SOU 1976:58
ADB och samordning
Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet
Genom beslut den 18 juni 1971 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för fi- nansdepartementet att tillkalla högst tolv sakkunniga med uppdrag att svara för utredning av frågor rörande samordning och kontroll av databanker m. m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 26 oktober 1971 som sakkunniga verkställande direktören Rune Hermansson, tillika ordförande, departementsrådet i justitiedepartementet Börje Alpsten, dåvarande depar- tementsrådet i finansdepanementet Sven Andersson, överdirektören hos statskontoret Gösta Bruno, planeringschefen hos statistiska centralbyrån Lennart Fastbom, dåvarande Stadsdirektören Hans Gustafsson, riksdags- ledamoten Anders Haglund, driftdirektören hos televerket Torsten Larsson, direktören hos försvarets rationaliseringsinstitut Lennart Lindberg, profes- sorn och numera rektorn vid universitetet i Göteborg Georg Lundgren, cli- rektören i Sveriges industriförbund Per-Gunnar Vinge samt riksdagens vice talman Ivar Virgin. Dåvarande departementsrådet numera statssekreteraren i industridepartementet Tony Hagström förordnades samma dag att vara expert åt de sakkunniga.
De sakkunniga har antagit namnet datasamordningskommittén (DASK). Till sekreterare åt DASK förordnades den 26 november 1971 numera organisationsdirektören Hans Johanson. Till biträdande sekreterare förord- nades den 26 juni 1972 numera avdelningsdirektören Bengt Lundberg.
Till expert efter Hagström, som entledigades från sitt uppdrag åt kom- mittén den 19 december 1972, förordnades samma dag civilingenjören Len— nart Liibeck, industridepartementet.
Sedan Hans Gustafsson förordnats till statsråd och Sven Andersson till statssekreterare entledigades de den 14 december 1973 respektive den 28 januari 1974 från uppdragen som ledamöter i kommittén. Till nya ledamöter förordnades den 28 januari 1974 kanslirådet i fmansdepartementet Monica Sundström och den 27 mars 1974 landstingsrådet Rolf Vinthagen.
Enligt förordnande av chefen för finansdepartementet har statistikchefen vid statistiska centralbyrån Christer Arvas den 10 april 1973 —den 30 sep- tember 1974 varit expert åt kommittén och 111. lic. Tomas Ohlin den 1 juni—den 31 oktober 1974 biträtt kommittén med visst utredningsarbete.
DASK får härmed överlämna slutbetänkandet ADB och samordning. DASK har därmed avslutat sitt arbete.
Stockholm i september 1976
Rune Hermansson
Börje Alpsten Torsten Larsson Per-Gunnar Vinge Gösta Bruno Lennart Lindberg Rolf Vinthagen Lennart Faslbom Georg Lundgren G. Ivar Virgin Anders Haglund Monica Sundström
/ Hans Johanson
Bengt Lundberg
3. Integritet: —avsnitt 3.3.2 —avsnitt 3.4.3 —avsnitt 6.5.3 —avsnitt 7.3.2 —avsnitt 7.4.4 -kap. 11
Det ingår inte i DASKzs uppgifter att utreda integritetsfrågor. Dessa frågor är dock av stor betydelse för önskvärdheten och utformningen av olika samordningsåtgärder. De ges därför ett förhållandevis stort utrymme i be- tänkandet.
Avdelning I Sammanfattning och inledning
Sammanfattning .
Summary
Kapitell Inledning . 1.1
1.2
1.3
DASK:s uppdrag . . .
1.1.1 Utdrag ur direktiven . .
1.1.2 Begreppet samordning, DASK:s uppgifter m. m.
1.1.3 Vissa avgränsningsfrågor . .
Redogörelse för DASK:s utredningsarbete
1.2.1 Arbetets uppläggning och organisation . . 1.2.2 Utredningsrapporter och annat material som framtagits i samband med DASK:s arbete . . 1.2.3 Externa utredningar, rapporter m.m av intresse för samordningen . . . . . .
Samordningsfrågornas disposition och behandling 1 betänkan-
det
Avdelning II Allmän bakgrund
Kapitel 2 Datatekniken och dess användning .
2.1 2.2
2.3
2.4
Datatekniken . . . . . . . . . .
Databehandling i administrativa verksamheter — allmänt
2.2.1 Olika typer av databehandling . . .
2.2.2 Motiv för administrativ databehandling inom den of- fentliga förvaltningen . . . 2.2.3 ADB- -system och register — begrepp m. m. Databehandling i den offentliga förvaltningen i nuläget .
2.3.1 Användningsområden 2.3.2 Organisation 2.3.3 Omfattning 2.3.4 Administrativa ADB- -system och databanker i stats-
förvaltningen . . Datateknikens användning i framtiden 2.4.1 Några utvecklingstendenser . 2.4.2 Nya typer av ADB-tillämpningar
Kapitel 3 Effekter och problem 3.1 Den offentliga förvaltningen .
3.1.1 Lönsamhet och effektivitet .
3.1.2 Handläggnings- och arbetsformer . .
3.1.3 Förändringar 1 administrativa verksamheter - flexibi- litet eller tröghet . . . . 3.1.4 Centralisering och decentralisering . 3.1.5 Organisationsformer och maktförhållanden i förvalt- ningen. . ...
3.1.6 Förhållandet mellan riksdagen, regeringen och förvalt- ningen .
11
11
25
35 35 35 38 41 42 42
44
50
51
53
53 53 58 58
59 61 62 62 64 66
72 81 82 85
89 90 90 95
98 99
103
3.2 De anställda och arbetsmiljön . . 109 3.2.1 Arbetskraft och sysselsättning . . . 110 3.2.2 Arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse . 114 3.2.3 Införandesvårigheter och omställningsproblem . 118 3 2. 4 Personalinflytande och företagsdemokrati 120 3.3 Allmänheten . . . . . 124 3.3.1 Samhällsservice och samhällsplanering 125 3.3.2 Integritet och integritetsskydd . 126 3.3.3 Insyn i förvaltningen . . 131 3.3.4 Medborgarinfiytande och direktdemokrati 133 3.4 Vissa andra effekter och problem 136 3.4.1 Säkerhetsproblem . 137 3.4.2 Samhällets sårbarhet 141 3.4.3 Internationella problem . . . . . 143 3.4.4 Förenkling, skenbar exakthet och informationsöver- l1öd............ 145 3.4.5 Ökad ojämlikhet och polarisering 146 Kapitel 4 Samordning och samordningsorgan ! nuläget 149 4.1 Staten . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.1.1 Samordningens inriktning och grundläggande organi- sation . 149 4.1.2 Samordningsorgan . . . . . 153 4.1. 3 Pågående eller nyligen avslutade utredningar . 155 4.2 Kommuner och landsting . . . . . 156 4.3 Vissa övriga samverkansorganisationer i Sverige . 157 4.4 Samordningen i de nordiska grannländerna 159 4.4.1 Norge . 159 4.4.2 Finland . 162 4.4.3 Danmark . 163 Avdelning III Överväganden och förslag 165 Kapitel 5 Planering, styrning och samordning på ADB-området — vissa grundläggande frågor 165 5.1 Systemmässig samordning . . . . 166 5.1.1 Samordning 1 databehandlingen— olika grader och ty- per . . . . . . . . . . 166 5.1.2 Problem vid systemmässig samordning . . 167 5.1.3 De riksomfattande statliga administrativa ADB-sy- stemen . . . . . . . . . . . 169 5.2 Centraliserad eller decentraliserad planering, styrning och sam- ordning på ADB- området i statsförvaltningen . 170 5.3 Centralt samordningsorgan — statskontoret 173 Kapitel 6 Centralisering decentralisering och regionalisering 175 6.1 Tekniska förutsättningar, begrepp m.m. . . 176 6.1.1 Begreppen systemutveckling och datordrift . 176 6.1.2 Tekniska förutsättningar . 177
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6 6.7 6.8
6.1.3 Begreppen centralisering, decentralisering och regiona- lisering 6.1.4 Den administrativa databehandlingen inom en statlig
myndighet . . . . Förutsättningar för samverkan på ADB- området inom den of- fentliga sektorn
6.2.1 Samverkan mellan staten, kommuner och landsting
6. 2. 2 Affärsverken
Systemutveckling. . . . . . . 6.3.1 Centraliserad eller decentraliserad systemutveckling 6.3.2 Egen eller utomstående personal för systemutveckling Samordning och organisation av datordriften i statsförvaltning- en - referensram . .
6.4.1 Nuvarande ordning . . .
6.4.2 Problemställningar och alternativ
Val av datorkraftstruktur . . .
6.5.1 Användarnas närhet till datacentralen . 6.5.2 Centraliserings- och decentraliseringseffekter på berör- da administrativa verksamheter 6.5.3 Säkerhetsaspekter . . . 6.5.4 Ekonomiska och organisatoriska aSpekter 6.5.5 Regionalpolitiska aspekter 6.5.6 Näringspolitiska aspekter 6.5.7 Sammanfattning och slutsatser rörande datorkraft-
strukturen . . . Gemensam datordriftorganisation Behovet av statlig servicebyråverksamhet
Riktlinjer för datordriftens organisation och förläggning i stats- förvaltningen
Kapitel 7 Hantering och användning av data 7.1 7.2
7.3
7.4
7.5
Vissa kvantitativa uppgifter . . . . . . Möjligheter och problem vid samordnad datainsamling och samutnyttjande av data
Gemensamt utnyttjande av data 1 administrativa ADB system
7.3.1 DASK:s och Statskontorets utredningsarbete 7.3.2 Restriktioner mot samutnyttjande av data i admini- strativa ADB- -system . . . . Användning av data i administrativa ADB-system 1 statistik- produktionen och samhällsplaneringen
7.4.1 Samhällsplanering och ADB . .
7.4.2 Användning av administrativa data 1 statistikproduk- tionen. .... .. . ..
7.4.3 Behovet av samordning avseende data i de admini- strativa ADB- -systemen . . . . . . .
7.4.4 Restriktioner mot användning av administrativa data i statistikproduktionen . . .
7.4.5 Administrativa och organisatoriska åtgärder
Bas- eller uppdateringsregister
179
183
184 184 186 187 187 193
195 195 198 203 204
206 207 212 220 222
223 227 231 232
237 238
240 243 243 247
249 249
251 253 255 255 257
7.5.1 Basregister för fysiska personer 7.5.2 Basregister för företag/organisationer 7.5.3 Basregister för fastigheter och vissa andra objekt 7.6 Gemensamma resurser för insamling och registrering samt framställning och distribution av data 7.7 Det fortsatta arbetet
Kapitel 8 Datakommunikation .
. 8.1 Allmänt om datakommunikation 8.2 Det allmänna datanätet
8.3 Systemoberoende åtkomst
Kapitel 9 Standardisering, kompatibilitet m. rn. 9.1 Allmänt om kompatibilitet 9.2 Programvaror m. m.
9.3 Reservanläggningar
9.4 Standardiseringsarbetet .
Kapitel 10 Metoder, tekniker m. rn. .
10.1 Möjligheter till samordning . . . . 10.2 Samordningens inriktning och omfattning 10.3 Särskilda metodområden
10.3.1 Metoder för systemutvecklingsarbetet .
10.3.2 Generellt användbara programvaror . 10.3.3 Dokumentation av ADB-system . 10.3.4 Ekonomiska kalkyler
Kapitel 11 Säkerhet och ADB .
11.1 Inledning. . . . 11.2 Säkerhetsfrågorna i DASK:s arbete . . 11.3 ADB- säkerhetsprojektet vid statskontoret 11.4 Överväganden och fortsatt arbete
Kapitel 12 Vissa statliga datacentraler m.m. 12.1 Datamaskincentralen för administrativ databehandling
DAFA. . . . . .
12.1.1 Nuvarande förhållanden . .
12.1.2 Förläggning av datordrift till DAFA 12.1.3 DAFA:s omfattning i framtiden . 12.1.4 DAFA:s verksamhetsinriktning och uppgifter . 12.1.5 DAFA:s organisationsform 12.2 Universitetens datamaskincentraler 12. 2. 1 Nuvarande förhållanden 12. 2. 2 Avgränsningen mellan universitetens datamaskincen-
traler och DAFA
12. 2. 3 Organisationen för universitetens datamaskincentraler
12.3 Statistiska centralbyråns datamaskincentral 12.4 Länsdataanläggningarna
258 261 263
264 267
271 271 273 278
281 282 283 285 286
287 287 289 290 291 292 293 294
297 297 298 298 301
305
305 305 309 310 312 314 314 315
318 321 322 325
Kapitel 13 Prissättning/är externa uppdrag samt kostnadsberäkning vid statliga datacentraler
13.1 Prissättning . . . . . .
13. 2 Kostnadsredovisning vid datacentralerna . 13.3 Informationsuttag
Kapitel 14 Anskaffning, finansiering och förvaltning av ADB-utrustning 14.1 Nuvarande förhållanden i den egentliga statsförvaltningen (exkl. affärsverken) 14.2 Behovet av samordnad anskaffning inom statsförvaltningen
samt eventuella förändringar 14.3 Objekt för samordnad anskaffning . . 14.4 Arbetsfördelning, delegering och beloppsgränser 14.5 Övriga delar av den offentliga sektorn 14.6 Sammanfattning av DASK:s förslag
Kapitel 15 Planering pä ADB—omrädet .
Kapitel 16 Organisations/'rägor . . 16.1 Samordningsuppgifternas organisation 16.1.1 Samordningsuppgifterna . . 16.1.2 Erfarenheter av nuvarande ordning . 16.1.3 Centralt samordningsorgan 16.1.4 Avgränsningsfrågor . 16.2 Organisatoriska åtgärder . . 16.2.1 Ökade resurser för samordningen . . . 16.2.2 Kontakt- och samarbetsorgan för samordningen .
Kapitel 17 Vissa övergripande ADB- frågar .
17.1 Samhälls- och beteendevetenskaplig forskning rörande använd-
ningen av ADB . . . . . 17.2 Särskilda utvecklingsprojekt .
17.3 Studier av den framtida användningen av telekommunikatio- ner, datateknik och annan informationsteknologi 17.4 Behov av organ för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området
Bilaga Ordlista
329 329 332 332
335
335
338 340 341 344 347
349
353 353 353 354 356 357 359 359 360
363
364 365
366
367
371
1. Sammanfattning och inledning
Sammanfattning
Kapitell. Datasamordningskommittén (DASK) har till uppgift att behandla den sektors- och myndighetsövergripande samordningen på ADB-området i den offentliga förvaltningen, dvs. om och på vilka sätt samordning i da- tabehandlingen kan och bör ske över sektors- och myndighetsgränser inom denna. Förslagen läggs fram med utgångspunkt från behoven av och möj- ligheterna till samordning mellan de stora administrativa ADB-systemen eller databankerna i den egentliga statsförvaltningen, dvs. exkl. de affärs- drivande verken. I den mån så är lämpligt och möjligt. beaktas dock även andra sektorer, framför allt affärsverk, kommuner och landsting. DASK:s behandling av samordningsfrågorna sker i första hand från tekniska och ekonomiska utgångspunkter. Däremot har DASK inte sett som sin uppgift att bedöma om ADB bör användas på olika områden, hur pass tekniskt avancerad databehandlingen bör vara i enskilda ADB-system och hur långt samordningen bör drivas inom myndigheter och sektorer som använder ADB för Hem uppgifter.
Den samordning DASK behandlar innebär i huvudsak olika former av gemensamt utnyttjande av vissa resurser. främst personal, datamaskinut- rustning. lokaler. program och data, samt tillämpning av samma "logiska" förfaranden. regler, standarder m. m. för databehandlingen på olika områden. Viktiga aspekter på samordningen är om utvecklingen och driften av ADB- system skall vara centraliserad, decentraliserad eller regionaliseracl.
Sammanfattningsvis är DASK:s uppgifter — att strukturera och belysa behoven av och möjligheterna till sektors-
och myndighetsövergripande samordning av den administrativa data- behandlingen i första hand i statsförvaltningen. — att ange riktlinjer för i vilka avseenden samordning bör ske och på vilka frågor det fortsatta samordningsarbetet bör inriktas, samt — att överväga de organisatoriska formerna för samordningsarbetet.
KapitelZ. Som en allmän bakgrund till de frågor som behandlas i be- tänkandet redogörs i kapitlet för datatekniken och dess användning. särskilt med tonvikt på administrativ databehandling. Bl.a. redogörs för den om- fattning och karaktär databehandlingen inom den offentliga sektorn för när- varande har. Några av de större administrativa ADB-systemen eller da- tabankerna i statsförvaltningen beskrivs dessutom kortfattat. De samman- lagda kostnaderna för ADB i den statliga sektorn beräknas för budgetåret 1973/74 ha uppgått till ca 700 milj. kr. Motsvarande kostnader i den kom- munala och landstingskommunala sektorn har beräknats till ca 200 milj.
kr. för år 1975.
Användningen av ADB för olika ändamål och inom olika samhällsom- råden ökar och väntas fortsätta att öka. Förutsättningarna för att använda datateknik varierar dock mellan olika verksamheter och det finns flera skäl som talar för att ökningen inte kommer att vara lika snabb som hittills. åtminstone inte när det gäller administrativ databehandling i den egentliga statsförvaltningen.
En utveckling på ADB-området, som väsentligt ökar datateknikens an- vändningsområden, är de allt större möjligheterna att använda telekom- munikationer i databehandling. Denna utveckling väntas fortsätta. Den tek- niska utvecklingen på dator- och datakommunikationsområdena innebär bl. a. att det för användarna blir av alltmer underordnad betydelse var själva datorn är belägen och om datordriften sker centralt eller ej. En annan faktor som ökar möjligheterna att använda ADB är det växande utbudet av billiga smådatorer av olika slag och av färdiga standardprogram. Den tekniska utvecklingen väntas även medföra att det rent praktiskt blir enklare för dem som i sitt arbete använder ADB att hantera ADB-systemen och att utföra arbetsuppgifter i ”dialog" med datorn.
1 kapitlet berörs avslutningsvis hur datatekniken väntas eller kan komma att användas i framtiden. Många av de framtida ADB-tillämpningar som skisserats bygger på en omfattande användning av datateknik i kombination med annan informationsteknologi och telekommunikationer med hög över- föringskapacitet. Åtskilliga av tillämpningarna är till skillnad från dagens ADB-system dessutom avsedda att användas direkt av allmänheten från hemterminaler.
Kapitel 3. Datatekniken ger möjligheter till förbättringar i en rad av— seenden. Samtidigt kan den föra med sig en rad inte önskade effekter och problem. DASK har visserligen inte sett som sin uppgift att göra en samlad kartläggning av dessa eller en bedömning av deras betydelse för använd- ningen av ADB i fortsättningen. Men eftersom det står helt klart att inte bara de tekniska och ekonomiska möjligheterna utan också faktiska och befarade effekter och problem av olika slag påverkar användningen av ADB, ägnar DASK relativt stort utrymme åt att belysa en rad av dessa.
De effekter och problem som tas upp och belyses i kapitlet delas upp på fyra områden, nämligen — den offentliga förvaltningen — de anställda och arbetsmiljön — allmänheten samt — vissa andra effekter och problem.
1 ett avsnitt om effekter och problem för den offentliga förvaltningen behandlas bl. a. frågor om datateknikens lönsamhet och dess inverkan på arbets- och organisationsformerna i förvaltningen. Det konstateras att ADB- projekt i många fall medfört högre kostnader och lägre intäkter än man från början räknat med. I stort synes dock ADB leda till rationaliseringar och effektivitetshöjningar i form av personalbesparingar och bättre arbets- resultat. Vidare konstateras att datatekniken i många fall medför stora för- ändringar i sättet att utföra och organisera arbetsuppgifter av rutinbetonad karaktär. Verkningarna har däremot varit mindre när det gäller mer kva- lificerade arbetsuppgifter. Inte heller har datatekniken hittills i någon större
utsträckning lett till omorganisationer och förändringar av myndigheters organisatoriska uppbyggnad i stort. Rent allmänt konstateras att datatekni- ken är ett hjälpmedel och att dess effekter på arbets- och organisations- formerna i de datorstödda verksamheterna därför beror på hur man väljer att använda datatekniken.
I ett avsnitt om datateknikens effekter och problem för de anställda och arbetsmiljön konstateras att datatekniken visserligen skapar nya arbetstill- fällen men att den totalt sett leder till en viss minskning av antalet sysselsatta. Dessutom leder den till att innehållet i många arbetsuppgifter förändras. Vidare konstateras att datatekniken kan medföra försämrad arbetsmiljö för vissa grupper, t.ex. ökad specialisering och minskad överblick, minskat inflytande på det egna arbetet och minskade kontaktmöjligheter. Likaså medför införande av ADB ofta omställningsproblem för personalen. Vad slutligen gäller de anställdas möjligheter att påverka användningen av ADB konstateras att de kommer att förbättras genom den nya lag om medbe- stämmande i arbetslivet som träder i kraft den 1 januari 1977 och som är tillämplig även på offentligt anställda.
1 ett avsnitt om datateknikens effekter och problem för allmänheten konstateras att datatekniken på flera sätt medför förbättringar i förvaltning- ens prestationer och service och i planeringen i samhället. Vidare behandlas de problem den medför för skyddet av den personliga integriteten samt den betydelse den har för möjligheterna till insyn i förvaltningens arbete. Det konstateras att datatekniken hittills lett till försämrad insyn i vissa avseenden men att den också bör kunna användas för att förbättra insynen. Slutligen berörs vissa teorier och diskussioner rörande datateknikens an- vändning för att förbättra medborgarnas möjligheter till direkt deltagande i det politiska arbetet.
I ett avsnitt om vissa andra effekter och problem berörs bl.a. olika så- kerhetsproblem i samband med ADB. Vidare konstateras att samhället i vissa avseenden blir mer sårbart allteftersom datoriseringen ökar. Andra frågor som nämns är några av de befarade negativa effekter som datatekniken hävdas kunna medföra på samhället, bl. a. om den leder till ökad inriktning på kvantifierbara förhållanden och skenbar exakthet samt till ökad ojäm- likhet.
Kapitel 4. I kapitlet redogörs för den inriktning samordningen på ADB- ornrådet/ör närvarande har samt de samordningsorgan sornlänns och deras sam - ordningsuppgi/ier. Kortfattat berörs också hur samordningen på ADB-om- rådet är organiserad i Danmark, Finland och Norge.
Det övergripande samordningsansvaret på ADB-området åvilar statskon- toret som är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen. Statskontoret har bl.a. till uppgift att svara för samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen.
För närvarande finns vissa särbestämmelser som reglerar statsmyndig- heternas användning av ADB. Bl.a. skall anskaffning av ADB-utrustning i statsförvaltningen ske över statens datamaskinfond som förvaltas av stats- kontoret. Enligt rationaliseringsförordningen (19752567) bör dessutom myn- dighet vid utveckling av ADB-system så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell be-
tydelse.
Vidare finns särskilda föreskrifter och anvisningar för statliga myndig- heters planläggning av informationsbehandling i krig i sådana fall då ADB används i fred och kan ifrågakomma i krig.
Av betydelse för samordningen och användningen av ADB i Sverige är vidare datalagen (19731289) som innebär att dataregister som innehåller per- sonuppgifter inte får inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen.
Kapitel 5 . 1 kapitlet tar DASK upp några/rägor av grundläggande och prin- cipiell betvde/se för DASK:s syn på samordningen och samordningsarbetet. Det gäller frågan om hur långtgående samordningen i databehandlingen på olika verksamhetsområden bör vara samt frågan om graden av centra- lisering och decentralisering i planeringen. styrningen och samordningen på ADB-området.
Samordningen i databehandlingen på olika verksamhetsområden bör en- ligt DASK:s mening inte generellt inriktas på att bygga upp innehålls- och användningsmässigt breda system och databanker som är gemensamma för flera myndigheter och förvaltningsområden. ADB-systemen inom olika verksamhetsområden bör i stället göras relativt avgränsade och självständiga utan långtgående tekniska och organisatoriska beroendeförhållanden i driften och bör byggas ut i sin egen takt.
Samordningen i databehandlingen över myndighets- och verksamhets- gränser bör enligt DASK:s mening alltså inriktas på mer begränsade former av samordning än gemensamma system. Samordningen kan bl. a. avse ge— mensamt utnyttjande av systemutvecklings-och datordriftresurser. samut- nyttjande av data — i den mån integritetsskäl o.d. medger det — genom överföring, utbyte eller samkörning av data mellan olika system samt ut- veckling och tillämpning av gemensamma metoder, tekniker, standarder o.d.
Det grundläggandesynsättet måste enligt DASK:s mening vara att ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Tyngdpunkten i planeringen och styrningen av användningen av ADB bör därför liksom för närvarande främst ligga hos de för verksamheterna ansvariga myndigheterna och or- ganen.
Vissa centrala inslag i planeringen och styrningen på ADB—området be- hövs. Relativt starka sådana inslag finns redan. bl. a. i form av rationa- liseringsförordningen och den centrala anskaffningen av datorutrustning över datamaskinfonden. DASK har kommit till den uppfattningen att en ytterligare förstärkning av det centrala inslaget i planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik i statsförvaltningen inte är nöd- vändig för att få till stånd den samordning som DASK anser önskvärd eller som för närvarande synes kunna komma i fråga. DASK anser att stats- kontoret även i fortsättningen skall vara centralt samordningsorgan på ADB- området. Denna fråga behandlas närmare i kapitel 16.
Kapitel 6. I kapitlet behandlas olika samordnings- och organisationsfi'tigor rörande utveckling och drift av A DB-system i statsförvaltningen. Viktiga frågor i detta sammanhang är om dessa funktioner bör vara centraliserade. de- centraliserade eller regionaliserade.
DASK behandlar inledningsvis förutsättningarna för samverkan på ADB- området dels mellan staten å ena sidan och kommuner och landsting å
andra sidan, dels mellan den egentliga statsförvaltningen samt affärsverken och de statliga bolagen. DASK har kommit till den uppfattningen att det i varje fall under de närmaste åren inte finns förutsättningar för en mer omfattande samverkan mellan staten. kommuner och landsting. Innan en diskussion om en eventuell sådan samverkan tas upp. bör nämligen det konsortieavtal om samverkan på ADB-området mellan kommun- och lands- tingsförbunden som beslutades 1975 genomföras och hinna verka under några år. Dessutom synes behovet av en mer omfattande samverkan mellan staten, kommuner och landsting för statsförvaltningens del för närvarande vara begränsat. DASK anser inte heller att det finns förutsättningar för någon mer omfattande samverkan på ADB-området mellan affärsverken. de statliga bolagen och den egentliga statsförvaltningen, t. ex. i form av en eller flera gemensamma datordriftorganisationer. Kapitlet avser därför huvudsakligen samordningen och organisationen i den egentliga statsför- valtningen.
DASK behandlar därefter samordning i fråga om systemutveckling. Det finns enligt DASK:s mening avgörande skäl för gemensam. centralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter i statsförvaltningen som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som avses vara likformiga i hela riket. Den lagstiftning och de materiella regler som ligger till grund för dessa system är gemen— samma för hela landet. Det är angeläget att lagtillämpningen blir så enhetlig som möjligt, så att individer. företag etc. så långt möjligt behandlas lika oavsett var i landet de befinner sig. Det är därför önskvärt om innehållet i och användningen av systemen i allt väsentligt är lika i alla regioner. Även ekonomiska skäl kan anföras för central systemutveckling för dessa system. Alternativet, som är regional (eller lokal) utveckling av system för varje region, skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete i form av pa- rallell utveckling av ADB-tillämpningar för samma arbetsuppgifter. DASK anser emellertid att det är önskvärt att organisatoriskt decentralisera sys— temutvecklingsarbetet i den meningen att personal på lägre organisatoriska nivåer och regionalt och lokalt placerad personal i högre grad än hittills medverkar vid utveckling och införande av ADB-system.
En myndighet kan i regel inte räkna med att klara all systemutveckling enbart med hjälp av egen personal utan det är både nödvändigt och eko- nomiskt fördelaktigt att i vissa skeden och för vissa uppgifter anlita ut- omstående personal. bl. a. konsulter. I vilken utsträckning detta bör ske beror på projektens karaktär och storlek och på hur stor sådan personal man permanent behöver för ny- och vidareutveckling samt underhåll av ADB-system. DASK anser rent allmänt att myndigheterna bör vara åter- hållsamma med att anställa personal för tillfälliga behov och personal med specialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden. En viktig del av samordningen på ADB-området i statsförvaltningen är därför att centralt tillhandahålla ADB—specialister och annan systemutvecklingspersonal för att biträda myndigheterna i sådana uppgifter som de inte kan eller bör utföra med egen personal. Sådan personal tillhandahålls bl. a. av statskontoret och Statskonsult AB.
En stor fråga i kapitlet är hur datordri/ien i statsförvaltningen bör sam- ordnas och organiseras. Från samordningssynpunkt är möjligheterna att ut-
nyttja datacentraler och andra driftresurser gemensamt för databehandlingen inom olika myndigheter och förvaltningssektorer av särskilt intresse. Denna fråga hänger nära samman med frågan om centralisering. decentralisering och regionalisering av datordriften.
För närvarande är datordriften inom förvaltningssektorer och myndigheter med mer omfattande databehandling samlad till sektors- och myndighetsvisa datacentraler. I flertalet fall är datordriften centraliserad inom dessa men i några sektorer med mycket omfattande datordrift är den regionaliserad eller på annat sätt uppdelad och spridd.
DASK har utrett olika alternativ till den nuvarande ordningen. Ett al- ternativ är en centralisering av datordriften inom enskilda myndigheter eller förvaltningssektorer och koncentration av datordriften till ett fåtal mycket stora datacentraler som är gemensamma för flera sektorer. Ett annat al- ternativ är en regional uppdelning av datordriften inom myndigheter och förvaltningssektorer och förläggning av datordriften till gemensamma re- gionala datacentraler. Båda dessa alternativ innebär ökat gemensamt ut- nyttjande av datordriftresurser. DASK behandlar därutöver också ett tredje alternativ som innebär en regionalisering av datordriften inom varje för- vatlningssektor eller myndighet för sig.
DASK belyser och jämför i kapitlet de olika alternativen utifrån en rad skilda aspekter, nämligen — användarnas närhet till datacentralerna — centraliserings- och decentraliseringseffekter på berörda verksamheter — säkerhetsaspekter — ekonomiska och organisatoriska aspekter — regionalpolitiska aspekter samt — näringspolitiska aspekter.
DASK kommer därvid till den uppfattningen att det inte finns skäl att frångå nuvarande policy att inrätta särskilda ("dedikerade") datacentraler för datordriften inom myndigheter och förvaltningssektorer med omfattande databehandling. DASK finner inte heller några generellt giltiga skäl för re- gionalisering av datordriften, dvs. dess uppdelning på flera regionalt av- gränsade driftenheter. Detta är en fråga som måste avgöras från fall till fall med hänsyn till de varierande krav som olika verksamheter ställer på datordriften. För användarna är det i första hand viktigt att ha tillgång till de data och kunna göra de databearbetningar som behövs i deras verk- samhet. Detta kan åstadkommas med hjälp av terminaler, mindre datorer och datakommunikation oavsett hur själva datordriften är organiserad. Det kan i det enskilda fallet dock finnas faktorer som gör det lämpligt att re- gionalisera datordriften eller organisera den i ett hierarkiskt mönster med vissa delar förlagda centralt och andra regionalt. I de fall regionalisering väljs bör antalet regioner avgöras för varje förvaltningssektor/verksamhets- område för sig.
I kapitlet tar DASK även upp frågan om man inom ramen för nuvarande struktur för datordriften i statsförvaltningen bör bryta ut datacentraler och datoranläggningar i myndigheters och sektorvisa organs regi och samman- föra dem till en gemensam datordriftorganisation, som mot ersättning svarar för all datordrift för den administrativa databehandlingen i den egentliga civila statsförvaltningen. DASK anser dock att skälen mot en sådan or- ganisation är så starka att det inte finns anledning att närmare utreda denna
fråga. 1 de fall datordriften inom en myndighet eller avgränsbar sektor är tillräckligt omfattande för att det skall vara ekonomiskt eller av andra skäl motiverat med en särskild datacentral eller datoranläggning bör denna enligt DASK:s mening normalt drivas i myndighetens eller berört sektororgans egen regi.
DASK konstaterar vidare att det för många myndigheter och många till- lämpningar inte är ekonomiskt realistiskt att driva datordrift med egna da- torer och i egen regi utan att det finns behov av en statlig servicebyrå- organisation för administrativ databehandling i statsförvaltningen. Enligt DASK:s mening bör DAFA (datamaskincentralen för administrativ data- behandling) även i fortsättningen vara den statliga servicebyråorganisatio- nen.
DASK anser sammanfattningsvis att riktlinjerna för datordriftens organi- sation och/örläggning i statsförvaltningen bör vara att särskilda datacentraler inrättas inom myndigheter eller förvaltningssektorer när datordriften har stor omfattning eller när andra starka skäl för sådana datacentraler föreligger. I övriga fall bör datordriften förläggas till DAFA eller — när så är lämpligare — till annan befmtlig datacentral, i regel en som är inrättad för en myndighet eller förvaltningssektor.
I första hand bör de ekonomiska fördelarna få avgöra om sektors- eller myndighetsvisa datacentraler skall inrättas. Det bör i regel ske endast om det är klart att sådana datacentraler ger ekonomiska fördelar framför andra alternativ för datordriftens förläggning. Det innebär i allmänhet att dator- driften vid datacentralerna bör ha relativt stor omfattning. DASK anser att sektors- och myndighetsvisa datacentraler bör inriktas, dimensioneras och utrustas med tanke på att de i huvudsak skall användas endast inom respektive verksamhetsområde eller förvaltningssektor. Eventuell över- kapacitet och eventuella särskilda resurser — t. ex. speciell utrustning, sär— skilda programvaror eller särskild kompetens — bör kunna användas även för annan verksamhet när detta befinns vara det mest rationella alternativet.
Vad gäller förläggning av datordrift inom myndigheter och verksamheter där det inte är motiverat med en särskild datacentral är valet mellan DAFA eller annan datacentral i huvudsak en ekonomisk fråga. Den bör enligt DASK:s mening främst avgöras på grundval av service och pris. Frågan om prisets beräkning behandlas i kapitel 13.
Kapitel 7. De frågor som behandlas i detta kapitel är möjligheter och problem vid samordning beträffande hanteringen och användningen av data som samlas in, bearbetas, skapas och lagras med hjälp av ADB i den offentliga förvaltningen. Möjligheterna till samordning består i första hand i olika former av samutnyttjande av data. Samordningen kan framför allt åstad— kommas genom att data som samlas in i ett system överförs till och används i andra systern. Fördelar med sådan samordning är bl.a. att — minska arbetet och kostnaderna för uppgiftslämnarna, — minska kostnaderna för hantering (insamling, registrering, kontroll, lag- ring och spridning) av data, — förbättra kvaliteten inkl. aktualiteten hos de data som framställs i enskilda ADB-system och som används som underlag för enskilda beslut, planering o.d. samt
— skapa ny information genom kombination (”samkörning”) av data i olika ADB-system och register.
En viktig del i samordningen när det gäller hanteringen och utnyttjandet av data är åtgärder för att få till stånd innehålls- och utseendemässig sam- ordning av data, dvs. ”standardisering" eller "normering” av dessa.
DASK konstaterar att möjligheterna att genom samordning minska upp- giftslämnarnas arbete och kostnader är relativt begränsade. Med hänsyn till att kraven på uppgiftslämnarna väntas öka i framtiden är det dock an- geläget att man tillvaratar de möjligheter som finns. Möjligheterna att genom samutnyttjande av data i flera system förbättra kvaliteten på data i systemen samt att genom samkörning av data skapa ny information begränsas av flera faktorer. Bl.a. kan sådan samordning leda till inte önskade beroen- deförhållanden, t. ex. risker för förseningar. Vidare kan det av integritets- mässiga, psykologiska och andra skäl vara olämpligt att använda data för andra ändamål än de insamlats för.
De största möjligheterna att samutnyttja data synes bestå i att data in- samlade för olika administrativa ändamål används i den offentliga statis- tikproduktionen och samhällsplaneringen. Från samordningssynpunkt är det därför angeläget med åtgärder för att underlätta sådan användning av data, bl.a. för att göra data i administrativa ADB-system bättre lämpade som underlag för statistik. Även sådan användning av data — liksom andra former av samutnyttjande av data — förutsätter givetvis att det är godtagbart med hänsyn till kraven på sekretess- och integritetsskydd. Riskerna för intrång i den personliga integriteten är dock mindre när det gäller samutnyttjande av data för statistiska ändamål än för administrativa ändamål. För att för- bättra förutsättningarna för statistikproduktionen att nå sina behov och öns- kemål beaktade i de administrativa systemen föreslår DASK att myndighet skall ha skyldighet att på ett tidigt stadium ta kontakt med statistiska cent- ralbyrån (SCB) vid utveckling eller ändring av ADB-system för admi- nistrativa ändamål.
Det har i DASK:s arbete framkommit behov av samordning i fråga om vanligt förekommande data om de viktigaste informationsobjekten. Bl.a. talar flera skäl för att det bör finnas särskilda bas- eller uppdateringsregister för fysiska personer och företag/ organisationer. Beträffande data om fysiska personer har DASK för sin del redan tillstyrkt och till regeringen överlämnat ett förslag om ett sådant register. Detta har nu lett till att statskontoret utarbetat och lagt fram ett mer detaljerat förslag till basregister för persondata. kallat SPAR (samordnat person- och adressregister). Beträffande data om företag/organisationer föreslår DASK att frågan om ett basregister skall ut- redas. Denna fråga bör kopplas samman med frågan om primärregistreringen ("subjektregistreringen") av sådana organ. Det är enligt DASK:s mening vidare angeläget att arbetet med att utreda behoven och möjligheterna till samutnyttjande av data mellan administrativa ADB-system fortsätter och inte begränsas till enbart namn- och adressuppgifter och andra vanligt fö- rekommande data. Arbetet med att verka för att myndigheter och andra organ vid utveckling och förändring av system inte bara tar hänsyn till den egna verksamhetens krav och intressen utan även beaktar de samordningsaspekter som kan finnas är en fortlöpande uppgift, för vilken det behövs resurser på central nivå. DASK anser att statskontoret som samordningsorgan på ADB-området bör ha det övergripande ansvaret för att det kommer till stånd en rimlig av-
vägning mellan olika intressenters krav på registerinnehållet i och använd- ningen och utformningen av de administrativa ADB-systemen. Såsom fö— reträdare för statistikproduktionen utgör statistiska centralbyrån härvid en viktig intressent. DASK anser vidare att det för samordningen behövs en mer enhetlig och samlad beskrivning av systemen inom den offentliga för- valtningen, deras registerinnehåll och informationsströmmarna mellan dem.
Kapitel 8. Telekomtnunikationer och dataöverföring får allt större betydelse i samband med användning av ADB och bör därför ägnas stor uppmärk- samhet i samordningsarbetet. Det allmänna datanät som televerket planerar kommer enligt DASK:s mening att kunna bli till fördel för de offentliga ADB-systemen. Inriktningen inom den offentliga sektorn bör enligt DASK:s mening därför huvudsakligen vara att det allmänna datanätet skall utnyttjas så snart det finns praktiska förutsättningar för detta. För de ADB-system som tas i bruk före tillkomsten av det allmänna datanätet bör man om möjligt välja sådan utrustning och nättyp att en senare övergång till det allmänna datanätet underlättas.
Kapitel 9. Från samordningssynpunkt är det angeläget att utrustningsdelar som används inom främst statsförvaltningen i möjligaste män kan bytas ut och kombineras sinsemellan, dvs. att utrustningen är kompatibel. Frågan om kompatibilitet i maskin- och programvaror är i stor utsträckning en fråga om standardisering och tillämpning av standarder i olika ADB-system och utrustningar. DASK anser det angeläget att staten och den offentliga sektorn i övrigt även i fortsättningen aktivt medverkar i standardiseringsarbetet på ADB-området. I första hand bör resurser satsas på att få fram nationella och internationella standarder och på att få dessa tillämpade. Det standar- diseringsarbete, som bedrivs i de internationella och nationella standardi- seringsorganen, är dock inte alltid tillräckligt för att skapa önskvärd kom- patibilitet inom den offentliga sektorn, eftersom framtagna standarder dels kräver särskilda tillämpningsbestämmelser, dels inte alltid följs av maskin- leverantörerna. Det kan därför ibland vara nödvändigt att vid sidan av eller som komplement till pågående standardiseringsarbete utfärda och tillämpa normer, anvisningar eller rekommendationer som är begränsade till den offentliga eller statliga sektorn.
Kapitel 10. Betydande samordningsvinster bör enligt DASK:s mening kunna göras genom ökade satsningar på att underlätta val och tillämpning av metoder och tekniker för utveckling och drift av ADB-system. Samord- ningsarbetet på metodområdet bör i första hand inriktas på att utvärdera. bevaka och sprida information om tillgängliga metoder och deras användning samt, där så är möjligt och lämpligt, utfärda rekommendationer och an- visningar om val och tillämpning av metoder. Samordningsarbetet bör inte begränsas till att avse endast några metodområden utan en bred fortlöpande täckning är nödvändig. Det kan dock av praktiska och resursmässiga skäl vara nödvändigt att prioritera och göra relativt stora insatser på vissa om- råden. Det har i DASK:s arbete framkommit behov av särskilda insatser på framför allt följande områden:
— metoder för systemutvecklingsarbetet — generellt användbara programvaror — dokumentation av ADB-system
— kalkylering av ADB-projekt
— säkerhetsmetoder vid användning av ADB — datakommunikation — utvärdering av datorutrustning.
Kapitel 11. Säkerhetsfrågorna isamband med ADB kan från samordnings— synpunkt främst ses som del av samordningen avseende metoder och tek- niker. Organisatoriskt har DASK:s utredningsarbete med säkerhetsfrågorna varit samlat till ett särskilt projekt som fortfarande pågår och leds av stats- kontoret.
DASK anser att säkerhetsfrågorna är ytterst viktiga och bör ägnas fort- löpande och stor uppmärksamhet. De insatser på säkerhetsområdet som från samordningssynpunkt framför allt är väsentliga är att fortlöpande bevaka och informera om de olika hot och risker som föreligger i fråga om säkerheten i olika ADB-system och vid olika datacentraler samt att utveckla. utvärdera och informera om metoder, tekniker och andra åtgärder som kan och bör användas för att höja säkerheten. Vidare kan det på olika områden behöva utfärdas särskilda föreskrifter och anvisningar om säkerhetsåtgärder som skall vidtas i ett ADB-system eller vid olika datacentraler för att vissa krav på säkerheten i olika avseenden skall garanteras.
DASK anser att arbetet i det sammanhållna säkerhetsprojektet bör full- följas under Statskontorets ledning. DASK föreslår också att man i det fort- satta arbetet bör undersöka om statskontoret utöver att ge råd om lämpliga åtgärder på säkerhetsområdet även bör ges till uppgift att övervaka och inspektera det tekniska och organisatoriska säkerhetsskyddet i ADB—system och vid datacentraler i statsförvaltningen.
Kapitel 12. I kapitlet behandlar DASK uppgifterna för och avgränsningen mellan vissa statliga datacentraler eller datoranläggningar som DASK i sitt utredningsarbete särskilt uppmärksammat, nämligen DAFA, universitets- datacentralerna, datacentralen vid statistiska centralbyrån samt datoranlägg- ningarna vid länsstyrelserna.
Som framgår av kapitel 6 anser DASK att det för datordriften inom stats- förvaltningen finns behov av en statlig servicebyråorganisation och att denna även i fortsättningen bör vara DAFA. För att DAFA skall vara konkur- renskraftig och kunna erbjuda ett mångsidigt utbud av datordriftservice är det bl. a. önskvärt att DAFA ärjämförelsevis stor. Det är enligt DASK:s mening angeläget att garantera DAFA en viss grundbeläggning i form av några större ADB-system.
DASK har i sitt utredningsarbete inte funnit anledning att föreslå änd- ringar i den av statsmakterna l975 beslutade huvudinriktningen av DAFA:s verksamhet. Den inriktning som DASK anser att DAFA:s verksamhet bör ha stämmer dessutom i allt väsentligt överens med vad som förordas av- utredningen om DAFA:s ekonomiska situation m. m. (Ds Fi 1976102).
För DASK:s del har frågan om toi/versitetens datacentraler i första hand gällt behovet av samordning och/eller avgränsning mellan universitetens datacentraler å ena sidan och DAFA och övriga statliga datacentraler å andra sidan. DASK anser att fördelarna med en sammanslagning mellan uni- versitetens datacentraler och DAFA inte skulle uppväga de nackdelar den skulle föra med sig. Det grundläggande synsättet bör enligt DASK:s mening vara att universitetens datacentraler utgör en basresurs inom högskolesek- torn i likhet med vissa andra servicefunktioner. Huvuduppgiften för uni-
versitetsdatacentralernas verksamhet bör vara databehandlingen inom hög- skoleområdet. Den bör i huvudsak och i högre grad än hittills inriktas på utbildnings— och forskningsområdena inom denna sektor. Givetvis bör uni- versitetsdatacentralerna inom ramen för de resurser som behövs för uni- versitetens verksamhet även kunna användas för databehandling utanför högskolesektorn. De externa uppdragen bör dock huvudsakligen avse tek- nisk-vetenskaplig databehandling eller ha anknytning till utbildning och forskning eller i övrigt avse sådan databehandling som anläggningarna — med hänsyn till t.ex. befintliga system- och programvaror — är speciellt lämpade för. Således bör universitetsdatacentralerna endast i mycket be- gränsad utsträckning användas för administrativ databehandling utanför högskolesektorn. Taxesättningen bör utformas så att den inte stimulerar till avvikelser från denna inriktning.
Vad gäller statistiska centralbyråns datacentral är huvudfrågorna för DASK i vilka fall och i vilken utsträckning annan myndighet än statistiska cen- tralbyrån skall utföra sin statistikproduktion vid centralbyråns datacentral eller med någon annan dator. DASK anser att statistiska centralbyråns data- central bör utrustas och dimensioneras för statistisk databehandling inom centralbyråns verksamhetsområde. Det torde ofta vara fördelaktigt för annat organ att använda centralbyråns datacentral när det är fråga om statistisk databehandling. Det är dock varken möjligt eller önskvärt att generellt fö- reskriva att all sådan databehandling skall ske där. Även andra statliga data- centraler bör givetvis kunna användas när så är lämpligt och kapacitet finns tillgänglig. Från samordningssynpunkt är det angeläget att valet av data- central sker på grundval av de faktiska kostnaderna och andra rationella överväganden.
De frågor som från samordningssynpunkt främst är av intresse när det gäller de regionala datoranläggningarna vid länsstyrelserna är användningen av dessa för andra uppgifter än inom folkbokföringen och beskattningen och då i första hand för den regionala samhällsplaneringen hos länsstyrelserna. DASK anser att de regionala datorerna i huvudsak skall vara avsedda och dimensionerade för databehandlingen inom folkbokföringen och beskatt- ningen. De kommer dock att under en stor del av året ha relativt stor överkapacitet som givetvis bör utnyttjas så rationellt som möjligt även för annan databehandling och då bl. a. den regionala samhällsplaneringen vid länsstyrelserna. Frågor om utnyttjande av denna överkapacitet liksom om uppkommande behov av ytterligare datorkapacitet för den regionala sam- hällsplaneringen bör prövas efter de allmänna riktlinjer som DASK föreslår för datordriftens förläggning i statsförvaltningen.
Kapitel 13. De riktlinjer som DASK anser bör gälla för datordriftens or- ganisation och som framgår av kapitel 6 innebär i korthet att myndighets- och sektorsvisa datacentraler bör byggas upp inom myndigheter eller för- valtningssektorer med omfattande databehandling och att datordriften i öv- rigt bör förläggas till DAFA eller till de ”dedikerade" datacentralerna inom ramen för där tillgänglig kapacitet. Förläggningen böri det sistnämnda fallet ske främst på grundval av service och pris. DASK anser att taxorna vid datacentralerna härvid i huvudsak skall baseras på de genomsnittliga själv- kostnaderna. För att detta skall fungera på ett tillfredsställande sätt behövs det enhetliga principer för beräkning och redovisning av kostnaderna vid data-
centralerna. DASK föreslår därför att riksrevisionsverket får i uppdrag att i samarbete med statskontoret utarbeta generella anvisningar eller rekom— mendationer för kostnadsredovisningen vid datacentralerna och vid behov även speciella anvisningar eller rekommendationer för enskilda datacent— raler.
DASK tar i kapitlet även upp frågan om prissättning på uttag av information i ADB-system. Enligt DASK:s mening är det angeläget att man får fram enhetliga principer för prissättningen på informationsuttag i statsförvaltning- en. Kapitel 14. Ett viktigt medel för att få till stånd en lämplig utbyggnad och sammansättning av datordriftresurserna i statsförvaltningen utgör an— skajfningen avADB-utrustning. DASK anser att nuvarande ordning med sam- ordnad anskaffning av ADB—utrustning över datamaskinfonden i stort bör behållas i den egentliga statsförvaltningen.
Det bör dock utredas vilka objekt eller typer av utrustning som skall ingå i den samordnade anskaffningen i statsförvaltningen och vid köp fi- nansieras över datamaskinfonden samt om även annan kostnadskrä- vande kontorsutrustning bör finansieras över datamaskinfonden. DASK fö- reslår att det uppdras åt statskontoret och riksrevisionsverket att se över gällande bestämmelser, I uppdraget bör också ingå att utreda om den be- loppsgräns (f. n. 300 000 kr.) vid vilken regeringen prövar anskaffningsären— den bör höjas samt efter vilka principer avgifterna till datamaskinfonden skall bestämmas. Vidare föreslår DASK att gällande bestämmelser rörande beslut om anskaffning ändras så att besluten skall ske efter samråd med berörda driftmyndighet och att beslut skall kunna delegeras till driftmyn- dighet.
DASK tar också upp frågan om den samordnade anskaffningen kan ut- vidgas till att omfatta även andra delar av den offentliga sektorn. DASK anser inte att en sådan utvidgning är önskvärd eller möjlig annat än i be— gränsade delar. När det gäller affärsverken föreslår DASK att det föreskrivs att dessa skall dels ge statskontoret tillfälle att yttra sig före beslut om anskaffning av sådan ADB-utrustning som för andra statliga myndigheter anskaffas över datamaskinfonden och före avyttring av sådan utrustning, dels fortlöpande informera statskontoret om inte utnyttjad datorkapacitet för administrativ och teknisk databehandling. Dessutom föreslår DASK att det skall ingå i Statskontorets uppgifter att på uppdrag och mot ersättning erbjuda tjänster i samband med anskaffning av ADB-utrustning till de organ inom den offentliga sektorn, som inte omfattas av den samordnade an- skaffningen över datamaskinfonden.
Kapitel 15. Den inriktning på ADB-samordningen på olika områden som DASK föreslår förutsätter som ovan nämns att det finns resurser på central nivå för att bevaka och underlätta att samordningsaspekterna i möj— ligaste mån beaktas vid utveckling och drift av ADB-system. För att sam- ordningen skall bli så effektiv som möjligt är det viktigt att samordnings— aspekterna tår göra sig gällande på ett tidigt stadium i ADB-projekten. i regel redan på planerings- och utvecklingsstadiet. Bl. a. av detta skäl behöver planeringen inom myndigheterna förbättras när det gäller utveckling och an- vändning av ADB. Denna planering bör sammankopplas med och ske som en del av den administrativa planeringen i övrigt av berörda verksamheter.
Myndigheternas verksamhetsplanering bör därför utformas på ett sådant sätt att det går att utläsa vilka krav på databehandling olika verksamheter kommer att ställa och så att planer för utveckling och drift av ADB-system framgår.
Kapitel 16. Den samordning som DASK förordar i betänkandet förutsätter att det finns särskilda samordningsresurser på central nivå. DASK anser att de övergripande samordningsuppgifterna på ADB-området även i fort- sättningen skall åvila statskontoret. Hittillsvarande erfarenheter av sam- ordningen på ADB-området gör det dock önskvärt med vissa organisatoriska åtgärder för att förbättra Statskontorets möjligheter att fullgöra samordnings- uppgifterna. DASK anser därför att det bör inrättas ett kompletterande kon- takt- och samarbetsorgan för samordningen på ADB-området. Det bör ges ställning av ett råd till statskontoret. Rådet bör vara ett diskussionsforum för utbyte av åsikter och för samarbete mellan olika intressenter på ADB- området inom den offentliga sektorn. Statskontoret bör bl.a. inhämta rådets synpunkter på verkets planer och budgetförslag i de delar som rör samordning på ADB-området. Vidare bör rådet ges möjlighet att fortlöpande diskutera arbetet inom projekt av betydelse för samordningen och att föreslå sådana projekt.
Myndigheter inom den statliga sektorn som med hänsyn till sina sam- ordningsuppgifter bör vara företrädda i rådet är — förutom statskontoret — datainspektionen. riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, försvarets rationaliseringsinstitut och televerket. Dessutom bör en företrädare för de- partementen och en gemensam representant för kommun- och landstings- förbunden ingå i rådet. Härutöver anser DASK att några företrädare för myndigheter och förvaltningssektorer med omfattande användning av ADB bör ingå och föreslår därför att företrädare för riksskatteverket, riksförsäk- ringsverket, universiteten, postverket och DAFA skall ingå i rådet. Även arbetstagarsidan bör vara representerad med en ledamot. Ordförande för rådet bör chefen för statskontoret vara.
Kapitel 17. I kapitlet tar DASK upp frågan huruvida den väntade ut- vecklingen på ADB-området och de effekter och problem den för med sig motiverar särskilda åtgärder, t. ex. utbildning, särskilda utredningar, forsk- ningsinsatser, utvecklingsprojekt, framtidsstudier eller inrättande av nya or- gan eller institutioner.
Det finns enligt DASK:s mening stora behov av forskning, framför allt samhälls- och beteendevetenskaplig forskning, för att öka kunskaperna om de effekter och problem som är förknippade med användning av ADB. DASK anser dock inte att det finns skäl att föreslå inrättandet av särskilda organ eller institutioner för denna forskning. Den bör i stället ske inom den befintliga organisationen på forskningsområdet. Det är angeläget att de organ som beviljar medel för forskning och påverkar forskningens in- riktning uppmärksammar behovet av forskning på här berörda områden.
DASK anser rent allmänt att det är angeläget att man i den offentliga förvaltningen aktivt bevakar behovet av och förutsättningarna för att utveckla särskilda ADB—system eller särskild teknik för ADB-system som mera direkt kan användas av allmänheten eller vissa grupper. Detta är enligt DASK:s mening frågor som bör tas upp och bevakas av styrelsen för teknisk ut- veckling, rationaliseringsorganen och fackmyndigheterna på berörda verk-
samhetsområden. Vidare finns det enligt DASK:s mening behov av studier kring de möj- ligheter användningen av telekommunikationer, datateknik och annan infor- mationsteknologi öppnar och kring de problem och inte önskade effekter som sådan användning av teknik kan föra med sig. Detta bör i första hand ankomma på styrelsen för sekretariatet för framtidsstudier eller det organ som kan bli resultatet av pågående överväganden inom forskningsrådsut- redningen om framtidsstudiernas definitiva organisation.
] kapitlet tar DASK slutligen upp frågan om det, vid sidan av befintliga fackorgan för olika frågor och den organisation DASK föreslår för sam- ordning, även finns behov av något särskilt organ — t. ex. ett råd eller ett allmänt diskussionsforum —_ för övergripande princip- och policy/rågarpd A DB- området. Det finns enligt DASK:s mening dock varken förutsättningar för eller behov av ett sådant organ.
Summary
DASK has been set up to investigate the needs and problems of intersectoral co—ordination of automatic data processing (ADP) in the Swedish public service, i.e. to consider in what ways, if at all, ADP can and should be co-ordinated between different public sectors and authorities. DASK has concluded that, for the next few years at any rate. the development of a more comprehensive co-operation between the State and the independent local and regional authorities (muncipalities and county councils) will be limited. Therefore. in the first place DASK deals with the need for and the existing opportunities of co-ordination between the large administrative ADP systems or data banks in the national administration. DASK has in- vestigated questions of co-ordination mainly from technical and economic viewpoints. Briefly, DASK has had the following tasks:
— to elucidate and codify the needs for and opportunities ofa co-ordination of administrative data processing between sectors and authorities, pri- marily within the national administration, — to lay down guidelines for those areas where co-ordination should be established and where continuing efforts towards co-ordination should focus. — to consider the organizational forms whereby co-ordination is to be es- tablished and maintained.
DASK's report is divided into two main parts. The first one contains a general description of computer techniques and how they are used in the Swedish national administration, and of the problems and effects which the use of computer techniques brings to the national administration, the employees and the general public. Furthermore, it contains a description of how the existing co-ordination is organized. In the second main part DASK”s considerations and proposals are reported. This summary mainly deals with the second part of the report and especially with questions of general and fundamental interests.
Sante Basic Questions
At present the Swedish Agency for Administrative Development, SAFAD, which is the central authority in charge of efficiency measures within the
public service, has the overriding responsibility for co-ordination within the ADP sector. Among other tings SAFAD is responsible for co-ordinating the procurement and use of computers within the public service.
At present the use of ADP by national authorities is subject to certain special regulations. Thus all ADP equipment purchases for the public service have to be made via the State Computer Fund, which is administered by SAFAD. What is more, an authority engaged in the development of ADP should consult SAFAD at as early a stage as possible concerning questions with extensive implications or issues of principle. There are also special regulations and instructions governing the planning of those ADP systems of government agencies which might be in effect during wartime. The Data Act also has a major bearing on the use and co-ordination of ADP in Sweden. Under this Act, data registers containing personal particulars may not be established or maintained without permission from the Data Inspectorate.
DASK takes the view that the co-ordination ofdata processing in different fields ofactivity should not be generally aimed at the development ofsystems and data banks of wide-ranging content and with a wide range of uses which are common to several authorities and spheres of administration. Instead the ADP systems in different spheres of activity should be made relatively self-contained and independent. Operationally speaking they should not be made closely interdependent in technical and organizational respects, and they should be enlarged due to their specific requirements.
DASK is therefore of the opinion that the co-ordination of data processing between different authorities and fields of activity should be aimed at more limited forms of co-ordination than those which involve common systems. Among other things, co-ordination may focus on the pooling of system development and computer operating resources, the pooling of data — insofar as this can be reconciled with considerations of personal privacy etc. — by means of the transfer, exchange or joint processing of data between different systems, as well as the development and implementation of joint methods, techniques, standards etc. ln each chapter DASK develops its views con- cerning the direction of co-ordination in the- various fields.
DASK recommends as a basic approach that ADP be regarded as an aid to the authorities in the discharge oftheir duties. The main responsibility of the planning and use of ADP should therefore remain with the authorities and bodies in the various public sectors.
However, certain central elements of planning and control are needed in the ADP sector. As is mentioned above relatively powerful elements of this kind already exist. DASK has come to favour the view that no further reinforcement of the central element of planning and control concerning the use of computer technology in the public service is needed in order to achieve the co-ordination which DASK considers desirable or which at present would appear to come into question. DASK is in favour of SAFAD continuing to act as the central co-ordinating body in the ADP sector.
Development and Operation ol'ADP Systems—Centralizati0n, Decentralization or Regionalization
Under this title DASK deals with the question concerning the co-ordination and the organization ofthe development and the Operation ofADP systems. This question is closely connected with the question of centralization, de- centralization and regionalization of these ADP-functions.
As far as system development is concerned DASK finds that there are decisive reasons in favour ofjoint, centrally managed and co-ordinated action regarding those administrative activities within the national administration which are regionally or locally oriented but which are intended to be na- tionally uniform. The legislation and material rules on which these systems are based apply to the whole country. It is essential for the implementation of the law to be made as uniform as possible, so that individuals, companies etc. can be treated with a maximum of equality irrespective of geographical location. The content and use of systems should therefore be essentially the same in all regions. The alternative of regional (or local) systems de- velopment would mean a great deal of duplication in the form of parallel development of ADP applications for the same tasks. However, DASK re- gards it as desirable to decentralize system development work in the sense of personnel at lower organizational levels and personnel stationed regionally and locally being enabled to participate in the development and introduction of ADP-systems to a greater extent than has hitherto been practised.
A public authority cannot usually expect to cope with all system de- velopment solely with the aid of its own personnel. At certain stages and for certain tasks, the engagement ofoutside personnel. including consultants, is both necessary and economical. The extent to which this should be done will depend on the character and scale of the project and on the personnel strength ofthis kind permanently needed for new and further development and for the maintenance of ADP systems. As a purely general principle. DASK believes that public authorities should show restraint in the re- cruitment of personnel for temporary needs and of specialized personnel within limited areas of ADP technology. One of the important purposes of ADP co-ordination within the public service will therefore be to provide & central staff of ADP Specialists and other system development personnel who can assist public authorities with tasks that cannot or should not be undertaken by their own personnel. Such personnel is employed at SAFAD.
As far as computer operations are concerned the possibilities of computer centres and other operational resources being jointly used for data processing by different authorities and in different administrative sectors are particularly interesting from the point of view of co-ordination. This question is closely connected with the question of the centralization, decentralization and re- gionalization of computer operations.
At present computer operations within administrative sectors and public authorities with extensive data processing are grouped in sectoral and de- partmental computer centres. ln most cases computer operations are cen- tralized in these centres, but in some sectors with very extensive computer operations. operations are regionalized or else divided and distributed in some other way.
DASK has investigated various alternatives to the current scheme of
things. One such alternative is the centralization of computer operations within separate authorities or administrative sectors and the concentration of computer operations within a few very large computer centres. Another alternative is a regional division of computer operations within authorities and administrative sectors and the basing of computer operations on joint regional computer centres. Both these alternatives imply more pooling of computer resources. DASK also considers a third alternative implying a regionalization of computer operations within each administrative sector or authority separately.
DASK considers and compares the various alternatives from the following angles:
— the proximity of the computer centres to the users, — centralizing and decentralizing effects on the activities concerned, — safety aspects, — economic and organizational aspects, — regional policy, — industrial policy.
These various considerations lead DASK to conclude that there is no cause for a departure from the current policy of establishing special ("de- dicated”) computer centres for the computer operations of authorities and administrative sectors with a great deal of data processing. Nor does DASK find that there are any universal reasons in favour of a regionalization of computer operations, i.e. their division between several regionally delimited operational units. This is a question which has to be settled on an ad hoc basis according to the various demands which different activities make on computer facilities. The prime consideration for the users is to have access to the data and to be able to carry out the analyses which their activities require. This can be achieved with the aid of terminals, smaller computers and data communication, regardless of how computer operations themselves are organized. ln isolated cases, however, there may be factors making it an advantage for computer operations to be regionalized or organized hie- rarchically with some parts located centrally and others regionally. ln cases where regionalization is chosen, the number of regions should be separately determined for each administrative sector or field of activities.
DASK also raises the question, with reference to the present structure of computer operations in the public service, as to whether computer centres and computer facilities sponsored by authorities and sectoral bodies should be separated from those authorities and bodies and grouped together in a single organization for computer operations which, in return for payment, will provide all computer services required for the administrative processing of data within the national civil administration proper. DASK, however, believes the arguments against such an organization to be so powerful as to obviate any further investigation ofthe question. ln cases where computer operations within an authority or a delimitable sector are sufficient in scope for a special computer centre or computer facility to be economically or otherwise justifiable, DASK is of the opinion that such a centre or facility should normally be managed by the authority or the sectoral body itself.
DASK goes on to observe that there are many authorities and applications
where the provision of computer services by independent computers and on a autonomous basis is not economically realistic. For that reason there is need for a national service bureau organization providing administrative data processing services for the national administration. DASK recommends that the existing State service bureau organization, DAFA, continues to act as such an organization. In order for DAFA to be competitive and to be able to offer a full range of computer operation services, the organization will among other things need to be fairly large. DASK believes it is vital for DAFA to be assured of a certain basic subscription in the form of a number of major ADP systems.
Summing up, DASK believes that the guidelines for the organization ana' location o/"c'omputer operations within the national administration should be for special computer centres to be set up within authorities or admi- nistrative sectors where computer operations occur on a large scale or when there are other powerful reasons in favour of such centres being established. ln other cases, computer operations should be based on DAFA or — where more appropriate — on some other existing computer centre established for a public authority or an administrative sector.
The question of sectoral or departmental computer centres should pri— marily be determined according to the economic advantages to be gained. This generally implies that computer operations at the computer centres should be relatively extensive. DASK believes that sectoral and departmental computer centres should be directed, proponioned and equipped with due consideration for the fact that their use is mainly to be confined within the field of activities or the administrative sector concerned. Any excess capacity and special resources — e.g. special equipment, special programmes or special expenise — should also be available for other activities when this is found to be the most rational alternative.
Concerning the location of computer operations within authorities and activities where a special computer centre is not called for, the choice between DAFA and another computer centre is mainly an economic question and should, in DASK”s opinion, be settled mainly in terms of services and prices.
C o-ordination of the Handling and Use of Data
The possibilities to co-ordinate the handling and use of data which are collected, processed, created and stored with the aid of ADP within the public service consist above all of various forms of data pooling. Co-or- dination can primarily be achieved by data collected in one system being transfered to and used in another system. Co-ordination of this kind offers the following advantages, among others:
— it reduces the work and expense of those supplying the information, — it reduces handling costs (collection, recording, control, storage and diffu- sion of data), — it improves the quality and up-to-dateness ofthe data which are produced in individual ADP systems and used as documentation for individual decisions, planning etc.,
— it creates new information through the combination of data in different ADP systems and registers.
An important aspect of co—ordination with regard to the handling and utilization of data concerns measures to co—ordinate the content and ap— pearance of data — measures of "Standardization" or "normalization", in other words.
DASK finds that the prospects are quite limited to reduce the expense and trouble of those supplying the information through actions of co—or- dination. Since, however, the demands placed on persons supplying in— formation are expected to increase as time goes on, it is essential to use all the available opportunities. The possibilities ofcombining data from different systems and thereby improving the quality of the systems and creating new information are limited by several factors. Among other things, com- bination of this kind can lead to undesirable consequences of interdepen- dence, such as delays. Moreover, for reasons of personal privacy and for pshychological and other reasons, it'may be inappropriate for data to be used for other purposes than those for which they were collected.
In the course of DASK"s inquiries it has transpired that co-ordination is needed with regard to commonly occurring data concerning the most important subjects of information in the administrative ADP systems. Among other things, there are several reasons for establishing basic or up— dating registers of physical persons and companies/ organizations. As regards data concerning physical persons, DASK has already endorsed and submitted to the Government proposals concerning such a register.
As a consequence of this SAFAD, commissioned by the Government, has worked out a detailed proposal for a basic register of physical persons. As regards data concerning companies/organizations, DASK proposes that the question ofa basic register should be investigated. DASK also believes that work on the investigation of the needs for and prospects of data pooling between administrative ADP systems needs to be continued and should not be confined to names and addresses and other commonly occurring data.
The greatest opportunity of data pooling seems to be for data collected for various administrative purposes to be used in the production of official statistics and in social planning. From a co-ordination viewpoint, therefore, measures are urgently needed to simplify the utilization of data in this manner, among other things in order to make the data in administrative ADP systems more suitable as input documentation for the production of statistics. This form of data utilization — as well as other forms of data pooling — is also conditional, of course, upon the satisfaction of requirements of secrecy and privacy. To improve the prospects of needs and desires con- cerning the production of statistics being catered for in the administrative systems, DASK recommends that it be made the duty of public authorities to consult the Central Bureau of Statistics (SCB) at an early stage when developing or revising ADP systems for administrative purposes.
The encouragement of authorities and other bodies to consider aspects of co-ordination as well as the demands and interests of their own activities when developing and revising ADP systems is a continuous task requiring
resources at central level. DASK believes that SAFAD, in its capacity as co-ordinating body in the ADP sector, should be made generally responsible for the establishment ofa reasonable balance between the demands of diffe- rent interests regarding the register content, use and design of the admi- nistrative ADP systems. As the representative of statistical production the Central Bureau of Statistics is an important interested part in this respect. DASK believes, moreover, that co-ordination will require a more uniform and concise description of systems within the public service, their register content and the information flows between them.
Data Communication
Telecommunications and data transmission are becoming more and more important in connection with the use of ADP and close attention should therefore be given to these areas in the work of co-ordination. DASK believes that the public data network being planned by the National Telecommu- nications administration is a potential advantage to the public ADP systems, and that the policy within the public sector should be for the public data network to be used as soon as this is practically feasible. The ADP systems commissioned prior to the opening of the public data network should if possible be provided with equipment and a type of network which can easily be adapted for a subsequent changeover to the public data network.
Compatibility and Standardization
For the sake of co-ordination, and particularly where the national admi- nistration is concerned, components should wherever possible be inter- changeable and compatible. The question of hardware and software com- patibility is to a great extent a question ofstandardization and the application of standards in various ADP systems and equipment. DASK feels that it is vital for the State and the public sector to continue their active efforts to bring about a Standardization of the ADP sector. Resources should in the first instance be focused on the formulation of national and international standards and on the implementation of those standards. But the stan- dardization work done by the national and international standards orga- nizations is not always sufficient to create the desirable compatibility within the public sector, because the standards defined require special enforcement regulations and, moreover, are not always complied with by manufacturers. Sometimes, therefore, current Standardization work may have to be sup- plemented or parallelled by the issue and implementation of standards, in- structions or recommendations limited to the public or State sector.
Methods and Techniques
DASK believes that substantial economies of co-ordination could be effected if greater efforts were made to provide documentation concerning the se- lection and implementation of methods and techniques for the development and operation of ADP systems. Co-ordination work in the methods sector ought in the first instance to be aimed at evaluating, observing and dis-
seminating information about available methods and their use and, where possible and appropriate, at issuing recommendations and instructions con- cerning the selection and implementation of methods. The work of co- ordination should not be confined to a few methodological sectors; broad and continuous coverage is needed. For practical reasons, however, and due to the limitations of resources, certain areas may have to be given priority and made the subject of relatively substantial efforts. DASK's in- quiries have revealed that special efforts are primarily needed in the following areas:
— methods of system development — generally useful programmes — the documentation of ADP systems — the budgeting of ADP projects — safety methods in the use of ADP — data communication — computer equipment evaluation.
DASK believes that safety questions are of the utmost importance and that continuous and close attention should be devoted to them. Therefore, in DASK's work a great deal of attention has been paid to these questions. The most essential measures in the safety sector — again from the viewpoint of co-ordination — are the continuous observation and publicization of the various menaces and hazards entailed by different ADP systems or occurring at computer centres, and the development, evaluation and dissemination of methods, techniques and other measures which can and should be em- ployed to improve safety. ln various fields special regulations and instruc- tions may have to be issued concerning safety precautions to be incorporated in an ADP system or to be taken at different computer centres to ensure the fulfilment of certain safety requirements in various respects. Organi- zationally, DASK”s safety questions have focused on a special project which is still in progress under the aegis of SAFAD.
Pricing and Accounting of Costs at the Computer Centres
The guidelines which DASK believes should apply to the organization of computer operations and which are stated in chapter 6 imply, briefly, that departmental and sectoral computer centres should be built up within ad- ministrative authorities or administrative sectors with extensive data pro— cessing activities and that other computer operations should be based on DAFA or the "dedicated" computer centres within the framework of the capacity available there. In the latter case, location should be primarily de- termined on grounds of service and price. DASK believes that charges for the services of computer centres should in this connection be based on average prime costs. ln order for this to operate satisfactorily. uniform prin- ciples need to be applied to the calculation and accounting of costs at the computer centres. DASK therefore recommends that general instructions or recommendations on the subject of computer centre cost accounting are worked out. Moreover, uniform principles concerning charges for the re- trieval ofinformation within the national administration should be devised.
Procurement of ADP Equipment
The procurement of ADP equipment is an important means of achieving & suitable expansion and composition of computer resources in the national administration. DASK believes that the present scheme of co-ordinated ADP procurements via the Computer Fund should on the whole be retained in the State administration proper.
Frequently computers are parts of office equipments and other equipments for administrative work. Therefore, DASK recommends that an investigation should be conducted concerning the items of the types of equipment to be included in the co-ordinated procurements for the State administration and, if purchased, to be paid for via the Computer Fund.
Planning
The direction of ADP co-ordination proposed by DASK for different sectors presupposes the availability of resources at central level to ensure that the utmost consideration is given to aspects of co-ordination in connection with the development and operation of ADP systems. To make co-ordination as effective as possible, aspects of co-ordination must be taken into account at an early stage ofADP projects, usually while they are still at the planning and development stages. For this and other reasons, departmental planning is in need of improvement where the development and use of ADP are concerned. This planning should be linked with and made part ofthe general administrative planning of the activities concerned. The planning of de- partmental activities should therefore be conducted in such a way as to show quite plainly the data processing requirements which various activities will involve, together with the plans existing for the development and ope- ration of ADP systems.
Advisory Group
The co-ordination recommended by DASK in its report presupposes the existence of special co-ordinatory resources at central level. DASK believes that the overriding responsibility for co-ordination in the ADP sector should continue to be vested in SAFAD. However, experience ofADP co-ordination so far points to the need for certain organizational measures to improve SAFAD's ability to discharge its duties in this respect. DASK therefore believes that a supplementary liaison body should be set up for purposes of co-ordination in the ADP sector. This body should be given the status of an advisory group affiliated to SAFAD, and it should constitute a forum of discussion and co-operation on ADP matters between different interested parties within the ADP sector. SAFAD should consult the advisory group, for instance, concerning its plans and budget proposals regarding co-or- dination in the ADP sector. The advisory group should also be continuously consulted on projects which have a bearing on co-ordination and the group should itself be entitled to propose such projects.
Some Overriding ADP Questions
Finally DASK raises the question as to whether anticipated developments in the ADP sector and the effects and problems arising out of those de- velopments will call for special measures, e.g. training, special investigations, research work, development projects, futurological studies or the establish- ment of new bodies or institutions.
ln DASK”s opinion there is a great need for research, above all for research in the social and behavioural sciences aimed at enhancing our knowledge of the effects and problems connected with the use of ADP. On the other hand DASK finds no cause to recommend the establishment of special bodies or institutions for this research. Instead this work should be done by existing bodies in the research sector. The authorities responsible for the award of research funds and for steering the direction of research must pay due attention to research requirements in these sectors.
DASK also believes that there is a need for studies concerning the pos- sibilities opened up by the use of telecommunications, computer technology and other types of information technology, and also into the problems and undesirable effects which the use of such technology may entail. Respon- sibility for these studies should be primarily vested in the already existing organization of futurological studies.
Finally DASK inquires whether any special body — e.g. a council or a general forum of discussion — is needed, apan from existing specialized bodies for different questions and the organization proposed by DASK for co-ordination purposes, to deal with general issues of principle and policy in the ADP sector. DASK does not believe the establishment of such a body to be either feasible or necessary.
1 Inledning
1.1. DASK:s uppdrag 1.1.1 Utdrag ur direktiven
Som bakgmnd till tillsättandet av datasamordningskommittén (Fi l971:03) anförde finansministern i direktiven till DASK (statsrådsprotokoll den 18 juni 1971, se 1972 års riksdagsberättelse Fi150) bl.a. följande:
Den snabba utvecklingen av ADB-tekniken har möjliggjort en utvidgning av da- tamaskinernas användningsområden. Karakteristiskt för 1950- och 1960-talen har va- rit, att bearbetningarna i huvudsak gällt arbeten av rutinkaraktär. Manuella rutiner avseende löneuträkning, förrådsredovisning, statistiska beräkningar etc. har överförts till maskinell bearbetning. Den bearbetningsteknik som huvudsakligen kommit till användning är s. k. satsvis bearbetning, som vanligen innebär att en betydande an- hopning av transaktioner får ske inför varje maskinkörning.
1970-talet kommer i hög grad att präglas av nya bearbetningsformer, i vilka ADB- processen mera påtagligt ingår som ett direkt moment i det administrativa arbetet. Utvecklingen under de senaste åren av datamaskiner och datakommunikationsut- rustning möjliggör en ökad användning av terminalutrustning av olika slag och har därmed skapat förutsättningar för en vidgning av datamaskinernas användningsom- råden. Framväxten av de s.k. databankerna torde till stor del vara ett resultat av denna nya teknik.
Samtidigt som den tekniska utvecklingen på ADB—området öppnat möjligheter för helt nya, ofta fantasieggande uppgifter, ställer den också samhället inför nya krav och problem.
Den skisserade tekniska utvecklingen och det pågående arbetet med uppbyggnaden av databanker har väckt farhågor och oro i olika hänseenden. I den allmänna debatten har det främst gällt förmodade risker för den personliga integriteten. Denna fråga går jag inte in på i detta sammanhang. Farhågor har emellertid också ofta uttalats beträffande den centralisering av informationen som ADB-utvecklingen skulle föra med sig. Dessa farhågor har framför allt gällt maktförskjutningar inom organisa- tionerna, inbegripet stat, kommuner och företag, där ADB-tekniken skulle medföra ett mera centraliserat beslutsfattande. Det är riktigt att ADB-utvecklingen hittills gått mot en centralisering av informationsbearbetningen. Men den nya tekniken med terminalbaserade informationssystem ger möjlighet till den decentralisering som från skilda utgångspunkter kan framstå som önskvärd. Eftersom tid och rum inte på samma sätt är begränsade faktorer, blir med den moderna datatekniken friheten att utforma arbetsorganisation, former för beslutsfattande och att välja lokalisering väsentligt större än tidigare.
Men självfallet medför den antydda utvecklingen problem i olika avseenden och det är nödvändigt att statsmakterna får ett avgörande inflytande på utvecklingen.
Som tidigare berörts har de databanker som hittills byggts upp i Sverige eller är på ett långt framskridet planeringsstadium primärt tillkommit för att lösa problem inom en viss verksamhet. Ofta har manuella register av motsvarande slag funnits i den tidigare verksamheten och skälet för omläggning till ADB har varit att ra- tionalisera verksamheten. För flera databanker äremellenid den grundläggande filosofin att databanken skall utformas så att den kan integreras med eller utväxla vissa data med andra databanker. Härigenom skapas ett nät av integrerbara informationssystem. För samkörning krävs integrationsnycklar. Exempel på sådana är personnummer och fastighetsnummer.
En fråga som i betydande grad påverkar flera av de problemområden som uppstår vid integrering av informationssystem gäller om informationssystemen skall baseras på centrala eller regionala databanker. Den hittillsvarande utvecklingen av stora in- formationssystem inom den statliga sektorn har klan inriktats mot centrala databanker med terminaler. Den tekniska utvecklingen öppnar emellertid också möjligheter att bygga upp informationssystem baserade på regionala databanker och regionalt pla- cerade datamaskiner. Dessa skulle vara kopplade sinsemellan och med centrala ma- skiner. Eventuellt kan man finna tillämpningar, där någon central maskin överhuvud inte skulle behövas.
Det är flera omständigheter som ligger bakom en strävan mot integrering av in- formationssystemen. Den kanske tyngst vägande är önskemålen att få till stånd över- gripande informationssystem för samhällsplaneringen i vid bemärkelse. Det ligger i sakens natur att sådana informationssystem måste bli mycket omfattande. Med hänsyn till dynamiken i samhällsutvecklingen är också kraven på systemens flexibilitet stora. [ det sammanhanget vill jag dock betona att det finns gränser för vilken flexi- bilitet som kan åstadkommas. Det är därför angeläget att kraven på vilka databanker som bör finnas och hur de skall organiseras kan formuleras. Detta kan endast ske mot bakgrund av en kunskap om hur de övergripande planenngssystemen skall kon- strueras och hur de mera konkret kan utnyttjas. Det är därför nödvändigt att arbetet med att belysa dessa frågor intensifieras och fördjupas om inte statsmakternas möj- lighet till styrning och kontroll av samhällsutvecklingen skall avsevärt försvåras.
Kraven på samordning härleds främst av önskemålen att kunna integrera infor- mationssystem. Även om behovet av integration i många fall inte f. n. är särskilt framträdande är det väsentligt att skaffa sig handlingsfrihet inför framtiden. Jag kan t. ex. peka på de behov som kan komma att uppstå som en följd av ett mera samlat utnyttjande inom samhällsplaneringen av skilda databanker. Men även andra skäl talar för samordning vid uppbyggnaden av informationssystem. Betydande ekonomiska fördelar torde stå att vinna, t. ex. i fråga om minskade utvecklingskostnader genom att dubbelarbete kan undvikas och att välutvecklad och standardiserad styrprogram— vara kan anskaffas samt i fråga om minskade driftkostnader genom gemensam da- tainsamling och sambruk av linjenät.
Den här åsyftade samordningsverksamheten omspänner olika områden och åtgärder av mycket skiftande art och omfattning. Den kan gälla t. ex. standardisering av maskin— och programvara, begrepp eller metoder. Till den del samordningsverksamheten dik- teras av en strävan till integration av informationssystemen blir former och innehåll beroende på vilken grad av integration som eftersträvas.
Förutom den situation som innebär fullständig integrering av databanker, dvs. att databankerna fungerar som en enhet, finns det flera olika integrationsnivåer. En som kan kallas terminalintegrering innebär att man via terminal skall kunna kom- municera med ett antal datamaskiner i ett visst system. Vilken samordning som här kan behövas blir bl. a. beroende av terminalernas utformning. Standardisering torde bli aktuell beträffande modem, koder, linjeprocedurer och kommunikations- program. En annan integrationsform utgör satsvis samkörning av databanker. Över-
föringen kan ske antingen via ett kommunikationsnät eller genom fysisk överföring av magnetband. Standardisering är önskvärd och delvis nödvändig beträffande t. ex. fysiska lagringsmetoder, posttyp och postlängd, identifikationsbegrepp och sonerings- ordning. On-line—samkörning av databanker representerar en högre grad av integrering. Härvid krävs bl.a. en långtgående samordning av programvaran och en begrepps— standardisering.
Utöver lösandet av de tekniska och dataorganisatoriska frågor som här antytts krävs samordning på ett flertal andra områden. Det gäller t. ex. definitioner och ter- minologi, datakvalité, sekretesskydd och andra säkerhetsfrågor samt dokumentation.
Det pågår f.n. utredningar och arbete med olika delar av det problemkomplex som antytts i det föregående på många olika håll. lnom den statliga sektorn gäller det myndigheter som statskontoret, försvarets rationaliseringsinstitut, statistiska cen- tralbyrån och televerket samt statliga datamaskincentraler och universitetsinstitutio- ner. Inte minst gäller det myndigheter och utredningar som arbetar med utveckling och uppbyggnad av de databanker som beskrivits i det föregående. Därutöver bör nämnas offentlighets— och sekretesslagstiftningskommitten (Ju 1970:49), som har att inom ramen för en allmän översyn av lagstiftningen om offentlighet och sekretess utreda och lämna förslag om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrat mate- rial. Åt denna kommitté har också nyligen uppdragits att utreda under vilka för- utsättningar enskilda skall få göra sammanställningar och analyser på grundval av offentligt material med hjälp av ADB-teknik.
Verksamheten har nu fått en sådan omfattning att det framstår som angeläget att få till stånd en samordning av det utredningsarbete som pågår, i första hand inom den statliga sektorn men även i viss utsträckning mellan den statliga sektorn, å ena sidan, och den kommunala och enskilda sektorn, å den andra. Detta är motiverat redan av det skälet att tillgänglig expertis inom här avsedda områden är knapp. Men framför allt är det nödvändigt för att kunna fånga upp utredningsresultat, initiera kompletterande utredningar och få ett samlat underlag för den politiska styrningen av utvecklingen inom ADB-området. Chefen för industridepartementet kommer se- nare denna dag att anmäla frågan om utredning av näringspolitiska åtgärder på da- taområdet.
Beträffande DASK:s uppgifter och arbetsformer anförde finansministern:
Det behövs enligt min mening ett särskilt organ för att följa pågående utrednings- och utvecklingsarbete, att initiera kompletterande utredningar— särskilt rörande grund— läggande eller eljest övergripande frågeställningar — samt att tillhandahålla statsmakter- na ett relevant beslutsunderlag. Sistnämnda uppgift kan innefatta överlämnande av egna utredningar eller utredningsresultat från annat håll med förslag till åtgärder i olika hänseenden, eller påpekanden om behov av utredningar som Kungl. Maj:t anses böra initiera, behov av riktlinjer för viss verksamhet etc. I varje fall initialt bör detta organ konstitueras i kommittéform.
Den grundläggande uppgiften för kommittén bör vara att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sektorn men även i övrigt — som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt. Härvid bör ekonomiska lönsamhetsbedömningar spela en viktig roll. Frågan om samordning på dataområdet är mycket komplicerad och påverkas av en mängd faktorer. Ett visst ställningstagande i frågan kan bedömas få betydande kon- sekvenser på i stort sett alla aktiviteter inom ADB-området. Dessa konsekvenser kan avse standardiseringsfrågor på flera områden, kommunikationslösningar, säker- hets- och sekretessfrågor, driftsorganisation, upphandlingspolitik etc. Det krävs således att alla dessa faktorer och konsekvenser analyseras.
Inledningsvis måste kommittén göra en strukturering och prioritering av problem— områdena. Detta förutsätter bl. a. en hel del kartläggningsarbeten. I anslutning till kartläggningsarbetet bör samråd ske med berörda myndigheter eller andra organ om avgränsning av ansvarsområden dels i fråga om utredningsverksamhet i avvaktan på en mera samlad planering från kommitténs sida, dels i fråga om viss samord- ningsverksamhet. Vid behov får ifrågavarande avgränsningsfrågor underställas Kungl. Maj:t. Det är angeläget att redan under utredningsskedet såvitt möjligt ge olika av samordningssträvandena berörda aktiviteter en sådan inriktning att en samordning åstadkommes elleri varje fall en framtida samordning underlättas. Samordningsbehov bör så långt möjligt tillgodoses i fråga om nya aktiviteter och aktiviteter under om- läggning, främst såvitt angår viss teknisk standardisering och datastandardisering. Det bör åligga kommittén att verka för en sådan samordning. Kommitténs arbete i detta syfte kan bedrivas i form av överläggningar med berörda myndigheter eller andra organ. Vid behov bör förslag till åtgärder anmälas för Kungl. Maj:t. Det bör i första hand gälla antingen mycket betydelsefulla frågor, t. ex. med hänsyn till eko- nomiska konsekvenser, eller frågor som aktualiseras av myndigheter eller kommittéer roch som framstår som avgörande för deras fortsatta handlande, t. ex. beträffande arbetet på ett visst ADB-system.
De uppgifter som ankommer på kommittén innefattar ett mångfasetterat och kom— plicerat utrednings- och analysarbete, som i många stycken kräver medverkan av högt kvalificerade experter. Detta måste påverka kommitténs organisation och ar- betsformer. I kommittén bör ingå företrädare för statsdepanementen och vissa centrala statliga myndigheter men också för andra samhällsområden. Vidare bör kommittén ha ett parlamentariskt inslag. Sekretariatet bör dimensioneras för att bestrida sedvanliga sekretariatsfunktioner samt för att biträda kommittén med lednings- och samord- ningsuppgifter. I övrigt bör arbetet bedrivas i projektgrupper med anlitande av er- forderliga experter. Vidare bör eftersträvas att utredningsuppgifter anförtros statliga myndigheter eller andra organ. Konsulttjänster bör kunna köpas antingen för särskilda uppdrag eller i form av medverkan i projektarbete.
1.1.2. Begreppet samordning, DASK:s uppgifter m. m.
Som framgår av utdragen ur direktiven är den grundläggande uppgiften för DASK "att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sektorn men även i övrigt — som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt". DASK anser därför att det är lämpligt att först beröra begreppet samordning och vilken typ av samordning som ingår i DASK:s uppgifter. DASK berör i detta sammanhang även hur frågan centralisering—decent- ralisering kommer in i DASK:s arbete.
Samordning
Med samordning menar DASK rent allmänt åtgärder av olika slag som medvetet vidtas för att motverka dubbelarbete och se till att olika av varandra oberoende verksamheter inte strider mot varandra eller inriktas mot samma mål. Samordning är ett relativt begrepp i den meningen att den kan ske på olika nivåer, dvs. både inom och mellan verksamheter, och i olika rikt- ningar, t.ex. vertikalt mellan olika led i en verksamhet och horisontellt
i ett visst moment som förekommer inom flera verksamheter. Samordning kan ha olika innebörd för olika personer och grupper. När det gäller an- vändning av ADB i den offentliga förvaltningen kan samordning för dem som i sitt arbete är beroende av ett ADB-system betyda att tekniskt anpassa systemet till berörda verksamheter. För företag och andra som lämnar upp- gifter till den offentliga förvaltningen kan samordning bl. a. betyda reducerad och förenklad uppgiftslämning. För samhällsplanerarna kan samordning be- tyda möjligheter att ställa samman data från olika ADB-system osv.
DASK betraktar som sin huvuduppgift att behandla den sektors- och myndighetsövergripande samordningen på ADB-området i den offentliga förvaltningen och då i första hand inom statsförvaltningen, dvs. om och på vilka sätt samordning i databehandlingen kan och bör ske över sektors- och myndighetsgränser. Däremot är det inte någon uppgift för DASK att bedöma om ADB bör användas på olika områden, hur pass tekniskt avan- cerad databehandlingen bör vara i enskilda ADB-system och hur långt sam- ordningen bör drivas inom myndigheter och sektorer som använder ADB för flera uppgifter.
De fördelar med och skäl för samordning som anförs i direktiven är sam- manfattningsvis att man genom samordning i olika ADB-system och verk- samheter kan få tillgång till kvalitativt bättre och eventuellt även nya data — det gäller såväl data rörande enskilda objekt (personer, företag osv.) som data på aggregerad nivå (statistik i olika former) — och att man genom sam- ordning totalt sett kan sänka kostnaderna för databehandlingen, bl. a. und- vika dubbelarbete. Samordning i dessa syften kan i huvudsak åstadkommas på två sätt, nämligen genom att
— vissa resurser utnyttjas gemensamt för databehandlingen på olika om- råden. Dessa resurser kan utgöras av . "fysiska” resurser, i huvudsak personal och utrustning av olika slag
(maskin- och programvaror) inkl. lokaler samt . data — enhetliga eller gemensamma "logiska” förfaranden eller regler tillämpas för databehandlingen på olika områden. Det kan gälla metoder, tekniker, standarder, normer, definitioner, tidsscheman etc.
De båda typerna av samordning kan förekomma var för sig, särskilt den andra typen kan förekomma fristående från den första. Den första typen av samordning förutsätter däremot i allmänhet ett eller flera moment av den andra. T. ex. förutsätter gemensamt utnyttjande av datorer och annan utrustning för flera ADB-system i sin tur att samma standarder och regler tillämpas i en rad olika avseenden. Likaså förutsätter gemensamt utnyttjande av data i flera system i allmänhet att informationsobjektet är definierat på samma sätt i de berörda systemen.
Det förekommer dock även andra samband mellan de två typerna av samordning. T. ex. kan förläggning av datordriften till samma datacentral eller utnyttjande av samma personal för vissa uppgifter i flera system leda till att samma regler eller metoder kommer att tillämpas för dessa system. Den första typen av samordning, alltså gemensamt utnyttjande av resurser, förutsätter dessutom ofta samordning i tiden, eftersom samma personal och utrustning inte alltid kan användas parallellt för uppgifter inom flera
olika system. Det gäller i samband med både utveckling och drift av ADB- system. Skall gemensam datorutrustning användas för flera system, kan dessa i regel inte heller läggas över på den nya utrustningen samtidigt.
Samordning är till sin karaktär en fortlöpande verksamhet. Behovet av och möjligheterna till samordning förändras med tiden. Bl. a. medverkar den tekniska och kostnadsmässiga utvecklingen till att samordning i vissa avseenden — t. ex. sådan som syftar till ett högt kapacitetsutnyttjande av datorutrustning — blir allt mindre motiverad, medan annan samordning av sådana skäl kan få växande betydelse. Vidare uppkommer såväl nya möj- ligheter till samordning som problem med den rådande samordningen allt- eftersom datatekniken utvecklas, nya ADB-system tas i bruk och data- tekniken förs in på nya områden. Mot den bakgrunden är det viktigt att de organisatoriska formerna för en kontinuerlig bevakning av samordnings- frågorna är lämpliga. En av DASK:s uppgifter gäller därför att utreda sam- ordningsarbetets organisation och förläggning.
Sammanfattningsvis ser DASK som sina uppgifter
— att strukturera och belysa de behov av och möjligheter till sekters-, verk-
samhets- och myndighetsövergripande samordning som finns inom i första hand statsförvaltningen — att ange riktlinjer för i vilka avseenden samordning kan eller bör ske
och på vilka frågor det fortsatta samordningsarbetet bör inriktas, samt — att överväga de organisatoriska formerna för samordningsarbetet.
Centralisering —— decentralisering
Frågan om samordning har nära samband med frågan om centralisering — decentralisering. Denna fråga — eller denna aspekt på samordningen — är som ovan framgått nämnd i direktiven bland de frågor DASK har att behandla. Här skall rent allmänt beröras hur centraliserings- och decent- raliseringsfrågorna tas upp i detta betänkande.
Användning av ADB kan medverka till både centralisering och decen- tralisering av arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i de datorstödda verk— samheterna. Genom att datatekniken många gånger gör det lättare att få överblick över olika förhållanden i en organisation kan den skapa förut- sättningar för en starkare central styrning och kontroll av verksamheten. Detta kan utnyttjas för att centralisera arbetsuppgifter och beslutsfunktioner och minska utrymmet för befattningshavare på lägre nivåer att påverka besluten. Å andra sidan kan den centrala överblick och kontroll som da- tatekniken möjliggör underlätta eller vara en nödvändig förutsättning för att arbetsuppgifter och beslutsfunktioner skall kunna decentraliseras och delegeras. Viktigast är emellertid att den datatekniska utvecklingen på ett helt avgörande sätt förändrat och förändrar förutsättningarna för decentra- lisering och delegering. Genom användning av lokala dataterminaler av olika slag kan man på ett enklare och snabbare sätt än annars tillhandahålla data på önskad plats och i önskad form. DASK redogör i kapitel 3, som en del i en allmän bakgrundsbeskrivning över vilka effekter och problem datatekniken medför, även för centraliserings- och decentraliseringseffek-
terna på de datorstödda verksamheterna.
Den centraliserings- och decentraliseringsfråga som mera direkt har be- röring med samordningsfrågorna och således är en uppgift för DASK är emellertid inte primärt den inverkan datatekniken som sådan kan ha på de datorstödda verksamheterna utan om ADB-funktionerna — främst ut- veckling och drift av ADB-system — skall vara centraliserade, decentra- liserade eller regionaliserade. Härvid kommer man dock även in på frågan om sambanden mellan ADB-funktionernas organisation och förläggning å ena sidan och den inverkan användningen av ADB får på arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i berörda verksamheter. Samordning i databehandlingen i form av gemensamt utnyttjande av fy- siska resurser (personal, utrustning och lokaler) innebär normalt att dessa resurser samlas, dvs. centraliseras, till ett eller ett fåtal ställen. Särskilt när det gäller databehandling i administrativa verksamheter har det hittills varit vanligt att centralisera både resurserna för systemutveckling (framför allt personal) och större delen av resurserna för datordrift (personal, utrustning och lokaler). Det förekommer dock fall där endera av dessa resurser — särskilt driftresurserna — eller t. o. m. båda är uppdelade och spridda, dvs. decen- traliserade. I den offentliga förvaltningen har centralisering av systemut- vecklings- och datordriftresurser hittills i regel skett inom en myndighet eller förvaltningssektor var för sig. Särskilt när det gäller datordnftresurserna är det dock relativt vanligt att dessa samlas till datacentraler som är ge- mensamma för flera myndigheter eller förvaltningssektorer.
Ett alternativ till nuvarande ”sektorsvisa" centralisering av ADB-funk- tionerna som aktualiserats i olika sammanhang, bl. a. i flera motioner till riksdagen de senaste åren, skulle kunna vara att samla ADB-resurserna regionvis inom den offentliga förvaltningen.
Det är emellertid inte säkert att det alltid är fördelaktigt eller önskvärt att i någon större utsträckning samla och utnyttja fysiska resurser gemensamt över huvud taget. Även andra alternativ har därför diskuerats. Bl.a. när det gäller ADB-system med persondata har det ibland hävdats att särskilt datordriften bör delas upp regionalt inom varje förvaltningssektor för sig. Det innebär att ADB-system uppbyggda kring centrala databanker visser- ligen skulle delas upp i flera regionala delar men att dessa inte skulle sam- manföras regionalt.
Med hänsyn till den betydelse dessa frågor har i DASK:s utredningsarbete behandlas samordningsfrågor, som i olika avseenden rör ADB-funktionernas organisation och förläggning och därvid om dessa bör vara centraliserade, decentraliserade eller regionaliserade, i ett särskilt kapitel (kapitel 6) i be— tänkandet.
I . 1 .3 Vissa avgränsningsfrågor
Den samordning DASK sett som sin uppgift att behandla är som ovan nämnts den sektors- och myndighetsövergripande samordningen på ADB- området. Med hänsyn dels till det mycket vidsträckta uppdrag som finns formulerat i DASK:s direktiv, dels till samordningsbegreppets vida innebörd tar DASK inledningsvis upp vissa avgränsningsfrågor utöver dem som be- handlas i föregående avsnitt.
DASK har till uppgift att belysa behoven av och möjligheterna till sam- ordning från i första hand tekniska och ekonomiska utgångspunkter. Bl. a. nämns i direktiven frågor rörande teknisk standardisering och datastan- dardisering, kommunikationslösningar, ADB-säkerhet, driftorganisation och upphandlingspolitik. I direktiven sägs dessutom att lönsamhetsbedömningar borde spela en viktig roll i DASK:s arbete.
Det finns emellertid även en rad andra faktorer än tekniska och eko- nomiska som enligt DASK:s mening bör påverka bedömningen av olika samordningsåtgärders lämplighet och utformning. Den under senare år mest uppmärksammade faktorn är behovet av integritetsskydd. Som exempel på ytterligare sådana faktorer kan nämnas olika samordningsåtgärders ef- fekter på möjligheterna att vidta förändringar i förvaltningen och arbets- miljön. Bedömningar i sådana avseenden ingår inte i DASK:s uppdrag men kommittén anser det nödvändigt att i olika sammanhang erinra om eller eljest beröra ting av detta slag.
En annan avgränsningsfråga gäller den typ av databehandling som DASK behandlar. DASK:s arbete är i huvudsak inriktat på databehandling med hjälp av datorer i administrativa verksamheter, dvs. på vad som brukar kallas administrativ databehandling. Datorer används dessutom i en rad andra verksamheter och på en rad andra sätt, bl. a. för komplicerade be- räkningar och andra uppgifter i tekniskt-vetenskapligt arbete och för styrning av maskiner och tekniska processer och förlopp (se avsnitt 2.2.1). Det är dock inte möjligt för DASK att helt begränsa arbetet till den administrativa databehandlingen, eftersom dels avgränsningen gentemot andra typer av databehandling är flytande, dels samma datorer ofta används för både ad- ministrativ och teknisk-vetenskaplig databehandling. Det sistnämnda gäller bl. a. universitetsdatacentralerna och vissa datoranläggningar inom myn- digheter med tekniskt inriktade uppgifter.
En tredje avgränsningsfråga gäller vilka samhällssektorer som ingår i DASK:s arbete. Enligt direktiven skall DASK belysa möjligheterna till sam- ordning "främst inom den offentliga sektorn men även i övrigt". ] direktiven sägs vidare att en samordning är angelägen i första hand inom den statliga sektorn, men även i viss utsträckning mellan den statliga sektorn, å ena sidan, och den kommunala och enskilda sektorn, å den andra. De ADB- system och problem som behandlas i direktiven rör dock i huvudsak de stora administrativa ADB-systemen eller databankerna i den egentliga stats- förvaltningen, dvs. exkl. de affärsdrivande verken. DASK:s arbete bedrivs därför i huvudsak med utgångspunkt från behoven av och möjligheterna till samordning i dessa system. I den mån så befinns lämpligt bör dock även andra sektorer beaktas, framför allt när det gäller förhållandena mellan den egentliga statsförvaltningen, å ena sidan, samt affärsverk, kommuner och landsting, å den andra.
1.2. Redogörelse för DASK:s utredningsarbete
1.2.1. Arbetets uppläggning och organisation
I DASK:s uppgifter ingår att inledningsvis göra en strukturering och prio— ritering av problemområdet. I detta syfte och för att få underlag för pla—
neringen av sitt fortsatta utredningsarbete gjorde DASK under det första verksamhetsåret en del kartläggningsarbeten, bl. a. rörande standardisering och frågan om centraliserad eller regionaliserad databehandling. Vidare ut- sändes en enkät till ett stort antal myndigheter och andra organ för att få synpunkter på samordningsfrågorna. På grundval av kartläggningsarbetet utarbetade DASK under våren 1973 ett program för sitt fortsatta utred- ningsarbete. DASK redovisade detta program i en verksamhetsrapport 1973 (Ds Fi 1973le). I denna redogjorde DASK även för det gjorda kartlägg- ningsarbetet och olika projekt som bedrevs i samråd med DASK. Rapporten utsändes bl.a. till myndigheter och andra organ inom både den offentliga och den enskilda sektorn.
Syftet med rapporten var främst att redovisa den strukturering och prio- ritering av problemområdet som DASK gjort och att ge en allmän orientering om pågående och planerade verksamheter inom eller med anknytning till DASK. Ett annat syfte med rapporten var att ge myndigheter och andra tillfälle att lämna synpunkter på frågor inom kommitténs arbetsområde och arbetets uppläggning.
Det program som DASK redovisade i verksamhetsrapporten innebar att utrednings- och samordningsarbetet uppdelades på fem utredningsområden. Inom dessa har arbetet i sin tur i varierande utsträckning varit uppdelat på olika delutredningar och projekt. I flera fall har det dock varit nödvändigt att utredningarna och projekten tagit upp frågor inom flera av utrednings- områdena. De valda utredningsområdena är följande:
— ”Samordning av data i ADB-baserade informationssystem".
Arbetet inom detta utredningsområde inriktades på att utreda behoven av och möjligheterna till gemensamt utnyttjande av data i ADB-baserade informationssys- tem. Inom olika projekt ingick bl. a. att utreda vilka behov av samordningsåtgärder i administrativa ADB-system som statistikproduktionen och samhällsplaneringen har, att undersöka möjligheterna att samordna datainsamlingen till ADB-systemen och att därvid utreda förutsättningarna för att inrätta s. k. bas- eller uppdateringsregister samt att undersöka behoven av och möjligheterna till att i olika avseenden normera ("standardisera") data i administrativa system.
— "Den tekniska och organisatoriska utformningen av ADB-verksamhe-
" ten .
I utredningsområdet ingick att utreda principfrågor rörande bl. a. den driftmässiga utformningen och förläggningen av enskilda ADB-system samt samordningen mellan dessa. Häri ingick bl. a. frågan om de statliga riksomfattande administrativa ADB- systemen skall vara utformade som centrala eller regionala databanker samt frågan om samordningen och organisationen i stort av ADB-driften inom statsförvaltningen och möjligheterna till samordning i detta avseende med kommuner och landsting. Vidare ingick i detta utredningsområde frågor rörande datakommunikation och data- nät, kompatibilitet i ADB-utrustningen och upphandling.
— "Metod- och teknikutveckling”.
Utredningsområdet avsåg frågor rörande samordning när det gäller utveckling och användning av metoder och tekniker på ADB—området inom offentliga sektorn. I arbetet har bl. a. ingått inventeringar och utvärderingar av olika metoder och tekniker.
— ”Säkerhet och ADB". För DASK:s del är detta utredningsområde egentligen en del av metod- och tek- nikutvecklingsområdet. Med hänsyn till frågornas speciella karaktär och omfattning
har DASK dock valt att betrakta dem som ett särskilt utredningsområde och att bedriva arbetet med dem inom ramen för ett samlat huvudprojekt. Arbetet har främst syftat till att undersöka vilka metoder och andra skyddsåtgärder som krävs för att godtagbar säkerhet, tillförlitlighet och kvalitet i övrigt skall uppnås i samband med användningen av ADB-teknik i den offentliga förvaltningen. Vidare har syftet varit att vid behov utarbeta förslag till normer, rekommendationer och andra åtgärder på säkerhetsområdet samt att fortlöpande bevaka detta område.
— ”De offentliga ADB-systemens inverkan på förvaltning och samhälle”.
Arbetet inom utredningsområdet har i huvudsak varit begränsat till att försöka precisera och konkretisera frågeställningarna rörande de offentliga ADB-systemens inverkan på förvaltning och samhälle. Syftet med detta har främst varit att få underlag för överväganden om behovet av utredningar eller andra initiativ från DASK:s sida men även att få en allmän bakgrund till olika samordningsfrågor.
DASK har i enlighet med direktiven eftersträvat att i möjligaste mån förlägga arbetet till befintliga myndigheter och organ inom den statliga sek- torn med arbetsuppgifter och sakkunskap på ADB-området. Härigenom har särskilt statskontoret i stor omfattning kommit att medverka i DASK:s arbete. Statskontoret har bl. a. bedrivit ett flertal projekt på uppdrag av eller i samråd med DASK. För ändamålet har verket tilldelats särskilda medel som disponerats i samråd med DASK. Vidare har bl. a. Statskonsult AB utfört ett flertal utredningsuppdrag för DASK:s räkning. Flera för DASK:s arbete centrala utredningar har dock varit förlagda till DASK:s sekretariat. Av detta skäl har sekretariatet tidvis förstärkts med experter och konsulter av olika slag.
DASK har i sitt arbete direkt eller indirekt varit i kontakt med ett stort antal myndigheter och andra organ inom främst den offentliga sektorn. Den största delen av myndigheters och övriga organs medverkan har skett i form av deltagande i kontakt- eller referensgrupper i de utredningar och projekt som bedrivits. Bland de myndigheter och andra organ med vilka DASK tillfälligt eller permanent haft närmare kontakt i sitt arbete, kan utöver statskontoret och Statskonsult särskilt nämnas centralnämnden för fastighetsdata (CFD), datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), riksrevisionsverket (RRV), riksskatteverket (RSV), statistiska centralbyrån (SCB), televerket, samarbets- organet för ADB inom rättsväsendet, fastighetsdatakommitten (FADAK), utredningen för företagens uppgiftsplikt (UFU) samt kommun- och lands- tingsförbunden.
1.2.2. Utredningsrapporter och annat material som_ framtagits i samband med DASK :s arbete
DASK redogör nedan för Utredningsrapporter och annat viktigare material som utarbetats inom DASK eller i samband med DASK:s arbete. Redo- görelsen är dock inte fullständig. Bl.a. redovisas endast vissa av de del- rapporter, lägesrapporter o. dyl. som utarbetats i de utredningar eller projekt som DASK medverkat i.
Rapporter och skrivelser utarbetade inom DASK
Bland de rapporter, promemorior och skrivelser som utarbetats inom DASK eller av arbetsgrupper inom DASK:s sekretariat kan nämnas följande:
— "DASK:s verksamhetsrapport” —- redogörelse för DASK:s arbete under
det första året samt uppläggningen av det fortsatta arbetet (Ds Fi 1973:10). Rapporten som överlämnades sommaren 1973 till finansministern utsändes till ett stort antal myndigheter och andra organ för kännedom och eventuella synpunkter.
— Förslag om organ för ökad samordning inom den offentliga sektorn vad gäller teknisk standardisering o.dyl. inom ADB-området (maj 1973). Förslaget resulterade sedermera i att ett råd knöts till statskontoret för frågor rörande
standardisering av ADB-utrustning m.m. — statskontorets standardiseringsråd.
— ”Olika systemstrukturer" — rapport utarbetad av arbetsgrupp inom
DASK:s sekretariat (januari 1974). Rapporten behandlar olika alternativ för den tekniska och organisatoriska utform- ningen av ADB-verksamheten i statsförvaltningen. Den innehåller bl. a. beskrivningar av olika tänkbara systemstrukturer, däribland olika former av regionalisering, och en genomgång av för- och nackdelarna med dem. DASK inhämtade synpunkter på rapporten från ett stort antal organ inom såväl den offentliga som enskilda sektorn. Rapporten och synpunkterna utgör en del av underlagsmaterialet till bl. a. kap. 6.
— ”Integrerat informationssystem för samhällsplaneringen” — DASK-rap- port utarbetad av arbetsgrupp vid SCB under medverkan av personal vid statskontoret (maj 1974). Rapporten är resultatet av ett projekt som avsåg att i grova drag beskriva de behov av information som finns inom samhällsplaneringen och att belysa behovet av och möjligheterna till integration mellan olika ADB-system. Rapporten innehåller bl. a. en strukturering och beskrivning av olika problemställningar rörande användning av data i administrativa ADB-system i den offentliga statistikproduktionen och sam- hällsplaneringen. DASK inhämtade synpunkter på rapporten från ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och landsting samt ett antal andra organ inom den offentliga och enskilda sektorn. Rapporten och synpunkterna på denna utgör en del av un- derlagsmaterialet till kap. 7.
— ”Samordning av statliga administrativa ADB-system” — promemoria av- given av DASK (Ds Fi 1975:1).
Promemorian låg till grund för DASK:s yttrande över riksskatteverkets princip- förslag om ett nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning (se nedan) och bifogades yttrandet. Promemorian byggeri sin tur bl. a. på den ovannämnda rapporten "Olika systemstrukturer" och de synpunkter DASK inhämtat på denna. I prome- morian behandlar och redovisar DASK sin syn på viktiga principfrågor rörande upp- byggnaden, utvecklingen och samordningen av de riksomfattande statliga admini- strativa ADB-systemen, däribland frågan om dessa skall vara utformade som centrala eller regionala system. Promemorian är inarbetad i detta betänkande.
— Förslag om centralt personregister för uppdatering av namn- och adress- uppgifter m.m. (september 1975). DASK tillstyrkte i skrivelse till regeringen i september 1975 ett förslag om att snarast möjligt inrätta ett centralt personuppdateringsregister. DASK:s skrivelse bygg- de i sin tur på utredningsarbete som gjorts inom statskontoret bl. a. rörande ett av datainspektionen framlagt förslag om ett sådant register. En närmare redovisning finns i avsnitt 7.5.1.
Härutöver har DASK avgivit ett större antal remissyttranden o.dyl. i olika ärenden, dels_ca 35 remissyttranden till regeringen, dels ett antal ytt- randen till myndigheter och andra organ. Bland dessa ärenden kan särskilt nämnas
— offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande ”Data och integritet” (SOU 1972:47) — dataindustriutredningens lägesrapport och slutbetänkande ”Data och nä- ringspolitik" (SOU 1973:6 respektive SOU l974:10) — SDS-utredningens betänkande angående uppgifts- och ansvarsfördelning- en mellan statskontoret, Statskonsult AB och DAFA (Ds Fi 1974211) — riksskatteverkets principförslag (1974) om ett nytt ADB-system för folk- bokföring och beskattning — Föreningens Sveriges Länsdatachefer förslag (1974) till alternativ utform- ning av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning (”minidator- alternativ") — motion l975:69 om översyn av dataverksamheten, yttrande till riksda- gens konstitutionsutskott — riksskatteverkets och statskontorets förslag (1975) om de regionala ADB-
anläggningarna på länsstyrelserna för folkbokföring och beskattning m.m.
— universitetskanslersämbetets förslag (1974) om datakapacitet för högre utbildning och forskning — SCB:s utredning (1975) av samordning och samarbete inom regional-
statistiken.
Rapporter framtagna inom statskontoret
Bland de rapporter som utarbetats i utredningar och projekt som statskontoret bedrivit på uppdrag av eller i samråd med DASK kan nämnas följande.
— ”Organisationsnummer — enhetligt identitetsbegrepp för juridiska per- soner m. fl." (statskontoret 1973-02-02). Statskontoret framlade 1973 i samråd med DASK ett förslag till enhetligt system för identifiering av juridiska personer m.fl. Förslaget ledde sedermera till en lag (19741174) enligt vilken ett enhetligt identitetsbegrepp — organisationsnummer skall fastställas för vissa organisationer fr.o.m. 1 juli 1975.
— "Dataregistreringsmetoder”' (statskontoret 1974-07-04).
Rapporten ger information om olika dataregistreringsmetoder. Den är avsedd att vara till hjälp dels vid val av registreringsmetod vid utveckling av nya ADB-system, dels vid övergång från hålkorts- eller hålremsstansning till annan registreringsmetod för system som redan är i drift.
— ”Utvärdering av IR-system” (statskontoret 1974-08-01).
Rapporten med bilagor innehåller en utvärdering av i vilka situationer olika IR- system, i första hand systemen IMDOC, 1515 och STAIRS, är lämpliga att använda. Rapporten är avsedd att vara till hjälp vid val av IR-system. (Med IR-system menas informationssöknings- eller dokumentsökningssystem.)
— ”Samordnad datainsamling, Normering av data, Samordnat person- och adressregister” (statskontoret 1975-03-11).
Rapporten är en slutrapport över projekt som statskontoret bedrivit på DASK:s uppdrag. Rapponen behandlar frågor rörande samordnad datainsamling och normering av data i ADB-baserade informationssystem. Bl. a. behandlas frågan om att inrätta s. k. bas- eller uppdateringsregister med grunddata om de vanligaste registerobjekten (fysiska personer, organisationer/företag och fastigheter), däribland ett förslag om att inrätta ett centralt statligt personregister för uppdatering av namn- och adress- uppgifter m. m. (se ovan). Rapporten utgör en del av underlaget för kap. 7 och be- handlas där.
— ”Dokumentationscentral för information om statliga ADB-system" (statskontoret 1975-10-14). Statskontoret har i samråd med DASK sedan 1972 bedrivit utredningsarbete rörande inrättande av en dokumentationscentral med uppgifter om befintliga eller planerade ADB-baserade informationssystem. Arbetet som varit samordnat med ovan nämnda projekt om samordnad datainsamling och normering av data slutfördes 1975. [ slutrapporten föreslår statskontoret att verket försöksvis skall inrätta en dokumen- tationscentral. DASK tillstyrkte för sin del förslaget i början av 1976. Statskontoret överlämnade därefter rapponen till regeringen tillsammans med bl. a. DASK:s sam- rådsyttrande (se kap. 7).
— ”SAMKOM — Samordnad datakommunikation för offentliga ADB-sy- stem” (statskontoret 1975-06-19). Projektet bedrevs i olika etapper som redovisats i separata rapporter. Rubricerade rapport redovisar den sista etappens utredningsarbete. I denna redogörs för det all- männa datanätets utformning och görs en bedömning av dess egenskaper samt dess tekniska och ekonomiska konsekvenser för olika typer av användare. Efter samråd med DASK har statskontoret överlämnat rapporten till televerket (se kapitel 8).
— ”Dataskydd” (statskontoret 1975-09-04). Rapporten är utarbetad inom ramen för det samlade huvudprojekt som statskontoret bedriver på ADB-säkerhetsområdet. I rapporten ges en allmän beskrivning av da- taskyddsproblemen och de egenskaper hos ADB-system som är bestämmande för hur dataskyddsproblem skall angripas. Vidare redovisas resultatet av en omfattande kartläggning som gjorts vid nio olika datacentraler i syfte att få kunskap om vilka hot mot dataskyddet som finns i olika ADB-system och vilka faktoreri ADB-systemen som påverkar säkerheten (se kap. 11).
— ”Funktionsskydd vid ADB” (statskontoret 1975-02-10).
Rapporten som utarbetas inom statskontorets ADB-säkerhetsprojekt redovisar bl. a. det kartläggningsarbete som gjorts rörande inträffade funktionsstörningar vid två större statliga datacentraler (DAFA och riksförsäkringsverket). Vidare behandlas konsekven- ser av funktionsstörningar och behovet av olika åtgärder (se kap. 11).
— "Fysiskt skydd i datorcentraler" (statskontoret 1976-02-18).
Rapporten är utarbetad inom statskontorets ADB-säkerhetsprojekt och beskriver hur bl. a. register, program och maskinutrustning i datacentralerna kan skyddas mot olika slags skadegörelse. Den beskriver också hur säkerhetsplaneringen bör gå till i samband med den övriga byggnads- och utrustningsplaneringen av datacentralerna (se kap. 11).
—”Att utforma terminalarbetsplatser——en handbok” (statskontoret 1976-02-10).
Handboken är utarbetad inom projektet "Terminalfunkrioner och terminalarbets- plats" vid statskontoret. Den redovisar de faktorer som i olika sammanhang bör beaktas vid utformningen av terminalarbetsplatser samt lämnar förslag till hur sådana arbetsplatser kan utformas.
Utredningsmateria/ som framtagits av Statskonsult AB
Bland de utredningsuppdrag Statskonsult AB utfört för DASK kan nämnas följande: — ”Kartläggning av standardiseringsläget inom maskin- och program- varuområdet" — rapporter utarbetade 1972-06-07 och 1973-07-18. Rapponerna innehåller en kartläggning av standardiseringsläget och en analys av standardiseringsbehoven. ] den första rapporten föreslås bl.a. en central instans för aktiv kartläggning och strukturering av användarkraven inom den statliga sektorn. DASK inhämtade synpunkter på denna rappon från ett mindre antal myndigheter och andra organ. Rapporterna och synpunkterna låg till grund för DASK:s förslag om inrättande av ett standardiseringsråd vid statskontoret (se ovan).
— "En problemavgränsning och en kartläggning av de faktorer som kan verka styrande på frågan om centralisering respektive regionalisering” — rapport utarbetad 1972-10-26 (den s.k. C/R-rapporten). I rapporten görs ett försök att avgränsa frågan om centraliserad eller regionaliserad databehandling i statsförvaltningen. Rapporten behandlar bl.a. tänkbara alternativ för centralisering och regionalisering av databehandlingen. Vidare skisseras en modell för att analysera olika alternativ härvidlag. Rapporten ingår i bakgrundsmaterialet till kapitel 6.
— "Teknisk miljöstudie för perioden 1980—85” — rapport utarbetad på upp- drag av DASK och dataindustriutredningen (januari 1974). Rapporten är ett försök att beskriva den databehandlingsteknik som kommer att vara möjlig och realistisk att använda i slutet av 1970-talet och första hälften av 1980-talet. DASK inhämtade synpunkter på denna rapport i samband med rapporten "Olika systemstrukturer” (se ovan). Rapporten publicerades dessutom senare som en utredningspromemoria till dataindustriutredningens betänkande (SOU 1974210, utredningspromemoria nr. 1).
— "Driftsystem 2 för fastighetsregistrering m. m." — förstudierapport ut- arbetad på uppdrag av centralnämnden för fastighetsdata och DASK (februari 1974). I samband med en förstudie rörande utformningen av det framtida fastighetsda- tasystemet (driftsystem 2) utreddes för DASK:s räkning olika former och grader av samordning mellan detta system och systemet för folkbokföring och beskattning, bl. a. möjligheterna till regional samordning av de båda systemen. I rapporten redovisas 12 olika systemlösningar för driftsystem 2. Fyra av dessa innebär någon form av samordning mellan fastighetsdatasystemet och systemet för folkbokföring och be- skattning, däribland en samordnad total regionalisering av de båda systemen.
— "Utvärdering av förslaget ”minidatoralternativ” för ADB inom folkbok- föring och beskattning” — rapport utarbetad 1975-02-06. Rapporten som utarbetades av Statskonsult innehåller en teknisk och kostnads- mässig utvärdering av ett av Föreningen Sveriges Länsdatachefer föreslaget "mi- nidatoralternativ" för ADB inom folkbokföringen och beskattningen. ] rapporten jäm- förs "minidatoralternativet" med de av riksskatteverket presenterade alternativen.
Statskonsults rapport låg till grund för DASK:s ovan nämnda remissyttrande till regeringen över länsdatachefernas '"minidatoralternativ".
— ”Undersökning om vissa effekter av ADB-system i statsförvaltningen” — rapport 1975-02-07. Avsikten var att i en empirisk studie belysa erfarenheter av och ge synpunkter på problem i samband med införande och användning av ADB-system. Studien be- gränsades till två system av olika typ — system S för ekonomisk redovisning samt centrala bilregistret — och till vissa effekter, bl. a. systemens inverkan på handlägg- ningen av viktiga ärendetyper, på tjänstekvalitet och service och på planering och styrning av berörda verksamheter samt på hur personalen subjektivt upplever sin arbetssituation vid införande och användning av ADB. Rapporten är bl.a. under- lagsmaterial till kap. 3 och 6.
Övrigt utredningsmateria/ som framtagits på uppdrag av DASK
Som underlag för olika frågor, bl. a. rörande ADB-teknikens effekter, (kap. 3) har i några fall särskilt material utarbetats på DASK:s uppdrag. Av detta kan nämnas följande:
— ”ADB och juridik. En problemöversikt” — rapport utarbetad av jur. lic.
Peter Seipel. Rapporten är publicerad av DASK (Ds Fi 197513). Rapponen är uppdelad på två problemområden, dels rättsinformatik, dels data- rättsliga frågor. Delen om rättsinformatik behandlar frågor rörande rättslig norm- givning och normtillämpning hos förvaltningsmyndigheter och domstolar i samband med användning av ADB. Frågor som behandlas rör bl. a. anpassning av rättsnormer till ADB, användning av datorer för lagring och sökning av rättsliga dokument, effekter i fråga om rationalisering, tjänstekvalitet och organisatoriska förhållanden samt cen- tralisering och maktförskjutning. Den andra delen av rapporten innehåller bl. a. en sammanfattande översikt över datarättsliga frågor samt en fördjupad behandling av frågor rörande den svenska datalagen och lagstiftningen om offentlighet och sekretess.
— "Visioner och möjligheter på dataområdet” — uppsats utarbetad av tekn. lic. Jacob Palme på gemensamt uppdrag av DASK och dataindustri- utredningen (juni 1973). I uppsatsen diskuteras hur den kraftigt ökande användningen av ADB kommer att påverka de enskilda människornas arbets- och livssituationer och hela den de- mokratiska beslutsapparaten. Bl. a. diskuteras hur användningen av ADB kan styras i för samhället och den enskilde positiv riktning. Uppsatsen avslutas med ett antal konkreta exempel på hur ADB-tekniken kan användas i detta syfte.
— "De offentliga ADB-systemens inverkan på den statliga förvaltningen” — uppsats utarbetad av ekon. dr. Anders Edström (januari 1974). Uppsatsen är ett försök att precisera frågeställningarna rörande de offentliga ADB- systemens inverkan på den offentliga förvaltningens organisation, struktur och pro- cesser, att presentera den begränsade empiriska forskningen i dessa frågor och att skissera några tänkbara utvecklingstendenser. Bl.a. behandlas frågor rörande data- teknikens inverkan på arbets— och marktfördelningen inom och mellan myndigheter.
— "Datorsystem och arbetstillfredsställelse" — uppsats utarbetad av ekon. dr. Olof Edström (mars 1974). Uppsatsen belyser och försöker förklara bl. a. effekterna av införandet av dator- system på arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse. Vidare tar uppsatsen upp pågående utvecklingstendenser och problemområden som enligt författaren bör bli föremål för forskning.
— ”ADB-system och arbetsmiljö” — uppsats utarbetad av civilekonom Axel
Targama (februari 1974).
Uppsatsen behandlar bl. a. ADB-systemens effekter på arbetsmiljön och personalens känsla av trygghet, tänkbara förklaringar av konstaterade arbetsmiljöeffekter samt vad som kan göras för att vända ADB-systemens effekter i positiv riktning.
— "De offentliga ADB-systemens inverkan på förvaltning och samhälle" — uppsats utarbetad av tekn. dr. Kristo lvanov och fil. kand. Arne Grip (mars 1974).
Uppsatsen är ett försök att anlägga ett kritiskt perspektiv på användning av ADB i den offentliga förvaltningen. Den innehåller ett antal utsagor och inlägg i olika frågor som grupperats under fyra rubriker: 1. Datalagen och lagstiftningen12. Politiska och sociala aspekter; 3. Lönsamhet och effektivitet; 4. Systemutformning. Uppsatsen är även publicerad som forskningsrapport nr 10 vid ekonomiska institutionen. Lin— köpings högskola.
1.2.3. Externa utredningar, rapporter m.m. av intresse jär samordningen
Det har på senare år i olika sammanhang både nationellt och internationellt publicerats ett relativt omfattande material som på olika sätt och i olika grad berör de frågor DASK behandlar.
En stor del av det material som DASK grundar sig på i detta betänkande är material som kommit fram utanför DASK. Detta material består bl. a. av utredningsbetänkanden, remissyttranden, propositioner och motioner i riksdagen, tidskrifts- och tidningsartiklar samt konferensmaterial av olika slag. Av detta material kan särskilt nämnas följande:
— Material i samband med datalagens och datainspektionens tillkomst, bl. a. betänkandet "Data och integritet" (SOU 1972147), proposition 1973333, riksdagsmottoner och utskottsbetänkanden under åren 1973—76. — Promemoria rörande datainspektionens erfarenheter av datalagen juli l973—oktober 1975 (1975-11-24). — Dataindustriutredningens lägesrapport och slutbetänkande ”Data och nä- ringspolitik” (SOU 1973:6 resp. l974:10), remissyttrandena över dessa, proposition 1975:1 bilaga 15 m.m. — SDS-utredningens betänkande "Översyn av uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan statskontoret, Statskonsult AB och DAFA m. m.” (Ds Fi l974:11), remissyttrandena över denna samt prop. 1975:1 bilaga 9
m. m. — Konsortieavtalet 1975 mellan Svenska kommunförbundet och Svenska
landstingsförbundet om samverkan på dataområdet inom Kommun—Data AB samt material som låg till grund för detta. — Material i samband med det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, bl. a. riksskatteverkets förstudierapport 1973 och princip- förslag 1974, länsdatachefernas förslag till systemlösning, remissyttran- den, proposition 1975257, skatteutskottets betänkande 1975132 m. m. — Utredningsmaterial rörande det framtida behovet av datakapacitet för den högre utbildningen och forskningen, bl. a. datorservicegruppens rap-
port 1974 "Datakraft för högre utbildning och forskning” och univer- sitetskanslersämbetets förslag till regeringen 1974. — Material rörande försvarets informationssystemplan —82, bl. a. FRI-rap- port 8/73 "Del A: Behovsanalys, nulägesbeskrivning, tekniska förutsätt- ningar m. m." samt FRI-rapport 2/74 "Del B: Försvarets behov av da- torstöd, framtida ADB-systemstrukturer, mål och handlingsprogram för systemutveckling m. m." — Rapport "Svensk samhällsutveckling. Datorerna" utarbetad av en re- ferensgrupp till sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret (1976-02-16). — Material i samband med planeringen och upphandlingen inför det all- männa datanätet.
— Riksrevisionsverkets rapport ”Externprissättning av ADB-tjänster inom statsförvaltningen" (RRV Dnr 19732965). — Utredningar rörande användningen av ADB inom den offentliga sta- tistikproduktionen och samhällsplaneringen; bland material som fram- kommit under senare år kan bl. a. nämnas SCB:s rapport 1975 angående samordning och samarbete inom regionalstatistiken samt ADB-bered- ningsgruppens rapport ”ADB inom samhällsplaneringen” (Ds Kn 1976:1). — Utredningen om företagens uppgiftsplikt (SOU l976:12).
Av utländskt material som berör samordningsfrågorna vill DASK särskilt nämna material som framtagits inom OECD. Åtskilligt av detta finns pub- licerat i serien ”OECD INFORMATICS STUDIES”, bl. a. följande:
— "Computerized data banks in public administration” (Paris 1971) — "Computers and telecommunications: Economic, technical and organi- sational issues" (Paris 1973) _ — "Automatic information management in public administration — present developments and impact" (Paris 1973) — ”Towards central government computer policies - database developments and international dimensions” (Paris 1973).
Av utredningsmaterial som framtagits inom enskilda länder har material från Norge och Kanada varit av särskilt intresse för DASK. I åtskilliga frågor föreligger dessutom ett rikhaltigt material från USA. Av utredningsmate- rialet från Norge kan nämnas ett betänkande från statens råd för databe- handling ”Planlegging av databehandlingen i förvaltningen” (NOU 1973z43) samt Forbruker- og administrasjonsdepartementets ”melding” till stortinget i detta ärende (St. meld nr 37, 1974—75).
1.3. Samordningsfrågornas disposition och behandling i betänkandet
En svårlöst fråga vid diskussioner om och planering av arbete med sam- ordningen på ADB-området är hur samordningsfrågorna skall struktureras på ett systematiskt och överskådligt sätt. Svårigheten beror till stor del på att datatekniken är ett hjälpmedel som används på en rad olika områden och på en rad olika sätt.
En strukturering av samordningsfrågorna på ADB-området kan ske efter flera principer, var för sig eller i kombination. Den kan bl. a. ske med ledning
av
— systemens utvecklingsstadier, t. ex. planering/förstudie, utveckling, genomförande, drift och underhåll — olika resurser som används i databehandlingen, t. ex. data/information, personal av olika slag samt datorer och annan utrustning — systemens huvudfunktioner, t. ex. insamling, lagring, bearbetning samt uttag av data — olika typer av samordningsåtgärder, t. ex. organisatoriska åtgärder, tek- niska åtgärder (standardisering m. m.), metodutveckling, utbildning osv.
För de samordningsuppgifter DASK behandlar är det inte vare sig möjligt eller lämpligt att göra en systematisk och långtgående uppdelning av sam- ordningsfrågorna efter någon viss princip. DASK delar i det följande upp betänkandet i två avdelningar. I den första (avdelning 11: kap. 2—4) ges en allmän bakgrund till samordningsfrågornas behandling i betänkandet. I dessa kapitel redogörs för användningen av ADB inom den offentliga förvalt- ningen, effekter och problem i samband med användning av ADB samt nuvarande samordning. I den därpå följande avdelningen (avdelning 111: kap. 5—17) tar DASK inledningsvis (kap. 5) upp vissa grundläggande frågor rörande samordningen på ADB-området. Den strukturering av betänkandet DASK därefter gör innebär att samordningsfrågor inom två stora och viktiga problemområden samlas till var sitt kapitel. Det ena gäller frågor om cen- traliserad, decentraliserad och regionaliserad databehandling, inkl. principer och riktlinjer för datordriftens organisation i statsförvaltningen (kap. 6). Det andra området gäller möjligheter och problem i fråga om samordning i han- teringen och användningen av data i den offentliga sektorn, bl. a. utbyte och samköring av data mellan olika ADB-system (kap. 7). Dessutom be- handlar DASK i särskilda kapitel vissa relativt avgränsbara och fristående frågor och aspekter av större vikt för samordningen. Dessa har dock på olika sätt beröring med ovan nämnda problemområden och med varandra och det är därför inte möjligt att helt undvika ”överlappningar".
De frågor och aspekter som behandlas i särskilda kapitel är
— datakommunikation (kap. 8) — standardisering, kompatibilitet m.m. (kap. 9) — metoder, tekniker m.m. (kap. 10) — säkerhet och ADB (kap. 11) — vissa statliga datacentraler m.m. (kap. 12) — prissättning och kostnadsberäkning vid statliga datacentraler (kap. 13) - anskaffning av datorutrustning (kap. 14) — förbättrad planering på ADB-området (kap. 15) — samordningens inriktning och organisation (kap. 16) — vissa övergripande ADB-frågor (kap. 17).
11. Allmän bakgrund
2. Datatekniken och dess användning
2.1. Datatekniken
Datatekniken har vuxit fram successivt under 1900-talet. De första data- maskinerna eller datorerna i modern mening utvecklades under andra världs- kriget. Numera används datorer på en rad olika områden och för en rad olika ändamål. Eftersom datateknikens utveckling är väl känd och dessutom beskriven i lätt tillgänglig litteratur, redogörs nedan endast kortfattat för några huvuddrag i datateknikens utveckling. Redogörelsen avser främst den utveckling som har betydelse för användning av ADB inom admi- nistrativa verksamheter.
Utvecklingen i stort
Med dator menas enligt Sveriges Standardiseringskommission en "da- tabehandlare som utan mänskligt ingripande kan utföra omfattande beräk- ningar med ett stort antal aritmetiska eller logiska operationer” (SEN 01 16 01).
1 administrativa verksamheter började datorer tas i bruk i slutet av 1950- talet. Fram till mitten av 1960-talet var datorerna exklusiva hjälpmedel som krävde högt kvalificerad och specialiserad personal. Datatekniken var i detta skede en någorlunda avgränsbar teknik. Den tekniska och ekonomiska ut- vecklingen på ADB-området och angränsande tekniska områden har emel- lertid gått mycket snabbt och medfört att datorer inte längre är särskilt dyra eller svåra att hantera när det gäller tillämpningar av måttlig storlek och komplexitet. Datatekniken har dessutom alltmer kommit att användas tillsammans med eller ingå i annan utrustning och teknik. För att belysa denna utveckling skall några förhållanden beröras.
Till att börja med framställdes datorerna i enstaka exemplar. För att an- vända dem krävdes avsevärda kunskaper om deras uppbyggnad och fysiska begränsningar. Instruktionerna i datorprogrammen skrevs i numeriska eller på annat sätt "maskinnära" koder eller språk. Datorernas programutrustning var allmänt knapphändig. Numera är datorerna standardprodukter som åt- minstone de större tillverkarna saluför i enhetliga serier med datorer i flera olika storleks- och prisklasser. De har i regel en omfattande programut- rustning. Programmeringen sker i s.k. högnivåspråk (COBOL, BASIC,
1 Begreppet databank an- vänds ibland synonymt med databas. 1 större ADB-system ingår nor- malt flera register eller databaser. Databank an- vänds därför ofta som samlingsbeteckning för alla register och databa- ser i större ADB-system.
FORTRAN m.fl.) som inte förutsätter ingående kunskaper om datorut- rustningens tekniska egenskaper. För åtskilliga vanligt förekommande till— lämpningar i företag och offentlig förvaltning samt för en rad standard- funktioner vid databehandling har””generella” programvaror utvecklats vilka ofta kräver obetydlig anpassning för att kunna användas.
Utvecklingen på ADB-området går mot utrustningar som i förhållande till sina prestanda är allt billigare och mot användning av programvaror för standardfunktioner som utvecklas och tillhandahålls av datorleveran- törerna och andra företag i databranschen (servicebyråer, programvarufö- retag, konsultföretag o.dyl.). Samtidigt pågår en utveckling mot tekniskt sett alltmer avancerade ADB-tillämpningar. Bl. a. blir det allt vanligare att använda telekommunikationer och terminaler i databehandlingen. Tillämp- ningarna tenderar att omfatta allt fler arbetsmoment eller uppgifter. Kraven på säkerhet i olika avseenden ökar, t. ex. på tillgänglighet. tillförlitlighet och skydd mot obehörig åtkomst av data. På åtskilliga användningsområden väntas därför databehandlingskostnaderna inte sjunka i absoluta belopp trots att det alltså i och för sig blir allt billigare att använda datateknik för en viss given uppgift. Utvecklingen mot tekniskt sett alltmer avancerade ADB- tillämpningar begränsas dock allt mindre av kostnaderna för själva dator- utrustningen än av kostnaderna för att konstruera, utveckla och införa till- lämpningarna.
Vad gäller administrativa tillämpningar av datatekniken går utvecklingen från tillämpningar där särskilda register eller "filer" byggs upp för varje tillämpning eller "applikation" till användning av direktminnen och da- tabaser som är gemensamma för flera — även oförutsedda — tillämpningar.l Fortfarande dominerar den förstnämnda tekniken. Den innebär i regel att data lagras sekvensiellt — personer t. ex. efter födelsenummer eller i bok— stavsordning — på magnetband eller andra minnen och att arbetsuppgifter samlas ihop i större omgångar för gemensam s.k. satsvis bearbetning ("batchsystem"). Denna sker genom att datorn går igenom berörda register post för post. I sådana tillämpningar sker ofta en omfattande pappershan- tering i samband med såväl registreringen och inmatningen som uttagen av uppgifter. Registreringen och inmatningen innebär t. ex. ofta stansning av uppgifter från blanketter på hålkort eller hålremsa. Smidigare metoder används dock, bl. a. optisk läsning av uppgifter från förtryckta blanketter och direkt registrering från tangentbord till ADB-medium (t.ex. kassett- band). Det blir dessutom allt vanligare att använda terminaler (se nedan) för inmatning och uttag av data vid satsvis databehandling ("remote batch” m. m.). Uttagen vid satsvis databehandling sker i allmänhet genom fram- ställning av pappersdokument av olika slag, t.ex. meddelanden och ut- betalningshandlingar till betalningsmottagare och listor och andra förteck- ningar till de administrativa organen. Direktminnestekniken innebär bl. a. att data lagras på sådana minnen och på ett sådant sätt att det vid behov även blir möjligt att direkt komma åt och bearbeta enskilda poster. Fördelar med denna teknik är att enskilda uppgifter kan matas in i och tas ut ur systemen i samband med hand- läggningen av enskilda ärenden, att uppgifterna lättare kan hållas aktuella och åtkomliga samt att pappershanteringen i samband med inmatning och uttag ofta kan nedbringas, t. ex. genom användning av bildskärmsterminaler.
Databehandling från terminal i direkt kontakt med en dator säges ske "on line" och i "reell tid” och brukar kallas "transaktionsstyrd" databehandling. System för sådan databehandling brukar kallas "reelltidssystem". Även i system som används för transaktionsstyrd databehandling sker i regel dock huvuddelen eller en stor del av databehandlingen i form av "satsvisa" kör- ningar.
Databastekniken, som alltså gör det möjligt att bygga upp mer innehålls- rika och mångsidigt användbara ADB-register än tidigare, innebär bl. a. att särskilda program — s. k. databas- eller filhanteringssystem — sköter lagring och åtkomst av data i själva databasen. Det innebär i sin tur att tillämp- ningsprogrammen kan göras relativt oberoende av hur data lagras i da- tabasen. Härigenom minskas bl. a. behovet av omprogrammering i samband med underhåll och ändring av tillämpningsprogrammen.
Användningen av ny teknik — bl.a. transistorer och andra halvledar- komponenter — har inte bara lett till kostnadssänkningar för datorutrustning av olika slag utan även till en fortgående miniatyrisering av sådan utrustning. Små och billiga datorer— mini- och mikrodatorer m. m. — framställs numera för såväl särskilda uppgifter som mer generell användning på olika områden. Vidare ingår numera datateknisk utrustning i kontorsmaskiner av olika slag. Det har medfört att sådana maskiner kunnat göras programmeringsbara och ges ökad kapacitet och nya användningsområden. Härigenom kan ofta de uppgifter som föregår inläsningen i en större dator, bl. a. registrering och kontroll, decentraliseras och ske som en ”biprodukt" i anslutning till andra verksamheter. Så sker t. ex. i moderna kassa- och bokföringsmaskiner. Ett annat växande användningsområde för datatekniken gäller kontorsma- skiner för textbehandling varigenom arbetet med omskrivning och redigering av texter kunnat automatiseras. Moderna kontorsmaskiner har vidare ofta funktioner för kopiering och annan reprograft.
Datatekniken har även kommit att samspela med andra tekniker för informationsbehandling, t. ex. mikroftlm. Datorlagrade data kan överföras på mikroftlm både för arkivering och för användning i olika administrativa verksamheter med hjälp av särskilda läsapparater. Fördelar med mikroftlm är bl. a. att den är föga utrymmeskrävande och således billig att transportera och förvara. Det är även möjligt att läsa in data lagrade på mikroftlm direkt i datorer.
Datateknik, terminaler och telekommunikationer
En utveckling på ADB-området som framstår som allt viktigare är det allt starkare sambandet mellan datateknik och telekommunikationer. En dator består i princip av centralenhet och minne samt utrustning för inmatning resp. uttag av data. Kontakterna mellan de olika enheterna sker med hjälp av elektriska signaler som överförs via ledningar. Utrustningarna för in- och utmatning av data behöver inte fysiskt förläggas till samma plats som centralenhet och minne utan kan förbindas med dessa med hjälp av te- lekommunikation. De utrustningar som används för in- och utmatning av data isamband med telekommunikation brukar kallas terminaler. Med hjälp av telekommunikation och terminaler kan man således mata in och ta ut uppgifter samt låta utföra databearbetningar oberoende av var datorerna
är placerade. Detta gäller såväl vid satsvis databehandling ("remote batch processing") som vid transaktionsstyrd databehandling "on line". Geogra- fiska avstånd mellan datorerna och de verksamheter för vilka datorerna används hindrar alltså inte att datorns arbete styrs från den plats där verk- samheten utövas.
Möjligheterna att använda terminaler och telekommunikationer har vä- sentligt ökat datateknikens användningsområden. Stora ansträngningar görs — och kommer att göras i framtiden — för att underlätta kommunikationen mellan människan och datorerna. Man räknar med att nya och mer mång- sidigt användbara terminaltyper kommer att utvecklas för inmatning av data, för beställning av bearbetningar och för uttag och presentation av lagrade data och gjorda bearbetningar. Som exempel kan nämnas terminaler för kombinerad användning av text och bilder och för inmatning — t. ex. ändring av ritningar med ljuspenneteknik. En viktig faktor i detta sammanhang ärden pågående utvecklingen av s. k. högnivåspråk, främstsådana som kan an— vändas för att ställa frågor till ADB-system. Dessa väntas leda till att problem- lösning och andra verksamheter i ökad utsträckning kan ske i dialog med da- torn, t. ex. genom stegvisa frågor. Terminalerna görs dessutom allt oftare ”in- telligenta" (dvs. programmeringsbara)genom att de förses med mindre datorer för uppgifter i samband med in- och utmatning och på sikt även för lagring av data som används lokalt. Utvecklingen mot mer avancerade men samtidigt lätthanterliga terminaler innebär i sin tur att förutsättningarna för och för- delarna med att använda ADB i administrativa verksamheter ytterligare ökan
inte bara in- och utmatningsorganen kan vara geografiskt åtskilda från den övriga datorutrustningen. För närvarande har ADB-användare i regel den maskinella databehandlingen och lagrad information samlad till en cent— ral datoranläggning medan därtill anslutna terminaler och eventuellt även mindre datorer finns på de olika verksamhetsställena. [ framtiden räknar man dock med att databehandlingen hos stora ADB-användare tekniskt och organisatoriskt i många fall kommer att kunna spridas på ett antal fysiskt och ofta geografiskt åtskilda datorer som är sammanknutna med hjälp av avancerad datakommunikation i vad som brukar kallas datornät eller datakraftnät. Om en bearbetning inte kan ske i den närmaste datorn på grund av bristande kapacitet eller avsaknad av lämpliga program eller data, väntas funktioner i systemen automatiskt hämta erforderliga program eller data från annat håll eller flytta över bearbetningen till annan dator. Den personal som arbetar vid en terminal torde därför uppleva sådana da- tornät som fysiskt sammanhållna enheter. Vidare räknar man med att olika ADB-system i tekniskt hänseende kommer att kunna sammankopplas i framtiden. Fördelar med detta är direkt tillgång till väsentligt större in- formationsmängder och möjligheter till kostnadsbesparingar genom gemen- samt utnyttjande av datorer och annan utrustning, kvalificerad personal m.m. Som senare kommer att framgå finns det dock starka restriktioner mot teknisk sammankoppling av ADB-system som innehåller persondata.
De telekommunikationer som hittills kunnat användas för dataöverföring i Sverige har varit de allmänna telex- och telefonnäten. Detta kan ske an— tingen genom förhyrda, fast uppkopplade förbindelser ("privata" nät) eller genom tillfälligt uppkopplade ("uppringda") förbindelser. Dessa nät
är emellertid inte avsedda för dataöverföring och därför inte idealiska för detta ändamål. Bl.a. är överföringshastigheterna ofta för låga. uppkopp- lingstiderna för långa och säkerheten i överföringen för låg. De erbjuder inte heller tillräcklig flexibilitet när det gäller att införa nya funktioner för att underlätta eller förbättra dataöverföring. Televerket har därför börjat en successiv uppbyggnad av ett särskilt nät för dataöverföring. till att börja med i form av ett provnät. Detta allmänna eller ”publika" datanät kommer att utnyttja telefonnätets grundläggande transmissionssystem (linjer m. m.) men växlar och viss annan utrustning (bl.a. modemer och koncentratorer) nykonstrueras. Det beräknas omfatta hela landet omkring 1980. Utbygg- naden kommer dock att påverkas av efterfrågan på dataöverföring.
Det nuvarande telefonnätet är alltså fullt tillräckligt för en rad ADB- tillämpningar, även sådana som kan utnyttjas i hemmen. Den övergång till ny datorstyrd telefonväxelutrustning och den introduktion av nya ap- parattyper som nu pågår eller planeras kan ses som de första stegen i denna riktning. Knappsatstelefoner som skall börja införas i slutet av 70-talet är t. ex. utmärkta terminaler för inmatning av data. Denna utveckling ger möj- lighet till flera nya telefontjänster, bl. a. förkortad nummertagning till sådana abonnenter man ofta ringer till.automatisk överflyttning av samtal till annan apparat, automatisk Väckning och automatisk återuppringning när den sökta abonnentens apparat är upptagen.
Datateknik och telekommunikationer ! ett vidare perspektiv
Många av de datatekniska tillämpningar man nu kan förutse kommer att bygga på en kombinerad användning av datateknik. optisk teknik och te- leöverföring. dvs. på informations- och kommunikationsteknologi i vid me- ning (avsnitt 2.4.2). Här skall därför kortfattat beröras hur användningen av datateknik kan påverkas av telekommunikationerna.
Telekommunikationer används inte bara för överföring av telexmeddel- anden. telefonsamtal och data utan även för annan överföring av ljud. text och bilder var för sig eller i kombination. Så sker t. ex. i samband med radio, television, bildtelefoner och faksimilöverföring. (Faksimil är svart/vita stillbilder inkl. textsidor som kan överföras på flera sätt bl. a. som telefoto.) I tekniskt hänseende kan överföringen i telekommunikationerna ske an- tingen i analog eller digital form. Överföring i analog form innebär förenklat att tal. toner och bilder överförs i sin ursprungliga form medan den digitala formen innebär att data förs över nedbrutna i små elementära enheter ("bits"). dvs. i samma form som data behandlas och lagras i datorer. Eftersom det nuvarande telefonnätet och det planerade allmänna datanätet bygger på analog överföring. måste data omvandlas från digital till analog form före dataöverföringen och motsatt efter denna. Detta sker med hjälp av särskild utrustning (s. k. modemer). På sikt räknar man dock med en suc- cessiv övergång till digital överföring i flertalet telekommunikationer. En fördel med digital överföring är att olika överföringstjänster fritt kan blandas, dvs. samma telekommunikationer kan användas för radio. television, tal- telefoner, bildtelefoner. dataöverföring m. m. Televerket har uttalat sig för en långtgående sådan samordning men anser att det ännu är för tidigt att formulera en bindande policy på detta område.
En viktig faktor i detta sammanhang är den tekniska och ekonomiska utvecklingen av teknik och utrustning för själva teleöverföringen. För när- varande dominerar överföring via kabel när det gäller telefon- och data- överföring. Utvecklingen mot relativt billiga koaxialkablar med allt högre kapacitet väntas fortsätta. På 80- och 90-talen väntas dessutom nya över— föringstekniker med avsevärt högre kapacitet kunna börja tas i bruk, bl.a. vågledarsystem för millimetervågor och kanske även optiska kommunika- tionssystem med glasfiberkablar. Likaså har kommunikationssatelliterna öppnat nya möjligheter, särskilt för teleöverföring över länga avstånd. Ut- vecklingen på telekommunikationsområdet samt den växande efterfrågan på teletjänster gör det naturligt att åtminstone på längre sikt (15—25 år) räkna med ett telekommunikationssystem — parallellt eller samordnat med de allmänna telefon- och datanäten — för dubbelriktad kommunikation som har betydligt högre kapacitet ("bredbandsteknik") och flera användnings- möjligheter än de nuvarande telekommunikationerna.
En eventuell uppbyggnad av telekommunikationsnät för kabel-TV eller bildtelefoner eller av telekommunikationssystem med motsvarande kapa- citet skulle alltså innebära att man bygger upp telekommunikationer som med fördel kan användas även för dataöverföring. Det gäller i särskilt hög grad ett rikstäckande kabel-TV-nät med möjlighet till dubbelriktad kom- munikation och avsett för allmänheten, om kostnaderna för ett sådant nät blir sådana att det relativt snan skulle täcka flertalet hushåll. Redan nät för kabel-TV eller bildtelefoner som användningsmässigt är begränsade till i första hand företag. offentlig förvaltning och undervisningsinstitutioner skulle skapa förutsättningar för en rad nya tillämpningar av datateknik (av- snitt 2.4.2). Det är dock i och för sig inte nödvändigt att utforma och di- mensionera ett kabel-TV-nät för dubbelriktad kommunikation.
Det är viktigt att i detta sammanhang hålla i minnet att införandet av kabel—TV-nät för allmänheten inte primärt är en fråga om behoven av och möjligheterna att använda datateknik för olika ändamål. Det är i stället en fråga om samhällets kommunikations- och mediapolitik i stort. Kabel—TV för allmänheten skulle nämligen kunna i grunden förändra förutsättningarna för bl. a. dagspressen och den nuvarande radio- och TV-organisationen. Av- sikten är här endast att försöka sätta in datatekniken i ett större sammanhang och peka på faktorer som kan påverka förutsättningarna för att använda datateknik i framtiden.
2.2. Databehandling i administrativa verksamheter — allmänt
2.2.1. Olika typer av databehandling
Datatekniken används numera i varierande grad för olika tillämpningar inom alla eller nästa alla verksamhetsområden. Vid beskrivningar av teknikens användning och spridning är det vanligt att gruppera tillämpningarna på olika sätt med hjälp av deras ändamål och tekniska karaktär. En ofta använd uppdelning av databehandlingen är:
— administrativ databehandling, — teknisk—vetenskaplig databehandling samt — datorstyrd produktionsautomation.
Den administrativa databehandlingen kännetecknas framförallt av relativt enkla bearbetningar av stora mängder data. Hit räknas databehandling i samband med bl. a. bokföring, fakturering, diarieföring o.dyl., förande av person- och andra register och sådant administrativt rutinarbete som kan utföras med hjälp av registrerade data, t. ex. löne- och ränteberäkningar. samt system för olika slags texthantering. Administrativ databehandling kan i stor utsträckning karaktäriseras som "automatiserat kontorsarbete”. ADB ökar i hög grad möjligheterna att behandla stora datamängder och att ställa samman data på olika sätt. t. ex. i form av statistik som underlag för planering och styrning.
Den teknisk-vetenskapliga databehandlingen utgörs till stor del av be- räkningar av olika slag och avser i regel begränsade mängder data. Det kan dock vara fråga om både stora datamängder och invecklade bearbet- ningar, t. ex. i samband med samhällsekonomiska modeller och simule- ringar.
Den datorstyrda produktionsautomationen karaktäriseras av att datorpro- gram direkt styr verksamheter, från precisionsstyrning av enskilda verk- tygsmaskiner till helautomatisk styrning av hela produktionsförlopp t. ex. i industrier med kontinuerligt pågående tillverkningsprocesser. [ det sist- nämnda fallet måste avancerad styr- och reglerteknik användas.
DASKzs arbete är huvudsakligen inriktat på den administrativa databe- handlingen. Gränsen mot teknisk-vetenskaplig databehandling är dock fly- tande. Det förekommer allt oftare databehandling av både administrativ och teknisk-vetenskaplig karaktär inom samma myndighet eller organ. Vida- re kan samma datorer användas för båda typerna av databehandling. Som exempel kan nämnas att några av universitetsdatorerna för närvarande näs- tan till hälften används för administrativ databehandling. Data från ad- ministrativa tillämpningar används ibland dessutom som grunddata i tek- nisk-vetenskaplig databehandling. t. ex. inom samhällsplaneringen. Det är för övrigt svårt att dra en gräns mellan avancerade beräkningar av admi- nistrativ art och enkla teknisk-vetenskapliga beräkningar. Det finns i och för sig även vissa likheter mellan administrativ databehandling och dator- styrd produktionsautomation i de fall sammanställningar av uppgifter i ad- ministrativa ADB-system utgör det huvudsakliga underlaget för planering och styrning av verksamheter. Som tidigare nämnts behandlas dock inte datorstyrd produktionsautomation.
2.2.2. Motiv för administrativ databehandling inom den offentliga förvaltningen
Den offentliga förvaltningen sysslar i stor utsträckning med informations- behandling i vid mening. Stora delar av arbetet utgörs av relativt rutin- betonade arbetsuppgifter i stora mängder ("kontorsproduktion"). De innebär bl. a. att föra register över olika grupper av objekt och företeelser i samhället (befolkningen i ett område, de anställda hos en myndighet, bil- och kör- kortsinnehav o. dyl.), att med hjälp av sådana register utföra väl dehnierade arbetsuppgifter av typ löneberäkning och utbetalning av bidrag, handlägga enklare ärenden såsom utfärdande av intyg samt att ur registren ta fram tidigare inkomna upplysningar och tidigare beslut eller akter i ärenden (åter-
vinna lagrade data) och att ställa samman data till statistik. Uppgifter av denna typ har ansetts särskilt lämpade för mekanisering och automatisering med hjälp av datateknik och andra kontorstekniska hjälpmedel. Det är därför naturligt att man isamband med strävandena att rationalisera —dvs. förenkla, förbättra och förbilliga — den offentliga förvaltningen visat stort intresse för datatekniska hjälpmedel och administrativa tillämpningar av datatekni— ken.
Intresset för tekniska hjälpmedel för rationalisering inom förvaltningen kan i sin tur givetvis föras tillbaka på olika samhällsförhållanden, inte minst den snabba tillväxten av den offentliga förvaltningen på 1950- och 1960-talen. Man har i datatekniken bl.a. sett möjligheter att frigöra resurser som kan användas för andra angelägna samhällsuppgifter eller för att hålla kostna- derna för den offentliga förvaltningen så låga som möjligt.
Intresset för att använda datateknik i förvaltningen kan dock inte enbart hänföras till strävandena efter rationaliseringar i snäv mening. dvs. främst mekanisering och eliminering av arbetsuppgifter och arbetsmoment i syfte att åstadkomma personal- och andra kostnadsbesparingar. Ett annat syfte har varit att med datateknikens hjälp förbättra planeringen och styrningen såväl inom enskilda förvaltningsområden som i fråga om den mer över- gripande samhällsplaneringen. Datatekniken gör det bl. a. möjligt att hålla reda på, ställa samman, analysera och sprida information i större mängder och på flera och snabbare sätt än tidigare. Som exempel på eftersträvade planerings- och styrningseffekter inom ett enskilt förvaltningsområde kan nämnas lägre kostnader för lagerhållning av förbrukningsartiklar. högre och jämnare beläggning av knappa resurser, t. ex. vårdplatser och dyrbar ut— rustning, samt bättre avpassad fördelning av personalresurser på olika upp- gifter. Exempel på eftersträvade effekter av den övergripande planeringen är en bättre regional balans och en bättre konjunkturpolitik.
En tredje typ av motiv för att använda datateknik i den offentliga för— valtningen har varit att åstadkomma nya eller kvalitetsmässigt bättre pres- tationer och att tillhandahålla snabbare och på annat sätt bättre service i verksamheten. Sådana förbättringar kan gälla kvaliteten i informationsutt- derlaget för beslut i enskilda ärenden genom aktuellare eller på annat sätt riktigare information, bättre överblick, snabbare handläggning och mindre besvär i övrigt för medborgarna i deras kontakter med myndigheterna — t. ex. kommunikation skriftligen eller per telefon i stället för besök på ex- peditioner i samband med vissa ärenden — samt möjligheter till ökad insyn i och kontroll av berörda verksamheter. Det bör dock framhållas att en del av de kvalitetsförbättringar i prestationer och service som förknippas med ADB-tillämpningar inte enbart beror på övergången till datateknik utan även på kvalitetshöjningar, t. ex. ökad noggrannhet och aktualitet i regis- trerade uppgifter, som samtidigt genomförts.
Ytterligare skäl för att använda datateknik har varit önskemål att avskaffa eller minska andelen tunga och enformiga arbetsuppgifter eller på annat sätt göra arbetsuppgifter mera stimulerande och arbetsmiljön bättre för de anställda.
2.2.3. ADB-system och register — begrepp m. m.
Administrativa tillämpningar av datateknik betecknas i regel som system eller rutiner. Stora ADB-system eller databehandlingssystem består ofta av ett antal delsystem eller delrutiner. Förutom begreppen ADB-system och databehandlingssystem används begreppet informationssystem, ibland i samma, ibland i annan betydelse. Det kan därför vara lämpligt att kortfattat beröra begreppen system och register och deras användning i ADB-sam- manhang.
Begreppet svstem brukar rent allmänt definieras som en samling objekt mellan vilka det finns samband eller relationer av något slag. Begreppet kan därför användas för olika företeelser och på olika nivåer. Man talar t.ex. om politiska, ekonomiska och sociala systern. Även mer begränsade verksamheter, t. ex. företag och förvaltningsområden eller delar därav. be- skrivs ibland som system. I sådana system kan ett eller flera ADB-system ingå som delar.
ADB-system är informationssystem i den meningen att de är system för behandling av information och man använder som ovan nämnts ibland begreppen synonymt. lnformationssystem brukar dock ofta användas som ett vidare eller överordnat begrepp. t. ex. på så sätt att man delar upp in- formationen inom en verksamhet i formaliserbar och för ADB lämpad in- formation och i icke formaliserbar information. i en del fall har man t. o. m. utformat mer eller mindre heltäckande modeller av företag och andra verk- samheter i form av informations- och beslutssystem. s. k.'Management ln- formation Systems'.l sådana system kan ADB-system ingå både för enklare, rutinmässig informationsbehandling och för mer kvalificerad informations- behandling som avser framställning av beslutsunderlag. Det går att i sådana system — liksom i ADB-system i övrigt — automatisera även visst besluts- fattande genom att bygga in rutiner i systemet för automatisk utlösning av åtgärder, t. ex. utsändning av meddelanden av olika slag. när bestämda värden över- eller underskrids. Begreppet system brukar vidare användas i samband med den tekniska utrustningen. Själva datorutrustningen brukar nämligen ofta beskrivas i termer av datorsystem eller tekniska system som består av olika enheter eller komponenter.
Även begreppet register används på flera sätt inom datatekniken. Dels används det i sin mer allmänna betydelse som beteckning för en på något sätt systematiserad mängd information. Det kan härvid röra sig om vitt skilda typer av register, från enkla förteckningar till stora samlingar av upp- gifter om olika förhållanden som måste sparas för senare användning (dvs. arkiveras) i pärmar. mappar, dossie'er. o. dyl. Dels används begreppet register som benämning på data som är lagrade med gemensam organisation på visst minnesmedium. För detta används även begreppen fil ("file") och datatekniskt register. Den bristande överensstämmelsen mellan termerna framgår bl. a. av att den förra typen av register ofta läggs om för ADB och då i form av flera register i den senare bemärkelsen. Även det omvända förhållandet förekommer dock. dvs. att ett datatekniskt register (en fil) om- fattar flera register i traditionell mening. Ofta — det gäller t.ex. i datain- spektionens föreskrifter och anvisningar för ansökan om tillstånd att föra personregister — används begreppet register närmast som en synonym för
ADB-system. vilka i sin tur kan bestå av flera datatekniska register (filer). Den tekniska utvecklingen på ADB-området har dessutom medfört att man nu allt oftare använder s.k. databasteknik och därför allt oftare talar om databaser i stället för datatekniska register eller filer (se ovan). Tyvärr fö- religger även här viss oklarhet på grund av att begreppet databas dels används i mer strikt mening närmast motsvarande datatekniska register (men mer mångsidigt användbara sådana). dels i mer allmän betydelse som synonym för databank. alltså närmast som en samlande beteckning för flera eller alla register och databaser i en organisation.
I samband med beskrivningar av ADB-teknikens användning förekommer ibland olika kategoriindelningar av ADB-system och ADB-rutiner. En är att dela upp dem i produktionssystem och informationssystem. Med pro- duktionssystem menas härvid ADB-system vars främsta syfte är att på ett enkelt och billigt sätt utföra enkla rutinuppgifter och med informa- tionssystem ADB-system som främst är avsedda för framställning av in- formation som kan användas i beslutsprocesser. Flera av de administrativa ADB-systemen i den offentliga sektorn kan dock närmast ses som en kom— bination av produktions- och informationssystem i denna mening. Som nämnts i föregående avsnitt finns det ofta flera skäl för att övergå till da— tateknik, däribland strävanden både efter att rationalisera det administrativa arbetet och att kvalitativt förbättra informationsunderlaget för beslut.
Andra vanligt förekommande kategoriindelningar av ADB-system och ADB-rutiner baseras på ändamålet med dem — man skiljer ibland på kontors-. styr- och beräkningsrutiner — och på deras användningsområde (löner. res- kontra osv.). Även dessa kategoriindelningar är svåra att tillämpa på ADB- systemen i den offentliga sektorn, särskilt de stora statliga ADB-systemen som används för flera uppgifter och på flera olika sätt.
Ett begrepp som ibland förekommer är integrerade informationssystem. Med detta menas vanligen att ADB—system eller delsystem i ett ADB-system är samordnade i den meningen att det förekommer informationsöverföring mellan dem, dvs. att data som framställs i ett system även används i ett eller flera andra system. Syftet med integreringen är främst att undvika att samma uppgifter registreras och kontrolleras mer än en gång. Man talar även om integrerad databehandling i samband med databaser som används för flera ändamål.
DASK använder i det följande genomgående begreppet ADB-system som beteckning för ADB-tillämpningar av olika slag.
2.3. Databehandling i den offentliga förvaltningen i nuläget
2.3.1. A nvändningsområden
De administrativa ADB-tillämpningarna i den offentliga sektorn varierar starkt vad gäller omfattning och karaktär, från stora riksomfattande system till smärre system avsedda som hjälpmedel åt mindre enheter. Karaktäristiskt för många administrativa ADB-system inom den offentliga sektorn är att de används för att maskinellt föra register med uppgifter om olika grupper av objekt (körkortsinnehavare. skattskyldiga. patienter. fastigheter osv.). för
att periodiskt eller vid behov maskinellt utföra rutinbetonade uppgifter eller arbetsmoment på grundval av uppgifterna i registren (t. ex. beräkning och utbetalning av löner. utfärdande av registreringsbevis o.dyl.), för att söka och tillhandahålla uppgifter ur registren åt berörda administrativa organ och åt allmänheten samt för att framställa statistisk information ("aggregerade data") som underlag för styrning och planering.
Vid sidan av ADB-system uppbyggda kring datorbaserade register finns det i den offentliga förvaltningen även en rad andra typer av administrativa ADB-tillämpningar. En växande grupp är de 5. k. lR-systemen eller "dö- kumentsökningssystemen" (lR = information retrieval)som används för lag- ring och sökning av information. Systemen har hittills i regel varit begränsade till lagring av uppgifter om dokument och handlingar av olika slag — t. ex. vetenskapliga avhandlingar och uppsatser i ett ämne eller lagar och för— fattningar, tillämpningsföreskrifter. rättsfall m. m. inom ett förvaltnings- område — för att underlätta sökandet av litteratur men det börjar numera bli allt vanligare att i datorer lagra även själva dokumenten. En annan grupp av ADB-tillämpningar som kan kombineras med system av nyss nämnd art är system för textbehandling för att reducera arbetet med omskrivning och redigering av manuskript o.dyl. och för automatisk utskrift — även sättning i samband med tryckning — när manuskript är färdiga.
Som exempel på statliga förvaltningsområden där stora administrativa ADB-system med omfattande register tagits i bruk kan nämnas — folkbokföring och beskattning — allmän försäkring (pension. sjukförsäkring och barnbidrag)
— rättsväsendet
— bil- och körkortsregistrering — ekonomisk redovisning
— löneadministration.
Utveckling och försöksverksamhet med ADB eller drift i mer begränsad omfattning pågår bl.a. på följande områden — miljövård — fastighetsregistrering och inskrivning — arbetsförmedling — registrering av studerande vid högskolor och universitet samt admini-
stration av studiemedel — exekutionsväsendet — personal- och löneadministration — forskningsbiblioteken.
Stora användare av ADB inom den statliga sektorn är dessutom uni- versiteten och högskolorna, försvaret och statistiska centralbyrån (SCB) samt affärsverken och de statliga bolagen. Inom dessa områden förekommer såväl administrativ som teknisk—vetenskaplig databehandling. I vissa fall. t. ex. inom televerket, statens vattenfallsverk och en del statliga bolag, används datorer även för styrning av tekniska processer.
Eftersom DASK:s arbete huvudsakligen är inriktat på de statliga ADB- systemen redogörs kortfattat nedan i avsnitt 2.3.4 för de största och viktigaste av dessa system samt vissa andra statliga system.
Inom landstingssektorn finns det ADB-system för dels rent administrativa verksamheter som ekonomisk redovisning. personal- och löneadministration
och materialredovisning, dels medicinskt-administrativa uppgifter bl. a. pa- tientadministration. vård- och resursplanering och administrativ forskning. dels medicinska verksamheter som klinisk verksamhet och forskning, la- boratoriefunktioner och hälsokontroller.
Även inom kommunsektorn används databehandling till stor del för ad- ministrativa uppgifter avseende ekonomisk redovisning, personal och löner samt material och utrustning. Vidare finns det inom denna sektor system och rutiner för t. ex. hyror, bostadstillägg och konsumtionsavgifter (el. gas. vatten. renhållning m. m.). Andra exempel på ADB-användningar är sociala informationssystem. Dessutom används ADB i planeringsverksamheter för t. ex. befolknings— och skatteprognoser, trafikberäkningar och schemalägg- ning.
2.3.2. Organisation
Stats/älvaltningen
Databehandlingens organisation i statsförvaltningen behandlas utförligt i kapitel 6. Här beskrivs därför endast huvuddragen i den nuvarande or- ganisationen.
Utveckling av ADB-system i statsförvaltningen sker i allmänhet hos den centrala förvaltningsmyndigheten (riksskatteverket, riksförsäkringsverket m. fl.) inom respektive förvaltningsområde. ] vissa fall kan systemutveck- lingen ske inom för ändamålet särskilt inrättade ADB-organ, t. ex. cent- ralnämnden för fastighetsdata, eller vara förlagd till statskontoret. Det sist- nämnda gäller t. ex. utveckling av ADB-system på nya områden och projekt som berör flera myndigheter.
Datordriften i statsförvaltningen är f. n. uppdelad på ett antal statliga datacentraler. Flertalet av dessa är i huvudsak avsedda för den egna myn- dighetens räkning. t. ex. datacentralerna inom affärsverken och statens väg- verk. eller för all eller nästan all databehandling inom en förvaltningssektor eller ett verksamhetsområde. t.ex. försvaret, skatteområdet och den all— männa försäkringen. De myndighets- och sektorsvisa datacentralerna an- vänds dock i viss utsträckning även för datordrift åt andra användare, t. ex. andra myndigheter eller sektorer. Vidare har flera statliga myndigheter sin datordrift förlagd till DAFA (statens datamaskincentral för administrativ databehandling), som är en statlig servicebyråorganisation utan anknytning till en speciell myndighet eller sektor.
Datordriften inom enskilda myndigheter och sektorer i statsförvaltningen är av tekniska och ekonomiska skäl i regel centraliserad i den meningen att registerföringen (datalagringen) och databearbetningen hittills i huvudsak är samlad till centrala datoranläggningar. Det finns dock områden där da- tordriften är regionalt uppdelad och förlagd till ett antal regionala enheter. t. ex. universitetssektorn och skatteområdet.
Kommunerna
Inom den kommunala sektorn har flertalet kommuner sin databehandling förlagd till Kommun—Data AB. Några kommuner, främst de största, bedriver dock sin databehandling i egen regi och har egna datoranläggningar. Dess- utom anlitar några kommuner — främst Norrköping, Linköping och Borås e andra servicebyråer än Kommun-Data AB.
Kommun-Data AB bildades 1965. Svenska kommunförbundet var fram till samgåendet med landstingsförbundet den 1 januari 1976 ensam ägare. Kommun-Data svarar inte bara för kommunernas datordrift utan även för utveckling av de system som kommunerna använder. Systemen utvecklas i nära samarbete med kommunerna men är inte "skräddarsydda" för en viss kommun utan avsedda att kunna användas av alla eller flertalet kom- muner. Systemen kan dock i regel anpassas och modifieras inom vissa grän- ser.
Kommun-Data AB har f. n. datoranläggningar på tre orter i landet, näm- ligen Stockholm, Skellefteå och Gävle. Kommun-Datas kundkrets var 1. o. m. 1975 huvudsakligen koncentrerad till den kommunala sektorn. Gäv- leanläggningen. som övertogs från Gävle kommun den 1 januari 1975, an- vänds dock bl. a. även av Gävleborgs landsting och vissa industrier i Gävle."
De kommuner som under 1975 hade egna datoranläggningar var följande: — Stockholm - Göteborg — Malmö — Lund — Landskrona — Lidingö — Umeå — Västerås
Datoranläggningarna inom dessa kommuner används i huvudsak endast för den egna kommunens behov. Undantag från detta är främst Västerås. vars datoranläggning även används av flera andra kommuner i Västman- lands och Upplands län.
De kommuner som har egna datoranläggningar skaffade dessa innan Kom- mun-Data bildades. Ett par kommuner som tidigare haft egna dator- anläggningar har därefter lagt ned dessa eller överlåtit dem på Kommun- Data. Det bedöms från kommunalt håll som sannolikt att ytterligare några kommuner kommer att lägga ned sina datoranläggningar och anlita Kommun—Data. Skälen till detta är främst ekonomiska, bl.a. fördelen att kunna utnyttja Kommun—Datas färdiga system i stället för att utveckla egna.
Landstingen
Databehandlingen inom landstingssektorn är i organisatoriskt avseende mer splittrad än inom den kommunala sektorn. Landstingen kan något förenklat delas upp på tre grupper när det gäller databehandlingen.
En grupp består av landsting som har egna datoranläggningar och som själva svarar för ett omfattande systemutvecklingsarbete. Till denna grupp
hör främst några av de större landstingen. nämligen Stockholms, Malmöhus och Östergötlands läns landsting, samt landstingen i de fyra nordligaste länen, som tillsammans äger huvuddelen av Norrdata AB. Till denna grupp kan vidare räknas Jönköpings och Älvsborgs läns landsting som har egna datoranläggningar.
En annan grupp små och medelstora landsting anlitar landstingsförbundets datacentral (numera Kommun-Data AB, se nedan). De använder huvudsakli- gen de system som Spri (sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut) och landstingsförbundet utvecklat.
En tredje grupp omfattande 8—10 landsting anlitar olika servicebyråer utan- för landstingssektorn. I denna grupp har 5—6 landsting sin databehandling förlagd till IBM:s servicebyråer. Vidare räknas till denna grupp Uppsala läns landsting som har sin databehandling förlagd till universitetsdatacen- tralen i Uppsala.
Ovan gjorda beskrivning är dock inte fullständig. Åtskilliga landsting i den första och tredje gruppen anlitar nämligen landstingsförbundets data- central (numera Kommun-Data AB) för vissa tillämpningar, bl. a. mate- rielredovisning. Allt fler landsting har under senare år anlitat Iandstings- förbundets datacentral för sådana tillämpningar.
Som ovan antyds och närmare framgår längre fram i betänkandet (avsnitt 4.2 och avsnitt 6.2.1) slöt Svenska kommunförbundet och landstingsför- bundet år 1975 ett konsortieavtal om samverkan på dataområdet som gäller fr. o. m. den 1 januari 1976 och i en första omgång t. o. m. 1983. Avtalet innebär att landstingsförbundet inträder som delägare i Kommun-Data AB.
Kommun-Data svarar enligt avtalet för utveckling av datasystem inom den kommunala sektorn samt för den databehandling som följer av uppdrag från primärkommuner och Iandstingskommuner. Bolaget förfogar därvid ensamt över system och program som utvecklas inom bolaget och skall ha tillgång till system och program som tidigare utvecklats centralt för lands- tingssektorn. Primärkommuner och landstingskommuner skall kunna ut- nyttja bolagets tjänster på Iika villkor.
Avtalet om samverkan på dataområdet mellan de båda kommunförbun— den innebär på kort sikt i första hand organisatoriska förändn'ngar för data- verksamheten inom landstingssektorn. Enligt avtalet övertar Kommun-Data AB såväl landstingsförbundets ADB-avdelning inkl. datacentralen som an- svaret för den systemutveckling som Spri bedrivit. Landstingen är dock inte genom avtalet bundna att utnyttja Kommun-Data AB utan avgör själva hur behoven av databehandling bäst skall tillgodoses. Beträffande de lands- ting som redan har egen dataverksamhet anser landstingsförbundet att det visserligen är önskvärt att knyta dem närmare företaget men att överlägg- ningar härom bör tas upp senare och då bl. a. direkt mellan berörda landsting och Kommun—Data AB. På samma sätt anser landstingsförbundet det önsk- värt att de landsting som idag anlitar olika servicebyråer på sikt i stället anlitar Kommun-Data AB.
2.3.3. Omfattning
När man skall belysa en verksamhet är ofta kvantitativa uppgifter av stort värde. DASK har därför försökt få fram siffror som belyser databehand-
lingens omfattning i den offentliga sektorn. Databehandlingens karaktär av hjälpmedel och dess integration i berörda verksamheter, dess stora sprid- ning och mångsidiga användning gör emellertid att det är svårt att finna enkla och meningsfulla mått på databehandlingens omfattning. Redovis- ningen inom den offentliga förvaltningen är i allmänhet inte sådan att det går att få fram de speciella kostnaderna för användningen av ADB. Detta beror i sin tur på att det normalt inte är möjligt eller motiverat att särredovisa ADB-kostnaderna. Som exempel kan nämnas att registreringen och kont- rollen av data i samband med inmatningen svarar för en stor del av kost- naderna i flertalet ADB-system i administrativa verksamheter. När data registreras med hjälp av terminaler direkt på arbetsplatserna som en del av det löpande arbetet och ersätter anteckningar på blanketter eller i register el- ler när data registreras som en "biprodukt" från andra kontorsmaskiner, t. ex. kassaapparater, går det inte att särskilja ADB-kostnadema från kostnaderna för det övriga arbetet. Många av de blanketter och andra dokument som används för noteringar i det administrativa arbetet är särskilt utformade för att underlätta inmatningen i ADB-systemen. De kan t. ex. vara avsedda som stansunderlag eller användas för optisk läsning. Omvänt framställs i många ADB-tillämpningar förtryckta blanketter för olika ändamål. Inte heller vid utvecklingen av ADB-system är det alltid möjligt att på ett me- ningsfullt sätt särskilja ADB-kostnader eftersom ADB-systemet ofta är en del i ett vidare rationaliseringsarbete. En stor del av kostnaderna skulle många gånger ha uppkommit även om man valt andra hjälpmedel än ADB.
Som exempel på till synes enkla men i praktiken svåranvändbara mått på databehandlingens omfattning kan nämnas antalet ADB-system och da- torer. Att använda antalet ADB-system och ADB-rutiner är ingen lösning eftersom det inte finns några allmänt vedertagna och tillämpade definitioner på dessa begrepp. Vad som kallas system i en del fall kallas i andra fall delsystem eller rutiner. Storleken på systemen och rutinerna varierar dess- utom kraftigt i fråga om antalet registrerade objekt i systemen och bear- betningsvolymer. Användningen av begreppen system och rutiner hänger mer samman med verksamhetens organisation än med databehandlingens storlek. På liknande sätt är det svårt att använda antalet datorer som mått på databehandlingen eftersom datorerna storleks- och kostnadsmässigt va- rierar från små utrustningar för några tiotusentals kronor till mångmiljon- anläggningar. Vissa datorer används för många olika tillämpningar, andra för ett fåtal eller kanske bara vissa uppgifter inom ett system.
DASK vill i alla fall försöka redovisa en del kvantitativa uppgifter och ge en uppfattning om de kostnader som läggs ned på ADB och som i princip kan påverkas genom samordning. Mot bakgrund av det ovan sagda måste dock de nedan lämnade sifferuppgifterna läsas med stor försiktighet.
2.3.3.1 Staten
De sifferuppgifter DASK redovisar för den statliga sektorn utgörs i huvudsak av material som statskontoret framtagit för kommitténs räkning. Detta grun- dar sig i sin tur på uppgifter statskontoret inhämtar från de statliga dataanvändarna i form av årliga enkäter. Statskontoret har dessutom kom- pletterat enkätmaterialet med uppgifter från andra informationskällor inom
och utom verket. Statskontoret [betonar dock att de redovisade uppgifterna är mycket osäkra. Av erfarenhet vet man nämligen att myndigheternas redovisning innehåller stora luckor.
ADB-kostnaderna rota/t
Det är som ovan anges svårt att särskilja och särredovisa ADB—kost— naderna. På grundval av statskontorets material och mycket grova upp- skattningar kan dock totalkostnaden för ADB inom den statliga sektorn (exkl. de statliga bolagen) för budgetåret 1973/74 beräknas till ca 700 milj. kr. [ beloppet ingår kostnader för systemutveckling, underhåll, datordrift, dataöverföring, dataregistrering m.m.
Nedan redovisas storleken på några av de olika typer av kostnader som ingår i ADB-kostnaderna. De olika kostnadsslagen i redovisningen "över- lappar” delvis varandra, varför de inte utan vidare kan adderas.
Personal
En stor del av de totala ADB-kostnaderna utgörs av kostnader för den personal som på olika sätt sysslar med ADB. Som nämns ovan är det dock ofta svårt att avgränsa flera av personalkategorierna. När det gäller data- registreringspersonalen är t. ex. ett problem hur man skall räkna dem som använder terminaler i sitt löpande arbete. Ett annat exempel på svårigheterna att avgränsa den personal som sysslar med ADB utgör universitets— och högskolesektorn. Stora mängder ADB-program utvecklas och omfattande dataregistrering sker där i samband med dels forskning, dels undervisning. Sådan databehandling ingår inte i nedanstående siffror. Med en vid av- gränsning av den personal som på olika sätt sysslar med ADB kan antalet personer i vissa personalkategorier troligen mer än fördubblas och löne— summan totalt sett räknas upp med 25—50 %.
Antalet sysselsatta personer omräknade i manår(årsarbetskrafter) 1973/74 enligt statskontorets material framgår av tabell 211.
Lönesumman (inkl. Iönekostnadspålägg) för de personer som medtagits i tabell 211 har beräknats uppgå till drygt 495 milj. kr. varav
civila statsförvaltningen 290 milj. kr. försvaret 75 milj. kr. affärsverken 130 milj. kr.
Systemutveckling m. m.
Kostnader för systemutveckling svarar i allmänhet för en allt större andel av de totala kostnaderna för ett ADB-system. Det sammanhänger bl.a. med att personalkostnaderna som utgör den helt dominerande delen i sys- temutvecklingen stiger kraftigt medan maskinvarukostnaderna relativt sett sjunker.
Arbetsmoment som ofta medför höga kostnader i samband med utveck— ling och införande av ADB-system är utrednings- och utvecklingsarbetet. registeromläggningen samt utbildningen av användarna. De kostnadsupp-
Tabell Zzl Antalet sysselsatta personer
: S
ektor . . .. . CiVila Försvaret Affars- Personalkategori statsförv. verken
1. Ledning av ADB- arbete 380 75 85 2. Systemarbete, programmering 710 240 460 3. Datamaskinarbete 430 100 220 4. Dataregistreringa 735 140 185 5. Administrativ ratio— nalisering (inom ADB) 50 30 30 6. Konsulter 200 100 50 7. Övriga 195 15 170
Summa (avrundat till jämnt 100-tal 2 700 700 1 200
a Vad gäller siffrorna för dataregistrering ingår i dessa i huvudsak endast personal vid renodlade dataregistreringsenheter av typ stanscentraler och dylikt. Däremot ingår i allmänhet inte personal för dataregistrering i de fall denna sker i direkt anslutning till berörda verksamheter. 1 siffrorna ingår således inte den dataregistrering som sker med hjälp av terminaler och optiskt läsbara blanketter. Särskilt siffrorna för affärsverken är ofullständiga, bl. a. ingår inte siffror för postgirohanteringen. Om all personal som helt eller delvis sysslar med dataregistrering skall tas med bör siffrorna för t. ex. den civila statsförvaltningen mer än fördubblas.
gifter som är lättast att få fram är de mest ADB-anknutna delarna. För systemutvecklingen går det i allmänhet att få fram antals- och kostnads— uppgifter för systemerare, programmerare, konsulter m.m. Däremot kan det ofta vara svårt att avgöra hur stor del av den allmänutredande verk- samheten inom myndigheter och företag som bör hänföras till systemut- veckling. Likaså har det åtminstone inom den offentliga sektorn visat sig svårt att få fram uppgifter om hur stor andel av kostnaderna för datordrift som avser testning av program och system. Vad gäller kostnaderna för re- gisteromläggning går det ofta att få fram uppgifter för renodlade datare- gistreringskostnader, t. ex. stansning. Däremot går det i allmänhet inte att få fram användarnas kostnader för genomgång och komplettering av re- gistren i samband med omläggningen. Dessa kostnader kan i den offentliga sektorn i vissa fall vara betydande. Det gäller t. ex. fastighetsdatasystemet. Beträffande kostnaderna för utbildning i samband med införande av system består dessa av dels direkta utgifter för lärare, undervisningsmaterial, lokaler, resor, traktamenten m. m.. dels indirekta kostnader i form av produktions- bortfall för personalen under utbildningstiden. De sistnämnda kostnaderna torde i allmänhet vara de större men är svåra att uppskatta.
Enligt statskontorets material, som alltså är osäkert, uppgick personal- kostnaderna för systemutveckling i statsförvaltningen, inkl. affärsverken, till ca 250 milj. kr. för budgetåret 1973/74. I dessa kostnader har då medtagits följande av de personalkategorier som redovisas i tabell 221 ovan: ledning av ADB-arbete, systemarbete och programmering, administrativ rationa- lisering inom ADB samt konsulter. Av dessa kostnader bör en del, upp-
skattningsvis 20—30 milj. kr. frånräknas. Det gäller bl. a. kostnaderna för ledning av ADB-arbete. Å andra sidan torde de kostnader som inte kommit med i redovisningen uppgå till minst motsvarande belopp. Det gäller bl. a. kostnaderna för registeromläggning. Vidare har i beloppet inte medtagits kostnaderna för datorkörningar i samband med systemutveckling (program- testning m. m.). Dessa har i stället inräknats i de datordriftkostnader som redovisas nedan. Vad gäller kostnaderna för utbildning torde delar av dessa, bl. a. lärare och instruktörer, ingå i de ovan redovisade personalkostnaderna för systemutveckling. 1 övrigt föreligger inga beräkningar, t. ex. av värdet av det produktionsbortfall utbildningen medför.
Datordri/i
DASK har på olika sätt försökt beräkna omfattningen på datordriften inom den statliga sektorn.
Antalet datorer i den statliga sektorn framgår av tabell 2:2 som är hämtad från statskontorets årliga publikation "Statliga datorer”. Enligt denna fanns det den 1 januari 1975 inom den statliga sektorn inkl. de affärsdrivande verken och statliga bolagen sammanlagt 105 datorer med ett anskaffnings- värde av 660 milj. kr. Detta belopp är dock i det här sammanhanget av mindre intresse beroende bl. a. på den pris-prestandautveckling som skett sedan flera av datorerna anskaffades — de äldsta är mer än 15 år — och på att även datorer i andra sektorer i viss mån används för databehandling inom den statliga sektorn.
Inte heller när det gäller kostnaderna för datordriften går det att finna ett bra mått. Datacentralernas redovisade kostnader är inte jämförbara. De är inte heller renodlade datordriftkostnader. Bl. a. föreligger skillnader i fi- nansieringsform och redovisningssätt. Vissa datacentraler är t. ex. anslags- finansierade, andra däremot uppdragsfinansierade. Vidare skiljer sig data- centralerna åt vad gäller de tjänster de svarar för. Vissa datacentraler till- handahåller till stor del enbart "rå datorkraft" medan andra till betydande del även svarar för systemutveckling, systemunderhåll, dataregistrering m. m. Med hänsyn till detta har DASK försökt att på ett enhetligt sätt beräkna de renodlade datordriftkostnaderna inom den statliga sektorn.
1 de beräknade kostnader för datordrift som redovisas i tabell 213 skall
Tabell 2:2 Statliga datorer — antal och anskaffningsvärde.
Sektor Anskaffnings- Antal Antal värde datorer datorinne- havare Milj. kr. % Statlig förvaltning 373 57 68 27 Affärsdrivande verk 198 30 17 6 Statliga bolag 89 13 20 17
Totalt 660 100 105 50
Tabell 23 De årliga kostnaderna för datordrift i statsförvaltningen.
Sektor 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 (prel. siffror)
Civila statsförvaltningen inkl.
utbildningsområdet 125 148 170 181 Försvaret 28 26 31 33 Affärsverk 71 75 77 81 Statliga bolag 24 35 42 47
Totalt 248 284 320 342
Tabellförklaring: Kostnaderna för datordrift vid anslagsfinansierade datacentraler har beräknats med hjälp av produktionstimmarna och timpriserna för databehandling på samma eller motsvarande utrustning vid uppdragsfinansierade servicebyråer. Här- igenom ingår kostnader för utrustning, driftpersonal, lokaler m. m. (se texten ovan). De timpriser som använts för kostnadsberäkningarna är främst baserade på värdet av den använda maskinutrustningen. Kostnaderna är beräknade i 1975 års priser.
ingå kostnader för utrustning, driftpersonal och lokaler m. m. samt kostnader för bl. a. tekniskt utvecklings- och underhållsarbete med datorernas pro- gramutrustning (operativsystem m. m.) och för utrustningsmässigt underhåll av användarnas program.
Av användarnas kostnader ingår främst alltså kostnader för datordrift inkl. datordrift i samband med utveckling och testning av system och program. Däremot ingår inte användarnas personalkostnader för systemar- bete, programmering och dataregistrering och inte heller kostnader för te- leöverföring av data. De kostnader för datordrift som redovisas i tabell 223 utgör således delvis en dubbelräkning i förhållande till den ovan angivna personalkostnaden (495 milj. kr.). Dubbelräkningen gäller främst personal- kostnaderna vid datacentralerna.
Till de i tabell 213 angivna kostnaderna kommer statliga myndigheters kostnader för datordrift vid datacentraler utanför statsförvaltningen, främst servicebyråer av olika slag. Omfattningen på sådan datordrift är som framgår av tabell 224 dock relativt obetydlig.
Tabell 2:4 Statliga myndigheters kostnader för datordrift vid datacentraler utanför statsförvaltningen budgetåret 1974/75.
Privata ser- Kommuner vicebyråer Landsting (milj. kr.) (milj. kr.) Civila statsförvaltningen (inkl. universiteten) 4.2 0.4 Försvaret 3,9 —
Aflärsverken 1,2 —
Användningen av telekommunikationer i databehandlingen har ökat kraf— tigt i statsförvaltningen under senare år. Redan budgetåret 1973/74 svarade de myndigheter och förvaltningssektorer, som i större utsträckning använde sig av terminaler, för ca 70 milj. kr., dvs. ca 4 ”n, av de totala dator- driftkostnaderna i den egentliga civila statsförvaltningen. Även affärsverken använder sig av terminaler och telekommunikationer i stor omfattning.
2.332. Kommuner och landsting
Även när det gäller kommunerna och landstingen är det svårt att med siffror belysa databehandlingens omfattning. De siffror som redovisas nedan torde vara lika osäkra som de som ovan redovisas för den statliga sektorn. De är dessutom inte beräknade på samma sätt som dessa och därför inte jämförbara.
Databehandlingen inom den kommunala sektorn sker som ovan nämns huvudsakligen dels hos Kommun-Data AB, dels vid egna anläggningar i några större kommuner, främst Stockholm, Göteborg, Malmö och Västerås. Även andra datoranläggningar (servicebyråer, industrier m. m,) utnyttjas dock.
Kostnaderna för kommunernas datorbearbetningar vid Kommun—Data AB uppgick 1975 till ca 32 milj. kr. Därav kan ca 25 milj. kr. hänföras till kostnader för datordrift. För dessa kommuner tillkommer dessutom kost- nader för bl. a. dataregistrering.
ADB-kostnaderna för systemutveckling, datordrift och dataregistrering vid de kommuner som har egna datoranläggningar uppgick till drygt 60 milj. kr. varav ca 33 milj. kr. utgjorde kostnader för datordrift.
Totalt har ADB-kostnaderna för den kommunala sektorn år 1975 be— räknats till 115—120 milj. kr. Av dessa utgör 65— 70 milj. kr. kostnader för datordrift och ca 25 milj. kr. kostnader för systemutveckling.
Även inom landstingssektorn är databehandlingen som ovan anges organiserad på olika sätt för olika landsting. De större landstingen har egna datoranläggningar och bedriver egen systemutveckling. Övriga landsting ut- nyttjar servicebyråer för sin databehandling, flertalet numera Kommun-Data AB (tidigare landstingsförbundets datacentral). Landstingsförbundet beräk- nade landstingssektorns totala ADB-kostnader 1973 till minst 50 milj. kr. Med stöd av de uppgifter DASK inhämtat från landstingsförbundet. Kom- mun-Data AB och enskilda landsting kan motsvarande kostnader för 1975 uppskattas till 70—75 milj. kr. Av dessa utgör 35—40 milj. kr, kostnader för datordrift och drygt 15 milj. kr. kostnader för systemutveckling. Den grupp landsting som har egna datoranläggningar svarade för den större delen av de totala ADB-kostnaderna inom landstingssektorn.
2.3.4. Administrativa ADB-system och databanker i staslö/valtningen
DASK:s uppgift avser främst samordningsfrågor rörande de stora admi- nistrativa ADB-systemen eller databankerna i den egentliga statsförvalt— ningen (exkl. affärsverken och de statliga bolagen). 1 DASK:s direktiv som skrevs 1971 redogjordes kortfattat för de största statliga ADB—systemen. Eftersom flera av dessa vid den tidpunkten var på planerings- och utveck-
lingsstadiet — och i en del fall fortfarande är det — lämnas här en motsvarande redogörelse. Denna är även avsedd att tjäna som exempel på hur ADB används för administrativa verksamheter i statsförvaltningen (avsnitt 2.3.1).
Man bör dock hålla i minnet att det utöver här berörda ADB-system finns en rad andra system av skiftande storlek och karaktär både i den egentliga statsförvaltningen och i övrigt. bl. a. inom universitet och hög- skolor och i affärsverken.
Rärrsväsendeis iii/ormarionssvsrem (RI)
År 1966 inleddes arbete med att ta i bruk ADB och andra moderna hjälpmedel inom rättsväsendet och successivt bygga upp ett rättsväsendets informationssystem (Rl).
Huvudsyftet med Rl-projektet är främst att förenkla och förbättra informations- utbytet mellan myndigheterna inom rättsväsendet (polis. åklagare, domstolar och kri- minalvårdsorgan m. fl.) och mellan dessa och myndigheter med vilka de har ett stort informationsutbyte samt att i samband därmed rationalisera kontorsarbetet inom rätts- väsendets myndigheter. Ett andra huvudsyfte med RI-systemet är att skapa bättre informationsunderlag för planeringen inom myndigheterna och för en övergripande planering inom rättsväsendet.
Rl-systemet har utvecklats och utvecklas etappvis och består av en rad delsystem och rutiner. Olika myndigheter ansvarar för driften av olika delsystem. Ett särskilt organ — samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet — svarar för samordningen. Datordriften är förlagd till llera datacentraler. framför allt datacentralen inom riks- polisstyrelscn och DAFA.
Rl-systemet består för närvarande av bl.a. delsystem för — brottsmålsförfarandet i vid mening inom polis-_ åklagar— och domstolsväsendet
Samt — kriminalvården.
Bland andra delsystem i drift kan nämnas system för diarieföring vid allmänna domstolar och Rirvaltningsdomstolarna. system för rättsfallsregistrering och system för sjöfartsregister. Utredning pågår om bl. a. nya passrutiner. Även ett system för utlänningsärenden har utvecklats inom ramen för Rl-systemet (se nedan).
Det största delsystemet är det för brottsmålsförfarandet som driftmässigt är förlagt till rikspolisstyrelsen. I detta ingår ett centralt, för hela landet gemensamt person- - och belastningsregister (PBR) som ersätter tidigare skilda centrala kriminal- och po- lisregister. ] delsystemet ingår bl. a. rutiner för registrering av och uttag av information om — domar i brottmål — ordningsbotsförelägganden - strafförelägganden — brottsanmälningar -— brottsutredningar (personblad).
Rent tekniskt lagras data på direktminnen som är åtkomliga från terminaler regionalt och lokalt. bl. a. i polisdistrikten.
F asiighelsdatasystemet
Riksdagen fattade år 1968 principbeslut om en reform av fastighetsregistreringen och uppbyggnad av ett centralt ADB-baserat fastighetsregister som ersätter tidigare jord- och stadsregister och som är enhetligt för land och stad. Vidare fattade riksdagen år l970 principbeslut om införande av ADB inom inskrivningsväsendet och om ett centralt inskrivningsregister som ersätter tidigare fastighets- och tomträttsböcker. Det-
ta register skulle tekniskt och driftmässigt samordnas med fastighetsregistret. De samordnade registren utgör tillsammans fastighetsdatasystemet eller "fastighetsda- tabanken”. Ett särskilt organ — centralnämnden för fastighetsdata (CFD)— har inrättats för utvecklingen, införandet och driften av fastighetsdatasystemet.
Den allmänna målsättningen för fastighetsdatasystemet är att effektivisera och kva- litativt förbättra verksamheten inom fastighets- och inskrivningsväsendena och andra organisationer som använder fastighetsuppgifter samt att tillhandahålla bättre underlag för planering. För detta ändamål sker en lägesbestämning — s. k. koordinatsättning — av varje fastighet. De myndigheter som skall betjänas av fastighetsdatasystemet är bl. a. de statliga och kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregistrerings- myndigheterna samt de allmänna domstolarna, till vilka inskrivningsväsendet är knu- tet.
De uppgifter rörande fastigheter och samfälligheter som skall ingå i fastighets- datasystemet är — i fastighetsregisterdelen — bl. a. beteckning. ursprung, omfång Och läge, rättigheter och skyldigheter (servitut) samt — i inskrivningsregisterdelen — bl. a. lagfarter, inteckningar och tomträtter. l systemet lagras också uppgifter från fastig- hetstaxeringslängderna, bl. a. taxeringsvärden och ägareuppgifter. Enligt planerna skall ytterligare uppgifter efter hand tillföras fastighetsdatasystemet, bl. a. uppgifter om gemensamhetsanläggningar och fastigheternas adresser. Systemet kompletteras också successivt med mer ingående redovisning av servitut samt planer och andra bestäm- melser för markens användning. Frågor om att införa uppgifter om byggnader i sys- temet är under utredning. Totalt beräknas antalet fastigheter f. n. uppgå till ca 3,6 milj. (1971).
Fastighetsdatasystemet är fortfarande under utveckling och uppbyggnad. ! utveck- Iingsarbetet har ingått försöksverksamhet i Uppsala län. Det system som därvid ut- vecklats och prövats används sedan den 1 januari 1976 i reguljär drift inom detta län. Detta system bygger rent tekniskt på användning av direktminnen och terminaler hos användarna för inmatning och uttag av uppgifter.
Det är f. n. osäkert vilken teknisk och organisatorisk utformning ett fastighets- datasystem för hela riket kommer att få och i vilken takt det skall genomföras. Dessa frågor utreds av en kommitté. fastighetsdatakommitten (FADAK; Ju 1974106).
System inom den allmänna försäkringen m. m.
Statskontoret och riksförsäkringsverket (RFV) fick 1967 i uppdrag att i samråd med de allmänna försäkringskassorna gemensamt utreda möjligheterna att genom använd- ning av ADB och på annat sätt rationalisera administrationen inom den allmänna försäkringen (det 5. k. RAFA-projektet). Efter förberedande utredningsarbete inrik- tades arbetet 1970 på ett ADB-system för den allmänna pensionen och — i en senare etapp — ett ADB-system for sjukförsäkringen. 1973 beslöt riksdagen att administra- tionen av barnbidragen skulle föras över från kommunerna till försäkringskassorna och riksförsäkringsverket och att även ett ADB—system för administrationen av barn- bidragen skulle utvecklas inom RAFA-projektet.
Nämnda ADB-system syftar i första hand till att underlätta det manuella arbetet inom de allmänna försäkringskassorna samt via snabbare och bättre statistik förbättra möjligheterna för planering och personaldimensionen'ng av dem. 1 systemen används terminaler i stor omfattning för att ge tillgång till registrerade uppgifter och för att mata in uppgifter.
Systemet för den allmänna pensionen som omfattar ca 1.5 milj. pensionärer och systemet för barnbidrag som omfattar ca 1 milj. bidragsmottagare är f.n. i drift i full omfattning. Sjukförsäkringssystemet har delvis börjat tas i drift men beräknas inte vara infört i sin helhet förrän 1978 och kommer då att omfatta ca 6.5 milj. försäkrade. En stor mängd data är gemensamma för de tre systemen. De är dock
i princip tre fristående system med skilda register. Systemen utnyttjar vidare samma datoranläggning (RFV:s datoranläggning i Sundsvall) och driftorganisation. Dessutom används i stor utsträckning samma terminalutrustning på försäkringskas- sornas centralkontor och lokalkontor. När även sjukförsäkringssystemet är fullt ut- byggt beräknas det komma att finnas omkring 1 000 terminaler. Hittills har ca 800 installerats. F.n. pågår arbete inom RAFA—projektet med att utveckla ytterligare tre ADB- system. nämligen — system avseende bidragsförskott som planeras tas i drift i slutet av 1977 och beräknas omfatta ca 1 milj. registrerade — system avseende studiestöd för vuxenutbildning (SVUX) med planerat införande 1976 och omfattande ca 100000 registrerade — system avseende utbildningsbidrag för arbetsmarknadsutbildning som beräknas bli färdigt under 1976 och omfatta ca 100000 registrerade.
Bil- och körkortsregistren
! samband med ändrade riktlinjer för fordonsregistreringen fattade riksdagen 1969 beslut om inrättande av ett ADB-baserat för hela landet gemensamt fordonsregister. 1971 fattades beslut om att även inrätta ett gemensamt körkortsregister som tekniskt och organisatoriskt skulle vara samordnat med bilregistret. Ett särskilt organ — bil- registernämnden — inrättades 1971 för planering. utveckling och idrifttagning av de nya bil- och körkortsregistren. Omläggningen av registren startade 1972 och slutfördes under 1973. Under 1973 flyttades den datoranläggning som används för register- föringen från Stockholm till Örebro. Registeransvaret inkl. ansvaret för driften av datoranläggningen överfördes 1975 till trallksäkerhetsverket varvid bilregisternämn- den upphörde.
Själva registreringsarbetet utförs av länsstyrelserna som är anslutna till trafiksä— kerhetsverkets datoranläggning med hjälp av terminaler (bildskärmar och skrivare). 1 bilregistret finns f. n. uppgifter om ca 4,2 milj. fordon och i körkortsregistret uppgifter om ca 3,9 milj. körkortsinnehavare.
Bil- och körkortsregistren är dels hjälpmedel i en rad administrativa verksamheter. dels informationsbanker i utrednings— och planeringsaktiviteter på en rad områden. bl. a. trafiksäkerhetsområdet. Bilregistret används som hjälpmedel för administration av bl. a.
— kontrollbesiktning av fordon — fordonsskatt
— kilometerskatt
— kontroll av försäkringsinnehav — beredskapsplanläggning.
Båda registren är vidare viktiga hjälpmedel för polisen i dess trafikövervaknings- och spaningsarbete. Av detta skäl kan polisen från terminal via rikspolisstyrelsens dator hämta upplysningar ur registren. Även försäkringsbolag kan från terminal hämta vissa upplysningar ur registren.
ADB—system _ för _ folkbok/öring och beskattning
ADB har använts som hjälpmedel inom folkbokföringen och skatteadministrationen sedan mitten av 60—talet. Nuvarande ADB-system som varit infört i hela landet sedan årsskiftet 1967/68 består av flera relativt fristående delsystem eller rutiner. Systemet innehåller grunduppgifter och skatteuppgifter om fysiska och juridiska personer (fö— retag och andra organisationer) samt fastigheter. Det används för olika arbetsuppgifter i samband med folkbokföringen och för arbetsuppgifter i samband med bl. a. uppbörd och redovisning av skatter. Genom att systemet innehåller grunduppgifter om de
viktigaste informationsobjekten (fysiska och juridiska personer samt fastigheter) förser det dessutom andra system och verksamheter såväl inom den offentliga som privata sektorn med sådana uppgifter.
Systemet är tekniskt utformat för satsvis databehandling med data lagrade på magnetband. Driftmässigt är systemet förlagt till 14 regionala länsdataanläggningar.
För närvarande pågår arbete med att utveckla och införa ett nytt ADB—system inom folkbokförings— och beskattningsområdet. Bakgrunden till detta är bl. a. att man avser att i ökad utsträckning använda ADB i skatteadministrationen och att nuvarande system i tekniskt hänseende är föråldrat och inte medger önskvärda utbyggnader och förändringar. Syftet med det nya systemet, som kommer att bygga på direkt- minnesteknik och möjliggöra användning av terminaler. är bl. a. att förenkla arbetet med taxering och uppbörd. minska uppgiftslämnandet för allmänheten. arbetsgivare och andra myndigheter samt förbättra skattekontrollen.
Det nya systemet kommer enligt beslut av riksdagen 1975 att rent tekniskt bygga på en kombination av central och regional databehandling. Datordriften kommer att fördelas dels på en stor central datoranläggning. dels ett antal — 21 st. enligt riksdagens beslut 1976 (SkU 1975/76:35) — länsdataanläggningar. Systemet planeras medge an— vändning av upp till ca 1 000 terminaler placerade främst hos de lokala skattemyn- digheterna och länsstyrelserna. Terminalerna skall vara anslutna till den centrala da- toranläggningen.
Det nya ADB-systemet skall enligt planerna genomföras etappvis. Den första etap- pen. som omfattar taxeringsfunktionen. skall genomföras år 1978.
Riksdatasysremef inom exekutionsväsendet (REX -sysremer)
Arbete har sedan slutet av 60-talet pågått med att utveckla ett riksomfattande ADB- system inom exekutionsväsendet (det 5. k. REX—systemet). Ansvaret för arbetet över— fördes 1973 till riksskatteverket i och med att centralmyndighetsfunktioner för exe- kutionsväsendet inordnades i detta verk.
Avsikten med REX-systemet är att det skall fungera som ett hjälpmedel i samband med registrering och handläggning av indrivningsmål och därvid tillhandahålla berörda myndigheter aktuellt indrivningsmaterial. Uppgifterna i systemet avses vara tillgäng- liga för samtliga kronofogdemyndigheter. Fullt utbyggt beräknas systemet innehålla uppgifter om ca 800000 gäldenärer och ca 1 000000 mål. REX-systemet skall enligt arbetsplanerna bli ett reelltidssystem med en central databank och med terminaler placerade hos kronofogdemyndigheterna och riksskatteverket för registrering av och åtkomst till uppgifter. REX—systemet tillämpas sedan januari 1975 på försök i Södermanlands län. När systemet skall vara infört i full drift i hela landet är ännu ej bestämt.
Lönesystem och andra persona/administrativa system
Ett av de första administrativa ändamål för vilket ADB togs i bruk var löneadmi- nistration. dvs. beräkning och utbetalning av löner samt skatteadministration i sam— band därmed. lnom statsförvaltningen har sådana system funnits sedan slutet av l950-talet. För närvarande finns ett flertal lönesystem inom statsförvaltningen. Fler- talet är begränsade till enskilda myndigheter och affärsverk men i några fall används dessa system även av andra myndigheter. De viktigaste av dessa system är löne— systemen hos försvarets civilförvaltning. postverket och Uppsala datacentral. De om- fattar totalt ca 240000 löntagare.
För närvarande pågår arbete inom statskontoret med att utveckla ett generellt lö- neuträkningssystem för statsförvaltningen. Detta system bygger på en högre grad av automatisering tin-flertalet befintliga system och därmed enklare inrapportering
av grunduppgifter. Vidare kan systemet användas för flera personalkategorier och flera arbetsuppgifter än flertalet andra system. Systemet är dessutom uppbyggt med tanke på att det skall överföra information till ett system inom statsförvaltningen för automatisk matrikelforing och pensionsuträkning som också håller på att utvecklas inom statskontoret.
Regeringen har enligt beslut 1975-11—27 föreskrivit att ett generellt löneuträknings- system i huvudsaklig överensstämmelse med det system som utvecklas inom stats- kontoret skall införas för myndigheter som ej tillhör försvarsdepartementets område. dock med undantag för affärsverken samt statens vägverk. Statskontoret skall tills vidare svara för ett successivt införande av löneuträkningssystemet. Verket framlade för regeringen den 1 juli 1976 vissa förslag och planer rörande tillämpningen och genomförandet av systemet.
ADB används även för andra personaladministrativa uppgifter inom statsförvalt- ningen. Som exempel kan nämnas att statens personalnämnd använder ADB för att underlätta omplacering av personal i samband med utflyttningen av myndigheter från stockholmsområdet.
Ekonomisk redovisning m. m. (system—S)
För den ekonomiska redovisningen i den civila statsförvaltningen finns ett gemensamt ADB-system. system—S. för vilket riksrevisionsverket är huvudman. Systemet bör- jade införas 1968 och beräknas vara infört i sin helhet 1976 i den civila statsför- valtningen. Samtliga myndigheter inom den egentliga civila statsförvaltningen skall anslutas till systemet. däremot inte affärsdrivande verk och statliga bolag. Inom för- svaret utvecklas ett särskilt system som bygger på samma principer som system—S.
Ett huvudsyfte med system—S är att varje myndighet oavsett storlek skall få tillgång till ett modernt redovisningssystem. System—S består av tre delsystem. ett för kassa- och dispositionsbokföring. ett för resultatredovisning samt ett för riksredovisning. De förstnämnda delsystemen innehåller dessutom s. k. sidorutiner. I delsystemet för kassa- och dispositionsbokföring finns bl. a. sidorutiner för fondredovisning. kund- reskontra. dispositionsplanering och personreskontra. I delsystemet resultatredovis- ning finns bl. a. sidorutin för tidredovisning och interndebitering. System—S är upp- byggt på ett sådant sätt att det kan anpassas till den enskilda myndighetens specifika behov.
Databehandlingen i system-S förlagd till DAFA. som också svarar för system- underhållet. Systemet är utformat för satsvis bearbetning. För att hjälpa myndigheterna med vissa uppgifter på det ekonomiadministrativa området. har särskilda s.k. re- dovisningscentraler byggts upp. Dessa svarar även för granskning. beredning och stansning av data till system-S.
För närvarande pågår arbete inom riksrevisionsverket med att vidareutveckla och förbättra system—S.
ADB-system for bib/ioreksväsendet
Statskontoret fick år 1967 i uppdrag att utreda möjligheterna att rationalisera de ve— tenskapliga bibliotekens arbetsformer med tekniska hjälpmedel. På grundval av detta arbete framlade statskontoret ett förslag till ett ADB—baserat informationssystem — LIBRIS. Systemet prövades i vissa delar i praktiska försök åren 1972—73. Kungl. Maj:t uppdrog därefter åt statskontoret att i samråd med forskningsbiblioteksrådet och uni— versitetskanslersämbetet bedriva fortsatt försöksverksamhet med LIBRIS. Försöks- verksamheten som fortfarande pågår har utvidgats till att omfatta elva större ve— tenskapliga biblioteksinstitutioner.
Syftet med LIBRIS är att det skall vara ett hjälpmedel för att i första hand ef—
fektivisera och förenkla de centrala bibliografiska rutinerna vid de vetenskapliga bi—
. blioteken. En huvudprincip i LIBRIS är att en katalogisering skall kunna nyttjas även av andra bibliotek som förvärvar samma publikation. Biblioteken skall endast behöva komplettera redan registrerad information med bl. a. lokala uppgifter. Vidare kan nämnas att LIBRIS även skapar möjligheter till ett vidgat utbyte av bibliografisk information med utlandet eftersom allt fler utländska bibliografiska centra numera utnyttjar ADB—tekniken som hjälpmedel vid katalogisering.
I tekniskt hänseende bygger LIBRIS-systemet på användning av datakommuni- kation och terminaler. Systemet är uppbyggt kring en gemensam databank till vilken samtliga LIBRIS—anslutna bibliotek har tillgång från terminal för registrering och in- formationssökning. F. n. beräknas ca 150 terminaler komma att anslutas till systemet.
ADB—tekniken har även börjat att utnyttjas inom folkbiblioteken. Bibliotekstjänst har utvecklat ett ADB—baserat utlånings— och mediakontrollsystem (BUMS) som hittills installerats på ett tiotal folkbibliotek.
Statskontoret utreder f.n. i samråd med universitetskanslersämbetet och forsk- ningsbiblioteksrådet samt statens kulturråd de datatekniska förutsättningarna för en samordning mellan systemen LIBRIS och BUMS. Utredningsarbetet beräknas slut- föras under 1976.
ADB—system för registrering och utbetalning av studiemedel
Sedan 1964 har ADB använts för registrering. debitering och uppbörd av studiemedel. 1974 fick centrala studiehjälpsnämnden (CSN) i uppdrag att i samråd med statskontoret utveckla ett nytt ADB-baserat registrerings— och utbetalningssystem som skall an- vändas i samband med behandling av studiemedelsärenden (studiestödets informa- tionssystem — STIS). Systemet utvecklas och tas i drift successivt och beräknas vara i funktion isin helhet 1 januari 1978. Isystemet skall bl. a. ingå rutiner för registrering av studiemedelsansökningar. utbetalning av studiemedel, skuldbehandling, återbe- talning, uppskov med återbetalning samt återkrav av studiestöd. Systemet kommer i tekniskt hänseende enligt nuvarande planer att bestå av en central databank till vilken 40—50 terminaler placerade på sju orter i landet ansluts för registrering och åtkomst av data.
Studeranderegister vid universitet och högskolor
ADB används för en rad administrativa uppgifter inom universitet och högskolor. Som exempel kan nämnas system för studiedokumentation för administration av studieresultaten inom de filosofiska fakulteterna. De används bl. a. för utbildnings- planering på både lokal och central nivå. För närvarande finns sådana i drift vid fyra läroanstalteroch införs under våren 1976 vid ytterligareen läroanstalt. Systemen om- fattar ca 50 000 studerande. Arbete pågår dessutom med att utveckla ett ADB-system för central antagning av studerande till högskoleutbildning. Systemet avses att tas i bruk under senare delen av 1977.
ADB-system inom arbetsmarknadsverket
ADB har använts inom arbetsmarknadsverket sedan slutet av 60-talet. Systemen är främst inriktade på att underlätta administrativt rutinarbete och avser bl.a. re- dovisning av beredskapsarbete. redovisning av maskiner och anläggningar. fakturering och reskontra. platsredovisning. utbetalning av utbildningsbidrag samt utbildnings— Statistik.
1 tekniskt hänseende är systemen till största delen baserade på satsvis databe-
handling med data lagrade på magnetband. Dataregistreringen sker till största delen med hjälp av stansning men även optisk läsning förekommer. Vissa register finns dubblerade på skivminnen för direktåtkomst från terminaler på de större länsarbetsnämnderna. Terminalerna används f. n. bara för frågeverksamhet. Dator- driften är förlagd till DAFA.
Ett av systemen inom arbetsmarknadsverket avser daglig framställning av länsvisa platslistor. Systemet bygger tekniskt på uppgiftsregistrering med hjälp av terminaler och tryckning av platslistorna med hjälp av datorstyrd fotosättning. Systemet var i drift i tre län 1975 och håller f. n. på att successivt införas i hela landet. Vidare pågår utredningsarbete för att pröva ytterligare möjligheter att använda ADB i ar- betsförmedlingsarbetet, bl.a. att med hjälp av terminal söka i register över lediga platser och arbetssökande och att genom 5. k. matchning föra samman lediga platser och arbetssökande. Försök med sådan användning av ADB avses påbörjas under hösten 1976.
System för utlänningsärenden (3 U —systemet)
Inom ramen för rättsväsendets informationssystem har statens invandrarverk byggt upp ett ADB-system för utlänningsärenden, som varit i drift sedan 1973. Systemet är i första hand avsett att underlätta det administrativa arbetet inom invandrar- verket i samband med främst handläggningen av tillstånds-, medborgarskaps- och avlägsnandeärenden. För närvarande omfattar systemet uppgifter om ca 300 000 per- soner, i huvudsak utomnordiska medborgare. Rent tekniskt bygger systemet på an- vändning av direktminnesteknik och terminaler (24 st.) för registrering och åtkomst av data. Datordriften är förlagd till DAFA.
Miljövårdens informationssystem (MI)
Statsmakterna beslutade 1974 på förslag av miljökontrollutredningen (SOU 197336 och 37) om utveckling av ett ADB-baserat informationssystem på miljövårdsområdet — miljövårdens informationssystem (MI) — för insamling. lagring och bearbetning av miljödata. Enligt prop. 1974146 utgör MI en sammanfattande beteckning för pro— jektvis insamling. lagring och bearbetning av miljödata. som antingen tas fram från pågående verksamheter eller genom initiering av särskilda projekt. Syftet med MI är att successivt bygga upp en informationscentral för den information på miljöområdet som myndigheter och andra behöver för sitt arbete. Verksamheten inom MI skall ses som ett kontinuerligt utvecklingsarbete för vilket ett särskilt organ — miljödata- nämnden(MDN)—inrättats.
MI skall omfatta information dels om den yttre miljön. dels om arbetsmiljön. Nedan berörs kortfattat vissa delar av den ADB-utveckling som för närvarande är aktuell. — Ett system har i projektet MI-OI utvecklats för bearbetning av information om miljöförorenande anläggningar. I systemet finns uppgifter om anläggningar och mätdata som belyser utsläppens typ och storlek. Systemet används av naturvårds— verket och länsstyrelserna som ett hjälpmedel i tillsynsverksamheten enligt mil- jöskyddslagen. Försöksdrift pågår f. n. vid tre länsstyrelser. Fullt utbyggt beräknas systemet komma att omfatta ca 9000 anläggningar, — Ett projekt (MI—06) rör varor som kontrolleras enligt lagen om hälso- och mil— jöfarliga varor och läkemedel. En del av arbetet i projektet avser att få till stånd enhetliga rutiner för inrapportering och registrering av uppgifter om varor. I pro- jektet utreds bl.a. ADB-rutiner för produktkontrollnämndens planerade register över ca 60 000 produkter och beståndsdelar som ingår i dem. Detta register avses vara ett viktigt hjälpmedel för all produktkontroll. Man utreder även möj- ligheterna att använda "minidator" för driften av systemet,
— Ett system har i projektet MI-07 utvecklats på livsmedelsområdet för lagring och bearbetning av analysresultat från den offentliga livsmedelskontrollen. Systemet skall bl. a. användas för framtagning av bedömningsnormer för livsmedel och för prioritering och uppföljning av arbetet med att kontrollera kritiska varugrupper och anläggningstyper. — I ett projekt (MI-08) utreds möjligheterna att bygga upp en datorbaserad registrering av arbetsställen och deras miljörisker som ett stöd i arbetarskyddsverkets verk— samhet.
SCB.'s statistiska informationssystem
Statistiska centralbyrån (SCB) hör till de myndigheter som tidigt började utnyttja ADB—teknik som ett hjälpmedel i verksamheten. SCB har ett stort antal statistik- grensanpassade ADB-system, som i varierande grad är integrerade med varandra. Med hjälp av dessa system förser SCB samhällsplanering och annan samhällelig verk- samhet med statistisk information.
SCB:s ADB-system bygger såväl på av SCB insamlade data som på data insamlade av andra myndigheter (administrativt material) och organisationer. En stor del av de data som används inom SCB är data av den senare typen.
Som sammanhållande bas för statistikproduktionen inom olika Statistikområden tjänar SCB:s centrala register. Dessa är för individsidan registret över totalbefolkningen (RTB), för företagssidan det centrala företagsregistret (CFR) och för den areella sidan lantbruksregistret (LBR).
Karaktäristiskt för de statistiska informationssystemen är att uida/a från systemen alltid är i aggregerad eller sammanställd förrn. Det kan exempelvis vara i form av summatabeller, frekvenstabeller. indexberäkningar. tidsserier. data framtagna i olika slag av statistiska analysmodeller bl. a. prognoser etc. Detta är den helt avgörande skillnaden mellan SCB:s och andra myndigheters ADB-system, vilka främst har en s.k. individadministrativ användning. dvs. data om de enskilda objekten utnyttjas för olika slag av beslut berörande dessa.
Vid SCB finns dock undantag från principen om endast aggregerade uttag från ADB-systemen. Sålunda har lantbruksregistret också en i särskild ordning reglerad individadministtativ användning. nämligen för beräkning och utbetalning av skör- deskadeersättningar.
För närvarande pågår ett omfattande utvecklingsarbete inom det statistiska da- tabehandlingsområdet inom SCB. Bl.a. söker SCB åstadkomma ökad samordning. t. ex. bättre jämförbarhet, mellan data i olika delar av SCB:s ADB-system och möj- ligheter till liexibla uttag av statistiska produkter ur dessa. Ett aktuellt och viktigt exempel på utvecklingsarbetet är uppbyggnaden av en regionalstatistisk databas (RSDB). Syftet med denna är bl. a. att genom utnyttjande av ny teknik göra SCB:s produkter lättare tillgängliga hos regionala och lokala konsumenter av statistik (t. ex. länsstyrelser. kommuner och myndigheter med regional förvaltning). För att uppnå dessa syften avses genom RSDB-systemet regionalstatistisk information bli lagrad i databaser hos SCB som skall kunna bearbetas med hjälp av bildskärmsterminaler utplacerade hos konsumenterna.
SCB har helt nyligen installerat ett nytt datorsystem (IBM 370/158). SCB:s ADB- system är huvudsakligen magnetbandsorienterande. vilket varit det lämpligaste för den traditionella statistikproduktionen. För att rationalisera hanteringen av magnet- band håller ett s.k. massminne på att tas i bruk vid SCB. RSDB — liksom vissa andra system som är under utveckling vid SCB—avses dock bli direktminnesor- ienterade. De utformas emellertid så att endast aggregerade uppgifter, dvs. uppgifter som inte röjer enskilda individer, kommer att kunna tas ut ur systemet med hjälp av terminaler. Direktminnesorienterad teknik väntas också i ökande utsträckning kom—
ma att användas i SCB:s interna arbete t.ex. vid granskning och rättning av pri- märmaterial. programmering m.m.
ADB-system ijörsvaret
Inom försvaret används ADB på många sätt. En mycket stor del utgörs av admi- nistrativ databehandling. Flertalet ADB-system är avsedda för enskilda myndigheters verksamhetsområden.
De större ADB-systemen i försvaret är följande: — System för operativ ledning. System utvecklas bl.a. för underrättelsetjänst. sä- kerhetstjänst. stridskrafter. militärgeografi. transportplanläggning och underhålls- tjänst. — System för data om krigs— och fredsorganisationen. Systemen är avsedda att betjäna förbandsproduktionen inom respektive försvarsgren och redovisar orga- nisationens uppbyggnad samt personella och materiella innehåll. — Personaladministrativa system för data om anställd personal. Flera sådana system finns hos olika myndigheter inom försvaret. Systemen innehåller uppgifter om personalens kompetens. utbildning, befattning. tjänst. lön etc. Utredning av den vidare utvecklingen av sådana system pågår f. n. — Värnpliktsverkets system för inskrivning och personalredovisning. Systemet in- nehåller data om värnpliktiga och civilförsvarspliktig personal. — System för förnödenhetsförsörjning och materielunderhåll. Ett flertal sådana ADB- system finns i drift. F. n. pågår arbete inom försvarets materielverk med att utveckla ett för försvarsmakten gemensamt redovisningssystem för förnödenheter. Detta system avses ersätta de försvarsgrensvisa förnödenhetsredovisningssystemen. Li- kaså utreds möjligheterna att samordna de försvarsgrensvisa systemen för upp- följning av underhållsverksamheten. — System för data om anläggningar m.m. i försvaret. bl. a. ADB-system för an- läggningsredovisning inom fortifikationsförvaltningen. — System för ekonomisk redovisning. bl. a. kassaredovisning. kostnadsredovisning, "koncernredovisning". tidredovisning. revision och ekonomisk statistik. Systemet är en försvarsgrensspecifik variant av system—S. I tekniskt hänseende är flertalet ADB—system s. k. satsvisa system av konventionell typ. Övergång till terminalanvändning pågår eller planeras dock i flera fall. Driftmässigt är databehandlingen förlagd till försvarets datacentral (FDC). som består av fem re- gionalt spridda driftenheter.
FRI har i samverkan med berörda myndigheter utarbetat en plan — informations- systemplan-82 — för den långsiktiga utvecklingen av informationssystem och datorstöd i försvaret. Planen har i sina huvuddrag godkänts av regeringen och ligger till grund för den fortsatta verksamheten på ADB-området.
2.4. Datateknikens användning i framtiden
Det "postindustriella" samhälle som man ser framför sig i de utvecklade industriländerna brukar ofta karaktäriseras som ett informationssamhälle. Redan nu finns beräkningar i USA som tyder på att bortåt hälften av be- folkningen är sysselsatt med att skapa. bearbeta och förmedla information i vid mening (kontorsarbete och administrativt arbete i övrigt. undervisning. massmedier. underhållning osv.). Datatekniken — särskilt i förening med annan teknik för informationsbehandling och kraftigt utbyggda telekom- munikationer — väntas få mycket vid användning och stor betydelse i detta samhälle. Man talar och skriver i många sammanhang därför om framtiden
i termer av datasamhället och — när tonvikten lagts på telekommunika— tionerna — "the Wired City" eller "the Wired Nation". Många ser ett sådant samhälle som ett löfte. andra som ett hot. Redan debatten om dagens ADB— tillämpningar förs ibland med argument som utgår ifrån en betydligt mer avancerad användning av datateknik än för närvarande. Allt som man talar om som faktiskt förekommande finns emellertid inte i praktiskt bruk. Där- emot kan en del av de tillämpningar. som vissa hoppas och andra befarar kommer att förekomma i framtiden. redan nu finnas i tekniskt mindre avancerade versioner eller som utvecklingsprojekt i laboratoriemiljö.
För att belysa den framtida användningen av ADB pekar DASK först på några tendenser i nuvarande utveckling (avsnitt 2.4.1) och berör därefter några nya och till karaktären annorlunda typer av ADB-tillämpningar(avsnitt 2.4.2). Med framtiden menas här ett perspektiv på 15—20 år. alltså fram på 1990-talet. Framställningen nedan skall ses som en grov skiss. Den tar dessutom främst upp utvecklingen inom den administrativa databehand- lingen. dvs. DASK:s huvudområde. och i mindre grad den teknisk-veten- skapliga databehandlingen. Det bör dock redan här framhållas att statsmak- ternas hållning starkt påverkar i vilken omfattning. för vilka ändamål och på vilka sätt datatekniken kommer att användas i framtiden. Det gäller även de problem denna teknik kommer att föra med sig. Dels påverkar statsmakterna rent allmänt förutsättningarna för att använda datateknik i framtiden. Som exempel kan nämnas den betydelse datalagen och data- inspektionen har och kommer att få när det gäller att använda personbundna uppgifter i ADB—tillämpningar samt den betydelse utbyggnaden av tele- kommunikationerna kommer att få för möjligheterna att använda datateknik. Dels är åtskilliga av de ADB-tillämpningar som skisserats för framtiden sådana att de torde komma att drivas i samhällets regi.
2.4.1. Några utvecklingstendenser
Användningen av ADB för olika ändamål och inom olika samhällsområden ökar och väntas fortsätta att öka. Redan de ADB-system som nu planeras eller utvecklas kommer att innebära en betydande ökning i databehand- lingens omfattning. Förutsättningarna för att använda datateknik varierar dock mellan olika verksamheter och det finns flera skäl som talar för att ökningen inte kommer att vara lika snabb som hittills. åtminstone inte inom statsförvaltningen. En allmän bild av den förväntade utvecklingen på ADB-området återges bl.a. i den tekniska miljöstudie för perioden 1980—85 som Statskonsult AB gjorde på uppdrag av DASK och datain- dustriutredningen. Studien är inarbetad i dataindustriutredningens betän- kande men ftnns även publicerad'som separat rapport ”Datateknik. Mil-
jöstudie 1980—85".
Ökningen i databehandlingens omfattning kan grovt beskrivas på följande sätt:
— ADB-tillämpningar av den typ som redan används på vissa områden införs på nya och tidigare inte alls eller i ringa grad datoriserade områden. Som exempel på typer av ADB-tillämpningar som väntas få stor spridning kan nämnas system för lagring och sökning av information (5. k. IR- system) och system för textbehandling.
— Nya typer av ADB-system och nya sätt att använda ADB tillkommer genom den tekniska och ekonomiska utvecklingen på ADB-området. Som exempel kan nämnas att datatekniken allt oftare används för över- vaknings- och kontrolluppgifter och för automatisk utlösning av åtgärder. dvs. enklare eller väl strukturerade beslut. I administrativa verksamheter kan det bl. a. vara fråga om automatisk rapportering av vissa förhållanden när konton. anslag o. d. överskrids och automatisk beställning av varor när lagret minskat till en viss nivå. Tillkomsten av nya ADB-tillämp- ningar medför bl. a. att databehandlingens omfattning kommer att växa ytterligare inom organisationer och områden där ADB redan används och att ADB-tekniken kan införas på helt nya områden. Ett karaktäristiskt drag i utvecklingen väntas bli att "kontorsproduktio- nen" automatiseras i allt större utsträckning. dvs. att rutinbetonade uppgifter allt oftare sker med hjälp av datatekniska hjälpmedel. Vidare väntas hand- lingar av olika slag — även ritningar o. dyl. — i allt större utsträckning lagras och arkiveras på datamedier och andra databärare. t. ex. mikroftlm. som kan förses med information i ADB-tillämpningar.
Rent tekniskt väntas utvecklingen under den närmaste IO-årsperioden i hög grad präglas av vad som redan pågår. nämligen övergången från ”kon- ventionell" magnetbandsbaserad teknik för satsvis databehandling till teknik baserad på direktminnen. datakommunikation och terminaler. En annan tendens är att allt oftare använda smådatorer av olika slag. De används både i helt fristående tillämpningar och som delar i större ADB-system och då kopplade till större datorer.
Som ovan framgår (avsnitt 2.1) väntas användningen av telekommuni- kationer och dataöverföring öka både inom enskilda ADB-system och verk- samhetsområden och mellan ADB-system på olika områden. Detta sam- manhänger bl.a. med att allt fler verksamhetsställen och enskilda arbets- platser förses med terminalutrustning för inmatning och uttag av data. Man räknar även med att det i framtiden kommer att bli möjligt att sprida själva datordriften — datorerna och databaserna — i större ADB-system och hos användare med många olika tillämpningar i en sorts datornät. där använ- darna vid terminalerna inte behöver veta exakt var data och program lagras och bearbetningen sker. Steg i denna riktning är att terminalerna allt oftare görs "intelligenta" (dvs. programmeringsbara) genom att de förses med mindre datorer för uppgifter i samband med in- och utmatning.t. ex. kontroll och tillfällig lagring av data. och för lagring av data som används lokalt. Denna utveckling innebär i sin tur att man som centrum i ADB-tillämp- ningar i högre grad kommer att se de logiskt sammanhängande — men fysiskt kanske spridda — databaserna och i mindre grad själva datorutrust- ningen. För användarna betyder denna utveckling att det kommer att bli av allt mer underordnad betydelse var själva datorn är belägen och om datordriften sker centralt eller ej.
För dem som i sitt arbete använder ADB väntas den tekniska utvecklingen bl. a. innebära att det i flera avseenden blir enklare att hantera ADB-syste- men och att använda dem för mer avancerade uppgifter. Som nämns ovan görs stora ansträngningar för att underlätta kommunikationen mellan män- niskan och datorerna. Man räknar bl.a. med att nya och mer mångsidigt användbara terminaltyper kommer att utvecklas. En viktig faktor i detta
sammanhang är den pågående utvecklingen av s. k. högnivåspråk. som kan användas för att ställa frågor till ADB-system. Dessa väntas leda till att informationssökning. problemlösning och andra verksamheter i ökad ut- sträckning kan ske i dialog med datorn. t. ex. genom stegvisa frågor. Lätt- hanterliga terminaler innebär i sin tur att förutsättningarna för och fördelarna med att använda datorer i administrativa verksamheter ökar väsentligt. Det väntas med andra ord bli lättare än för närvarande att använda datorer för vissa uppgifter och moment i arbetsprocesser där även "manuella" och "intellektuella" moment ingår. En effekt av här skisserad utveckling väntas bli att geografiska avstånd ytterligare minskar i betydelse som hinder för ett effektivt utnyttjande av datateknik.
En av drivkrafterna bakom den ökade användningen av terminaler för inmatning av data är strävanden efter att fånga upp data direkt vid "källan" och att undvika mellanled av typ hålkorts- och hålremsstansning. Andra tekniker att fånga upp data vid källan är optiskt läsbara blanketter. Där stansning o. dyl. förekommer försöker man ofta decentralisera denna till arbetsplatserna där data föds eller tas emot.
Många väntar sig dessutom att offentliga ADB-system i framtiden i en del fall kommer att utformas med tanke på att även allmänheten skall kunna använda dem för att själv ta ut information. till att börja med t. ex. från folkbiblioteken eller andra offentliga organ och så småningom kanske även från hemmen (avsnitt 3.3.4). Uteslutna är givetvis ADB-system eller delar av ADB-system som innehåller integritetshotande eller på annat sätt känsliga uppgifter. Utvecklingen mot alltmer flexibla och lätthanterliga da- tabaser i systemen och mot alltmer mångsidigt användbara terminaler bör visserligen på sikt åtminstone rent tekniskt göra det möjligt att utforma system som kan användas direkt av allmänheten. Det torde dock vara förenat med stora problem — kraven på integritets- och sekretesskydd är långt ifrån de enda — och höga kostnader att utveckla sådana ADB-system för mer avancerad användning än att tillhandahålla fakta. t. ex. ADB-system som gör det möjligt för användaren att i dialog med datorer formulera och lösa problem som kräver omfattande bearbetningar av data i offentliga ADB- system. Sådana ADB-tillämpningar torde därför knappast få någon större betydelse under den närmaste lO-årsperioden. Det sätt på vilket allmänheten i första hand torde komma i kontakt med de offentliga ADB-systemen i den närmaste framtiden är därför inte genom direkt användning av dem utan genom att handlingar av olika slag i allt större utsträckning år fram- ställda i och/eller förberedda för behandling i ADB-tillämpningar.
En intressant och viktig aspekt på en utveckling av det slag som skisseras här är tidsaspekten. dvs. hur fort utvecklingen går och kommer att gå när det gäller att införa ADB på nya områden och att använda ADB på ett mer avancerat sätt. Den tekniska utvecklingen på ADB-området väntas medföra en fortsatt minskning av priset för att lagra och bearbeta en viss mängd data och ett allt större utbud av datorer och minnen av olika slag och storlek. Utvecklingen går däremot inte alls lika fort på programvaru- området. Det har t. ex. tagit betydligt längre tid att utveckla programvaror för databashantering och terminalhantering än man räknat med. Vidare har det ofta visat sig betydligt svårare och mer tids- och kostnadskrävande att utveckla och införa ADB-tillämpningar för nya uppgifter och på nya
områden än man trodde för 10—15 år sedan. Å andra sidan finns det som ovan nämns i dag på marknaden en rad färdiga system och program för vanligt förekommande arbetsuppgifter, t. ex. för företagens ekonomi- och personaladministration. och för vanliga funktioner i datorer och ADB-sys- tem. t.ex. databas- och terminalhantering. Dessa gör det många gånger allt enklare att införa ADB-tillämpningar av nuvarande typ på nya om- råden. Likaså kan utvecklingen och införandet av mer användarvänliga ter- minaler och metodertbl. a. högnivåspråk) för kommunikationen mellan män- niskan och datorerna göra det mer attraktivt att använda ADB och driva på ut- vecklingen.
Takten i införandet av nya eller mer avancerade ADB-system torde dock inte bara — eller ens i första hand — påverkas av den tekniska och ekonomiska utvecklingen av datatekniken utan också av de problem och effekter som den för med sig på arbetsmiljön, i integritetshänseende osv. och av den allmänna opinionens inställning till användning av ADB. Sådana problem behandlas i nästa kapitel ( kap. 3). Här skall bara pekas på några av de ' faktorer som där behandlas. Den ”företagsekonomiska" lönsamheten av att använda ADB i administrativa verksamheter synes variera. De för ADB mest lämpliga och lönsamma delarna av den offentliga förvaltningen är eller håller förmodligen redan på att bli datoriserade. Värdet av att på sådana områden införa tekniskt mer avancerad ADB-teknik torde många gånger inte komma att stå i rimlig proportion till kostnaderna. särskilt inte om detta i vissa avseenden dessutom medför inte önskade ändringar i de da- torstyrda verksamheterna. Vidare kan större förändringar inte vidtas i in- stallerade ADB-system alltför ofta med hänsyn till bl. a. gjorda investeringar och personalens förmåga att klara förändringar. Man kan hos många också iaktta en viss eftertänksamhet och mer kritisk inställning när det gäller ADB. Sannolikt vill man på flera håll utvärdera effekterna av hittillsvarande och pågående utveckling innan man går vidare. Det finns således starka skäl som talar för att utvecklingen med att föra in ADB på nya områden och i mer avancerade former kommer att gå betydligt långsammare än vad den tekniska utvecklingen i och för sig medger.
2.4.2. N_va typer av ADB—tillämpningar
Vad många förknippar med datatekniken i framtiden är kanske i första hand inte tekniskt mer avancerade ADB-system för de uppgifter för vilka datorer används idag eller liknande ADB-system på nya områden utan sna- rare ett antal nya och hittills endast i experiment prövade tillämpningar. Dessa tillämpningar bygger i allmänhet på en kombinerad användning av datateknik. annan informationsteknologi och telekommunikationer med hög överföringskapacitet (avsnitt 2.l). Åtskilliga av tillämpningarna är till skill- nad från dagens ADB-system dessutom avsedda att användas direkt av allmänheten från hemterminaler. DASK har visserligen inte sett som sin uppgift att utreda frågor rörande sådana tillämpningar men har ändå ansett det önskvärt att peka på dem, bl. a. som bakgrund till kap. 3 om effekter och problem i samband med datatekniken och till kap. 17 om det eventuella behovet av övergripande åtgärder på ADB-området. Dessutom torde flera sådana tillämpningar — om de förverkligas — åtminstone i Sverige komma
att utvecklas och drivas i samhällets regi och kan således komma att utgöra offentliga ADB-system i framtiden.
Som exempel på tillämpningsområden och tillämpningar av här avsedd typ som brukar förekomma i framtidsvisioner och i debatten om datatek- nikens för- och nackdelar kan följande uppräkning tjäna:
— Datorstyrd undervisning i hemmen. Väsentliga moment i sådan under- visning torde bl.a. bli kabel-TV-program. videogram (kassett-TV. bild- skivor o.dyl.) samt problemlösning med hjälp av terminaler kopplade till datorer vid undervisningsanstalter. Fördelar med datorstyrd under- visning är t. ex. att undervisningen till stor del kan ske på valfri tid och plats, vilket kan ha stor betydelse inte minst när det gäller vux— enundervisning och fortbildning. samt att tempot Och i viss mån även innehållet och uppläggningen i undervisningen kan anpassas till varje enskild individ.
- Inköp från hemterminaler (”teleshopping") av varor och tjänster av olika slag. t. ex. livsmedel. kapitalvaror. flyg- och tågbiljetter. teaterbiljetter osv. Beställningar kan härvid ske med ledning av ständigt aktuella elekt- roniska varu- och prislistor och andra förteckningar. som i en del fall är kompletterade med bilder för att underlätta valet mellan olika varor eller tjänster. — Elektroniska "dokumentlösa" betalningstransaktioner. Man tänker sig härvid en stegvis utveckling under några decennier som innebär att allt fler betalningstransaktioner sker utan hjälp av sedlar eller checkar. Få experter tror dock att detär möjligt att genomföra ett helt "kontantlöst" samhälle. Genom särskilda kassaterminaler och identilikationskort kan t.ex. belopp motsvarande de inköpta varorna överföras från kundens till företagens konto. Vidare kan periodiskt återkommande betalningar (hyror. räntor. premier m.m.) genom avtal mellan betalare och betal- ningsmottagare direktdebiteras. varvid betalaren viss tid före betalningen automatiskt meddelas om den förestående transaktionen.
— Elektroniska kalendrar eller minnesblock som påminner om tid för lä- karbesök. förfallodagar m.m. — Nyhets- och biblioteksservice. Tillämpningar som här skisserats är bl. a. elektroniska tidningar som man bläddrar i på bildskärm och ur vilka man vid behov kan framställa papperskopior med hjälp av faksimilut- rustning. Andra tillämpningar är automatisk selektiv förmedling av ar— tiklar och annat material inom de ämnesområden man är intresserad av samt informationssökning i datorlagrade uppslagsböcker o.dyl. — Opinionsundersökningar och omröstningar med hjälp av hemterminaler ("computer democracy”). Härigenom förmodas allmänhetens möjligheter till direkt deltagande och medbestämmande i politiska processer. inte minst på det lokala planet. i vissa avseenden öka. Denna fråga berörs i avsnitt 3.3.4.
Listan på tänkbara framtida tillämpningar av här berört slag kan lätt göras längre. Många av dem har dock mer beröring med datorstyrd produktions— styrning än administrativ databehandling. Det gäller t. ex. system för tra— fikstyrning i städer o. dyl. En del tillämpningar finns redan i enklare varianter — många tjänster förutsätter t. ex. inte dubbelriktad kommunikation — eller
som cxperimentprojekt i utlandet. I litteraturen har man i olika samman- hang skisserat försöksprojekt i vilka l00—25 000 hushåll ingår (t. ex. en pla- nerad ny stadsdel) och i vilka tillämpningar av här berört slag skulle kunna prövas. Fördelen med att välja en ny stadsdel är att den redan från början kan förses med ett dubbelriktat telekommunikationssystem. Det anses tek- niskt möjligt att genomföra ett sådant försöksprojekt redan i slutet av 70-talet.
Datatekniken och datorerna kan något förenklat sägas komma in på två sätt i tillämpningar av ovan berört slag. Dels innebär själva tillämpningarna avancerad användning av datateknik. bl. a. uppbyggnad av stora och kom- plicerade databaser och system för administrationen av kommunikationen mellan dessa och terminalerna. Dels förutsätter den dataöverföring som tillämpningarna innebär datorer som hjälputrustning för bl. a. övervakning och styrning av meddelandeströmmarna i överföringsnäten(datorstyrda väx- lar m. m.). Vidare behövs datorer för förvaring och arkivering — både tillfälligt och långvarigt — av data i telenäten samt för beräkning och debitering av avgifter för utnyttjade tjänster m.m.
Några karaktäristiska drag i ovan berörda tekniska tillämpningar — och ofta anförda argument för dem — är att de medför flera för samhället önsk- värda effekter. bl. a. minskad energiåtgång genom minskat behov av fysiska transporter och mindre kö- och trängselproblem. Det anses sannolikt att en delav den information som i dag överförs med post i framtiden överförs via telekommunikationer. dvs. att televerket i framtiden kommer att överta en del av postverkets nuvarande uppgifter. En annan fördel hävdas vara minskad förbrukning av värdefulla och knappa råvaror. t. ex. genom mins- kad användning av papper. Likaså skulle åtskilliga tillämpningar av ovan berört slag kunna innebära en rad påtagliga fördelar för den enskilde in- dividen såsom minskad tid i bil- och andra köer. ökat och bredare utbud av såväl utbildning som underhållning. ökad frihet att tidsmässigt planera sin tillvaro osv.
Här berörda tillämpningar griper i många avseenden betydligt djupare in i den enskildes liv än dagens ADB-tillämpningar. De medför därför åt- skilliga problem och risker. Från integritets- och sekretessynpunkt innebär t.ex. vissa tillämpningar möjligheter till betydligt mer långtgående kart- läggningar av den enskilde individien än vad som är möjligt med dagens ADB-tillämpningar. Som exempel kan nämnas den bild av en person som skulle framträda vid registrering av alla elektroniskt förmedlade betalnings- transaktioner (belopp. tidpunkter. mottagare osv.) eller av alla de program — politik. underhållning osv. — som en person beställer i ett kabel-TV-system med många kanaler. Andra effekter av dessa tillämpningar. som många torde uppfatta som negativa. kan bli färre direkta personkontakter än tidigare. Flera av de förmodade effekterna av och problemen med denna typ av datatekniska tillämpningar kommer att beröras i nästa kapitel.
Tidsaspekten är givetvis av mycket stort intresse när det gäller datatek- niska tillämpningar av ovan berört slag. En rad skäl talar för att sådana tillämpningar inte kommer att få någon större betydelse före mitten av 80-talet. Det finns däremot åtskilliga skäl som talar för att det kommer att dröja betydligt längre. Bl.a. kommer som ovan nämnts de tekniska problemen med att utveckla denna typ av tillämpningar i många fall att
bli stora. Det kommer därför att krävas stora ekonomiska resurser att ut- veckla dem. De kräver vidare i regel en viss. ofta relativt stor. anslutning för att driftkostnaderna per användare skall bli rimliga. Det kommer troligen inte heller att finnas billiga telekommunikationer med tillräcklig kapacitet och spridning för flera av tillämpningarna. särskilt de som bygger på hem- terminaler. före mitten av 80-talet. Detta förhållande kan dock ändras. t. ex. om man relativt snart beslutar att införa kabel-TV (avsnitt 2.1). Det bör också nämnas att datatekniska tillämpningar av här berört slag för med sig stora samhällsekonomiska kostnader. Det gäller såväl kostnader för ut- byggnad av telekommunikationerna och utveckling och drift av tillämp- ningarna som kostnader för själva terminalutrustningen hos användarna.
Avslutningsvis kan man rent allmänt konstatera att de tekniska möj- ligheterna till olika tillämpningar i framtiden kommer att vara flera) och större än vad som är ekonomiskt möjligt och från samhällssynpunkt önskvärt att genomföra. Åtskilliga av tillämpningarna kommer dock säkerligen att förverkligas så småningom. åtminstone i begränsad omfattning. Mycket — särskilt kostnaderna — talar dessutom för att flera av tillämpningarna först kommer att införas i näringslivet och den offentliga förvaltningen och för att de kommer att utvecklas stegvis vad gäller graden av automatik och servrce.
3 Effekter och problem
I vilken omfattning och på vilka sätt datateknik används och kommer att användas styrs inte bara av tekniska och ekonomiska faktorer utan även av de effekter och problem som uppkommer i samband med eller som en följd av teknikens användning. Befarade effekter har redan lett till beslut som kommer att bli starkt styrande på den fortsatta utvecklingen. Som exempel kan nämnas tillkomsten av datalagen och datainspektionen. An- vändningen av datateknik påverkas dessutom av förhållanden och beslut i samhället som inte alls eller endast delvis har samband med ADB. t. ex. den nya lag om medbestämmande i arbetslivet som träder i kraft den 1 januari 1977.
Det ingår visserligen inte bland DASK:s uppgifter att göra en samlad kartläggning av de effekter och problem datatekniken för med sig och en bedömning av deras betydelse för användningen av ADB i fortsättningen. Men eftersom sådana effekter och problem påverkar användningen av ADB påverkar de också förutsättningarna för samordning på ADB-området. Som en allmän bakgrund till de frågor som behandlas senare i betänkandet ägnar DASK därför relativt stort utrymme åt att belysa datateknikens verkningar i olika avseenden och åt problem som på annat sätt är förknippade med införande och användning av ADB. Dessutom torde en sådan redovisning ha ett visst allmänt intresse.
DASK har eftersträvat att i första hand ta upp till behandling sådana effekter och problem som är av särskild vikt eller av särskilt intresse när det gäller användning av ADB för administrativa ändamål i den offentliga förvaltningen. Bristen på material därifrån rörande flera frågeställningar har dock gjort det nödvändigt att i stor utsträckning utnyttja erfarenheter från och synpunkter på användning av ADB i administrativa verksamheter i näringslivet. I vissa fall berörs även frågor med anknytning främst till tek— nisk-vetenskaplig databehandling och till användning av datateknik för styrning och kontroll av tekniska processer och förlopp.
Flera förhållanden — bl. a. en relativt snabb utveckling när det gäller att utveckla ny teknik och utrustning och nya tillämpningar och att införa datateknik på nya områden samt det förhållandet att många tillämpningar nyss tagits i bruk eller är under införande — gör att det knappast är möjligt att identifiera och behandla alla de effekter och problem som uppkommer i samband med eller till följd av användning av datateknik. Många effekter och problem är dessutom specifika för vissa tillämpningar och tillämpnings- områden. Följande genomgång är således inte fullständig. Än mindre är
den uttömmande i behandlingen av medtagna effekter och problem. Som exempel på frågor som inte behandlas kan nämnas de behov av utbild- ningsinsatser och de effekter och problem på det juridiska området som datatekniken för med sig. Dessa frågor behandlas bl. a. i dataindustriut- redningens betänkande (SOU 1974:10) resp. i en rapport ”ADB och juridik — en problemöversikt" (Ds Fi 1975z3) som jur. lic. Peter Seipel utarbetat för DASK:s räkning.
DASK vill särskilt betona att avsikten med detta kapitel inte är att värdera eller redovisa DASK:s syn på olika effekter och problem i samband med ADB. Avsikten är i stället främst att redogöra för frågor och aspekter som diskuteras bland experter på olika områden och i en del fall även i den allmänna debatten. Det ligger därför i sakens natur att de faktiska och be- farade negativa sidorna av datatekniken, dvs. faktorer som begränsar eller fördröjer dess användning. kommer att dominera redogörelsen i kapitlet.
Kapitlet har delats upp i fyra huvudavsnitt: — Den offentliga förvaltningen (avsnitt 3.1) — De anställda och arbetsmiljön (avsnitt 3.2) — Allmänheten (avsnitt 3.3) — Vissa andra effekter och problem (avsnitt 3.4).
3.1. Den offentliga förvaltningen
Huvudavsnittet rörande effekter och problem i den offentliga förvaltningen har delats upp i sex delavsnitt. nämligen: — Lönsamhet och effektivitet (avsnitt 3.1.1) — Handläggnings- och arbetsformer (avsnitt 3.1.2) — Förändringar i administrativa verksamheter — flexibilitet eller tröghet
(avsnitt 3.1.3) — Centralisering och decentralisering (avsnitt 3.1.4) — Organisationsformer och maktförhållanden i förvaltningen (avsnitt 3.1.5) — Förhållandet mellan riksdagen.regeringen och förvaltningen (avsnitt 3.1.6).
Det bör redan inledningsvis framhållas att de frågor som tas upp i detta huvudavsnitt ännu inte studerats i någon större utsträckning inom olika samhällsvetenskapliga discipliner. Underlaget är därför begränsat. särskilt när det gäller svenska förhållanden. Bland underlaget kan nämnas en studie "Automatic Information Management in Public Administration" (OECD lnformation Studies; Paris 1973). ovan nämnda skrift "ADB och juridik — en problemöversikt" (Ds Fi 19753) samt en rappon "De offentliga ADB- systemens inverkan på den statliga förvaltningen". som för DASK:s räkning utarbetats av ekon. dr. Anders Edström vid Göteborgs universitet.
3.1.1. Lönsamhet och effektivitet
Drivkrafterna bakom det snabba införandet av ADB i administrativa verk- samheter har främst varit strävanden att rationalisera och effektivisera det starkt växande administrativa arbetet inom förvaltningen. Det är därför na- turligt att först ta upp lönsamhets- och effektivitetsaspekter när man skall
belysa de verkningar i olika avseenden som användningen av datateknik i administrativt arbete medför och de problem som uppstått i samband härmed. Man måste emellertid konstatera att även när det gäller sådana aspekter föreligger det mycket få utvärderingar och studier. Det gäller såväl den offentliga som den privata sektorn både i Sverige och utomlands. Kuns- kaperna om datateknikens lönsamhet och effektivitet är därför begränsade. För tekniskt mer avancerade ADB-tillämpningar som bygger på telekom- munikationer. terminaler och databasteknik kan detta till en del förklaras av att sådana fortfarande är relativt nya företeelser. Men inte heller i fråga om mer "konventionella". på magnetbandsteknik baserade ADB-system har många studier av deras lönsamhet och effektivitet publicerats.
Mätprobleni
En förklaring till bristen på lönsamhets- och effektivitetsmätningar kan vara svårigheterna och kostnaderna att göra sådana mätningar.
Begreppen lönsamhet och effektivitet används i detta sammanhang när- mast i företagsekonomisk bemärkelse. dvs. som mått på i hur hög grad ADB-system bidrar till att uppfylla organisationens mål. Man kan i princip mäta lönsamheten och effektiviteten i ADB-system liksom i andra projekt genom att jämföra deras kostnader och nackdelar med deras intäkter och fördelar i vid mening. När man skall göra en sådan beräkning måste man för de alternativ som kan komma i fråga antingen i sin helhet eller i de delar de skiljer sig — identifiera och beskriva alla relevanta effekter i form av kostnadsposter
och nackdelar resp. intäktsposter och fördelar — kvantifiera dem samt — värdera dem i ekonomiska termer.
Svårigheterna att göra lönsamhets- och effektivitetsmätningar av ADB- projekt och de ofta höga kostnaderna för sådana mätningar beror bl. a. på den i många fall relativt långa tid som förflyter från ett ADB-projekts stan till dess det börjar ge intäkter och på problemen att avgränsa ADB-systemen från verksamheten i övrigt. Dessutom är intäkterna till stor del av kvalitativ natur. t. ex. bättre informationsunderlag för beslut och bättre och snabbare service. Ytterligare problem är att det kan råda osäkerhet om alternativen och att man parallellt med övergången till ADB ofta vidtar andra föränd- ringar. Sistnämnda förhållande kan göra det svårt att avgöra om en kostnads- och intäktspost skall hänföras till användningen av ADB eller till någon annan förändring. Till de metodiska problemen får som nämnts läggas bristen på erfarenheter av utförda lönsamhets- och effektivitetsmätningar.
Intäkter
Som framgår av avsnitt 2.2.2 har motiven för och syftena med att använda ADB i administrativa verksamheter i huvudsak varit tre typer av efter- strävade och förväntade intäkter och fördelar:
— rationaliseringsvinster i snäv mening. främst personal- och andra kost- nadsbesparingar genom mekanisering. förenkling och eliminering av ar-
' Uppgifterna är hämtade från "ADB och arbets- kraften — utvecklingen och konsekvenserna av datorteknikens tillämp- ning i Sverige. Ett scena- rioförsök". lnformation i prognosfrågor nr 197433. SCB.
betsuppgifter och arbetsmoment;
— planerings- och styrningsvinster inom enskilda förvaltningsområden och i samhället i stort genom bättre underlag för planering. styrning och uppföljning av verksamheten; som exempel på bättre underlag kan näm- nas aktuellare och mer finfördelad statistisk information, möjligheter att beräkna utfallet i olika handlingsalternativ och att kartlägga och analysera samhällsproblem; — kvalitetshöjningar i förvaltningens tjänsteproduktion genom att data blir riktigare och lättare åtkomliga. bl.a. förbättrade eller nya typer av pres- tationer samt ökad service från myndigheternas sida. Enskilda ADB-system kan i en del fall ha huvudsakligen ett av dessa syften. Man skiljer ibland t. ex. på produktionssystem och informationssystem. dvs. system med huvudsakligen det första respektive det andra syftet. När det gäller de större statliga administrativa ADB-systemen har de dock ofta alla tre syftena.
Vad beträffar den förstnämnda typen av intäkter — minskat personalbehOV och andra kostnadsbesparingar — kan man konstatera att dessa i regel blivit betydligt blygsammare än man räknat med i förkalkylerna. En av anled- ningarna härtill torde vara att man underskattat svårigheterna att praktiskt förverkliga de tänkbara ("potentiella") rationaliseringsvinsterna. Det förhål- landet att delar av olika personers arbete bortfaller eller effektiviseras innebär t. ex. inte att den totala personalen kan minskas på motsvarande sätt. Av personalpolitiska skäl kan man inte heller avskeda personal så fort den inte behövs utan måste minska den successivt genom naturlig avgång. Det kan också vara svårt att uppskatta i vad mån friställd arbetstid ägnas åt tidigare eftersatta arbetsuppgifter eller leder till bättre kvalitet på återstående delar av arbetet. Förutom att personalbehovet vanligen minskat mindre än be- räknat har övergången till ADB dessutom ibland medfört att nya uppgifter och personalbehov tillkommit. Det gäller personal såväl för mer kvalificerade uppgifter. bl. a. olika typer av ADB—experter. som för mer rutinbetonade uppgifter av typ hålkortsstansning.
Som exempel på områden där ADB-tekniken uppenbarligen medfört lägre personalbehov och ökad produktivitet brukar särskilt bankerna och försäk— ringsbolagen nämnas. lnom banksektorn räknar man med att man för det arbete som nu utförs skulle behöva minst 10000 fler anställda. om man inte kunde använda ADB] Som konkret exempel på personalbesparingar och produktivitetshöjningar inom den offentliga sektorn kan nämnas att inom postgirocentralen år 1962 — alltså före införandet av ADB — utförde 2 080 anställda 880 000 transaktioner per dag motsvarande 423 transaktioner per anställd och dag. Motsvarande siffror för år 1972 var 1 950 anställda. 1 190 000 transaktioner per dag samt 610 transaktioner per anställd och dag. Det innebär en produktivitetshöjning på 41 % eller 3. ”'n per år och en beräknad personalbesparing på 863 personer.' Ett annat exempel på ADB- projekt i den offentliga sektorn som medför kostnadsbesparingar är Rl-pro— jektet (RI = rättsväsendets informationssystem; se avsnitt 2.3.3). Enligt en nyligen gjord undersökning beräknas de tre första etapperna av detta projekt — de avser bl. a. omläggning och samordning av rikspolisstyrelsens och kri- minalvårdsstyrelsens register till ett samlat person- och belastningsregister samt databehandling i samband med brottmålsdomar och strafförelägganden
—medföra en årlig besparing på ca 9 milj. kr. fr.o.m. år 1976. Svårigheterna att iaktta och mäta minskade personalbehov och andra be- sparingar i samband med övergång till ADB hänger bl. a. samman med att ADB ofta införs i verksamheter som expanderar kraftigt — effekterna bör många gånger således bli minskad ökning i stället för minskning av personalen — och med att man samtidigt ofta ändrar de tjänster och den service som produceras i kvalitativt hänseende. Prestationerna före och efter införandet av ADB är i sådana fall inte direkt jämförbara. Ett annat problem utgörs av svårigheterna att avgränsa kalkylområdet. Eftersom en av de största fördelarna med ADB är att den underlättar datautbyte och andra former av gemensamt datautnyttjande. kan personalbesparingar och andra ratio- naliseringsvinster uppträda på andra håll än där man i första hand avsett. Som exempel kan nämnas att data i statliga administrativa ADB-system ofta även är avsedda att användas i statistikproduktionen och samhälls- planeringen.
Vad beträffar den andra typen av eftersträvade intäkter — bättre infor— mation som underlag för planering och styrning — kan man konstatera att man med hjälp av ADB kan ställa samman och bearbeta information i en helt annan utsträckning och betydligt snabbare än tidigare. Det gäller information såväl för planering och styrning inom enskilda förvaltnings- områden som för den sektorövergripande planeringen och styrningen. Pro- blemen att ekonomiskt värdera användbarheten och nyttan av bättre in- formationsunderlag är dock ännu större än för intäkter i form av perso- nalbesparingar och kostnadssänkningar. När det gäller mer avgränsade pla- nerings- och styrningsproblem kan intäkterna ibland beräknas —eller genom räkneexempel belysas — indirekt. t. ex. i form av ökad omsättning och mins- kad kapitalbindning i lagerhållningen. färre vårddagar och fler vårdplatser. bättre utnyttjande av dyr utrustning. minskade kötider osv. Även i sådana fall är det dock ofta svårt att beräkna intäkterna. t. ex. värdet av effektivare och rättvisare personaldimensionering mellan enheter och arbetsmoment inom en verksamhet eller av tidsbesparing för patienter eller kunder. Särskilt stora är problemen att mäta värdet av bättre information för verksamheter av typ sektorövergripande planering på central. regional och lokal nivå — t. ex. planering i syfte att skapa regional balans i fråga om sysselsättning. service o.dyl. — och probleminventerande och problemanalyserande forsk- ning.
Likaså föreligger det stora problem att ekonomiskt värdera den tredje typen av eftersträvade intäkter av ADB. dvs. riktigare och lättare åtkomliga data och bättre och snabbare prestationer och service i den offentliga för- valtningen. När det gäller tjänsteproduktion och service kan intäkterna bl. a. bestå i minskad risk för felaktiga beslut på grund av felaktiga eller föråldrade uppgifter. snabbare handläggning av ärenden. färre besök på expeditioner o.dyl. Som exempel på statliga ADB-system som medfört flera av här be- rörda intäkter kan nämnas de centrala bil- och körkortsregistren. Motiven för dessa var till stor del just den dåliga kvaliteten och svårigheterna att söka i de manuella registren och att hålla dem aktuella. Möjligheterna att förbättra servicen uppkommer bl. a. genom att det i ADB-system är lätt att förse blanketter och frågeformulär med förtryck t. ex. namn- och adress- uppgifter och på annat sätt underlätta ifyllandet och att snabbt framställa
och distribuera handlingar av olika slag. Vid användning av reelltidsteknik och terminaler kan man dessutom mata in uppgifter i och ställa frågor till registren. Intäkter i form av bättre och snabbare prestationer och service går ofta över huvud taget inte att värdera utan bara att räkna upp och beskriva. Andra intäkter av här berörd typ som också är svåra att beräkna kan vara bättre arbetsmiljö och mer meningsfulla arbetsuppgifter för vissa personalgrupper.
Kostnader
Även beräkningen av kostnaderna för ADB-projekt kan medföra problem. särskilt i samband med förkalkyler och andra kalkyler innan projekten är färdiga. Kostnaderna kan grovt delas upp i dels investerings- eller en- gångskostnader och dels driftkostnader.
lnvesteringskostnaderna består i huvudsak av — utrednings- och utvecklingskostnader. bl. a. för egen personal. konsulter
av olika slag och försöksverksamhet — utrustningskostnader — genomförandekostnader. bl. a. för registeromläggning och utbildning — störningskostnader i övriga verksamheter i samband med utveckling och
genomförande av ADB-system. Driftkostnaderna kan delas upp i dels renodlade driftkostnader (personal. utrustning. förbrukningsmaterial och lokaler). dels underhållskostnader (hu- vudsakligen personalkostnader).
Samtliga kostnadsposter påverkar givetvis lönsamheten i ADB-projekt. Som exempel på förhållanden som hittills i många fall medfört sämre lön- samhet än man räknat med kan nämnas att man ofta underskattat tiden och kostnaderna för att utveckla ADB-system — längre utvecklingstid medför t. ex. att det dröjer längre innan investeringarna ger intäkter och ev. även att systemen får kortare livslängd än beräknat — samt kostnaderna för att underhålla dem. Det kan bl. a. bero på att berörda verksamheter visat sig vara mer variationsrika och föränderliga än man väntat och att maskin- och programvaror inte uppfyllt de krav som utlovats. 1 en del fall synes man också ha överskattat möjligheterna att konstruera stora och kompli- cerade ADB-system. Man har vidare ofta underskattat kostnaderna för att lägga över de manuella registren på ADB-medier. framför allt på grund av att dessa varit mer bristfälliga och ofullständiga än man från början väntat sig. Exempel på detta är det omfattande registeromläggningsarbetet i samband med införandet av ADB-system inom fastighetsregistreringen. polisväsendet och kriminalvården.
Ett annat vanligt sätt att redovisa kostnaderna inom organisationen är att dela upp dem på — personalkostnader (både utveckling och drift)
— utrustningskostnader och
— övriga kostnader.
Fördelningen mellan dessa kostnader varierar för olika organisationer med hänsyn till typen av databehandling m.m. men den allmänna tendensen är att personalkostnaderna svarar för en allt större relativ andel av de totala
kostnaderna. Man anser sig numera i stort sett ha grepp om utrustnings- kostnaderna. däremot inte om personalkostnaderna. De ansträngningar som görs för att förbättra lönsamheten i ADB-projekt och ADB-system inriktas därför alltmer på personalkostnaderna.
Avslutande synpunkter
Även om ingående studier av datateknikens lönsamhet och effektivitet näs- tan helt saknas i den offentliga förvaltningen. torde det vara befogat att slå fast att användning av ADB i stort sett lett till rationaliseringar och effektivitetshöjningar i form av personalbesparingar och bättre arbetsresultat. Uppfattningen att ADB är lönsam i administrativa verksamheter stöds även av resultat från undersökningar som statistiska centralbyrån gjort rörande användning av ADB inom verkstadsindustrin.l 1 en intervjuundersökning framkom bl. a. att ca hälften av företagen ansåg att ADB medfört en sänkning av totalkostnaderna. Det gällde särskilt personalkostnaderna men även andra kostnader (minskad lagerhållning, materialbesparingar m. m.). Bara ett fåtal ansåg dock att den kostnadssänkande effekten varit påtaglig. Särskilt större företag synes kunna åstadkomma kostnadsbesparingar med ADB. En del av företagen ansåg vidare att ADB haft gynnsamma effekter på intäkterna genom förbättrad kundservice. produktförbättringar och ändrad prispolitik.
Man torde emellertid också kunna konstatera att ADB-projekt i många fall medfört högre kostnader och lägre intäkter än man räknat med i för- kalkylerna och att lönsamheten i form av direkta kostnadsminskningar eller intäktsökningar i åtskilliga fall torde ha varit liten eller obefintlig. Det är alltså inte säkert att alla ADB-system som nu finns skulle ha förverkligats eller fått den aktuella utformningen om man haft bättre kunskaper om datateknikens lönsamhet och effektivitet.
Direkta kostnadsbesparingar har å andra sidan inte alltid varit det enda eller främsta syftet med övergång till ADB. vare sig i den offentliga för- valtningen eller i näringslivet. Vinsten med ADB har ofta varit förbättringar som annars varit otänkbara eller i varje fall betydligt svårare att förverkliga.
Som närmare utvecklas i avsnitt 10.3 anser DASK att det är angeläget att ekonomiska kalkyler får spela en väsentlig roll i överväganden om ADB. DASK anser därför att ekonomisk kalkylering vid ADB är ett område som bör bevakas från metodsynpunkt.
3.1.2. Hand/äggnings- och arbetsformer
Som indirekt framgår av tidigare avsnitt i detta och föregående kapitel har datatekniken påverkat handläggningen av ärenden och utförandet av arbetsuppgifter. Effekterna varierar med arbetsuppgifternas art och ADB- systemens tekniska utformning. De blir bl. 3. mer påtagliga i terminalsystem för transaktionsstyrd databehandling än i konventionella satsvisa system (avsnitt 2.1).
' ADB och arbetskraften — verkstadsindustrin (lPF 1973z8)
Rutinbetonade ärenden och arbetsuppgifter
Några av de mest påtagliga effekterna av ADB-tekniken består i bättre och snabbare service i många av de verksamheter som den offentliga sektorn svarar för. Det blir som ovan sägs allt vanligare att blanketter av olika slag. t. ex. inbetalningskort och blanketter för att meddela förändringar. förses med förtryckt text. En annan effekt är minskat behov av att fysiskt inställa sig på expeditioner o. dyl. Som exempel på detta kan nämnas bok- ningssystem inom sjukvården vilka bl.a. syftar till att få ner antalet besök för provtagningar och undersökningar på olika kliniker. Ytterligare ett ex- empel är att allmänhetens uppgiftslämnande och kontakter med myndig- heterna i samband med körkons- och bilregistreringen i stor utsträckning sker med hjälp av postverket. En tredje typ av effekt är ökad snabbhet i behandlingen av vissa ärendetyper och förfrågningar. Det sistnämnda är särskilt påtagligt i reelltidssystem i vilka rutinbetonade ärenden kan avgöras eller frågor besvaras direkt. Detta har betydelse inte bara för företag och allmänhet utan även för andra myndigheter än den vars verksamhet da- torstödet direkt avser. Som exempel kan nämnas den stora betydelse det har för polisens övervaknings- och spaningsarbete att med hjälp av ADB via bil- och körkortsregistren kunna kontrollera förare och fordon ute på fältet.
En baksida av den förbättrade servicen är bl. a. att kraven på att lämnade uppgifter skall vara riktiga och fullständiga har ökat. Det bör i detta sam- manhang även nämnas att den förbättrade service datatekniken medfört på många områden inte alltid uppmärksammas. Det beror bl. a. på att de tjänster den offentliga sektorn svarar för och tjänster av liknande typ. t. ex. bank— och försäkringstjänster.samtidigt expanderat kraftigt. Även om många typer av service och tjänster sålunda förbättrats. har å andra sidan de totala anspråken vuxit på att den enskilde skall lämna uppgifter tillochta kontakt med olika myndigheter och företag. Aven själva arbetet och sättet att arbeta har förändrats av datatekniken. En del rutinbetonade arbetsuppgifter försvinner. t. ex. omfattande räkne- och registreringsarbeten. medan andra — kanske ännu mera monotona — tillkommer. t. ex. stansning (avsnitt 3.2). De blanketter som används i ad- ministrativa verksamheter är allt oftare avsedda för att underlätta inmatning i ADB-system. De kan t. ex. utgöra underlag för stansning eller optisk läs- ning. De är dessutom ofta framställda i ADB-systemen. I reelltidssystem matar man ofta in uppgifter direkt i ADB-systemen med hjälp av terminaler i stället för att göra noteringar på papper. En utveckling som redan börjat och som av många experter väntas få stor betydelse i framtiden är användning av ADB för att underlätta kontorsarbetet. bl. a. arbetet med utskrift. ändring och redigering av brev. promemorior och andra handlingar("texthantering").
Kvalificerade ärenden och arbetsuppgi/ier
Datorerna har sedan länge haft stor betydelse i många typer av tekniskt och naturvetenskapligt arbete. bl. a. för möjligheterna att göra komplicerade beräkningar och analyser. De har även påverkat sättet att utföra åtskilliga kvalificerade arbetsuppgifter i administrativa verksamheter. Verkningarna har dock i allmänhet inte varit lika påtagliga som när det gäller rutinbetonade
arbetsuppgifter. En följd av övergången till datorbaserade register är dock att det blir allt vanligare att de faktauppgifter av olika slag som behövs för handläggning av kvalificerade ärenden framställs i ADB-system. Av stor betydelse är vidare att man med hjälp av ADB kan framställa en mer mångsidig och aktuell statistisk information som underlag för planering. styrning och uppföljning av verksamheter — det gäller såväl tillverknings- arbete o. dyl. som det administrativa arbetet i sig — och att man inom vissa typer av verksamheter lättare kan göra trendframskrivningar. beräkningar och analyser av utfallet av olika tänkbara åtgärder (bl. a. simuleringar). En annan fördel är att man med hjälp av ADB—systemen ofta kan göra en grovsållning av intressanta fall för vidare undersökning och behandling.
En typ av förändring som ofta förknippas med datatekniken men som i praktiken inte haft stor betydelse är automatisering av beslutsfattandet. I administrativa verksamheter har hittills endast starkt rutinbetonade beslut kunnat automatiseras. t. ex. utbetalning av lön samt utsändning av påmin- nelser och andra meddelanden. inbetalningskort o. dyl. Flera faktorer — bl. a. ökad kunskap om olika verksamheter och samband och tillkomsten av allt— mer avancerade datatekniska hjälpmedel — förskjuter visserligen gränsen för de beslut där automatisering kan bli aktuell. När man kommer in på mer kvalificerade beslut i den bemärkelsen att de är förenade med stora risker. till stor del måste baseras på kvalitativa bedömningar eller har låg frekvens minskar dock möjligheterna till och lönsamheten med automa- tisering av beslutsfattandet. Det är därför osannolikt att automatiserat be- slutsfattande i en överskådlig framtid kommer att få någon större betydelse för viktiga beslut i administrativa och juridiska verksamheter. För detta talar även det förhållandet att automatiserat beslutsfattande medför svårlösta frågor rörande ansvaret för besluten.
Man bör i detta sammanhang också nämna några typer av teknik och ADB-tillämpningar som kan få stor betydelse för sättet att arbeta även när det gäller kvalificerade administrativa och liknande verksamheter. Det är den "interaktiva" databehandlingen och de 5. k. lR-systemen (dokument- sökningssystem i vid mening; system för sökning av information av olika slag). Interaktiv databehandling innebär att frågor besvaras och problem löses i dialog med en dator. Denna typ av tillämpningar är redan nu vanlig i tekniska och naturvetenskapliga sammanhang. Den används vidare för att underlätta och tidsmässigt förkorta arbetet med att utarbeta program för datorer. Det bör i viss mån även gå att använda sig av denna teknik för planering och styrning av verksamheter. Mer konkret skulle detta kunna innebära att planerare och beslutsfattare inom enskilda förvaltningsområden och inom den sektorövergripande samhällsplaneringen direkt från terminal kommer att kunna ta fram information och göra beräkningar och analyser med hjälp av program i särskilda programbibliotek. Som exempel kan näm- nas att man inom SCB för närvarande arbetar med att utveckla en regio- nalstatistisk databas som skall bli tillgänglig för planerare på regional och lokal nivå. främst länsstyrelser och kommuner.
Vad IR-systemen beträffar kan de i princip användas på flera sätt för att underlätta arbetet i kvalificerade verksamheter. Denna typ av system används sedan länge bl. a. för sökning av vetenskaplig litteratur inom framför allt medicin. teknik och naturvetenskap. Vidare kan de som tidigare nämnts
användas för regelsystemen på olika områden och för att hålla reda på ären- den och handlingar inom en myndighet. t.ex. för diarieföring. Det kan nämnas att kammarrätterna och regeringsrätten sedan flera år sköter dia- rieföringen med hjälp av ADB.
3.1.3. Förändringar i administrativa verksamheter —flexibi/itet eller tröghet
] samband med övergång till ADB och telekommunikationer kan möjligheter öppnas att tillämpa organisationsformer och arbetsmetoder som inte kan komma i fråga med konventionell teknik. Bl. a. får geografiska avstånd min- skad betydelse i vissa avseenden. En fråga i detta sammanhang är emellertid hur gjorda investeringar i ADB (införda ADB-system. anskaffad utrustning m. m.) påverkar flexibiliteten i de datorstödda verksamheterna när det gäller att snabbt och smidigt ändra de arbetsuppgifter och den service som för- valtningen svarar för och att ändra förvaltningens organisation. arbetsformer och arbetsmetoder. Medför med andra ord användning av ADB ökad flexi- bilitet eller ökad tröghet när det gäller att genomföra av sakliga skäl önsk- värda förändringar i förvaltningen? Svaret synes vara både—och. Erfarenheter inom den offentliga och privata sektorn tyder nämligen på att användning av ADB i vissa avseenden medför ökad flexibilitet samtidigt som ökad tröghet kan uppstå i andra.
Användning av ADB underlättar särskilt sådana förändringar i arbets- rutinerna och tjänsteproduktionen som sker inom ramen för det tekniska system och sätt att arbeta som redan finns och som inte kräver nya data eller data i annan form eller för vilka nya data kan hämtas från andra redan fungerande ADB-system. Det blir t. ex. enkelt att genomföra ändringar av typ ändrade procentsatser i räkneoperationer såsom ändring av statliga pen- sioner efter ändring av basbeloppet. Vidare kan det många gånger vara enkelt att ge ökad service genom automatisk utskrift av meddelanden om vidtagna åtgärder. registerutdrag o.dyl. till de personer. företag etc. som berörs av datorstödda verksamheter. Det kan också vara lätt att införa nya prestationer av samma typ som redan finns. t. ex. betala ut nya typer av bidrag. Den tekniska utvecklingen — bl. a. övergången från sekvensiella magnetbands- system till databasteknik (se avsnitt 2.1) — underlättar ytterligare sådana förändringar. Förändringar av denna typ förutsätter i allmänhet bara mindre omfattande programmeringsarbete och smärre ändringar i arbetsuppgifterna.
Möjligheterna till förändringar påverkas med andra ord av lagstiftningens och när det gäller t. ex. löner avtalens utformning. Man kan även utforma själva lagstiftningen med tanke på att det skall gå att automatisera rätts- tillämpningen. Frågan om "automationsanpassad lagstiftning" har uppmärk- sammats särskilt i Västtyskland och Österrike.
Det finns dock alltså även risker för att ADB medför ökad tröghet. En består i att det i samband med ADB kan vara svårare att göra improvisationer och ta längre tid att genomföra mer omfattande ändringar än vid "manuella" arbetsrutiner. Det beror på att ändringar i ADB-systemen många gånger är mer komplicerade och kräver mer förberedelsearbete än ändringar i "ma- nuella" arbetsrutiner. Bl. 3. tar det ofta relativt lång tid att utveckla och pröva program och andra tekniska delar i nya ADB-system eller vid större
ändringar av befintliga ADB-system. Vidare måste nya eller ändrade ar- betsrutiner och arbetsinstruktioner utarbetas och berörd personal utbildas och tränas. Dessa moment kräver i regel större noggrannhet och längre tid vid användning av ADB.
Andra risker för tröghet beror på att användning av ADB många gånger innebär mycket stora investeringar i datorer. annan utrustning och ut- bildning av personalen samt stora förändringar i fråga om organisation och sätt att arbeta. De ekonomiska kraven på att gjorda investeringar skall av- skrivas och hänsynen till personalens förmåga att klara förändringar gör att mer genomgripande förändringar av ADB-systemen inte kan ske alltför ofta. Datatekniken kan med andra ord i vissa avseenden få en konserverande effekt på organisationsformer och arbetsmetoder. Man kan på olika sätt minska riskerna för att användning av ADB leder till ökad tröghet mot förändringar och minska de problem som uppkommer när förändringar måste vidtas. Ett sätt är att göra olika ADB-system relativt avgränsade och fristående och därigenom undvika att de påverkar eller på- verkas av andra system i samband med förändringar. Av samma skäl för- söker man i regel bygga upp större ADB-system ”modulärt". dvs. göra olika delsystem sinsemellan relativt oberoende och självständiga. En sådan uppbyggnad av större ADB-system är dessutom fördelaktig för driftsäker- heten. Det har emellertid ofta visat sig svårt att praktiskt bemästra problemen med att avgränsa och samordna delsystemen på lämpligt sätt och ansträng- ningar görs därför i syfte att utveckla kunskaperna om och teknikerna för detta.
Det är visserligen vanskligt att på grundval av hittillsvarande erfarenheter dra några generella slutsatser om hur användning av ADB inverkar på möj- ligheterna att ändra organisationsformer och arbetsmetoder. men det finns således förhållanden som tyder på att användning av ADB i en del avseenden kan medföra ökad tröghet när det gäller att vidta större eller mera grund- läggande förändringar. Samtidigt underlättas dock förändringar i många and- ra avseenden.
3.1.4. C entra/isering och decentralisering
En fråga av gammalt datum. som kommit att få stor plats i debatten om verkningarna av ADB och om hur ADB lämpligen bör användas för ad- ministrativa uppgifter i företag och offentlig förvaltning, är frågan om cent-— ralisering och decentralisering. En av anledningarna till detta är att för— ändringar i centraliserings- eller decentraliseringshänseenden i den offentliga förvaltningen kan få regionalpolitiska konsekvenser. Tyvärr har inga sys- tematiska empiriska undersökningar gjorts av hur användningen av ADB påverkat den offentliga förvaltningen i dessa hänseenden. En svårighet är inte minst Oklarheterna och skillnaderna i användningen av begrepp som centralisering. decentralisering. regionalisering. delegering m. fl. samt den starka värdeladdning dessa begrepp har. Decentralisering uppfattas ofta som något positivt oberoende av sammanhanget och centralisering på motsva- rande sätt som något negativt. Avsikten med detta avsnitt är inte att utförligt redogöra för vad man i olika sammanhang lagt in i dessa begrepp och komma med ett förslag till strukturering av hela frågekomplexet utan endast att
kortfattat redogöra för hur användningen av ADB medför eller antas medföra förändringar i centraliserings- och decentraliseringshänseen- den. DASK har över huvud taget inte anledning att ta ståndpunkt till frågan huruvida vissa åtgärder som rör ADB och som innebär centralisering. de- centralisering eller regionalisering av ADB-stödd verksamhet är fördelaktiga eller ej från andra synpunkter än samordningen.
När man diskuterar centraliserings- och decentraliseringsaspekter på da- tatekniken måste man hålla i minnet att centralisering av ADB-funktionerna — främst utveckling och drift av ADB-system — inte i och för sig innebär att de datorstödda arbetsuppgifterna och beslutsfunktionerna centraliseras. Som exempel kan nämnas att beslut i körkortsärenden fortfarande fattas av länsstyrelserna även om dessa utnyttjar ett gemensamt centralt register. Ett annat exempel erbjuder kommunerna. Flertalet av dessa har dator- driften förlagd till Kommun-Data AB. De använder sig av gemensamma centralt utvecklade ADB-system. Det innebär dock inte att de överlåter beslut i de verksamheter för vilka ADB används på Kommun-Data AB. Spridning av datorerna inom en myndighet eller förvaltningssektor på flera geografiskt åtskilda orter hindrar å sin sida inte att de används för att fram- ställa den information som behövs för centraliserat beslutsfattande. För- utsättningarna för detta har ytterligare förbättrats genom den tekniska ut- vecklingen som gör det möjligt att centralt hämta data från datorer på olika platser med hjälp av telekommunikationer. DASK behandlar frågorna om ADB-funktionernas organisation i stats- förvaltningen. inkl. om systemutvecklingen och datordriften skall vara centraliserad. decentraliserad eller regionaliserad. i kap. 6. Dessa frågor tillhör DASK:s huvuduppgifter. I detta avsnitt behandlas de effekter som använd- ning av ADB har eller anses ha i centraliserings-/decentraliseringshänseende på de datorstödda verksamheterna.
Bilden i stort
Den allmänna bilden av datateknikens verkningar i centraliserings-/decen- traliseringshänseende kan något förenklat beskrivas på följande sätt. Genom att datatekniken gjort det möjligt att ställa samman och analysera stora mängder information har den gjort det lättare att få överblick över olika förhållanden inom organisationerna och i deras omgivningar. Den har där- igenom också ökat förutsättningarna för en starkare central styrning och kontroll av verksamheter. eftersom dessa moment i huvudsak bygger på information av olika slag. En starkare styrning innebär snävare ramar och mer preciserade riktlinjer för och effektivare övervakning av verksamheter. vilket kan medföra minskat utrymme för befattningshavare på lägre nivåer att påverka innehållet i beslut av olika slag och sättet att arbeta. Skälen för starkare styrning är främst att man eftersträvar bättre ekonomiskt utfall och större effektivitet i olika avseenden — för den offentliga sektorns del flera och bättre prestationer och bättre service — genom ett effektivare ut- nyttjande av personal. utrustning och material. Mot detta får ställas de ne- gativa verkningar en centralisering kan föra med sig för personalen och i andra avseenden. i den offentliga sektorn bl. a. regionalpolitiska.
De av datatekniken förbättrade möjligheterna till överblick. analys och uppföljning av verksamheter skapar emellertid inte bara förutsättningar för centralisering av styrnings- och kontrollfunktionen. En nackdel med de- centralisering är svårigheten att samordna verksamheter med inbördes sam- band. En central överblick och kontroll av en organisations olika verksam- heter är därför ofta nödvändig för att olika arbetsuppgifter och beslutsfunk- tioner skall kunna decentraliseras. Genom sina möjligheter härvidlag har datatekniken även skapat förutsättningar för ytterligare decentralisering. Detta förhållande — i kombination med de möjligheter datatekniken erbjuder att tillhandahålla data på önskad plats och i önskad form — gör att många betraktar datatekniken som ett viktigt medel att få till stånd en decen- tralisering i förvaltningen och andra organisationer.
Verkningarna i centraliserings-ldecentraliseringshänseende av att använ- da ADB synes således i första hand bero på för vilket syfte och på vilket sätt det sker. ] denna mening kan datatekniken sägas vara neutral. Genom att den kan användas både för centralisering och decentralisering ökar den alltså möjligheterna att välja den grad av centralisering — decentralisering
man anser önskvärd. _ Den pågående tekniska utvecklingen. som alltså gör det möjligt att med
hjälp av terminaler och telekommunikationer nå data och styra datorbe- arbetningar praktiskt taget oberoende av arbetsplatsernas och datacentra- lernas geografiska placering. understryker ytterligare datateknikens neutra- litet till frågorna om centralisering eller decentralisering.
Olika ADB-system — olika verkningar
Eftersom datatekniken används på en rad olika sätt och i sinsemellan mycket olikartade verksamheter. är det rimligt att anta att datatekniken har olika verkningar i olika sammanhang. För att belysa ovanstående mer generella resonemang skall här kortfattat beröras verkningarna i centraliserings- och decentraliseringshänseenden av några vanligt förekommande typer av ADB-
system. nämligen .
— "produktionssystem” (system för operativa verksamheter) för förenkling av rutinbetonat administrativt arbete och rutinbetonade beslut
— ”informationssystem" för framställning av informationsunderlag i sam- band med planering och styrning av verksamheter — lR-system (system för sökning av dokument och annan information).
Det bör framhållas att denna kategoriindelning inte är särskilt tillämpbar på de större statliga administrativa ADB-systemen (avsnitt 2.3.4). Dessa utgör ofta en kombination av de två förstnämnda systemtyperna. Hittills har dock "produktionssystemaspekter" helt dominerat.
Den förstnämnda typen av ADB-system — "produktionssystem” för att underlätta operativa verksamheter — anses i allmänhet medföra en decen- tralisering av operativa verksamheter. Med denna typ av system kan man nämligen dels lättare än tidigare förse beslutsfattare på olika platser och olika organisatoriska nivåer med de data och den databehandlingskapacitet som behövs för att fatta beslut. dels följa utfallet av verksamheterna och sätta in åtgärder om det behövs. t. ex. om olika enheter och tjänstemän
tillämpar gemensamma regelsystem på olika sätt.
I ett avseende — nämligen möjligheterna att påverka hur arbetet utförs — synes "produktionssystemen" många gånger medföra en centralisering. När det gäller ADB-system av denna typ. liksom andra tekniskt avancerade hjälpmedel. anses det av kostnadsmässiga och administrativa skäl vanligen nödvändigt eller fördelaktigt med gemensam. dvs. central. systemutveckling och med arbetsmetoder och arbetsrutiner som åtminstone i vissa delar är gemensamma inom företaget eller förvaltningssektorn. Härigenom kan ut- rymmet bli mindre för olika organisatoriska enheter och enskilda anställda att själva bestämma hur deras arbete skall utföras.
Den andra typen av ADB-system — "informationssystem" för framställ- ning av underlag för planering och styrning av verksamheter — anses i all- mänhet leda till en centraliserad styrning och kontroll. Det gäller i särskilt hög grad de system som är direkt avsedda att öka företags- eller verksled- ningars möjligheter att styra verksamheter. Samtidigt kan just denna typ av system skapa förutsättningar för att utfärda klarare riktlinjer för verk- samheten och att kontrollera utfallet. Härigenom kan de också göra det möjligt att delegera den praktiska beslutsrätten. Anledningen till att "in- formationssystemen" ofta innebär centralisering är dock inte att de i sig har denna effekt utan att de medvetet används för detta. Om man beslutar sig för att decentralisera planeringen och styrningen till enheter på lägre nivå. i den statliga förvaltningen till regional och lokal nivå. kan "infor- mationssystem." likaväl byggas upp för att underlätta en sådan planering och styrning.
En speciell centraliseringseffekt uppkommer när datatekniken används för att automatisera beslutsfattandet. Möjligheterna till detta synes som ovan sägs dock vara begränsade till enklare rutinbeslut. För att be- slutsfattandet skall kunna automatiseras krävs bl. a. att man dels gör lag- stiftningen och andra materiella regler entydiga. dels fastställer arten av och formen för den information som skall läggas till grund för berörda beslut. dels bestämmer vilka beslutsalternativ som skall finnas. Principiellt är det härvid således ingen skillnad mellan effekterna av datatekniken och vissa andra hjälpmedel. t. ex. beslutstabeller.
Den tredje av här berörda systemtyper — IR-system för sökning av in- formation — är svårare att bedöma i centraliserings-/decentraliseringshän- seenden. Verkningarna torde variera med hänsyn till bl. a. typ av verksamhet och beslut. Inte heller för ett visst system behöver emellertid effekterna vara entydiga. Som exempel kan nämnas att lR-system kan användas bl. a. för att dokumentera och underlätta sökning i regelsystemet (lagar. förarbeten till lagar. prejudicerande rättsfall. tillämpningsföreskrifter m. m.) inom ett förvaltningsområde. t. ex. skatte- eller socialförsäkringsområdet. Det finns olika uppfattningar om vad detta kan få för konsekvenser i centraliserings- /decentraliseringshänseende. Enligt en uppfattning skulle det leda till att man mer slaviskt än tidigare följer gällande regler och den tolkning av dem som kommit till uttryck i prejudicerande rättsfall. dvs. en centralisering i den meningen att flera följer samma handlingsmönster. Samtidigt kan just detta förhållande göra att det faktiska beslutsfattandet lättare kan ske i lägre eller regionala-lokala instanser (jfr ovan). Enligt en annan uppfattning skulle den bättre kunskap om förebilder och prejudicerande avgöranden.
som IR—system av här berörd typ medför. leda till minskad osäkerhet hos dem som skall tillämpa gällande regler och till att de känner sig friare i sin tillämpning av dem. Detta antas i sin tur leda till en decentralisering i den bemärkelsen att enskilda beslut varierar mer till sin innebörd. I den statliga förvaltningen skulle detta även kunna öka de regionala och lokala skillnaderna i regeltillämpningen. Om detta skall uppfattas som en fördel eller inte är'väl närmast en individuell fråga.
Det bör avslutningsvis ånyo understrykas att ADB endast är ett hjälpmedel och som sådant neutralt i centraliserings—/decentraliseringshänseende. ADB- teknikens verkliga betydelse från centraliserings-/decentraliseringssynpunkt är därför att den ökar valfriheten härvidlag. I vilken riktning den faktiskt verkar beror i huvudsak på om man vill använda den för att centralisera eller decentralisera arbetsuppgifter och beslutsfunktioner.
3.1.5. Organ/sations/ormer och maktförhållanden i förvaltningen
Införandet av ADB i den offentliga förvaltningen har som framgår ovan hittills haft störst påverkan på de mer rutinbetonade arbetsuppgifterna. Or- ganisationen av arbetet har i dessa delar ofta ändrats. i en del fall mycket kraftigt. En annan lätt iakttagbar effekt av övergången till ADB har varit att särskilda enheter byggts upp inom ett antal större statliga myndigheter. kommuner och landsting för utveckling och drift av ADB-system. Vidare har ett antal mer eller mindre självständiga organ inrättats för uppgifter på ADB-området. Dessa är i statsförvaltningen av flera slag. bl. a. datacen- traler för i första hand drift av ADB-system (DAFA. universitetens data- centraler och försvarets datacentral) och särskilda organ för utveckling och införande av ADB-system. t. ex. centralnämnden för fastighetsdata (CFD) och bilregisternämnden. Den sistnämnda upphörde när bil- och körkorts- registren tagits i full drift. Ett sådant organ. centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU). var inte avsett att vara ett temporärt organ utan upphörde av andra skäl. nämligen tillkomsten av riksskatteverket. Det finns emellertid ytterligare typer av organ. främst sådana med samordningsupp- gifter inom områden med flera myndigheter och starka behov av samverkan. Som exempel kan här nämnas miljödatanämnden och samarbetsorganet för databehandlingen inom rättsväsendet. På kommun- och landstingssidan in- rättades särskilda organ för utveckling och drift av ADB-system vilka se- dermera slagits samman inom ramen för Kommun-Data AB (avsnitt 2.3.1).
I detta avsnitt behandlas frågan om i vilka avseenden datatekniken mer principiellt påverkat statsförvaltningens uppbyggnad och organisation samt frågan om datateknikens effekter på maktförhållandena mellan och inom myndigheterna.
Tyvärr saknas i stort sett empiriska studier av dessa frågor. Det bör också framhållas att i de fall organisatoriska förändringar sker i samband med eller parallellt med att ADB-system införs behöver förändringarna inte alls eller endast i mindre grad vara motiverade av övergången till ADB. Den överföring av uppgifter till riksförsäkringsverket som ägt rum under senare år beror t. ex. inte på att detta verk har en ADB—avdelning utan huvud-
sakligen på att man velat utnyttja den lokala organisationen. dvs. försäk- ringskassorna. för service.
Påverkan på myndigheternas institutionella och, funktionella organisation
I litteraturen om datateknik och informationssystem har man många gånger givit uttryck åt förväntningar om att datatekniken skall leda till eller un- derlätta önskade förändringar i företagens och den offentliga förvaltningens organisation. för den senares del bl. a. nedbrytning av organisationshierarkier och gränser inom och mellan myndigheter. ett mer horisontellt eller hel- hetsbetonat sätt att närma sig administrativa och sociala problem samt änd- rade attityder hos tjänstemännen. Skälen till dessa förväntningar har varit flera. till inte oväsentlig del berättigat eller oberättigat missnöje med rådande organisationsformer och administrativa förfaranden. Det är kanske framför allt två egenskaper hos datatekniken som gör att den kan leda till för— ändringar i organisatoriskt och administrativt hänseende. Den ena är de möjligheter den erbjuder till gemensam lagring och användning av data för olika verksamheter inom en myndighet och inom olika myndigheter. Den andra är de förbättrade möjligheterna till överföring av data mellan myndigheter och andra organisationer. Datateknikens fördelar förstärks i båda dessa avseenden ytterligare av den tekniska utvecklingen och över— gången till databasteknik. datakommunikation och terminaler.
De verkningar av datatekniken som här skall beröras är förändringar i statsförvaltningens funktionella och institutionella organisation. I detta sam- manhang bortses alltså från sådana förändringar som består i att någon myn- dighet eller organisatorisk enhet kan komma att upphöra eller inordnas i andra på grund av att en stor del av dess arbete försvinner i och med övergången till ADB.
Man kan i den svenska statsförvaltningen under 1900-talet urskilja ten- denser såväl till ökad specialisering och inrättande av nya myndigheter som till sammanförande eller integration av tidigare självständiga myndigheter. Införandet av ADB har såvitt DASK kan förstå åtminstone inte hittills på något mer väsentligt sätt påverkat dessa processer och därmed den svenska statsförvaltningens uppbyggnad och uppdelning. dvs. dess institutionella organisation. Det finns t. ex. bara enstaka exempel på att myndigheter eller delar av olika myndigheter sammanförts på grund av att de i stor utsträckning kan utnyttja samma data. utrustning och driftorganisation för databehand— lingen. Inom myndigheter finns det dock exempel på förändringar i den institutionella organisationen som påverkats av övergången till ADB. Ett är den omorganisation av statistiska centralbyrån som skedde 1971. Om- organisationen innebar att tidigare fristående ämnesinriktade enheter an- svariga för arbetet inom avgränsade statistiska områden sammanfördes till tre avdelningar avseende olika informationsobjekt (befolkning. företag och fastigheter). Härigenom förbättrades förutsättningarna för verksamhetens samordning inom vart och ett av dessa tre block. Därutöver är verksamheten fördelad på fyra funktionsinriktade avdelningar. Inte heller inom företags- sektorn anses datatekniken hittills i någon större utsträckning ha påverkat organisationsuppbyggnaden i stort.
Även om datateknikens effekter på statsförvaltningens institutionella or-
ganisation hittills sålunda varit små. kan dock vissa organisatoriska effekter iakttas. Dessa består främst i vad som brukar kallas funktionell centralisering. dvs. sammanförande av arbetsuppgifter som tidigare utförts av skilda enheter inom en myndighet eller annan organisation eller av skilda myndigheter. Som nämns ovan sammanför man i regel datordriften och systemut- vecklingen inom myndigheterna och ofta i hela förvaltningssektorer till ge- mensamma centrala enheter. Detta utgör en form av funktionell centra- lisering. Som exempel kan nämnas den gemensamma systemutvecklingen och driften inom t. ex. socialförsäkringsområdet och kommun- och lands- tingssektorn. Andra exempel på funktionell centralisering är de gemen- samma datacentralerna inom universitetssektorn och försvaret och den ge- mensamma systemutvecklingen inom skatteområdet. Övergång till ADB har inte bara lett till en funktionell centralisering av utvecklingen och driften av ADB-system utan ibland även till att andra funktioner som tidigare varit spridda på olika enheter förts samman. Som exempel på en gemensam funktionsinriktad enhet kan nämnas att man inrättat en särskild regis- terenhet inom statens invandrarverk för arbete med inmatning och uttag av data via terminal. Det har dock inte blivit så vanligt med sådana funk- tionsinriktade enheter som man tidigare på en del håll räknade med. När det gäller registrering och uttag av data väntas ökad terminalanvändning och mera användarvänlig teknik snarast medföra att dessa moment i ökad utsträckning sker direkt i den verksamhet där data kommer in eller föds resp. används. En annan form av funktionell centralisering vid användning av datateknik består i att en myndighet utför vissa uppgifter åt andra myndigheter utan att överta ansvaret i sak för berörda verksamheter. På detta sätt kan ett ADB-system inom en myndighet användas för uppgifter inom andra myn- digheters verksamhetsområden. Så sker i en rad fall. Som exempel kan nämnas att de centrala bil- och körkortsregistren används för administration av skatter (fordonsskatt och kilometerskatt) och att person- och belastnings- registret som driftmässigt är förlagt till rikspolisstyrelsen används av en rad myndigheter inom rättsväsendet. däribland kriminalvården som tidigare hade eget register. I detta sammanhang kan också nämnas att flertalet ADB- system både i den offentliga och privata sektorn direkt eller via andra register skaffar namn- och adressuppgifter och andra vanliga persondata från de datorlagrade folkbok föringsregistren i stället för att själva samla in och kont- rollera dessa uppgifter.
Påverkan på myndigheternas hierarkiska uppbyggnad
En annan fråga som tilldragit sig intresse är hur datatekniken påverkar or- ganisationens hierarkiska uppbyggnad eller struktur. Även här saknas mer omfattande empiriska studier av såväl företag som myndigheter. däremot inte funderingar och spekulationer. Ett problem är att verkningarna av da- tatekniken ofta inte kan betraktas isolerade från verkningarna av andra för- ändringar på informationsbehandlings- och kommunikationsområdena och i fråga om planeringen och styrningen av verksamheter. De förändringar man räknar med eller tror att datatekniken kommer att föra med sig gäller särskilt mellannivåerna och toppnivåerna i en organisation. Uppfattningen
om effekterna härvidlag hänger i sin tur nära samman med uppfattningen om datateknikens effekter i centraliserings-/decentraliseringshänseende.
Enligt en mer extrem uppfattning kommer mellanledet. som i stor ut- sträckning fungerar som en ”'informationssluss". på sikt att försvinna och ersättas av datorer. Företag och andra organisationer får därigenom alltså en markerad "midja". Större delen av befattningshavarna kommer att flyttas nedåt för att ingå i verkställande enheter. Resten flyttas uppåt till centrala enheter med planerande uppgifter. Vidare kommer man på toppnivåerna i ökad utsträckning att ägna sig åt uppgifter avseende planering. utveckling och andra aktiviteter av "kreativ karaktär". Möjligheterna att bearbeta stora informationsmängder och att automatisera beslutsfattandet kommer enligt denna uppfattning att leda till ökad centralisering av besluten.
En annan och mer rimlig uppfattning framhåller i stället datateknikens karaktär av hjälpmedel för framtagning av beslutsunderlag och de ökade svårigheter att fatta beslut som följer av att omvärlden blir alltmer komplex. Datatekniken kan bara lösa en del av informations- och kommunikations- problemen. Datatekniken i sig kan enligt denna uppfattning betraktas som i det närmaste neutral vad gäller organisatoriska effekter. Dessa kommer till största delen att bero på ledarskapsideologin o.d. dvs. på hur man vill använda datatekniken. Man kan med andra ord med datateknikens hjälp åstadkomma såväl en ökad centralisering som en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsfattande i organisationerna (jfr. med vad som ovan sägs i avsnitt 3.1.4). Enligt denna uppfattning kommer dock data- tekniken i huvudsak att användas för ökad decentralisering. Som skäl för detta har inte minst anförts företagsdemokratiskt och ideologiskt grundade skäl men även effektivitetsskäl av typ ökad motivation i arbetet för den enskilde individen. Vidare har man ibland tänkt sig att gränsdragningen mellan olika beslut — t. ex. mellan ”taktiska" och "strategiska" beslut — kommer att bli skarpare i framtiden. Enligt denna uppfattning kommer mellannivåerna inte att minska i betydelse men möjligen krympa något. "Midjan" inom organisationerna blir med andra ord inte så markerad.
Makt/"o'rskhttningar mellan och inom myndigheter
Datatekniken har som ovan framgår hittills främst påverkat de rutin- mässiga delarna av förvaltningens arbete. mindre organisationen i stort och de mer kvalificerade uppgifterna. Trots detta kan den tänkas ha medfört — och kan den i samband med en alltmer avancerad och omfattande an- vändning av ADB tänkas komma att medföra — relativa förskjutningar i myndigheters eller organisatoriska enheters "makt" och därmed möjligheter att påverka regelsystem och arbetsprocesser. En aspekt på denna problematik — centraliserings- och decentraliseringseffekterna — har redan behandlats. I detta sammanhang skall närmast beröras i vad mån organ eller organi- satoriska enheter med uppgifter på ADB-området påverkat maktförhållan- dena i förvaltningen. Det är nämligen rimligt att anta att ansvaret för och det fysiska handhavandet av utvecklingen och driften av ADB-system som används av olika myndigheter eller av flera enheter inom en myndighet även medför ett reellt inflytande över innehållet i eller möjligheterna att utnyttja ADB-systemen. Även i denna fråga saknas mer systematiska un-
dersökningar men åtminstone delar av den har berörts i olika studier.
En iakttagelse som gjorts i olika sammanhang är att den enhet inom en myndighet som svarar för den tekniska utvecklingen och underhållet av ADB-system även får inflytande på utformningen och tolkningen av regelsystemen på berörda förvaltningsområden. Det beror bl. a. på att ut- veckling av ADB-system av den typ som nu är vanliga i offentlig förvaltning förutsätter eller underlättas av entydiga och formaliserbara regler och av ' att man undviker bedömningar så långt möjligt. Särskilt starkt blir denna typ av inflytande när systemen skall användas för beslut i någon form. särskilt automatiserat beslutsfattande men även framställning av informa- tion som underlag för beslut. En del av förklaringen till ADB-enheternas inflytande kan vara att införande av ADB kräver omfattande och noggranna detaljgenomgångar av berörda verksamheter. Man upptäcker därvid mot- sägande och inkonsekventa regler och möjligheter till förenklingar och fram- för därför krav och önskemål om förändringar.
Av samma skäl bör myndigheter som svarar för utveckling och underhåll och i regel även drift av ADB-system som används av flera myndigheter ha fått visst inflytande på dessa i berörda delar. Detta bör i en del fall även ha påverkat förhållandena mellan olika nivåer i förvaltningen. t. ex. mellan länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter av typ riksskat- teverket. Här behandlade verkningar har nära samband med en del av de centraliseringseffekter som berörs i avsnitt 3.1.4.
1 de fall utvecklingen och underhållet av ADB-system tillfälligt eller mer permanent varit förlagda till organ utanför den för verksamheten direkt ansvariga myndigheten bör dessa organ i någon mån även ha fått inflytande över regelsystemen och arbetsprocesserna. Myndigheter och organ som på detta sätt kan tänkas ha fått inflytande eller ökat inflytande är t. ex. de centrala rationaliseringsorganen och då särskilt statskontoret. som i åtskilliga fall deltagit i eller svarat för systemutvecklingen. Vidare bör de särskilda organ som i flera fall bildats för utveckling och införande av datasystem inom vissa sektorer. t.ex. bil- och körkortsregistreringen och fastighets- registreringen. ha fått visst inflytande på bekostnad av de myndigheter som har ansvaret i sak för berörda verksamheter.
En annan typ av organ som bör ha övertagit en del av inflytandet över regelsystemen och arbetsprocesserna är de samordningsorgan som i några fall inrättats inom sektorer med databehandlingen uppdelad på flera myn- digheter. Som exempel på sådana organ kan härvid nämnas samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet och miljödatanämnden. Organ med samord- ningsuppgifter och då inte minst statskontoret och statistiska centralbyrån bör över huvud taget ha fått en relativt sett starkare ställning — åtminstone ökad betydelse —i samband med användningen av ADB. Det sammanhänger framför allt med att ADB-system kan användas för uppgifter inom flera verksamhetsområden. Aven med ansvaret för datordriften för ett system kan följa ett visst inflytande över de verksamheter åt vilka datamaskincentralerna tillhanda- håller service. Det gäller särskilt när datamaskincentralerna deltar i eller svarar för utvecklingen och underhållet av system. Detta inflytande torde dock i regel vara starkt begränsat.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är också datainspektionens ställ-
ning och relationerna mellan detta organ och olika myndigheter. Datalagen medför att datainspektionen får en utomordentligt stark ställning gentemot dem som använder ADB för hantering av personuppgifter. Inspektionen kan påverka förhållanden som t. ex. vilka uppgifter som får användas i ADB- system. till vem och för vilka ändamål uppgifter får lämnas och på vilket sätt utlämning får ske. Detta får i sin tur konsekvenser inte bara för innehållet i och den tekniska lösningen för ett datasystem utan även på de ekonomiska och praktiska förutsättningarna att utnyttja datateknik över huvud taget på vissa områden.
3.1.6. Förhållandet mellan riksdagen, regeringen och förvaltningen
Ett inslag främst i den utländska debatten om datorernas och ADB-systemens verkningar inom den offentliga sektorn är farhågor för att den verkställande maktens ställning skall stärkas på bekostnad av den lagstiftandes samt öka byråkratins inflytande. Med den organisation av den statliga förvaltningen som finns i Sverige skulle effekter av detta slag även kunna påverka för- hållandet mellan regeringen och myndigheterna. Som avslutning på av- snitten om datateknikens effekter och problem för förvaltningen skall därför några aspekter på denna frågeställning beröras. Motsvarande frågeställning kan i viss mån finnas på landstings- och kommunnivå.
Anledningen till att tillgången till data. datorer och ADB-kunnig personal kan tänkas påverka maktförhållandena är främst den betydelse dessa resurser har för planen'ngen. t. ex. för möjligheterna att ta fram informationsunderlag som belyser utvecklingstendenser och samband och att beräkna utfallet av olika tänkbara åtgärder. Samtidigt bör det framhållas att tillgång till datorer och ADB-system i allmänhet inte är någon nödvändig förutsättning för långsiktig och avancerad planering och att ADB ännu inte används i myn- digheternas planering i någon större utsträckning i Sverige.
lnom förvaltningen pågår sedan länge en utveckling av metoder och tek- niska hjälpmedel för styrning och planering och mot alltmer långsiktig planering. Man kan t. ex. peka på försöksverksamheten med programbud- geteringsteknik. införandet av ett nytt ekonomi-administrativt system (det s.k. SEA-systemet) samt de förslag till utbyggd. systematisk planerings- verksamhet som budgetutredningen framlagt (SOU 1973:43). Detta har ak- tualiserat flera delvis sammanhängande problem för riksdagen. Ett är att riksdagens arbete till stor del är inriktat på det närmaste budgetåret. Ut- vecklingen mot allt längre planeringsperioder anses kunna medföra att riks- dagens budgetbehandling kommer in på ett mycket sent stadium i pla- neringsarbetet. Riksdagens möjligheter att påverka den politik som förs på olika områden skulle härigenom försämras. I en motion till riksdagen (1973:986) hävdas att denna utveckling gör att riksdagen löper "en allvarlig risk att bli överkörd av byråkratin".
Det bör nämnas att problem av liknande art föreligger för regeringen och departementen gentemot myndigheterna. Det gäller särskilt i fråga om de större myndigheterna med stora planerings- och utredningsresurser.
Utvecklingen mot allt långsiktigare planering anses på en del håll också ha aktualiserat en mer överordnad fråga. nämligen uppgifts- och ansvars-
fördelningen över huvud taget mellan riksdagen. regeringen och förvalt- ningen i en parlamentarisk demokrati av Sveriges typ och riksdagens möj- ligheter att faktiskt utöva den makt den har enligt grundlagenl. Regeringen — det gäller även koalitions- och samlingsregeringar — förutsätts vara baserad på eller tolererad av en majoritet i riksdagen. Regeringen leder förvaltningens arbete och har normalt initiativet gentemot riksdagen. Dennas suveräna beslutskompetens i fråga om lagstiftning. skatter och budgetreglering utövas i stor utsträckning på grundval av faktaunderlag som myndigheterna och regeringen presenterar. Den innebär rent praktiskt till stor del att pröva och fastställa. göra ändringar i eller eventuellt förkasta regeringens förslag. Man har därför diskuterat olika åtgärder för att stärka riksdagens ställning och ge den möjligheter att komma med alternativ. Detta anses kunna ske på flera sätt. t. ex. genom att inrätta ett särskilt utredningsorgan som står till oppositionens förfogande eller på annat sätt förse t. ex. partigrupperna eller utskotten med större utredningsresurser.
Den aspekt som i detta sammanhang har intresse är alltså i vad mån tillgången till data. datorer och ADB-kunnig personal har någon större be- tydelse för riksdagens faktiska möjligheter att hävda sig gentemot regeringen och förvaltningen när det gäller att påverka politikens inriktning och innehåll.
DASK har självfallet inte kunnat undersöka vare sig om någon makt- förskjutning till riksdagens nackdel verkligen ägt rum eller vilken roll den ökade användningen av ADB i så fall spelat i utvecklingen. Rent allmänt anser dock DASK att ADB i och för sig är neutralt när det gäller makt- fördelningen mellan riksdag och regering. Dess inverkan kan styras genom politiska beslut. I själva verket torde användning av ADB snarast öka möj- ligheterna att sprida data till flera användare och förbättra användarnas för- utsättningar att göra egna bearbetningar. Myndigheternas datasystem bör kunna utformas så att de kan utnyttjas härför. Att. såsom i några fall fö- reslagits i den utländska debatten. inrätta parallella ADB-system och da- tabanker för riksdagens räkning synes däremot vara helt orealistiskt såväl av kostnadsskäl som av hänsyn till den begränsade nyttan därav.
Däremot kan ADB tänkas vara ett sätt att underlätta och effektivisera riksdagsarbetet. Möjligheterna härvidlag har därför prövats sedan slutet av 60-talet. För närvarande används ADB bl. a. för framställning av förteck- ningar och register till riksdagsmaterial och för produktion av delar av riks- dagstrycket.
Som ovan nämns medför utvecklingen mot allt längre planeringsperioder att problem liknande dem mellan riksdag och regering kan föreligga även mellan regering och departement å ena sidan och myndigheter å den andra. De sistnämndas tillgång till data. datorer och ADB-kunnig personal synes dock inte ha någon större betydelse för regeringens, möjligheter att faktiskt styra och påverka deras arbete.
l Se t. ex. en rapport "Långsiktig planering och folkstyre" (Ds Ju l974:10) med dokumen- tation från ett av dåva- 3.2 De anställda och arbetsmiljön rande sekretariatet för framtidsstudier anordnat
, .. . symposium kring fram- Några av de mest uppmärksammade effekterna och problemen i samband tidsstudier och plane-
med införande och användning av ADB-system är konsekvenserna för de ringsmetoder i ett demo- anställda i olika avseenden: deras arbetsmiljö. möjligheter till sysselsättning. kratiskt samhälle.
behov och förutsättningar att hävda sina intressen gentemot arbetsgivarna osv. Dessa frågor behandlas nedan i fyra avsnitt: — Arbetskraft och sysselsättning (avsnitt 3.2.1) — Arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse (avsnitt 3.2.2) — Införandesvårigheter och omställningsproblem (avsnitt 3.2.3) — Personalinflytande och företagsdemokrati (avsnitt 3.2.4).
3.2.1. Arbetskraft och sysselsättning
Mot bakgrund av att datatekniken i stor utsträckning används för att ra- tionalisera kontorsarbete och annat administrativt arbete är det helt naturligt att dess inverkan på arbetskraften och sysselsättningen tilldragit sig stort intresse. inte minst från de anställdas och de fackliga organisationernas sida. Nedgång i efterfrågan på arbetskraft och strukturella förändringar av ar- betskraftsbehovet ställer dessutom krav på arbetsmarknadspolitiska åtgärder från samhällets sida. bl.a. utbildning och omskolning. Tyvärr föreligger det ännu inte några mer omfattande studier av datateknikens verkningar i dessa avseenden i Sverige och de som gjorts har i första hand avsett in- dustrin eller samhället i sin helhet. Möjligheterna att kvantitativt belysa hur användningen av datateknik påverkar arbetsförhållandena och syssel- sättningen inom den offentliga förvaltningen är därför begränsade. Nedan redovisade synpunkter och siffror är alltså osäkra och måste tolkas och an- vändas med försiktighet.
Underlaget utgörs till största delen av dataindustriutredningens utred- ningar. som redovisats i betänkandet "Data och näringspolitik" (SOU 1974: 10) och en promemoria ”Datateknikens arbetsmarknadseffekter”. samt material från statistiska centralbyrån. främst rapporter som publicerats inom ramen för ett ännu inte avslutat projekt avseende datateknikens inverkan på arbetskraften. Hittills har rapporter publicerats bl. a. rörande ADB inom verkstadsindustrin (IPF 197328). över en delfistudie om konsekvenserna på arbetskraften av kommande ADB-tekniska tillämpningar (IPF l974z2—3) samt om industrins ADB-förhållanden 1972 (IPF 1975:1).
Bilden i stort
Datateknikens inverkan på sysselsättningen inom kontorsarbete och annat administrativt arbete kan beskrivas i form av primära och sekundära effekter. De primära effekterna består i allmänhet dels i att arbetsuppgifter och ar- betstillfällen bortrationaliseras. inte kommer till stånd eller får ändrat in- nehåll. dels i att nya arbetsuppgifter och arbetstillfällen — vanligen färre än de bortrationaliserade — tillkommer. bl. a. systemerare. programmerare. operatörer och stanspersonal. Minskat personalbehov i kombination med bättre beslutsunderlag antas medföra sänkta kostnader och/eller ökade in- täkter och alltså ökad produktivitet och lönsamhet. Detta antas i sin tur leda till nya investeringar och därmed även nya arbetstillfällen.
Man är i stort överens om att datatekniken totalt sett leder till en minsk- ning av antalet arbetstillfällen. Däremot har det visat sig svårt att beräkna hur stor denna effekt är. Det sammanhänger bl. a. med att datatekniken i allmänhet införs stegvis och att det tar tid att förverkliga personalbespa-
ringar och andra rationaliseringsvinster. En annan faktor som försvårar be- räkningen är att datatekniken till stor del införts i verksamheter som sys- selsättningsmässigt expanderat under 60- och början av 70-talet. t. ex. ban- ker. försäkringsbolag och de administrativa delarna av varuproducerande företag samt den offentliga förvaltningen. Effekterna på sysselsättningen bör därför till stor del ha inneburit minskade personalökningar i stället för faktiska personalminskningar. Föreliggande material. t. ex. nedan redovisade kalkyler. tyder på att datateknikens effekter på sysselsättningen inom kon- torsarbete och övrigt administrativt arbete varit relativt måttliga på de om- råden som hittills datoriserats. dvs. främst större företag och stora delar av den offentliga förvaltningen. Det förhållandet att datatekniken direkt och indirekt medför nya arbetstillfällen gör emellertid att antalet bortra- tionaliserade och uteblivna arbetstillfällen kan vara betydande utan att detta behöver återspeglas i antalet sysselsatta. I vilket fall som helst är dock antalet arbetstillfällen som genom datatekniken fått helt eller delvis ändrat arbets- innehåll betydligt större än antalet bortrationaliserade och uteblivna arbets- tillfällen.
Datateknikens sysselsättningseffekter — ett räkneexempe/
I brist på empiriskt material gjorde dataindustriutredningen (SOU 1974:10. sid. 104 ff) ett räkneexempel för att belysa datateknikens primära syssel- sättningseffekter i form av dels bortrationaliserade och uteblivna arbets- tillfällen. dels nytillkommande arbetstillfällen inom kontorsområdet och det administrativa området. Beräkningarna avsåg de "primära" sysselsättnings- effekterna och inkluderade alltså inte de "sekundära" effekterna till följd av den ökade lönsamhet och de nya investeringar som datatekniken antas medföra. Räkneexemplet grundades i sin tur delvis på en engelsk under- sökning om antalet ”inbesparade" arbetstillfällen på kontorsområdet i Stor- britannien på 60-talet.'
Tabell 3:1 Dataindustriutredningens minimi- resp. maximikalkyl över datatekni- kens sysselsättningseffekter
År Antalet arbets- Totala antalet "Nettobesparing" tillfällen i bortfallande och fram till resp. år "datayrkena" uteblivna arbets- (ackumulerat antal)
tillfällen (acku- mulerat antal)
A. Årlig tillväxt i datayrkena: 10 %
1970 22 000 35 000 13 000 1975 35 000 74 000 39 000 1979 52 000 130 000 78 000
B. Årlig tillväxt i datayrkena: 15 %
1970 22 000 35 000 13 000 1975 44 000 92 000 48 000 1979 76 000 190 000 114 000
' "Computers in Offices 1972"; Manpower studies nr 12; Department of Employment.
Dataindustriutredningen beräknade antalet sysselsatta i "datayrkena" på grundval av bl..a. folk- och bostadsräkningen 1970. Sysselsättningsökningen inom dessa yrken antogs i stort följa nettoinvesteringarna i maskinvara. Med hänsyn till osäkerheten rörande tillväxten i dessa gavs räkneexemplet formen av en minimi- och en maximikalkyl över antalet sysselsatta i "da- tayrkena" och av datatekniken förorsakade bortfall av övriga arbetstillfällen. Maximi- resp. minimikalkylen baserades på antaganden om en årlig sys- selsättningsökning i datayrkena på 15 % resp. 10 %. Kalkylerna. som här återges i något förenklad form. framgår av tabell 3:1 på föregående sida.
Enligt kalkylerna medförde datatekniken att 4 000 —6 000 arbetstillfällen bortrationaliserades eller uteblev per år i kontors- och annat administrativt arbete i början av 70-talet. Fram mot 1980 blir denna siffra 14 000—30 000 arbetstillfällen. Samtidigt beräknas dock 5 000— 10000 arbetstillfällen till- komma inom datayrkena per år. Som jämförelse kan nämnas att antalet sysselsatta med minst halvtid i administrativa yrken och kontorsyrken be- räknades till 458000 år 1970. Antalet beräknas öka med ca 8000 per år under 70-talet. I jämförelse med t. ex. den årliga personalomsättningen är det antal arbetstillfällen. som bortfaller resp. tillkommer på grund av da— tatekniken. lågt.
En viktig faktor i ovan redovisade kalkyler är relationen mellan antalet nytillkommande arbetstillfällen och antalet ersatta och uteblivna arbetstill- fällen. Denna beräknades förändras från l:l.6 år 1970 till 1:2.5 år 1979. Det innebär att antalet nytillkommande arbetstillfällen väntas minska i för- hållande till dem som försvinner. Detta sammanhänger bl. a. med att en del nya ADB—tillämpningar beräknas kräva mindre stanspersonal o.dyl. och med att man räknar med en effektivisering av systemutvecklings- och pro- grammeringsarbetet.
Dataindustriutredningens beräkningar avsåg landet i sin helhet. Om man — fortfarande med siffror från dataindustriutredningen — antar att den of— fentliga förvaltningen svarar för ca 20 % av utgifterna för administrativ da- tabehandling och att effekterna på sysselsättningen är desamma i den of- fentliga förvaltningen som i näringslivet. skulle datatekniken för den of- fentliga förvaltningens del innebära en "nettobesparing" av arbetstillfällen och arbetskraft enligt tabell 3:2. Siffrorna visar alltså det totala ackumulerade anta- let bortfallande och uteblivna arbetstillfällen vid varje tillfälle. Det bör också nämnas att alla inte anser att den bild av datateknikens effekter på sysselsättningen som dataindustriutredningens räkneexempel ger är riktig. En uppfattning är att datateknikens personalbesparande effekter
Tabell 3:2 Beräknad inbesparing av arbetstillfällen i den offentliga förvaltningen (ackumulerat antal)
År Antal arbetstillfällen 1970 2600 1975 7 800 — 9 600 1979 15600—22800
åtminstone inom industrin uppnåddes redan på 60-talet—"man tog de ”fetaste” bitarna först" — och att de ADB-system som nu utvecklas i första hand har andra syften än att minska personalbehovet. Andra befarar att effekterna på sysselsättningen kan bli större när datatekniken i ökad utsträckning tas i drift i medelstora och mindre företag och i själva produktionsprocesserna.
Berörda personal- och yrkesgrupper
Av intresse när det gäller datateknikens inverkan på sysselsättningen och arbetskraften i kontorsarbete och annat administrativt arbete är också vilka personal- öch yrkesgrupper som berörs. Även på denna punkt saknas i stor utsträckning empiriskt material. Rent allmänt kan sägas att det är de mest rutinbetonade arbetsuppgifterna som hittills påverkats mest. Det gäller både i fråga om bortrationaliserade och uteblivna arbetstillfällen och i fråga om arbetstillfällen som får ändrat innehåll. Det innebär alltså att det är arbets- uppgifter där kvinnor helt dominerar som påverkats mest av datatekniken. När kvalificerade verksamheter berörs är det i regel fråga om att ge datorstöd för delar av arbetet snarare än att automatisera och ersätta dem med datorer.
En viss kvantitativ belysning av vilka personal- och yrkesgrupper som påverkas av datatekniken kan ges med siffror från dataindustriutredningens betänkande. De är dock hämtade från verkstadsindustrin och bygger på undersökningar inom SCB (se ovan). Enligt dataindustriutredningens upp- skattningar (SOU 1974:10. sid. 109) fördelar sig antalet arbetstillfällen som fram till 1973 ersatts med datateknik på följande sätt:
Lägre chefspersonal på kontorssidan 10 % Övrig kontorspersonal 80 % Tekniker 10 %
100 %
Med ledning av dessa siffror. antalet tjänstemän i de olika grupperna (16000. 35000 resp. 47000) och antalet arbetstillfällen som ersatts med ADB - 3 000 enligt en minimiuppskattning (IPF 1973z8) — beräknades an- delen arbetstillfällen som genom ADB försvunnit inom de olika yrkesgrup- perna i verkstadsindustrin till följande:
Lägre chefspersonal på kontorssidan 3 % Övrig kontorspersonal 10" % Tekniker 1 %
Siffrorna gäller alltså fram till år 1973. Utvecklingen väntas emellertid fortsätta. Totalt inom industrin kan enligt dataindustriutredningens kalkyler ytterligare 15 000—20 000 arbetstillfällen för kontorsanställda bortrationali- seras eller inte komma till stånd under resten av 70-talet på grund av da- tatekniken.
De arbetstillfällen. som skapas i samband med och till följd av att man övergår till ADB. visar däremot en betydligt större spridning på olika per- sonal- och yrkesgrupper. från systemerare och experter i datateknik via pro- grammerare till operatörer vid datacentralerna och dataregistrerare (stans- personal m. m.). En stor del utgörs dock även här av starkt rutinbetonade ar- betsuppgifter. t. ex. hålkortsstansning.
Förändringar inom "datayrkena"
De yrken och personalgrupper som vad gäller sysselsättning och arbets- innehåll berörs mest av datatekniken är paradoxalt nog "datayrkena” och ADB-personalen själv. Det sammanhänger med den snabba tekniska och prismässiga utvecklingen på ADB—området och de ökade erfarenheterna av ADB. Det kan därför vara befogat att kortfattat beröra situationen på ar- betsmarknäden för några av dessa personalgrupper.
Till att börja med skedde en mycket stor del av dataregistreringen via ett mellanled — främst stansning av hålkort — mellan registreringen av grund- uppgifter och inläsningen av dessa i datorn. Med hjälp av ny teknik och billigare utrustningar har man på olika sätt försökt eliminera eller förenkla detta mellanled och i stället förlägga dataregistreringen eller huvuddelen av arbetet med denna så nära "källan" som möjligt. Numera sker därför en allt större del av dataregistreringen med hjälp av registreringsutrustning direkt på arbetsplatserna. optiskt läsbara blanketter. terminaler m. m. Detta har i sin tur lett till att för närvarande finns kraftig överkapacitet för hål- kortsstansning med starkt pressade priser och dålig lönsamhet som följd. Den- na utveckling medför givetvis sysselsättnings- och omställningsproblem för berörd personal.
Andra grupper som kan få problem under de närmaste årtiondena är de systemerare och programmerare som är utbildade i och arbetar med 60- talets teknik. Man talar ibland t. o. m. om riskerna för ett kommande "ADB- proletariat". Bakgrunden till detta är bl. a. den snäva och specialiserade ut- bildning på ADB-området och den begränsade utbildning i övrigt många inom dessa grupper har. det minskade behovet av rutinprogrammering i nuvarande bemärkelse. övergången till ny teknik t. ex. databasteknik samt det ökande utbudet av arbetskraft med ADB-utbildning på olika områden och nivåer. Både företagen och samhället torde därför bli tvungna att sätta in resurser för vidareutbildning och omskolning. Problemen på ADB-om- rådet skiljer sig i och för sig inte från andra områden där det sker en övergång till ny teknik men förändringarna kan väntas gå snabbare på ADB-området.
3.2.2. Arbetsmiljö och arbetstillfredsstäl/e/se
Begreppen arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse används nedan i mer all- män betydelse. Arbetsmiljön består eller påverkas av en rad faktorer. bl. a. — arbetsuppgifternas innehåll och karaktär — den formella organisationsuppbyggnaden (arbets- och ansvarsfördelning- en m. m.)
— samarbetet inom organisationen — möjligheterna till befordran och utveckling i arbetet — lönerna och lönesystemens utformning.
Arbetsmiljön har i sin tur nära samband med arbetstillfredsställelsen. dvs. den subjektiva upplevelsen av arbetet och arbetsförhållandena. och moti- vationen i arbetet. För att en arbetsmiljö skall betraktas som bra och in- dividen känna arbetstillfredsställelse brukar man anse att arbetet skall upp- fylla vissa krav i fråga om bl. a. variation och omväxling. möjligheter att planera det egna arbetet och påverka dess utförande. kontakter med andra människor samt möjligheter till att ta initiativ och delta i beslut.
Åtskilliga studier har visserligen gjorts över hur rationaliseringar. använd- ning av datateknik och annan ny teknik och förändringar över huvud taget påverkar de anställda. deras arbetsmiljö och deras upplevelser av denna. Trots detta anses kunskaperna ofta vara relativt begränsade på detta område. Det gäller inte minst i delar som rör datatekniken. Det föreligger t. ex. ännu inte några mer omfattande vetenskapliga undersökningar av ADB-systemens verkningar i dessa avseenden i den svenska statsförvaltningen eller den offentliga förvaltningen i övrigt. Däremot har en del mindre studier gjorts i olika sammanhang. t. ex. inom statskontoret. Vidare kan nämnas att DASK för egen räkning låtit utföra en mindre undersökning av två statliga ADB- system (system S för ekonomisk redovisning m.m. och det centrala bil- registret).
Nedan berörs kortfattat några av de förändringar i arbetsmiljön för kon- torsarbete och annat administrativt arbete som brukar förknippas med da- tatekniken. nämligen — ökad specialisering och minskad överblick — minskat inflytande över det egna arbetet — minskade kontaktmöjligheter samt — vissa effekter i den fysiska arbetsmiljön.
1 de fall datateknik används för hantering av data rörande de anställda uppstår givetvis också integritetsskyddsproblem. Dessa behandlas dock inte här utan kan ses som en del av integritetsfrågorna i stort vilka behandlas i avsnitt 3.3.2. Inte heller de effekter och problem som är förknippade med ADB-system för prestationslöner tas upp. eftersom sådana löner inte används i den offentliga förvaltningen i någon större utsträckning.
Underlaget för detta och nästa avsnitt (3.2.3) utgörs av delar av den om- fångsrika och svåröverskådliga litteraturen på området. DASK har bl.a. låtit två forskare vid företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs uni— versitet, ekon. dr. Olof Edström och civ. ek. Axel Targama. utarbeta två uppsatser ”Datorsystem och arbetstillfredsställelse” resp. ”ADB-system och arbetsmiljö." Därutöver har DASK alltså låtit göra ovan nämnda studie av system-S och bilregistret.
Det kan som bakgrund till vad som nedan sägs även förtjäna påpekas att datatekniken är ett hjälpmedel och att dess inverkan på arbetsmiljön och arbetstillfredsställelsen varierar med de ändamål för vilka den används och hur den tillämpas. Vidare varierar verkningarna för olika grupper och individer. Det som är eller upplevs som positivt av vissa grupper och in- divider kan vara eller upplevas som negativt av andra. De effekter som nedan berörs gäller främst personal med rutinbetonat arbete. Det bör dess-
utom framhållas att övergången till datateknik ofta varit ett led i eller genomförts tillsammans med andra förändringar. Alla effekter och problem som uppkommer i sådana situationer beror därför inte på datatekniken.
Ökad specialisering och minskad överblick
Datatekniken anses ofta ha förstärkt den tendens till arbetsuppdelning och specialisering som varit karaktäristisk för industriländerna. Specialiseringen består dels i en starkare "vertikal” åtskillnad mellan de planerande och ut- förande arbetsmomenten. alltså mellan utveckling och drift. dels i en starkare "horisontell” arbetsuppdelning inom både de planerande och utförande ar- betsmomenten. Den starkare vertikala uppdelningen upplevs ofta som en ökad centralisering i vissa avseenden. Som exempel kan nämnas att sys- temutvecklingen i företag och förvaltningssektorer i regel sker gemensamt och centralt — i statsförvaltningen t. ex. i de centrala förvaltningsmyndig— heterna på olika områden (avsnitt 3. l .4)— och att man där ofta också utformar arbetsrutinerna. Det innebär med andra ord att arbetsuppgifter överförs från ”linjeenheter" till "stabsenheter". Som exempel på horisontell arbetsupp- delning kan nämnas att "allmänutredare" ofta gör en stor del av det grund— läggande utredningsarbetet i samband med utveckling av ADB-system och att därefter ADB-specialister av olika slag tar över en stor del av arbetet. Vidare är en stor del av de rutinbetonade arbetstillfällen som datatekniken skapar ofta ännu mer specialiserade och monotona än de som de ersätter. Det gäller t.ex. stansning o.dyl.
Tendensen till vertikal specialisering har främst uppmärksammats i sam- band med användning av ADB för styrning av arbetet på "verkstadsgolvet" och torde också kunna få de största konsekvenserna där. Om man t. ex. bygger upp produktionsstyrningssystem som ger mycket detaljerade anvis- ningar om när och hur arbetet skall utföras. löper man risken att arbetet i produktionsledet utarmas. Tillspetsat innebär detta att de planerande ar- betsmomenten och en del av de arbetsmoment som kräver yrkesskicklighet och erfarenhet övertas av tjänstemän. Sådana effekter kan även uppträda i kontorsarbete och annat administrativt arbete av den typ som är vanlig i den offentliga förvaltningen. alltså DASK:s intresseområde. Det gäller sär- skilt i de fall det går att automatisera beslutsfattandet. Effekterna blir dock mindre bl. a. av det skälet att datatekniken i första hand berör arbetsuppgifter som redan är starkt rutinbetonade.
De effekter arbetsuppdelningen och Specialiseringen kan leda till är flera. En är mindre variation och omväxling i arbetet för många individer. Det kan i detta sammanhang förtjäna nämnas att man i flera ADB—system upp- märksammat riskerna för monotoni i arbetet och medvetet försökt motverka detta genom rotation mellan olika arbetsuppgifter och på andra sätt.
En annan effekt är att en del grupper kan få sämre överblick över verk- samheten i stort och över hur det egna arbetet är inpassat som en del däri. Detta anses i sin tur kunna leda till att många anställda får minskad förståelse för och benägenhet att ta hänsyn till de krav helheten ställer. Det paradoxala förhållandet kan således uppkomma att ADB-system som till stor del ut- vecklas för att förbättra möjligheterna till överblick och samordning av verk- samheten i sin helhet leder till minskad överblick och ökade samordnings-
problem för en del grupper och individer. På det personliga planet anses minskad överblick över helheten bidra till att många anställda får en känsla av meningslöshet och främlingskap ("alienation”) i tillvaron.
Minskat ['n/lidande på det egna arbetet och ökad kontroll
Andra effekter på arbetsmiljön som uppmärksammats i samband med ADB- system är minskat inflytande för vissa grupper över den tidsmässiga pla- neringen av det egna arbetet och över hur det skall utföras samt ökad kontroll i olika avseenden. t. ex. av arbetsprestationerna. Det är härvid till stor del fråga om verkningarna på den enskildes arbetssituation av den ökade styr- ning som datatekniken möjliggör och som innebär att företags- eller verks- ledningarna och planerarna i detalj kan planera arbetet och kontrollera ut— fallet. Även här bör man dock skilja på verkningar av t.ex. avancerade ADB-system för produktionsstyrning av arbetet inom tillverkningsföretag och ADB-system för kontorsarbete och annat administrativt arbete av den typ som dominerar i statsförvaltningen och som i detta sammanhang är av störst intresse.
Det finns emellertid flera förhållanden utöver ökad styrning och kontroll som kan medverka till att administrativt arbete för vilket ADB används kan bli eller upplevas som hårdare styrt. Bl. a. förutsätter många ADB-system hård standardisering och stor noggrannhet och fullständighet i registrering av uppgifter o.dyl. Detta kan i sin tur leda till ökade krav på disciplin i arbetet och mer detaljerade anvisningar om hur det skall utföras. Vidare skall de data som registreras i ADB-systemen användas som underlag för olika verksamheter och beslut. lnnan detta kan ske. måste data i regel kontrolleras. registreras och läsas in i datorns minne. 1 de fall kraven på datas aktualitet är höga eller på att vissa tidpunkter skall hållas. t. ex. lö- neutbetalning på en viss dag. leder det till att alla registreringar av nya objekt och ändrade förhållanden måste vidarebefordras till datacentralen samma dag eller efter en mycket låst tidplan.
Minskat inflytande på arbetstakten och på arbetets utförande liksom ökad kontroll innebär minskad frihet. Detta måste av flertalet anställda i sig rim- ligen upplevas som en försämring av arbetsmiljön. Dessutom leder det till att många känner sig mer stressade och maktlösa än tidigare.
Minskade personkontakter
Man har även funnit att användning av datateknik kan minska behoven av kommunikation mellan olika människor i arbetet. För en del perso- nalgrupper kan detta leda till att antalet personkontakter minskar. Det gäller även i samband med ADB-system i administrativa verksamheter. Som ex- empel kan nämnas att register i ADB-system kan göras tillgängliga för en rad personer utan att dessa behöver ta personlig kontakt med dem som har hand om själva registerföringen. Det kan i stället ske med hjälp av terminaler. listor. mikroftlm m. m. Inte heller bearbetningar av register be- höver föranleda personkontakter utan kan ske med datorprogram. ibland även direkt från terminal. Andra faktorer som kan minska behovet av per— sonkontakter är den ökade arbetsuppdelningen och Specialiseringen av en
del arbetsuppgifter och den större möda som ofta läggs ned på att utarbeta detaljerade och klara anvisningar för arbetets utförande.
Minskade personkontakter i arbetet kan av en del personer. inte minst personer med kontaktintensiva arbetsuppgifter. upplevas som en fördel och förbättring av arbetsmiljön. För flertalet torde det dock upplevas som något negativt. bl. a. iden meningen att arbetet blir händelsefattigare och tråkigare. Man har även uttalat farhågor för att detta skall leda till en minskad känsla av samhörighet på arbetsplatserna och till ökade svårigheter för de fackliga organisationerna att få en hög anslutning bland de anställda.
Den fysiska arbetsmiljön m. m.
Vad beträffar den fysiska arbetsmiljön anses datatekniken i flera avseenden medföra förbättringar. Den är t. ex. i regel mer smuts-. damm- och bullerfri än äldre kontorsmaskiner. Den medför i en del fall mindre behov av fysisk förflyttning och letande i arkivhandlingar än helt "manuell" hantering. Ett problem som kanske inte direkt gäller vad man vanligen menar med fysisk arbetsmiljö är å andra sidan att de utskrifter eller listor som framställs i ADB-systemen i en del fall kan vara svårlästa. Det kan bero på att de är olämpligt utformade men många gånger dessutom på att de är så om- fattande att det är svårt att hitta den information som söks.
I några avseenden har man dock noterat att användning av ADB kan medföra problem även med den fysiska arbetsmiljön. Ett exempel är att en del utrustningar avger värme i sådan utsträckning att de ställer högre krav på ventilation. Ett annat exempel är att arbete vid bildskärmsterminaler (dataskärmar) visat sig vara mer ansträngande än kontorsarbete i allmänhet. särskilt för ögonen. Detta beror i sin tur till stor del på faktorer som synfel hos personalen. olämplig utformning av bildskärmen. olämpliga belysnings- förhållanden i rummet. olämplig placering av bildskärmen och felaktiga ögonrörelser. Det har vidare visat sig vara psykiskt påfrestande för per- sonalen. om det dröjer mer än ett par sekunder innan man får svar på terminalen. Ett tredje exempel är att en del av de arbetstillfällen som till- kommit genom datatekniken varit mer specialiserade och repetitiva än fler- talet andra arbetstillfällen. Det gäller t. ex. stansning och andra former av dataregistrering. Datatekniken har härigenom medfört ett antal arbetstill- fällen med ensidig fysisk och psykisk belastning och därmed också ökade besvär i form av fysisk smärta. trötthet och irritation hos berörda personer. 1 de två sistnämnda exemplen beror problemen i sin tur till stor del på olämpligt utformade arbetsplatser och felaktiga arbetsställningar.
Här nämnda exempel på försämringar i den fysiska arbetsmiljön anses kunna elimineras eller kraftigt minskas genom ergonomiska förbättringar. Kvar står dock att datatekniken i vissa fall synes ha medfört arbetsuppgifter som ställer större krav på arbetsplatsernas utformning och de anställdas arbetsteknik än kontorsarbete i allmänhet. Åtminstone har en del problem kommit att uppmärksammas mer i samband med att man infört ADB.
3.2.3 ln/örandesvårigheter och omställningsproblem
Införande av ADB-system innebär många gånger relativt stora förändringar för berörda individer och grupper. Förändringar upplevs av många som något
negativt i sig. Till detta kommer att ADB-systemen ofta syftar till att reducera behovet av vissa personalgrupper och till förändringar som andra grupper anser eller befarar bli till det sämre. Det är därför naturligt att många an- ställda. inkl. många chefer på olika nivåer. känner oro och osäkerhet i sam- band med att ADB-system skall införas.
Det finns även förhållanden under själva införandefasen som kan medföra problem och svårigheter för de anställda. Som exempel kan nämnas att man ofta måste köra det "manuella" förfarandet och ADB-systemet parallellt en tid. att ADB-system i början ofta innehåller programmeringsfel och otympligheter i hanteringen och att det tar tid för personalen att lära sig det nya sättet att arbeta. Arbetsbelastningen kan övergångsvis därför öka för en del grupper och individer.
Nämnda förhållanden gör att många anställda under alla förhållanden skulle ha känt och känner oro i samband med införande och större ändringar av ADB-system. Dessutom har det i flera undersökningar, t. ex. i den DASK låtit utföra av system S och det centrala bilregistret. framkommit att många grupper och individer upplevt de informations- och utbildningsinsatser. som satts in för att förbereda de anställda inför förändringarna. som otillräckliga och på andra sätt olämpligt utformade. Bl.a. har informationen och utbild- ningen kritiserats för att vara svårtillgänglig och för lite anpassad för re- spektive ”målgrupp". vara insatt vid fel tillfälle samt ge för lite överblick över hur systemen fungerar i stort och hur olika arbetsmoment är förbundna med varandra.
Den ovisshet och de farhågor många bland de anställda känner inför ADB-system och andra större förändringar medför ofta negativa konse- kvenser även för berörda verksamheter i flera avseenden. Osäkerhet och oro kan i sig leda till lägre produktivitet och kvalitativt sämre arbetsprestationer. Detta kan även bli en indirekt följd av att personalomsättningen ökar.
En annan konsekvens av oro inför och negativa attityder till ADB-sys- temen anses vara att en del anställda inte lär sig ordentligt hur ADB-systemen fungerar och kan användas och därigenom inte heller medverkar till att ADB-systemen ger de resultat man räknat med. 1 en del fall t. o. m. mot- arbetar och försvårar en del personer införandet av ADB-system och dessas möjligheter att fungera.
Bl. a. mot den skisserade bakgrunden har man alltmer börjat intressera sig för hur ADB-system lämpligen bör introduceras och införas. Ett sätt att underlätta införandet av systemen har varit att satsa ökade resurser på information och utbildning. t. ex. använda sig av professionella informatörer och utbildare. Ett annat sätt har varit att på olika sätt öka personalens med- verkan i och inllytande på införandeprocessen och då i regel även på leden före. alltså arbetet med att utreda. konstruera och utveckla ADB-systemen. Anledningen till att vikten av ökat personalinflytande på ADB-systemen betonas alltmer är emellertid inte bara en följd av de svårigheter och problem som iakttagits i samband med systemens införande utan än mer av att de anställda i ökad utsträckning krävt sådant inflytande. Denna sida av saken behandlas i nästa avsnitt.
3.2.4. Persona/inflytande och jöretagsdemokrati
Begreppet företagsdemokrati motsvaras inom den offentliga förvaltningen. dvs. DASK:s huvudsakliga intresseområde. närmast av begreppet förvalt— ningsdemokrati. Man har i olika sammanhang presenterat en rad olika de- finitioner och beskrivningar av dessa begrepp. men det finns i detta sam- manhang inte någon anledning att närmare precisera begreppen. Eftersom det som nedan sägs i allt väsentligt även är tillämpligt i företagssektorn. används genomgående begreppet företagsdemokrati.
De frågor på vilka de anställda har inflytande kan variera. från inflytande enbart över den egna arbetssituationen (arbetstakt. arbetsmetod etc.) till in— flytande även över verksamhetens inriktning och omfattning i stort. Vidare kan arten och graden av insyn och inflytande för personalen variera. Den lägsta graden av inflytande innebär att de anställda informeras efter eller före beslut. Högre grader av inflytande är samråd. medbestämmande och vetorätt. Den högsta graden är full beslutsrätt för personalen. Den utveckling som för närvarande pågår i Sverige innebär att de anställda håller på att vidga sitt inflytande såväl vad gäller anen och graden av inflytande som området för inflytande.
Effekter av intresse _ för _ företagsdemokratin
Som framgått av avsnitt 3.1.3 medför datatekniken på kontorsområdet och det administrativa området i övrigt i många fall stora förändringar i sättet att utföra och organisera arbetsuppgifter av rutinbetonad karaktär. Verkning- arna har däremot varit mindre när det gäller mer kvalificerade arbetsupp- gifter. lnte heller har datatekniken hittills i någon utsträckning lett till om- organisationer och förändringar av företags och myndigheters organisatoriska uppbyggnad i stort. Den väntas dock göra det så småningom. åtminstone när det gäller företagen.
För de individer och grupper som arbetar med eller i sitt arbete är beroende av ADB-system kan möjligheterna till självbestämmande och självkontroll i det dagliga arbetet påverkas på flera sätt av ADB-systemen. Bl. a. har man noterat förändringar. ofta försämringar. i fråga om — tillgången på arbetstillfällen och innehållet i dessa — graden av specialisering och variation i arbetet — möjligheterna för de anställda att själva välja arbetstakt. arbetsmetod
o.dyl.
— kontrollen och övervakningen i arbetet — möjligheterna till kontakter med arbetskamrater — den fysiska arbetsmiljön — registrering av för individens integritet känsliga data.
Man kan således konstatera att datatekniken har stort intresse från fö- retagsdemokratiska synpunkter. Samtidigt måste dock konstateras att kun— skaperna om datateknikens konsekvenser för de anställda fortfarande är relativt begränsade. Det gäller t. ex. effekterna av olika typer av ADB-system. effekterna på olika typer av verksamheter och konsekvenserna för olika grup- per av anställda.
Ett av de främsta syftena med att använda datateknik är att förbättra underlaget för planering och styrning av berörda verksamheter. Man försöker inom en del industriföretag bl. a. utveckla produktionsplaneringssystem för att få till stånd en bättre samordning mellan olika planeringsnivåer. t. ex. mellan - den långsiktiga ("strategiska") planeringen av verksamhetens framtida
inriktning och omfattning.
— den administrativa ("taktiska") planeringen av arbetet under den när- maste framtiden samt — detaljplaneringen (den "operativa" planeringen) av det dagliga arbetet.
System av denna typ kan givetvis få långtgående konsekvenser för fö— retagens sätt att fungera. för de anställdas arbetssituation och deras möj- ligheter att påverka den. Det gäller i särskilt hög grad om datateknik dess- utom används för att automatisera delar av produktionen. t. ex. genom an- vändning av numeriskt styrda maskiner och helautomatiska processer. Även inom den offentliga förvaltningen används ADB-system för att förbättra pla- neringen och styrningen av berörda verksamheter. Möjligheterna till och verk- ningarna av detta synes dock vara betydligt mer begränsade än när det är fråga om procluktionsplaneringssystem av ovan berörd typ. Ettskäl till detta äratt val av "produkter"— alltså typ av tjänsteroch servicenivå— fastställs i allmänhet på politisk väg och inte genom efterfrågan och avsättningsmöjligheter. Förbättrad information används härvid främst föratt t. ex. identifieragruppersom påolika sätt anses böra stödjas eller kontrolleras av samhället. för att lokalisera service- inrättningaroch föratt dimensionera insatser. Ett annat skäl äratt möjligheter- na att automatisera arbetet i regel är mindre inom det administrativa området och övriga delar av den offentliga förvaltningen. t. ex. sjukvården. än inom tillverkningsindustrin.
Aktiviterer inom de fackliga organisationerna
Man har inom de fackliga organisationerna sedan länge varit medveten om de möjligheter till mekanisering och automation som datatekniken er- bjuder och de problem detta kan föra med sig. Dessa frågor betraktas i allmänhet som en del av problematiken kring rationalisering av företag och offentlig förvaltning. Mot bakgrund av den alltmer ökande användningen av datorer på allt flera områden och datateknikens faktiska och befarade verkningar har de fackliga organisationerna under 70-talet kommit att mer aktivt intressera sig för datateknikens konsekvenser för företagsdemokratin och möjligheterna att öka denna. Ansträngningar av olika slag. bl. a. studier och arbete med att utforma riktlinjer för fackliga arbetet på ADB-området. görs för närvarande inom de fackliga organisationerna för att förbättra de anställdas förutsättningar att bevaka och tillvarata sina intressen i samband med införande och användning av ADB-system. Det gäller inte bara att förhindra att datatekniken får negativa konsekvenser för dem utan också att få datatekniken utnyttjad på ett för dem positivt sätt.
Som pionjärprojekt i detta sammanhang brukar nämnas ett forsknings- projekt om "styrning. planering och databehandling". som Norska Järn- och Metallarbetarförbundet (NJMF) startade år 1971 och som slutfördes
år 1973. Projektet genomfördes av forskare från Norsk Regnesentral i sam- arbete med medlemmar och ombudsmän i NJMF. Det var ett pionjärprojekt även i den meningen att det var första gången Norges Tekniska—Natur- vetenskapliga Forskningsråd anslog medel till ett forskningsuppdrag med ett fackförbund som uppdragsgivare. En viktig del av forskningsarbetet gick ut på att bygga upp en kunskap om här berörda frågor som är användbar från facklig synpunkt. Arbetet resulterade därför bl. a, i en lärobok i två delar "Planleggning, styrning og databehandling — Grunnbok for Fagbe- vegelsen". Inom ramen för projektet utredde vidare de deltagande verk- stadsklubbarna sina egna problem i dessa avseenden och publicerade i sam- arbete med forskarna var sin rapport om dessa.
Bland de ansträngningar som de fackliga organisationerna i Sverige gjort på ADB-området kan nämnas att LO 1974 tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att framlägga förslag om ett fackligt handlingsprogram på området företagsdemokrati och datoranvändning. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete 1975 och redovisade det i en rappon "LO:s handlingsprogram för företags- demokrati och data". Motsvarande arbete pågår inom TCO.
Den rättsliga regleringen
Förhållandet mellan arbetsgivarna och arbetstagarna när det gäller använd- ning av ADB har hittills reglerats i olika samarbetsavtal. Inom den privata sektorn har de rationaliseringsavtal som svenska arbetsgivareföreningen slu- tit med LO resp. privattjänstemannaorganisationerna även omfattat ADB. Mellan de sistnämnda och SAF har dessutom träffats en trygghetsöver- enskommelse. Inom den offentliga sektorn har rationaliseringsavtal av mot- svarande typ träffats för kommuner och landsting mellan kommunförbun- den och personalorganisationerna.
Den nya lag om medbestämmande i arbetslivet (1976:580) som träder i kraft den Ijanuari 1977 kommer— med några få. här betydelselösa undan— tag — att äga tillämpning även på statens och kommunernas anställda. Lagen skall givetvis tillämpas även på frågor rörande ADB.
Inrättande eller ändring av ADB-system i företag och hos myndigheter kan i många fall otvivelaktigt utgöra en sådan viktigare förändring av ar- betsgivarens verksamhet eller av arbetsförhållandena för arbetstagare som enligt 11 & grundar s.k. primär skyldighet för arbetsgivare att förhandla med arbetstagarorganisation, innan han beslutar om saken. Likaså torde arbetstagarorganisationens rätt att påkalla förhandling med arbetsgivaren. innan denne fattar eller verkställer beslut som rör medlem i organisationen. kunna tillämpas i fråga om ADB (12 å). Också den informationsskyldighef som arbetsgivare har enligt 19% omfattar otvivelaktigt i viss omfattning även ADB. Kollektivavtal om medbestämmanderätt för arbetstagarna i frå- gor som avser ledningen och fördelningen av arbetet eller verksamhetens bedrivande i övrigt kan självfallet röra användningen av ADB (32 å). Vidare torde anlitande av ADB-konsult eller av servicebyrå utanför arbetsgivarens organisation ofta medföra skyldighet för arbetsgivaren att förhandla med arbetstagarorganisation. om han är bunden av kollektivavtal som omfattar arbete av denna art. Undantag gäller visserligen om arbetet är av kortvarig och tillfällig natur eller kräver särskild sakkunskap eller om åtgärden i allt
väsentligt motsvarar åtgärd som har godtagits av arbetstagarorganisationen. Men om arbetstagarorganisationen påkallar det. är arbetsgivaren även i dessa fall skyldig att förhandla innan han fattar eller verkställer beslut (38 å). Den vetorätt för den centrala arbetstagarorganisationen som enligt 39% gäller i fall av nu angiven art torde dock endast kunna tillämpas mera sällan när det gäller anlitande av ADB-konsult eller servicebyrå. Vetorätten får nämligen bara utnyttjas om den av arbetsgivaren tilltänkta åtgärden kan antas medföra att lag eller kollektivavtal för arbetet åsidosätts eller annars strider mot vad som är allmänt godtaget inom parternas avtalsområde. Ve- torätten kan däremot inte användas för att arbetstagarorganisationen anser det lämpligare att arbetet utförs av arbetsgivaren i egen regi. — Även andra regler i lagen kan få betydelse i ADB-sammanhang.
Lagstiftningen innehåller ingen formell begränsning av möjligheterna att sluta avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare inom den offentliga sektorn. Parterna på detta område har dock enats om att sträva efter fredliga för- handlingar och undvika stridsåtgärder i sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratin. Parterna inrättar också en särskild nämnd med uppgift att på framställning av part avge utlåtande huruvida avtal i visst ämne skulle kränka den politiska demokratin. Sådana ämnen rör enligt prop. 1975/76:105. bilaga 2 s. 151 frågor som gäller den offentliga verk- samhetens mål. inriktning. omfattning och kvalitet. ADB-frågor torde när- mast kunna beröra verksamhetens kvalitet. 1 vad mån avtal om sådana frågor kommer att anses kränka den politiska demokratin är svårt att förutse. Många ADB-frågor torde dock inte ha sådan karaktär.
I det ovan nämnda förslaget till handlingsprogram för LO på dataområdet räknar man med att arbetsmarknadens parter i någon form kommer att träffa avtal om vissa övergripande principer i fråga om företagsdemokratin. [ anslutning till ett sådant avtal kan sedan en rad delområden regleras i ytterligare avtal. t. ex. personalpolitik, information etc. Det är då naturligt att även datafrågor på resp. område ingår i dessa avtal. Frågan uppkommer sedan om det finns anledning att reglera resterande datafrågor i ett särskilt avtal. 1 förslaget föreslås för LO:s del att ADB-system för övergripande styrning blir föremål för förhandlingar medan frågor rörande t. ex. personlig integritet läggs under avtal.
Det bör i detta sammanhang även framhållas att samhället genom da- talagen och datainspektionen skaffat sig "vetorätt" mot sådana ADB-system som kan hota den personliga integriteten.
Systemutvecklingsf'asen av central betydelse
ADB-systemens grundläggande förutsättningar — ändamål. informations- innehåll. användningssätt. tekniska utrustning m. m. — fastställs successivt under det utrednings-. analys- och konstruktionsarbete som föregår infö- randet och användningen av systemen och som med ett sammanfattande begrepp benämns systemutveckling. Det innebär samtidigt att man suc- cessivt fattar beslut om och läser de förhållanden som får konsekvenser i olika avseenden. bl. a. på de anställdas arbetssituation. Särskilt när systemen 'är färdiga och införda är möjligheterna att få till stånd större förändringar i allmänhet små. Det betyder att de anställda i sina strävanden efter ökad
företagsdemokrati på något eller några sätt måste medverka i och skaffa sig inflytande på systemutvecklingsarbetet. särskilt i de delar där målsättning- arna för systemen formuleras och direktiven för det fortsatta arbetet fastställs.
De anställda kan i princip ha insyn i och inflytande på systemutveck- lingsprocessen på två olika sätt. Det ena består i att de anställda i för- handlingar tar ställning till förslag om införande och förändring av ADB- system. Det innebär att de tar ställning till färdiga systemförslag. Det andra är att de anställda aktivt eller som observatörer medverkar i systemutveck- lingsarbetet i alla faserna. Fördelarna med detta anses vara att man hä- rigenom får bättre möjligheter att påverka systemens utformning och kon- sekvenser. Det finns dock även nackdelar. bl. a. risker för att de anställdas representanter blir ett slags "gisslan". Dessutom förutsätter det vissa kun- skaper om systemutveckling hos dem som medverkar. De två sätten kan också kombineras eftersom de anställda när som helst kan föra över frågor till förhandling. Vidare har man möjligheten att välja metod med hänsyn till vad det gäller för typ av ADB—system.
1 vad mån hänsynen till den politiska demokratin begränsar de offentligt anställdas möjligheter att träffa avtal i här berörda frågor är svårt att nu bedöma.
3.3. Allmänheten
Användning av ADB i den offentliga förvaltningen får givetvis en rad kon- sekvenser för allmänheten. Det gäller såväl direkta effekter av typ bättre service som indirekta effekter och problem. t. ex. bättre planering. men också ökade risker för den personliga integriteten.
En viktig fråga i detta sammanhang är allmänhetens inställning till da— tatekniken. Man kan konstatera att massmedia sedan början av 70-talet åtminstone tidvis ägnat relativt stor uppmärksamhet åt datatekniken och dess effekter. särskilt integritetsfrågorna och konsekvenserna för de anställ— da. De undersökningar som gjorts i Sverige och jämförbara länder tyder dock inte på att det när detta skrivs finns en mer utbredd och starkt känd misstro och rädsla inför datorerna.
Allmänhetens inställning till datatekniken kan bl. a. belysas med hjälp av en undersökning "Åsikter hos den svenska allmänheten om datorise- ringen" som SIFO genomförde år 1974 på uppdrag av IBM Svenska AB. Enligt denna fördelade sig svaren på frågan "Tycker Ni att denna ökade roll för datorerna är mest till fördel för Sverige och det svenska folket eller mest till nackdel?" på följande sätt: 43 % Mest till fördel 30 % Både fördel och nackdel. varken fördel eller nackdel 15 % Mest till nackdel 12 % Vet ej SIFO:s sammanfattning av undersökningen lyder så här:
"Allmänheten har bestämda meningar om datorer. Åsikten att datorer skapar ar- betslöshet diskuteras sällan offentligt men är den opinion som oftast nämns spontant när man frågar allmänheten om datorer. Datorskapad arbetslöshet är något som särskilt de lägre tjänstemännen upplever som en realitet. Åsikten att datorer är ett hot mot
integriteten diskuteras sedan många är ofta av politiker och kulturskribenter; här delar allmänheten oron. och den riktar sig mest mot myndigheternas dataregister. Åsikten att datorer allt som oftast räknar fel är journalisternas favoritnyheter om datorer; lågt utbildade tidningsläsare tror gärna på det. Genomgående ser man stora tekniska och ekonomiska fördelar med datorer. men till priset av sociala och mänskliga nackdelar. På det hela taget menar dock en bred majoritet att fördelarna med da- toriseringen uppväger nackdelarna".
Man kan dock konstatera en något minskad svarsfrekvens på enkäter och vid intervjuundersökningar. Detta behöver dock inte bara bero på rädsla för att lämnade uppgifter behandlas. sparas och sammanställs med hjälp av ADB utan kan även bero på att många är trötta på att lämna uppgifter. Behandlingen av datateknikens effekter och problem för allmänheten har delats upp i fyra avsnitt. nämligen — Samhällsservice och samhällsplanering (avsnitt 3.3.1) — Integritet och integritetsskydd (avsnitt 3.3.2) — Insyn i förvaltningen (avsnitt 3.3.3) — Direktdemokrati och medborgarinflytande (avsnitt 3.3.4).
3.3.1. Samhällsservice och samhällsplanering
Som framgår av avsnitt 3.1 kan en rad förbättringar i den offentliga för- valtningens verksamhet åstadkommas med ADB. Flertalet av dessa innebär på olika sätt fördelar för allmänheten. om inte på annat sätt så i form av kostnadsbesparingar. I detta sammanhang görs därför endast en kort sum- mering av sådana förbättringar som mer påtagligt berör allmänheten.
En typ av sådana förbättringar består i bättre service från myndigheternas sida i samband med handläggning av olika ärenden. Som exempel kan näm- nas minskat behov av att fysiskt inställa sig på expeditioner o. dyl.. snabbare handläggning av ärenden och förfrågningar samt förenklad uppgiftslämning t. ex. genom förtryckta blanketter. Minskade direktkontakter med myndig- heterna kan dock ibland upplevas som en nackdel. Det finns rent tekniskt stora möjligheter att med hjälp av ADB ytterligare bygga ut och förbättra samhällets prestationer och service.
En annan typ av förbättringar hänger samman med att man i ADB-system lättare kan upprätthålla höga krav på att data skall vara riktiga och aktuella. När det gäller persondata är man enligt datalagen numera dessutom tvingad till detta. Detta kan i sin tur medföra kvalitativt bättre beslut. inkl. minskad risk för felaktiga beslut. och därmed ökad rättvisa.
En tredje typ av förbättringar — och de på sikt kanske viktigaste — som datatekniken för med sig för allmänheten består i att planeringen i samhället kan förbättras i olika avseenden. Som exempel på hur mångsidigt ADB används inom planeringen kan nämnas att ADB används för att beskriva samhällsutvecklingen. analysera ekonomiska. sociala. medicinska och andra orsaksförhållanden. kartlägga och avgränsa grupper som behöver samhällets stöd på olika sätt. dimensionera och lokalisera service och serviceinrätt- ningar (kollektivtrafik. sjukvård osv.). beräkna utfallet av tänkbara och be- slutade åtgärder etc.
Användning av ADB i den offentliga förvaltningen för emellertid även med sig nackdelar för allmänheten. En är att den enskilde avkrävs fler
uppgifter och att ökade krav ställs på att lämnade uppgifter skall vara riktiga och fullständiga. En annan och betydligt allvarligare är att uppgifter om den enskilde individen. företaget etc. på ett betydligt effektivare sätt än tidigare kan spridas och ställas samman. Det gör att riskerna för inte avsedd eller önskad användning av data ökar. ADB kan också öka svårigheten för allmänheten att finna sökta upplysningar och att få tillgång till dessa. Frågor av nu nämnd art behandlas i nästa och därpå följande avsnitt (avsnitt 3.3.2 och avsnitt 3.3.3) samt även i avsnitt 3.4.
3.3.2. Integritet och integritetsskydd Allmän bakgrund
Datateknikens fördelar när det gäller att registrera. lagra. bearbeta. kombinera och sprida data har lett till att man inom både näringslivet och den offentliga förvaltningen byggt upp en stor mängd ADB-baserade register med infor- mation om enskilda personer ("persondata"). Allteftersom det växande an- talet register började uppmärksammas — det skedde först utomlands men så småningom även i Sverige — kom man också att intressera sig för de konsekvenser denna utveckling skulle kunna få för den enskilde individens möjligheter att förhindra insyn och andra intrång i privatlivet eller i vad man kallat den personliga integriteten. Det är också riskerna och farhågorna i detta avseende som hittills ägnats det största utrymmet i debatten om effekterna och problemen i samband med användning av ADB.
Tyngdpunkten i debatten om integritetsriskerna har visserligen varierat mellan olika länder. Ett av problemen har t. ex. varit registrering och an- vändning av persondata för kreditupplysning. Debatten har dock i hög grad gällt ADB-systemen och ADB-registren i den offentliga förvaltningen. Det sammanhänger bl.a. med att många av dessa omfattar stora grupper av befolkningen och/eller har ett omfattande och delvis integritetskänsligt in- nehåll. Särskilt sammantagna kan de ge en fyllig men samtidigt förenklad och missvisande bild av individen.
I Sverige finns det dessutom speciella faktorer som gjort att integritets- frågorna är särskilt viktiga. En är offentlighetsprincipen enligt vilken all- mänheten har en i grundlagen (tills vidare 1949 års tryckfrihetsförordning) fastställd rätt till fri tillgång till allmänna handlingar inkl. upptagningar för ADB. Offentlighetsprincipen har bl. a. medfört att uppgifterna i ADB-sy- stemet inom folkbokföringen hittills varit tillgängliga för kommersiella syf- ten. t.ex. direktreklam. En annan faktor som varit speciell för Sverige är den vitt spridda användningen av personnumret som identitetsbeteckning. Härigenom har det funnits mycket goda möjligheter att kombinera och sammanställa. ”samköra". persondata från olika håll. Det är mot den bak- grunden man skall se det förhållandet att Sverige genom tillkomsten av datalagen och datainspektionen (se nedan) blev det första landet i världen. som reglerade användningen av ADB för hantering av persondata.
Bland det mycket omfattande material av olika slag som publicerats på svenska under senare år och som helt eller delvis behandlar frågor rörande skyddet av den personliga integriteten kan nämnas följande: material i sam- band med datalagens och datainspektionens tillkomst. särskilt offentlighets-
och sekretesslagstiftningskommitténs (OSKzs) delbetänkande "Data och in- tegritet" (SOU 1972:47) och prop. l973z33; OSK:s slutbetänkande "Lag om allmänna handlingar" (SOU 1975:22); riksdagsmotioner och utskottsutlä- tanden. t. ex. konstitutionsutskottets betänkande rörande motioner vid riks- mötet 1975 (KU 1975:11); datainspektionens rapport ”Erfarenheter av da- talagen juli 1973 — oktober 1975"; Peter Seipels rapport till DASK "ADB och juridik — en problemöversikt" (Ds Fi 197513),
Grundtanken i integritetsbegreppet
Grundtanken i integritetsbegreppet är att den enskilde bör få ha en fredad sektor — en rätt till privatliv — som inte myndigheterna eller andra utom- stående skall kunna göra intrång i. I detta ingår bl. a. att individen suveränt skall kunna bestämma över hur uppgifter om honom och hans privatliv används och även ha rätt att hålla sådana uppgifter för sig själv. Så långt är man i allmänhet överens. Problem uppstår emellertid när man närmare skall precisera hur stor den fredade sektorn - integriteten — skall vara och vilka personuppgifter som skall ingå i den. På denna punkt föreligger olika uppfattningar inom och mellan länder. Bl. a. av detta skäl torde det komma att visa sig svårt att förverkliga harmonisering av datalagstiftningen i olika länder. t. ex. i hela Europa. Uppfattningarna förändras dessutom i tiden.
Man är i Sverige liksom i andra jämförbara länder i huvudsak överens om att rätten till en fredad sektor inte kan göras absolut. Man kan med andra ord inte entydigt och bestämt avgränsa en privat rättssfär som stats— makterna inte under några förhållanden skall få göra intrång i och som således skall vara skyddad från uppgiftslämnande och uppgiftsregistrering. Det måste i stället bli fråga om en avvägning mellan å ena sidan den enskildes rätt till en fredad sektor och självbestämmanderätt och å andra sidan ge- menskapens krav på insatser från den enskilde (t. ex. skatter) och på upp- lysningar för gemensamma åtgärder och för skydd av andra människor. Vad som bör förhindras är omotiverade eller svagt motiverade — "otill- börliga" — intrång i den fredade sektorn. Av detta följer att det på det generella planet är svårt komma längre än till att föreskriva eller ange en del utgångspunkter. principer eller riktlinjer för skyddet av den personliga integriteten vilka i sin tur kan vara till vägledning för avgörandena i de konkreta fallen.
I betänkandet om datalagen (SOU 1972:47) anges några riktlinjer till skydd för integriteten. Bl. a. sägs att utgångspunkten bör vara att all information om enskildas förhållanden i och för sig kan beröra integriteten. Redan det att andra har kännedom om olika förhållanden kan upplevas som ett hot eller en kränkning. Vid en avvägning i konflikten mellan den enskildes och det allmännas intressen är det vidare för den enskilde väsentligt för vem informationen kommer att bli tillgänglig. dvs. om den blir tillgänglig endast för viss myndighet. för personer som har särskilda kontakter med den som informationen berör eller för en vidare krets. eventuellt för var och en som efterfrågar uppgiften. När det gäller ömtålig ("integritetskänslig") information är särskilda åtgärder påkallade för att förhindra spridning.
Vad ingår i integritetsskyddet?
För att belysa integritetsbegreppets innebörd och integritetsskyddets karaktär skall nedan några väsentliga integritetsproblem i samband med användning av ADB i den offentliga förvaltningen belysas.
En inte oväsentlig del i integritetsskyddet är att de data som registreras. oberoende av sakinnehåll. är korrekta. Detta synes i allmänhet inte vara något problem i ADB-systemen eftersom dessas registrerings- och kontroll- rutiner många gånger synes vara mer genomtänkta och omfattande än vid helt "manuella" förfaranden. Av samma skäl är det viktigt att data i ADB- register skyddas mot avsiktlig och oavsiktlig förstörelse och förvanskning.
Ett annat krav från integritetssynpunkt är att man endast registrerar upp- gifter som är relevanta för de uppgifter som skall lösas. Irrelevanta data inberäknat data som rör förhållanden långt tillbaka i tiden kan medföra dels risker för att beslut fattas på ett delvis missvisande underlag. dels att data som inte behövs kommer att utgöra ett integritetshot mot den enskilde. Problemen med att endast registrera relevanta data är ofta inget problem när det gäller uppgifter av typ skatteadministration och socialförsäkringar. De kan där i stor utsträckning härledas ur lagar och författningar. På andra områden. t. ex. socialvården och rättsväsendet. och i än högre grad i samband med planering och forskning kan det dock vara svårt att avgöra vad som är relevant information.
Ett speciellt integritetsproblem i detta sammanhang kan uppkomma när data i ADB-system skall användas som underlag för automatiserat besluts- fattande eller för framställning av underlag för beslut. Det är härvid viktigt att man tar rimlig hänsyn till alla de faktorer som i det enskilda fallet bör påverka beslutet och inte schabloniserar på ett sätt som går ut över t. ex. vissa grupper eller individer. Ett annat problem kan vara att de som berörs av besluten inte får fullständig klarhet i underlaget. Det bör dock framhållas att dessa problem inte alltid uppstår i samband med automatisering av beslut eller att detta leder till större integritetskränkningar än vad som sker genom praxis o.dyl. Problemet uppstår t. ex. inte i de fall ADB används för ut- betalning av bidrag som inte är behovsprövade.
Kravet att endast relevanta data skall registreras och användas leder in på ett annat krav. nämligen att data endast skall användas för de uppgifter för vilka de insamlas och som uppgiftslämnarna känner till vid lämnandet. Dels är detta i sig ett allmänt etiskt krav. Dels kan data i annat fall komma att användas för uppgifter för vilka de inte är avsedda och lämpade eller kan misstankar uppkomma om att data används på sådant sätt. Detta kan i sin tur undergräva förtroendet för myndigheternas arbete. Det är framför allt datateknikens möjligheter till snabb och enkel utväxling av data mellan myndigheter med kanske vitt skilda uppgifter som på denna punkt väckt farhågor från integritetssynpunkt.
Kravet på att data endast skall få användas för de uppgifter för vilka de insamlats och som är kända av uppgiftslämnarna utgör vidare en spärr mot en alltför stark övervakning och kontroll av den enskilde. Datatekniken har nämligen rent tekniskt. bl.a. genom möjligheterna att jämföra och på annat sätt kombinera ("samköra") data från olika register. skapat förut- sättningar för en betydligt effektivare kontroll i många avseenden. t.ex.
av den enskildes ekonomiska förhållanden. En faktor som starkt underlättar en sådan kontroll är den vitt spridda användningen av personnumret som identifikationsbegrepp.
l integriteten anses även ingå dels en rätt för den enskilde att veta att han är registrerad. att ta del av de registrerade uppgifterna och att ifrågasätta uppgifternas riktighet. relevans och fullständighet. dels en skyldighet för den registeransvarige att rätta. komplettera eller utesluta felaktiga uppgifter.
Slutligen bör framhållas att en viktig del av integritetsskyddet i den of- fentliga förvaltningen är att med tekniska och organisatoriska säkerhetsan- ordningar åstadkomma att det åsyftade skyddet verkligen kommer till stånd. Denna sida av saken behandlas i avsnitt 3.4.1 ”Säkerhetsproblem". l skyddet ingår att förhindra att i synnerhet ömtåliga eller sekretessbelagda data men i viss mån även andra data blir tillgängliga för och kan utnyttjas av andra människor för privata syften. Man kan som exempel peka på de konse- kvenser data i register inom sjukvården och rättsväsendet skulle kunna få för en del människors möjligheter att få anställning. Att behovet av integritetsskydd inte bara kan behöva gälla ömtåliga data illustreras bl.a. av den olust många känner inför direktreklamen. Ett problem när det gäller att skydda mindre integritetskänsliga data är att man samtidigt inte vill göra inskränkningar i principen om fri tillgång till allmänna handlingar.
Den rättsliga regleringen av integritetsskyddet
Offentlighets- och sekretess!agstiftningskommittén (OSK) ansåg i sitt första betänkande (SOU 1972:47) att ADB-tekniken på ett avgörande sätt ökat riskerna för intrång i den personliga integriteten och därmed också ökat behovet av ytterligare rättslig reglering. OSK ansåg vidare att det var oprak- tiskt och olämpligt att åstadkomma denna reglering på traditionellt sätt genom utbyggnad av sekretessbestämmelserna. dvs. genom inskränkningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar, För det första skulle möj- ligheterna att utnyttja även relativt oskyldiga uppgifter på ett sätt som in- nebär otillbörligt intrång i integriteten medföra så långtgående sekretess- bestämmelser. att offentlighetsprincipen skulle urholkas på ett sätt som inte är godtagbart av andra skäl. För det andra är sekretesslagstiftningen inte väl lämpad för att pröva ett mycket stort antal uppgifter på en och samma gång. För det tredje kan man genom sekretessbeläggning inte komma åt data i register i den enskilda sektorn. OSK föreslog i stället dels en ramlag. en datalag. med regler om bl.a. tillståndsplikt för ADB-baserade person- register. dels inrättandet av en särskild myndighet. en datainspektion. som skulle svara förtillämpningen av lagstiftningen.
Statsmakterna följde i stora drag OSKzs förslag på dessa punkter. Da- tainspektionen inrättades den 1 juli 1973 samtidigt som delar av datalagen (l973:289)träddei kraft. I sin helhet trädde den i kraft den ljuli 1974.
Datalagen innebär kortfattat att dataregister som innehåller personupp- gifter i princip inte får inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Det gäller även register som inrättas av statliga och kommunala myndig- heter. dock med det undantaget att register som inrättas genom beslut av regeringen eller riksdagen bara behöver anmälas till datainspektionen. För
register av mindre integritetskänslig natur tillämpas ett förenklat förfärande. ] samband med att datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den också meddela alla de föreskrifter som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång. Föreskrifterna kan bl. a. avse vilka bearbet- ningar som får göras. till vem data får lämnas ut och krav på säkerhets- anordningar. Datainspektionen utövar vidare tillsyn över registren och kan ingripa i efterhand med nya eller ändrade föreskrifter. Datainspektionen utfärdar föreskrifter och utövar tillsyn även i fråga om register som beslutas av regering och riksdag. I sista hand kan inspektionen återkalla meddelat tillstånd.
Den enskilde har enligt datalagen rätt att på begäran få upplysning om de uppgifter som finns om honom i ett visst dataregister. Sådan upplysning kan erhållas en gång om året utan kostnad för den enskilde. Den regis- teransvarige är vidare skyldig att rätta eller utesluta felaktiga uppgifter i registret.
Datalagen innehåller också vissa bestämmelser om straff och skadestånd. Den som ansvarar för ett personregister är skyldig att ersätta sådan skada som uppkommer genom att registret innehåller oriktig uppgift. Skadestånd utgår även om skadan inte har uppkommit genom vållande hos den som ansvarar för personregistret.
Bland de handlingar som är belagda med straff enligt datalagen kan näm- nas att inrätta personregister utan tillstånd och att olovligen bereda sig till- gång till innehållet i ADB-register eller ändra eller utplåna innehållet i sådana register. Datalagen ålägger vidare de registeransvariga och deras personal samt datainspektionens personal tystnadsplikt.
Översyn av datalagen
Vid tillkomsten av datalagen sades både i betänkandet. propositionen och konstitutionsutskottets betänkande att lagen var ett förstlingsverk på sitt område och att den inom en ganska snar framtid kunde behöva ändras och kompletteras. Debatten om integritetsfrågorna visade sig också bli livlig även efter datainspektionens tillkomst och datalagens ikraftträdande. Den kom dessutom i hög grad att gälla olika avgöranden om datalagens till- lämpning. Bl.a. har en rad motioner i olika integritetsfrågor väckts i riks- dagen under de tre senaste åren. Med anledning av motionerna vid 1975 års riksmöte förklarade konstitutionsutskottet(1975:1l)att det var väsentligt att en allmän utvärdering av datalagen kom till stånd så snart ett tillräckligt erfarenhetsmaterial förelåg. Utskottet ansåg att det utredningsarbete som bedrivits gjort det möjligt att göra en samlad översyn av datalagen och fann att en särskild parlamentarisk utredning borde tillsättas för detta. Ut- skottet framhöll härvid bl. a. att en inom datainspektionen pågående genom- gång av erfarenheterna av datalagen skulle utgöra ett viktigt arbetsmaterial för den förordade utredningen. Riksdagen följde utskottets förslag. Datainspektionen redovisade sin ovan nämnda genomgång av erfaren- heterna av datalagen i en skrivelse till regeringen i november 1975. In- spektionen fann för sin del att man behöver göra vissa ändringar men ansåg dock inte att det var fråga om några mer grundläggande förändringar.
Regeringen tillsatte den av riksdagen begärda utredningen om en översyn av datalagen under våren 1976. Enligt direktiven skall utredningen överväga den rättsliga regleringen av skyddet för den personliga integriteten i samband med registrering av personuppgifter. Det gäller i första hand de problem som hänger samman med ADB men även de problem som uppkommer vid registrering av persondata med annan teknik. Bland de frågor som ut- redningen skall ta upp till behandling kan nämnas de problem som datalagen medför för forskningen samt frågorna om totala befolkningsregister och sam- körning mellan olika personregister.
Avslutande synpunkter
Såvitt DASK kan bedöma finns det all anledning att vänta att integritets- frågorna även i framtiden kommer att ägnas stor uppmärksamhet. Sam- ordningsåtgärderna måste utformas med hänsyn härtill.
Det bör i detta sammanhang också nämnas att man på åtskilliga håll känner oro för de konsekvenser. som utbyggda telekommunikationer och de nya ADB-tillämpningar som skisserats för framtiden (avsnitt 2.4.2). kom- mer att få för integriteten. Kabel—TV med många kanaler. prenumeration på viss typ av information från datorbaserade informationscentraler. elekt— roniskt förmedlade betalningstransaktioner o. d. medför ökade möjligheter för samhället att kartlägga och kontrollera den enskildes beteende. intressen och åsikter. Likaså ökar riskerna för att andra människor och organisationer skall utnyttja dessa möjligheter till skada för enskilda och grupper.
3.3.3. Insyn i förvaltningen
Det förhållandet att debatten om ADB-systemen i den offentliga förvalt- ningen främst gällt de risker de kan föra med sig från sekretess- och in- tegritetssynpunkter får inte undanskymma att den grundläggande principen är att allmänna handlingar är offentliga och att allmänheten har rätt till insyn i myndigheternas arbete. Det finns därför anledning att beröra vilka konsekvenser datatekniken fått för möjligheterna till insyn och hur den kan tänkas användas för att förbättra insynen. Det kan nämnas att den i föregående avsnitt nämnda utredningen om översyn av lagstiftningen om personorienterad ADB-information m. m, även har till uppgift att undersöka möjligheterna att mera aktivt än hittills ställa myndigheternas informa- tionstillgångar till förfogande såsom en för alla gemensam kunskapsbas och därmed ge offentlighetsprincipen ett mer reellt innehåll.
Underlaget för detta avsnitt är till stor del detsamma som för föregående avsnitt. särskilt datainspektionens rapport om erfarenheterna av datalagen och Peter Seipels rapport ”ADB och juridik — en problemöversikt" (Ds Fi 19753). 1 sistnämnda rapport ingår bl. a. ett särskilt avsnitt om de möjligheter till ökad insyn som datatekniken ger.
Hittillsvarande effekter
Enligt lagstiftningen skall reglerna om fri tillgång till allmänna handlingar även tillämpas på upptagningar för ADB. En utgångspunkt har varit att
övergången till ADB inte får försämra allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna. Där så är möjligt bör tekniken i stället användas för att förbättra den. Sättet att tillhandahålla information bör dock kunna ändras om ny teknik gör detta nödvändigt eller önskvärt.
Grundtanken är att allmänheten skall ha tillgång till samma information i ADB-registren som myndigheterna. Myndighet är inte skyldig att utarbeta särskilda uttags- och bearbetningsprogram för att ge allmänheten tillgång till information. Myndighet är vidare endast skyldig att tillhandahålla ADB- lagrad information i visuellt läsbar form. Härigenom kan man bl. a. försvåra att data i offentliga ADB-register används för inte avsedda kommersiella syften. Om inte särskilda hinder föreligger. t. ex. integritetshänsyn. änns det dock inget som hindrar att myndighet av serviceskäl tillhandahåller data på magnetband eller annat databärande medium. Så sker också. t. ex. i fråga om namn- och adressuppgifter m.m. ur folkbokföringsregistren.
1 en del fall och avseenden har datatekniken gjort det lättare att snabbt och enkelt tillhandahålla efterfrågade data. Det gäller t. ex. registerutdrag i system med data åtkomliga från terminal.
I andra fall och avseenden synes dock datatekniken åtminstone hittills närmast inneburit en försämring. Ett exempel på en försämring är att vissa ADB-system har schemalagda bearbetningar eller bearbetas mycket sällan. Det kan i sådana fall av kostnadsskäl vara svårt att ta del av uppgifter utan avsevärd väntetid.
Andra försämringar i möjligheterna till insyn och kontroll består i att det i en del fall kan bli svårare för allmänheten att få reda på vilka in- formationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i deras verk- samhet. Det kan också vara svårt att fastställa när en upptagning för ADB är inkommen till eller upprättad inom en myndighet. dvs. när allmänheten kan få ta del av viss information. Ett problem är vidare att en del ADB- register snabbt förändras genom nytillkommande information och bearbet- ningar. Det kan därför bli omöjligt att granska det underlag en myndighet använt för ett visst syfte. När det gäller information som utgör underlag för beslut ålägger dock 14% datalagen myndighet att foga en utskrift av ADB-upptagningen till handlingarna i målet eller ärendet.
Ytterligare en inskränkning i offentligheten kan bli följden av att man i samband med övergången till ADB ibland också övergår från ett flertal mindre till ett fåtal större register som dels omfattar flera individer. kanske hela landet. dels innehåller mer information. Det medför att behovet av sekretesskydd för registren kan öka.
Möjligheterna till kontroll av myndigheterna begränsas även av att den enskilde i regel saknar tillgång till tekniska hjälpmedel och fackkunskap för att utföra kontrollbearbetningar på tillhandahållen information.
Möjligheter till vidgad insyn
Eftersom frågan om att i ökad utsträckning ställa myndigheternas infor— mationstillgångar till allmänhetens förfogande är under utredning inskränker DASK sig till att peka på några av de tekniska möjligheter till vidgad insyn i förvaltningen som ADB-tekniken erbjuder.
Ett förhållande som försvårat insynen Och kontrollmöjligheterna har varit att det särskilt tidigare varit svårt att få överblick över vilka ADB-system och ADB-register som finns. deras registerinnehåll och användningsområde. Det är därför önskvärt att myndigheterna gör upp förteckningar över vilka system och register som finns— detta rekommenderades för övrigt i förslaget om datalagen och datainspektionen (prop. 1973133) — och att dessa görs lätt åtkomliga för allmänheten. En svårighet i detta sammanhang — men också en faktor som understryker behovet av sådana förteckningar — är att system och register ständigt tillkommer och förändras. Det bör emellertid finnas goda möjligheter att använda datatekniken för att upprätthålla och sprida information om vilka system och register som finns samt vad de innehåller och används för.
Ett annat sätt att förbättra insynen i förvaltningen är att informera om ärenden och sakförhållanden som belyser myndigheternas verksamhet. Möj- ligheterna att göra sökningar och olika sammanställningar (listor. register o. d.) är betydligt större när det gäller datorlagrad information än information lagrad på konventionellt sätt.
Man har vidare varit inne på tanken att bygga upp särskilda informa- tionssökningssystem för allmänheten med information om olika förhållanden i samhället. Åtskilliga experter och skribenter i informations- och doku- mentationsfrågor anser att sådana system kommer att bli vanliga i framtiden. Man har även gjort praktiska försök med sådana system utomlands. System av denna typ skulle i Sverige till att börja med kunna göras tillgängliga från terminaler på t. ex. folkbiblioteken eller postkontoren. Som exempel på information som på detta sätt skulle kunna göras lättare tillgänglig kan nämnas information om publicerat material och pågående utredningar i olika samhällsfrågor samt faktabanker över regelsystemen (lagar. tillämpnings- föreskrifter. prejudicerande rättsfall o.d.) och andra uppgifter och sakför- hållanden på olika områden (skatter. sociala rättigheter. arbetarskydd. mil- jövård osv.). Redan de tekniska problemen att bygga upp system av denna typ och de kostnader det skulle föra med sig gör emellertid att det torde dröja innan sådana system blir vanliga.
3.3.4. Medborgarin/lytande och direktdemokrati
Datatekniken har givit upphov till förhoppningar inte bara om bättre insyn i förvaltningens arbete utan även om större möjligheter för allmänheten att påverka och delta i de politiska beslutsprocesserna i samhället. Mest kända är väl funderingarna kring folkomröstningar och val från hemter- minaler. Det kan därför vara lämpligt att beröra sådana frågor som av- slutning på avsnitten om vilka effekter och problem användning av da- tateknik i den offentliga förvaltningen medför för allmänheten. Det bör dock framhållas att de ADB-tillämpningar som berörs inte alla bedrivs eller kan komma att bedrivas i samhällets regi. Vidare bör framhållas att de frågor som berörs i detta avsnitt inte har någon direkt betydelse förde samordningsfrå- gor som behandlas längre fram i betänkandet. De haråandra sidan sådant sam- band med utformningen och dimensioneringen av telekommunikationerna och därmed möjligheterna till datakommunikation att de inte gärna helt kan lämnas å sido här.
Datatekniken torde redan i dag medverka till att ge opinioner i sam- hällsfrågor större möjligheter än tidigare att bli kända och att påverka po- litiska ståndpunktstaganden och händelseförlopp. Denna påverkan är dock mycket vansklig att bedöma. Här åsyftas de undersökningar av olika slag. bl.a. kontinuerliga väljarundersökningar och mätningar av inställningen i viktiga politiska frågor. vid vilka datatekniken kommit till användning. Så- dana undersökningar kunde visserligen göras—och gjordes också—innan det gick att använda datateknik men denna har möjliggjort betydligt mer avancerade och snabbare bearbetningar och analyser av resultaten.
Funderingarna om att med hjälp av datateknik öka allmänhetens möj— ligheter att delta i och påverka de politiska beslutsprocesserna skall delvis ses mot bakgrund av det relativt låga valdeltagandet på många håll. bl. a. i USA. 1 tekniskt hänseende är det egentligen den väntade utvecklingen och utbyggnaden av telekommunikationerna (avsnitt 2.1 och 2.4.1) snarare än utvecklingen på ADB—området i snäv mening som givit upphov till dessa funderingar. 1 ett telekommunikationssystem som medgerdubbelriktad kom— munikation — ett nät för kabel-TV kan men behöver i och för sig inte göras dubbelriktat — kan en sådan medverkan ske i flera former.
Som exempel på litteratur som belyser här berörda problemställningar kan nämnas en samling uppsatser som utgivits av Harold Sackman och Norman Nie "The lnformation Utility and Social Choice” (AFlPS Press 1970).
Ökad kommunikation och information
Utbyggda telekommunikationer innebär rent allmänt ökade möjligheter till utbyte av information i samhället. Detta får givetvis betydelse för möj- ligheterna både att påverka opinionen och att få information om opinioner i olika avseenden. Vidare ökar det individers och gruppers möjligheter att identifiera andra med samma åsikter och intressen. Detta kan i sin tur leda till uppkomsten av nya organisationer och påtryckningsgrupper.
Redan nu sker många Opinionsundersökningar och undersökningar av faktiska förhållanden med hjälp av telefonintervjuer och brevenkäter. Ett dubbelriktat telekommunikationssystem med högre kapacitet än nuvarande telefonnät samt mer avancerade hemterminaler skulle ytterligare kunna för- bättra möjligheterna härvidlag. Bl. a. skulle det bli möjligt att presentera grafiskt material för den intervjuade samt att lagra frågorna i en dator och låta den intervjuade besvara frågorna när det passar. Det sistnämnda skulle kunna medverka till att lösa det svåra problemet att nå alla intervjupersoner. En annan fördel med att frågorna besvaras från terminal är att svaren kan registreras direkt. Man kan härigenom göra snabbare bearbetningar av mate- rialet. vilket i sin tur bl.a. kan öka den påverkan på opinionen som en publicering av undersökningsresultatet ger.
Samtidigt bör framhållas att ökad information om olika gruppers åsikter. behov och önskningar har olika sidor. Politik är otvivelaktigt till stor del ett kunskaps- och informationsproblem. Men i hög grad innebär den politiska processen också att söka övertyga om riktigheten i en viss ståndpunkt och att göra avvägningar och medla mellan olika intressen under politiskt ansvar. Ökad och mer detaljerad information om olika gruppers åsikter och önskemål
befaras därför kunna få den negativa effekten att politiskt valda instanser blir mindre benägna att grunda beslut på — kanske obehagliga — fakta och känner sig mindre fria att förhandla och träffa överenskommelser i olika frågor.
En annan aspekt är att det många gånger egentligen inte föreligger brist på information som underlag för politiska beslut. Problemet är snarare att det finns för mycket information som till stor del är irrelevant eller svårbedömbar. Man har därför uttalat farhågor för att utvecklingen i fråga om datateknik och telekommunikationer kommer att ytterligare öka över- flödet av sådan information. bl.a. svårtolkade Opinionsundersökningar.
Val och ft)/komi'östningai'från hemterminaler
Den mest kända och spektakulära av de former för direkt medborgarin- flytande i det politiska livet som skisserats är som nämnts folkomröstningar och val med hjälp av datateknik och telekommunikationer. 1 sin mest ex- trema form innebär den en övergång till någon form av teletekniskt för- medlad "direktdemokrati". Redan elementära krav — t. ex. att kunna kon- trollera vem som röstar. att undvika de grövsta formerna av påtryckningar och göra det möjligt för den enskilde att hålla sin röst hemlig — gör dock att möjligheterna till val och folkomröstningar i denna form ter sig små. Det gäller även folkomröstningar som endast är rådgivande. Det finns dess- utom en teknisk och ekonomisk faktor som för lång tid torde begränsa möjligheterna härvidlag. nämligen kravet på att alla skall ha tillgång till den utrustning som behövs.
Man har även skisserat och i experiment prövat mer sofistikerade former för ”direktdemokrati" än enbart val och omröstningar. Som exempel kan nämnas boken "Computer Demokratie" (D'tisseldorf 1972) av Helmut Krauch. som pläderar för en metod att lösa politiska frågor och konflikter. t. ex. planeringsproblem. i dialog med allmänheten. Något förenklat innebär metoden att frågorna och problemen presenteras för allmänheten i radio eller TV. För att så många aspekter som möjligt skall beaktas och för att problemen skall bli ordentligt genomdiskuterade sker presentationen med hjälp av en "panel" bestående av bl.a. politiker. experter och företrädare för olika intressegrupper. Vidare skall allmänheten ha möjlighet att ställa frågor och tillföra ytterligare synpunkter. Panelen och allmänheten kan dess- utom ha en databank med faktauppgifter till förfogande. På lämpliga punk- ter inhämtar man allmänhetens åsikter genom att låta den besvara frågor och rösta för alternativ från hemterminaler. i enklaste fall t.ex. knapp- satstelefoner. Ställningstagandena ställs samman med hjälp av datorer och får sedan påverka det fortsatta arbetet. Metoden kan givetvis användas även i mindre församlingar och förutsätter då inte tillgång till datorer. Den hävdas vara överlägsen det representativa systemet bl.a. därigenom att den leder till att berörda problem blir mer allsidigt belysta och att den får en starkare informations- och utbildningseffekt på allmänheten.
A vslutande synpunkter
DASK har inte till uppgift att överväga om "direktdemokrati" enligt någon eller några av de tankegångar som kort återges ovan är önskvärd eller ej
och har därför ingen anledning att redogöra för och bedöma de för- och nackdelar som kan vara förenade med dem. Det bör dock påpekas att det inte saknas synpunkter och argument i debatten vilka talar emot uppfatt- ningen att det skulle vara av värde för demokratin att använda telekom- munikationer och datateknik för att öka inslaget av ”direktdemokrati” eller att ett ökat sådant inslag över huvud taget skulle vara fördelaktigt.
DASK vill avslutningsvis erinra om att de ökade möjligheter till direkt inflytande från allmänhetens sida på de politiska besluten, som datatekniken och telekommunikationerna kan föra med sig. torde komma att ingå som en del av — eller bli en "biprodukt" till — en allmän utbyggnad av kom- munikations- och informationsmöjligheterna i samhället, t. ex. ett nät för kabel-TV (avsnitt 21). Det innebär att utbudet på program av olika slag för underhållning, hobbyverksamhet, utbildning osv. samtidigt väntas öka kraftigt. Det gäller inte minst program som vänder sig till relativt små grup- per. Effekterna av det ökade utbudet kan ytterligare förstärkas om det, som man tror, i framtiden blir vanligt att lagra program på datamedier i ”informationscentraler”, varifrån de vid valfri tidpunkt kan beställas in- dividuellt från en hemterminal. Det innebär med andra ord att de politiska organisationerna och den politiska argumentationen kan väntas få ännu svårare än nu att konkurrera om allmänhetens uppmärksamhet. Flera av dem som funderat på dessa frågor befarar därför att det aktiva deltagandet i politiskt arbete kommer att minska i framtiden. Som stöd för detta har man bl. a. hänvisat till att man i amerikanska undersökningar funnit ett klart samband mellan TV-tittande och graden av politisk aktivitet —ju fler timmar en person ser på TV per dag desto färre politiska aktiviteter deltar han i.
Det kan i detta sammanhang även nämnas att man uttryckt farhågor för att utvecklingen på ADB- och telekommunikationsområdena kommer att leda till ökad polarisering och minskad sammanhållning mellan olika grup- peri samhället. Denna fråga berörs i avsnitt 3.4.5.
3.4. Vissa andra effekter och problem
Allteftersom verkningarna av olika ADB-system och av olika sätt att an- vända ADB börjat visa sig och allteftersom mer avancerade tillämpningar skisserats har man som framgått emellertid även börjat uppmärksamma att datatekniken inte alltid medför de fördelar man räknat med och i en del fall även medför negativa effekter och skapar svårlösta problem för sam- hället. Några av dessa har redan berörts. bl. a. olika effekter och problem för de anställda och arbetsmiljön samt de risker användning av ADB kan föra med sig för möjligheterna att skydda den personliga integriteten. Här skall ytterligare några problemområden samt några typer av faktiska eller befarade negativa effekter beröras. Dessa problemområden och effekter är inte speciellt hänförbara till användning av ADB inom offentlig förvaltning utan är av mer generell natur. Det är dessutom i högre grad än i de tidigare avsnitten fråga om indirekta eller sekundära effekter och problem. De har samlats under följande rubriker:
— Säkerhetsproblem (avsnitt 3.4.1) — Samhällets sårbarhet (avsnitt 3.4.2) — Internationella problem (avsnitt 3.4.3) — Förenkling. skenbar exakthet och informationsöverflöd (avsnitt 3.4.4) — Ökad ojämlikhet och polarisering (avsnitt 3.4.5).
3.4.1. Säkerhetsproblem
Viktiga skäl för att övergå till ADB har i många fall varit att man vill öka säkerheten i vid mening i de datorstödda verksamheterna. Datatekniken används i detta syfte bl. a. för att övervaka och kontrollera att verksamheter fungerar på avsett sätt — att tekniska processer fungerar. att varor. vårdplatser o.d. finns tillgängliga. att avgifter och bidrag betalas in resp. ut osv. — och för att få till stånd ökad riktighet och bättre aktualitet hos de uppgifter som används i de datorstödda verksamheterna. Å andra sidan uppstår nya säkerhetsproblem i samband med ADB samtidigt som en del redan befintliga problem ändrar karaktär och i vissa fall även förvärras. Nedan redogörs för en del av säkerhetsproblemen i samband med ADB i administrativa verksamheter. dvs. DASK:s huvudsakliga intresseområde. Redogörelsen får emellertid inte tolkas som att användning av datateknik totalt sett försämrat säkerheten i vid mening i samhället.
Bland underlaget för detta avsnitt kan bl. a. nämnas material från det ADB-säkerhetsprojekt som statskontoret bedriver i samråd med DASK (se avsnitt 1.2 och 11.2) och material som framkommit inom ramen för da- tainspektionens verksamhet. Åtskilligt material rörande olika säkerhetsfrå- gor har dessutom publicerats i samband med nationella och internationella konferenser och seminarier. Bland mer lätt tillgänglig litteratur på svenska som från kritiska utgångspunkter behandlar en rad olika säkerhetsfrågor kan nämnas Jan Freeses bok "Data och livskvalitet" och Kerstin Anérs bok "Datamakt".
Olika säkerhetsaspekter
Säkerhetsfrågorna i samband med ADB gäller behovet och utformningen av tekniska och organisatoriska åtgärder som dels skapar det skydd som föreskrivs i lagar och bestämmelser. dels i övrigt medverkar till godtagbar säkerhet i ADB—systemen. Skyddet består inte bara av åtgärder för att fö- rebygga störningar och inte avsedda händelser utan även av åtgärder för att snabbt upptäcka och begränsa verkningarna av de störningar som in- träffar.
Säkerhet behövs i en rad olika avseenden. Bl.a. krävs hög driftsäkerhet i den utrustning och hos de driftorganisationer som används för själva da- tabehandlingen för att förhindra sådana avbrott och andra störningar som leder till att arbetet i de datorstödda verksamheterna stannar av och försenas. Kraven på driftsäkerhet är särskilt stora i samband med databehandling "on line" från terminaler. Brister i driftsäkerheten kan bl. a. leda till eko- nomiska förluster i berörda verksamheter. ökad stress. övertid och andra obehag för personalen samt i en del fall förseningar och försämrad service
för allmänheten. t.ex. i dess roll som uppgiftslämnare. kunder. bidrags- mottagare. skattebetalare o.d.
Säkerhet krävs vidare mot att data som registreras. lagras. bearbetas och distribueras med hjälp av ADB förkommer. förstörs eller förändras genom misstag och slarv. Fel av denna typ kan bl. a. medföra att ekonomiskt tär- defull information helt eller delvis blir oanvändbar. att data som skall ligga till grund för verksamheten blir felaktiga. att verksamheter tillfälligt stannar av eller på annat sätt störs.
Andra säkerhetsproblem hänger samman med att vissa data måste skyddas mot oavsiktligt avslöjande för obehöriga samt mot medvetna försök att otillåtet förändra. förstöra. avslöja eller på annat sätt utnyttja dem. Säkerhet i dessa avseenden krävs bl.a. för att skydda den personliga integriteten (avsnitt 3.3.2) och för att skydda data som är sekretessbelagda av hänsyn t. ex. till enskildas eller det allmännas ekonomiska intresse eller till rikets säkerhet. Även data som i och för sig inte är integritetskänsliga eller sek- retessbelagda kan behöva skyddas. En aspekt på säkerheten i här berörda avseenden är att förhindra att personal och utomstående använder ADB- system för bedrägeri. t. ex. otillåtna utbetalningar och andra ekonomiska transaktioner.
Givetvis ingår i säkerheten även att skydda ADB-utrustning och de värden data och program representerar mot förstörelse genom brand. vattenskador o. d. och mot stöld. sabotage m. m.
Känsliga punkter i samband med ADB
Vid användning av ADB för administrativa verksamheter är de arbetsmo- ment som sker med hjälp av datorer i regel integrerade i de datorstödda verksamheterna. Åtskilliga arbetsmoment sker på de ställen där data kom- mer in eller registreras och där data används. Vidare ingår ofta mellanled mellan dessa och de arbetsmoment som sker i datorn. t. ex. olika kontroller och stansning samt olika former av efterbehandling av data. Mellan de olika ställen där data hanteras sker transporter.
[ datacentralerna har flera olika typer av personal direkt eller indirekt beröring med data. t.ex. de som sköter transporter dit och därifrån. de som tar emot och lämnar ut data före och efter bearbetning. preparatörer. operatörer. de som har hand om arkiverade data. programmerare av olika slag m. fl. Ofta används flera olika typer av utrustning utöver själva datorn. t. ex. olika former av läs- och skrivutrustningar.
] det fall och i de delar databehandlingen sker "on line" från terminal minskar visserligen antalet personer som har direkt befattning med data. Å andra sidan blir databehandlingen rent tekniskt mer komplicerad.
Som framgår av det ovan sagda kan fel och störningar uppkomma i datorstödda verksamheter på grund av fel. misstag och andra störningar inte bara i själva datorutrustningen och i datacentralen utan också i ar- betsmoment och på anhalter på väg dit och därifrån. Det innebär givetvis också att det ofta finns flera punkter där databehandlingen och därmed de berörda verksamheterna avsiktligt kan störas och där data på ett otillåtet sätt kan avslöjas. förändras eller förstöras.
Såväl driftsäkerheten som skyddet av data mot avslöjande. förändringar
och förstörelse är således beroende av en rad faktorer såsom — graden av felfrihet och funktionsduglighet i maskinvaruutrustning av olika slag (de "hårda" delarna i datorerna. minnen. skriv- och läsut- rustningar. terminaler m. m.).i programvara av olika slag(operativsystem och annan programvara som hör till datorn resp. de olika tillämpnings- programmen) samt i teleöverföringssystemet — organisationen av arbetet i stort och på varje ställe där data hanteras. lagras eller används samt vidtagna säkerhetsåtgärder på varje sådant ställe och i transporterna mellan dem — berörd personals kunskaper om och diciplin i arbetet i alla led.
Vad beträffar säkerheten mot att data inte oavsiktligt eller avsiktligt för- störs. förändras eller avslöjas räknar man med att en stor del av skyddet kan åstadkommas med hjälp av kontroller och säkerhetsfunktioner som byggs in i datorutrustningen. Användning av telekommunikationer ökar på flera sätt riskerna och behovet av skydd. Det gäller särskilt skydd mot avsiktliga försök att komma åt data i register genom passering av säker- hetsfunktionerna eller genom avtappning av telelinjer. De största riskerna i sistnämnda avseende anses i allmänhet dock bestå i att relativt många personer på ett eller annat sätt kommer eller kan komma i beröring med data. För att minska riskerna att data avslöjas för obehöriga kan flera typer av åtgärder sättas in. t. ex. kryptering. nummersättning eller annan kodi- fiering av de riktiga identiteterna och förvaring av dessa i särskilda register. l register för statistiska ändamål kan data i en del fall även avidentifieras.
Vad beträffar driftsäkerheten kan sägas att maskinvaruutrustning numera anses ha hög tillförlitlighet. Däremot anses programvaran utgöra ett prob- lemområde. Det gäller inte minst operativsystemen i stora datorer för avan- cerad databehandling. På grund av deras stora komplexitet tar det ofta relativt lång tid att få dem felfria. Vidare anses nuvarande telekommunikationer som är avsedda för telefoni otillfredsställande i vissa avseenden. Bristerna väntas dock till stor del bli avhjälpta genom det planerade allmänna datanätet (avsnitt 2.1 och 8.2). Driftsäkerheten är vidare beroende av att det finns reservkapacitet genom dubblering av utrustning eller tillgång till reserv- anläggning ("back up").
Ett annat mer speciellt säkerhetsproblem är att man på olika punkter i databehandlingen ofta är starkt beroende av någon eller några nyckel- personer som i detalj har kunskaper om ADB-systemens uppbyggnad eller datorutrustningen. Detta kan medföra problem. t. ex. när sådana personer byter anställning. Det medför även ökad sårbarhet vid arbetskonflikter där dessa personer är inblandade.
Hittillsvarande erfarenheter
Hittillsvarande erfarenheter av användning av ADB för administrativa verk- samheter i Sverige och andra jämförbara länder tyder på att försöken att avsiktlig: störa datordriften eller att komma över eller missbruka data i ADB-system varit få. Antalet kända fall från personals eller utomståendes sida att stjäla data och datorprogram är litet. Detsamma gäller antalet ekono- miska brott av typ bedrägeri. Alla försök att komma åt data i ADB-register
1 Man skiljer i statskon- torets rapport på begrep— pen störning. hot och risk. Med störning avses en situation eller händel- se vars konsekvenser är ogynnsamma och som man därför strävar efter att undvika. Med hor av- ses en störning som skulle kunna inträffa. Med risk avses sannolik- heten för att ett hot skall förverkligas.
sker för övrigt inte i brottsligt syfte. Ett problem anses i vissa fall tara att personer som sysslar med ADB av nyfikenhet ibland försöker forcera skyddsanordningarna i ADB—system med terminalåtkomst. Inte heller har många fall av förstörelse av data och datorutrustning — av okynne eller i syfte att sabotera — rapporterats.
Det bör dock framhållas att många tänkbara databrott, t. ex. kopiering av register och program samt bedrägeri. kan vara svåra att upptäcka eftersom brottslingen inte lämnar några spår efter sig. Vid kopiering finns t. ex. data och program kvar opåverkade. Vidare torde man många gånger vara obe- nägen att rapportera eller ge offentlighet åt upptäckta brott och brottsförsök.
Hittillsvarande erfarenheter tyder vidare på att oavsiktligt inträffade hän- delser — t. ex. misstag. slarv. bristande kunskaper om arbetets utförande och gällande säkerhetsföreskrifter. olämpligt utformade rutiner m. m. — utgör de helt dominerande säkerhetsproblemen. Det sammanhänger bl. a. med det ovan nämnda förhållandet att data på väg till och från datacentralerna och inom dessa ofta passerar en rad olika arbets- och transportmoment och att inte sällan ett stort antal personer direkt eller indirekt har befattning med data. Vidare föreligger en rad möjligheter till fel och missöden i själva datorbearbetningen. t. ex. till följd av fel i operativsystem eller tillämpnings- program.
Karaktären på de händelser och förhållanden som utgör hot'mot data- säkerheten. dvs. som kan leda till att data förstörs. förändras eller avslöjas för obehöriga. har kartlagts och analyserats i en studie inom ramen för det ovan nämnda säkerhetsprojekt som statskontoret bedriver i samråd med DASK. Från studien som omfattade nio datacentraler inom både den of- fentliga och privata sektorn och som finns publicerad under titeln "Data- Skydd" (statskontoret. rappon 197519) drogs följande slutsatser.
"De flesta hotenl uppträder därför att enkla rutiner inte fungerar som väntat. Hoten kan också vara väl kända hos den operativa personalen vid en anläggning. dvs. hos de personer som sköter den dagliga produktionen. Personalen accepterar hotens fö- rekomst. antingen för att den inte känner riskerna eller för att eventuella åtgärder är obekväma eller tidsödande att utföra. Cheferna är ofta inte medvetna om botens existens och vidtar följaktligen inte heller några åtgärder.
De flesta hoten leder till förändring eller förlust av data. De hot som leder till avslöjande är färre. Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis att frekvensen av avslöjanden är mindre än frekvensen av utfallet av andra hot. Slutsatser om detta kan inte dras eftersom några riskstudier inte har gjorts under faktainsamlingen.
Många hot gäller kommunikationsproblem mellan olika befattningshavare. lnfor— mation av olika slag missuppfattas lätt. vilket leder till felaktiga åtgärder.
De iakttagna hoten tyder också ofta på svagheter i samverkan mellan personal och maskinell utrustning. Beslut skall fattas av olika befattningshavare. som skall överföra instruktioner till maskinerna via manöverbord. knappar. inställningsrattar. indata etc. Maskinutrustningen. exempelvis dator. minnesenheter. skrivare och efter- behandlingsmaskiner. svarar med att utföra beordrade instruktioner och begär even- tuellt att en ny åtgärd skall vidtas. Under denna kommunikationsprocess kan miss- förstånd och felaktiga handgrepp förekomma.
Om behovet av kommunikation mellan olika personer och mellan personal och maskiner kan minskas. kommer hoten att bli färre. Bättre stående instruktioner och bättre rutiner för överföring av tillfälliga instruktioner kan förbättra eller minska be- hovet av kommunikation mellan befattningshavare. Behovet av manuella ingripanden kan minskas genom att fler automatiska funktioner och kopplingar mellan olika pro-
duktionsenheter införs. Med produktionsenheter menas i detta sammanhang både maskiner och program."
Säkerhetsnivd och skyddsåtgärder
Som ovan sägs kan säkerheten i samband med användning av ADB endast till en del ses som tekniska frågor rörande funktionsdugligheten hos da- torutrustningen och inbyggda säkerhetsanordningar mot inte avsedd för- störelse. förändring och avslöjande av data. Säkerheten kan snarare till största delen beskrivas som ett organisatoriskt och administrativt problem. Viktiga delar är bl. a. utformningen och samordningen av de olika arbetsmomenten i databehandlingen samt kunskaperna om arbetet och säkerhetsåtgärderna och disciplinen i arbetet hos alla inblandade personalgrupper. Säkerhet kan vidare åstadkommas genom åtgärder bårde för att förebygga störningar och för att begränsa verkningarna därav.
Val av säkerhetsnivå i databehandlingen betraktas i allmänhet som en ekonomisk avvägningsfråga mellan kostnader och behov av skydd. I och för sig kan man i många avseenden nämligen uppnå ett i det närmaste 100-procentigt skydd. men när man kommer över en viss nivå. ökar vanligen kostnaderna för ytterligare säkerhet brant. Likaså kan arbetsrutinerna bli tungrodda vid mycket höga krav på säkerhet. Vid en viss punkt blir kost- naderna för ytterligare säkerhet högre än värdet därav eller blir det billigare med annan teknik än ADB.
Möjligheterna att bestämma säkerhetsnivån enbart på ekonomiska grun- der begränsas dock av flera faktorer. En är att det ofta är svårt att beräkna värdet av och ofta även kostnaderna för skyddsåtgärder. En annan är lag- stiftningen. När det gäller persondata ingår det i datainspektionens uppgifter att föreskriva vilka säkerhetsåtgärder som skall vidtas för att tillfredsställande integritetsskydd skall uppnås. ] den offentliga förvaltningen kan dessutom sekretessbestämmelser medföra krav på att skyddsåtgärder vidtas vid ADB. Sådana faktorer kan naturligtvis leda till att man avstår från att använda ADB.
3.4.2. Samhällets sårbarhet
Speciella aspekter på säkerhetsproblematiken i samband med ADB är att den ökande användningen av datorer för allt fler samhällsfunktioner kan leda till problem under beredskaps- och krigsförhållanden och till att sam- hället blir mer åtkomligt och sårbart för vålds- och andra tvångsåtgärder. Dessa problem har sedan länge uppmärksammats i försvarsplaneringen. Det finns bl. a. särskilda föreskrifter och anvisningar för statliga myndigheters planläggning av informationsbehandling i krig. Enligt dessa bör myndig- heterna i sin planering inte förutsätta att ADB skall användas i krig annat än för krigsviktiga funktioner.
Nyligen har en arbetsgrupp inom sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktig planering inom totalförsvaret (SSLP) redovisat en studie rörande sårbarhetsproblemen i en rapport "Datorerna och samhällets sårbarhet". ] denna hävdas att den ökade datoriseringen torde komma att kräva en så- kerhetsberedskap av helt ny omfattning och helt annat innehåll för sam-
hällets administration i vidaste bemärkelse. Arbetsgruppen varnar bl. a. för föreställningen attett framtida högdatoriserat samhälle skall kunna omställas till ett ”manuellt". Beroendet av ADB-tekniken är visserligen inte lika stort i administrativa verksamheter som i en del andra verksamheter. Arbets- gruppen anser dock att ADB-beroendet redan i dag är så stort inom t. ex. bank- och försäkringsväsendet. vissa delar av statsförvaltningen samt den kommunala och landstingskommunala verksamheten. att en övergång till manuella rutiner är otänkbar utan mycket stor sänkning av ambitionsnivån eller efter lång omställningstid. Enligt arbetsgruppen måste på sikt säker- heten främst tillgodoses med hjälp av tekniska lösningar.
] rapporten pekar arbetsgruppen på några sårbarhetsproblem som man anser vara särskilt viktiga för totalförsvaret. Ett problem är den stora mängd ADB-register över befolkningen i landet som förekommer såväl inom den offentliga som privata sektorn. Internationella erfarenheter sägs visa att en angripare som strävar efter kontroll över befolkningen i det angripna landet behöver ha tillgång till befolkningsregister. Eftersom förekomsten av ADB- register kan underlätta sådan tillgång. ökar enligt arbetsgruppen behovet av åtgärder för att minska risken för att personregister skall falla i orätta händer. Inte minst den ökande mängden av information i många ADB- register anses tala för detta.
Arbetsgruppen pekar även på den koncentration av annan information än personinformation som datoriseringen inneburit. Denna information kan vara av skiftande slag men är inte sällan av betydande intresse för en främ- mande makt som överväger angrepp på Sverige och söker nå kontroll över vårt territorium och vår befolkning eller som på annat sätt har för avsikt att påverka vårt politiska handlande.
Ett annat problem som enligt arbetsgruppen kan innebära stora svårigheter i en krigssituation är landets beroende av import från utlandet när det gäller datorer. reservdelar. komponenter m. m. Detta beroende väntas komma att bli ännu större i framtiden.
Vidare anser arbetsgruppen att den starka koncentrationen av datorer till tätorter i dag är riskabel från sårbarhetssynpunkt. Likaså medför en sam- mankoppling av skilda datorer med hjälp av telekommunikationer. vilket väntas bli vanligt i framtiden. sårbarhetsproblem. En utslagning av en enda dator i ett sådant nätverk kan härigenom nämligen få återverkningar på andra datorer. Även det förhållandet att det blir allt vanligare med da- takommunikation över gränserna kan medföra ökad sårbarhet.
Ytterligare problem är enligt arbetsgruppen att datoriseringen ger möj- ligheter till nya och effektiva metoder att med små medel skapa förvirring och kaos i samhället. I en situation där t. ex. den övervägande delen av samhällets ekonomiska transaktioner ombesörjs av datorer utan att doku- ment i vedertagen bemärkelse utväxlas är det relativt lätt att med enkla medel åstadkomma stora skador. Det kan ske t. ex. genom att antingen sätta sådana ADB-baserade system helt ur spel eller genom att förmå dem att utföra debiteringar och krediteringar på ett fullständigt felaktigt sätt.
3.4.3. Internationella problem
Datatekniken har en rad internationella aspekter. Själva tekniken är in— ternationell bl.a. i den meningen att samma utrustning (maskin- och pro- gramvara) i stor utsträckning kan användas i alla länder och att samma teorier och metoder till stor del tillämpas på arbetet med att utreda för- utsättningarna för. utveckla och införa ADB-system. Dessutom är ett mindre antal internationella storföretag helt dominerande när det gäller tillverkning av utrustning och utveckling av ny teknik.
Som exempel på frågor på ADB-området som har starka internationella aspekter och som tilldragit sig stort intresse i en rad länder. kan nämnas i vilken omfattning och på vilka sätt man eventuellt bör stödja inhemsk dataindustri inkl. om man bör försöka få till stånd samarbete med data- industrin i andra länder. För Sveriges del utreddes och diskuterades denna fråga nyligen i samband med dataindustriutredningen (se bl. a. SOU 1974le och prop. 1975:1 bilaga 15).
Dataflöden över gränserna
Andra och i detta sammanhang mer intressanta internationella aspekter på datatekniken rör det ökande utbytet av information av olika slag mellan skilda länder i samband med ADB. Det finns en rad skäl för sådana da- taflöden över gränserna men de för också med sig en rad svåra avvägnings- och samordningsproblem.
Databearbetning kan med hjälp av telekommunikationer men även på annat sätt ofta utan större besvär utföras i andra länder. Skälen för förläggning av databehandlingen utomlands kan vara t. ex. att företag anlitar service- byråer i andra länder eller att ett företag med verksamhet i flera länder samlat sin databearbetning till ett av dessa. Andra skäl för dataflöden över gränserna är att man genom sammankoppling av datorer i olika länder och förflyttning av bearbetningar mellan dem kan uppnå flera fördelar som t. ex. utjämning av dygns- och säsongsmässiga variationer i arbetsbelastningen. Det kan även vara ett sätt att tillförsäkra sig reservkapacitet vid driftavbrott.
Dataflöden över gränserna gäller handel. transporter. bank- och försäk- ringsverksamhet. meteorologi. forskning m. m. Många företag är dessutom verksamma i flera länder och har därför behov av internationella dataflöden för sin interna samordning. Så är inte minst fallet i fråga om de 5. k. mul- tinationella företagen som är stora användare av ADB. Även de interna- tionella organisationerna. t. ex. de olika FN-organen. har behov av inter- nationella dataflöden.
Ytterligare dataflöden över gränserna sammanhänger med att människor av olika skäl — turism. arbete. studier e. d. — tillfälligt eller långvarigt vistas i andra länder. Detta ger upphov till utbyte av information mellan enskilda. myndigheter och företag i olika länder. Även kulturellt utbyte mellan olika länder i andra former än besök kan ge upphov till dataflöden. Redan en prenumeration på en utländsk tidning kräver utbyte av information och kan medföra registrering i ett datorbaserat register i ett annat land.
Begränsande faktorer
Som nämnts finns det emellertid inte bara förhållanden som gör interna- tionella dataflöden nödvändiga och önskvärda utan också sådana som be- gränsar den utsträckning i vilken data kan eller bör tillåtas passera gränser. En typ av problem som främst påverkar omfattningen av dataflödena gäller hur man tekniskt och ekonomiskt skall skapa och förbättra förutsättningarna härför. Frågor rörande utformning och utbyggnad av telekommunikatio- nerna. standardisering av ADB-utrustning. telekommunikationer. informa- tion m. m. samt dataskydd har härvid stor betydelse. Det pågår därför arbete inom flera internationella organ med att lösa problem av denna typ. Bland annat samarbetar de nationella teleförvaltningarna för att de datanät som planeras eller håller på att byggas upp skall vara anpassade till varandra i tekniskt hänseende.
En annan typ av problem gäller vilka begränsningar i dataflödena över gränserna som man generellt eller i enskilda länder anser sig behöva göra av olika skäl. t.ex. av hänsyn till olika nationella intressen eller önskemål om att slå vakt om den personliga integriteteten. Ett nationellt intresse som kan verka begränsande berördes i föregående avsnitt. nämligen de sä- kerhetspolitiska risker som totalregister över befolkningen och datorlagring av allt mera information kan utgöra. Ett annat nationellt intresse är att slå vakt om det ekonomiska oberoendet. Man har bl.a. hävdat att det kan vara förenat med risker om väsentliga data om ländernas ekonomiska ut- vecklingsmöjligheter och om de enskilda företagens verksamhet bearbetas och finns lagrade utomlands.
De risker för den personliga integriteten som kan uppkomma genom att data om personer lagras och bearbetas utomlands och till följd av de därmed sammanhängande dataflödena tar stor plats i debatten. Bl. a. framhålls att det är svårt att upprätthålla krav som att den enskilde skall veta eller kunna ta reda på om han är registrerad och om data om honom är riktiga och relevanta. att han skall ha möjlighet att få felaktiga data rättade eller uteslutna samt kunna få gottgörelse när felaktiga data leder till skada för honom. Vidare är det svårt att kontrollera och ingripa mot inte tillåten eller inte godtagbar bearbetning och användning av data. Man hari detta sammanhang t. ex. pekat på de risker som samkörning av data kan medföra och de speciella risker för säkerheten som datakommunikation över gränserna kan innebära.
Reg/ering av dataflödena över gränserna
Den betydelse och de risker för integritetsskyddet. som flöden av per- sondata över gränserna kan ha. har gjort att det i Sverige numera krävs tillstånd av datainspektionen för att få föra ut persondata för databehandling utomlands (datalagen ll ä'). Vidare har man bl. a. av sådana skäl förbjudit utländska företag och medborgare att bedriva kreditupplysningsverksamhet här. Redan etablerade sådana företag får dock övergångsvis fortsätta verk- samheten till den 1 juli 1977.
För att komma till rätta med de problem som dataflödena över gränserna skapar — särskilt de integritetsmässiga problemen med persondata — utan att samtidigt starkt begränsa dessa flöden. krävs internationellt samarbete.
Sådant pågår också inom ramen för flera internationella organs verksamhet. B. a. försöker man få fram gemensamma regler för integritetsskydd i sam- band med användning av ADB i såväl den privata som den offentliga sektorn. Om nämligen likartade lagar till skydd för integriteten införs i alla eller flertalet länder eller om man på annat sätt ser till att vissa gemensamma minimikrav uppfylls. elimineras eller minskar risken för att man förlägger sådan databehandling som inte är tillåten i det egna landet till andra länder. Även om så småningom ett stort antal länder till stor del godtar gemen- samma regler. kan det dock uppstå problem med s. k. dataparadis. alltså länder utan eller med annorlunda och mildare lagstiftning.
Den skiljaktiga synen på integritetsfrågorna i olika länder samt skillna- derna i dessas intresse för integritetsfrågorna — i många länder upplevs de ännu inte som något problem — gör att det i vilket fall som helst torde dröja. innan man får en mer heltäckande reglering av här berörda frågor. Det pågår därför även ansträngningar för att få till stånd en snabbare och eventuellt också mer långtgående samordning på regional nivå. inte minst inom Norden. Problemen härvidlag och möjligheterna att lösa dem har nyligen belysts i en skrift "Nordiskt dataflöde" som Sveriges Industriförbund gtht ut.
3.4.4. Förenkling, skenbar exakthet och informationsöverflöd
I flera av avsnitten ovan nämns att ADB medför eller befaras medföra negativa effekter i olika avseenden. En del sådana effekter kan sägas ha karaktären av mer generella invändningar mot att använda ADB i admi- nistrativa verksamheter. Några av dessa invändningar skall nedan beröras. Frågor av denna art har framför allt behandlats av sådana skribenter som är kritiska mot de sätt på vilka datatekniken hittills har använts. Bland sådan litteratur kan nämnas en rad av uppsatserna i den av Alan Westin utgivna boken ”Information Technology in a Democracy” (Harvard 1971) samt på svenska Kerstin Anérs bok "Datamakt" och Jan Freeses bok "Data och livskvalitet".
En invändning mot datatekniken sammanhänger med att den gjort det praktiskt och ekonomiskt möjligt att registrera. lagra. bearbeta och analysera mycket stora mängder information av olika slag. Detta anses ibland bl.a. få den effekten att man lägger ned stora resurser på att registrera och analysera information som egentligen inte behövs. När det gäller personinformation kan onödig registrering av uppgifter dessutom medföra risker för integri- tetskränkningar.
Ett annat tema i kritiken mot användningen av datateknik för admi- nistrativa och planerande ändamål är att den i alltför hög grad riktar in uppmärksamheten på mätbara ("kvantifierbara") förhållanden (egenskaper. resultat. samband osv.). dvs. på sådant som är lätt att hantera med ADB. Riskerna att mätbara förhållanden ägnas alltför stor uppmärksamhet anses bl.a. förstärkas av de stora möjligheterna att bearbeta och presentera sam- manställningar av datorlagrad information. Detta kan i sin tur medföra att man inte ägnar eller inte hinner ägna tillräcklig tid åt viktiga kvalitativa förhållanden. däribland faktorer i omvärlden. eller att information om sådana förhållanden drunknar i överflödet på mer trivial information.
Ett tredje tema i kritiken mot datatekniken eller snarare mot de sätt på vilka den hittills använts är att man. för att förenkla och förbilliga da- tabehandlingen. många gånger även förenklar verkligheten genom alltför grova schematiseringar och klassificeringar av olika förhållanden. Detta kan i det enskilda fallet bl. a. leda till felaktig eller olämplig behandling av per- soner och företag. Vidare kan det leda till felaktiga slutsatser om de faktiska förhållandena i företag och samhälle och därmed till sämre planering. För- enklingar av här berört slag kan vara ett problem inte minst när man vill använda data för andra ändamål än dem för vilka de insamlats eller till- kommit.
Man har i integritetsdebatten men också i andra sammanhang även hävdat att datatekniken kan ha inte avsedda psykologiska effekter i den meningen att information som lagras och bearbetas med hjälp av ADB helt felaktigt kan ge intryck av att vara mer exakt och relevant än den är. Detta kan i sin tur bl. a. föra med sig att information som framställs med dator används alltför okritiskt såväl i ärenden rörande enskilda som för planeri ngsändamål. Riskerna för sådana effekter anses vara särskilt stora i de fall den dator- framställda informationen används av personer som inte är förtrogna med det underlag på vilket den baseras. För allmänheten anses motsvarande psykologiska effekter bl. a. kunna bli att många okritiskt accepterar beslut och besked från myndigheter och företag. t. ex. banker och försäkringsbolag. Vidare anses den omfattande användningen av ADB i planeringssamman- hang kunna leda till att en del människor får intrycket att företag och sam- hälle styrs på grundval av bättre faktaunderlag och med större perfektion än vad som är fallet.
3.4.5. Ökad ojämlikhet och polarisering
I samhällsdebatten om datatekniken har en stor del av de kritiska syn- punkterna gällt teknikens faktiska eller förmenta effekter på olika individers och gruppers ekonomiska och sociala positioner och möjligheter att hävda sig i samhället. Ett vanligt tema är att datatekniken på olika sätt genom- gående gynnar dem som redan förut är gynnade. Man har bl.a. hävdat att datatekniken bidrar till att öka eller vidmakthålla nuvarande ojämlikheter i villkor mellan
— resursstarka och resurssvaga individer — resursstarka och resurssvaga grupper(sociala grupper. organisationer, etc.) — arbetsgivare och arbetstagare — stora och små företag — ekonomiskt utvecklade och eftersatta regioner — rika och fattiga länder.
Vad gäller datateknikens verkningar på det individuella planet hävdas bl. a. att datatekniken förstärker de begåvade. välutbildade och socialt gyn- nade individernas övertag bl. a. på arbetsmarknaden. Som exempel kan näm- nas att den snabba övergången till ADB och bristen på ADB-kunnig personal medfört att lönerna i många "datayrken" varit höga och att dessa yrken erbjudit goda karriärmöjligheter. Likaså anses de krav på utbildning och omställning. som ofta uppkommer när ADB införs på arbetsplatserna. gynna de begåvade. studievana och psykiskt stabila individerna. Även ökade möj-
ligheter för den enskilde att skaffa sig och bearbeta information om olika förhållanden i samhället anses främst gynna de redan priviligierade. Ytter- ligare en aspekt på datateknikens inverkan på villkoren för olika individer är konsekvenserna av den ökade registreringen av data och de förbättrade möjligheterna att hålla reda på och ställa samman data. Det hävdas att de ofta missgynnar de svaga och utsatta i samhället. Det beror bl. a. på att många av de uppgifter som registreras gäller brister i t. ex. hälsa. sociala förhållanden eller beteende.
Beträffande kritiken att datatekniken främst gynnar de ekonomiskt och på annat sätt starka intressena och grupperna sammanhänger den bl. a. med att utveckling av ADB-system av olika slag ofta innebär stora investeringar. Vidare krävs i regel egen personal med kvalificerade kunskaper på olika områden. Sådana faktorer har gjort att datatekniken först togs i bruk och relativt sett utnyttjas mest inom stora, etablerade och kapitalstarka sektorer. organisationer och företag. Undersökningar inom industrin tyder också på att fördelarna med ADB är störst inom stora företag. Datatekniken anses ibland indirekt även ha regionalpolitiska effekter. bl. a. därigenom att den gynnar företag och andra organisationer på orter och i regioner som ger underlag för dataservicebyråer och konsultföretag.
Det kan i detta sammanhang dock förtjäna nämnas att flera förhållanden anses tala för att de fördelar. som datatekniken tidigare medförde för större företag och organisationer och för användare i ekonomiskt gynnade regioner. numera relativt sett har minskat i betydelse. Man brukar härvid bl. a. peka på utvecklingen på telekommunikations- och terminalområdet. det allt större utbudet och de allt lägre priserna på smådatorer samt det ökande utbudet av standardprogram för mindre användare.
Vidare hävdas att rådande maktförhållanden inom företag och andra or- ganisationer har medfört att ADB-system utvecklats på arbetsgivarnas och de makthavandes villkor och i syfte att öka deras möjligheter till styrning och kontroll av verksamheter. Detta menar man i sin turi regel ha medfört försämringar för de anställda. Eftersom frågorna om datateknikens inverkan på arbetsmiljön och de anställdas strävanden efter inflytande på använd- ningen av ADB behandlas i avsnitt 3.2, kan det här räcka med att erinra om att den nya lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet väsentligt ökar de anställdas möjligheter att hävda sina intressen gentemot arbets- givarna även när det gäller användning av ADB.
Avslutningsvis skall även nämnas en annan befarad effekt av de till- Iämpningar av datateknik. annan informationsteknologi och telekommu- nikationer som skisserats för framtiden. Det är ökad polarisering — dvs. minskad värdegemenskap och förståelse — mellan olika grupper i samhället och därmed också ökade politiska och andra motsättningar. Bakgrunden till dessa farhågor är bl.a. möjligheterna att med hjälp av datateknik mer effektivt och selektivt välja den information man skaffar sig och finna andra med likartade intressen. Detta är visserligen på flera sätt positivt. bl. a. möj- liggör det ökad effektivitet i arbetet och större valfrihet för den enskilde individen. men det innebär samtidigt att man mer än tidigare kan avskärma sig från annan information. Särskilt i kombination med ett kraftigt ökat utbud av massmedieprodukter via kabel-TV med många kanaler. bildskivor. bildkassetter m. m. hävdas det att en del individer och grupper skulle kunna driva sin selektivitet och avskärrnning när det gäller information längre än vad som är önskvärt för samhället i sin helhet.
.. .*Jl' uuf"'f
: :..-: . fll-Öl” _ Fa" ' -' "_a". .."-I. |. ...,—|: " '.-.." Inf.!" .1::.l &. '. |" || Fkn" ':?"
':'I' '. ':..
lj :: ||| :- .:..:: "ul-'.'
.. ' '... :. ..: f,.
llggi. .":r. .1: ... .... |l_.|_.
.. rik al...-.Jumr-IJ | :.-|1:-'.'| .- | .1'j _. j.]
”"=” ." ' l'rlilif
. '-.i ' :.'-.:1 '.-:l: :- nh-
. J..-”|| -.;-'_.|l'- h . _l: !; J.". _| * mb.-::.. ...-uma :" !It—lhl'u-H -- .. ..,
':'. HMmf I." u:...uqrr'lil '.'»! |||—HF lin:- " ut:;lll':
—l* nu | |:"_|" ' :: '.l'r. am:
* ill.-| . .'|' ml]: ::..4'
| ll—k.- ful"
5711: finländ- '....- r ni:-IM
. ' "En-IHM . -.': lamell ' . : . .EIIH-H'H- ::lnbnif
'- " |» wall-h.; nu !:J
till.-'In "lhvl'H-i' HIT' "; '?Prlmiä. irl-'.. hi mnh
4. Samordning och samordningsorgan i nuläget
4.1. Staten
4.1.1. Samordningens inriktning och grundläggande organisation
Central A DB organisation
Grunddragen i den nuvarande organisationen för samordningen på ADB- området inom statsförvaltningen fastställdes efter beslut av 1963 års riksdag. Beslutet innebar att de centrala uppgifterna på ADB-området fördes samman med de allmänna rationaliseringsuppgifter som åvilade statskontoret. Verket övertog dåvarande matematikmaskinnämndens uppgifter och blev centralt samordningsorgan på ADB-området. Beslutet motiverades främst med det starka sambandet mellan administrativ databehandling och den allmänna rationaliseringsverksamheten. Vidare fattade 1965 års riksdag beslut rörande organisationen av ADB inom den högre utbildningens och forskningens områden. Statskontoret gavs därvid i uppgift att svara för anskaffningen av datamaskiner för dessa områden. Samtidigt beslutades en omorganisation av statskontoret. som bl. a. innebar en förstärkning av verkets resurser för den dataadministrativa verksamheten.
För statskontoret innebar besluten 1963 och 1965 om organisationen av ADB-verksamheten i statsförvaltningen att verket bl. a. fick till uppgift att svara för samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av datama- skiner inom statsförvaltningen. I uppgifterna ingår bl. a. att lämna råd till statliga myndigheter i anskaffningsfrågor och verka för att anskaffningen sker på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Samordningen innebär att stats- kontoret. när en myndighet anmäler ökat behov av ADB-kapacitet. un- dersöker om behovet i första hand kan täckas av ledig kapacitet på någon befintlig anläggning eller om flera myndigheters behov kan tillgodoses genom anskaffning av en gemensam anläggning. Om en ny anläggning skall anskaffas. medverkar statskontoret i regel vid utvärderingen av olika förslag till maskinanläggningar. Vidare fungerar statskontoret som en "clea- ringcentral" för datamaskininnehavare och maskintidsförbrukare. Statskontorets samordningsroll framgår av de mål verket uppställde för sin verksamhet som centralt ADB-organ och som återgavs i propositionen 1968z48 angående datamaskinfonden (se nedan):
1. Det skall medverka till att ADB-resurser styrs till områden. där de största vinsterna kan erhållas. och verka för att endast ”lönsamma” ADB—tillämpningar kom— mer till stånd.
2. Det skall söka uppnå största effektivitet för statliga datamaskinanläggningar genom att samordna tillgodoseendet av olika myndigheters behov av ADB—kapacitet och främja utvecklingen av en effektiv driftsorganisation.
3. Det skall verka för att den totala ADB—kapaciteten inom statsverket byggs ut i takt med behoven och söka uppnå hög utnyttjandegrad vid befintliga statliga ADB- anläggningar. .
4. Det skall vid investeringari ADB-utrustning söka uppnå en optimal anpassning mellan behovs- och utrustningskaraktäristika och söka ernå lägsta anskaffningskost- nader vid givna krav på utrustning.
5. Det skall välja det anskaffningssätt. köp eller hyra. som medför lägsta kostnader.
6. Det skall söka ange när en statlig datamaskinanläggning används utöver den ekonomiska livslängden och göra den myndighet som driver anläggningen uppmärk- sam härpå."
Datamaskinfonden
För att underlätta samordningen på ADB-området beslutade statsmakterna 1968 på förslag av statskontoret att inrätta en kapitalfond för anskaffning och finansiering av ADB-utrustning i statsförvaltningen — statens centrala datamaskinfond. Statskontoret fick som samordningsorgan på ADB-området i uppgift att förvalta datamaskinfonden. I sin motivering för inrättandet av datamaskinfonden framhöll departementschefen i propositionen (prop. 1968z48) bl. a. betydelsen av en väl genomförd planering och en stark sam- ordning när det gäller anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning. Den samordning som datamaskinfonden åsyftar gäller anskaffningen av ADB- utrustning och utnyttjandet av tillgängliga ADB-anläggningar. Ansvaret för lönsamheten hos enskilda ADB-projekt vilar däremot helt på den myndighet som svarar för verksamheten i fråga. Uppgiften att bedöma om man skall välja ADB eller en annan form för olika arbetsuppgifter åvilar alltså i första hand de enskilda myndigheterna.
Petitaanvisningarna
Enligt regeringens allmänna anvisningar för myndigheternas anslagsfram- ställningar (petitaanvisningar) skall myndighet inte ta upp medel för an- skaffning av datamaskinutrustning i sin anslagsframställning. Behov av sådan utrustning skall i stället anmälas till statskontoret. som avger en ge- mensam anslagsframställning för den datamaskinutrustning som kan be- höva anskaffas över datamaskinfonden. Däremot skall myndigheten i an- slagsframställningen alltid ta upp eventuella behov av medel för datama- skinbearbetningar.
R ationaliser'ings/örordningen
Med anledning av vissa oklarheter i uppgifts- och ansvarsfördelningen mel— lan statskontoret. datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) och Statskonsult AB tillsatte regeringen 1973 en utredning för att
se över avgränsningen och samordningen mellan dessa organisationer. den s. k. SDS-utredningen. Utredningen avgav sitt betänkande 1974 (Ds Fi l974:1 ]) och lämnade bl. a. förslag rörande gränsdragningen mellan nämnda organisationer. Förslagen behandlades i budgetpropositionen 1975:1. bil. 9. Det grundläggande synsättet i SDS-utredningens förslag var att statskon- toret. Statskonsult AB och DAFA är delar av den centrala statliga orga- nisationen för rationalisering. administrativ utveckling och databehandling och att konkurrens dem emellan bör stå tillbaka för samarbete. Den upp- giftsfördelning mellan organisationerna som förordades i propositionen och som riksdagen beslutade 1975 stämde i sina huvuddrag överens med SDS- utredningens förslag. Beslutet resulterade i en förordning om rationalise- ringsverksamheten inom den civila statsförvaltningen (1975z567). som trädde i kraft den ljuli 1975. Enligt l ä i denna förordning åläggs varje myndighet inom den civila statsförvaltningen att ansvara föratt dess verksamhet bedrivs så rationellt som möjligt.
I 3 % föreskrivs: Myndighet bör vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse.
Enligt förordningen 49” skall vidare statskontoret. inom ramen för sina resurser. biträda civila statsmyndigheter vid rationaliseringsutredningar. I första hand gäller detta vissa angivna uppdrag.
Så lyder: Myndighet bör till datamaskincentralen för administrativ da- tabehandling (DAFA) lämna sådana uppdrag som avser anpassning av stan- dardsystem som DAFA tillhandahåller eller ändring av ADB-system i drift vid DAFA om uppdragen är av begränsad betydelse för berörd myndighets organisation eller manuella rutiner.
Enligt 6 & skall andra rationaliseringsuppdrag lämnas till Statskonsult AB eller annat lämpligt organ.
I 7 & sägs: Myndighet skall vid införande eller förändring av ADB-rutiner i första hand använda de färdiga program för ADB-system eller delar av ADB-system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla. om dessa i rimlig grad tillgodoser myndighetens behov.
85 innehåller: Myndighet skall samråda med statskontoret i fråga som avser anlitande av privat servicebyrå för drift av ADB-system. Statskontoret skall därvid undersöka om driften av systemet med fördel kan förläggas till statlig datamaskincentral.
Datalagen
Av betydelse för samordningen och användningen av ADB är vidare den av 1973 års riksdag beslutade datalagen (197328?) och statsmakternas uttalanden i anslutning till denna (prop. 1973z33. KU 1973zl9. KU 1975:11). Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av den alltmer utbredda registreringen av personuppgifter med ADB. Enligt datalagen får dataregister som innehåller personuppgifter inte inrättas eller föras utan tillstånd av ett nytt centralt ämbetsverk — datainspektionen. Beträffande register som in- rättas genom beslut av regeringen eller riksdagen krävs i stället för tillstånd att yttrande inhämtas av datainspektionen före beslutet. I samband med
att datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den också meddela alla de föreskrifter som behövs för att förebygga otillbörligt in- tegritetsintrång. Datainspektionen skall vidare utöva tillsyn över registren och kan i efterhand ingripa med nya eller ändrade föreskrifter.
Datalagen kompletteras av bestämmelserna i datakungörelsen (l973z29l. 197430). Därutöver meddelar datainspektionen ytterligare föreskrifter rö- rande tillämpningen av datalagen.
Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits sedan datainspektionen in- rättades och datalagen trädde i kraft uttalade riksdagen våren 1975 att en särskild parlamentarisk utredning borde tillsättas med uppgift att göra en samlad översyn av datalagen. Denna utredning har nyligen tillsatts (se avsnitt 3.3.2).
Datalagen och datainspektionen är av betydelse för samordningen på ADB-området främst därigenom att de föreskrifter datainspektionen med- delar i samband med tillstånd och yttranden samt i sin tillsynsverksamhet direkt och indirekt kan påverka den tekniska och organisatoriska utform- ningen av ADB-systemen och därmed även möjligheterna till samordning.
Föreskrifter och anvisningar/ör planläggning av informationsbehandling i krig Enligt "Föreskrifter för statliga myndigheters planläggning av informations- behandling i krig i sådana fall då automatisk databehandling används i fred och kan ifrågakomma i krig” (Kungl. Maj:t 1974-09-27) skall bl. a. myndighet vid utveckling av ADB-system på ett tidigt stadium av utvecklingsarbetet beakta de särskilda problem som kan uppkomma för myndighetens verk- samhet i krig till följd av att ADB används. Vidare bör ADB i krig för administrativa ändamål förutsättas äga rum hos myndigheten endast för upprätthållande av krigsviktiga funktioner vilka inte till rimliga kostnader kan tillgodoses på annat sätt.
Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har i mars 1975 utgivit särskilda anvisningar i form av tillämpningsbestämmelser för planläggning av in- formationsbehandling i krig.
Svensk näringspolitik pä dataområdet
En från samordningssynpunkt viktig fråga är vilka näringspolitiska hänsyn som skall tas vid upphandling av ADB-utrustning inom den offentliga sek- torn. ] det här sammanhanget kan därför nämnas statsmakternas stånd- punktstaganden i samband med behandlingen av dataindustriutredningens betänkande (prop. 1975:1 bil. 15). I propositionen uttalades att inga särskilda åtgärder för närvarande bör vidtas för att stödja svensk datorindustri i av- vaktan på att strukturproblemen fått en tillfredsställande lösning och för- utsättningar därmed skapats för att branschen av egen kraft på sikt skall kunna upprätthålla och stärka sin maktposition. Vidare framhölls att af— färsmässighet bör tillämpas vid offentlig upphandling. Riksdagens beslut följde i allt väsentligt propositionen i dessa delar (NU 1975:15).
4.1 .2 Samordningsorgan
Det finns inom statsförvaltningen flera centrala organ som på olika sätt har samordningsuppgifter på ADB-området.
Det övergripande samordningsansvaret på ADB-området åvilar som ovan framgår statskontoret som är central förvaltningsmyndighet för rationa- liseringsverksamheten inom statsförvaltningen i den mån denna uppgift inte ankommer på annan myndighet. I statskontorets uppgifter ingår bl. a. att ta initiativ till. utföra och medverka vid rationaIiseringsundersökningar. att svara för erforderlig samordning av rationaliseringsundersökningar. att utbilda personal för rationalisering och att även i övrigt, såsom genom upp- lysning och rådgivning. verka för förenklingar och kostnadsbesparingar inom statsförvaltningen. Vidare ingår det alltså i uppgifterna att svara för sam- ordning av anskaffning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvalt- ningen och förvaltningen av statens datamaskinfond.
På förslag av DASK finns sedan 1974 ett råd knutet till statskontoret — statskontorets standardiseringsråd — för samråd i frågor avseende det tekniska standardiseringsarbetet på ADB-området inom den offentliga sektorn.
Datainspektionen, som inrättades den 1 juli 1973. har som sägs ovan till uppgift att bl. a. pröva frågor om tillstånd att föra ADB-baserade person- register och att utöva tillsyn enligt datalagen. Det åligger datainspektionen att med uppmärksamhet följa utvecklingen i fråga om användningen av ADB i vad gäller personuppgifter. att hos regeringen framlägga förslag till erforderliga åtgärder inom inspektionens verksamhetsområde samt att lämna myndigheter. organisationer och enskilda råd och upplysningar i frågor om ADB i vad gäller personuppgifter.
Statistiska centra/hvrån (SCB) är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen och handhar huvuddelen av denna. SCB har dessutom en allmänt samordnande funktion på statistikområdet. Bl. a. skall SCB enligt sin instruktion svara för samordning av den statliga statistik- produktionen samt verka för samordning mellan statlig och annan statis- tikproduktion. I uppgifterna ingår även att i de fall underlaget för statis- tikproduktionen utgörs av material som annan myndighet insamlar för ad- ministrativt ändamål. bevaka att de statistiska synpunkterna tillgodoses samt svara för de specialbearbetningar som fordras för statistiska ändamål. Vidare åligger det SCB att utarbeta nomenklaturer och klassificeringsnormer för statistiken. I en ny förordning om samråd och anlitande av statistiska cen- tralbyrån i frågor rörande statistikproduktion m.m. (1975:1429) föreskrivs bl. a. att statlig myndighet skall samråda med SCB i fråga om ändring av administrativt förfarande som är av betydelse för statistikproduktionen hos SCB. De register som finns inom SCB och karaktären på databehandlingen framgår i stora drag av avsnitt 2.3.3.
Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom den del av statsförvaltningen som hör till försvarsdepartementet. I institutets uppgifter ingår bl.a. att följa och samordna rationaliseringsverksamheten samt att ta initiativ till rationali- seringsåtgärder. planlägga och utföra eller medverka vid rationaliserings- verksamhet. utbilda personal i rationaliseringsverksamhet och medverka vid bedömning av lokalbehov. Vidare svarar FRI gentemot statskontoret
för att samordning kommer till stånd när det gäller anskaffning och ut- nyttjande av datamaskiner inom försvaret. Enligt gällande föreskrifter måste myndigheterna inom försvaret samråda med FRI innan de påbörjar utveck- ling av ADB-baserade informationssystem eller mer omfattande modifie- ringar av sådana system.
Riksrevisionsverket (RRV) är central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning samt därmed sammanhängande frågor. I uppgifterna ingår bl. a. att bedriva förvaltningsrevision och därvid särskilt granska den statliga verksamheten och tillse att den bedrivs effektivt. RRV skall även granska taxor och avgifter i statlig verksamhet samt granska hur den statliga upp- handlingen bedrivs och verka för samordning av denna. RRV medverkar bl. a. vid fastställande av taxor vid olika statliga datamaskincentraler samt av avgifterna till statens datamaskinfond. Vidare ingår det i RRV:s uppgifter att utveckla metoder för verksamhetsplanering. budgetering och redovisning inom statsförvaltningen. Det gäller även ADB-verksamheten.
Av betydelse för samordningen på ADB-området är även televerket. som är ett affärsdrivande verk. Televerket har visserligen inga formella sam- ordningsuppgifter på detta område men genom den ökande användningen av telekommunikationer i databehandlingen får televerket stor betydelse för samordningsverksamheten. Användarna måste nämligen i vissa avse- enden anpassa sig till de standarder. normer m. m. som televerket tillämpar. Det planerade allmänna (publika) datanätet kan komma att förstärka te- leverkets samordnande effekt.
Andra statliga organ som har vissa funktioner med samordnande effekter på ADB-området är DAFA och Statskonsult AB. DAFA är en statlig myn- dighet som har till uppgift att inom det statliga området på uppdrag utföra administrativ databehandling samt metod- och utvecklingsarbete i samband därmed. Statskonsult AB är ett helstatligt konsultbolag som åtar sig uppdrag inom större delen av området administrativ utveckling. Statskonsult har dessutom en relativt omfattande utbildningsverksamhet inom detta område. Tyngdpunkten i Statskonsults uppgifter ligger på system- och programme- ringsarbete för ADB. Statskonsult AB och DAFA har betydelse för sam- ordningen på ADB-området bl. a. därigenom att de bildar en "resurspool" som kan utnyttjas av statliga myndigheter. Vidare kan de i viss mån få en samordnande effekt därigenom att deras personal arbetar i ADB-projekt på olika områden och medverkar till att samma metoder och tekniker till- lämpas vid utveckling och drift av ADB-system.
Som nämns i samband med redogörelsen för rationaliseringsförordningen i föregående avsnitt kan statskontoret. Statskonsult AB och DAFA ses som delar av den centrala statliga organisationen för rationalisering. administrativ utveckling och databehandling. För att förbättra möjligheterna till samver- kan och en rationell arbetsfördelning mellan dessa organ inrättades 1975 på grundval av ett förslag från SDS-utredningen ett ””produktionsräcf”. I detta träffas ledningarna för de tre organen för överläggningar om samarbete i olika aktuella projekt samt om samverkansfrågor av principiell natur.
4.1.3. Pågående eller nyligen avslutade utredningar
För närvarande pågår eller har nyligen avslutats utredningsarbete som mer allmänt eller på avgränsade verksamhetsområden kan komma att få be- tydelse för samordningen på ADB-området. Det gäller bl.a. delar av det arbete som enskilda myndigheter bedriver i samband med utveckling och förändring av ADB-system. Som exempel kan nämnas riksskatteverkets och statskontorets arbete med att utveckla ett nytt tekniskt system för folk- bokföring och beskattning samt arbetet vid SCB med att samordna regio- nalstatistiken (SSRS-utredningen). Vidare bedrivs sådant utredningsarbete i kommittéer som tillsatts av regeringen. Några av dessa berörs nedan.
Dataarkiveringskomtnitte'n (U 1968:48)
Dataarkiveringskommittén (DAK) tillsattes 1967 för att utreda arkivfrågor för den moderna informationsbehandlingens databärare. bl. a. databärare som används vid ADB. DAK:s arbete avser i första hand arkivfrågor för databärare inom den statliga förvaltningen. dvs. riksarkivets huvudsakliga verksamhetsområde. DAK framlade 1969 delbetänkandet "Förslag till gall- ringsbestämmelser om utgallring hos statliga myndigheter av information på elektromagnetiska databärare" (Ds U 196918). Det resulterade i en generell gallringskungörelse 1974. Vidare avgav kommittén ett delbetänkande 1974 (SOU l974z94) "Bevara ljud och bild". DAK beräknas slutföra sitt arbete under 1976.
Teknikupphandlingskommitte'n (] 1973.'05)
Teknikupphandlingskommitten (TUK) tillsattes 1973 för att utreda frågor om offentlig upphandling och teknisk utveckling. Uppdraget avser upp- handling från hela den offentliga sektorn. dvs. stat. landsting och kommuner. I kommitténs uppgifter ingår bl. a. att utreda och föreslå lämpliga former för information från upphandlande myndigheter till styrelsen för teknisk utveckling (STU) när det gäller planerade upphandlingar där eventuella in- satser från STU:s sida kan komma i fråga. Kommittén beräknas slutföra sitt arbete under 1976.
Utredningen (Fi 1970:69) om företagens uppgiftsplikt
Utredningen (UFU) tillsattes 1969 för att se över bestämmelserna om fö- retagens och andra arbetsgivares uppgifts- och uppbördsskyldighet m.m. UFU hade bl.a. till uppgift att överväga vad som kan göras för att ålig- gandena i fråga om uppgifts- och uppbördsskyldighet skall bli så litet be- tungande som möjligt för uppgiftslämnarna. Utredningen har i sitt arbete varit i kontakt med DASK och samarbetat med några av DASK:s utred- ningsgrupper. Utredningen avgav sitt betänkande under våren 1976 (SOU l976:12). I detta föreslås bl. a. att en särskild nämnd - företagsdata- nämnden — inrättas och knyts till statskontoret med uppgift att följa upp och granska myndigheternas uppgiftskrav på företagen.
ADB-beredningsgruppen (C 1973:06)
En beredningsgrupp tillkallades i slutet av 1973 inom kommundepartemen- tet för att behandla frågor om utveckling och utnyttjande av ADB med anknytning till samhällsplaneringen inom länsstyrelserna m. m. I bered- ningsgruppens uppgifter ingår att få till stånd en överblick och en samordning av länsstyrelsernas ADB-frågor. Samordningen bör enligt direktiven syfta till att genom informationsutbyte m.m. söka undvika dubbelarbete och åstadkomma likformighet mellan länen i fråga om bl. a. programutveckling. arkiv m. m. Beredningsgruppen avlämnade i början av 1976 en lägesrapport innehållande en redovisning av de behov av datorkapacitet och tillgång till uppgifter ur ADB-baserade register som kartlagts i utredningsarbetet samt en beskrivning av de försök med användning av ADB i planerings- arbetet som bedrivits vid några länsstyrelser. Beredningsgruppen avser att avlämna sitt slutbetänkande i slutet av 1976.
Fastighetsdatakommittén (Ju 1974.'06)
Fastighetsdatakommittén (FADAK) tillsattes 1974 för att pröva frågan om det framtida ADB-systemet för fastighetsregistrering m. m. (se avsnitt 2.3.3). 1 FADAK:s uppgifter ingår bl.a. att med utgångspunkt från hittillsvarande utredningsarbete rörande fastighetsdatasystemet utreda alternativa lösningar för ett sådant system i framtiden och då även vilken samordning som bör åstadkommas med andra system. Bedömningen av tänkbara alternativ bör enligt direktiven göras förutsättningslöst. Det innebär att även andra och tekniskt mindre avancerade ADB-lösningar än vad som hittills prövats bör tas med i bedömningen. FADAK har bedrivit sitt arbete i samarbete med bl. a. DASK och beräknas slutföra sitt arbete under 1976.
Utredningen (Fi 1975.'05) om DAFA:s ekonomiska situation m. m.
Regeringen tillkallade i april 1975 en sakkunnig för att se över DAFA:s ekonomiska situation m. m. I direktiven uppdras åt utredningsmannen att studera lönsamheten i olika verksamhetsgrenar vid DAFA och att föreslå konkreta åtgärder för att förbättra DAFA:s ekonomi. Utredningen avgav sitt betänkande "DAFA:s effektivitet och organisation” (Ds Fi 1976:02) under våren i år. I detta föreslås bl. a. vissa ändringar i DAFA:s verksam- hetsinriktning och organisation. Utredningen har i sitt arbete haft kontakt med DASK.
4.2. Kommuner och landsting
Den samordning på ADB-området som förekommer mellan primärkom- munerna sker huvudsakligen genom att det stora flertalet kommuner ut- nyttjar och samarbetar i Kommun-Data AB. Kommun-Data AB ägs av Svenska kommunförbundet och. sedan den I januari 1976. även av Svenska landstingsförbundet. Kommun—Data AB svarar för utveckling och datordrift av olika ADB-system som i varierande utsträckning utnyttjas av kommu- nerna i landet. Några kommuner. främst de största. har dock egen ADB- verksamhet och egna datoranläggningar. Dessa svarar i några fall även för
databehandling åt andra kommuner.
Inom landstingssektorn har främst sjukvårdens och socialvårdens pla- nerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) och Svenska landstingsförbundet haft ansvaret för samordningen på ADB-området. Spri. som ägs gemensamt av staten och landstingen. har till uppgift att främja. samordna och medverka i huvudmännens planerings- och rationaliseringsverksamhet inom hälso- och sjukvården samt socialvården. Spri svarade fram till den 1 januari i år även för central utveckling av ADB-system som är gemensamma för landstingen. Systemen har utan kostnad kunnat disponeras av landstingen men dessa har själva fått svara för datordriften och erforderligt anpassnings- arbete. Landstingsförbundet hade fram till den 1 januari i år en egen data- central (LDC) som uttnyttjats av ett varierande antal landsting. LDC svarade för underhåll och datordrift av olika ADB-system och program. bl. a. de som utvecklats av Spri.
Under 1975 slöt som nämns tidigare i avsnitt 2.3.2 kommunförbundet och landstingsförbundet ett konsortieavtal om samverkan på ADB-området som gäller fr. o. m. den 1 januari 1976 och i en första omgång t. o. m. 1983. Avtalet innebär att landstingsförbundet inträder som delägare i Kommun- Data AB. som därvid övertar landstingsförbundets ADB-avdelning inkl. datacentralen (LDC) och den enhet inom Spri som svarat för systemut- veckling inom landstingsområdet. Kommun-Data svarar enligt avtalet för utveckling av ADB-system inom den kommunala sektorn samt för den databehandling som följer på uppdrag från primärkommuner och landstings- kommuner. Bolaget förfogar därvid ensamt över system och program som utvecklats inom bolaget och skall dessutom ha tillgång till system och pro- gram som tidigare utvecklats centralt för landstingssektorn. Primärkom- muner och landstingskommuner skall kunna utnyttja bolagets tjänster på lika villkor.
4.3. Vissa övriga samverkansorganisationer i Sverige
Sveriges standard/seringskommission (SIS) är centralorgan för den nationella standardiseringsverksamheten och företräder Sverige i det internationella standardiseringsarbetet. SIS utarbetar och fastställer svensk standard samt verkar för att denna används. Kostnaderna för 51515 verksamhet finansieras genom statsbidrag. kontantbidrag från näringslivet och ersättningar från stat- liga verk m.fl. samt genom försäljning av standardpublikationer. Statsbi- draget utgör 60 % av näringslivets kontantbidrag till verksamheten. Till de kontantbidrag som stat och näringsliv lämnar får läggas löner och andra utgifter för den personal hos myndigheter. företag 0. (1. som aktivt medverkar i standardiseringsarbetet i olika frågor. SIS:s arbete på ADB-området bedrivs huvudsakligen inom standardkommittén för administrativ teknik och da- tabehandling och är främst inriktat på standardisering i fråga om admi- nistrativa metoder. applikationer och utrustningar av olika slag.
Av betydelse för samordningen på ADB-området är även vissa s. k. in- dividorganisationer. En av dessa är Svenska Sam/imdetför Informations— behandling (SSI) som är en ideell förening för personer som är verksamma på ADB-området i Sverige. SSI har till ändamål att främja utvecklingen och tillämpningen av metoder och hjälpmedel för informationsbehandling
i vid mening. Bl.a. skall SSI enligt sina stadgar verka för nationellt och internationellt samarbete. målinriktad och samordnad forskning på hög ve- tenskaplig nivå. användarinriktat samarbete för att omsätta forskningsre- sultaten till praktiskt fungerande informations- och maskinvarusystem. äm- nesinriktat samarbete för att utveckla och tillämpa praktiskt användbara metoder och tekniker. målgruppsinriktad kanalisering av nationellt och in- ternationellt informations- och erfarenhetsutbyte. användarinriktad utveck- ling av normer och standarder samt målgruppsinriktad och användaran- passad utbildning inom både den offentliga och privata sektorn. SSI försöker uppnå sina mål bl. a. genom att anordna eller medverka i kongresser. kon- ferenser. symposier. seminarier o.d. och genom att aktivt stödja ämnes- inriktade särskilda intressegrupper (SIG). SSI representerar dessutom Sverige i den internationella organisationen IFIP (International Federation for In- formation Processing).
En annan ideell förening för personer verksamma på ADB-området är Svenska Dataföreningen som verkar inom områdena ADB. administrativ ut- veckling och rationalisering. Föreningen har som målsättning att främja kontakter och erfarenhetsutbyte mellan medlemmarna. utvecklings- och ra- tionaliseringsverksamhet. utbildningsverksamhet samt nationell och inter- nationell kommunikation. Dataföreningens verksamhet sker till största de- len i regionala kretsar. Inom kretsarna bedrivs informations- och studie- verksamhet. lokala konferenser m. m. i ämnen som t.ex. dataöverföring och telekommunikation. datainsamling och drift av datacentraler. Dataför- eningen bedriver även verksamhet centralt. Bland frågor som därvid be- handlats är t.ex. standardisering. upphandling och samarbete med leve- rantörer.
En användarorganisation är Riksdataförbundet som bildades i slutet av 1974. Riksdataförbundet är en samarbetsorganisation på informationsbe— handlingsområdet med syfte att tillvarata gemensamma intressen för an- vändare av datatekniska hjälpmedel. Förbundet har som målsättning att verka för att användarnas intressen beaktas vid kontakter med leverantörer. standardiseringsorgan. statliga myndigheter m. m. Viktiga uppgifter för för- bundet anges vara att ta initiativ till och genomföra användarorienterade studier och utredningar rörande tillämpningar. metoder. hjälpmedel och kommunikationsmedia med datateknisk anknytning. Dessutom vill förbun- det genom information. utbildning och på annat sätt söka vidga allmänhetens datamedvetande. Förbundets verksamhet anges syfta till att främja en för samhället önskvärd datautveckling. Medlemskap i riksdataförbundet står öppet för företag. statliga och kommunala myndigheter o.d. och individ- organisationer som vill verka för förbundets ändamål. Bl. a. är SSI och Da- taföreningen medlemmar i Riksdataförbundet. Avsikten är att huvuddelen av Riksdataförbundets egentliga verksamhet skall bedrivas genom Servi- Data AB som bl.a. svarar för kanslifunktioner åt förbundet.
Servi-Data AB är ett servicebolag på ADB-området som bildades 1969 på initiativ av Dataföreningen. Även staten medverkade i Servi—Data genom statskontoret. Bolaget ombildades i samband med Riksdataförbundets till- komst. Riksdataförbundet och statskontoret slöt därvid ett konsortieavtal om Servi-Data AB. Enligt detta skall Riksdataförbundet och statskontoret äga 80 % resp. 20 % av aktiekapitalet i Servi-Data. Bolagets verksamhet
skall enligt detta avtal i första hand syfta till att tillvarata anslutna abon- nenters gemensamma intressen i deras egenskap av användare av infor- mationsbehandlingsteknik. Detta skall ske genom forsknings- och konsult- verksamhet med stöd av insamlat material och en tekniskt kvalitativ ut- redningsverksamhet. Vidare skall bolaget följa utvecklingen på utbildnings- området. I avtalet förbinder sig statskontoret att verka för att intresserade statliga myndigheter aktivt deltar i samarbetet inom bolaget. Statskontoret skall vidare bidra med 25 % av de servicearvoden de icke statliga abon- nenterna årligen erlägger för att täcka kostnaderna för bolagets verksamhet.
4.4. Samordningen i de nordiska grannländerna 4.4.1 Norge
Rådet för databehandling i staten samt samordningens inriktning
I Norge inrättades 1961 ”Rådet för databehandling i staten" (DB-rådet). Rådets mandat har sedan dess förnyats vart tredje år. Rådet har bl. a. haft till uppgift att utforma riktlinjer för planering och genomförande av ADB- system.att främja långsiktig planering med sikte på utveckling av integrerade ADB-system och samordnat utnyttjande av ADB-utrustning inom stats- förvaltningen samt att vara rådgivande organ för myndigheter och insti- tutioner vid anskaffning av egna dataanläggningar eller anlitande av ut- omstående datacentraler. För sekretariatsfunktioner åt DB-rådet svarar ra- sjonaliseringsdirektoratet (se nedan).
För att belysa samordningen i norska statsförvaltningen redogörs nedan för en utredning till vilken DB-rådet tog initiativ 1972 i syfte att få till stånd en systematisk planering av databehandlingen i statsförvaltningen. Arbetet resulterade i att rådet 1973 framlade en rapport "Planlegging av databehandlingen i förvaltningen" (NOU 1973z43) med förslag om uppbygg- naden. samordningen och organisationen av databehandlingen i statsför- valtningen. DB-rådet föreslog en långtgående samordning av databehand- lingen. Bl. a. föreslogs en framtida systemstruktur som skulle bygga på en kombination av gemensamma och institutionella ("myndighetsvisa”) ADB- system och en samordning mellan dessa. De gemensamma systemen in- delades i tre klasser:
— "grunnlagsystemer" som skulle innehålla basdata om de vanligaste in- formationsobjekten — "funksjonelle datasystemer" varmed avsågs s. k. tvärorganisatoriska sys- tem t.ex. system personaladministration. ekonomisk redovisning och materialredovisning. personalsystem. materialsystem och system för ekonomisk redovisning — "sektorielle datasystemer" varmed avsågs ADB-system som är gemen- samma inom en sektor. t. ex. hälsosektorn.
Rådet ansåg att ett väl utvecklat planeringssystem var nödvändigt för att få till stånd en önskvärd styrning av utvecklingen och användningen av ADB inom förvaltningen. Rådet föreslog därför ett planeringssystem för en samordnad planering på olika nivåer av utvecklingen av nya ADB- system samt en särskild organisation för databehandlingen. Planeringssys-
temet skulle bestå av följande delar: "— EDB-plan for förvaltningen (Forbruker- og administrasjonsdepartementet. DB- rådet)
— EDB-plan for sektorer (Fagdepartement) — EDB-plan for institusjoner (Institusjon) — Prosjektplaner (Institusjon. prosjekt)?”
DB-rådet förutsatte att ADB-planerna i sin tur i framtiden skulle ingå i en generell plan för administrativt utvecklingsarbete.
Efter att ha inhämtat synpunkter från olika remissinstanser behandlade Forbruker- og administrasjonsdepartementet DB-rådets rapport i en melding till stortinget i början av 1975. (St meld nr 37. 1974/75). Departementet underströk därvid att utvecklingen av ADB-system skall ses som en del i det allmänna administrativa utvecklings- och effektiviseringsarbetet. An- svaret för det administrativa utvecklingsarbetet åvilar primärt den enskilda institutionen. Vidare betonades att ADB-tekniken bör ses som ett hjälp- medel och att det inte är naturligt att ha en stark central planering för användningen av hjälpmedel. Departementet avrådde därför från den sy- stemstruktur som DB-rådet föreslagit och som skulle innebära en stark cen- traliserad styrning av utvecklingen och användningen av ADB i förvalt- ningen. Utgångspunkten för den fortsatta utvecklingen bör enligt meldingen istället i första hand vara att systemen skall vara institutionellt och sektoriellt uppbyggda och att den enskilda institutionen själv i största möjliga utsträck— ning skall ha hand om systemutvecklingen. Den samordning som behövs på ADB-området bör inte ske genom en centralisering av systemutveck- lingen utan bör i första hand lösas genom kontakter mellan de olika sektorer eller institutioner som ansvarar för utvecklingen av ADB-system. Depar- tementet avstyrkte mot den bakgrunden DB-rådets förslag om ett särskilt planeringssystem för utvecklingen och användningen av ADB.
I ett tillägg till meldingen behandlades även frågan om behovet av ett råd för databehandlingen i statsförvaltningen. Det konstaterades därvid att det även i fortsättningen finns behov av ett råd för teknisk och ekonomisk rådgivning till myndigheter och institutioner i samband med användningen av ADB. Däremot ansågs det inte finnas behov av ett sådant råd när det gäller val av användningsområden för och ändamålen med användningen av ADB. I enlighet med vad som föreslogs i meldingen tillsattes i maj 1974 på nytt ett råd för databehandlingen i staten för en treårsperiod. Rådets uppgifter är:
"I. Fremme forslag om retningslinjer for statens anskaffelse av datateknisk maskin- og programutrustning og forslag om statens bruk av databehandlingstjenester fra andre.
2. Vzere rådgivende organ for de enkelte departementer og statsinstitusjoner ved forslag om anskaffelse av datateknisk utrustning. om utskiftning av slik utrustning. og om avtaler om utforelse av databehandlingstjenester. Medvirke til at de statsin- stitusjoner som trenger det kan få sakkyndig hjelp i datatekniske og okonomiske spörsmål.
3. Fremme langsiktig planlegging med sikte på en hensiktsmessig samordning og god ekonomi i bruken av de datatekniske hjelpemidler som til enhver tid finnes i statens institusjoner.
4. Medvirke i vurderingen av de resultater som oppnås ved innforing av data- tekniske hjelpemidler i statsinstitusjonene.
5. Holde seg orienten om det arbeid som gjores innen landet og i andre land för å utvikle hensiktsmessige standarder vedrorende teknisk utstyr. programmering. dokumentasjonsteknikk. kontraktsformer osv.
6. Holde seg orienten om personellsituasjonen på dette område. og om onskelig gi råd i spörsmål om rekrutering. utdannelse. arbeidsformer. normering osv.
7. Holde seg orienten om den tekniske. metodiske og okonomiske utvikling på databehandlingsområdet. og föreslå tiltak til fremme av forskningsarbeider og ut- redninger på dette felt."
I en cirkulärskrivelse (P-69/ 75) daterad den 3 november 1975. till samtliga departement och *riksrevisjonen” anges att rådet skall hållas underrättat om frågor som är av väsentlig betydelse för den enskilda 'statsinstitusjonen” eller för staten generellt och som gäller utveckling av nya eller större änd- ringar i befintliga ADB-system. köp eller hyra av maskin- och program- utrustning samt avtal om köp. försäljning eller annan disponering av da- tabehandlingstjänster. I skrivelsen sägs också att det är fördelaktigt om alla ”institusjoner” utarbetar årliga. rullande planer för sin databehandlingsverk- samhet och att dessa bör meddelas rådet.
Andra organ med samordningsuppgifter m. m.
För att lösa gemensamma uppgifter för statsförvaltningen föreslog det första DB-rådet att det skulle inrättas en central utredningsgrupp med uppgifter rörande långsiktig planering av anskaffning av ADB-utrustning. förbere- delser för införande av ADB samt utbildning på ADB-området. Detta re- sulterade i att Rasjonaliseringsdirektoratet från 1965 beviljades ökade resurser för planerings- och utredningsverksamhet rörande ADB i statsförvaltningen. En databehandlingsgrupp — DB-gruppen — inrättades därför samma år vid rasjonaliseringsdirektoratet. Gruppen biträder bl.a. som ovan nämnts DB- rådet med sekretariatsfunktioner.
Rasjonaliseringsdirektoratet tog i mitten av 60-talet initiativ till ett ut- bildningsprogram för statens ADB-personal. Detta program bedrivs i sam- arbete mellan Opplaeeringsseksjonen i Forbruker- och administrasjonsdepar- tementet och Rasjonaliseringsdirektoratet och ingår som en del i ett samlat utbildningsutbud för statens personal. Utbildningen omfattar kurser för ope- ratörer. programmerare och systemerare och leds av ”Det rådgivande ut- valget for EDB-opplzering" som utses av ”Statens dataforum”.
”Statens dataforum" (tidigare ”'Samarbeidsutvalg for statlige ADB-instal- lasjoner").som inrättades 1961 på initiativ av DB-rådet.är ett samarbetsorgan för diskussioner och erfarenhetsutbyte mellan de institutioner som driver egna ADB-anläggningar.
För datordrift avseende administrativ databehandling för statliga insti- tutioner inrättades 1972 ett centralt organ — "Statens driftssentral for ad- ministrativ databehandling”. Driftssentralen har sedan februari 1973 haft i drift en större datoranläggning som till väsentlig del är avsedd för ter- minaldrift. Den betjänar i dag ett 40-tal institutioner i osloområdet.
Slutligen kan i detta sammanhang nämnas den utredning. som 1975 till- sattes under Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Den skall un- dersöka möjligheterna till en decentralisering och effektivisering av den offentliga databehandlingen. I uppgifterna ingår att särskilt undersöka hur
användningen av ADB och datakommunikation kan bidra till en decen- tralisering av information. arbetsfunktioner och beslutsbefogenheter.
4.4.2. Finland
Nuvarande samordning i statsförvaltningen
[ Finland är .hnansministeriets organisationsavdelning centralt förvalt- ningsorgan för administrativ utveckling och rationalisering i statsförvalt- ningen. Den svarar också för centrala förvaltningsuppgifter på ADB-området i statsförvaltningen. Enligt en förordning som utfärdades i mars 1975 skall finansministeriet leda och övervaka den automatiska databehandlingen och dess utnyttjande inom statsförvaltningen. Ministeriets styrning och över- vakning har särskilt till syfte att få till stånd samordning i fråga om ADB- tillämpningar. anskaffningar och användning av ADB-utrustning. utveck- ling av arbetsmetoder samt undersöknings- och utbildningsverksamhet på ADB-området.
I den nyssnämnda förordningen om automatisk databehandling före- skrivs bl.a. att statliga ämbetsverk och inrättningar. som ämnar köpa eller förhyra ADB-utrustning. skall inhämta finansministeriets utlåtande innan beställningen görs eller avtal ingås. Generellt gäller vid upphandlingar inom staten att det skall eftersträvas att i möjligaste mån främja inhemsk pro- duktion. Vidare gäller att finansministeriets tillstånd skall inhämtas innan ett ämbetsverk eller motsvarande påbörjar ett ekonomiskt betydande ADB- projekt eller ett ADB-projekt som berör flera ämbetsverk.
Ett särskilt organ — statens datamaskincentra/ — har inrättats med uppgift att för statens ämbetsverks och inrättningars behov på uppdrag planera och utföra uppgifter med anknytning till ADB. Datamaskincentralen är under- ställd finansministeriet. I den ovan nämnda förordningen föreskrivs att äm- betsverk och inrättningar skall uppdra ADB-uppgifter åt statens datama- skincentral eller inbegära anbud från datamaskincentralen om uppgifternas utförande. såvida de inte själva utför uppgiften. Om uppgifterna uppdras åt annan än datamaskincentralen skall finansministeriets tillstånd inhämtas.
Utredningar m. m.
År 1972 tillsattes i Finland en kommitté — datapolitikkommittén — med uppgift att göra en utredning om principerna och målsättningen för den inhemska datapolitiken samt ge förslag till industri- och utbildningspolitiska åtgärder rörande tillverkning och användning av datorer. Kommittén avgav sitt betänkande under 1974. I betänkandet definierade kommittén ett antal principer för den finländska datapolitiken. bl. a. att databranschens inhemska produktion borde främjas och importens andel minskas. att utbildningen och forskningen på ADB-området borde ökas. att staten genom aktiva åt- gärder borde främja samordningen och samarbetet inom databranschen samt att förutsättningar borde skapas för en mångsidigare anskaffning och sam- arbete mellan användarna i fråga om anskaffningspolitik. Kommittén ansåg att man vid val av utrustning borde fästa särskild uppmärksamhet vid möj- ligheterna att använda minidatorer o. d. Kommittén rekommenderade också
att man vid skapandet av stora nationella informationssystem i större ut- sträckning än dittills beaktar möjligheten att decentralisera anläggningar. databaser och databehandlingsuppgifter som alternativ till centraliserade lös- ningar.
Vad gällde datorindustrin ansåg kommittén att man speciellt borde försöka utveckla den inhemska produktionen av komponenter. mikroprocesser. mi- nidatorer och terminaler. Kommittén rekommenderade särskilt att staten skulle ge industripolitiskt stöd åt och förbättra förutsättningarna för pro- duktion av minidatorer och andra små datorer och system baserade på dylik utrustning samt terminaler. Vidare ansåg kommittén att den offentliga sek- torns datoranskaffningar i största möjliga utsträckning borde ske från hem- landet.
I enlighet med datapolitikkommitténs förslag tillsattes i november 1975 ett råd för samverkan med finansministeriet. Rådet är ett riksomfattande och rådgivande organ i ADB-frågor. Det är sammansatt av medlemmar från både den statliga och kommunala förvaltningen samt från den privata sektorn.
Vidare kan nämnas att en kommission tillsattes 1974 med uppgift att utarbeta förslag till samverkan på ADB-området mellan staten och kom- munerna. Kommissionen skall bl. a. utarbeta förslag till principer och mål- sättning för en samverkan samt till arbetsfördelning mellan organ inom den offentliga förvaltningens ADB-verksamhet. Kommissionen beräknar att avge sitt betänkande under 1976.
4.4.3. Danmark
Samordningens inriktning och organisation i statsförvaltningen
I Danmark svarar i första hand Administrationsdepartementet under Finans- ministeriet för samordningen på ADB-området inom den statliga sektorn. Administrationsdepartementet har bl. a. till uppgift att verka föratt rationella och ekonomiskt fördelaktiga lösningar kommer till stånd i samband med användningen och anskaffningen av ADB-utrustning i staten. Administra- tionsdepartementets samordningsuppgifter omfattar dock inte universitets- sektorn. Inom denna svarar i stället utbildningsministeriet för samordnings- uppgifterna.
Enligt gällande förordningar skall statliga myndigheter vända sig till Ad- ministrationsdepartementet innan de börjar använda ADB över huvud taget eller i större omfattning än tidigare. Detta gäller oavsett om myn- (ligheterna har för avsikt att använda egen ADB-anläggning eller köpa ADB- tjänster utifrån. Administrationsdepartementets uppgifter är härvid att dels vara rådgivande till myndigheterna. dels beakta olika samordningsaspekter. Administrationsdepartementet skall bl.a. bedöma lämpligheten i att an- vända ADB för en viss administrativ uppgift och verka för att det fastställs en realistisk ambitionsnivå för ADB-tillämpningen samt se till att planer- ingsarbetet läggs upp på ett lämpligt sätt i olika etapper. I Administrations- departementets samordningsuppgifter ingår även att bedöma om en myn- dighets ADB-system på ett rimligt sätt är samordnat med andra myndig- heters ADB-system. Bl.a. undersöks om besparingar eller andra fördelar
kan uppnås genom attt. ex. flera myndigheter samarbetar vid uppbyggnaden av register m. m. Särskilt beaktas möjligheterna till samordning mellan en- skilda myndigheters system och de gemensamma ADB-system som finns eller planeras för förvaltningen. t. ex. vissa bassystem för de vanligaste in- formationsobjekten. tvärorganisatoriska system för gemensamma funktioner i förvaltningen (funktionssystemer) och sektoriella system som är gemen- samma inom en förvaltningssektor. Den samordning som härvid eftersträvas gäller framför allt standardisering av begrepp. identitetsbeteckningar och dataformat. 1 depanementets samordningsuppgifter ingår också att se till att centrala instansers informationsbehov tillgodoses då en myndighet över- går till att använda ADB.
Både statsförvaltningen och den kommunala förvaltningen har i hög grad koncentrerat sina ADB-resurser till var sin servicebyråorganisation. I/S Datacentralen respektive Kommunedata I/S. Den förstnämnda svarar för en stor del av ADB-uppgiftema inom statsförvaltningen (budgetåret 1973/ 74 för ca 50 % av statens totala utgifter för ADB som det året uppgick till sammanlagt ca 275 milj. dkr). Bl. a. är flera av de största statliga systemen förlagda dit. Vissa statliga institutioner har dock egna ADB-anläggningar. När en myndighet planerar att använda servicebyrå för att utföra ADB- uppgifter. gäller generellt att Datacentralen skall beredas tillfälle att lämna anbud.
Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning inom statsförvaltningen måste en myndighet först ha Finansministeriets godkännande innan den träffar avtal om köp eller förhyrning av sådan utrustning. Innan Finansministeriet fattar beslut om anskaffning. inhämtas i allmänhet yttrande från I/S Data- centralen. Administrationsdepanementet medverkar som rådgivande organ åt Finansministeriet i anskaffningsärenden.
EDB-rådet m. m.
Sedan slutet av 1960 finns i Danmark ett EDB-råd som främst har till uppgift att främja utbildningen i ADB. Rådet inrättades utsprungligen av näringslivet men finansieras numera av såväl det danska näringslivet som den danska staten. Rådet publicerade 1974 en "vitbok" som med omfattande material belyste ADB-teknikens användning inom olika samhällssektorer i Danmark. Syftet med vitboken var främst att stimulera till en debatt om ADB-teknikens användning i Danmark.
Avslutningsvis kan nämnas att man i Danmark för närvarande överväger att tillsätta en utredning rörande samordningen på ADB-området inom den offentliga sektorn. Den närmare inriktningen av utredningen är dock ännu inte klar.
IH Överväganden och förslag
5. Planering, styrning och samordning på ADB-området —vissa grundläggande frågor
Som nämns 1 kap. 1 har DASK till uppgift att främst från tekniska och ekonomiska utgångspunkter belysa vilken samordning som är önskvärd eller möjlig på ADB-området. DASK:s arbete avser dock inte all användning av datateknik utan främst användning av datateknik för administrativa än— damål inom den offentliga. särskilt den statliga sektorn. Det grundläggande synsättet för DASK är att datatekniken är ett hjälp- medel i myndigheternas arbete. DASK ser därför inte som sin uppgift att bedöma om ADB bör användas eller inte på olika områden eller hur pass tekniskt avancerad databehandlingen bör vara inom enskilda ADB-system. DASK:s arbete gäller i stället huvudsakligen samordningen av databehand- lingen me/Ian olika myndigheter och förvaltningsområden. dvs. den sektors-. verksamhets- och myndighetsövergripande samordningen. och alltså i mind- re grad samordningen inom enskilda myndigheter och förvaltningssektorer. Den typ av samordning DASK har till uppgift att utreda kan i huvudsak åstadkommas genom att dels vissa resurser(data. utrustning. personal m. m.) utnyttjas gemensamt för databehandlingen på olika områden. dels enhetliga eller gemensamma "logiska" förfaranden eller regler (metoder. tekniker. standarder. definitioner m.m.) tillämpas för olika system. Sammanfattningsvis ser DASK som sina uppgifter att — strukturera och belysa de möjligheter till sektors-. verksamhets- och myn— dighetsövergripande samordning som finns i första hand inom statsför- valtningen — att ange de avseenden i vilka samordning bör ske och de frågor på vilka det fortsatta samordningsarbetet bör inriktas. samt — överväga de organisatoriska formerna för samordningsarbetet.
Innan DASK går in på möjligheter och problem i fråga om samordningen på olika områden tar DASK i detta kapitel upp några frågor av grundläggande och principiell betydelse för DASK:s syn på samordningen och samord- ningsarbetet. Det gäller frågan om hur långtgående samordningen i data- behandlingen på olika verksamhetsområden bör vara (avsnitt 5. 1)samt frågan om graden av centralisering och decentralisering i planeringen. styrningen och samordningen på ADB-området (avsnitt 5.2).
5.1. Systemmässig samordning
Förutsättningarna för och effekterna av samordning varierar bl. a. på grind av att olika verksamheter skiljer sig till sin karaktär. Den tekniska utveck- lingen på ADB-området gör dessutom att förutsättningarna förändras med tiden. Särskilt databastekniken i kombination med stora direktadresserbara minnen och mer effektiva stora datorer har skapat möjligheter till en betycligt längre gående samordning i databehandlingen än vad som var tänkbar. på 60-talet. Bl. a. har det rent tekniskt blivit möjligt att bygga upp stora ge- mensamma databaser som kan utnyttjas för många tillämpningar och av många användare. t. ex. flera olika myndigheter. En betydelsefull fråga är därför den principiella inställningen till ADB-systemens uppbyggnad )ch samordning.
DASK behandlar i detta avsnitt (5.1) frågan om hur man mer principiellt bör se på samordning i databehandlingen för olika verksamheter och olika ändamål och hur långtgående denna bör vara. Viktiga frågor i detta sam- manhang är om ADB-systemen bör vara innehålls- och användningsmässigt breda och om samordningen bör inriktas på att åstadkomma system som är gemensamma för flera myndigheter och verksamheter.
5.1.1. Samordning i databehandlingen — olika grader och typer
Vid mer långtgående samordning är det i regel fråga om gemensamt ut- nyttjande av resurser i flera olika avseenden. Den mest långtgående sam- ordningen innebär att man inom ramen för ett gemensamt system använder samma personal för utveckling. underhåll och drift av ADB-system. samma datorer och annan ADB-utrustning samt helt eller delvis samma register— /databaser och program. Sådan samordning brukar ibland kallas "system- mässig” samordning eller ”applikationssamordning”. Skälen för systemmäs- sig samordning av databehandlingen på olika verksamhetsområden är na- turligtvis främst önskemål om lägre investeringskostnader för systemut- veckling. utrustning m.m. och lägre kostnader för drift och underhåll av system och program. Förutsättningar för systemmässig samordning kan bl. a. vara att samma data i stor utsträckning används i olika verksamheter. att i stort sett samma grupp individer (företag. fastigheter etc.) berörs eller att man har behov av ungefär samma typ av bearbetningar.
En mer begränsad samordning än den som här betecknats som system— mässig kan med hänsyn till inriktningen förekomma främst i två olika former vilka även kan kombineras:
— gemensamt utnyttjande av driftresurser(utrustning. personal och lokaler). vanligen genom förläggning av datordriften till samma datacentral — datautbyte mellan skilda system.
En kombination av dessa två former av samordning innebär att det förekommer datautbyte mellan två tekniskt och administrativt fristående ADB-system som båda är förlagda till samma datacentral. i statsförvalt- ningen till t.ex. DAFA.
Samordning medför alltid problem. Såvitt DASK kan se är de i allmänhet dock relativt begränsade och hanterbara när det är fråga om användning av gemensamma datordriftresurser eller datautbyte.
Samordning i form av användning av gemensamma datordriftresurser är särskilt fördelaktig när det är fråga om databehandling som själv inte ekonomiskt kan bära en egen datoranläggning. Det gäller ofta t. ex. mindre och medelstora administrativa ADB-system samt teknisk-vetenskaplig da- tabehandling för komplicerade beräkningar o.dyl. där datoranläggningen inte används kontinuerligt. Det är dock inte praktiskt och ekonomiskt för- delaktigt att samordna driften för hur många olika ADB-system som helst. Problem uppstår särskilt vid stora system och system som ställer höga krav på tillgång till datorutrustningen och på hög prioritet vid driftstörningar. Dessa frågor behandlas framför allt i kapitel 6. bl.a. avsnitt 6.5.
Vad beträffar datautbyte förutsätter sådan samordning att innehållet i systemen i berörda delar är relativt stabilt och alltså inte behöver förändras med kort varsel. Problemen består främst i att det många gånger är svårt att få till stånd den likformighet i fråga om datas innehåll. aktualitet och kvalitet i övrigt som krävs för datautbyte. Dessa frågor behandlas framför allt i kapitel 7.
Systemmässig samordning. alltså den mest långtgående samordningen. synes däremot föra med sig både flera och större principiella och praktiska problem än sådan samordning som är begränsad till datautbyte eller ge- mensamma datordriftresurser. DASK behandlar dessa problem nedan.
5.1.2. Problem vid systemmässig samordning
Systemmässig samordning är fördelaktig till en viss gräns. men med ökad bredd vad gäller ändamål och användningssätt växer komplexiteten. Svå- righeter att göra en lämplig avvägning kan uppstå särskilt om flera verk- samheter har stora beröringsytor eller är svåra att avgränsa från varandra. Det är över huvud taget ett grundläggande problem vid användning av ADB i administrativa verksamheter att urskilja och avgränsa de verksam- heter som är lämpade att samordna i databehandlingen. dela upp dessa på olika delsystem och fastställa relationerna mellan dem. Problemen i den offentliga sektorn kompliceras dessutom av att systemmässig samordning ofta förutsätter samordning över rådande sekters-. myndighets- och enhets-
gränser. Det finns även andra faktorer som begränsar möjligheterna till systemmäs- sig samordning mellan olika administrativa verksamheter i den offentliga förvaltningen. Bl. a. medför sådan samordning rent allmänt risker för ökad tröghet när det gäller förändringar i uppgifter eller organisation. Vid behov av ändringar i datainnehållet för en verksamhet på grund av förändringar i lagstiftningen eller beslut om nytillskott eller ändringar i förvaltningens organisation. arbetsuppgifter och service måste man nämligen ta hänsyn till återverkningarna på andra verksamheter. Ju flera förvaltningsområden och verksamheter inom dessa som betjänas av ett och samma ADB-system och ju bredare och mer omfattande i fråga om datainnehåll och antalet bearbetningsrutiner detta system är. desto större blir riskerna för tröghet på grund av sådana återverkningar. Det finns alltså skäl som rent principiellt talar för att administrativa ADB—system innehålls- och användningsmässigt bör göras relativt avgränsade och för att tekniskt komplicerade beroende- förhållanden bör undvikas i systemen.
Ytterligare faktorer. som talar för innehålls- och användningsmässigt re- lativt avgränsade och tekniskt lätthanterliga system och följaktligen emot systemmässig samordning. är kostnaderna för att utveckla och förändra systemen samt förutsättningarna i övrigt att bemästra de problem som upp- kommer vid utveckling och förändring av systemen. Bl.a. krävs härvid ofta att berörda manuella arbetsrutiner ändras och att personal och eventuellt även andra grupper informeras och utbildas. En del av de problem som systemmässig samordning för med sig vid utveckling och förändring av någon systemdel är risker för s. k. snöbollseffekter. dvs. att ändringar får återverkningar på flera eller alla andra delar. ] sämsta fall kan härigenom de ekonomiska fördelarna med att över huvud taget välja ADB-teknik eller att välja en viss teknisk och organisatorisk utformning av databehandlingen bortfalla.
Databastekniken har som ovan sägs inneburit helt nya metoder och möjligheter att samordna lagringen och användningen av data för flera verk- samheter och ändamål och därmed bättre förutsättningar för systemmässig samordning. Den övergång till denna teknik som nu pågår eller planeras har dock rent tekniskt gjort datalagringen och databearbetningen mer kom- plicerad. Systemmässig samordning medför ytterligare svårigheter eftersom flera data om varje objekt berörs och databaserna skall användas för flera ändamål. Systemutvecklingsarbetet vid systemmässig samordning blir så- ledes mer komplicerat och ställer stora krav på kunskaper och erfarenheter hos dem som svarar för utveckling och underhåll av systemen. Möjligheterna till systemmässig samordning är därför fortfarande begränsade.
Även olika säkerhetsaspekter kan åberopas för att göra administrativa system innehållsmässigt och användningsmässigt relativt avgränsade. Sä- kerhetsskäl talar således emot systemmässig samordning av databehand- lingen för flera administrativa verksamheter. lnnehålls- och användning- mässigt breda och komplicerade system innebär bl. a. större risker för funk- tions- eller driftsäkerheten. dvs. säkerheten att systemen fungerar på avsett sätt och i avsedd utsträckning. Särskilt när det är fråga om reelltidssystem med möjlighet till direktåtkomst av data via terminaler ställs höga krav på att systemen skall fungera oavbrutet och vara tillgängliga för användarna. lnnehålls- och användningsmässigt breda system ökar vidare kraven på da- taskyddet, dvs. skyddet mot avsiktlig eller oavsiktlig åtkomst. förvanskning eller förstörelse av data. Systemmässig samordning kan således medföra ökade risker för integriteten.
Även om systemmässig samordning av databehandlingen för olika verk- samheter således medför en rad problem varierar dock fördelarna och nack- delarna från fall till fall beroende påverksamheternas art och föränderlighet. Det är därför viktigt att man i samband med utveckling av nya ADB-system och delsystem inom dessa och större förändringar av befintliga system un- dersöker vilka tänkta verksamheter som är lämpliga att samordna i samma system och delsystem. Man får således heller inte i det enskilda fallet utesluta att det kan vara lämpligt att inordna ytterligare verksamheter i ett befintligt eller planerat system eller delsystem.
5.1.3. De riksomfattande statliga administrativa ADB-systemen
De administrativa verksamheterna inom statsförvaltningen kan från ADB- samordningssynpunkt grovt sägas vara av tre olika slag: — verksamheter som är avgränsadetill och i sak unika för en myndighet. — verksamheter som är gemensamma för flera myndigheter inom samma
verksamhetsområde eller förvaltningssektor. — verksamheter eller funktioner som förekommer inom och är likartade
för alla eller nästan alla myndigheter och förvaltningssektorer (främst s.k. administrativa stödfunktioner. t. ex. personaladministration. eko- nomiadministration. lager- och materialredovisning. diarieföring m. m.).
Unika myndighetsvisa ADB-system förekommer inte bara för den första typen av verksamheter utan även när det gäller de andra två typerna. För de senare båda typerna av verksamheter är det dock relativt vanligt med ADB-system som är gemensamma för flera myndigheter eller hela förvalt- ningssektorer. För sådana verksamheter liksom för verksamheter inom myn- digheter med regionala eller lokala enheter har i en rad fall riksomfattande administrativa ADB-system eller databanker utvecklats. Frågan om sam- ordning i databehandlingen för olika verksamheter gäller för DASKzs del särskilt dessa system.
De statliga riksomfattande administrativa ADB-systemen eller databan- kerna är i regel inte avgränsade ADB-system i vanlig mening. dvs. system bestående av ett eller ett fåtal register som utnyttjas för ett begränsat antal bearbetningsprogram. "System" kan i det sammanhanget i stället sägas vara ett sammanfattande uttryck för databehandlingen inom ett verksamhets- område eller en förvaltningssektor. Dessa system omfattar en rad mer eller mindre samordnade delsystem och är således mycket breda vad gäller da- tainnehåll och användningsområden och mycket stora vad gäller antalet objektenheter (t.ex. antalet personer) och antalet bearbetningsprogram. I flertalet fall är dock de större delsystemen i teknisk bemärkelse relativt fristående och oberoende av varandra med egna databaser och bearbetnings- program. Även om samordningen mellan delsystemen är långtgående och bl.a. innebär att delsystemen använder gemensamma datorer och annan utrustning och gemensam driftpersonal vid datacentralerna. gemensam drift- organisation för insamling och uttag av data samt gemensam personal för utveckling. modifiering och underhåll av ADB-system. så är det alltså sällan fråga om en fullständig systemmässig samordning.
En långtgående samordning mellan de riksomfattande systemen skulle närmast innebära att man slår ihop två eller flera sådana system till ännu större systemkomplex eller att man bryter ut delsystem ur vissa system och lägger in dem i andra system. DASK har mot bakgrund av vad som ovan sägs kommit till den uppfattningen att det inte är realistiskt att tänka sig en sådan långtgående samordning i någon större utsträckning mellan de statliga riksomfattande administrativa ADB-systemen. Varje sådant system bör i stället vara relativt självständigt utan långtgående tekniska och organisatoriska beroendeförhållanden i driften och byggas ut i sin egen takt. Man bör dock beakta möjligheterna till datautbyte och annan mer begränsad samordning mellan systemen. DASK har tidigare behandlat denna fråga i en särskild promemoria "Samordning av statliga administrativa ADB-
system” (Ds Fi 1975:1) vilken bilades DASK:s yttrande över riksskatte- verkets principförslag om ett nytt ADB-system för folkbokföring och be- skattning (avsnitt 1.2.2).
Argumenten mot systemmässig samordning gäller inte bara samordning av databehandlingen för verksamheter inom olika system av den typ som de riksomfattande statliga administrativa ADB-systemen representerar. De talar även för att de olika delsystemen inom dessa bör utformas så att de kan utvecklas var för sig och ändras utan långtgående tids- och kostnads- mässiga återverkningar på andra delsystem.
Det finns således enligt DASK:s mening starka skäl som talar för att man bör undvika att samordna databehandlingen för skilda verksamheter alltför långtgående även om dessa i olika avseenden har beröring med va- randra.
5.2. Centraliserad eller decentraliserad planering. styrning och samordning på ADB—området i statsförvaltningen
Den grundsyn på frågan om planering. styrning och samordning vid an- vändning av ADB i statsförvaltningen som för närvarande gäller kan utläsas ur statsmakternas ställningstaganden och uttalanden i olika sammanhang. bl. a. propositionen om datamaskinfonden samt rationaliseringsförordningen (se avsnitt 4.1.1). Den innebär att ADB är ett bland flera hjälpmedel för rationalisering vars användning i första hand måste underordnas de verk- samheter för vilka det används. För ADB finns dock vissa särregler. Bl. a. skall anskaffning av ADB-utrustning inom statsförvaltningen (exkl. affärs— verken) ske centralt över datamaskinfonden som statskontoret ansvarar för. Enligt regeringens petitaanvisningar skall myndigheter. som planerar att anskaffa datamaskinutrustning. så tidigt som möjligt i planeringsarbetet an- mäla behov av sådan utrustning till statskontoret. Där anges dessutom sär- skilt att myndigheterna i sina anslagsframställningar skall ta upp eventuella behov av medel för datamaskinbearbetningar. Vidare bör enligt rationa- liseringsförordningen (SFS 1975:567) myndigheterna vid utveckling av ADB- system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller principiell be- tydelse. Särskilda bestämmelser för användning av ADB finns även när det gäller persondata (datalagen och datainspektionen) samt beredskapspla- nering inom totalförsvaret. Ett annat förhållande som bör nämnas i detta sammanhang är att i synnerhet större ADB-projekt ofta föregås av särskilda utredningar. ofta av en statlig kommitté. och att viktigare beslut i dem normalt fattas av regering och riksdag.
Även om ADB således särbehandlas i vissa avseenden. så är dock hu- vudprincipen att ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet och att myndigheterna själva primärt är ansvariga för att deras verksamhet be- drivs på ett effektivt sätt. Planeringen och styrningen vid användning av ADB är alltså i huvudsak decentraliserad till myndigheterna.
Problemstäl/ningen
Alternativet till nuvarande ordning vad gäller planeringen och styrningen av användningen av ADB inom statsförvaltningen är från samordnings- synpunkt att man övergår till en starkare central planering och styrning. En sådan planering och styrning förutsätter i sin tur ett väl utbyggt och enhetligt planeringssystem för de verksamheter där ADB används.
För DASK:s del är därför en grundläggande fråga i detta sammanhang om det finns skäl att övergå till starkare central planering och styrning på ADB-området än för närvarande och hur detta i så fall bör ske. Det skulle innebära att man till stor del bryter ut planerings- och styrnings- funktionerna för ADB ur de myndigheter och organ som är ansvariga för de verksamheter för vilka ADB används och förlägger dem till något eller några samordningsorgan.
En starkt centraliserad planering och styrning på ADB-området innebär att man centralt reglerar vilka system som bör finnas. deras informations- mässiga relationer. deras automatiseringsgrad. i vilken takt de bör utvecklas och införas samt deras driftmässiga organisation och förläggning. Regle- ringen kan ske genom detaljerade riktlinjer för ADB-verksamheten eller genom att ett centralt samordningsorgan får till uppgift att pröva frågor av denna art. En stark planering och styrning på ADB-området kan även omfatta själva utvecklings- och införandearbetet och innebära att större delen av arbetet med att utveckla systemen och förbereda deras införande sker centralt för hela statsförvaltningen och inte som nu. då det visserligen ofta sker centralt men inom varje myndighet eller förvaltningssektor för sig (av- snitt 6.3).
Ett annat sätt att stärka den centrala planeringen och styrningen är att föreskriva en särskild prövning av ADB-projekt från mer begränsade lön- samhets- och/eller samordningssynpunkter. Det skulle innebära att ett sär- skilt organ måste granska och godkänna alla ADB-projekt på olika stadier innan de får fortsätta att utvecklas och tas i drift. Denna uppgift skulle kunna uppdras åt ett fristående organ. närmast en "datainspektion" för lönsamhets- och/eller samordningsfrågor. eller åt statskontoret eller riks- revisionsverket.
Tänkbara motiv för att förstärka den centrala planeringen och styrningen på ADB-området i statsförvaltningen synes i första hand vara två. Det ena sammanhänger med att ADB i regel kräver betydligt större investeringar och medför större ändringar i arbetsrutinerna och arbetsmiljön än andra hjälpmedel samt att ADB-projekten ofta visat sig bli mer kostnadskrävande. ta längre tid att genomföra och ge mindre intäkter än man räknat med. En starkare central styrning skulle i detta läge kunna vara ett sätt att få till stånd en hårdare granskning av ADB-projekten (deras ändamål. bedri- vande. driftmässiga utformning osv.).
Det andra tänkbara motivet för en starkare central planering och styrning på ADB-området än för närvarande sammanhänger mer direkt med de frågor som är DASK:s huvuduppgift. nämligen möjligheterna till samordning i databehandlingen mellan olika myndigheter och verksamhetsområden.
Överväganden
Frågan om en starkare central planering och styrning på ADB-området har nära samband med hur man principiellt ser på datatekniken i förhållande till de verksamheter för vilka den används. Det grundläggande synsättet måste enligt DASK:s mening vara att datatekniken är ett hjälpmedel i myn- digheternas arbete. Detta talar rent principiellt för att planeringen och styr- ningen av användningen av datateknik i första hand bör ligga hos de för berörda verksamheter ansvariga myndigheterna och organen. Om man trots detta skall ändra nuvarande ordning och övergå till en starkare planering och styrning. bör det således finnas starka skäl för detta.
Det först nämnda motivet för en starkare central planering och styrning — önskemålen om starkare ekonomisk kontroll av ADB-projekt — kan främst hänföras till bristande kunskaper om och erfarenheter av användning av datateknik och i många fall även ovana hos myndigheterna att hantera stora projekt. Dessa problem bör enligt DASK:s mening i första hand inte lösas genom att ansvaret för och arbetet med ADB-projekt förs över från myndigheterna till ett eller flera centrala organ. I stället bör ökade krav ställas på den ekonomiska styrningen och kontrollen av ADB-projekt inom myndigheter och förvaltningssektorer och motsvarande resurser tilldelas des- sa. Vidare bör ökade satsningar göras på att förbättra metoder och tekniker för utrednings- och utvecklingsarbetet i ADB-projekten och att sprida kun- skap om sådana metoder till dem som berörs. DASK behandlar samord— ningsfrågor som rör utveckling och användning av metoder m. m. i kap. 10 och föreslår där starkare satsningar på detta område. bl. a. på metoder för ekonomisk kalkylering av ADB-projekt och för systemutvecklingsar- betets bedrivande. Som ett led i ansträngningarna att förbättra den eko- nomiska styrningen och kontrollen av ADB-projekten är det vidare viktigt att de ägnas ökad uppmärksamhet i förvaltningsrevisionen. DASK konsta- terar att riksrevisionsverket under senare år i ökad utsträckning granskat den statliga ADB-verksamheten.
Det andra motivet som skulle kunna vara skäl för en starkare central planering och styrning är alltså bättre möjligheter till samordning i data- behandlingen över myndighets- och verksamhetsgränser. Härigenom kan man åstadkomma ökad effektivitet totalt sett. främst lägre kostnader och bättre informationsunderlag för planering och styrning av förvaltningen. Bl.a. nämns i DASK:s direktiv önskemålen om att få till stånd övergripande informationssystem för samhällsplaneringen i vid mening som tungt vä- gande skäl för samordning. Sådana önskemål kan vara lättare att tillgodose vid en stark central planering och styrning av användningen av ADB. Likaså kan en starkare central planering och styrning än för närvarande vara en fördel i vissa avseenden i de fall ADB-system inte är avgränsade till en verksamhet utan används av flera myndigheter och på flera verksamhets- områden.
Samordning är inte i alla avseenden något positivt och eftersträvansvän och får inte bli ett självändamål. Samordning medför nästan alltid upp- offringar i någon form för dem som berörs. Samordning skapar vidare be- roendeförhållanden som i sin tur kan medföra svårigheter på olika sätt. t. ex. försvåra möjligheterna att vidta förändringar. Dessutom kan flera av
de lättast genomförbara och lönsammaste samordningsåtgärderna samtidigt vara svåra att förena med skyddet av den personliga integriteten. Det gäller t. ex. användning av persondata för andra ändamål än dem som de insamlats eller skapats för. För att samordningsåtgärder av olika slag skall vara moti- verade. måste nyttan i vid mening bedömas stå i rimlig proportion till de kostnader och nackdelar i övrigt. som kan vara förenade med dem. För att man skall införa en starkare central planering och styrning på ADB- området än för närvarande bör således vinsterna och fördelarna i övrigt av samordning i databehandlingen över myndighets- och sektorsgränser be- dömas som stora och samtidigt omöjliga eller svåra att genomföra på annat sätt på grund av organisatoriska och andra institutionella hinder. Samord- ningsvinsterna av en starkare central planering och styrning måste med andra ord bedömas uppväga nackdelarna av de inskränkningar detta skulle föra med sig i myndigheternas/användamas möjligheter att få tillgång till eller förfoga över administrativa hjälpmedel i de delar ADB ingår i dessa.
Som ovan nämns finns det redan nu i flera avseenden ett relativt starkt centralt inslag i planeringen och styrningen på ADB-området inom stats- förvaltningen. bl. a. till följd av rationaliseringsförordningen och den centrala anskaffningen av datorutrustning över datamaskinfonden. DASK har kom- mit till den uppfattningen — vilket närmare kommer att framgå längre fram — att en ytterligare förstärkning av det centrala inslaget i planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik i statsförvaltningen inte är nödvändig för att få till stånd den samordning som DASK anser önskvärd eller som för närvarande synes kunna komma ifråga. Frågor om ADB över huvud taget skall användas för vissa uppgifter och på vilket sätt detta i så fall skall ske bör inte primärt avgöras från samordningssynpunkter utan i stället med hänsyn till vad som är lämpligt för berörda administrativa verksamheter. DASK anser därför att tyngdpunkten i planeringen och styr- ningen av användningen av datateknik bör ligga hos de för verksamheterna ansvariga myndigheterna och organen. Detta utesluter dock inte att ytter- ligare riktlinjer kan behövas såväl för att få till stånd samordning som för att reglera användningen av ADB i andra avseenden.
Frågeställningen för DASK är därför i det följande vilken inriktning och organisation samordningsarbetet på central nivå skall ha för att man. inom ramen för en i huvudsak decentraliserad planering och styrning av använd- ningen av datateknik i statsförvaltningen. på ett effektivt sätt skall kunna bevaka och underlätta att samordningsaspekterna i möjligaste mån beaktas. Som närmare kommer att framgå i de följande kapitlen bör samordnings- arbetet inriktas bl. a. på att möjliggöra användning av data som samlas in och skapas i ett system även i andra system. på att få till stånd en lämplig avvägd utbyggnad och ett effektivt utnyttjande av datordriftresurserna samt på att inventera. utveckla och sprida kunskap om metoder. tekniker o.dyl. för utveckling. införande och drift av ADB-system.
5.3 Centralt samordningsorgan — statskontoret
Det behövs enligt DASK:s mening även i fortsättningen särskilda resurser på central nivå som svarar för den samordning på ADB-området i stats-
förvaltningen som DASK behandlar i detta betänkande. Som framgått av avsnitt 4.1 finns för närvarande resurser för sådan samordning inom stats- kontoret som är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksam- heten inom statsförvaltningen och samtidigt centralt samordningsorgan på ADB-området. En viktig fråga för DASK har därför varit om man skall förändra nuvarande organisation för samordningen på ADB-området och eventuellt bryta ut samordningsuppgifterna ur statskontoret. DASK behand- lar denna och andra organisationsfrågor i kapitel 16.
Det är emellertid rent praktiskt nödvändigt att även behandla organi- sationsfrågor när inriktningen av och det fortsatta arbetet med samordningen på olika områden behandlas i olika kapitel i betänkandet. För att underlätta detta vill DASK redan här förutskicka att DASK anser att statskontoret även i fortsättningen skall vara centralt samordningsorgan på ADB-området. Skälen för detta redovisas närmare i kap. 16. Därvid behandlas även uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan statskontoret och andra samordningsorgan samt behovet av olika organisatoriska åtgärder för att förbättra statskontorets möjligheter att fullgöra samordningsuppgifterna.
6. Centralisering. decentralisering och regionalisering
Frågor om centralisering. decentralisering och regionalisering utgör viktiga inslag i diskussionen om vilken samordning som i olika avseenden är möjlig och önskvärd på ADB-området. Dessa frågor tillhör DASK:s huvudupp- gifter.
DASK behandlar i avsnitt 3.1.4 mer allmänt vilka effekter och problem användning av ADB medför för berörda verksamheter i centraliserings- och decentralisen'ngshänseende. Bl.a. konstateras där att en centralisering av ADB-funktionerna. främst utveckling och drift av ADB-system. inte nöd- vändigtvis medför att arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i de datorstödda verksamheterna centraliseras. Den tekniska utvecklingen har tvärtom gjort det möjligt för användarna på olika nivåer och olika platser att få direkt tillgång till lagrade data och själva utföra databearbetningar oberoende av hur datordriften i stort är organiserad. Detta är utan tvivel av stor betydelse för möjligheterna att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i de datorstödda verksamheterna.
[ detta kapitel behandlar DASK olika samordningsfrågor rörande utveck- ling och drift av ADB-system och om dessa funktioner bör vara centra- liserade. decentraliserade eller regionaliserade.
Centraliserings-. decentraliserings- och regionaliseringsfrågorna kommer in i bilden på olika sätt när det gäller samordningen på ADB-området. Sam- ordning kan som tidigare nämnts åstadkommas genom att bl. a. fysiska resurser (personal. utrustning och lokaler) utnyttjas gemensamt för data- behandlingen på olika områden. En sådan samordning innebär ofta att dessa resurser samlas. dvs. centraliseras. till ett eller ett fåtal ställen. Särskilt när det gäller databehandling i administrativa verksamheter har det hittills varit vanligt att centralisera både resurserna för systemutveckling (framför allt personal) och större delen av resurserna för datordrift (personal. utrustning och lokaler). Det förekommer dock fall där endera av dessa resurser — särskilt driftresurserna — eller t. o. ni. båda är uppdelade och spridda. dvs. decen- traliserade.
Hittillsvarande centralisering av systemutvecklings- och datordriftresurser har i regel skett inom varje företag. organisation. myndighet eller förvalt- ningssektor var för sig. I den offentliga förvaltningen har detta inneburit en myndighetsvis eller sektoriell centralisering. Det är dock i och för sig tänkbart att inom den offentliga förvaltningen i stället samla resurserna
regionvis. Det gäller både systemutvecklings- och driftresurserna.
Det är dessutom inte heller säkert att det alltid är fördelaktigt eller önskvärt att i någon större utsträckning samla och gemensamt utnyttja fysiska resurser över huvud taget. När det gäller ADB-system med persondata hävdas det ibland t. ex. att särskilt driften bör delas upp både regionalt och sektoriellt. dvs. att ADB-system uppbyggda kring centrala databanker bör delas upp regionalt men inte regionalt sammanföras med varandra.
Som allmän referensram för vad som senare sägs i kapitlet redogör DASK inledningsvis för vissa tekniska förutsättningar och begrepp m. m. (avsnitt 6.1). Vidare behandlas förutsättningarna för en samverkan på ADB-området mellan statsförvaltningen å ena sidan samt kommuner. landsting. affärs— verken och de statliga bolagen å andra sidan (avsnitt 6.2). Därefter behandlar DASK i skilda avsnitt olika samordningsfrågor inkl. centraliserings-. de- centraliserings- och regionaliseringsfrågorna rörande systemutveckling (av- snitt 6.3) respektive datordrift (avsnitt 6.4—6.8).
6.1. Tekniska förutsättningar, begrepp m.m.
6.1.1. Begreppen systemutveckling och datordrift
Arbetet med ett ADB-system kan grovt uppdelas på utveckling. underhåll och drift.
Systemutveckling är inget entydigt definierat begrepp. Det används ofta som gemensam benämning för en rad olika arbetsmoment och faser i ett ADB-projekt. från det utredningsarbete som leder till att det fortsatta arbetet inriktas på en ADB-lösning fram till själva införandet av ADB-systemet. Arbetet omfattar en rad moment som grovt kan delas upp på dels sakmässigt eller ”problemorienterat" utredningsarbete. bl. a. behovsanalyser och utar- betande av ”kravspecifikationer". dels tekniskt utrednings- och utvecklings- arbete. bl.a. systemkonstruktion. utrustningsorienterat systemarbete och programmering. Särskilt större system brukar vara uppbyggda av delsystem som utvecklas och tas i drift i etapper. Detta förhållande samt det förhållandet att system och systemdelar som är i drift ofta ändras ("modifieras") efter hand gör att det ibland kan vara svårt att skilja utvecklingen och då främst vidareutvecklingen från underhållet och driften av systemen.
Systemunderhållet kan delas upp på systemmässigt underhåll och utrust- ningsmässigt underhåll. Systemmässigt underhåll innebär bl. a. att modifiera och anpassa system och program till förändringar i berörda verksamheter. t. ex. nya lagar och krav på bättre service. Det kan närmast ses som en vidareutveckling av systemen. Det utrustningsmässiga underhållet innebär bl. a. att anpassa system och program till förändringar i utrustningen och kan ses som en del i driften. Till det utrustningsmässiga underhållet räknas även tekniskt underhåll och service av datacentralernas utrustning.
I systemdriften ingår en rad aktiviteter. som med hänsyn till sin karaktär och organisatoriska förläggning kan uppdelas på aktiviteter med anknytning till — insamling och registrering av data — datordriften i datacentralerna samt
— uttag och användning av data.
Delar av arbetet med registrering samt uttag av data sker ofta i data- centralerna och kan sägas ingå i datordriften. Den tekniska utvecklingen. bl. a. den ökade användningen av datakommunikation. terminaler och billig dataregistreringsutrustning. har dock gjort att det blir allt vanligare att för- lägga stora delar av aktiviteterna i samband med insamling och registrering men även uttag av data hos användarna.
Datordriften vid en datacentral för administrativ databehandling kan i allmänhet grovt uppdelas på följande arbetsuppgifter:
— maskindrift
— för- och efterbehandling — driftplanering — tekniskt underhåll av datacentralernas maskin- och programvaror — utrustningsmässigt underhåll av användarnas system och program.
6.1.2. Tekniska förutsättningar
Som bakgrund till vad som nedan sägs skall DASK i det här sammanhanget beröra några faktorer i den ADB-tekniska utvecklingen.
Hittills har som tidigare nämns datordriften för den administrativa da- tabehandlingen i större organisationer och förvaltningssektorer i allmänhet varit centraliserad till en gemensam datacentral och ofta till samma dator. Detta är främst en följd av de olika stordriftsfördelar. som varit förknippade med datorer med stor lagrings- och bearbetningskapacitet och med avan- cerade operativsystem och programvaror i övrigt för ”multibearbetning". Förhållandena mellan pris och prestanda utvecklas för närvarande och inom överskådlig framtid så att kostnaderna "per enhet databehandling” sjunker med ökad storlek på datorerna och annan utrustning. t. ex. minnen av olika slag. Stordriftsfördelarna gäller dock inte enbart utrustningen utan i regel även kostnaderna för driftpersonal och lokaler.
Den tekniska utvecklingen väntas rent allmänt medföra att utrustnings- kostnaderna får allt mindre och personalkostnader av olika slag allt större betydelse vid användningen av ADB. Kostnaderna för att utveckla och anpassa system och program inom varje särskilt tillämpningsområde väntas öka och avsevärt överstiga kostnaderna för datorutrustningen. Rent allmänt väntas programvarorna och systemutvecklingsarbetet alltmer bli en begrän- sande faktor när det gäller att införa och använda datateknik. Detta medför att man vid strävanden efter att minimera kostnaden för ADB-system i högre grad än tidigare förutom utrustningskostnader måste beakta system- utvecklingskostnader. En slutsats man kan dra av detta är att man vid val av ADB-lösningar i framtiden i större utsträckning än hittills bör efter- sträva att utnyttja redan färdiga och beprövade programvaror. Även när det gäller drift och underhåll av system väntas personalkostnaderna få allt större betydelse i förhållande till utrustningskostnaderna.
De ekonomiska skälen för ett högt kapacitetsutnyttjande i maskinvarorna och följaktligen för förläggningen av flera olika ADB-tillämpningar till en och samma datorutrustning torde relativt sett minska i betydelse. Detta innebär dock inte att det i framtiden aldrig skulle bli ekonomiskt fördelaktigt att utnyttja samma datorutrustning för flera system. Särskilt för mindre
tillämpningar men även för system som mindre ofta behöver utnyttja da- torutrustningen blir detta säkerligen ofta fallet.
Vidare kan man konstatera att detekniska förutsättningarna förgemensamt datorutnyttjande i vissa avseenden är sämre i den typ av transaktionsstyrd databehandling ”on-line". som nu börjar bli vanlig och som väntas dominera i framtiden i statsförvaltningen än de är vid "konventionell" satsvis da- tabehandling. I den förstnämnda typen av tillämpningar är berörda admi- nistrativa verksamheter i hög grad beroende av att utrustning och databaser skall vara tillgängliga och fungera oavbrutet under kontorstid. Kraven på tillgänglighet och svarstiden begränsar möjligheterna att samtidigt utnyttja utrustningen för andra tillämpningar. De ökande personalkostnaderna. de allt större kraven på teknisk kompetens m. m. kan dock göra det ekonomiskt fördelaktigt att förlägga datordriften till en servicebyrå eller motsvarande även i de fall det är motiverat med särskild "dedikerad" utrustning.
På senare år har utvecklingen på datorområdet gjort att smådatorer — så- väl 'små ”generella" datorer som användningsmässigt mer begränsade s. k. minidatorer — blivit ett alternativ till stora datorer och stordrift. bl. a. i små och medelstora företag och för speciella tillämpningar i organisationer som använder stora datorer. DASK har för sin del kommit till den uppfattningen att mindre datorer av olika slag kommer att tas i bruk för allt fler uppgifter men anser inte att det finns skäl att räkna med att de under den närmaste IO-årsperioden kan ersätta de större och medelstora datorerna av mer kon- ventionell typ när det gäller de stora och tunga delarna av databehandlingen i olika förvaltningssektorer. t. ex. i de riksomfattande statliga administrativa ADB-systemen. De större datorerna har bl.a. större flexibilitet. t.ex. när det gäller att göra ändringar i bearbetningsprogrammen och att klara ökade bearbetningsmängder och ändrade bearbetningskrav. Även om man kan vänta sig fortlöpande förbättringar av smådatorerna härvidlag, måste sam- tidigt framhållas att de större datorerna förbättras på motsvarande sätt. bl. a. genom användning av multiprocessorer. mikroprogrammering. virtuella minnen m. m. Detta har i sin tur undanröjt och väntas ytterligare undanröja en del av de brister och flaskhalsar dessa hittills varit behäftade med. Vidare har utvecklingen på datakommunikationsområdet ökat möjligheterna att med hjälp av terminaler använda stora och effektiva datorer oberoende av de fysiska avstånden. Denna utveckling torde till en del minska behovet av och fördelarna med fristående. lokalt placerade smådatorer.
Helt självständiga mindre datorer kan visserligen väntas bli allt vanligare för vissa uppgifter på såväl central som regional och lokal nivå. När det gäller de större statliga systemen bör dock smådatorerna snarast betraktas som ett komplement — och inte ett alternativ — till de större datorerna. Så t. ex. är det troligt att mindre datorer allt oftare används som terminaler. Terminalerna kan då också fungera som självständiga enheter för vissa till- lämpningar. Utom för inmatning och uttag (presentation) av data kan ter- minalerna så småningom komma att användas även för t. ex. registrering och bearbetning av data som endast används lokalt och regionalt. En fördel med detta är bl.a. att de större datorerna kan avlastas och att behovet av datakommunikation kan minskas.
6.1.3. Begreppen centralisering, decentralisering och regionalisering
När man använder begreppen centralisering. decentralisering och regiona- lisering i samband med databehandling måste man som framgår av avsnitt 31.4 hålla isär ADB-funktionerna — främst utveckling och drift av ADB- system — och dess organisation från de verksamheter i vilka datatekniken används. En centralisering av ADB-funktionerna innebär inte i och för sig att de datorstödda arbetsuppgifterna och beslutsfunktionerna centraliseras. Som exempel kan nämnas att beslut i körkortsärenden fortfarande fattas av länsstyrelserna även om dessa är anslutna till ett gemensamt centralt register. Ett annat exempel erbjuder kommunerna. Flertalet av dessa har datordriften förlagd till Kommun-Data AB. De använder sig vidare av ge- mensamma. centralt utvecklade ADB-system. Det innebär dock inte att de överlåter beslut i de verksamheter för vilka ADB används på Kom- mun-Data AB.
Spridning av datorerna på flera geografiskt åtskilda orter behöver å sin sida inte hindra centralisering av besluten. Datakommunikation och ter- minalanvändning gör det möjligt att centralt ansluta flera datorer belägna långt från varandra.
Systemutvecklingen
Systemutvecklingen inom storföretag. statliga myndigheter och förvaltnings- områden o.d. kan i princip organiseras på två sätt. Den kan antingen — centraliseras till en gemensam ADB-avdelning (motsvarigheten för små- företag och mindre organ i den offentliga sektorn är att överlåta sy- stemutvecklingen på servicebyråer). eller — decentraliseras till de enskilda enheterna (i företag till olika driftenheter. i offentlig förvaltning till regionala eller lokala organ av typ länsstyrelser. landsting och kommuner). lnom såväl den offentliga som den privata sektorn har man i nästan samtliga fall centraliserat systemutvecklingen inom enskilda organisationer och förvaltningssektorer. Det är även vanligt att självständiga enhetertt. ex. företag. kommuner och landsting) samarbetar i systemutvecklingen i ge- mensamma organ. t. ex. gemensamma servicebyråer. Gemensam — alltså central — systemutveckling utesluter på intet sätt att driften är spridd eller decentraliserad.
Datordriften
Datordriften i en organisation eller förvaltningssektor med mer omfattande databehandling kan tekniskt och organisatoriskt utformas på en rad olika sätt. Med nu tillgänglig teknik och rådande kostnadsförhållanden kan man emellertid urskilja två huvudalternativ. Övriga alternativ kan beskrivas som varianter och kombinationer av dessa. i flera fall närmast som troliga eller tänkbara resultat av nu skönjbara utvecklingslinjer.
Det ena huvudalternativet är att samla de fysiska resurserna för dator- driften (datorer och annan utrustning samt personal) till en gemensam data- central eller driftenhet för hela organisationen eller förvaltningssektorn. dvs. "centralisera" datordriften.
Figur 6 :1 C entraliserad da- tordrift med funktioner de— centraliserade.
Det andra huvudalternativet är att sprida — "decentralisera" — datordriften på flera datacentraler eller driftenheter. En sådan spridning kan ske efter flera principer. lett storföretag kan datordriften t. ex. ske inom varje division eller lokal företagsenhet för sig. I den oli'eniliga förvaltningen kan dator- driften på motsvarande sätt spridas på ett antal i stort sett identiska "re- gionala" driftenheter. Andra alternativ finns dock. t. ex. att sprida dator- driften på flera driftenheter som var och en är specialiserad på vissa typer av databehandling. Med "regionalisering" menar DASK i det följande en sådan decentralisering av datordriften i en förvaltningssektor eller på flera i databehandlingen samordnade verksamhetsområden som består i att da- tordriften är uppdelad på flera regionalt avgränsade datacentraler eller drift- enheter.
Vid regionaliserad eller på annat sätt decentraliserad datordrift kan givetvis telekommunikation upprättas mellan de olika datacentralerna för utväxling av data. för användning av sådan datorutrustning. programvara e. d. som bara finns vid en datacentral. för belastningsutjämning m.m.
Decentra/isering av funktioner i datordri/ten
En decentralisering av databehandlingen behöver emellertid inte innebära — eller enbart innebära — en decentralisering. t.ex. en regionalisering. av datordriften i ovan nämnda mening. Den kan även ske funktionellt och innebära decentralisering av uppgifter eller funktioner. särskilt i samband med inmatning och uttag av data. Det blir som tidigare framgått allt vanligare att förlägga registrering och kontroll av data före inläsningen i datorns minne direkt hos användarna. ] databehandling där dataregistreringen sker med hjälp av hålkort. hålremsor o.d. kan stansningen decentraliseras till varje verksamhetsställe eller till ett antal "stanscentraler". Särskilt utvecklingen på datakommunikations-och terminalområdet har gjort det möjligt att på ett helt annat sätt än tidigare decentralisera funktioner i databehandlingen. Inte bara inmatning av data och uttag (presentation) av lagrade data utan även bearbetningar kan ske med hjälp av terminaler som geografiskt är placerade på stora avstånd från datorn. Terminaler används för såväl "fjärr- styrda” satsvisa bearbetningar ("remote batch") som "transaktionsstyrda" bearbetningar "on line" (avsnitt 2.1).
Datordriftens organisation inom ett företag eller en förvaltningssektor där funktioner i datordriften är decentraliserade kan illustreras med figur 611.
data- Central bas dator
AAA
Terminaler
En organisation med datordriften uppdelad på flera datacentraler. t.ex. regionalt avgränsade datacentraler. med funktioner decentraliserade till an- vändarna och med datakommunikation mellan de olika datacentralerna kan illustreras med figur 6:2.
U tveck/ingslin/"er
Den utveckling som nu pågår när det gäller sättet att organisera datordriften i organisationer och förvaltningssektorer med mer omfattande databehand- ling kan sägas karaktäriseras av begreppet spridning eller "distribution". En starkt pådrivande faktor är härvid den snabba utvecklingen på data- kommunikations- och smådatorområdena.
En utvecklingslinje innebär ökad decentralisering av funktioner av da- tordriften och sammanhänger bl.a. med att terminalerna kan göras "in- telligenta". dvs. programmeringsbara eller flexibla på annat sätt. Därigenom blir det möjligt att använda samma terminaler för nya uppgifter och funk- tioner och för_ flera tillämpningar. Terminalernas programmeringsbarhet hänger i sin tur samman med att de i framtiden allt oftare väntas bli kom- pletterade med mindre datorer.
En annan utvecklingslinje — eller en förlängning av den förra — väntas bli att datordriften i större organisationer och förvaltningssektorer fördelas på ett antal datorer som är sammanbundna med hjälp av avancerade da- takommunikationslösningar i ett slags datornät eller datorkraftnät. Om en
Terminaler
AAA
data- Regional bas dator
A
Regional dator
Regional dator
A——>
Terminaler Terminaler data- DRegional bas Ddator
AAA
Terminaler
Figur 6.'2 Decentraliserad (t.ex. regionaliserad) da- tordrift med funktioner de- centraliserade.
bearbetning inte kan ske i den närmaste datorn på grund av bristande ka- pacitet eller avsaknad av lämpliga program eller data. väntas funktioner i systemen automatiskt hämta erforderliga program eller data från annat håll eller flytta över bearbetningen till annan dator. Användaren vid en terminal skulle härigenom uppleva sådana datornät som en fysiskt sam- manhållen enhet. Denna teknik skulle för de statliga riksomfattande ADB- systemen kunna innebära att databehandlingen fördelas på ett antal regionala enheter som tillsammans bildar ett datornät vilket av användarna uppfattas som ett centralt system för hela landet. Man måste dock hälla i minnet att det här inte är fråga om nu tillgänglig teknik utan om teknik som inte kan få någon större betydelse före mitten av 80—talet.
Spekulationerna om datordriftens organisation i framtiden hari allmänhet gällt storföretag som i sin tur består av flera relativt självständiga enheter (divisioner, sektorer e. d.). Man har för dessa inte sällan skisserat olika former av hierarkiska mönster, i vilka datordriften — datorer. program. data osv. — är uppdelad på tre eller flera nivåer. t. ex. en "central" datordriftenhet för sådan databehandling som gäller hela företaget, ett antal sekundära data- centraler för databehandlingen inom resp. division eller sektor vilka dess- utom förser den centrala datorn med uppgifter för den överordnade styr- ningen och samordningen. samt ett stort antal terminaler på de olika ar- betsplatserna som är kopplade till datorerna på högre nivåer. På motsvarande sätt kan man inom den offentliga förvaltningen. t.ex. för en statlig för- valtningssektor. tänka sig en hierarkiskt uppbyggd databehandlingsorgani- sation med datordriften fördelad på central. regional och lokal nivå. System av denna typ kan åskådliggöras med figur 613.
Det kan i detta sammanhang för övrigt nämnas att det nya ADB-system för folkbokföring och beskattning som beräknas tas i drift omkring 1980 kommer att få en hierarkisk uppbyggnad liknande den i figur 6:3. De ter- minaler som kommer att finnas regionalt och lokalt kommer dock att vara kopplade till den centrala datorn och inte till de regionala datorerna.
Parallellt med ovan berörda utveckling mot spridning av datordriften med hjälp av telekommunikationer väntas en annan nu pågående utveckling
Data- _ _ D Central bas dator
D"Regional" D'Fegional" D"Regional" Ddator Ddator Ddator
Figur 6:3 Datordrift uppde-
lad i ett hierarkiskt mönster, Terminaler
fortsätta. nämligen anskaffandet av särskilda fristående datorer för avgrän- sade uppgifter. Det gäller både datorer ingående som delar i annan ut- rustning. t. ex. kontorsmaskiner. och datorer avsedda för en eller ett fåtal tillämpningar. De sistnämnda väntas ofta kunna göras "nyckelfärdiga" och "operatörslösa". dvs. avsedda att hanteras av personal utan speciellt tekniskt kunnande.
6.1.4. Den administrativa databehandlingen inom en statlig myndighet
Om fattningen av den administrativa databehandlingen varierar starkt mellan statliga myndigheter. Den består dessutom ofta av flera delar som skiljer sig åt till karaktär och syfte och som kan vara organiserade på olika sätt. Databehandlingen inom en enskild myndighet kan omfatta ett eller flera ADB-system.
Vissa ADB-system kan i huvudsak vara avgränsade till en enskild myn- dighet men också vara sådana som flera myndigheter inom samma verk- samhetsområde — t. ex. kriminalvården. socialförsäkringsområdet osv. och ibland också allmänheten utnyttjar. Det sistnämnda gäller t. ex. de centrala bil— och körkortsregistren och det planerade fastighetsdatasystemet. Vidare förekommer det ADB-system som är gemensamma för hela eller delar av statsförvaltningen, t. ex. system för ekonomisk redovisning (system -5) och system för löneadministration. Som ytterligare exempel på vad databehand- lingen inom en myndighet kan omfatta kan nämnas ADB-system som an- vänds som hjälpmedel för den interna administrationen, t. ex. lR system (system för lagring och sökning av information) för att hålla reda på akter och andra handlingar samt system för textbehandling för att rationalisera kontorsarbete.
Om en myndighet arbetar med sådana uppgifter som förutsätter teknisk- vetenskaplig databehandling och/eller datorer för styrning och övervakning av produktionsförlopp e. d. tillkommer databehandling av denna eller dessa typer.
När det gäller arbetet med utveckling och systemmässigt underhåll av ADB-system kan användarna/myndigheterna antingen ha egna resurser för detta eller överlåta arbetet på konsultföretag, t.ex. servicebyråföretag. som åtar sig såväl utveckling som drift. Som tidigare framgått sker systemut- vecklingen i den offentliga förvaltningen oftast centralt. [ statsförvaltningen sker den hos centrala förvaltningsmyndigheter (riksskatteverket, riksförsäk- ringsverket m. fl.) eller inom särskilda ADB-organ, t.ex. centralnämnden för fastighetsdata. [ vissa fall kan systemutvecklingen även vara förlagd till statskontoret. Det gäller t. ex. utveckling av ADB-system på nya områden och projekt som berör flera myndigheter. ! de fall systemutvecklingsarbetet helt överlåts på konsultföretag eller servicebyråer. främst Statskonsult AB resp. DAFA. är det i allmänhet fråga om mindre projekt. Även i de fall systemutvecklingen sker inom en myndighet använder man sig i stor ut- sträckning av tillfälligt anlitad personal. bl.a. konsulter.
Likaså kan datordriften i princip organiseras på två olika sätt i förhållande till användarna/myndigheterna. Det ena är att bygga upp en datacentral i myndighetens egen regi eller annat organ inom den sektor i vilken myn- digheten ingår. Det andra är att förlägga datordriften till särskilda organ
som mot ersättning utför databehandling på servicebyråvillkor. t. ex. DA FA. eller till överkapacitet inom befintliga myndighets- eller sektorsvisa data- centraler. I praktiken förekommer dessutom en kombination i form av i huvudsak sektorsvisa datacentraler som är organiserade som servicebyråer. Det gäller försvarets datacentral och universitetsdatacentralerna. Datordrift på servicebyråvillkor kan innebära att servicebyrån svarar enbart för själva maskindriften av färdiga system. Servicebyrån kan också åta sig att svara för löpande underhåll av systemen. Det sistnämnda är vanligt när dator- driften är förlagd till DAFA.
6.2. Förutsättningar för samverkan på ADB-området inom den offentliga sektorn
DASK behandlar i detta avsnitt mer allmänt förutsättningarna för samverkan på ADB-området dels mellan staten å ena sidan och kommuner och landsting å andra sidan. dels mellan den egentliga statsförvaltningen samt affärsverken och de statliga bolagen.
6.2.1. Samverkan mellan staten, kommuner och landsting
Mot bakgrund av att DASK:s arbete enligt direktiven inte är begränsat till den statliga sektorn har DASK undersökt om det finns förutsättningar att få till stånd samordning mellan staten. kommuner och landsting främst i form av ett gemensamt utnyttjande av datordriftresurser. t. ex. gemen- samma datacentraler. Denna fråga är av särskilt intresse om det finns skäl och förutsättningar för att i betydligt större utsträckning än för närvarande regionalisera datordriften såväl i statsförvaltningen som inom kommun- och landstingssektorerna och att därvid bygga upp ett antal stora regionala datacentraler som är gemensamma för staten. kommunerna och landstingen.
Det avtal om samverkan på ADB-området som numera gäller mellan kommunförbundet och landstingsförbundet innebär som ovan nämns bl. a. att landstingsförbundets datacentral övertas av Kommun—Data AB. Samverkan är emellertid inte begränsad till en samordning i datordriften och gemensamt utnyttjande av datordriftresurser för kommuner och Iands- ting Utan avser även en samordning i systemutvecklingen genom att Spris systemutvecklingsresurser överförs till Kommun—Data AB. Den samordning av systemutvecklingen som samgåendet innebär anses för landstingssektorn leda till betydande ekonomiska fördelar. Erfarenheterna inom såväl enskilda landsting som landstingsförbundet visar nämligen att man hittills kraftigt underskattat kostnaderna för systemutveckling och underhåll. Vidare anser landstingsförbundet det fördelaktigt att utveckling och produktion förs sam- man i en organisation, eftersom den tidigare uppdelningen med system- utvecklingen förlagd hos Spri och datordriften hos landstingsförbundet inte fungerat väl i alla avseenden.
Bakgrunden till avtalet om samverkan på dataområdet är bl. a. en ut- redning som kommunförbundet och landstingsförbundet tidigare gjort rö- rande en eventuell sammanläggning av de båda förbunden. Härvid upp- märksammades särskilt möjligheten att samordna dataverksamheten och
konstaterades att flera skäl talade för ett samgående i ett gemensamt företag med uppgift att bedriva utveckling och produktion på ADB-området. Lands- tingsförbundet hade för sin del även undersökt olika alternativ för ökad samverkan på ADB-området inom enbart den landstingskommunala sektorn men funnit dessa mindre lämpliga än en samverkan med kommunförbundet.
] samband med beslutet om samgåendet behandlade landstingsförbundet även frågan om regional eller central dataverksamhet. Därvid konstaterades att databehandling för enbart ett landstings räkning inte skulle ge underlag fören dataanläggning. Däremot skulle ett samgående i ett gemensamt företag med stor produktionsbas ge helt andra förutsättningar för en spridning av utveckling och produktion på rimliga villkor. En grundtanke bakom förslaget om en sammanslagning var därför att den i Stockholm bedrivna verksam- heten inte skall utökas. l stället bör produktionen läggas ut på någon eller några regionala enheteri takt med att uppdragen växer. Spridningen behöver inte innebära att.dessa enheter inriktas på databehandlingen inom ett geo- grafiskt avgränsat område. dvs. en region. Enligt landstingsförbundet talar i stället mycket för att verksamheten vid varje enhet bör koncentreras mot något eller några användningsområden. alltså vissa typer av tillämpningar.
En vidgning av den samverkan som kommit till stånd mellan kommuner och landsting till att även omfatta statsförvaltningen eller delar därav skulle i och för sig ytterligare öka produktionsbasen och därmed också kunna förbättra förutsättningarna för att bygga upp regionala datacentraler. DASK har i sitt arbete haft kontakt med företrädare för kommun- och landstingsför- bunden för att undersöka förutsättningarna och intresset för en sådan vidgad samverkan. DASK har på grundval av detta kommit till den uppfattningen att det i varje fall under de närmaste åren inte finns förutsättningar för en mer omfattande samverkan i datordriften mellan staten. kommuner och landsting. innan en diskussion om en eventuell sådan samverkan tas upp. bör nämligen det nu beslutade avtalet mellan de båda kommunförbunden genomföras och hinna verka under några år. Till detta kommer — som närmare framgår längre fram i detta kapitel — att det inte finns starka skäl att generellt förorda en regionalisering av datordriften i stats- förvaltningen och att datordriften inom ett antal myndigheter och förvalt- ningssektorer har sådan omfattning att den motiverar egna ”dedikerade" datacentraler. Dessa förhållanden gör att behovet av en mer omfattande samverkan mellan stat. kommuner och landsting för statsförvaltningen f. n. synes vara begränsat.
Det sagda bör dock inte hindra att man i enskilda fall diskuterar och förhandlar om en samverkan i databehandlingen mellan staten å ena sidan och Kommun-Data AB eller enskilda landsting eller kommuner å andra sidan. Det kan t. ex. gälla sådana fall då Kommun-Data AB vill förlägga en driftenhet till en ort där det redan finns en statlig datacentral som kan utnyttjas eller tvärtom. dvs. fall där staten kan utnyttja driftenhet inom Kommun-Data AB i stället för att bygga upp en egen anläggning. En sam- verkan kan även vara tänkbar mellan statliga organ — t. ex. en länsdataanläggning eller en driftenhet inom DAFA — och enskilda kom- muner och landsting
Som ytterligare förtydligande skall tilläggas att vad som ovan sägs om förutsättningarna för samverkan gäller databehandling för administrativa
ändamål. som varit DASK:s huvudområde. Det kan dock finnas förutsätt- ningar för samverkan för andra typer av databehandling. Som exempel kan nämnas att det inom den medicinska databehandlingen redan i dag fö- rekommer samverkan mellan staten (bl.a. vid karolinska sjukhuset och Uppsala akademiska sjukhus) och enskilda landsting. DASK har inte funnit anledning att i sitt arbete närmare gå in på frågor rörande samordning av den medicinska databehandlingen.
6.2.2. Affärsverken
Flertalet affärsverk — postverket. televerket. statens järnvägar. statens vat- tenfallsverk och förenade fabriksverken — är stora användare av ADB. Det gäller inte bara administrativ utan även teknisk-vetenskaplig databehandling och i flera fall även datorstyrning av tekniska processer och förlopp. De har egna datacentraler. Eftersom det alltså även inom affärsverken till stor del är fråga om administrativ databehandling. borde det i och för sig finnas vissa möjligheter till samordning mellan dessa och myndigheterna i den övriga statsförvaltningen.
Affärsverkens speciella ställning — bl, a. deras större befogenheter i eko- nomiska frågor och kraven på självfinansiering och förräntning av nedlagt kapital — gör dock att de inte utan vidare kan samordnas på samma villkor som övriga statliga myndigheter. Samordningen kan inte heller drivas lika långt. Affärsverken har i de flesta avseenden en betydligt större frihet att ordna sin verksamhet än andra myndigheter. Det finns ingen anledning att detta inte också skulle gälla användningen av ett av hjälpmedlen. näm— ligen ADB. Affärsverken bör därför i princip ha frihet att själva välja hur de vill organisera sin databehandling.
En långtgående samordning mellan olika affärsverk och mellan dessa och andra myndigheter i statsförvaltningen försvåras dessutom av att den administrativa databehandlingen inom affärsverken ofta är samordnad med annan databehandling inom verken och av databehandlingens omfattning totalt sett. Affärsverken torde därför inte generellt ha något att vinna genom en samordning med den övriga statsförvaltningen. Ett annat problem är att den organisatoriska uppbyggnaden av affärsverken i regional— och lo- kalförvaltningar skiljer sig såväl sinsemellan som i förhållande till stats- förvaltningen i övrigt. Detta försvårar t. ex. en samordnad regionalisering av databehandlingen.
Mot den bakgrunden anser DASK att en sådan samordning. som dis- kuteras nedan i avsnitt 6.4—6.6 och som bl. a. gäller förutsättningarna för en eller flera gemensamma datadriftorganisationer för all administrativ da- tabehandling i statsförvaltningen. inte kan bli aktuell för affärsverken, Det- samma gäller i än högre grad de statliga bolagen. Däremot kan andra former av samordning på ADB-området vara aktuella mellan affärsverken och stats- förvaltningen i övrigt. främst vad gäller standardiserings— och upphandlings- frågor. Sådan samordning behandlas i kapitel 9 och kapitel 14.
6.3. Systemutveckling
Som tidigare nämns kan databehandlingen grovt delas upp på systemut- veckling och datordrift. l föreliggande avsnitt (6.3.1—6.3.2) behandlas enbart frågor rörande samordningen av systemutvecklingen.
Som framgår av kapitel 5 anser DASK att tyngdpunkten i planeringen och styrningen när det gäller användning av ADB bör vara decentraliserad till de myndigheter och organ som är ansvariga för de datorstödda verk- samheterna. Det innebär att ansvaret för utrednings— och utvecklingsarbete i samband med införande och modifiering av ADB-tillämpningar i första hand bör åvila berörda myndigheter och organ. En decentraliserad planering och styrning av användningen av ADB utesluter dock inte samordning i form av gemensamma resurser. främst personal. för utveckling av ADB- system.
Frågan om gemensam och alltså centralt placerad personal för systemut- veckling kan delas upp på två delproblem. Det ena gäller graden av cen- traliserad eller decentraliserad systemutveckling inom de enskilda verksam- hetsområdena och förvaltningssektorerna. Det andra gäller i vilken utsträck- ning systemutvecklingen skall bedrivas med egen eller utomstående personal och då framför allt med hjälp av personal som är gemensam för hela stats— förvaltningen eller hela den offentliga sektorn.
När man behandlar dessa frågor bör man enligt DASK:s mening skilja mellan ADB-system för administrativa ändamål å ena sidan och teknisk- vetenskaplig databehandling å den andra. Administrativa ADB-system be- står ofta av program som ständigt återkommer och som används för re- gistrering. enklare bearbetningar och åtkomst av stora mängder data. Sy- stemutvecklingen för denna typ sker ofta gemensamt. dvs. centralt. inom företag och andra organisationer och ibland även inom hela branscher och verksamhetsområden. På många områden särskilt inom den privata sektorn finns det dessutom färdiga eller nästan färdiga ADB-lösningar vid servi- cebyråer eller i form av system- och programpaket hos datorleverantörerna.
] tekniska-vetenskapliga sammanhang men även i vissa administrativa sammanhang. t. ex. i samband med planering. har databehandlingen i stor utsträckning en annan karaktär. Det är visserligen vanligt att använda färdiga standardprogram för olika uppgifter. 1. ex. matematiska och statistiska be- räkningar. men en stor del av databehandlingen avser bearbetningar med hjälp av för tillfället eller för varje enskild användare eller användargrupp särskilt utarbetade program. För denna typ av databehandling behövs framför allt tillgång till datorkraft och helst även stora programbibliotek med skilda standardprogram. DASK behandlar i detta avsnitt inte teknisk-vetenskaplig databehandling utan huvudsakligen systemutveckling i samband med ad- ministrativa ADB-system.
6.3.1. Centraliserad eller decentraliserad systemutveckling
Systemutvecklingen inom företag. statliga myndigheter och förvaltnings- områden o.d. kan som nämns tidigare i princip organiseras på två sätt. Det ena är att systemutvecklingen centraliseras till gemensamma ADB- avdelningar. Det andra sättet är att den decentraliseras. inom den offentliga
förvaltningen t. ex. till regionala eller lokala organ av typ länsstyrelser. lands- ting och kommuner. En viktig fråga från samordningssynpunkt är därför om systemutvecklingen inom enskilda verksamhetsområden med regionalt och lokalt spridd verksamhet bör vara samlad. dvs. bör vara centralt ledd och sammanhållen och ske gemensamt. eller om den bör vara decentra— liserad. ] behandlingen av denna fråga tar DASK först upp frågan om ADB— system för statliga administrativa verksamheter som är av likartad karaktär i hela landet (avsnitt 6.3.l.l). Därefter behandlas frågan om ADB-system för vissa andra administrativa verksamheter i statsförvaltningen (avsnitt 6.3.1.2). Dessutom berörs i ett särskilt avsnitt förhållandena utanför stats- förvaltningen (avsnitt 6.3.l.3).
6.3.l.1 ADB-system för riksomfattande statliga verksamheter
Nuvarande förhållanden
När det gällt att utveckla och införa datorstöd för sådana administrativa verksamheter i statsförvaltningen. som inte är regionalt eller lokalt avgrän- sade och som avses vara likformiga i hela riket. har man hittills alltså satsat på gemensamma lösningar i form av centralt utvecklade riksomfattande ADB-system. Härigenom får respektive verksamheter ett datorstöd som till sitt innehåll och sin användning är enhetligt i hela landet.
Den nuvarande ordningen har lett till att uppdelningen av databehand— lingen på olika administrativa ADB—system i stort följer den organisatoriska uppdelningen av statsförvaltningen. I denna är uppgifter och ansvar hu- vudsakligen uppdelade i förvaltningsområden — depanementsvis och inom departementen i sin tur ofta sektorsvis på myndigheter och andra organ — samt ibland inom sektorerna på olika nivåer. Flertalet ADB-system är på motsvarande sätt sektoriellt avgränsade. även om deras användning inte alltid sammanfaller med en central förvaltningsmyndighets (motsvarande) verksamhetsområde. Vissa system är avsedda för flera myndigheter eller sektorer. Det beror bl.a. på att det kan vara mer ekonomiskt och praktiskt fördelaktigt med gemensamma system än med särskilda system för verk- samhetsområden som har behov av uppgifter om samma objekt. eller på att vissa data i ett ADB-system behövs och kan användas inom flera för- valtningssektorer. Som exempel kan nämnas de centrala bil- och körkorts- registren. vilka bl. a. betjänar väg-. trafiksäkerhets-. rätts- och skatteväsen- dena och försvaret. samt det planerade fastighetsdatasystemet. som är avsett att bli ett administrativt hjälpmedel i samband med fastighetsregistrering. fastighetsbildning. inskrivning och framställning av information för sam- hällsplanering. Andra system är avsedda bara för delar av en myndighets verksamhetsområde eller delar av en sektor. Det senare är givetvis det van— ligaste. eftersom all administrativ verksamhet inte lämpar sig för databe— handling och eftersom det av administrativa och praktiska skäl ofta är lämp- ligt att utveckla och ta i drift större ADB-system etappvis.
Vid sidan av sektoriellt avgränsade förvaltningsorgan finns det i stats- förvaltningen ett antal myndigheter och organ som är inrättade för vissa gemensamma uppgifter eller funktioner såsom ekonomiadministration och förvaltningsrevision (RRV) och personaladministration (SPN). För vissa så-
dana uppgifter och således på funktionella grunder har ett antal "tväror- ganisatoriska" system utvecklats. bl. a. system S för ekonomisk redovisning m. m. samt lönesystem och andra personaladministrativa system och rutiner.
Även databehandlingen för framställning av statistisk information och andra underlag för samhällsplaneringen kan ses som ett administrativt ADB- system för denna planering för vilket statistiska centralbyrån (SCB) är central förvaltningsmyndighet.
Gemensam, centra/t styrd och sammanhållen systemutveckling
Det finns enligt DASK:s mening avgörande skäl för gemensam. centralt styrd och sammanhållen systemutveckling även i framtiden när det gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter i statsförvaltningen som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som avses vara likformiga i hela riket. Den lagstiftning och de materiella regler som ligger till grund för dessa system är gemensamma för hela landet. Det är angeläget att lag- tillämpningen blir så enhetlig som möjligt. så att individer. företag etc. så långt möjligt behandlas lika oavsett var i landet de befinner sig. Det är därför önskvärt om innehållet i och användningen av systemen i allt vä- sentligt är lika i alla regioner. Även ekonomiska skäl kan anföras för central systemutveckling för dessa system. Alternativet. som är regional (eller lokal) utveckling av system för varje region. skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete i form av parallell utveckling av ADB-tillämpningar för samma arbetsuppgifter.
Andra faktorer som begränsar utrymmet för innehållsmässiga olikheter mellan system i olika regioner är behovet att kunna utbyta data mellan olika regioner — t. ex. i samband med att folk flyttar eller företag har verk- samheter i flera regioner — och behovet att kunna sammanställa och jämföra uppgifter för hela landet. Utbyte av data och sammanställning av data från flera regioner blir i sin tur tekniskt lättare och ekonomiskt för- delaktigare ju mer systemen i de olika regionerna sammanfaller även i den tekniska utformningen. Kraven på central styrning av systemutvecklingen är särskilt starka när det gäller terminalsystem med direktminnen och med avancerade tekniska lösningar för dataöverföringen. Det gäller i hög grad även för det fall flera regionalt avgränsade driftenheter skall vara samman- bundna med hjälp av datakommunikation. För central utveckling av ge- mensamma systemlösningar talar även det förhållandet att tillgången på kvalificerad expertis är knapp och — mot bakgrund av att systemen ofta blir alltmer avancerade i tekniskt avseende — kan förväntas vara det under överskådlig tid.
Spridning och decentralisering av s_vstemtitvecklingsarbetet
Även om man för de riksomfattande administrativa statliga ADB-systemens del bör räkna med en gemensam. centralt styrd och samordnad systemut- veckling också i fortsättningen. kan det vara både önskvärt och möjligt att i viss utsträckning geografiskt sprida och organisatoriskt decentralisera arbetet med att utveckla dessa system.
Vad de geografiska aspekterna beträffar har systemutvecklingen för de riksomfattande statliga administrativa systemen hittills nästan helt varit kon-
centrerad till stockholmsområdet. Utflyttningen av verk eller delar av verk. varvid bl. a. ADB-enheter i flera fall berörs. kan därför väntas leda till en viss geografisk spridning av systemutvecklingsarbetet. På samma sätt som man i flera fall förlagt driften av ADB-system med centraliserad datordrift till andra platser än stockholmsområdet bör det gå att geograhskt sprida även systemutvecklingen. trots att denna måste vara sammanhållen för varje enskilt system av här berörd typ. DASK är dock medveten om att möj- ligheterna till en sådan spridning är begränsade med tanke på att motstånd häremot kan väntas från många berörda personer.
Vad de organisatoriska aspekterna beträffar hävdas det ibland att man ide riksomfattande administrativa systemen hittills i alltför hög grad kommit att tillgodose de centrala användarnas behov vad gäller innehåll och ut- formning av systemen. Detta antas bl.a. bero på att systemutvecklings- arbetet till stor del skett med hjälp av personal vid dessa organ och ut- omstående experter. De kravspecifikationer som lagts till grund för sy- stemkonstruktionerna kan i några fall härigenom ha blivit ofullständiga eller bristfälliga i de delar. som rör systemens användning vid regionala och lokala organ. En förutsättning för att system av här berörd typ skall fungera väl är utan tvivel att man i metoderna och formerna för systemutveck- lingsarbetet och genomförandet beaktar behovet av att regionala och lokala användare medverkar. En sådan medverkan är dessutom önskvärd av det skälet att systemens möjligheter att fungera effektivt i avgörande grad beror på berörd personals kunskaper om och attityder till dem.
DASK kan konstatera att frågorna om metoderna och formerna för en bredare medverkan från personalens sida i systemutvecklingsarbetet under senare år blivit alltmer uppmärksammade på forsknings- och utbildnings- områdena och — vad gäller statsförvaltningen — såväl av de myndigheter och organ som använder ADB-teknik som av de centrala rationaliserings- organen. DASK tar senare i betänkandet (kap. 10) särskilt upp metod- och teknikfrågor med anknytning till systemutvecklingsprocessen. Det kan i detta sammanhang tilläggas att försöksverksamhet är vanlig i statsförvalt- ningen i samband med utveckling och införande av ADB-system. Syftena med detta är bl.a. att göra systemen bättre anpassade till användningen på olika nivåer.
Även skäl av företagsdemokratisk art kan anföras för en bredare med- verkan från berörda personalgruppers sida i systemutvecklingsarbetet (avsnitt 3.2.4) Den lagstiftning om medbestämmande i arbetslivet som träder i kraft den Ijanuari 1977 torde i viss omfattning medföra förhandlingsskyldighet för arbetsgivaren innan ADB-system införs eller ändras. Kollektivavtal om medbestämmanderätt för arbetstagarna i sådana frågor kan också träffas på grundval av lagen.
6.312. ADB-system för vissa andra statliga verksamheter
Vad som ovan sagts om central utveckling av administrativa ADB-system i statsförvaltningen gäller datorstöd för statliga verksamheter som förekom- mer och bör vara enhetliga i hela landet. Vid sidan av dessa finns det statliga verksamheter där behoven av eller skälen för likhet mellan regio- nerna är mindre och där enhetliga ADB-system inte krävs eller krävs endast
till vissa delar. För sådana verksamheter kan det i framtiden komma att utvecklas regionspecifika statliga administrativa system. Vidare bör man räkna med att särskilda regionala och lokala system eller regionala och lokala kompletteringar till de riksomfattande statliga systemen — liksom till ge- mensamt utvecklade system på kommun- och landstingssidan — kan behövas för verksamheter som är regionalt eller lokalt avgränsade eller på annat sätt varierar mellan regionerna. Sådana system bör i viss utsträckning kunna utvecklas regionalt och lokalt.
DASK skall i det här sammanhanget kortfattat beröra frågan om da- tabehandlingen för den regionala samhällsplaneringen vid länsstyrelserna. Sådan databehandling sker till stora delar vid statistiska centralbyrån (SCB). Andra delar sker med de datorer som främst är avsedda för systemet för folkbokföring och beskattning samt vissa andra datorer. bl. a. universitets- datorerna. I de fall databehandlingen sker vid SCB. används nästan alltid program som utarbetats av SCB. alltså centralt. I övrigt sker den med egna program eller med program från andra länsstyrelser. Alla länsstyrelserna torde ha behov av sammanställda data för hela landet för att kunna göra jämförelser. De synes dessutom till stor del behöva göra samma typ av databearbetningar. Det finns därför uppenbarligen många — bl. a. ekonomiska — skäl som talar för att en stor del av systemutvecklingen skall ske ge- mensamt och vara samordnad. Behovet av samordning av systemutveck- lingen var för övrigt ett av skälen till att kommunministem hösten 1973 tillkallade en beredningsgrupp — den s.k. ADB-beredningen — för ADB- frågor inom länsstyrelserna m.m.
Därutöver finns det emellertid — och framför allt räknar man med att det i framtiden kommer att finnas — vissa behov av särskilda databear- betningar för den regionala samhällsplaneringen inom varje län. Anledning till detta är bl. a. att problemen delvis är olika i t. ex. storstads- och gles- bygdsregionerna och kanske även att ambitionsnivån i planeringen varierar. I sådana fall är det naturligt att inte bara initiativet till utan även delar av arbetet med att framställa program ligger hos respektive länsstyrelse. ] vilken utsträckning arbetet med att framställa program bör ske vid respektive länsstyrelse är en av de frågor som ADB-beredningsgruppen utreder.
Det finns en rad faktorer som bör underlätta att systemutvecklingsarbetet åtminstone delvis förläggs till respektive region i de fall detta är önskvärt. Bl. a. har ett växande antal personer på olika områden även viss utbildning i ADB. Vidare finns det numera programmeringsspråk och programvaror som underlättar för användarna att använda datorer utan att det krävs några mer ingående ADB-kunskaper. Bl.a. kan pekas på möjligheterna till in- teraktiv programmering. dvs. programmering i direkt dialog med datorn. Det finns även ett ökande antal regionalt utspridda datacentraler och kon- sultföretag i såväl den offentliga som den privata sektorn. Utvecklingen på datakommunikationsområdet har dessutom gjort det möjligt att med hjälp av terminaler få bearbetningar utförda på annan ort. I detta samman- hang kan nämnas att man nyligen i den s.k. SSRS—utredningen vid SCB (utredning rörande samordning och samarbete inom regionalstatistiken) Skis- serat ett system som innebär att användare på central. regional och lokal nivå inom den offentliga sektorn från egna terminaler får tillgång till en regionalstatistisk databas för hela landet och till ett särskilt programbibliotek
med uttags-. bearbetnings- och analysprogram.
Som exempel på en ytterligare faktor kan nämnas att man räknar med att det i framtiden på alla nivåer — centralt. regionalt och lokalt — blir vanligt med ADB-system av olika slag för vanligt förekommande uppgifter. t.ex. textbehandling och diarieföring. ] dessa fall är det vanligen fråga om färdiga eller nästan färdiga system och program som datacentraler och andra ser- viceföretag samt datorleverantörerna tillhandahåller och som alltså inte för- utsätter något egentligt systemutvecklingsarbete på respektive verksamhets- ställe.
6.3.l.3 Förhållandena utanför statsförvaltningen
DASK anser som ovan framgår (avsnitt 6.3.l.l) att systemutvecklingen för de enskilda verksamhetsområdena i statsförvaltningen bör ske gemen- samt och vara centralt styrd och samordnad när det gäller ADB-system för administrativa uppgifter som inte är regionalt och lokalt särpräglade. För— delarna med gemensam systemutveckling gäller emellertid inte enbart inom statsförvaltningen utan generellt. De enskilda landstingen och kommunerna är visserligen självständiga organ och utformningen av deras verksamheter är i många fall inte reglerad. men arbetsuppgifterna är till största delen desamma. Samarbete i systemutveckling eftersträvas därför och har även kommit till stånd. särskilt på kommunsidan. Med undantag för de största kommunerna har systemutvecklingen där huvudsakligen skett centraliserat inom Kommun-Data AB som är en kommunägd servicebyrå för datatjänster.
På landstingssidan har som framgår i avsnitt 2.3.2 bilden varit något mer splittrad. Enligt tidigare gällande överenskommelse mellan landstings- förbundet och Spri (Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och ratio- naliseringsinstitut) svarade Spri i viss omfattning för central systemutveck- ling. Arbetet var inriktat på att utveckla ett antal driftfårdiga system. som skulle kunna användas av de olika landstingen. Det gällde bl. a. system för patient- och personaladministration och för material- och ekonomidata. Ett antal, främst större, landsting har dock bedrivit egen systemutveckling. Vidare har några grupper av landsting haft huvuddelen av sin databe- handling förlagd till samma servicebyråer och därigenom kunnat använda samma system och program.
Enligt det tidigare nämnda avtalet mellan kommunförbundet och lands- tingsförbundet överfördes den centrala systemutveckling som Spri svarade för till Kommun-Data AB fr. o. m. Ijanuari l976. Bolaget kommer genom avtalet således att svara för huvuddelen av all systemutveckling inom såväl den kommunala som den landstingskommunala sektorn. En del större kom- muner och landsting med egen dataverksamhet kommer dock även i fort- sättningen att bedriva egen systemutveckling.
Gemensam — dvs. "central" — systemutveckling är även vanligt före- kommande inom näringslivet. Bl. a. använder man sig i stor utsträckning av dataserviceföretag som utvecklat egna standardprodukter för vanliga till- lämpningar. t.ex. för delar av ekonomi- och personaladministrationen. I flera fall samarbetar vidare företag inom vissa branscher i databehandlingen och äger gemensamt "fullserviceföretag" som svarar för både utveckling ooh drift av ADB-tillämpningar inom resp. bransch. Det gäller bl. a. spar-
bankerna (Spadab) och företag inom lantbruks- och skogsbrukssektorerna (Lantbruksdata AB och Skogsbrukets Datacentral).
6.3.2. Egen eller utomstående personal för systemutveckling
Pi'ob/emstä/lningen
] arbetet med att utveckla, ”modifiera' och underhålla särskilt större ad- ministrativa ADB-system i den offentliga förvaltningen behövs olika slag av kunskaper. Dels behövs självfallet goda materiella kunskaper på det fackområde som berörs och om de befintliga administrativa rutinerna på detta område. Dels behövs kunskaper om förvaltningens organisation och sätt att arbeta och om administrativa metoder och tekniker. t.ex. orga- nisationsteori, planering och projektadministration, informationsanalys m. m. samt givetvis också goda kunskaper i ADB-tekniker av skilda slag. t. ex. systemkonstruktion. programmering och utvärdering av maskin- och programutrustning. En fråga som därför uppkommer i samband med ut- veckling och användning av ADB-system är om — eller snarare i vilken utsträckning — utvecklings- och modifieringsarbetet samt det systemmässiga underhållet skall utföras av egen personal eller med hjälp av utomstående personal och expertis. t.ex. konsultföretag och servicebyråer.
En myndighet har — liksom andra organisationer — alltid behov av egen personal med kunskaper om datateknik när den planerar att införa ADB. Likaså bör det i en myndighet eller i en sektor som infört ADB i sin verk- samhet normalt Hnnas personal med god förmåga att bedöma behov av och möjligheter till ändringar i och vidareutveckling av befintliga ADB- system. Detta är viktigt för att verksamheterna skall bli styrande på ut- formningen och användningen av ADB-systemen. Det har dessutom många gånger visat sig lättare att skaffa sig ADB-kunskap genom att utbilda egen personal med god kännedom om myndighetens verksamhet i ADB än att ge ADB—specialister tillräcklig kännedom om myndighetens eller sektorns fackområde. organisation och sätt att arbeta. Man kan dock av flera skäl sällan räkna med att klara all utveckling och modifiering och allt underhåll enbart med hjälp av egen personal. Dels tar det relativt lång tid att utbilda egen personal i ADB. Dels medför systemutveckling tillfälliga arbetstoppar för starkt specialiserad personal. Dels krävs specialistkunskap på många om- råden och — inte minst viktigt — praktiska erfarenheter av ADB-arbete. Man måste därför i regel anlita utomstående expertis antingen på konsultbasis eller genom tillfällig anställning.
Den fråga som uppkommer från samordningssynpunkt är om man för systemutveckling, modifiering och underhåll av ADB-system i högre ut- sträckning än för närvarande bör använda gemensamma centralt placerade resurser eller lita till egen personal. För DASK:s del har denna fråga i första hand gällt statsförvaltningen. lnom kommun- och landstingssidan har det som framgått redan skett en långtgående samordning i form av gemensam systemutveckling inom Kommun-Data AB genom det ovan nämnda avtalet mellan kommun- och landstingsförbunden om samverkan på dataområdet. Denna samverkan kan givetvis tänkas bli utvidgad till att omfatta även de landsting och städer som står utanför. Det är i och för sig dessutom
tänkbart att på sikt få till stånd någon form av samverkan även med staten när det gäller systemutvecklingspersonal. DASK bedömer dock att det för närvarande varken finns behov av eller förutsättningar för någon forma- liserad samverkan under de närmaste åren. åtminstone inte förrän avtalet mellan kommun-och landstingsförbunden hunnit verka en längre tid och man fått erfarenheter av denna samverkan.
lnom statsförvaltningen gäller frågan om samordningen närmast i vilka fall och i vilken utsträckning man bör utnyttja de gemensamma. centralt placerade resurserna vid statskontoret, Statskonsult AB och DAFA och om storleken av dessa resurser bör ändras. Dessa organs uppgifter samt uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan dem framgår av avsnitt 4. 1. Kort- fattat kan sägas att — statskontoret är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverk-
samheten inom statsförvaltningen i den mån denna uppgift inte ankom- mer på annan myndighet.
— Statskonsult AB är ett helstatligt konsultbolag som åtar sig uppdrag inom större delen av området administrativ utveckling. — DAFA är en uppdragsfinansierad myndighet. som har till uppgift att inom det statliga området på uppdrag utföra administrativ databehandling samt metod- och utvecklingsarbete i samband därmed. Som tidigare nämnts sker huvuddelen av det administrativa utvecklings- arbetet inom respektive myndighet eller sektor. Statskontoret. Statskonsult AB och DAFA — liksom konsultföretag och servicebyråer i den privata sektorn — anlitas i allmänhet för uppgifter vilka kräver resurser som myn- digheterna inte har. Statskontoret skall dessutom i sin egenskap av central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten medverka vid ut- veckling av sådana ADB-system som i väsentlig mån berör myndighets kontakter med annan myndighet. avser verksamheter inom flera myndig- heter eller berör flera myndigheter.
Överväganden
Det finns enligt DASK:s mening inget generellt svar på frågan om man bör bedriva systemutveckling o.d. med egen personal eller med hjälp av utomstående personal, bl. a. konsulter av olika slag. och vilken arbets- fördelningen mellan de båda personalkategorierna bör vara. Svaret beror bl.a. på projektets karaktär och storlek och hur stor sådan personal man permanent behöver för ny- och vidareutveckling samt underhåll av ADB- system.
Fördelen med egna fast anställda i systemutvecklingsarbetet jämfört med att anlita konsulter och annan utomstående personal är att en fast anställd på ett naturligare sätt kan smälta in i myndighetens eller organisationens verksamhet och fortlöpande arbeta med myndighetens ADB-verksamhet. Vidare kan det vara en fördel att i systemutvecklingsarbetet använda sig av redan anställd personal då denna har bättre kunskaper om myndighetens verksamhet. En nackdel med egen fast anställd personal för systemut- vecklingen kan dock vara att man i själva utvecklingsfasen bygger upp en stor utvecklingsgrupp som det senare kan vara svårt att sysselsätta på ett lämpligt sätt. Även det problemet kan uppstå att utvecklingsfasen förlängs
eller fortsätter kontinuerligt på grund av personalens strävan efter att för- bättra och bygga ut systemen. Särskilt för vissa arbetsmoment i utvecklingen av ADB-system är det fördelaktigt att till stor del anlita utomstående personal på konsultbasis. Det gäller bl. a. uppgifter som tillfälligt kräver tillgång till kvalificerad expertis och sådana arbetsmoment som är relativt avgränsade i tiden och som bör utföras samtidigt och då ofta av flera olika personer. Genom att kraven på specialistkunskaper varierar för skilda arbetsmoment kan antalet personer som samtidigt är engagerade i utvecklingen av ett system under vissa tidsperioder vara ganska högt och omsättningen bland denna personal dessutom stor.
Det är alltså ofta både nödvändigt och ekonomiskt fördelaktigt att utnyttja utomstående personal. Detta är i sig ett viktigt skäl för att ha centrala resurser för rationalisering och systemutveckling vid statskontoret. Statskonsult AB och DAFA. Nuvarande ordning bör således rent principiellt vara fördelaktig från samordningssynpunkt. särskilt som man vid behov även kan anlita expertis utanför de centrala organen och utanför statsförvaltningen. De sam- ordningsvinster som kan uppnås med gemensamma resurser för systemut- veckling torde dock i regel vara mindre för statliga myndigheter som är ensamma på sitt område än för kommuner och landsting och företag i en viss bransch som alla i stort sett har samma uppgifter och behov.
Sammanfattningsvis anser DASK för sin del att myndigheterna bör vara återhållsamma med att fast anställa personal för tillfälliga behov och personal "med specialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden. 1 sådana fall bör i stället utomstående personal och expertis anlitas. DASK anser dock inte att det finns anledning att föreslå någon utökning av de nuvarande centrala resurserna eller någon ändring i övrigt av de förhållanden som nu gäller i fråga om fördelningen och organisationen av systemutvecklings- resurserna i statsförvaltningen. En fördel med nuvarande ordning är enligt DASK:s mening att Statskonsult AB och DAFA är uppdragsfinansierade och tvingade att ta hänsyn till möjligheterna att kontinuerligt sysselsätta sin personal.
6.4. Samordning och organisation av datordriften i statsförvalt- ningen — referensram
I avsnitten 6.4 — 6.8 behandlar DASK frågor som rör samordningen och or- ganisationen av datordriften. DASK utgår härvid ifrån att systemutveck- lingen för riksomfattande statliga verksamheter i huvudsak skall vara cen- traliserad (avsnitt 6.3).
6.4.1. Nuvarande ordning
Statliga datacentraler
Datordriften inom statsförvaltningen är f. n. uppdelad på ett flertal huvud- sakligen statliga datacentraler. Med datacentral avses i det här samman- hanget en organisatorisk enhet som svarar för driften av en datoranläggning. Kärnan i en datacentral består alltså av den personal och den utrustning
som behövs för själva datordriften. Det är svårt att storleksmässigt dra en gräns nedåt för vad som kan kallas datacentral. l det här sammanhanget räknas dock inte "operatörslösa" smådatorer som datacentraler. Ofta ingår en datacentral som en del i en större ADB-organisation som även har resurser för dataregistrering (stansning m.m.) och systemutveckling.
De nuvarande statliga datacentralerna kan med hänsyn till sina verk- samhetsområden delas upp på tre typer. En typ utgörs av datacentraler i huvudsak avsedda för den egna myndighetens räkning. t. ex. datacentralerna inom affärsverken och statens vägverk. En annan typ utgörs av sektorsvisa datacentraler och datordriftorganisation. Dessa kan vara avsedda för all eller nästan all databehandling inom en förvaltningssektor — t. ex. försvaret — eller för databehandlingen inom ett eller flera verksamhetsområden eller system. t. ex. bil- och körkortsregistren. systemet för folkbokföring och be- skattning och systemet för den allmänna försäkringen. En tredje typ av datacentraler och datordriftorganisationer utgörs av servicebyråorganisatio- ner utan anknytning till en speciell myndighet eller sektor. Det gäller i första hand DAFA men i viss mån även universitetsdatacentralerna. De sistnämnda kan dock i huvudsak ses som sektorsvisa datacentraler för högre utbildning och forskning.
Finansieringen av datacentralerna och datordriftorganisationerna sker genom anslag eller genom intäktsfinansiering via uppdrag eller genom en kombination av anslags- och uppdragsfinansiering. Det sistnämnda gäller datacentralerna vid universiteten.
1 tabell 611 redovisas datordriftens omfattning för budgetåret 1974/75 vid de större statliga datacentralerna. I några fall — det gäller bl.a. DAFA och försvarets datacentral — består ”datacentralerna” egentligen av två eller flera datacentraler eller driftenheter. De ingår dock i en och samma organisation och utnyttjar delvis gemensamma resurser.
Tabell 6:1 Datordriftens omfattning vid de större datacentralerna i statsförvaltningen budgetåret l974/ 75
Datacentral Milj. kr. DAFA (2 driftenheter) 38 Försvarets datacentral (5 driftenheter) 22 Riksförsäkringsverket 20 Rikspolisstyrclsen 22 Riksskatteverket inkl. länsdata-
anläggningarna 19 Statens vägvcrk 4 Statistiska centralbyran (SCB/DC) 18 Trafiksäkerhetsverket (bil— och
körkortsregistren) 15 Universiteten (5 datacentraler) 49 Posten 23 SJ 13 Statens vattenfallsverk 5 Televerket (3 datacentraler)iz 46
l'Siffrorna avser budgetåret l976/77.
Tillämpad ' 'policy ' '
För samordningen av datordriften inom statsförvaltningen svarar i första hand statskontoret. Statskontoret har som central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen enligt sin instruk- tion bl.a. till uppgift att svara för samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen. Det grundläggande syftet är härvid att största möjliga effektivitet skall eftersträvas vid utform- ningen av datordriften för de ADB-system som myndigheterna och ytterst statsmakterna beslutar om. En redogörelse för de mål statskontoret ställt upp för sin samordning på detta område finns i avsnitt 4.1.1.
Den ”policy" som hittills tillämpats vid val av driftform för datordriften inom en myndighet eller inom en förvaltningssektor har i stort varit en avvägning mellan vad som är lämpligt med hänsyn till berörda verksamheter och till vad som är ekonomiskt godtagbart samt till tillgänglig datorkapacitet. I de fall det är väsentligt med speciellt anpassad ("dedikerad") utrustning och direkt användarstyrning av datordriften har det ofta ansetts motiverat att datordriften bedrivs i myndighetens eller förvaltningssektorns egen regi såvida detta befunnits ekonomiskt godtagbart. I regel har det ansetts vara ekonomiskt motiverat med ”egen" datorutrustning när datamaskintidsbe- hovet inom en myndighet eller förvaltningssektor motsvarar lägst två skifts beläggning på en datamaskin. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen på ADB-området har dock gjort att man under senare år diskuterat att sätta denna gräns något lägre.
Rent konkret har den nuvarande policyn alltså lett till att man för ett antal myndigheter och förvaltningssektorer med omfattande administrativ och annan databehandling — t.ex. statens vägverk och rikspolisstyrelsen resp. skatte- och folkbokföringsområdet och socialförsäkringsområdet samt statistikproduktionen — inrättat särskilda "dedikerade" datacentraler eller datordriftenheter. Dessa ingår som enheter i centrala förvaltningsmyndig- heter och andra myndigheter eller utgör särskilda datordriftorgan.
Datordriften inom övriga förvaltningssektorer har organiserats på olika sätt. bl. a. utnyttjas överkapacitet i de myndighets- och sektorsvisa anlägg- ningarna. Även datacentraler utanför den statliga sektorn används. Den största delen är dock förlagd till DAFA, som är en statlig myndighet särskilt avsedd för administrativ databehandling.
Vad gäller utformningen av datordriften inom respektive myndighet och förvaltningssektor har den som framgått i flertalet fall samlats. "centra- liserats". till ett driftställe. Det har dock inte varit fråga om en medveten strävan att centralisera databehandlingen utan detta har hittills i stort sett varit det enda alternativ. som från tekniska och ekonomiska synpunkter varit realistiskt. Detta gäller i särskilt hög grad de 5. k. terminalorienterade riksomfattande systemen. Det finns emellertid exempel på sektorer inom statsförvaltningen där datordriften helt eller delvis är regionaliserad. t.ex. skatte- och folkbokföringsområdet och försvaret. Hur de större statliga ADB- systemen driftmässigt är organiserade framgår i allmänhet av beskrivning- arna i avsnitt 2.3.3.
Vid förläggningen av datordriften inom statsförvaltningen har man tagit både regionalpolitiska och organisatoriska hänsyn. Flera system med i hu-
vudsak centraliserad databehandling är förlagda till datoranläggningar utan- för stockholmsområdet. Som exempel kan nämnas att systemet för den allmänna försäkringen (RAFA) är förlagt till Sundsvall. de centrala bil— och körkortsregistren liksom statistiska centralbyråns statistikproduktion till Örebro och fastighetsdatasystemet till Gävle.
Vid en fortsatt tillämpning av nuvarande policy vad gäller organisationen och samordningen av den administrativa databehandlingen i statsförvalt- ningen. får man räkna med att datordriften inom olika förvaltningssektorer kommer att spridas på olika sätt (avsnitt 6.1). Bl. a. väntas vissa funktioner och uppgifter — särskilt uppgifter i samband med inmatning (kontroller rn. m.) och uttag (redigering. tryckning m. m.) av data — i allt högre grad kunna decentraliseras och förläggas till användarna med hjälp av terminaler och mindre datorer. Vidare väntas det bli allt vanligare med mindre, fri- stående datorer avsedda för särskilda tillämpningar. Dessutom torde dator- driften inom några sektorer — liksom inom vissa av de största affärsverken — med egna datacentraler och med centraliserad datordrift bli av den om- fattningen att det blir praktiskt och ekonomiskt fördelaktigt att dela upp den på två eller flera driftenheter. Så kan t. ex. bli fallet med datordriften inom riksförsäkringsverkets område. En annan möjlighet är att organisera den i någon form av hierarkiskt mönster. Det sistnämnda kommer att bli fallet i det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning.
Med nuvarande policy får man vidare räkna med att datordriften inom ytterligare några sektorer så småningom kommer att bli så stor att man för dessa sektorer bygger upp särskilda datacentraler eller datordriftenheter. Som senare kommer att framgå torde dock detta inte bli fallet mer än i något enstaka fall under den närmaste 5-årsperioden.
6.4.2. Problemstä/Iningar och alternativ
Olika delfrågor
Frågan om samordning när det gäller användning av datorer och annan utrustning, driftpersonal och lokaler kan delas upp i tre delfrågor: ]. I vilka fall och i vilken utsträckning bör gemensam datorutrustning an— vändas för flera ADB-system.
2. I vilka fall och i vilken utsträckning bör datordriften ske i myndigheternas och sektorsvisa organs egen regi eller inom gemensamma datordriftor- ganisationer.
3. Bör datordriften vara centraliserad eller regionaliserad. De tre delfrågorna hänger starkt samman. Nedan redogörs närmare för frågornas innehåll och sambanden mellan dem. En väsentlig aspekt på en eventuell förändring och ökad samordning av datordriften i statsförvaltningen är dessutom vilka delar av förvaltningen som skall omfattas av samordningen. Skall den begränsas till i huvudak den egentliga civila statsförvaltningen eller bör den även omfatta försvaret? Bör den även omfatta teknisk-vetenskaplig databehandling och därmed uni- versitetens datacentraler och myndigheter med egna datacentraler med blan- dad administrativ och teknisk-vetenskaplig databehandling? Vad gäller den första del/i'dgaii om gemensam datorutrustning för flera
system är det en fråga på flera nivåer. Databehandlingen inom sådana sek- torer som försvaret och högskolesektorn består av en rad i regel helt fristående ADB-system. Databehandlingen inom varje sektor av den typ för vilka riks- omfattande administrativa ADB-system byggts upp — t. ex. folkbokföringen och beskattningen samt bil- och körkortsregistreringen — består av en rad mer eller mindre samordnade delsystem. På lägsta nivån är frågan i vilken utsträckning samma datorutrustning kan utnyttjas för olika ADB-system resp. olika delsystem inom samma sektor. Som tidigare nämns väntas den tekniska utvecklingen medföra att det inte blir lika angeläget som hittills med ett höggradigt utnyttjande av datorutrustningen och att det därför blir allt vanligare med särskild "dedikerad" utrustning för vissa tillämpningar. Detta gäller särskilt terminalorienterade ADB-system för transaktionsstyrd databehandling ”on line” där datorutrustningen skall vara tillgänglig för användarna oavbrutet under kontorstid. Den tekniska utvecklingen gör till- sammans med kraven på tillgänglighet och driftsäkerhet att datordriften inom en datacentral många gånger kommer att vara fördelad på flera datorer som var och en huvudsakligen används för vissa tillämpningar eller viss typ av databehandling. Datorutrustningen i större datacentraler består för övrigt redan idag ofta av flera datorer.
Även om datorutrustningen under viss tid är "dedikerad" för vissa till- lämpningar innebär detta dock inte att den inte kan eller får användas för annan databehandling under andra delar av dygnet. Delas datordriften upp på flera skift — i regel 2—3 — och förläggs en stor del av den satsvisa da- tabehandlingen till annan tid än kontorstid. kan samma datorutrustning ofta användas för all eller nästan all databehandling inom ett företag. af- färsverk. statlig myndighet eller förvaltningssektor 6. (1.
Frågan om "dedikerad" eller gemensam datorutrustning gäller således i första hand vilken typ av och sammansättning på datorutrustningen som är lämplig vid en datacentral. Detta beror i sin tur på typen av tillämpningar och deras omfattning vid respektive datacentral. För DASK. som främst behandlar samordningen i datordriften mellan olika statliga myndigheter och förvaltningssektorer. är frågan om hur datorutrustningen inom en data- central skall se ut och vara sammansatt av mindre intresse. Den fråga det gäller är i stället användningen och avgränsningen av datacentralerna i deras helhet. dvs. frågan om datacentralerna främst skall vara avsedda för datordriften inom en myndighet eller förvaltningssektor eller om data- centralerna skall vara gemensamma för flera myndigheter och sektorer. Man kommer därigenom in på den andra delfrågan.
Den andra del/rågan gäller datacentralernas ställning gentemot myndig— heterna/användarna. alltså om datordriften skall ske i myndigheternas eller förvaltningssektorernas egen regi eller i gemensamma datordriftorganisa- tioner av servicebyråkaraktär. Det förhållandet att själva datorutrustningen ofta svarar för en relativt låg och minskande andel av ADB-kostnaderna gör visserligen att sänkta utrustningskostnader får allt mindre betydelse som motiv för samordning i datordriften. Samtidigt får dock andra faktorer ökande betydelse som skäl för sådan samordning. bl. a. de relativt sett snabbt stigande lönekostnaderna och behoven av tillgång till kvalificerad drifttek- nisk expertis. Gemensamma datordriftorganisationer kan under vissa för- hållanden även ge bättre tillgång till reservkapacitet och bättre möjligheter
få till stånd enhetlighet (”kompatibilitet”) i datorutrustningen. Faktorer av denna typ gör att gemensamma datordriftorganisationer kan vara motiverade även om ”dedikerad” datorutrustning skall utnyttjas för datordriften inom respektive förvaltningssektor och t. o. m. för vissa tillämpningar inom denna.
Gemensamma datordriftorganisationer kan åstadkommas på två skilda sätt, som dessutom kan kombineras. Det ena är att man — åtminstone som ett första steg — endast bryter ut datacentraler och datoranläggningar hos myndigheter och sektorsvisa organ ur dessas organisation och utan fysisk förflyttning eller annan förändring inordnar dem och DAFA i en gemensam datordriftorganisation, som mot ersättning svarar för all datordrift för atl- ministrativ databehandling i den egentliga statsförvaltningen. Datacentra- lerna och datoranläggningarna får alltså i stort behålla sina uppgifter och utformningar men utgör delar av en gemensam datordriftorganisation i stäl— let för att organisatoriskt höra till myndigheterna själva. Det andra sättet är att man fysiskt och organisatoriskt sammanför datacentralerna och lör— lägger datordriften till ett färre antal datacentraler än för närvarande och bildar en organisatorisk enhet för var och en av dessa. Dessa kan antingen organiseras som fristående servicebyråer eller vara enheter inom myndigheter med omfattande datordrift. Skälen för att inordna datacentralerna och da— tordriftenheterna i en gemensam datordriftorganisation bör dock rimligen vara starkare om man sammanför nuvarande datacentraler till ett färre antal enheter än om man i stort avser att behålla nuvarande organisation av da— tordriften.
Den tredje (lei/i'ågan gäller centraliserad eller regionaliserad datord rift. Som framgår av avsnitt 6.1.3 kan datordriften decentraliseras på två sätt, näm- ligen antingen genom decentralisering av funktioner. framför allt med hjälp av terminaler och mindre datorer. eller genom en regionalisering. En re— gionalisering kan dessutom mycket väl kombineras med en decentralisering av funktioner. Så kan t. ex. för närvarande sägas vara fallet inom högsko— Iesektorn.
Frågan om centraliserad eller regionaliserad datordrift är intressant från samordningssynpunkt av flera skäl. Bl. a. kan en koncentration och cen— tralisering av datordriftresurserna (utrustning, personal och lokaler) för flera myndigheter eller förvaltningssektorer medföra stordriftsfördelar i form av lägre kostnader. Vidare kan ett samutnyttjande av resurser skapa bättre ekonomiska förutsättningar för regionalisering av datordriften. Även om det inte är ekonomiskt fördelaktigt att regionalisera datordriften för en myn— dighet eller sektor var för sig, kan det nämligen vara det om driften är gemensam för flera myndigheter och sektorer. Härmed kommer man alltså tillbaka till den andra delfrågan.
De tre delfrågorna hänger således samman. Som nämns beträffande den andra delfrågan kan man åstadkomma en form av samordning genom att inordna alla datacentraler och datoranläggningar i en gemensam da- tordriftorganisation av servicebyråkaraktär oavsett deras utformning och av- gränsning. En sådan samordning kan vara motiverad i sig själv men synes än mer motiverad om man samtidigt begränsar antalet datacentraler. Innan DASK tar upp frågan om en gemensam datordriftorganisation behandlar DASK därför först förutsättningarna för och behovet av ändring i fråga om antal och uppgifter vad gäller själva datacentralerna. Detta kräver att
man i ett sammanhang behandlar frågorna om centraliserad eller regiona- liserad datordrift och om gemensamma datacentraler. Som hjälpmedel för framställningen nedan införs här begreppet "datorkraftstruktur", med vilket avses datacentralernas utformning. avgränsning och antal.
Dalorkra/istrukttu' — olika alternativ
Som tidigare framgått är flertalet datacentraler inom statsförvaltningen av- sedda för en myndighet eller en förvaltningssektor. Datordriften vid dessa kan sägas vara specialiserad eller "dedikerad". En datacentral kan dock också vara avsedd för flera myndigheter eller sektorer varvid datordriften kan sägas vara blandad.
Nuvarande datorkraftstruktur kan vad gäller datordriftens omfattning allt- så sägas domineras av sektors- och myndighetsvisa datacentraler. I flertalet fall är datordriften för närvarande centraliserad men det finns flera fall där den är regionaliserad till flera datacentraler, t. ex. ADB-systemet för folk— bokföring och beskattning och högskolesektorn. Totalt finns för admini- strativ databehandling i den egentliga civila statsförvaltningen f.n. 8—10 större datacentraler samt 14 länsdataanläggningar. Vidare finns det 5 data- centraler inom högskolesektorn och 5 driftenheter inom försvarets data- central.
En ändring av nuvarande datorkraftstruktur i riktning mot ökad sam- ordning i form av datacentraler som är gemensamma för flera myndigheter och förvaltningssektorer måste i första hand innebära ett av följande al- ternativ eller en kombination av dem. — Datordriften för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen koncentreras och förläggs till ett fåtal mycket stora datacentraler som är gemensamma för flera sektorer. Eftersom datordriften inom sektorer med riksomfattande ADB-tillämpningar i regel är centraliserad, skulle en satsning enbart på sådana datacentraler i princip innebära en ökad centralisering av datordriften där ADB-tillämpningar för olika sektorer blandas vid datacentralerna. Alternativet benämns i det följande "central blandad drift". — Datordriften förläggs till en uppsättning regionalt avgränsade och inbördes samordnade datacentraler. Antalet datacentraler kan tänkas variera mel- lan 5 och drygt 20. Det är inte nödvändigt att man i alla förvaltnings- sektorer utnyttjar samtliga datacentraler. En satsning enbart på detta al- ternativ skulle i princip innebära att all administrativ databehandling av riksomfattande karaktär driftmässigt regionaliseras och förläggs till gemensamma regionala datacentraler för blandad drift. Alternativet skul- le närmast svara mot beteckningen "regional blandad drift". Datordriften kan i båda dessa alternativ Ske såväl på gemensamma som på särskilda. för varje förvaltningssektor eller system avsedda datorer. Möj- ligheterna att förlägga flera mycket stora terminalsystem på samma dator är dock som framgår av avsnitt 6.5 begränsade av tekniska och säkerhets— mässiga skäl. I båda alternativen torde stora datorer komma att dominera. Rent allmänt kan alternativen sägas karaktäriseras av datacentraler för ”blan- dad stordrift”. I båda alternativen kan vidare en funktionell decentralisering av datordriften ske med hjälp av terminaler och mindre datorer placerade
Figur 6:4 Alternativ för
' 'da torkra/"tstrukturen " i
statsförvaltningen.
hos användarna.
De diskussioner som under senare år förts om den administrativa da- tabehandlingens organisation i statsförvaltningen har till största delen kretsat kring frågan om centraliserad eller regionaliserad datordrift och till mindre del kring själva samordningen. Den förändring av nuvarande datorkraft- struktur som många av bl. a. försvars- och integritetsskäl ansett önskvärd är regionalisering. I detta sammanhang bör därför även ett tredje alternativ nämnas, nämligen en regionalisering av datordriften inom varje förvalt- ningssektor för sig inom de sektorer i vilka det finns riksomfattande ADB— system med datordriften centraliserad. Detta alternativ, vilket skulle kunna benämnas”regional specialiserad drift", innebär en uppdelning av datord riften på flera och mindre datacentraler än f. n. Vad gäller graden av gemensamt utnyttjande av datordriftresurser innebär alternativet alltså närmast minskad samordning i förhållande till nuvarande datorkraftstruktur.
Den nuvarande datorkraftstrukturen i statsförvaltningen samt alternativen till denna kan grovt illustreras med hjälp av ftgur 6:4. I denna representeras de nuvarande förhållandena av en kombination av samtliga rutor, Ruta 3, vilken med den terminologi som använts för alternativen närmast skulle kallas "central specialiserad drift", representerar den organisation av dator- driften som nu är vanligast i myndigheter och förvaltningssektorer med datordriften i egen regi, t. ex. polisväsendet, socialförsäkringsområdet m. m. och de större affärsverken. Ruta l motsvarar närmast DAFA:s driftenhet i Stockholm, ruta 2 datacentralerna vid universiteten och ruta 4 den or- ganisation av datordriften som f.n. finns på skatte- och folkbokförings- området och delvis även inom försvaret. De tre förut angivna alternativen kan således ses som en starkare satsning på ett mönster som i och för sig redan finns i delar av statsförvaltningen.
Ovanstående uppdelning är dock förenklad. Varje läge i figuren repre- senterar i sin tur en rad olika tänkbara utformningar. ] rutorna ] och 2 är såväl gemensamma som skilda datordriftresurser (datorer och annan ut- rustning. personal m. m.) tänkbara. Likaså kan i alla alternativen delar av datordriften vara funktionellt decentraliserad till de vcrksamhetsställen där data föds eller används. Vid regional datordrift (ruta 2 och 4) påverkas da-
("entraliserad datordrift Regionaliscrad datordrift Gemensamma Ruta 1: Ruta 2: datacentraler "Ccntral blandad drift" "Regional blandad drift ” (litt fatal mycket stora (Regionaliscrad datordrift datacentraler) med ett antal regionala
datacentraler som är ge- mensatttma för flera för- valtningssektorer)
L Ruta 4: Myndigltcts— och Ruta 3: sektorsvisa data- "('crttral specialiserad drift" "Regional specialiserat! centraler (Nu dominerande organisa- drift"
tion) (Regionalt spridd tlator—
drift i varje förvaltnings— sektor för sig)
torkraftstrukturens karaktäri hög grad av antalet regioner. Vidare kan man som ovan nämnts satsa på en kombination av två alternativ. En förläggning av några förvaltningssektorers och myndigheters datordrift till stora gemen- samma datacentraler, "blandad drift" (ruta 1), utesluter t. ex. inte'sektorsvisa regionala datacentraler med blandad eller specialiserad regional drift (ruta 2 och 4) för datordriften inom andra sektorer.
Disposition
Som ovan sägs kan man åstadkomma en samordning i form av en för hela statsförvaltningen gemensam datordriftorganisation utan att man vä- sentligen ändrar den nuvarande datorkraftstrukturen, dvs. datacentralernas utformning, avgränsning och antal. En sådan datordriftorganisation torde dock vara särskilt motiverad om det finns anledning att ändra och öka graden av samordning i "datorkraftstrukturen" enligt ruta ] och/eller 2. I det följande behandlar DASK därför först frågan om det finns skäl att ändra "datorkraftstrukturen" (avsnitt 6.5). Därefter behandlas frågorna om en gemensam datordriftorganisation för hela den egentliga statsförvaltningen (avsnitt 6.6) och om behovet av statlig servicebyråverksamhet (avsnitt 6.7). På grundval av slutsatserna i de olika avsnitten redovisas avslutningsvis de riktlinjer som DASK anser bör gälla för datordriftens organisation och förläggning i statsförvaltningen (avsnitt 6.8).
6.5. Val av datorkraftstruktur
DASK belyser i detta avsnitt frågan om datorkraftstrukturen utifrån olika aspekter, varvid en jämförelse görs mellan nuvarande datorkraftstruktur och de tre i föregående avsnitt skisserade alternativen. Med datorkraftstruk- turen avses alltså datacentralernas utformning, avgränsning och antal.
De aspekter på datorkraftstrukturen som behandlas är — användarnas närhet till datacentralen (avsnitt 6.5.1) — centraliserings- och decentraliseringseffekter på berörda verksamheter
(6.5.2)
— säkerhetsaspekter (6.5.3) — ekonomiska och organisatoriska aspekter (6.5.4) — regionalpolitiska aspekter (6.5.5) samt — näringspolitiska aspekter (6.5.6).
DASK har tidigare tagit ståndpunkt till frågor om datordriftens samord- ning och organisation i statsförvaltningen när det gäller de riksomfattande statliga administrativa ADB-systemen. Detta redovisades i promemorian "Samordning av statliga administrativa ADB-system" (Ds Fi 1975:1) som utgjorde en bilaga till DASK:s remissyttrande över riksskatteverkets förslag till nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning. Vad som där sägs och vad som sägs i här följande delavsnitt bygger i sin tur bl. a. på en rapport "Olika systemstrukturer" som utarbetats av en arbetsgrupp inom DASK:s sekretariat och över vilken DASK inhämtade synpunkter från ett stort antal myndigheter och organ.
' Se fig. 6:4, sid 202.
6.5.1. Användarnas närhet till datacentralen
Som nämns i föregående avsnitt har bl. a. stordriftsfördelar gjort att da- tordriften. särskilt lagringen och bearbetningen av data, i organisationer och förvaltningssektorer hittills i regel samlats, "centraliserats", till datacentraler som är gemensamma för alla användare i respektive organisation och sektor. De verksamheter i vilka datordriften ingår är å andra sidan ofta förlagda på olika organisatoriska nivåer och på geografiskt åtskilda platser. Det är därför naturligt att man intresserat sig för möjligheterna att decentralisera även själva datordriften och att förlägga den i så nära anslutning till berörda administrativa verksamheter som möjligt. intresset för denna fråga har ytter- ligare stärkts av pris- och prestandautvecklingen på ADB-området under senare år, bl. a. det allt större utbudet av billiga små och medelstora datorer, samt av utvecklingen på terminal— och smådatorområdet. Vidare bör i detta sammanhang nämnas det stora intresset för centraliserings- och decentra- liseringsfrågor. regionalpolitik o.d. i samhällsdebatten under senare år.
Som framgår av avsnitt 6.1.2 och 6.1.3 torde det av tekniska och eko— nomiska skäl vara mest realistiskt att räkna med att den decentralisering av datordriften som kan komma i fråga under de närmaste 5—l0 åren främst är en ökad decentralisering av funktioner och uppgifter i datordriften — särskilt uppgifter i samband med inmatning och uttag av data - till de enskilda verksamhetsställena och eventuellt även en regional uppdelning och spridning av datalagringen och databearbetningen på ett antal regionala datacentraler och datordriftenheter enligt de regionala alternativen i ruta 2 och 4'.
Det viktigaste från informationssynpunkt i administrativa verksamheter av här berörd typ äri regel att varje användare har full tillgång till aktuella data som han behöver för sin verksamhet och kan göra de bearbetningar och sammanställningar av dessa som behövs. dvs. kan ta ut data och da— tasammanställningar i den form som är lämplig med hänsyn till verksam- hetens art. Vidare är det en fördel om registreringen och kontrollen av grunduppgifter sker så nära källan som möjligt och i så få steg som möjligt. Inget av detta kräveri och för sig att datorn är placerad i omedelbar anslutning till verksamheten. Genom användning av datakommunikationsteknik och terminaler blir det nämligen möjligt att praktiskt taget var som helst mata in och ta ut data samt få bearbetningar utförda oberoende av var datorerna och lagrade data är placerade. Det gäller vid såväl transaktionsstyrd da- tabehandling "on line" som konventionell satsvis databehandling.
Utvecklingen på terminal-, smådator— och datakommunikationsområdena innebär inte bara att inmatningen och uttagen av data kan decentraliseras utan också att man på ett ekonomiskt och praktiskt sätt kan avlasta de centrala eller regionala datorer som svarar för datalagringen och den mer kvalificerade databearbetaningen. Decentraliseringen bygger för övrigt inte bara på användning av telekommunikationer. Även andra tekniker och typer av utrustningar — programmeringsbara dataregistreringsutrustningar. kas- setter. mikroftlm m, m, — har öppnat nya möjligheter.
Frågan är emellertid om det därutöver har någon betydelse för användarna om själva datordriften sker centralt eller regionalt och om något eller några av alternativen i ruta 1. 2 eller 4li så fall medför bättre datordriftservice
än nuvarande datorkraftstruktur. Flera skäl och argument brukar anföras för att förlägga datordriften nära användarna. Ett är bättre möjligheter att anpassa databehandlingen till berörda verksamheter. Man kan, hävdas det, lättare "skräddarsy” datorstödet till verksamheterna. Ett annat ofta anfört skäl är att regionalisering ger bättre möjligheter att handskas med problem och göra sådana improvisationer i databehandlingen som av olika skäl kan bli nödvändiga. Vidare brukar särskilt olika psykologiska och motivations- mässiga faktorer anföras som skäl för regionalisering även av själva da- tordriften. Bl. a. hävdas det att datordriftpersonalen och de enskilda an- vändarna i större utsträckning lär känna varandra och att det därigenom blir lättare för dem att etablera och upprätthålla goda kontakter. Regio- naliserad datordrift anses också leda till att datordriftpersonalen får bättre kunskaper om lokala förhållanden och i högre grad identifierar sig med och känner ansvar för berörda verksamheter. Detta anses i sin tur medföra bättre kvalitet i databehandlingen. Regionaliserad datordrift anses dessutom vara en fördel vid utbildning av administrativ personal.
När det gäller en eventuell regionalisering av själva datordriften bör man framför allt hålla i minnet att de tunga och dominerande delarna av den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen avser verksamheter som omfattar hela landet och för vilka systemutvecklingen sker och bör ske centralt (avsnitt 6.3). Det är härvid alltså inte fråga om ADB-tillämp- ningar som till ändamål och utformning varierar mellan regionerna. An- vändarnas behov av att ha nära tillgång till själva datacentralen är inte lika stora vid denna typ av databehandling som i teknisk-vetenskaplig da- tabehandling där användarna i stor utsträckning har unika problem. Även i den sistnämnda typen av databehandling räcker det i allmänhet dock med att ha tillgång till datacentralen med hjälp av terminalutrustning. De fördelar som fysisk närhet till datacentralen tidigare innebar minskar därför allt- eftersom datakommunikationsmöjligheterna förbättras och direktminnes- teknik och terminaler blir vanligare.
Vid en jämförelse med nuvarande datorkraftstruktur synes inte alter- nativet i ruta 11 ”central blandad drift" innebära någon större förändring för användarna. i vissa avseenden möjligen en försämring eftersom antalet sektorer och användare som är knutna till varje datacentral blir större.
En intressantare jämförelse är den mellan nuvarande datorkraftstruktur och alternativet "regional blandad drift", som innebär gemensamma re- gionala datacentraler eller datordriftenheter för datordriften i flera förvalt- ningssektorer. Den fråga det härvid gäller är om det för användarna är lättare att få god datordriftservice i en regional datacentral som betjänar flera förvaltningssektorer. t. ex. flera riksomfattande administrativa ADB- system. än i en datacentral som i huvudsak bara betjänar och är speciellt uppbyggd för databehandling inom en förvaltningssektor eller myndighet. Är med andra ord de fördelar. som geografisk närhet kan medföra. större än nackdelarna av att vara tvungen att konkurrera med andra sektorer och myndigheter om prioritet och service i databehandlingen? DASK anser för sin del att den personal- och utrustningsmässiga specialisering som sektors- och myndighetsvisa datacentraler medför bör vara fördelaktigare för an- vändarna än gemensamma regionala datacentraler i här berört avseende. Dessutom torde antalet regionala anläggningar i detta alternativ i regel inte 'Se fig. 6:4, sid. 202.
' Se fig. 6:4, sid. 202.
bli så många att närheten till användarna påverkas i någon högre grad.
Vad slutligen gäller alternativet "regional specialiserad drift". dvs. re- gionalisering av datordriften inom varje sektor för sig. innebär det i för- hållande till nuvarande datorkraftstruktur i vissa fall dels kortare fysiska avstånd mellan användarna och datacentralen. dels färre användare vid varje datacentral. Av ekonomiska skäl kan å andra sidan möjligheterna att förse alla datacentraler med kvalificerad driftteknisk expertis och avancerad ut- rustning bli sämre i detta alternativ eftersom den måste spridas på flera datacentraler. Trots detta bör det för användarna relativt sett vara det för- delaktigaste alternativet till den nuvarande strukturen.
Ovanstående talar sålunda för att det för användarna är viktigast med en teknik som möjliggör användning av datakommunikation och terminaler och som gör det möjligt att decentralisera vissa funktioner, särskilt inmat— ningen och uttagen av data. Sådan teknik väntas dominera i framtiden. Däremot synes det inte ha någon större betydelse för användarna om da- tordriften är centraliserad eller regionaliserad. De alternativ som innebär samordning till gemensamma datacentraler (ruta 1 och 21) synes dock när- mast innebära en försämring i här berört avseende.
6.5.2. Centraliserings- och decentraliseringseffekter på berörda administrativa verksamheter
Som argument för decentralisering av datordrift i allmänhet och för re— gionalisering av datordriften för den administrativa databehandlingen i stats- förvaltningen har ibland anförts att centraliserad datordrift automatiskt med- för centralisering av arbetsuppgifter (förutom själva databehandlingen) och beslutsfunktioner i de administrativa verksamheter. i vilka ADB används. Man måste som ovan sägs dock skilja på datordriftens organisation och de administrativa verksamheter för vilka den används. Det förhållandet att ett företag har datordriften förlagd till en servicebyrå eller att en kommun anlitar Kommun-Data AB för datordriften innebär inte att företaget eller kommunen även överlåter beslut i operativa och planerande verksamheter. Vidare måste man hålla isär generella effekter av användning av ADB från de effekter som sammanhänger med organisationen av själva datordriften, t. ex. med att den är centraliserad eller regionaliserad.
Datatekniken anses i allmänhet medföra en starkare styrning än tidigare. vad gäller statliga administrativa verksamheter alltså en starkare politisk styrning (avsnitt 3.1.3). Det sammanhänger med att man med datateknikens hjälp lättare får den överblick över verksamheter som är en förutsättning för central styrning och samordning. Den starkare styrningen innebär bl. a. snävare ramar för verksamheten på lägre organisatoriska nivåer och inom underställda organ. Samtidigt anses ofta denna möjlighet till överblick och kontroll vara en förutsättning för ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i det löpande arbetet. Datatekniken har alltså även decentraliseringseffekter. Dessa effekter hänger framför allt samman med de goda möjligheter datatekniken ger att tillhandahålla data och databe- handlingskapacitet på den organisatoriska nivå och geografiska plats och i den form som man önskar. Särskilt när det gäller system för datorstöd åt operativa verksamheter, dvs. system av den typ som flertalet statliga
administrativa ADB-system eller databanker representerar. anses decentra- liseringseffekterna dominera.
Användning av ADB medför i allmänhet höga kostnader för utveckling och införande av systemen. Av detta skäl sker systemutvecklingen i regel gemensamt, dvs. centralt. såväl i näringslivet som i den offentliga sektorn. I statliga verksamheter som är avsedda att vara enhetliga i hela landet är det i praktiken nödvändigt med gemensam systemutveckling (avsnitt 6.3). Användning av ADB innebär således ofta en centraliseringseffekt i den meningen att man i högre utsträckning än tidigare får gemensamma ar- betsverktyg och arbetsrutiner vilket för enskilda anställda betyder minskat utrymme att själva planera arbetet och påverka hur det utförs.
Datateknikens centraliseringseffekter synes ofta dessutom förstärkas av psykologiska faktorer genom att vissa användare — bl. a. av rädsla för att göra fel eller av bekvämlighetsskäl — frågar den personal som tekniskt och organisatoriskt svarar för ADB-systemet, dvs. det administrativa hjälpmed- let, om råd även i andra frågor.
Ingen av här berörda centraliseringseffekter påverkas emellertid av om datordriften sker centralt eller regionalt eftersom det i båda fallen är fråga om gemensamt och centralt utvecklade ADB-system och arbetsrutiner. För att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsfunktioner är det i första hand viktigt att enkelt och smidigt kunna tillhandahålla data och datorkapacitet inte bara hos centrala organ utan också på regionalt och lokalt placerade arbetsplatser. Den viktigaste frågan i centralt utvecklade ADB-system av här berörd typ är som framgår av föregående avsnitt inte om datordriften sker centralt eller regionalt, i gemensamma eller sektors- och myndighetsvisa datacentraler utan om det är möjligt, t. ex. genom databasteknik, data- kommunikation och terminaler. att ge användarna bättre och snabbare till- gång till data och datorkapacitet.
6.5.3. Säkerhetsaspekter
Säkerhetsfrågor i vid mening har under senare år fått en allt större plats i diskussionen om datateknikens användning. Det gäller särskilt frågor om vilka risker för den s. k. personliga integriteten som datatekniken för med sig och hur dessa risker skall bemästras men även frågor om riskerna för och skyddet mot sabotage och annan skadegörelse och om ADB-tillämp- ningarnas driftsäkerhet. Bl.a. har säkerhetsaspekter fått stort utrymme i den delav diskussionen om den administrativa databehandlingen som gäller om datordriften bör vara centraliserad eller regionaliserad. I detta samman- hang behandlas frågan om datorkraftstrukturen utifrån följande säkerhets- aspekter:
— driftsäkerhet (avsnitt 6.5.3.l)
— dataskydd. sekretess och integritet (avsnitt 6.5.3.2) samt — lämplighet från försvarssynpunkt m.m. (avsnitt 6.5.3.3).
6.5.3.1 Driftsäkerhet
Med begreppet driftsäkerhet menas här ADB-tillämpningarnas tillförlitlighet och datorernas tillgänglighet med avseende på riskerna för avbrott och andra
störningar i driften, konsekvenserna av sådana störningar o. dyl. Driftsä- kerheten och funktionsdugligheten påverkas av flera förhållanden, bl. a. den tekniska utrustningens tillförlitlighet och systemens och programvarornas komplexitet. I samband med bedömningar av driftsäkerheten och funk- tionsdugligheten läggs ofta stor vikt vid dubblering av utrustning och möj- ligheterna att kunna utnyttja reservanläggningar vid driftavbrott. I flera olika sammanhang har också betonats att driftpersonalens kunskap om och ansvar för ADB-tillämpningarna och deras användning är av stor betydelse för driftsäkerheten.
Rent allmänt kan sägas att datorerna — både stora och små — väntas bli alltmer driftsäkra i framtiden. Detta beror bl. a. på att utrustningskompo- nenterna rent tekniskt väntas bli mer tillförlitliga. Inte minst operativsys— temen som hittills ofta medfört problem. väntas bli mer driftsäkra genom ökad användning av maskinvaror och mikroprogrammeringsteknik for en del av de funktioner som i dag utförs med vanliga programvaror. Andra faktorer som väntas leda till ökad driftsäkerhet är den ökade användningen av särskilda datorer för vissa uppgifter och av datorer med multiprocessorer. Driftsäkerheten väntas också kunna ökas i vissa avseenden genom att man låter datorerna överta en del av de uppgifter som nu utförs av operatörer. Samtidigt bör man dock komma ihåg att dagens datorer och ADB-tillämp- ningar i regel har mycket hög driftsäkerhet och tillgänglighet. I terminal- systemen är tillgängligheten under kontorstid ofta över 95 % , vilket innebär en genomsnittlig avbrottstid per dag på sammanlagt högst 20 min.
Vad beträffar organisationen av datordriften begränsar kraven på drift- säkerhet möjligheterna att utnyttja gemensamma resurser— det gäller särskilt datorer men i viss mån även driftpersonal — för flera stora och känsliga terminalsystem. Gemensamt resursutnyttjande medför nämligen dels att driftförhållandena blir tekniskt och organisatoriskt mer komplicerade, dels att konsekvenserna av driftstörningar kan bli allvarligare. Från driftsäker- hetssynpunkt bör därför nuvarande datorkraftstruktur med sektors- och myndighetsvisa datacentraler vara fördelaktigare än gemensamma sådana organ enligt ruta 1 och 21.
Vad gäller alternativet "regional specialiserad drift" (ruta 4) innebär det i driftsäkerhetshänseende ingen förändring i förhållande till nuvarande struk- tur. Vissa beräkningar, t. ex. de som gjorts för det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, tyder dock på att med nu tillgänglig och prövad teknik regionalisering kan medföra något högre kostnader för samma säkerhetsnivå, särskilt om datordriften skall delas upp på mer än 2—3 data- centraler.
6.5.3.2 Dataskydd. sekretess och integritet
Kraven på integritetsskydd för den enskilde individen och skydd för se- kretessbelagda persondata medför att ADB-system måste utformas och sam- ordnas med andra system på ett sådant sätt att av samhället ej tillåtna eller ej önskade uttag eller sammanställningar av data inte kan göras eller i varje fall i rimlig grad försvåras och att förvanskning och förstörelse av data förhindras eller försvåras.
'Se fig. 6:4.sid. 202. Som tidigare berörts dominerar riksomfattande och centralt utvecklade
ADB-system när det gäller administrativ databehandling i statsförvaltning- en. Även om de endast i ett fåtal fall omfattar hela eller nästan hela be- folkningen — det gäller främst vissa delsystem på folkbokförings- och skat- teom rådet och socialförsäkringsområdet — berör de inte sällan mycket stora grupper, t. ex. alla körkortsinnehavare eller statligt anställda. Särskilt sam- mantagna ger de en bred och i vissa avseenden känslig information om medborgarna. Det är därför förklarligt att den administrativa databehand- lingen i statsförvaltningen uppmärksammats från integritetssynpunkt.
Från integritetsskyddssynpunkt kan tillspetsat sägas att riskerna blir större ju fler individer och ju fler data om dessa som samlas till ett ställe ju mer data i olika ADB-system kompletterar varandra i fråga om innehåll och ju mer "kompatibla" ADB-systemens databehandlingsutrustningar är. Det kan å andra sidan i vissa avseenden bli enklare och mindre kostnads- krävande att åstadkomma ett effektivt skydd om datordriften koncentreras till ett fåtal datacentraler. I skyddet ingår både att omge Iokaleroch utrustning med anordningar, som säkerställer att obehöriga personer inte kan komma över exempelvis magnetband och andra databärare eller data och datasam- manställningar som överförts i läsbar form, och att bygga in kontroller och spärrar i systemens maskin— och programvaror. ] vissa fall kan kryptering av data ske.
I sektors- och myndighetsvisa datacentraler och datordriftenheter begrän- sas hanteringen tilI data rörande egenskaper och förhållanden av betydelse endast inom ett eller ett fåtal verksamhetsområden, t. ex. socialförsäkrings- eller skatteområdet, Vid gemensamma datacentraler samlas däremot data för fler eller många verksamhetsområden och således rörande betydligt fler egenskaper och förhållanden. Detta talar rent allmänt för att sektors- och myndighetsvisa datacentraler är att föredra från integritetssynpunkt. Al- ternativet ”central blandad drift", dvs. mycket stora gemensamma datacent- raler, bör därför i detta hänseende vara en försämring i förhållande till nu- varande datorkraftstruktur. Bilden kompliceras emellertid om man dessutom för in frågan om regional blandad datordrift (ruta 2').
Med samma grad av tekniskt skydd bör från integritetsskyddssynpunkt regionaliserad datordrift vara att föredra framför centraliserad. Det innebär att alternativet "regional specialiserad drift" — alltså regionalisering av da- tordriften inom varje myndighetsområde eller sektor för sig — bör vara för- delaktigare i här berört avseende än nuvarande datorkraftstruktur i vilken myndighets- och sektorsvisa datacentraler med centraliserad datordrift do- minerar. Fördelarna är emellertid långt ifrån så stora som man i förstone kan tro. Om systemen regionaliseras borde det rimligen bli nödvändigt att för varje myndighet eller sektor föra ett centralt register utvisande var upp- gifter om varje person (eller annat objekt) finns. Dessutom torde kostnaderna totalt sett för det tekniska skyddet bli högre vid en regionalisering enligt detta alternativ.
Om man däremot jämför nuvarande struktur med alternativet "regional blandad drift" — gemensamma datacentraler med datordriften regionaliserad — blir svaret inte lika entydigt. I myndighets- och sektorsvisa datacentraler med datordriften centraliserad hanteras visserligen data om personer i hela landet men berörda data är begränsade till vissa egenskaper och förhållanden. l alternativet ”regional blandad drift" blir det geografiska området och följ- 'Se flg- 614, Sid- 202-
aktligen antalet berörda'personer mindre men data om varje person betydligt flera och från olika verksamhetsområden. I detta fall går det inte att generellt bedöma vad som är lämpligast från integritetssynpunkt utan bedömningen måste göras från fall tilllfall med hänsyn till bl. a. vilka data som berörs, de möjligheter som finns att ta reda på var en individ finns. antalet regioner och om gemensam eller skild datorutrustning skall användas i det regio- naliserade alternativet. I alternativet "central blandad drift" kan inte da- tordriften för lika många förvaltningssektorer eller verksamheter samlas till samma datacentral. Registren och därvid möjligheterna till samkörning av registren inom en datacentral kommer alltså där att avse färre uppgifter för varje individ än i alternativet ”regional blandad drift”. Som ovan nämns kan det i flera avseenden dessutom vara enklare och billigare att skydda ett fåtal stora datacentraler än många relativt små.
Det bör även nämnas att oberoende av vilket alternativ man väljer kom- mer teleteknisk dataöverföring att användas i allt större omfattning. [ al- ternativ "regional blandad drift" och "regional specialiserad drift" innebär detta datakommunikation mellan användarna och de regionala datacentra- lerna och i många fall även mellan dessa sinsemellan. Detta gör att re- gionalisering inte nödvändigtvis skulle förhindra att man med hjälp av ter- minaler ställer samman data för hela landet.
Datainspektionen har i ett yttrande över en arbetsgruppsrappon inom DASK — "Olika systemstrukturer" — dessutom påpekat att integriteten även kan ses från en mer begränsad och individuell synpunkt, nämligen intresset för individen att få veta vilka personuppgifter som finns i ett register och att få möjlighet att kontrollera och rätta dessa samt få besked om hur de används. Sett från den registrerades synpunkt skulle det då vara tryggare om den registeransvarige — eller den tjänsteman som har den dagliga be- fattningen med registret — finns tillgänglig för personlig kontakt. Enligt datainspektionen bör det dock vara tämligen likgiltigt för den registrerade om datacentralen och arkivet med program och datamedier finns på en eller flera platser, förutsatt att han har möjlighet att utan långa resor få kontakt med en tjänsteman som kan hjälpa honom med önskade besked och rättelser, t. ex. en tjänsteman som via terminal är behörig att påverka registerinnehållet.
Sammanfattningsvis bör det enligt DASK:s mening mycket väl gå att få till stånd ett godtagbart sekretess- och integritetsskydd i alla de alternativ till nuvarande datorkraftstruktur som här är aktuella. De alternativ som innebär ökad samordning mellan olika myndigheters/sektorers datordrift — alltså de båda alternativen med gemensamma datacentraler (ruta 1 och 2') — synes dock vara sämre från integritetsskyddssynpunkt än den nu- varande strukturen. Alternativet med regional specialiserad drift (ruta 41) synes däremot innebära en förbättring i detta hänseende.
6.5.3.3 Lämplighet från försvarssynpunkt m.m.
De försvarsaspekter som är av intresse i detta sammanhang avser kraven på att datordriften organiseras på ett sådant sätt att ADB-tillämpningar i önskvärd grad är användbara även i beredskaps- och krigssituationer, att lSe tig. 6:4, sid. 202. förstörelse eller andra former av sabotage försvåras och att det blir omöjligt
eller avsevärt försvårat för främmande makt att vare sig i fred eller i krig få tillgång till data av väsentlig betydelse från försvarssynpunkt. 1 det sist- nämnda ingår även krav på åtgärder för att förhindra att främmande makt vid ev. ockupation får tillgång till känsliga data om allmänheten. Den för- svarsbetingade säkerheten anses ställa krav på bl. a. geografisk spridning av datacentraler och datoranläggningar och "kompatibilitet" i datorutrust- ningen för att därigenom ge tillgång till reservanläggningar. regional upp- delning av datordriften för system som används i flera regioner samt plan- läggning av förfarandet vid övergång till administrativa rutiner utan da- tabehandling, inberäknat undanlagring och förstörelse av data.
Som nämns i avsnitt 4.1 .l har regeringen den 27 september 1974 meddelat "Föreskri fter för statliga myndigheters planläggning av informationsbehand- ling i krig i sådana fall då automatisk databehandling används i fred och kan ifrågakomma i krig”. På grundval av dessa föreskrifter har överstyrelsen för ekonomiskt försvar utarbetat anvisningar för beredskapsplanering inom totalförsvaret — med undantag för försvarsmaktens myndigheter — av sådan informationsbehandling som kräver datorstöd. Enligt föreskrifterna bör i krig ADB för administrativa ändamål förutsättas äga rum hos myndigheten endast för upprätthållande av krigsviktiga funktioner. vilka inte till rimliga kostnader kan tillgodoses på annat sätt. I övrigt skall för krigsviktiga funk- tioner planläggas övergång till annan behandling än ADB varvid vid behov ambitionsnivån i funktionen får sänkas. Man får härvid inte förutsätta en fungerande databehandling vid andra myndigheter. Vidare anges bl. a. att vid lokalisering av datorer skall såvitt möjligt hänsyn tas till bereds- kapsaspekter.
Man bör alltså inte räkna med att administrativ databehandling i krig skall användas i samma omfattning och med samma avancerade teknik som i fredstid. Det finns därför enligt DASK:s mening inte skäl att med hänsyn till försvarsaspekterna generellt förorda regionalisering av datordrif- ten för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen. I stället bör man i varje särskilt fall ta erforderliga hänsyn till försvarsaspekterna. Om tungt vägande skäl härvid talar för regionalisering, bör givetvis en sådan lösning väljas.
Förhållanden under avspärrning, partiell mobilisering eller annat krigs- liknande tillstånd bör i mindre grad än krigsaspekterna påverka datordriftens organisation. Under sådana förhållanden finns vissa risker för störningar i databehandlingen på grund av svårigheter att disponera över datordrift- personalen och få fram reservdelar till datamaskinutrustningen. Riskerna kan till en del elimineras genom val av utrustning som tillverkas inom landet, genom beredskapslagring av reservdelar inom landet och genom att se till att tillgång till reservanläggningar finns. Driftutformningar som bygger på regionaliserad datordrift kan härvid tänkas ge något bättre möj- ligheter till reservanläggningar.
Det bör emellertid vara möjligt att även inom den nuvarande datorkraft- strukturen ta ökad hänsyn till krigs- och beredskapsaspekterna genom att geografiskt sprida datacentralerna i landet — så har också skett i viss ut- sträckning — och se till att dessa har så "kompatibla" datorutrustningar att det under krigs- och beredskapsförhållanden på någon eller några platser finns tillgång till reservkapacitet för sådan databehandling som är avsedd
lSe fig. 6:4, sid. 202.
att fungera under krig. Alternativet med ett fåtal mycket stora gemensamma datacentraler (ruta 11) synes däremot vara sämre från krigs- och beredskaps- synpunkt.
Vad slutligen gäller riskerna för sabotage mot datoranläggningar och andra former av katastrofer blir konsekvenserna av ett eventuellt sabotage mer omfattande i alternativet med ett fåtal mycket stora datacentraler — "central blandad drift" — än vid nuvarande datorkraftstruktur, däremot mindre i alternativet "regional specialiserad drift". Mellan nuvarande struktur och alternativet ”regional blandad drift” går det tyvärr inte att generellt göra jämförelser. Det bör enligt DASK:s mening dock gå att åstadkomma ett rimligt skydd mot sabotage i alla här aktuella alternativ. Som tidigare nämns kan det i flera avseenden dessutom vara enklare och billigare att effektivt skydda ett fåtal stora datacentraler än många relativt små.
6.5.3.4 Sammanfattning rörande säkerhetsaspekterna
Såväl nuvarande datorkraftstruktur för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen som alternativen till denna synes ge möjligheter till godtagbar standard i olika säkerhetshänseenden. Vad gäller driftsäkerhet och sekretess- och integritetsskydd synes dock alternativen med gemen- samma datacentraler (ruta 1 och 21) närmast medföra en försämring i för- hållande till nuvarande struktur, alternativet "regional specialiserad drift” däremot en förbättring. Från försvarssynpunkt synes de alternativ med re- gionaliserad datordrift (ruta 2 och 4') innebära vissa fördelar i förhållande till nuvarande organisation. Alternativet "central blandad drift" (ruta 1) in- nebär här en försämring. De fördelar från försvarssynpunkt som en regio- nalisering av datordriften kan innebära bör även kunna uppnås i centra- liserade system genom att datacentralerna inte lokaliseras till en ort utan förläggs till olika platser i landet och genom att se till att på någon eller några platser finns reservkapacitet för sådan databehandling som skall funge- ra under krigs- och beredskapsförhållanden. Endast alternativet "regional specialiserad drift". dvs. regionalisering av datordriften inom varje sektor för sig och således minskad samordning i användningen av driftresurserna, synes från säkerhetssynpunkt i de flesta avseenden vara något fördelaktigare än nuvarande datorkraftstruktur.
6.5.4 Ekonomiska och organisatoriska aspekter
Avsikten med detta avsnitt är att belysa de tekniska, ekonomiska och or- ganisatoriska aspekterna på en ändrad datorkraftstruktur för datordriften i statsförvaltningen.
Det går enligt DASK:s mening att med tillgängliga kunskaper och er- farenheter — bl. a. utredningar och beräkningar gjorda för enskilda svstem — bilda sig en god uppfattning om här berörda altemativs tekniska, eko- nomiska och organisatoriska lämplighet. Även om det skulle gå att göra ekonomiskt mer genomarbetade jämförelser mellan alternativen än som nedan görs — de skulle förutsätta en serie jämförelser mellan olika tänkbara och i detalj relativt specificerade utformningar av alternativen men måste dessutom ändå grundas på starkt förenklade antaganden om en rad för-
hållanden — torde sådana inte i sak förändra bilden. Det bör framhållas att de ekonomiska aspekter som behandlas i detta avsnitt främst avser kost- naderna för datordriften vid datacentralerna. alltså ekonomiska aspekter i snäv mening. Även de faktorer som behandlas i de andra avsnitten har givetvis Också de ekonomiska aspekter. Bl.a. kan säkerhetsfrågorna som behandlades i föregående avsnitt (6.5.3) till stor del ses som ekonomiska frågor, eftersom man i och för sig bör kunna åstadkomma säkerhet i alla tänkbara alternativ men till olika kostnader. De organisatoriska aspekter som behandlas nedan gäller framför allt möjligheterna att genomföra en ändring av datorkraftstrukturen i enlighet med respektive alternativ.
Alternativet ”central blandad drf/i”
Den första jämförelsen gäller hur alternativet "central blandad drift" (ruta 1 ') förhåller sig till nuvarande datorkraftstruktur. I denna dominerar sektors— och myndighetsvisa datacentraler med datordriften centraliserad inom resp. sektor eller myndighet. Det finns dock som framgått tidigare även sådana utan sektors- eller myndighetsanknytning — i första hand DAFA — samt sektorer med datordriften regionaliserad. t. ex. det nuvarande systemet för folkbokföring och beskattning som är förlagt till 14 länsstyrelser. Totalt finns för administrativ databehandling i den egentliga civila statsförvalt- ningen f. n. 8—10 större datacentraler eller datordriftenheter samt 14 länsdataanläggningar. Dessutom finns det 5 datacentraler inom högskole- sektorn och 5 driftenheter inom försvarets datacentral. En förändring enligt alternativet "central blandad drift" innebär att datordriften inom statsför- valtningen koncentreras till ett fåtal mycket stora datacentraler som var och en svarar för datordriften inom flera förvaltningssektorer. För den egent- liga civila statsförvaltningens del — alltså exkl. försvaret och universiteten — skulle detta alternativ i renodlad form uppskattningsvis kunna innebära 3—5 datacentraler. Dessa datacentraler skulle var och en bli betydligt större än vad DAFA:s driftenhet i Stockholm är för närvarande.
Eftersom stora och medelstora datacentraler för "specialiserad drift" do- minerar för närvarande innebär jämförelsen till stor del att undersöka om ytterligare stordriftsfördelar kan vinnas genom sammanföring av datordrif- ten för flera förvaltningssektorer i vilka redan de "sektorsinterna" stordrifts- fördelarna uppnås. Tillspetsat uttryckt är det närmast fråga om huruvida enskilda förvaltningssektorer är tillräckligt stora för att effektivt utnyttja stordriftsfördelar och huruvida gemensamma datacentraler skulle bli för sto- ra och ohanterliga eller i övrigt mindre lämpliga.
Man kan bl. a. med ledning av siffrorna i avsnitt 6.4.1 och i dataindu- striutredningens betänkande konstatera att flertalet datacentraler i den civila statsförvaltningen är — eller beräknas bli —jämförelsevis stora i förhållande till flertalet datacentraler i den privata sektorn. Vad gäller privata servi- cebyråer är endast ett fåtal större eller lika stora. Det är visserligen inte möjligt att fastställa en gräns där stordriftsfördelarna är tillvaratagna och stordriftsnackdelama börjar uppträda — det varierar från fall till fall med hänsyn till databehandlingens karaktär och förändras i tiden på grund av den tekniska utvecklingen — men det bör dock beaktas att en datacentral avsedd för en statlig förvaltningssektor närmast motsvarar en branschin- 1Se fig. 6:4, sid. 202.
riktad servicebyrå i den privata sektorn. Förutsättningarna för att uppnå ökade stordriftsfördelar genom att ansluta flera användare inom samma verksamhetsområde och med samma typ av databehandling är därför be- gränsade. Trots detta talar enligt DASK:s mening starka skäl för att de totala årliga driftkostnaderna vid de statliga datacentralerna idag skulle ha varit lägre om man redan från början satsat på ett alternativ i stort sett motsvarande alternativet "central blandad drift”. Det gäller i än högre grad om även försvaret och/eller universiteten utnyttjat dessa datacentraler. Det hade härvid dock behövts ytterligare någon eller några datacentraler. Kost- naderna skulle sannolikt ha varit lägre för alla tre resursslagen: utrustning, driftpersonal och lokaler.
Mot denna bakgrund blir frågan närmast om och i vilken utsträckning det nu och framledes är möjligt att genomföra alternativet "central blandad drift” på ett sådant sätt att man uppnår de ekonomiska fördelarna med detta alternativ. För att uppnå fördelarna bör man gruppera ihop olika sek- torers datordrift på lämpligt sätt med hänsyn till kraven på utrustning och personal och till den dygns-, månads- och årsvisa arbetsbelastningen. Det är t. ex. inte praktiskt möjligt att till samma datacentral förlägga datordriften för de förvaltningssektorer som har den mest omfattande databehandlingen om datordriften skall vara centraliserad. Som exempel kan i detta sam- manhang nämnas vad som framkom i den utredning som Statskonsult gjorde i slutet av år 1974 på DASK:s och CFD:s uppdrag rörande en samordning mellan det framtida rikssystemet för fastighetsdatabanken och det framtida systemet för folkbokföring och beskattning. Statskonsult ansåg härvid att en samordning innebärande gemensam, centralt förlagd datordrift för dessa system skulle vara orealistisk på grund av den tekniska komplexiteten. Vida- re kan nämnas att datordriften vid riksförsäkringsverkets datacentraler kan komma att få sådan omfattning att det av tekniska och säkerhetsmässiga skäl kan bli nödvändigt att dela upp den på två eller flera driftenheter.
Förhållanden som därutöver försvårar en lämplig sammansättning av da- tordriften i alternativet ”central blandad drift” och som minskar de eko- nomiska fördelarna i detta är bl. a. den geografiska spridningen av stats- förvaltningen och redan fattade beslut i detta hänseende. Bl.a. berör den pågående och planerade utflyttningen av myndigheter och delar därav i flera fall ADB-avdelningar. Det är inte säkert att det är lämpligt att sam- manföra datordriften för geografiskt närbelägna myndigheter till en gemen- sam datacentral. Vidare kommer psykologiska faktorer in i bilden. Även om det i och för sig går att förlägga datordriften till servicebyrå eller annat organ på servicebyråvillkor, pekar erfarenheter på att det är svårt för per- sonalen inom berörda verksamheter att acceptera att datordrift i egen regi upphör och förläggs till ett utomstående organ. Det är dessutom tänkbart att en konsekvent satsning på central blandad stordrift skulle medföra ökade risker för att myndigheterna anskaffar och handhar smådatorer i egen regi även i sådana fall där större datorer skulle vara lämpligare.
DASK bedömer för sin del att alternativet går att genomföra endast för delar av datordriften i statsförvaltningen. särskilt om det begränsas till den egentliga civila statsförvaltningen. Möjligheterna att bygga upp några mycket stora datacentraler bör dock öka något om man även tar med försvaret och/eller universitetsdatacentralerna.
Alternativet "regional blandad drift"
Nästa jämförelse gäller hur alternativet "regional blandad drift” (ruta 2') förhåller sig till nuvarande datorkraftstruktur eller snarare en framskrivning av denna. Alternativet innebär att man regionaliserar datordriften gemen- samt för förvaltningssektorer med ADB-system av riksomfattande karaktär och förlägger den till gemensamma regionala datacentraler. DASK har i den tidigare nämnda promemorian "Samordning av statliga administrativa ADB-system" (Ds Fi 1975:1) utförligt behandlat denna frågeställning.
Alternativet kan tänkas utformat på flera olika sätt. Det kan t. ex. innebära att i princip all datordrift i alla sektorer regionaliseras och förläggs till ett antal vad gäller utrustning och tjänster likvärdiga regionala datacentraler, dvs. regionaliseringen kan göras likformig. Man kan härvid tänka sig an- tingen gemensamma mycket stora datorer eller särskilda "dedikerade" da- torer för varje sektor eller system. Även en kombination är tänkbar. Vidare kan man i varierande utsträckning gemensamt utnyttja olika typer av drift- personal. Vid i hög grad gemensam utrustning och personal blir dock kom- plexiteten och sårbarheten i driften stor, särskilt om man räknar med att en stor del av databehandlingen är transaktionsstyrd med möjlighet till di- rektåtkomst till dator och data från terminaler.
En viktig faktor i detta alternativ är antalet regioner. Man kan i och för sig tänka sig att datordriften i statliga sektorer med mer omfattande databehandling av typ riksomfattande administrativa ADB-system regio- naliseras likformigt till ett mindre antal — t. ex. 4—6 alltså ungefär som i alternativet "central blandad drift" — regionala datacentraler uppbyggda för samma grundbeläggning samt för övrig statlig administrativ databehandling i respektive region. Datacentralerna skulle härvid bli lika stora som vid central blandad drift men ha en mer heterogen och komplicerad driftbild. Detta kan i vissa avseenden vara fördelaktigt, bl. a. för möjligheterna att ordna reservförfaranden vid avbrott ("back up") och från försvarssynpunkt, men alternativet skulle alltså inte medföra flera datacentraler än för när- varande och därmed inte heller tillgång till kraftfulla datacentraler i flera regioner. Eftersom syftet med alternativet "regional blandad drift" rimligen måste vara att ge regionerna tillgång till databehandlingsresurser och till data om den egna regionen, synes det dock rimligt att räkna med 10—20 regioner i detta alternativ.
Alternativet behöver emellertid inte innebära likformigt regionaliserad datordrift i förvaltningssektorer med system av typ riksomfattande admi- nistrativa ADB-system. Det kan även tänkas innebära en uppsättning data- centraler med rikstäckning. till antalet förmodligen relativt många. t. ex. 15—20, men av olika storlek och med till stor del samma eller "kompatibel" utrustning. För datordriften inom vissa förvaltningssektorer används alla datacentralerna. för andra bara vissa av dem. Detta kan bl. a. vara en fördel i de fall datordriften i en sektor inte har sådan omfattning att det ter sig ekonomiskt rimligt att sprida den alltför mycket. Även i detta fall kan tänkas såväl gemensam datorutrustning — de större datortillverkarna har "kompatibla" datorer i olika storlekar — som utrustning "dedikerad" för varje förvaltningssektor. Det ligger nära till hands att tänka sig detta al- ternativ uppbyggt kring Iänsdatorerna som för närvarande i första hand lSef'ig. 6:4. sid. 202.
är avsedda för ADB-system för folkbokföring och beskattning. Man kan dock tänka sig andra lösningar, särskilt om man vill förlägga datordriften inom försvaret och/eller högskolesektorn till de regionala datacentralerna. Man kan t. o. m. tänka sig två parallella uppsättningar med samordnade datacentraler varav en uppbyggd kring Iänsdatorerna och en kring t. ex. universitetsdatorerna (5 st) eller driftenheterna (5 st) inom försvarets data- central. Dessa organisationer kan härvid ges olika profil vad gäller typ av databehandling och/eller "kunder".
Vad gäller de ekonomiska aspekterna får man räkna med att alternativet "regional blandad drift" blir dyrare än nuvarande datorkraftstrukturi vilken sektors- och myndighetsvisa datacentraler dominerar och som är ett resultat av att driftform valts på främst tekniska och ekonomiska grunder. Flera skäl talar för detta. I förhållande till datacentraler särskilt inriktade och utrustade för databehandlingen inom en förvaltningssektor eller myndighet får de regionala datacentralerna i alternativet med regional blandad drift en mer komplicerad driftbild. Dels blir databehandlingen mer heterogen, dels blir data- och bearbetningsmängderna mindre. Man eliminerar eller minskar med andra ord de stordriftsfördelar man kan uppnå med myn- dighets- och sektorsvisa datacentraler för sektorer med omfattande dator- drift. Utrustningskostnaderna bör därför bli högre i detta alternativ än i nuvarande datorkraftstruktur. 1 sektorsvisa datacentraler kan dessutom valet av utrustning ske utan hänsyn till annan databehandling och dimensioneras för någorlunda beräkningsbara data- och bearbetningsmängder. l alternativet med regional blandad drift däremot blir det betydligt svårare att välja ut- rustning och tidsmässigt planera utbyggnaden, om man skall använda sam- ma datorutrustning för all eller nästan all databehandling. Visserligen kan man använda särskild datorutrustning för vissa sektorers databehandling, men detta medför att utrustningskostnaderna blir betydligt högre än för närvarande. Vad gäller personalen kan man särskilt vid gemensam dator- utrustning i viss utsträckning utnyttja denna gemensamt. Möjligheterna till detta begränsas av att datordriften inom flera sektorer är så omfattande och komplicerad att det till stor del krävs personal som är särskilt avdelad för driften och underhållet inom dessa sektorer och som har kunskaper om berörda administrativa verksamheter. Detta gäller i särskilt hög grad i samband med terminalsystem och databehandling "on line". Totalt sett måste därför personalkostnaderna för varje sektor antagas bli lägre om da- tordriften är koncentrerad till en anläggning eller till ett mindre antal an- läggningar än vid regional blandad drift.
En väsentlig faktor när det gäller de ekonomiska aspekterna på alternativet är antalet regionala datacentraler. ] princip gäller att kostnaderna ökar med antalet. Härigenom kommer alltså de ekonomiska och regionalpolitiska aspekterna att stå i motsatsställning till varandra.
Ett skäl som ofta anförts för regionalisering av datordriften är minskade kostnader för datakommunikation på grund av att en del av datakommu- nikationen blir onödig och att stora delar i övrigt sker på konare distans. Kostnadsminskningen blir i jämförelse med centraliserad datordrift emel- lertid inte så stor att den får någon avgörande betydelse i detta sammanhang. Dels är nämligen datakommunikationskostnaderna normalt en relativt liten del av de totala databehandlingskostnaderna. i regel under 10— 15 % när
det gäller de större statliga systemen. Dels påverkas bara en del av da- takommunikationskostnaderna av om datordriften är centraliserad eller re- gionaliserad.
Vad gäller själva genomförandet är alternativet "regional blandad drift" mer komplicerat och tidskrävande än alternativet "central blandad drift". Om databehandlingen inom en rad sektorer skall spridas på en rad regionala datacentraler, kan detta av säkerhetsmässiga och andra skäl inte ske på en gång. Vidare kommer det att krävas åtskilligt arbete med att förbereda omläggningen. Det kommer därför att krävas en lång — minst IO-årig — genomförandeperiod. Riskerna är härvid uppenbara att förändringar blir nöd- vändiga i de först regionaliserade systemen innan de sist berörda systemen är inordnade i den nya strukturen, vilket kan medföra ytterligare förseningar för dessa. En annan faktor som talar för en lång genomförandeperiod är de investeringar som gjorts i system, program och utrustning. För att en regionalisering skall fungera. bör helst de regionala datacentralerna ha samma eller "kompatibel" datorutrustning för all databehandling av samma slag. Eftersom de nuvarande datorerna är av många olika fabrikat, storlekar och inköpsår samt till stor del nyligen tagits i drift. bör de i en rad fall först hinna avskrivas innan en genomgripande förändring sker.
Vad som ovan sägs sammanfaller i huvudsak med vad DASK kom fram till i den tidigare nämnda promemorian om de riksomfattande statliga ad- ministrativa systemen. DASK gjorde där ett försök att väga samman kost- naderna för systemutveckling, genomförande, utrustning, dataöverföring. driftpersonal och lokaler och fann därvid att — om man utgår från känd teknik och förväntad kostnadsutveckling på ADB-området — de samman- tagna kostnaderna för datordriften rimligen blir högre vid en samordnad likformig regionalisering av datordriften än vid nuvarande datorkraftstruktur med särskilda datacentraler för sektorer och myndigheter med omfattande databehandling. Om man vid en likformig regionalisering använder gemen- samma datorer för skilda system ökar komplexiteten både ADB-tekniskt och organisatoriskt. Detta leder i sin tur till högre utvecklings- och genom- förandekostnader. Om man i stället väljer skilda datorer för varje system. ökar framför allt drift- och utrustningskostnaderna.
Resonemanget kan delvis belysas med hjälp av den ovan nämnda ut- redningen av Statskonsult AB om en samordning av det framtida systemet för fastighetsdatabanken och systemet för folkbokföring och beskattning. En driftmässig samordning av dessa system och med datordriften förlagd till 14 regionala datacentraler beräknas föra med sig merarbete i utveck- lingsarbetet på 20—25 manår och för fastighetsdatabanken en försening med ca 4 år och ökade investeringskostnader på ca 30 miljoner kronor. Vidare beräknades de löpande driftkostnaderna bli betydligt högre än för alternativ innebärande central förläggning av datordriften till en datacentral för re- spektive system med terminaler regionalt och lokalt. Om datordriften i fas- tighetsdatabanken huvudsakligen skulle ske regionalt. beräknades dock de löpande driftkostnaderna bli mindre vid en samordning med systemet för folkbokföring och beskattning.
lSe fig. 6:4. sid. 202.
Alternativet ”regional specialiserad drift"
Den tredje jämförelsen gäller alternativet ”regional specialiserad drift” (ruta 4') i förhållande till nuvarande datorkraftstruktur för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen. Alternativet innebär regionalisering av datordriften inom varje förvaltningssektor för sig även i de fall detta inte är motiverat av ekonomiska och drifttekniska skäl och alltså minskad samordning i utnyttjandet av datordriftsresurserna. En sådan regionalisering kan naturligtvis bara komma i fråga för datordrift i sådana administrativa verksamheter i statsförvaltningen som är av riksomfattande natur och som till stor del är förlagda till regionala och lokala organ, t.ex. skatteadmi- nistrationen och försäkringskassornas verksamhet. Den kan begränsas till sådana sektorer som nu har egna datacentraler men kan även utsträckas till att gälla system förlagda till DAFA och/eller till en ytterligare uppdelning och spridning av DAFA på flera driftenheter än för närvarande. Antalet regionala driftenheter kan i alternativet fastställas för varje sektor för sig.
Alternativet "regional specialiserad drift" skulle innebära en omorgani- sation av datordriften i sektorer i vilka den vid tidpunkten för beslutet är centraliserad till sektors- eller myndighetsvisa datacentraler eller till DAFA. För närvarande är den centraliserad inom bl. a. socialförsäkrings- området m. m., bil- och körkortsregistreringen samt rättsväsendet och kan tänkas bli det inom bl. a. exekutionsväsendet och fastighetsregistrerings- och inskrivningsväsendet. Som tidigare nämnts kan dock datordriften inom riksförsäkringsverket för socialförsäkringsområdet m. m. — det i en nära framtid kanske största databehandlingsområdet i statsförvaltningen — få en sådan omfattning att det kan komma att fördelas på flera driftenheter. En sådan spridning behöver dock i och för sig inte ske efter regionala principer utan kan innebära att olika delsystem förläggs till var sin driftenhet. dvs. till specialiserade centrala driftenheter. På skatte- och folkbokföringsområdet har dessutom nyligen beslutats om en kombination av centraliserad och regionaliserad datordrift. Beträffande sektorer med datordriften förlagd till DAFA — t. ex. datordriften inom system S för ekonomisk redovisning m. m. — skulle en regionalisering enligt alternativet ”regional specialiserad drift” kunna ske antingen genom att man regionaliserar DAFA eller genom att man bryter ut och förlägger datordriften till en egen eller till annan redan befintlig datacentral med flera driftenheter. Vid förläggning av datordriften för mer än en sektor till gemensamma regionala datacentraler närmar man sig dock alternativet med regional blandad drift.
Beträffande de ekonomiska aspekterna medför givetvis alternativet "re- gional specialiserad drift” högre kostnader än nuvarande organisation, efter- som datordriften i många fall inte har den omfattningen och karaktären. att det med nu känd och använd teknik är ekonomiskt fördelaktigt att regionalisera den. I stort gäller att kostnaderna växer med antalet regionala datacentraler. Det gäller i fråga om såväl utrustning som driftpersonal. Eko- nomiska skäl talar sålunda för få datacentraler, t. ex. 2—5. Utvecklingen mot alltmer användbara mindre datorer (”minidatorer” m.m.) gör dock att kostnadsskillnaderna i vissa avseenden kan komma att reduceras.
Som exempel kan nämnas de beräkningar som gjordes i samband med förstudien för ett nytt system för folkbokföring och beskattning. De avsåg
tre olika alternativ med respektive centraliserad. kombinerad centraliserad och regionaliserad samt regionaliserad datordrift. Alla alternativen bedömdes av riksskatteverket och statskontoret ha acceptabel driftsäkerhet. Enligt be- räkningarna skulle lösningen med centraliserad datordrift medföra de lägsta och den med regionaliserad de högsta kostnaderna. ] förhållande till lös— ningen med kombinerad central och regional datordrift, som kostnadsmäs- sigt alltså låg mellan de båda alternativen, skulle den regionaliserade lös- ningen medföra 30—4 '%'; högre kostnader.
Det kan även vara av intresse att inbördes jämföra de båda alternativen med regionaliserad drift (ruta 2 och 41). Resultatet blir härvid beroende av gjorda antaganden om antalet regioner m. m. i resp. alternativ. Alternativet med blandad drift bör dock i flertalet och mer rimliga fall vara ekonomiskt klart fördelaktigare, eftersom man i detta kan utnyttja inte bara samma lokaler utan där så är lämpligt även samma utrustning och personal för flera sektorers databehandling.
Även här kan jämförelsen belysas med Statskonsults tidigare nämnda utredning om fastighetsdatabankens framtida organisation. Driftkostnaderna beräknades bli något lägre om regionaliseringen samordnades med en re- gionalisering av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning än om den avsåg enbart fastighetsdatabanken. Beräkningen baserades på ett an- tagande om lika många regioner (14) i båda fallen.
Vad gäller själva genomförandet synes alternativet "regional specialiserad drift” erbjuda färre problem än alternativen med gemensamma datacentraler (ruta 1 och 21) eftersom det i mindre utsträckning påverkar andra system och rutiner. I den mån man inom varje sektor kan vänta tills större tekniska förändringar skall ske och utrustning skall bytas bör genomförandekost- naderna bli minimala. '
Slutsatser rörande ekonomiska och organisatoriska aspekter
Rent allmänt gäller att behovet av att utnyttja samma utrustning för da- tordriften inom flera förvaltningssektorer minskar på grund av utrustnings- kostnadernas relativt sett minskande andel av databehandIingskostnaderna. Ibland minskar de även i absoluta tal. Samtidigt medför den ökande an- vändningen av transaktionsstyrd databehandling "on line” från terminaler att möjligheterna att samtidigt använda en och samma dator för flera system minskar. Vad beträffar smådatorerna bör de betraktas mera som ett komp- lement än som ett alternativ till större datorer. Fördelarna med gemensamt resursutnyttjande gäller således i allt högre grad möjligheterna att använda personalen effektivare och att anställa och utnyttja kvalificerade experter. Den slutsats man kan dra av ovanstående är att om man mer generellt vill ändra datorkraftstrukturen för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen i syfte att sänka datordriftskostnaderna genom ökad ge- mensam användning av datorer och annan utrustning. driftpersonal och lokaler, så borde datordriften koncentreras till ett fåtal mycket stora data- centraler, dvs. förändringen bör ske i riktning mot alternativet ”central blan- dad drift”. Jämfört med nuvarande förhållanden synes dock de ekonomiska fördelarna med en sådan koncentration vara begränsade. Detsamma gäller de praktiska möjligheterna att genomföra den. 'Se fig. 6:4. sid. 202.
En samordnad regionalisering av datordriften för flera förvaltningssektorer med ADB-system av riksomfattande typ till gemensamma regionala data- centraler eller datordriftenheter "regional blandad drift" synes däremot med- föra högre kostnader än nuvarande datorkraftstruktur. Det gäller i än högre grad en regionalisering av datordriften i varje sektor för sig ”regional spe- cialiserad drift”, som ju innebär en minskad samordning i utnyttjandet av datordriftresurserna.
6.5.5 Regionalpolitiska aspekter
Även andra aspekter kan läggas på samordningen och organisationen av datordriften för den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen än sådana som att åstadkomma hög effektivitet och lämplighet sett från enskilda förvaltningssektorers synpunkt och låga kostnader totalt sett. Bl. a. kan läggas — och har lagts — regional- och näringspolitiska synpunkter. De regionalpolitiska synpunkter som här behandlas är de regionala behoven av och önskemålen om databehandlingsresurser för andra ändamål och sys- selsättningstillfållen, helst kvalificerade sådana, i regionerna.
Til/gången på databehandlingsresurser i regionerna
Ett vanligt argument för att regionalisera datordriften i statsförvaltningen har varit att det ger regionerna tillgång till databehandlingsresurser, dvs. data, datorer och ADB-kunnig personal, som även kan användas för andra ändamål än de primärt är avsedda för. Det gäller ändamål inte bara inom den statliga sektorn utan eventuellt även inom kommuner och landsting och den privata sektorn. Denna aspekt kom att få jämförelsevis stor upp- märksamhet i samband med riksskatteverkets förslag till nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning. Bl. a. anfördes länsstyrelsernas behov av databehandlingsresurser för den regionala samhällsplaneringen som ett vik- tigt skäl för regionala datorer i detta system. Denna delfråga belyste DASK för sin del relativt utförligt i det sammanhanget i den tidigare nämnda promemorian "Samordning av statliga administrativa ADB-system". Här behandlas därför frågan om datorkraftstrukturens utformning som ett medel att förse regionerna med databehandlingsresurser mer allmänt.
Vad först beträffar resursen datorer eller datorkraft kan man konstatera att det redan nu finns god tillgång till sådan i regionerna. Vidare kan konsta- teras att det även i framtiden kommer att finnas regionala datoreri systemet för folkbokföring och beskattning vid 21 länsstyrelser enligt riksdagens beslut våren 1976. Till den regionala datorkraften i den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) får läggas datorer och datacentraler i den privata sektorn, framför allt servicebyråerna. Totalt sett finns det överkapacitet på datorkraft i landet. Vidare har utvecklingen på datakommunikations- och terminalområdet gjort att det inte är nödvändigt att ha tillgång till datorer på samma ort för att effektivt utnyttja datatekniska hjälpmedel. Även de allt billigare och lätthanterligare små datorerna bör nämnas i detta sam- manhang. Dessa förhållanden gör att bristande tillgång till datorkraft i re- gionerna inte kan anföras som något starkt skäl för en ändring av dator- kraftstrukturen.
I förhållande till nuvarande datorkraftstruktur synes alternativet "central blandad drift" — mycket stora gemensamma datacentraler — innebära en något minskad regional spridning av själva datorerna. Alternativet ”regional blandad drift" — gemensamma regionala datacentraler — synes däremot inte innebära någon större förändring i det fall det skulle innebära gemensam datorutrustning för flera sektorers databehandling. ] det fall det skulle in- nebära särskild datorutrustning för varje sektor löper man dock viss risk att datorerna blir för små och speciella för att lämpligen kunna användas för annan databehandling. Detsamma gäller i än högre grad alternativet "regional specialiserad drift” eftersom det innebär en starkare spridning av datorkraften än för närvarande. Vad därefter beträffar tillgången till ADB-kunnig personal bör man hålla i minnet att det här är fråga om databehandling där systemutvecklingen till större delen sker och bör ske centralt (avsnitt 6.3). En regionalisering av datordrift berör därför i huvudsak endast driftpersonal av olika slag. Den ovan nämnda spridningen av datacentralerna gör att tillgången till sådan personal i regionerna redan är god. Inte heller synes den påverkas i någon större utsträckning vid en eventuell ändring av datorkraftstrukturen. Al- ternativet "central blandad drift" bör dock innebära en viss försämring i detta hänseende, eftersom det medför en koncentration av datordriften till ett fåtal mycket stora datacentraler. Möjligen ger nuvarande datorkraftstruk- tur i jämförelse med alternativen bättre förutsättningar för att förlägga delar av den personal som sysslar med systemutveckling till datacentralerna och därmed också för en Viss spridning av systemutvecklingspersonal.
Vad slutligen beträffar tillgången till data om den egna regionen för pla- neringsändamål anses regionalisering ofta vara en fördel, särskilt likformig regionalisering av de tunga administrativa systemen som innehåller grund- läggande uppgifter om de viktigaste infon'nationsobjekten (person, företag/ organisation, fastighet och fordon) och förläggning av datordriften i dem till gemensamma regionala datacentraler. Det viktigaste systemet i detta sammanhang är utan tvivel systemet för folkbokföring och beskattning. Flera faktorer gör emellertid att inte heller behovet av data om den egna regionen är ett starkt argument för regionalisering av själva datordriften. All samhällsplanering sker inte regionalt. [ regionerna (länen. landstingen och kommunerna) behövs dessutom data om andra regioner och hela landet som jämförelsematerial. Vidare kan det från integritetsskyddssynpunkt vara mycket tveksamt att man fritt förfogar över registren i de administrativa ADB-systemen för bearbetningar inom samhällsplaneringen. Relationen mellan de administrativa ADB—systemen och databehandlingen för plane- ringsändamål bör därför i huvudsak vara att de förstnämnda levererar de data som behövs som underlag för framställning av information för pla- neringsändamål. För att kunna leverera data spelar det inte någon större roll hur själva datordriften för den administrativa databehandlingen är or- ganiserad och samordnad. Datordriften för den regionala samhällsplane- ringen kan mot den bakgrunden även fortsättningsvis rimligen väntas ske på flera ställen och i olika organisatoriska former, till stor del inom SCB men i varierande utsträckning även på de regionala datorerna i systemet för folkbokföring och beskattning, på universitetsdatorerna och på längre sikt — framför allt i de största regionerna — kanske även på särskilda datorer
för den regionala samhällsplaneringen. (Se även avsnitt 12.2.4.)
Sammanfattningsvis synes det inte vara nödvändigt och i flera avseenden inte heller särskilt fördelaktigt att ändra och regionalisera datorkraftstruk- turen i statsförvaltningen enligt alternativen med regional blandad respektive specialiserad drift för att ge regionerna tillgång till databehandlingsresurser. Detta kan åstadkommas bättre eller lika bra även inom nuvarande struktur. En koncentration av datordriften till ett fåtal gemensamma mycket stora datacentraler enligt alternativet "central blandad drift" synes däremot in- nebära en försämrad tillgång till datorer i regionerna.
Regionala sysselsättningsaspekter
Även den regionala spridningen av de sysselsättningstillfällen som den ad- ministrativa databehandlingen för med sig framförs ibland som skäl för regionalisering av datordriften i statsförvaltningen. ! princip bör en regio- nalisering — såväl till gemensamma som till sektorsvisa datacentraler— kunna medverka till detta. I t. ex. det nuvarande ADB-systemet för folkbokföring och beskattning är databehandlingen spridd på 14 regioner. En stor del av datordriften kommer även i det nya systemet för dessa uppgifter att ske i flera regioner (21 st.). Datordriften inom övriga sektorer är med undantag för socialförsäkringsområdet, högskolesektorn och försvaret dock av betyd- ligt mindre omfattning och således svårare att dela upp på många regioner.
Det går emellertid även att uppnå en i stort sett likvärdig regional spridning av sysselsättningstillfällena utan regionalisering. Detta kan ske genom en geografisk spridning av de sektors- och myndighetsvisa datacentralerna i nuvarande datorkraftstruktur. Dessa är som ovan framgått så många att en samordning som syftar till en eller i något fall ett par datacentraler på ett antal större orter ger samma resultat.
DASK kan för sin del inte se att önskemålen om regional spridning av den personal som sysslar med datordrift är ett skäl för en ändring av da- torkraftstrukturen enligt alternativen med regionaliserad drift. Däremot är det ett skäl emot alternativet "central blandad drift" som innebär en kon- centration av datordriften till ett fåtal mycket stora datacentraler.
6.5.6 Näringspolitiska aspekter
Man har i olika sammanhang också lagt näringspolitiska aspekter på frågan om datordriftens organisation i statsförvaltningen och då framför allt i syfte att stödja svensk dataindustri. Man har bl.a. menat att svensk dataindustri inte alls kan eller har svårt att konkurrera med de stora in- ternationella datortillverkarna om mycket stora och komplicerade datorer av den typ som kan komma i fråga vid centraliserad datordrift inom för— valtningssektorer med omfattande databehandling. Vid regionalisering där- emot bör — enligt detta resonemang — datorerna inte bli större och mer komplicerade än att svensk dataindustri kan konkurrera. Av den anled- ningen har regionalisering av datordriften förespråkats såväl för enskilda förvaltningssektorer var för sig, "regional specialiserad drift", som för flera sektorer tillsammans, "regional blandad drift”.
Beträffande stöd till svensk dataindustri anser DASK rent allmänt — det
framgår bl. a. av kommitténs remissyttrande över dataindustriutredningens betänkande (SOU l974:10) — att ett eventuellt stöd inte bör ges i sådan form och omfattning att det väsentligen försämrar möjligheterna för an- vändarna inom den offentliga sektorn att effektivt utnyttja tillgänglig teknik. Inte heller bör ett eventuellt stöd innebära att offentliga ADB-system ges väsentligt annorlunda driftmässiga utformningar än de man av andra skäl anser lämpliga. Detta bör inte utesluta att det i en del fall sker en viss anpassning av den administrativa databehandlingen i den statliga förvalt- ningen för att göra det möjligt för svensk dataindustri att lämna in anbud. Från de synpunkter DASK har att beakta synes det dock inte vara rimligt att utforma ADB-systemen och organisera datordriften främst med tanke på vad svensk dataindustri bedöms kunna eller böra producera.
Flera faktorer gör emellertid att de näringspolitiska skälen för att försöka utforma databehandlingen och datordriften så att svensk dataindustri lättare skall kunna konkurrera om att leverera utrustning minskat i betydelse. Allt- eftersom datatekniken tas i anspråk för allt fler arbetsuppgifter och allt fler moment inom dessa och allteftersom ADB-tillämpningarna rent tekniskt blir allt mer avancerade, åtgår allt mer utrustning såväl i datacentralerna som på de arbetsplatser där datorstödet används. Själva huvuddatorerna utgör en allt mindre del av den totala utrustningen. l stället håller övriga delar av utrustningen på att bli allt intressantare för dataindustrin. Svensk dataindustris möjligheter att konkurrera om delar av utrustningen, t.ex. terminaler och mindre lokala och regionala datorer för vissa uppgifter. på- verkas inte i någon större utsträckning av om huvuddelen av datalagringen och databearbetningen sker i en central eller flera regionala datorer. Den nuvarande inriktningen inom svensk dataindustri bör för övrigt innebära att man kan vara med och konkurrera oberoende av hur datorkraftstrukturen är utformad.
6.5.7 Sammanfattning och slutsatser rörande datorkraftstrukturen
Frågan om datorkraftstrukturen, med vilken här avses datacentralernas utformning, avgränsning och antal, har två dimensioner, nämligen dels i vilken utsträckning man bör satsa på myndighets- och sektorsvisa datacen- traler eller för flera myndigheter och sektorer gemensamma datacentraler, dels i vilken utsträckning datordriften bör vara centraliserad eller regio- naliserad.
Nuvarande datorkraftstruktur kan vad datordriftens omfattning beträffar sägas domineras av sektors- och myndighetsvisa datacentraler. I flertalet fall är datordriften centraliserad inom dessa men i flera sektorer med mycket omfattande datordrift är den regionaliserad eller på annat sätt uppdelad och spridd.
En ändring av nuvarande datorkraftstruktur i riktning mot ökad sam- ordningi utnyttjandet av driftresurser (utrustning, driftpersonal och lokaler) måste i första hand innebära ett eller en kombination av följande alternativ: — Ett fåtal mycket stora datacentraler med central blandad drift; i sektorer
med ADB-system av riksomfattande karaktär är datordriften i regel cen- traliserad i detta alternativ. _ En eller flera uppsättningar regionalt avgränsade och inbördes samord-
nade datacentraler med regional blandad drift; i sektorer med ADB-sys- tem av riksomfattande karaktär är datordriften i regel regionaliserad i detta alternativ.
En förändring av datorkraftstrukturen behöver emellertid inte nödvän- digtvis innebära ökad samordning i användningen av driftresurser utan kan även innebära minskad samordning i detta avseende. Datordriften för ADB-system av riksomfattande karaktär och större datacentraler i övrigt kan regionaliseras inom varje sektor för sig, regional specialiserad drift.
1 såväl den nuvarande som övriga alla här aktuella datorkraftstrukturer får man räkna med en ökad decentralisering av funktioner i datordriften till arbetsplatserna med hjälp av terminaler och mindre datorer.
För att kunna bedöma alternativens för— och nackdelar i jämförelse med nuvarande ordning har DASK belyst följande aspekter på datorkraftstruk- turen: — användarnas närhet till datacentralen — centraliserings- och decentraliseringseffekter på berörda verksamheter — säkerhetsaspekter — ekonomiska och organisatoriska aspekter — regionalpolitiska aspekter samt — näringspolitiska aspekter.
Myndighets- och sektorsvisa eller gemensamma datacentraler —_/örde/ar och nackdelar
Gemensamma datacentraler synes ha följande relativa fördelar i förhållande till myndighets- och sektorsvisa datacentraler: — Datacentralerna blir större i vissa fall, framför allt i alternativet med central blandad drift men även i alternativet med regional blandad drift under förutsättning att antalet regionala datacentraler begränsas. Fördelar med stora datacentraler är bl.a. att de kan - ha kraftfullare och mer mångsidigt sammansatt utrustning (såväl da- torer som annan utrustning); detta medför t. ex. bättre möjligheter att organisera reservförfaranden vid driftstörningar (”back up"), - bära en större stab tekniska experter och bättre följa den tekniska ut- vecklingen på ADB-området samt - utnyttja datorutrustning och driftpersonal på ett effektivare sätt. — Gemensamma datacentraler för flera sektorer medför bättre förutsätt- ningar för att tekniska och organisatoriska erfarenheter från databehand- lingen i en förvaltningssektor kan tillgodogöras även i andra sektorer.
— Gemensamma datacentraler — särskilt alternativet med regional blandad drift — medför bättre förutsättningar för enhetlighet och "kompatibilitet" i datordriften i statsförvaltningen. Det gäller både i fråga om utrustning och sätt att arbeta. Bl.a. bör förutsättningarna därigenom bli bättre för reservförfaranden vid driftstörningar ("back up").
En jämförelse mellan myndighets- och sektorsvisa datacentraler å ena sidan samt gemensamma datacentraler å andra sidan visar följande fördelar för de förra och nackdelar för de senare: — Beroendeförhållanden mellan olika myndigheter och förvaltningsområden undviks eller begränsas. Gemensamma datacentraler innebär — särskilt
om man till stor del använder samma datorutrustning — att förändringar av administrativa verksamheter kan försvåras på grund av att möjlig- heterna att vidta ändringar i databehandlingen i en förvaltningssektor påverkas av förhållandena i andra sektorer. Vid gemensamma datacen- traler kommer flera användare att konkurrera om prioritet i datordriften vidt. ex. driftstörningar och om resurser för service och löpande underhåll. — Datorer och annan utrustning kan i större utsträckning speciellt anskaffas och avpassas ("skräddarsys") för databehandlingen inom en myndighet eller förvaltningssektor, t. ex. ett riksomfattande statligt administrativt ADB-system. Exempelvis ställer skattesystemet med stora utskriftsvo- lymer helt andra krav på utrustningen och dess sammansättning än ett system för fastighetsregistrering. — Arbetet vid datacentralerna i stort och driftbilden för datorutrustnigen blir mindre tekniskt och organisatoriskt komplicerade. Datordriften avser färre olika typer av bearbetningar och blir därmed mer specialiserad. — Säkerhets- och integritetsskyddsproblemen blir mindre i vissa avseenden. Det gäller särskilt i förhållande till alternativet med central blandad drift men under vissa antaganden även i förhållande till alternativet med re- gional blandad drift. Bl.a. bör verkningarna av brand och andra kata- strofer. sabotage och annan medveten skadegörelse bli mindre vid myn- dighets- och sektorsvisa datacentraler eftersom färre verksamheter kan drabbas. Vidare bör gemensamma datacentraler från integritetsskydds- synpunkt innebära större risker och problem, eftersom det inom dessa kommer att finnas flera data om en person.
Centraliserad eller regionaliserad datordrift
Vad gäller datorkraftstrukturens andra dimension — centraliserad eller re- gionaliserad datordrift — synes det för användarna i första hand vara viktigt med en teknik som bygger på direktminnen, datakommunikation och ter- minaler och som medger en decentralisering av vissa funktioner, särskilt inmatningen och uttagen av data. Däremot synes det inte ha någon större betydelse om datordriften är centraliserad eller regionaliserad. Inte heller synes en centralisering av datordriften i sig innebära att arbetsuppgifter och beslutsfunktioner i berörda verksamheter centraliseras.
Vad beträffar den säkerhet den här aktuella datorkraftstrukturen ger i olika hänseenden synes de alternativ som bygger på regionaliserad datordrift inte entydigt vara fördelaktigare än nuvarande datorkraftstruktur utom från försvarssynpunkt. Även försvarsaspekterna bör dock till stor del kunna till- godoses inom nuvarande datorkraftstruktur genom att datacentralerna inte lokaliseras till samma on utan förläggs till olika platseri landet och genom att man därvid ser till att det finns reservkapacitet på någon eller några platser för sådan databehandling som skall fungera under krigs— och be- redskapsförhållanden. När det gäller driftsäkerhet och sekretess- och in- tegritetsskydd kan — beroende på den närmare utformningen — en regio- nalisering med gemensamma regionala datacentraler enligt alternativet med regional blandad drift på flera sätt innebära en försämring i förhållande till den nuvarande datorkraftstrukturen. Däremot synes en regionalisering inom varje sektor för sig enligt alternativet med regional Specialiserad drift
— alltså minskad samordning —- innebära en förbättring även i dessa hän- seenden. En koncentration och centralisering av datordriften enligt alter- nativet med central blandad drift synes i de flesta säkerhetshänseenden vara sämre än nuvarande struktur och de andra alternativen. Det kan dock i en del fall vara lättare och billigare att skydda ett fåtal stora än många medelstora och små datoranläggningar. Det bör enligt DASK:s mening likväl gå att åstadkomma rimlig säkerhet i alla här berörda alternativ.
1 ekonomiskt hänseende synes en regionalisering medföra ökade kostnader för datordriften inom varje sektorjämfört med nuvarande datorkraftstruktur eftersom man minskar stordriftsfördelarna både på utrustnings- och per- sonalsidan. Alternativet med regional specialiserad drift inom varje sektor för sig synes medföra högre kostnader än alternativet med regional blandad drift men bör å andra sidan vara lättare att genomföra. En koncentration och centralisering av datordriften enligt alternativet med central blandad drift synes däremot medföra lägre kostnader för datordriften än nuvarande struktur men torde vara genomförbar endast i begränsad skala.
Inte heller synes en regionalisering vara bättre än nuvarande datorkraft- struktur i regionalpolitiskt hänseende, dvs. när det gäller att förse regionerna med databehandlingsresurser som även kan användas för andra ändamål. En regionalisering gäller nämligen i första hand endast driftpersonal. Be- träffande datorer finns det dessutom redan nu en god spridning och över- kapacitet totalt sett. Vidare synes en regionalisering inte medföra en bättre regional spridning av arbetstillfällena än nuvarande struktur. Däremot synes en koncentration av datordriften enligt alternativet med central blandad drift vara en försämring från olika regionalpolitiska aspekter. De regional- politiska aspekterna torde bäst kunna tillgodoses om man inom den nu- varande datorkraftstrukturen förlägger olika myndigheters eller förvaltnings- sektorers hela dataverksamhet — både systemutvecklingen och datordriften — till lämpliga orter i landet.
Slutligen synes valet av datorkraftstruktur sakna betydelse från närings- politisk synpunkt, dvs. för svensk dataindustris möjligheter att konkurrera om leveranser av olika slags ADB-utrustning.
Slutsatser
Sammanfattningsvis synes en koncentration och ökad centralisering av da- tordriften enligt alternativet med central blandad drift innebära vissa vinster när det gäller kostnaderna för datordriften i förhållande till nuvarande ord- ning. ] en rad andra avseenden är en sådan koncentration dock sämre. Vad gäller de andra alternativen synes alternativet med regional specialiserad drift — alltså en regionalisering inom varje sektor för sig och därmed minskad samordning mellan olika myndigheter och sektorer — tvänom vara det eko- nomiskt sett ofördelaktigaste alternativet, särskilt om antalet regioner för varje sektor skall vara stort. Det är å andra sidan det i flera andra hänseenden mest fördelaktiga alternativet. Beträffande alternativet med regional blandad drift som bygger på en kombinerad samordning och regionalisering synes det varken medföra lägre kostnader eller andra fördelar av betydelse ijäm- förelse med nuvarande datorkraftstruktur.
Mot bakgrund av ovanstående har DASK kommit till den uppfattningen
att det inte finns skäl att frångå nuvarande princip att inrätta särskilda ("de- dikerade") datacentraler för datordriften inom myndigheter eller förvalt- ningssektorer med omfattande databehandling. Fördelen med myndighets- och sektorsvisa datacentraler är bl. a. att riskerna minskar för intressekon- flikter i den löpande driften i samband med driftstörningar o.d. samt för särskilda svårigheter och förseningar vid utvecklingen och idrifttagandet av nya delsystem och ADB-tillämpningar på grund av hänsynstaganden till förhållanden inom andra förvaltningssektorer. Även säkerhetsproblemen synes bli mindre i vissa avseenden, bl.a. driftsäkerheten och integritets- skyddet.
Stora datacentraler har hittills medfört — och väntas även i framtiden medföra — utrustnings— och personalmässiga stordriftsfördelar av olika slag, bl.a. kraftfull datorutrustning och stor och mångsidig teknisk kompetens. Dessa stordriftsfördelar tyder på att man bör ställa relativt höga krav på databehandlingens omfattning — eller på starka andra skäl — för att myn- dighets- och sektorsavgränsade datacentraler skall komma i fråga. DASK återkommer till frågan om de närmare förutsättningarna för sådana data- centraler i avsnitt 6.8.
Med hänsyn till att en regionalisering enligt alternativet regional spe- cialiserad drift i flera avseenden synes vara fördelaktig uppkommer frågan om datordriften bör vara centraliserad eller regionaliserad inom sektorer som motiverar särskilda datacentraler. DASK har inte funnit några generellt giltiga skäl för regionalisering av datordriften, dvs. dess uppdelning på flera regionalt avgränsade driftenheter. För användarna är det i första hand viktigt att ha tillgång till de data och kunna göra de databearbetningar som behövs i deras verksamhet. Detta kan åstadkommas'med hjälp av terminaler, mindre datorer och datakommunikation oavsett hur själva datordriften är organi- serad. Det kan i det enskilda fallet dock finnas faktorer som gör det lämpligt att regionalisera datordriften eller organisera den i ett hierarkiskt mönster med vissa delar förlagda centralt och andra regionalt. Sådana faktorer är t. ex. databehandlingens omfattning—det gäller bl. a. databehandlingen inom folkbokföringen och skatteadministrationen — och försvarsbetingade över- väganden när det gäller databehandlingen som har betydelse för försvaret. 1 de fall regionalisering väljs, bör antalet regioner avgöras för varje för- valtningssektor/verksamhetsområde för sig. Ekonomiska skäl talar härvid för få regioner, dvs. få datordriftenheter. Redan vid 2—3 regioner uppnår man flertalet fördelar med alternativet regional specialiserad drift.
1 den mån regionalpolitiska skäl bör påverka datordriftens organisation bör de enligt DASK:s mening beaktas vid lokaliseringen av datacentraler och driftenheter inom dessa.
6.6 Gemensam datordriftorganisation
I detta avsnitt behandlas frågan om datordriften bör ske i myndighetsvisa eller sektorsvisa organs egen regi eller om den bör ske inom en för stats- förvaltningen gemensam datordriftorganisation av servicebyråkaraktär. Som nämns i avsnitt 6.4 kan man i och för sig åstadkomma en samordning i datordriften i form av en för statsförvaltningen gemensam datordriftor-
ganisation utan att man väsentligt ändrar den nuvarande datorkraftstruk- turen, dvs. datacentralernas uppbyggnad, avgränsning och antal. En sådan datordriftorganisation borde dock vara särskilt motiverad om det funnes anledning att ändra och öka graden av samordning i datorkraftstrukturen. Som framgår av föregående avsnitt (6.5) anser DASK emellertid inte att det finns anledning att generellt förorda en sådan ändring av den nuvarande datorkraftstrukturen.
Frågan i detta avsnitt gäller därför om man inom ramen för nuvarande datorkraftstruktur bör bryta ut datacentraler och datoranläggningar i myn- digheters och sektorsvisa organs regi och sammanföra dem med DAFA till en gemensam datordriftorganisation, som mot ersättning svarar för all datordrift för den administrativa databehandlingen i den egentliga civila statsförvaltningen. Eventuellt skulle även universitetens datacentraler och försvarets datacentral kunna ingå i en sådan organisation. Frågan om ge- mensam datordriftorganisation kan således i stort sägas gälla frågan om datacentralernas ställning i förhållande till myndigheterna/användarna.
De principer för datordriftens organisation som hittills tillämpats inom statsförvaltningen har inneburit att man, när datordriftens storlek inom en myndighet eller sektor är av tillräcklig omfattning, inrättat myndighetsvisa eller sektorsvisa datacentraler som drivs i myndighetens eller ett sektors- organs egen regi. En förändring av här berörd typ skulle åtminstone i ett första steg innebära att den gemensamma datordriftorganisationen övertar det formella driftansvaret för befintliga datacentraler. Flera skäl talar emel- lertid för att en gemensam datordriftorganisation på sikt skulle leda till en förändring även av själva datorkraftstrukturen. Särskilt om man hårt prioriterar de ekonomiska aspekterna, bl. a. kraven på självfinansiering, torde förändringarna huvudsakligen gå i riktning mot ett färre antal stora data- centraler med en funktionell decentralisering av datordriften till användarna med hjälp av terminaler och mindre datorer av olika slag.
Fördelar och nackdelar
De/örde/ar man skulle kunna uppnå med en gemensam (latoi'di'i/io/ganisalion är till stor del desamma som kan anföras som skäl för att förlägga datordriften till datacentraler av servicebyråkaraktär. Fördelarna hänger delvis samman med möjligheterna att i en gemensam datordriftorganisation på sikt skapa genomsnittligt sett större driftenheter. Detta skapar i sin tur förutsättningar för att flera datacentraler kan förses med kraftfull och mångsidigt sam- mansatt utrustning och med stor och allsidig driftteknisk kompetens och således utnyttja stordriftsfördelar av olika slag. En gemensam datordrift- organisation bör även i övrigt förbättra möjligheterna att utnyttja tekniska experter på ett effektivt sätt. Vidare blir förutsättningarna bättre för ökat utbyte av erfarenheter från databehandlingen mellan olika förvaltningssek- törer och för ökad enhetlighet och ”kompatibilitet" vad gäller såväl ut- rustning som sätt att arbeta. Bl.a. bör möjligheterna öka att utveckla och använda standardprogram (generella programprodukter) för vissa arbetsupp- gifter och funktioner. t. ex. databashantering och datakommunikation. Ökad ”kompatibilitet" bör dessutom förbättra möjligheterna att skapa reservför- faranden. Troligen skulle en gemensam datordriftorganisation också leda
till att kapaciteten på befintliga datorer utnyttjas mer rationellt än om data- centraler i myndigheters eller särskilda driftorgans regi konkurrerar med DAFA och varandra. För personalen skulle dessutom en fördel kunna vara att det blir lättare att bli omplacerad både vad gäller arbetsuppgifter och arbetsplats. Utöver ett egenvärde kan detta även vara en fördel för per- sonalens utvecklingsmöjligheter.
En gemensam datordriftorganisation som mot ersättning svarar för myn- digheternas datordrift i statsförvaltningen kan också leda till ett bättre kost- nadsmedvetande hos användarna. Om datordriften utförs i egen regi torde man nämligen inte alltid bli lika medveten om vad datordriften och servicen i anslutning till den kostar som om man betalar för den och får priserna för olika moment och produkter specificerade. Detta kan i sin tur leda till att en prövning av databehandlingens värde i förhållande till dess kostnader inte alltid kommer till stånd eller blir så noggrann som det är önskvärt. Å andra sidan bör sådana effekter kunna motverkas vid drift i egen regi genom en lämpligt anordnad interndebiten'ng eller annan jämförbar anord- ning.
Fördelar med myndighetsvisa eller sektorsvisa datacentraler i egen regi — och relativt sett nackdelar med en gemensam datordriftorganisation — är bl. a. att användarnas möjligheter att påverka datordriften och anpassa den till den egna verksamheten ofta blir större. Användarna torde nämligen ha svårare att hävda sig mot specialister i en särskild organisation än mot sina egna ADB-specialister. Vidare torde riskerna för intressekonflikter bli större vid en gemensam datordriftorganisation än vid datordrift i egen regi. Sådana konflikter kan uppkomma mellan olika användare, som konkurrerar om den tillgängliga maskintiden och personalresurserna vid datacentralerna, men också mellan användarna och datacentralerna. 1 en del fall kan en gemensam datordriftorganisation dessutom leda till att antalet kontakter som måste upprätthållas i den löpande driften eller som måste tas i samband med större beslut ökar. Detta kan bli betungande för användarna och även medföra ökade kostnader och förseningar.
En annan fördel med datordrift i egen regi — som dock ibland även kan vara en nackdel — är att sambandet mellan systemutveckling och datordrift blir eller kan göras starkare. Det blir t. ex. lättare att åstadkomma att man i systemutvecklingsarbetet tar hänsyn till de krav driften ställer och att utnyttja viss personal för såväl utvecklings- som drift- och underhållsupp- gifter. Detta gäller under förutsättning att systemutvecklingsarbetet i hu- vudsak sker inom resp. myndighet eller förvaltningssektor. Det är dock möjligt att överlåta även detta på konsultföretag och servicebyråer. Det är t. ex. vanligt att samma servicebyrå svarar för såväl utveckling som drift. Så är till stor del fallet inom den kommunala sektorn. Nackdelen med ett mycket starkt samband mellan systemutveckling och drift består främst däri att de tekniska förhållandena vid datacentralen alltför tidigt och i alltför hög grad kan påverka eller bli avgörande för valet av teknik och de tekniska lösningarnas utformning i administrativa verksamheter. [ sämsta fall kan det medföra att ADB-teknik väljs där annan teknik skulle vara lämpligare.
Slutsatser
Som nämns inledningsvis kan frågan om en gemensam datordriftorga- nisation i vissa avseenden jämföras med frågan om en myndighet/användare skall skaffa egen datoranläggning eller anlita servicebyrå. En vägning av de relativa fördelarna och nackdelarna kan härvidlag inte göras alltför ge- nerell, eftersom för- och nackdelarnas relativa betydelse varierar med hänsyn till databehandlingens karaktär och omfattning. Däremot ställer sig en sådan vägning annorlunda när det som i det här fallet gäller frågan om en för hela statsförvaltningen gemensam datordriftorganisation av servicebyråka- raktär som mot ersättning skall svara för all datordrift inom statsförvalt- ningen.
De största fördelarna med en gemensam datordriftorganisation är enligt DASK:s mening möjligheterna att utnyttja datordriftresurserna effektivare. De ekonomiska och andra förbättringar som kan uppnås inom en gemensam driftorganisation i statsförvaltningen är dock enligt DASK:s mening be- gränsade och inte alls av den storleksordningen som de är för landsting, kommuner och företag i samma bransch, dvs. för olika användare med samma uppgifter och samma typ av databehandling. Även inom dessa sek- torer har för övrigt de största enheterna i regel valt att bygga upp egna datacentraler.
Det finns å andra sidan tungt vägande skäl emot en gemensam dator- driftorganisation för all datordrift inom statsförvaltningen. Datatekniken är ett administrativt hjälpmedel och datordriften en servicefunktion. För att kunna bedriva sitt arbete effektivt bör en myndighet eller annan organisation i största möjliga utsträckning själv förfoga över sina administrativa verktyg. Detta gäller i särskilt hög grad vid transaktionsstyrd databehandling ”on line" från terminaler då datordriften mycket starkt griper in i det operativa arbetet på de enskilda verksamhetsställena. Mot de vinster som en gemen- sam datordriftorganisation kan medföra i själva datordriften får ställas de fördelar som kan bli följden av att myndigheterna själva ombesörjer da- tordriften, främst bättre möjligheter att anpassa datordriften till berörda ad- ministrativa arbetsuppgifter. Som ovan sägs (avsnitt 6.5.7) gör dock kost- naderna att datordriften bör ha relativt stor omfattning för att den skall ske i "egen" regi.
En annan invändning mot en gemensam datordriftorganisation är att den skulle bli mycket stor och svåradministrerad. Den skulle redan under nu- varande förhållanden omfatta betydligt över 20 driftenheter — över 30 om även försvaret och universiteten skulle ingå — varav flera mycket stora. Det kan därför inte uteslutas att den ökade "byråkrati", som den gemen- samma driftorganisationen skulle föra med sig, skulle äta upp en del av de ekonomiska och andra fördelar den bör föra med sig.
Mot bakgrund av ovanstående har DASK kommit till den uppfattningen att skälen mot att inordna alla datacentraler i en för statsförvaltningen ge- mensam datordriftorganisation är så starka att det inte finns anledning att närmare utreda denna fråga. 1 de fall datordriften inom en myndighet eller avgränsbar sektor är tillräckligt omfattande för att det skall vara ekonomiskt eller av andra skäl motiverat med en särskild datacentral eller datoranlägg- ning bör denna enligt DASK:s mening normalt drivas i myndighetens eller berört sektororgans egen regi (se vidare avsnitt 6.8).
6.7 Behovet av statlig servicebyråverksamhet
Som framgår av föregående avsnitt anser DASK att det inte finns skäl för en för hela statsförvaltningen gemensam datordriftorganisation. En stor del av den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen är emellertid inte så omfattande att den motiverar sektors- eller myndighetsvisa (”de- dikerade") datacentraler. Frågan är därför om det finns behov av statlig servicebyråverksamhet och om den i så fall bör samlas till en eller flera servicebyråer.
Man kan rent allmänt konstatera att det hittills inte varit ekonomiskt realistiskt att driva datordrift av liten omfattning med egna datorer och i egen regi. Även om utvecklingen på smådatorområdet och andra områden i vissa fall kan ändra på detta förhållande — i vissa fall går det t. ex. att konstruera "skräddarsydda" s. k. "turn-key-system” med låga krav på ADB— tekniskt kunnande hos driftpersonalen — får man dock räkna med att det i en överskådlig framtid i regel kommer att vara lönsamt att förlägga da— tordriften i mindre volymer till servicebyråer eller låta andra organisationer utföra den på servicebyråvillkor.
Även inom sektorer och myndigheter med egna datacentraler och da- tordriftorganisation har man ibland behov av att i viss utsträckning utnyttja servicebyråer eller motsvarande. Det gäller såväl behov av tillfälliga ka- pacitetstillskott i samband med vissa bearbetningar och större förändringar, t. ex. utveckling och idrifttagande av nya systemdelar, som mer permanenta behov för vissa typer av ADB-tillämpningar. Det är vidare en fördel att kunna utnyttja servicebyråer i samband med utveckling av nya ADB-system och försöksverksamhet, eftersom detta medför mindre bindningar för fram- tiden än att hyra eller köpa särskild utrustning och anställa särskild personal.
DASK kan således konstatera att det finns behov av datacentraler av servicebyråkaraktär för administrativ databehandling i statsförvaltningen. Mot den bakgrunden är frågan närmast om det är önskvärt med och finns förutsättningar för mer än en servicebyrå i statsförvaltningen.
Skälen för att i stor utsträckning samla mindre ADB-användare i stats- förvaltningen till en gemensam servicebyråorganisation är i stort desamma som för att datordriften bör ha relativt stor omfattning för att myndighets- och sektorsvisa datacentraler skall komma i fråga. Bl.a. måste datacen- tralerna vara relativt stora för att kunna dra nytta av utrustnings- och per- sonalmässiga stordriftsfördelar. Även om den tekniska utvecklingen har medfört att utrustningen (datorer, minnen m. m.) relativt sett blir allt bil- ligare, att det finns utrustning i alla storleksklasser och av många typer samt att utrustningskostnaderna i allt mindre grad begränsar möjligheterna att inrätta flera servicebyråer, så har dock större datorer fortfarande betydande stordriftsfördelar för åtskilliga typer av ADB-tillämpningar. Det främsta skä- let för stora servicebyråer är emellertid inte utrustningskostnaderna utan personalkostnaderna. Dessas andel av totalkostnaderna är redan nu i all- mänhet höga och ökar dessutom. Detta hänger delvis samman med att lönerna relativt sett stiger snabbare än utrustningskostnaderna — de sist- nämnda väntas till stor del vara konstanta eller t. o. m. sjunka i vissa fall — men också med andra faktorer. Bl.a. blir ADB-tillämpningarna i många fall alltmer tekniskt och organisatoriskt komplicerade genom att man över-
går till databasteknik och terminaler och genom att de används och griper in direkt i de administrativa verksamheterna. Detta medför i sin tur att datacentralerna måste ha hög teknisk kompetens och tillgång till egna kva- lificerade experter i olika drifttekniska frågor. Små servicebyråer kan därför i regel inte samtidigt uppfylla kraven på låga kostnader och hög kompetens. Ett annat skäl för stora servicebyråer är att sådana har större möjligheter att ordna reservförfaranden ("back up") samt tillhandahålla generellt an- vändbara programvaror för vanligt förekommande typer av ADB-tillämp- ningar, t. ex. databashanteringssystem och informationssökningssystem (IR- system).
DASK har för sin del inte funnit någon princip efter vilken man kan dela upp den del av datordriften för den administrativa databehandlingen, som bör förläggas till datacentraler av servicebyråkaraktär, i två eller flera delar som går att klart avgränsa — t. ex. efter typ av databehandling, kun- dernas/användarnas sektortillhörighet eller geografiska områden — och som samtidigt är tillräckligt stora för att kunna dra nytta av stordriftfördelar. Det föreligger tvärt om problem med avgränsningen såväl gentemot de sek- tors- och myndighetsvisa datacentralerna för administrativ databehandling som gentemot universitetsdatacentralerna trots att dessa i första hand är avsedda för teknisk-vetenskaplig databehandling. Det innebär att två eller flera servicebyråorganisationer till stor del skulle komma att konkurrera på samma områden och om samma kunder/användare. Även om en sådan konkurrens kan tänkas medföra fördelar i vissa avseenden. skulle dessa enligt DASK:s mening inte väga upp nackdelarna i form av ökade konflikter, minskade stordriftsfördelar och försämrade förutsättningar för samordning. DASK anser därför att det endast bör finnas en statlig servicebyråorganisation för sådan datordrift för den administrativa databehandlingen som inte för— läggs till sektors- och myndighetsvisa datacentraler och datordriftorgani- sationer. 1 den mån det av olika skäl — t.ex. datordriftens omfattning eller geografisk ansamling av många eller stora kunder på en plats — finns skäl som talar för flera datacentraler bör detta i första hand lösas genom att flera driftenheter inrättas inom servicebyråorganisationen.
DASK har i sina överväganden inte kunnat finna anledning till annat förslag än att DAFA (datamaskincentralen för administrativ databehand- ling): som för närvarande har till uppgift att inom den statliga sektorn på uppdrag utföra administrativ databehandling, även i fortsättningen skall vara den statliga servicebyråorganisationen (se vidare avsnitt 12.1).
6.8 Riktlinjer för datordriftens organisation och förläggning i statsförvaltningen
Med anledning av ovanstående föreslår DASK vissa allmänna riktlinjer för datordriftens organisation och förläggning inom statsförvaltningen. Dessa riktlinjer innebär i huvudsak att särskilda datacentraler inrättas inom myn- digheters verksamhetsområden eller förvaltningssektorer när datordriften har stor omfattning eller när starka andra skäl för sådana datacentraler fö- religger samt att datordriften i övrigt förläggs till den statliga serviceby- råorganisationen, dvs. DAFA, eller— när så är lämpligare— till annan befintlig sektors- och myndighetsvis datacentral.
' 'Dedikerade ' ' datacentraler
1 första hand bör de ekonomiska fördelarna få avgöra om sektors— eller myndighetsvisa datacentraler skall användas. En sådan central bör i regel inrättas endast om det är klart att den ger ekonomiska fördelar framför andra alternativ. Det innebär i allmänhet att datordriften vid datacentralerna bör ha relativt stor omfattning. Hittills har i stort gällt att en särskild data- central har ansetts ekonomiskt motiverad vrd beläggning av datorutrustning i ca två skift. De relativt — och många gånger även i absoluta tal — sjunkande kostnaderna för datorutrustning gör emellertid att kraven på beläggningen av datorutrustningen numera ofta kan ställas något lägre. Dessutom medför övergången till reelltidsteknik och terminaler att man i framtiden i många fall torde få räkna med att en stor del av datorkapaciteten kan utnyttjas endast under kontorstid. Det är i stället de stigande personalkostnaderna och kraven på kvalificerad driftteknisk kompetens som alltmer bör bli sty- rande vid övervägande om att inrätta och dimensionera särskilda datacent- raler. Utrustningskostnaderna utgör dock fortfarande en stor del — för sek- tors- och myndighetsvisa datacentraler ofta 40—50 % — av datacentralernas kostnader. För att personal- och utrustningsmässiga stordriftsfördelar och kvalificerad driftteknisk kompetens skall kunna utnyttjas effektivt bör alltså krävas att datordriften skall ha relativt stor omfattning innan man inrättar myndighets- och sektorsvisa datacentraler. Datordriften inom de myndig- heter och förvaltningssektorer som nu själva ombesörjer den hade i flertalet fall 1975 ett produktionsvärde som avsevärt översteg 10 milj. kr. (se avsnitt 6.4.1). Vid datordrift av mindre omfattning är det därför särskilt angeläget med en noggrann prövning av de ekonomiska förutsättningarna innan beslut fattas om att inrätta nya sektors- eller myndighetsvisa datacentraler. En sådan prövning bör även ske i samband med större förändringar vid redan befintliga datacentraler.
Samma skäl som talar för relativt stora datacentraler talar för att även driftenheterna bör vara relativt stora när datordriften inom en myndighet eller förvaltningssektor delas upp på flera driftenheter (datacentraler). Kraven på storlek bör dock kunna ställas lägre när det är fråga om renodlade pro- duktionsenheter med begränsad självförsörjning vad gäller utrustning, tek- nisk expertis och administration.
Sektors- eller myndighetsvisa datacentraler kan vara motiverade inte bara av ekonomiska fördelar utan även av andra skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att databehandlingen ställer starka krav på sekretesskydd i datordriften, att användarna har särskilt höga krav på prioritet i datordriften eller att datordriften till sin natur är sådan att det krävs eller är fördelaktigt med särskild utrustning och personal. DASK vill dock betona att integritets- känsliga data eller transaktionsstyrd databehandling "on line" i operativa verksamheter inte i sig bör anses som tillräckligt starka skäl för särskilda datacentraler.
Av nu befintliga sektors- eller myndighetsvisa datacentraler för i första hand — eller till största delen — administrativ databehandling finns det enligt DASK:s mening ingen anledning att ifrågasätta dem inom följande områden: — allmän försäkring m.m.
— bil- och körkortsregistreringen
— skatteområdet
— försvaret
— rättsväsendet (rikspolisstyrelsens datacentral) — statistikområdet
— universitets- och högskoleområdet
DASK behandlar den närmare inriktningen och avgränsningen av data- centralerna vid statistiska centralbyrån och universiteten samt länsdataan- läggningarna i kap. 12.
Vad gäller övriga, alltså ovan inte nämnda. sektors- eller myndighetsvisa datacentraler i statsförvaltningen som helt eller delvis används för admi- nistrativ databehandling bör man enligt DASK:s mening i samband med större förändringar eller andra lämpliga tillfällen pröva förutsättningarna för fortsatt drift. När det är fråga om datacentraler som i första hand används för teknisk-vetenskaplig databehandling eller databehandling av speciell na- tur bör vid sådana tillfällen undersökas i vilken utsträckning datorerna bör användas för administrativ databehandling. Många gånger torde det näm- ligen bli ekonomiskt fördelaktigare även för myndigheter med egen data- central att förlägga vissa typer av datordrift till DAFA eller annan datacentral. Det sistnämnda kan även gälla delar av datordriften vid ovan uppräknade större myndighets- eller sektorsvisa datacentraler.
Datordriften inom sektorer eller myndigheter med egna datacentraler är som framgått i några fall uppdelad på flera driftenheter. Det är givetvis angeläget att man vid större förändringar vid dessa datacentraler prövar frågan om antalet driftenheter och arbetsfördelningen mellan dem. Det kan dessutom tänkas att en uppdelning på flera driftenheter kan komma att behövas för ytterligare någon eller några sektorer eller myndigheter med datordriften för närvarande samlad till en datacentral.
Utöver nu befintliga statliga datacentraler torde det inom den närmaste S-årsperioden inte bli aktuellt med ytterligare myndighets— eller sektorvisa datacentraler av motsvarande typ mer än i något eller några enstaka fall, t. ex. inom fastighetsdataområdet. arbetsmarknadsverket och eventuellt även exekutionsväsendet. Ett på längre sikt troligen stort databehandlings- område är miljö- och arbetarskyddsområdet. Det kommer dock inte upp i några större databehandlingsvolymer inom en 5-årsperiod och kommer dessutom att bestå av en rad skilda tillämpningar inom olika förvaltnings- områden.
I de fall det är motiverat med sektors- eller myndighetsvisa datacentraler är det naturligt och lämpligt att de ingår som enheter i en myndighet inom verksamhetsområdet eller förvaltningssektorn — i regel den centrala för- valtningsmyndigheten inom området eller sektorn — eller att fristående organ av typ försvarets datacentral inrättas. Detta bör dock inte hindra att den statliga servicebyråorganisationen driver en "dedikerad" datacentral för en myndighets räkning i de fall detta är lämpligare än att myndigheten driver den i egen regi. Som exempel på fall där det kan vara lämpligt att den statliga servicebyråorganisationen svarar för driften kan nämnas att den "de- dikerade” datacentralen är relativt liten eller under uppbyggnad.
Förhållandet mellan de "dedikerade” datacentralerna och DAFA
DASK anser att sektors- eller myndighetsvisa datacentraler och driftenheter bör inriktas, dimensioneras och utrustas med tanke på att de i huvudsak skall användas endast inom respektive verksamhetsområde eller förvalt- ningssektor. Eventuell överkapacitet och eventuella andra särskilda resurser — t. ex. speciell utrustning. särskilda programvaror eller särskild kompetens — bör dock givetvis användas så rationellt som möjligt. Dessutom bör sådana datacentraler Och driftenheter i speciella fall kunna användas och dimen- sioneras för viss annan databehandling på t. ex. samma ort eller av samma typ. Så sker redan i Sundsvall, där riksförsäkringsverket ombesörjer da- tordriften åt statens personalpensionsverk.
Det förhållandet att överkapaciteten vid de "dedikerade" datacentralerna bör kunna användas för annan datordrift innebär att de kan komma att konkurrera med DAFA. Valet mellan DAFA och annan datacentral är i huvudsak en ekonomisk fråga. Den bör enligt DASK:s mening främst av- göras på grundval av service och pris. Priset bör i sin tur i huvudsak grundas på de genomsnittliga självkostnaderna för datordriften. Detta förutsätter en- hetliga principer för redovisning av kostnaderna vid datacentralerna. DASK behandlar denna fråga närmare i kap. 13.
Det bör således kunna förekomma konkurrens mellan DAFA och över- kapaciteten hos de ”dedikerade" datacentralerna. Om ett uppdrag förutsätter en utrustnings- eller personalmässig resursförstärkning bör det enligt DASK:s mening normalt förläggas till DAFA. DASK anser dessutom att det bör vara möjligt att förlägga datordriften till datacentraler utanför den statliga sektorn i vissa fall. t. ex. till en branschinriktad datacentral eller en datacentral med speciell utrustning eller kompetens på något område. I första hand bör dock befintliga datordriftresurser inom statsförvaltningen utnyttjas.
Datordriftens tekniska och organisatoriska utformning
DASK har kommit till den uppfattningen att det inte finns skäl att föreslå några generella rekommendationer för den tekniska och organisatoriska ut— formningen av datordriften inom olika områden och sektorer. Datordriftens utformning och därmed graden av spridning eller regionalisering av da- tabehandlingen är en teknisk, ekonomisk och organisatorisk lämplighets- fråga, som bör avgöras från fall till fall. På detta sätt kan de varierande krav på ADB-tillämpningarna som olika verksamheter ställer bäst beaktas. 1 de fall regionaliserade dn'ftlösningar visar sig vara att föredra bör antalet regioner väljas för varje system för sig med hänsyn till berörda verksamheter och kostnaderna.
DASK anser att den pågående tekniska utvecklingen på dator-, terminal— och datakommunikationsområdena som bl. a. gör det tekniskt och ekono- miskt möjligt att i ökad utsträckning sprida inte bara inmatning och uttag utan även lagring och bearbetning av data rent allmänt är önskvärd. Den bör nämligen ge ökad valfrihet vid utformningen av datordriften och ytter- ligare förbättra möjligheterna att anpassa databehandlingen tekniskt och or— ganisatoriskt till berörda verksamheter, vilka i statsförvaltningen till stor
del är förlagda till regionala och lokala organ.
Särskilt när det gäller databehandling i mindre omfattning har utveck- lingen på ADB-området medfört att olika typer av smådatorer(”'minidatorer" m. m.) förlagda hos användarna i viss mån blivit ett alternativ till medelstora och större datorer vid DAFA eller andra datacentraler. Smådatorerna synes dock i de flesta fall fortfarande medföra både högre kostnader och lägre flexibilitet än medelstora och större datorer för den typ av administrativ databehandling som för närvarande dominerar i statsförvaltningen. DASK anser därför att man åtminstone tills vidare bör vara försiktig och återhållsam med att anskaffa fristående smådatorer för sådan databehandling. Däremot bör smådatorer allt oftare bli lämpliga att använda som komplement till medelstora och större datorer. Det blir som ovan sägs i allt större ut- sträckning vanligt att använda smådatorer som terminaler till större datorer i datacentralerna och att på så sätt förlägga delar av datordriften närmare användarna. Härigenom kan man bl. a. avlasta de större datorerna och mins- ka behovet av dataöverföring. Det gäller vid såväl satsvis som transak- tionsstyrd databehandling.
Den snabba utvecklingen på smådatorområdet samt de fördelar småda- torerna i vissa avseenden erbjuder gör det angeläget att man inom stats- förvaltningen fortlöpande bevakar och utvärderar i vilka fall och på vilka sätt smådatorer bör användas.
Centralt samordningsorgan
Tillämpningen av ovan föreslagna riktlinjer för datordriftens organisation och förläggning förutsätter enligt DASK:s mening ett centralt organ som fortlöpande har överblick över datacentralerna, deras driftresurser och be- läggning, och som kan göra de avvägningar som behövs för att få till stånd en rationell användning, organisation och utbyggnad av datordriftresurserna. Dessa uppgifter bör som närmare kommer att framgå i kaptel 16 även i fortsättningen åvila statskontoret.
7. Hantering och användning av data
Arbetet i den offentliga förvaltningen kan i stor utsträckning karaktäriseras som informations- eller databehandling i vid mening, dvs. insamling, re- gistrering, kontroll, bearbetning, lagring och användning av uppgifter av olika slag. Det bör observeras att det inte ingår i DASK:s uppdrag att be- handla frågan om informationsbehandlingen i den offentliga förvaltningen i hela dess vidd. DASK har för sin del inte anledning eller möjlighet att ta upp frågan om den offentliga förvaltningen behöver alla uppgifter som den samlar in. DASK:s arbete är sålunda begränsat på flera sätt och främst inriktat på den del av informationsbehandlingen som sker med ADB som hjälpmedel. Vidare är DASK:s arbete begränsat i den meningen att det är inriktat på möjligheterna att åstadkomma förbättringar genom samordning. En annan och för dem som lämnar uppgifter till den offentliga förvaltningen — företag, andra organisationer och allmänheten — kanske viktigare fråga är om det är möjligt och lämpligt att minska omfattningen av den infor- mation som samlas in och används i den offentliga förvaltningen. Delar av den frågan har utretts av utredningen om företagens uppgifts- och upp- bördsskyldighet (UFU), som nyligen avgivit ett betänkande "Företagens uppgiftslämnande" (SOU l976:12).
Med hänsyn till att begreppen information och data används på olika sätt i olika sammanhang, kan det vara lämpligt att inledningsvis något beröra dessa begrepp. Enligt svensk standard (SEN 01 16 Ol) definieras data som "representation av fakta, begrepp eller instruktioner i form lämpad för över- föring, tolkning eller bearbetning utförd av människor eller av automatiska hjälpmedel" och information som "den innebörd en mottagare inlägger i givna data". Data kan således sägas vara symboler eller tecken, t. ex. bok— stäver eller siffror, när de används för att återge information. DASK skall i det följande eftersträva att genomgående använda begreppet data i denna mening.
De frågor som behandlas i detta kapitel är möjligheter och problem vid samordning beträffande hanteringen och användningen av data som samlas in, bearbetas, skapas och lagras med hjälp av ADB i den offentliga för- valtningen. En närmare beskrivning av problemområdet och kapitlets upp- läggning görs i avsnitt 72. Som allmän bakgrund till detta redovisas in- ledningsvis (avsnitt 7.l) vissa kvantitativa uppgifter.
DASK betraktar frågorna om samordning beträffande hanteringen och
användningen av data i olika ADB-system som en av sina huvuduppgifter. Dessa frågor har utgjort ett särskilt utredningsområde "Samordning av data i ADB-baserade informationssystem", inom vilket statskontoret och SCB för DASK:s räkning utfört särskilda utredningar som redovisats i olika rap- porter (se kap. 1). Detta kapitel baseras till stor del på vad som framkommit inom eller i samband med dessa utredningar.
7.1. Vissa kvantitativa uppgifter
Som inledningsvis nämns kan arbetet i den offentliga förvaltningen till stor del karaktäriseras som informations- eller databehandling i vid me- ning. Det är därför givetvis av stort intresse att på olika sätt kvantitativt belysa detta, i detta sammanhang särskilt omfattningen på de data som samlas in, registreras och bearbetas med hjälp av ADB samt i vilken ut- sträckning data utväxlas eller på annat sätt "samkörs" mellan sådana system och i vilken utsträckning data från sådana systern används i statistikpro- duktionen och samhällsplaneringen. Tyvärr finns det för närvarande inte några mer fullständiga uppgifter om antalet ADB-system i statsförvaltningen och den offentliga förvaltningen i övrigt, än mindre om de totala data- mängderna i och dataströmmarna mellan olika ADB-system. Likaså är det inte möjligt att utan omfattande utredningar få fram tillfälliga och någorlunda heltäckande siffror som belyser kostnaderna för att hantera (samla in, re- gistrera, kontrollera, bearbeta, lagra och sprida) data i olika avseenden. Möj- ligheterna att genom kvantitativa uppgifter belysa databehandlingens om- fattning är alltså begränsade. De kan dock väntas bli bättre i framtiden, åtminstone i vissa delar. bl. a. genom de uppgifter om personregister som datainspektionen infordrar och om den dokumentationscentral statskontoret planerar blir inrättad (se nedan avsnitt 7.3.1).
De kvantitativa uppgifter som lämnas nedan belyser därför endast vissa aspekter på databehandlingens omfattning och utbytet av data i den of- fentliga förvaltningen. De kan tyvärr inte ge säkra upplysningar om den ”potential” som finns för samordning av datainsamlingen och för annat samutnyttjande av data. Detta synes dock inte nödvändigt för DASK:s ar- bete.
Utredningen om företagens uppgiftsplikt m. m. (UF U)
Vad gäller omfattningen av de uppgifter som samlas in och registreras i den offentliga förvaltningen har utredningen om företagens uppgiftsplikt m.m. nyligen i sitt betänkande "Företagens uppgiftslämnande" (SOU 1976:12) kvantitativt belyst delar av denna. Siffrorna grundas på en kart- läggning av den statliga och kommunala förvaltningens uppgiftsinsamling från företagssektorn under ett år, 1971. Kartläggningen omfattade samman- lagt 674 myndigheter och andra enheter inom den offentliga sektorn. Av dessa redovisade 93 ett eller flera uppgiftskrav för år l97l . Totalt redovisades 707 uppgiftskrav. Med uppgiftskrav avsågs ett åläggande för eller en an- modan eller anhållan till företag och andra arbetsgivare att sammanställa och vid viss tidpunkt eller under viss period insända eller på annat sätt tillhandahålla myndigheter vissa uppgifter. Antalet primäruppgifter, dvs.
antalet blanketter eller rapporter som företagen lämnade under år 1971, upp- gick till ca 49 miljoner. Den totalt efterfrågade informationsmängden ("brut- tomängden”) från företagen till myndigheterna, dvs. deluppgifterna på varje blankett (motsvarande) multiplicerat med antalet blanketter beräknades upp- gå till ca 1 miljard uppgifter. Den faktiska mängden uppgifter företagen hade att lämna i den meningen att företagen verkligen hade något att rap- portera ("nettomängden") på varje punkt är dock mindre. UFU:s kartlägg- ning omfattade inte någon mätning av den faktiska mängden lämnade upp- gifter.
UFU:s kartläggning visade att huvudparten av uppgiftslämnandet här- rörde från ett fåtal myndigheters krav. Den helt dominerande delen av upp- giftslämnandet gällde några större administrativa områden, främst skatte- och socialförsäkringsområdena och tullverksamheten. Ca 90 av alla pri- märuppgifter avsåg dessa områden. Däremot hade SCB visserligen många och detaljerade uppgiftskrav men dessa berörde i allmänhet inte så många företag. Den totala uppgiftsinsamlingens fördelning på de tio största upp- giftsinsamlarna enligt UFU:s redovisning framgår av tabell 711.
En fråga som kan vara av intresse i det här sammanhanget är hur stor andel av dessa uppgifter som behandlas med hjälp av ADB. Enligt UFU:s kartläggning överfördes uppgifterna för 296 av de 707 uppgiftskraven på datoranpassat medium, dvs. ca 40 %. Någon uppgift om den faktiska upp- giftsmängden som överfördes på datoranpassat medium föreligger inte. Eftersom UFU:s kartläggning gällde 1971, torde i vilket fall som helst denna andel vara högre idag.
Av UFU:s kartläggning framgår inte i vilken omfattning datorlagrade uppgifter överfördes mellan myndigheter. Däremot framgår att för 147 av de 707 uppgiftskraven (ca 20 %) tillställdes de insamlade primäruppgiftema annan myndighet.
UFU:s kartläggning avsåg myndigheternas uppgiftsinsamling från företag och andra arbetsgivare. Däremot ingick inte att kartlägga storleken av upp-
Tabell 7:1 Uppgiftsinsamlingens fördelning på de tio största uppgiftsinsamlama.
Myndighet Antal Primär- Totala antalet efterfrågade
uppgifts- uppgifter uppgifter under perioden krav (blankct- —-— —-——-—--———- --—————— ter o.d.) Antal i milj. Procent ] OOO-tal Länsstyrelserna (främst skatteadministration) 67 37 100 590 58,0 Statistiska centralbyrån 209 1 400 170 17,0 Generaltullstyrclsen 3 4 900 130 12,9 Riksförsäkringsvcrket inkl. försäkringskassorna 8 2 000 33 3,2 Arbetsmarknadsstyrclsen 20 540 28 2.7 Exekutionsväsendets org.nämnd 2 1 100 19 1.9 Rikspolisstyrelscn 11 1 300 14 1,3 Statens jord bruksnämnd 29 46 10 0,9 lförsäkringsinspektionen 56 13 4 0,4 Riksskatteverket 27 85 4 0,4 Övriga uppgiftsinsamlare 275 340 13 1,2
Summa 707 48 900 1 020 100,0
giftsinsamlingen från allmänheten och inte heller den uppgiftsinsamling som sker från myndigheter i den offentliga sektorn. Något mått på den totala uppgiftsinsamlingen i den offentliga sektorn finns således inte.
Dataregistreringens omfattning
Ett annat sätt att belysa omfattningen av de data som samlas in och hanteras i samband med användning av ADB i den offentliga förvaltningen är att ange antalet personer som på olika sätt sysslar med dataregistrering och arbetsuppgifteri anslutning till detta samt kostnaderna för dataregistrering- en. Som framgår av avsnitt 2.3.2 var antalet personer omräknat i årsar— betskrafter som budgetåret 1973/74 sysslade med dataregistrering i stats- förvaltningen (inkl. affärsverken) 1 060. Lönesumman för dessa beräknades uppgå till ca 60 milj. kr. Siffrorna är dock osäkra. Det beror bl. a. på svå- righeterna att avgränsa dataregistreringen särskilt när denna sker med hjälp av terminaler och optiskt läsbara blanketter. Dataregistreringen ingår härvid i andra arbetsuppgifter. De årliga kostnaderna för terminaler, registrerings- utrustning, dataöverföring, expenser m. m. i statsförvaltningen budgetåret 1973/74 uppgick till 40—45 milj. kr. Av dessa avsåg den största delen da-
taregistrering. Vad gäller kommuner och landsting har det inte varit möjligt att få fram
några uppgifter om antalet personer som är sysselsatta med dataregistrering. Enligt en grov beräkningsgrund gjord på grundval av de kostnadsuppgifter DASK fått från Kommun-Data AB och enskilda kommuner och landsting kan emellertid de totala kostnaderna för dataregistreringen år 1975 uppskattas till ca 25 milj. kr. för kommunerna och drygt 20 milj. kr. för landstingen.
7.2. Möjligheter och problem vid samordnad datainsamling och samutnyttjande av data
Numera finns det ADB-system och ADB-register i drift, under utveckling eller planering på nästan alla verksamhetsområden inom den offentliga för- valtningen. Flertalet av dem är uppbyggda för lagring och bearbetning av uppgifter om ett fåtal typer av objekt, särskilt fysiska personer, företag/ organisationer och fastigheter. Den grupp individer (enheter) som berörs av system eller register med samma objekt skiljer sig dock till storlek och sammansättning med hänsyn till de varierande ändamålen med systemen och registren. En konsekvens av att många ADB-system och register i den offentliga förvaltningen avser fysiska personer är att identifieringsdata (per- sonnummer, namn o.d.), adressuppgifter och vissa andra uppgifter om varje individ finns i många system och register och förmodligen även att åtskilliga andra data återkommer i flera system och register på skilda verk- samhetsområden. Det bör därför rent allmänt finnas förutsättningar för sam- ordning beträffande hanteringen och utnyttjandet av data. Till detta kommer det förhållandet att uppgiftslämnarna på olika verksamhetsområden är de- samma, nämligen företag och andra organisationer samt allmänheten i olika egenskaper (bilägare, skattebetalare osv.).
De fördelar, som kan vinnas genom samordning i hanteringen och an-
vändningen av de data som samlas in i den offentliga förvaltningen, består bl.a. i att man kan
— minska arbetet och kostnaderna för uppgiftslämnarna, — minska kostnaderna för hantering (insamling, registrering, kontroll, be- arbetning, lagring och spridning) av data i den offentliga förvaltningen, t. ex. genom att samma utrustning och personal används för bearbetning och lagring av data för flera användares räkning, — förbättra kvaliteten inkl. aktualiteten och jämförbarheten i de data som framställs i enskilda ADB-system och som används som underlag för enskilda beslut, planering o.d. samt — jämföra och skapa ny information genom kombination ("samkörning") av data i olika ADB-system och register. Samordning i dessa syften förutsätter eller underlättas ofta av samordning i fråga om datas informationsinnehåll och utseende, dvs. av att data "stan- dardiseras” eller "normeras". Det gäller särskilt definitioner och identitets- beteckningar för informationsobjekten (fysisk person, företag, fastighet etc.) och deras variabler (egenskaper och förhållanden).
Vad först beträffar möjligheterna att genom samordning minska uppgi/ts- lämnar/tas arbete och kostnader kan rent allmänt sägas att dessa är relativt begränsade. Detta konstaterades för övrigt även av utredningen om före- tagens uppgiftsplikt (se ovan). Samordning i detta avseende medför som inledningsvis nämns i och för sig inte att vissa uppgifter som tidigare in- samlats bortfaller. Däremot kan det innebära att vissa uppgifter behöver lämnas endast en gång i stället för två eller flera eller att de lämnas till färre myndigheter än tidigare. Med hänsyn till att kraven på uppgiftsläm- narna väntas öka i framtiden är det dock angeläget att man inom den of- fentliga förvaltningen tillvaratar de möjligheter som finns att genom sam- ordning underlätta uppgiftslämnamas arbete. Uppgiftslämnandet kan också göras enklare genom samordning mellan offentliga och enskilda ADB-sys- tem och register.
Ett sätt att underlätta arbetet för uppgiftslämnarna består i att man som underlag för den offentliga statistikproduktionen och samhällsplaneringen i största möjliga utsträckning använder data som insamlats för administrativa ändamål i stället för särskilt insamlade data. En insamling av data för ad- ministrativa ändamål kan även kombineras med en insamling av data för statistikproduktionen genom t. ex. vissa kompletteringar i de administrativa uppgifterna. Ett annat sätt att underlätta arbetet för uppgiftslämnare kan vara att använda helt eller delvis gemensamma blanketterDetkan ske främst i samband med enkäter för inhämtande av _uppgifter för fråmställning av statistik och andra planeringsunderlag. Däremot är möjligheterna att an- vända gemensamma blanketter för flera administrativa ADB-system av typ de stora statliga databankerna inte särskilt stora. I dessa hämtas nämligen uppgifter i regel in fortlöpande i direkt anslutning till handläggning av en- skilda ärenden. De uppgifter som oftast behövs och som från samordnings- synpunkt därför är särskilt intressanta torde till stor del vara relativt enkla och lätt åtkomliga uppgifter.
Vad därefter beträffar möjligheterna att sänka kostnaderna/ör hanteringen av data i den offentliga förvaltningen har den tekniska och ekonomiska utvecklingen på ADB-området gjort att kostnaderna för lagring och be-
arbetning av data sjunkit kraftigt per bearbetad och lagrad enhet. Detta har i kombination med ett växande utbud av datorer och minnen av olika storlekar och slag lett till att möjligheterna till samordningsvinster i första hand är hänförbara till arbetet med datainsamlingen. dvs. arbetet med att inhämta och primärregistrera uppgifter, stansning, kontroll m. m. Som sägs ovan sker datainsamling dels i direkt anslutning till administrativa ärenden. dels i form av särskilda uppgiftsinsamlingar.
En samordning avseende datainsamlingen kan ske på flera olika sätt var för sig eller tillsammans, bl. a. med hjälp av — gemensam organisation för arbetet med att inhämta och primärregistrera
uppgifter — gemensam organisation för stansning, kontroll o.dyl. av data — gemensamt hjälpsystem (bas- eller uppdateringsregister), dvs. särskilda
ADB-system eller register för insamling, lagring och fortlöpande spridning av vissa data till andra system och register — överföring av data från ADB-system och register som för egna behöv
samlar in och kontrollerar grunduppgifter.
De två sistnämnda metoderna förutsätter bl. a. en innehållsmässig sam- ordning i fråga om de data som används. Det gäller särskilt definitioner och identitetsbeteckningar för själva informationsobjekten och deras va- riabler. Användning av särskilda gemensamma system och register samt överföring av data mellan skilda system underlättas dessutom om data till formen sammanfaller, dvs. om data rent fysiskt är representerade på samma sätt.
Det finns dock faktorer som begränsar det önskvärda och lämpliga i sam- ordning beträffande hanteringen av de data som används i den offentliga förvaltningen. Samordning kan tänkas medföra beroendeförhållanden mel— lan ADB-system och därav föranledda nackdelar, t. ex. förseningar i system på grund av svårigheter eller kapacitetsbrist i de system från vilka de erhåller data. Vidare kan det i vissa fall bl. a. vara olämpligt att på ett ställe samla eller tillfälligt sammanföra data som på olika sätt kan vara känsliga.
Den tredje typen av fördelar med här berörd samordning, ino/”ligheterna att genom samordning förbättra kvaliteten på data som används i förvalt- ningens arbete, består bl. a. i att — data kan bli mer aktuella eller på annat sätt kvalitativt bättre (mer väl-
kontrollerade, precisare, mer jämförbara osv.) än vad som annars skulle vara fallet — data kan användas när det annars av praktiska eller ekonomiska skäl inte skulle vara möjligt. Rent praktiskt kan samordning i syfte att förbättra datakvaliteten i ADB— system och register åstadkommas med hjälp av dataöverföring från andra system och register, inkl. särskilda bas- eller uppdateringsregister. Möjlig- heten att genom samordning förse ADB-system med data som annars inte skulle vara tillgängliga kan ses som ett specialfall av frågan om att använda data, som insamlas och skapas i ett sammanhang, även i andra sammanhang. Detta kan nämligen ske även när mottagarna inte avser att behandla data med ADB. Vid användning av ADB blir dock möjligheterna att jämföra och kombinera data från skilda håll och därmed också att skapa nya data betydligt större. Man kommer härvid således in på de fördelar som kan
uppnås genom samkörning av data i olika ADB-system, dvs. den fjärde typen av fördelar i detta sammanhang. Vad som vanligen förknippas med samkörning är sambearbetning av data från olika system och register för statistikproduktion och för speciella situationer. Samordning i syfte att för- bättra datas kvalitet och att genom samkörning skapa nya data ellerjämföra data förutsätter eller underlättas av innehålls— och utseendemässig sam- ordning av data, dvs. "datastandardisering" eller ”normering” av data. Möj- ligheterna till samkörning av olika system och register är redan idag stora när det gäller persondata eftersom personnumret används som identitets— beteckning i de flesta fall.
Möjligheterna att genom samordning förbättra datas kvalitet liksom i än högre grad samkörning av data begränsas dock på flera sätt. Hänsyn av integritetsmässig art kan göra det olämpligt att använda data för andra än- damål än dem som de insamlats för eller som uppgiftslämnaren haft vetskap om. Detta gäller särskilt i ärenden rörande enskilda personer. Även av psy- kologiska skäl kan sådan samordning vara olämplig.
DASK behandlar i detta kapitel här berörda samordningsfrågor i fyra skilda avsnitt:
— gemensamt utnyttjande av data i administrativa ADB-system (avsnitt
7.3)
— användning av data i administrativa ADB-system i statistikproduktionen
och samhällsplaneringen (avsnitt 7.4) — bas- eller uppdateringsregister (avsnitt 7.5) — gemensamma resurser för hantering av data i samband med registrering
respektive framställning och distribution av data (avsnitt 7.6). DASK tar dessutom avslutningsvis upp frågan om det fortsatta arbetet med här berörda frågor (avsnitt 7.7). En tyvärr ofrånkomlig nackdel med den valda uppläggningen är att vissa upprepningar inte kan undvikas.
7.3. Gemensamt utnyttjande av data i administrativa ADB—system
DASK redogör nedan först för hur frågorna om samutnyttjande av data i administrativa ADB-system behandlas i DASK:s arbete och vissa resultat av detta (avsnitt 7.3.1). Därefter behandlar DASK faktorer som begränsar möjligheterna till sådant samutnyttjande av data (avsnitt 7.3.2). En viktig del av DASK:s arbete med här berörda frågor gäller förutsättningarna för bas- eller uppdateringsregister. Dessa frågor behandlas senare i ett särskilt avsnitt (7.5).
7.3.1. DASK :s och statskontorets utredningsarbete
Allmänt
Möjligheterna till samutnyttjande av data i olika ADB-system för admi- nistrativa ändamål består alltså i att data som används i flera system kan inhämtas eller skapas i anslutning till en verksamhet och i ett system och därefter föras över till andra system och verksamheter. Dessa möjligheter
utnyttjas redan idag i betydande utsträckning inom statsförvaltningen genom att myndigheter använder uppgifter som insamlats på andra håll. Samut- nyttjande av data kan gälla både primäruppgifter från företag och allmänhet och data som är resultat av myndigheters arbete. Sistnämnda typ av data baseras i sin tur åtminstone delvis på primäruppgifter. Man brukar tala om "horisontell integration" i samband med denna typ av samordning. Rent tekniskt har samutnyttjande av data mellan administrativa ADB-system hittills i regel skett genom överföring av magnetband eller andra databärare. Övergången till direktminnen och terminaler gör emellertid att det blir allt vanligare att överföra data med hjälp av telekommunikationer. Man kan även tänka sig särskilda hjälpsystem (bas- eller uppdateringsregister) för in- samling, lagring och spridning av data.
De fördelar och vinster som kan uppnås genom samutnyttjande av data mellan administrativa ADB-system består dels i att arbetet och kostnaderna för insamling inkl. registrering och kontroll av uppgifter och i någon mån för framställning och lagring av data kan minska för vissa myndigheter, dels i att vissa ADB-system härigenom kan få mer aktuella eller på annat sätt kvalitativt bättre data och ev. även tillgång till data som annars inte skulle vara tillgängliga. Även för uppgiftslämnarna torde sådant samutnytt- jande av data medföra vissa fördelar men dessa torde vara relativt små så länge det endast är fråga om samordning mellan administrativa ADB- systern.
För att data skall kunna samutnyttjas i flera system krävs som nämnts samordning i den meningen att data är enhetliga i vissa avseenden och då främst att de är uppbyggda kring samma informationsobjekt och har samma identifikationsbegrepp samt att de använder sig av samma varia- beldefinitioner, klassificeringar m. m. Denna typ av samordning kallas ibland ”logisk" samordning eller integration. Samutnyttjande underlättas vidare om data i olika system är representerade (fysiskt återgivna) på samma sätt, bl. a. har samma format, fältlängder, kodbeskrivningar m. m. Begreppet "da- tastandardisering" — eller "datanormering" eftersom det inte är fråga om standarder i vanlig mening — brukar användas som beteckning på åtgärder för att skapa enhetlighet i data vad gäller såväl innehåll (definitioner, iden- tifikationsbegrepp m. m.) som form. Det är alltså ett vidare begrepp än logisk samordning eller integration.
Överföring ("utbyte”) och samutnyttjande av data mellan olika admi- nistrativa ADB-system förekommer som nämns ovan i mycket stor ut- sträckning redan idag. Det gäller särskilt data om personer. Som exempel kan nämnas att ADB-systemet för folkbokföring och beskattning direkt och indirekt via andra system förser en stor mängd ADB-system och register både i den offentliga och den privata sektorn med person- och skattedata. Som exempel på system som hämtar data från flera andra ADB-system kan nämnas delsystemet för kriminalvård inom rättsväsendets informations- system. För DASK har frågeställningen i denna del närmast varit om och på vilket sätt ytterligare samordning härvidlag är möjlig och vilka åtgärder detta i så fall kräver. Av intresse är härvid dels om det finns outnyttjade möjligheter till samutnyttjande av data i redan befintliga och planerade ADB- system, dels om ytterligare samutnyttjande kan åstadkommas genom "stan- dardisering” eller "normering" av data i olika system. Vidare är av intresse
om och hur man på olika sätt kan skapa förutsättningar för att nya ADB- system i största möjliga utsträckning skall kunna hämta data från redan befintliga system.
Utredningsarberet
Den stora vikt DASK från samordningssynpunkt tillmäter frågan om sam— utnyttjande av data ledde till att DASK våren 1973 bl. a. tog initiativ till två projekt "Samordnad datainsamling" och "Normering av data”, som förlades till statskontoret. De kopplades där i sin tur samman med ett redan pågående projekt om inrättande av en dokumentationscentral för informa- tion om statliga ADB-system. Syftet med det förstnämnda projektet var att belysa möjligheterna att samordna datainsamlingen och datautnyttjandet i administrativa ADB-system i den offentliga sektorn utifrån tekniska och ekonomiska aspekter. I detta arbete ingick även att utreda frågan om even- tuella basregister eller uppdateringsregister. Det andra projektet syftade till att klargöra vad normen'ng av ADB-registrerade data innebär, vilka generella och akuta behov av dylika åtgärder som kan finnas i dagsläget för att möj- liggöra samutnyttjande av data mellan skilda system samt de problem som är förenade med detta. Alla tre projekten har bedrivits i samråd med DASK. Till statskontorets utredningar har bl. a. en referensgrupp med representanter för ett antal större ADB-användare varit knuten. Flera delrapporter samt två slutrapporter har utarbetats inom dessa projekt (avsnitt 1.2).
Statskontoret fann i sitt utredningsarbete att man i det tidsperspektiv DASK arbetade med var tvungen att huvudsakligen inrikta projekten dels mot mera övergripande och principiella frågor och på detta sätt skapa en grund för det fortsatta arbetet, dels på frågan om att inrätta bas- eller upp- dateringsregister för fysiska personer. Bakgrunden till detta var i stort sett följande. För att bilda sig en mera fullständig uppfattning om möjligheterna till ytterligare samutnyttjande av data mellan nu befintliga och planerade administrativa ADB-system i den statliga eller offentliga sektorn behövs kännedom om — alla befintliga och planerade administrativa ADB-system, — flödena av data till och från dessa system samt i vilken form flödena sker (på vilka databärare m.m.) samt — vilket innehåll och vilken form (dehnitioner, dataelement, teknisk upp- byggnad osv.) data i olika system har. Av flera skäl — bl. a. det oväntat stora antalet ADB-system inom stats- förvaltningen, den oenhetliga och svåröverblickbara dokumentationen om dessa samt arbetets tidskrävande karaktär — var det emellertid omöjligt att skaffa sig en sådan kännedom. Det visade sig av samma skäl t. o. m. svårt att få en överblick över ofta förekommande data om fysiska personer och företag/organisationer.
Statskontoret konstaterar i sitt arbete bl. a. att en samordning av data- insamlingen och utbyte av data kan ske på olika sätt och att någon generell metod inte kan redovisas. Om samordning skall ske och i så fall med vilken metod får avgöras från fall till fall beroende på vilket informationsobjekt och vilka data om denna som berörs. En metod som härvid är av speciellt intresse är att använda särskilda register som basregister eller uppdaterings-
register. Denna metod kan användas när det gäller insamling, lagring och spridning av vissa mycket vanligt förekommande data om de viktigaste informationsobjekten (fysiska personer, företag/organisationer m.fl.).
Statskontoret konstaterar vidare att olikheterna och den bristande sam- ordningen mellan olika system och register i fråga om datas innehåll och form ofta försvårar och ibland omöjliggör olika former av samutnyttjande av data. Att normera data i befintliga system för att därigenom skapa för- utsättningar för sådan samordning ställer sig dock oftast mycket dyrt. Sam— ordnings- och normeringsfrågor bör därför i första hand övervägas vid ny- konstruktion av system eller i samband med mer omfattande systemänd— ringar.
Utredningsarbetet visar enligt statskontoret att det finns behov att inrätta en "permanent samordningsfunktion" inom här berörda problemområden. Enskilda myndigheter saknar nämligen i många fall motiv för att själva föreslå samordningsåtgärder i offentliga ADB-system där sådana åtgärder skulle kunna vara av samhällsekonomiskt värde. Myndigheter och andra organ tenderar i stället att främst bevaka sin egna intressen och aktiviteter. Samordningslösningar synes därför ha svårt att spontant bli realiserade utan medverkan och assistans från något utomstående eller överordnat organ.
Utredningsarbetet visar enligt statskontoret vidare att ett planmässigt och aktivt samordningsarbete, såväl på kort som på lång sikt, är svårt att bedriva utan en relativt omfattande och ingående kunskap om merparten av de ADB-baserade informationssystem som finns eller planeras i förvaltningen. För att få tillgång till sådan kunskap och för att även i övrigt få bättre underlag för rationaliseringsarbetet planerar statskontoret att inom ramen för egna resurser bygga upp en dokumentationscentral med uppgifter om de statliga ADB-systemen. bl. a. deras benämning, ändmål, registerpopu- lation, indata och utdata m. m. Förberedelsearbete och försöksverksamhet med en sådan central har pågått sedan början av 1970-talet och skett i samråd med DASK. Enligt planerna skall centralen inrättas på försök och därefter utvärderas, innan man tar definitiv ställning till den slutliga ut- formningen. Avsikten är att även andra än statskontoret skall beredas möj- lighet att hämta information från dokumentationscentralen. (DASK:s ställ- ningstagande till dokumentationscentralen framgår nedan i avsnitt 7.7.)
Vad gäller mer konkreta samordnings- och normeringsåtgärder avseende datas informationsinnehåll och form framkom i statskontorets arbete att sådana åtgärder behövs särskilt när det gäller vanligt förekommande data, t. ex. namn- och adressuppgifter rörande fysiska personer, men även i vissa andra fall. Flertalet av dessa är åtminstone delvis utredda eller under ut- redning. Det gäller bl.a. — fältindelning och skrivsätt i fråga om namn (förnamn, tilltalsnamn, efter- namn) — fältindelning och skrivsätt i fråga om adressuppgifter — koder för civilstånd, land och nationalitet — komplettering av personnumret med sekelkod — komplettering av organisationsnumret för juridiska personer m. m. med verksamhets- och arbetsställenummer
— fastighetsbegreppet — koordinater för lägesangivelser.
1 de fem förstnämnda fallen samt delvis i det sjätte (fastighetsbegreppet) berörs ADB-systemet för folkbokföring och beskattning. Eftersom arbete med att utveckla ett nytt sådant system pågår, bör det finnas goda förut- sättningar att i detta införa för samordningen lämpliga normeringar. Stats- kontoret — det centrala rationaliseringsorganet i statsförvaltningen - deltar i arbetet med det nya folkbokförings- och skattesystemet. DASK förutsätter därför att sådana normeringar sker i största möjliga utsträckning. De fyra först nämnda fallen finns det även anledning att ta upp i samband med det fortsatta arbetet rörande ett bas- eller uppdateringsregister för fysiska personer (se nedan avsnitt 7.5.1). DASK anser dessutom att man i detta sammanhang eller i arbetet rörande ett nytt ADB-system för folkbokföringen bör undersöka möjligheterna att ändra nuvarande metod för uträkning av kontrollsiffran (sista siffran) i personnumret. Nuvarande metods brister är sedan länge väl kända.
Vad gäller en komplettering av organisationsnumret förjuridiska personer m. m. bör detta även tas upp i samband med den utredning DASK föreslår angående ett basregister för företag/organisationer (avsnitt 7.5.2).
De två sist nämnda fallen (fastighetsbegreppet och koordinater för lä- gesangivelser) hänger i första hand samman med det planerade fastighets- datasystemet. Den framtida utformningen av detta system håller f. n. på att utredas. DASK anser sig därför inte böra lägga fram förslag om ytter- ligare utredningar utan förutsätter även här att frågorna fortlöpande bevakas av CFD och vad gäller fastighetsbegreppet även av riksskatteverket (se nedan avsnitt 7.5.3).
7.3.2. Restriktioner mot samutnyttjande av data [ administrativa ADB—system
Det finns som ovan sägs en rad faktorer som begränsar möjligheterna till och önskvärdheten av samutnyttjande av data i administrativa ADB-system. Förutsättningama för detta begränsas dessutom rent allmänt av att använ- darna av olika ADB-system endast till en mindre del har behov av samma data.
En typ av faktorer som begränsar förutsättningarna för samutnyttjande av data och då inte minst för samordning av datainsamlingen är de bind- ningar eller beroenden som uppkommer mellan berörda system. Samordnad datainsamling ställer bl. a. krav på att man inte med kort varsel ändrar datainnehållet i de system. som lämnar data till andra system. Samutnytt- jande av data bör därför främst avse data som är stabila till sitt informa- tionsinnehåll. Vidare ställer det krav på att det finns tillräckliga resurser för att klara dataöverföringen till andra system och på hög prioritering av detta även när det uppstår driftstörningar och kapacitetsbrist.
En annan typ av begränsande faktorer är kraven på aktualitet och kvalitet i övrigt (precision. fullständighet m. m.) för berörda data. Kvaliteten är många gånger inte sådan att data kan utnyttjas för andra administrativa ändamål än dem som de ursprungligen insamlats för. 1 princip kan data endast hämtas från ADB-system som har lika höga eller högre krav på datas kvalitet. Det är för övrigt inte alltid säkert att data som insamlats för ett visst ändamål innehåller de nyanseringar som krävs för att de skall
bli rättvisande för ett annat ändamål. Även psykologiska faktorer kan på- verka kvaliteten hos data och begränsa möjligheterna att i flera ADB-system och verksamheter använda data som insamlats eller skapats i andra ADB- system och för andra ändamål. Särskilt vetskapen eller misstanken om att data kommer att användas för något annat än vad som angivits kan leda till att en del uppgiftslämnare vägrar att lämna uppgifter eller lämnar felaktiga eller ofullständiga uppgifter.
Andra skäl mot Ökat samutnyttjande av data — även om detta skulle innebära avsevärda rationaliseringsvinster för samhället i sin helhet — är självfallet kraven på integritets- och sekretesskydd i olika avseenden. För— delarna med samutnyttjandet måste t. ex. vägas mot ökade risker för in- tegritetsintrång och för försämringar i sekretsskyddet. Vad beträffar per- sondata och den personliga integriteten finns det redan regler och former för att tillförsäkra den enskilde ett rimligt skydd, eftersom detta till stor del kan regleras bl. a. med stöd av datalagen och kreditupplysningslagen samt genom de anvisningar o.d. som datainspektionen utfärdar. Det gäller även utbyte av data mellan myndigheter och samkörning av data från olika system och register. Vad beträffar sekretessbelagda uppgifter begränsar se- kretesslagen (SFS l937:249) visserligen i princip endast myndigheternas skyl- dighet att utlämna uppgifter till allmänheten. Det finns dock därutöver en på sekretesslagen grundad praxis som innebär vissa inskränkningar i myndigheternas rätt att utbyta uppgifter sinsemellan. Förslag har lagts fram till reglering av myndigheternas möjligheter att lämna sekretessbelagda upp- gifter till andra myndigheter (SOU l975:22).
Det bör i detta sammanhang även framhållas att integritetsaspekterna inte nödvändigtvis har en enbart hämmande eller restriktiv inverkan på möjligheterna till ökat samutnyttjande av data och rationalisering av da- tainsamlingen i samhället. Ett visst samutnyttjande av data i ADB-system kan även vara en fördel från integritetssynpunkt, genom att det begränsar behovet av andra totala eller nästan totala register och genom att berörda data därigenom kan ges hög kvalitet. Det var t.ex. främst sådana inte- gritetsskäl som låg bakom datainspektionens förslag om ett centralt upp- dateringsregister för data om fysiska personer (se nedan avsnitt 7.5.1).
Det finns också andra skäl som ibland anförts mot långtgående utbyte och annat samutnyttjande av data mellan myndigheter och andra organ i förvaltningen. Bl.a. har man menat att uppdelningen av förvaltningen i olika myndigheter och andra organ med egen data- och informations- behandling innebär en form av maktbalans som skulle kunna rubbas vid ett omfattande samutnyttjande av data. Eftersom ADB inte är något annat än ett hjälpmedel för administrationen, bör den givetvis inte tillåtas inverka på förvaltningens organisation utom då den möjliggör förändringar som i och för sig är önskvärda. Det finns emellertid inte några belägg för effekter av här berört slag vare sig i Sverige eller utomlands. Med tanke på detta och flera andra faktorer — bl. a. de restriktioner som gällande lagar och regler (datalagen, datainspektionens verksamhet, sekretesslagen m. m.) innebär för samordnat datautnyttjande, de tekniska och organisatoriska problem som är förenade med sådan samordning samt, inte minst, den starkt begränsade samordning i datautnyttjandet som hittills visat sig möjlig — finner DASK för sin del inte anledning att räkna med att samutnyttjande av data skulle
kunna få sådan omfattning att det medför allvarliga störningar i förvalt- ningens organisation.
En speciell nackdel av samordnat datautnyttjande skulle kunna uppstå på grund av att det blir enklare och billigare för användarna att samla in och använda stora datamängder. Detta skulle nämligen i vissa fall kunna medföra ökade risker för verksamhetsmässigt och ekonomiskt omotiverad databehandling. Det är som framgår ovan emellertid inte DASK:s uppgift att bedöma de ändamål för vilka data används eller behovet av data på olika användningsområden.
Det finns således en rad restriktioner emot att samutnyttja data i flera ADB-system. Det gäller särskilt användning av data för andra ändamål än det eller dem som de insamlats för. Restriktioner av olika slag måste självfallet beaktas varje gång man skall ta ställning till frågor som innebär att man utnyttjar samordningsmöjligheter. När man vill samutnyttja data är det vidare enligt DASK:s mening viktigt att man vid insamlingen av uppgifter alltid klargör för vilka ändamål insamlingen sker.
7.4. Användning av data i administrativa ADB-system i statistikproduktionen och samhällsplaneringen
Som tungt vägande skäl för att samordna ADB-baserade informationssystem anges i DASK:s direktiv önskemålen att få till stånd övergripande infor— mationssystem för samhällsplaneringen i vid mening. Bakgrunden till detta är att data om alla eller flertalet individer (enheter) av de från planerings— synpunkt viktigaste typerna av objekten (fysisk person, företag/organisation, fastighet osv.) kommer att finnas tillgängliga i administrativa och statistiska ADB-system i framtiden och att man inom samhällsplaneringen får ökade möjligheter att statistiskt belysa olika förhållanden i samhället, om data i olika system kan kombineras, dvs. samköras.
Med hänsyn till att data i administrativa ADB-system redan nu i stor utsträckning används i den offentliga statistikproduktionen och på annat sätt i samhällsplaneringen gav DASK våren 1973 en arbetsgrupp i uppdrag att belysa möjligheterna till och problemen med användning av admini- strativa ADB-system i samhällsplaneringen. Arbetsgruppen, som var sam- mansatt av personal från SCB och statskontoret, redovisade sitt arbete i en rapport "Integrerat informationssystem för samhällsplaneringen" (SCB; maj 1974). DASK inhämtade därefter synpunkter på rapporten från ett större antal statliga. kommunala och enskilda organ. Rapporten och synpunkterna på denna utgör underlag för DASK:s överväganden i dessa frågor. Bland övrigt underlag kan nämnas de rapporter som nyligen utarbetats av en ar- betsgrupp som haft till uppdrag att utreda samordningen och samarbetet inom regionalstatistiken ( den s. k. SSRS-utredningen), samt rapporter från delegationen för informationssystemet företag—samhälle och ADB-bered- ningsgruppen vid kommundepartementet.
7.4.1. Samhällsplanering och ADB
Samhällsplanering är ett mycket vittomfattande begrepp. Eftersom det inte synes vara möjligt — och i detta sammanhang inte heller nödvändigt — att
utforma en av alla accepterad definition, görs här endast en allmän be- skrivning av begreppet.
Samhällsplaneringen kan indelas i sektoriell planering — dvs. planering av enskilda samhällssektorer, t. ex. undervisningsväsendet, hälso— och sjuk- vården och bostadsförsörjningen — och sektorövergripande planering av typ ekonomisk, fysisk och regionalpolitisk planering. Samhällsplanering bedrivs på central, regional och lokal nivåi första hand inom den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) men i viss mån även inom den privata sektorn, t. ex. inom intresseorganisationerna. Till samhällsplaneringen hän- förs en rad aktiviteter i alla led i den ständigt återkommande händelsekedjan planering — beslut — verkställighet — kontroll.
Som exempel på samhällsplaneringsaktiviteter kan bl. a. nämnas fram- ställning av beskrivningar av befolkningsmässiga, ekonomiska och sociala förhållanden, inventering av mark- och naturresurser. fastställande av pla- neringsförutsättningar (direktiv) för olika verksamheter, utarbetande av verkställighetsplaner (investeringsplaner, byggnadsplaner m. m.). dimensio- nering och lokalisering av serviceanläggningar. utformning av socialvårds— program osv.
[ samhällsplanering ingår således offentliga organs verksamhetsplanering. Till samhällsplanering kan även samhällsforskning med probleminvente- rande och problemanalyserande inriktning hänföras. Grupper och individer med planerande uppgifter är bl. a. politiker, administratörer, "professionella" planerare och utredare samt forskare.
Som framgår av ovanstående beskrivning bygger samhällsplaneringen i hög grad på information av olika slag. Vilka typer av information som behövs och hur informationen används varierar med planeringsaktiviteternas art och syften. [ vissa situationer behövs i första hand "verbal" kunskap om politiskt och administrativt fattade beslut, olika gruppers (partiers, orga- nisationers osv.) intressen, åsikter och värderingar, allmänhetens attityder o.dyl. och i mindre grad siffermässiga och grafiska sammanställningar som statistiskt belyser olika förhållanden i samhället. För nästan alla aktiviteter som kan hänföras till samhällsplanering gäller dock att statistisk information har stor betydelse. Staten och särskilt större kommuner och landsting samt en del stora näringslivsorganisationer har därför byggt upp särskilda enheter eller ogan för att tillgodose behovet av sådan information. Det är denna del av samhällsplaneringens informationsbehov som är av intresse för DASK.
Statistisk information framställs numera ofta med hjälp av datateknik. Sådan teknik används emellertid även på andra sätt i samhällsplaneringen än för framställning av statistik. Det blir t. ex. allt vanligare med plane- ringshjälpmedel i form av datorbaserade beräkningsmodeller o.dyl. för att göra olika former av prognoser och kalkyler. Dessa i sin tur förutsätter i allmänhet tillgång till statistiskt material om olika förhållanden i samhället. För statens del sker den större delen av statistikproduktionen inom statistiska centralbyrån (SCB), som är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen. Statistik produceras emellertid även på andra håll i statsförvaltningen, bl. a. i ADB-system som i första hand är avsedda för operativa verksamheter. Det gäller främst statistik som underlag för pla- nering med direkt anknytning till berörda administrativa verksamheter men
i viss mån även för annan planering. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas att informationsunderlag för den regionala samhällsplaneringen vid länsstyrelserna framställs med hjälp av Iänsdatorerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning. Också den statistik som SCB producerar byg- ger i stor utsträckning på uppgifter som samlas in eller föds i de admi- nistrativa systemen. Det kan nämnas att i SCB:s uppgifter ingår att svara för de specialbearbetningar av administrativa material som fordras för sta- tistiska ändamål. I övrigt bygger SCB:s statistikproduktion på för ändamålet särskilt insamlade uppgifter.
Den grundläggande skillnaden mellan statistisk och icke-statistisk da- tabehandling ligger i det sätt på vilket data används. De administrativa ADB-systemen är i första hand avsedda och uppbyggda för maskinell be- handling av data rörande enskilda identifierade individer eller enheter (fy- siska personer, fastigheter etc.). De används i samband med handläggning av ärenden som direkt avser dessa enheter, t. ex. löneutbetalning, taxering. utbetalande av socialbidrag eller försäkringsbelopp, utövande av sjukvård etc. Sådan användning av data benämns ibland individadministrativ an- vändning. l administrativa system framställs som ovan nämnts dock även statistik, särskilt sådan som direkt behövs för respektive administrativ verk- samhet.
Vid statistisk användning av information om enskilda individer är in- tresset inriktat på att ur denna få fram information om grupper av objekt. Statistik utgörs sålunda av aggregat eller andra slag av sammanfattande information om på olika sätt avgränsade grupper. Även om statistik endast presenteras i aggregerad form, i vilken enskilda enheter inte kan urskiljas. är det dock för statistikproduktionen nödvändigt att samla in. bearbeta och lagra uppgifter om individuellt identifierade objekt för att bl.a. nya typer av bearbetningar och sammanställningar av ett visst material skall kunna göras och för att studera hur grupper förändras i tiden.
De skilda sätten att använda data för individadministrativa ändamål och statistikproduktion medför i sin tur i regel skillnader i den tekniska upp- byggnaden av administrativa och statistiska system, bl. a. olikheter i re- gisterorganisationen och lagringen av "historiska" data, olika åtkomstme- toder m. m.
7.4.2. Användning av administrativa data i statistikproduktionen
DASK:s utredningsuppdrag är i första hand inriktat på samordningsfrågor rörande de administrativa ADB-systemen. DASK har därför inte sett som sin uppgift att behandla frågor som rör behovet av samordning och an- passning av statistikproduktionen till samhällsplanerarnas krav och öns- kemål. Detta är en uppgift som i första hand åvilar statistiska centralbyrån (SCB) som central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduk- tionen och samordningsorgan på statistikens område. Däremot är frågor som gäller samordningen och arbetsfördelningen mellan statistikproduk- tionen å ena sidan och databehandlingen för administrativa ändamål å andra sidan av intresse för DASK. Den fråga som är av särskilt intresse i detta sammanhang är det förhållandet att data insamlade för administrativa än- damål under vissa förutsättningar kan utnyttjas även för statistikproduktion.
En del av denna statistikproduktion kan dessutom ske direkt i de admi- nistrativa systemen.
De största vinstema av samordning i hanteringen och utnyttjandet av data som samlas in eller skapas i administrativa system, dvs. system primärt avsedda för datorstöd åt administrativa verksamheter, synes uppkomma om sådana data även kan användas i den offentliga statistikproduktionen och den sektorövergripande samhällsplaneringen. Vinsterna kan i första hand väntas uppkomma i den offentliga förvaltningen och består i lägre kostnader för och i vissa fall bättre aktualitet i den statistik som framställs.
Däremot är det svårt att bedöma i vad mån denna typ av samordning åtminstone på kort sikt kan medföra någon mer väsentlig minskning av uppgiftslämnandet totalt sett. Den bör dock medföra att uppgiftslämnarna inte behöver lämna vissa typer av vanligt förekommande uppgifter, t. ex. adressuppgifter, lika ofta som nu. På längre sikt bör samordning kunna medföra att den ökning i uppgiftslämnandet som samhällsutvecklingen vän- tas föra med sig kan begränsas och göras mindre betungande än annars.
Den offentliga statistikproduktionen bygger som tidigare nämnts redan nu i betydande omfattning på uppgifter inhämtade för användning i ad- ministrativa system. Det gäller t.ex. i fråga om befolkningsstatistik, in- komststatistik, rättsstatistik, utrikeshandelsstatistik och bilstatistik. Flera faktorer gör att utvecklingen väntas fortsätta i denna riktning. Bland dessa bör framför allt nämnas kostnaderna för särskilda uppgiftsinsamlingar och uppgiftslämnarnas — särskilt företagens — inställning till sådana insamlingar Även om särskilda uppgiftsinsamlingar för statistikproduktionen i flera av- seenden ger kvalitativt sett bättre uppgifter att basera samhällsplaneringen på, så medför de höga kostnaderna och uppgiftslämnarnas negativa attityd att sådan insamling inte kan ske i en utsträckning som anses önskvärd om man ser endast till behovet av data. Det medför t.ex. att stora to- talundersökningar av typ folk- och bostadsräkningen inte kan genomföras alltför ofta och att statistik baserad på sådan uppgiftsinsamling efter hand blir inaktuell. Till en del kan detta problem bemästras med urvalsunder- sökningar(stickprov) men flera utvecklingstendenser, bl. a. ökad efterfrågan på regionalt och lokalt nedbruten statistik, gör att stickprov ofta inte är tillräckliga.
Uppgiftslämnarnas inställning till särskilda uppgiftsinsamlingar hänger i sin tur åtminstone delvis samman med den offentliga förvaltningens ut- byggnad på olika områden. Denna har medfört att framför allt företagen och andra organisationer i ökad utsträckning måste lämna uppgifter om olika förhållanden för såväl administrativa som här aktuella ändamål. Detta upplevs som betungande och kostsamt. Det gäller särskilt uppgiftslämnandet för planeringsändamål trots att detta — enligt vad som framkommit inom utredningen om företagens uppgiftsplikt m. m. (UFU) — är mindre omfat- tande än uppgiftslämnandet för administrativa ändamål (skatter, socialför- säkringar osv.) Det finns också tecken som tyder på ett växande motstånd hos allmänheten mot särskilda uppgiftsinsamlingar, t.ex. minskad benä- genhet att besvara enkäter. Detta kan bl. a. förklaras av att det inte är lika lätt att i planeringssammanhang se sambandet mellan lämnade uppgifter och vidtagna åtgärder som i administrativa sammanhang där uppgifter be- hövs för administrationen av skatter. socialförsäkringar osv. och där det
finns samband av typ deklaration — taxering eller ansökan — tillstånd. De ökade kraven på uppgifter medför — förutom missnöje — även risker för att vissa uppgiftslämnare inte alltid lämnar helt korrekta eller aktuella upp- gifter i planeringssammanhang. Å andra sidan kan i vissa fall intresset för att fuska vara mindre när uppgifterna enbart skall användas för statistiska ändamål än för beslut i ett enskilt ärende, t.ex. taxering.
Mot den bakgrunden väntas alltså offentlig statistik i växande utsträckning bli baserad på material som inhämtas eller bildas i samband med admi- nistrativ verksamhet hos statliga och kommunala organ. Man bör i detta sammanhang även nämna en annan faktor nämligen att de faktiska möj- ligheterna att övergå från särskilda uppgiftsinsamlingar för statistikproduk- tionen ökar allt eftersom nya administrativa ADB-system tas i bruk på olika verksamhetsområden. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att data i sådana ADB-system aldrig mer än delvis kan ersätta särskilda uppgifts- insamlingar.
En annan sida av frågan om samordningen och arbetsfördelningen mellan administrativa och statistiska ADB-system rör behovet av att historiskt lagra uppgifter om olika förhållanden i samhället för att göra det möjligt att sta- tistiskt belysa utvecklingen under längre tidsperioder. Denna uppgift bör enligt DASK:s mening i första hand åvila statistikproduktionen, främst SCB, samt riksarkivet och förutsätter att data levereras från de administrativa systemen till statistiska register och till riksarkivet. Fördelar med denna ordning är bl. a. att man undviker att i de administrativa ADB-systemen arkivera data längre och i större utsträckning än som behövs med hänsyn till de direkt berörda administrativa ändamålen.
7.4.3. Behovet av samordning avseende data i de administrativa ADB-systemen
För samhällsplaneringens del är det önskvärt dels att data i administrativa ADB-system på olika verksamhetsområden kan och får användas i statis- tikproduktionen, dels att dessa system är "logiskt" integrerade i den be- märkelsen att data från skilda system kan kombineras ("samköras") med varandra och med data som samlats in direkt för samhällsplaneringen. Den logiska integrationen syftar inte bara till att underlätta en fortlöpande väl definierad statistikproduktion utan även till att skapa handlingsberedskap för att möta de i förväg inte kända informationsbehov, som dyker upp i skilda planeringssituationer på olika nivåer i samhället. Kraven på att man skall kunna tillgodose speciella, tillfälliga och oförutsedda informationsbehov väntas växa i takt med att planeringsfunktionerna byggs ut och nya pla- neringsmetoder utvecklas. Detta medför i sin tur att statistikproduktionen och samhällsplaneringen i allt högre grad kommer att ställa krav på att man i de administrativa ADB-systemen, vilka hittills i regel varit hårt an- passade till bestämda administrativa ändamål, även skall beakta deras behov.
De samordningsåtgärder som behövs gäller i första hand primäruppgif- ternas och registerdatas informationsinnehåll. Av stor betydelse är defini- tionerna och identifikationsbegreppen. Dessa är i allmänhet inget problem när det gäller fysiska personer. Däremot finns det problem i samband med andra viktiga objekt, särskilt företag och andra organisationer och i viss
mån även fastigheter. För samhällsplaneringen är vanligen tillgången på data som närmare belyser bl. a. företagens geografiska spridning och lo- kalisering samt deras branschmässiga inriktning av stort intresse. Detta gör att de data om företag som f. n. finns i t. ex. ADB-systemet inom skat- teadministrationen inte är tillräckliga för statistikproduktionen och sam- hällsplaneringen. Ett annat problem särskilt när man behöver kombinera data från olika system är att det kan finnas flera olika begrepp för "samma" objekt. Så är fallet beträffande begreppet fastighet. Om man i sådana fall inte kan enas om samma begrepp, är det för samhällsplaneringens del önskvärt att man finner en "minsta gemensamma nämnare" eller på annat sätt gör det möjligt att maskinellt klara datautbyte mellan och samkörning av systemen.
Ett annat område, där samhällsplaneringen har önskemål beträffande in- formationsinnehållet i data i de administrativa ADB-systemen, är varia- beldehnitioner, klassificeringar o. dyl., dvs. primäruppgifternas innehåll och utförlighet i fråga om egenskaper och förhållanden hos objekten. Samhälls- planeringen har ibland behov av t. ex. mer detaljerade, annorlunda klas- sificerade eller flera uppgifter än vad som är nödvändigt för administrativa ändamål.
Ett tredje område som rör datas informationsinnehåll och är av särskild betydelse för samhällsplaneringen gäller kopplingarna eller relationerna mel- lan olika objekt. För att tillgodose flera av de mest angelägna planerings- behoven, t. ex. kollektivtrafik- och vägplaneringen, behöver man nämligen koppla samman uppgifter om olika objekt, t. ex. individer med både fö- retag/arbetsställe och fastighet/lägenhet. Härigenom får man fram samban- den mellan bosättning och arbetsplatser och kan på så sätt belysa bl. a. kommunikationsbehoven. Andra områden där det är av intresse att kunna koppla ihop individer och företag är miljö- och hälsovården. Samhällspla- neringen har därför behov av att man registrerar uppgifter av typ vilka personer som är anställda i ett företag eller arbetar på ett arbetsställe och — omvänt — i vilket företag/på vilket arbetsställe varje person är anställd samt vilka personer som bor i en bestämd fastighet eller lägenhet och i vilken fastighet/lägenhet varje person bor.
Ett problem i detta sammanhang synes vara att det är svårt att samla in, formulera och värdera de krav som samhällsplaneringen ställer på data i de administrativa ADB-systemen. Detta är dock inte i första hand ett samordningsproblem av den typ DASK har att beakta utan ett problem som bl. a. hänger samman med att samhällsplaneringen omfattar så många skiftande aktiviteter på olika nivåer i samhället och med att den håller på att utvecklas både resursmässigt och metodmässigt. Det är därför för närvarande — och troligen också i framtiden — svårt att för många typer av planering ange vilka behov av statistisk information de har.
För att underlätta användningen av data från administrativa system i statistikproduktionen kan — utöver samordningsåtgärder av "logisk" eller "innehållsmässig" natur — även åtgärder av "fysisk" natur vara nödvändiga eller underlättande. Som exempel på åtgärder av fysisk natur kan nämnas enhetlighet i den yttre utformningen av data i systemen (format, koder o. dyl.), basregister för de viktigaste typerna av objekt (fysisk person och företag/organisation) samt viss utrustningsmässig standardisering eller
"kompatibilitet" (bl. a. utbytbara magnetband och liknande).
Vad gäller konkreta samordningsåtgärder avseende datas informations- innehåll och form i befintliga och planerade administrativa ADB-system nämns ett antal sådana åtgärder i avsnitt 7.3.1. Dessa åtgärder är angelägna även för att underlätta användningen av administrativa data i statistikpro- duktionen och samhällsplaneringen.
7.4.4. Restriktioner mot användning av administrativa data i statistik- produktionen
Det finns som redan framgått givetvis också faktorer som begränsar eller skulle kunna begränsa möjligheterna att använda data i administrativa ADB- system i statistikproduktionen och samhällsplaneringen, trots att detta bör vara fördelaktigt både för den offentliga förvaltningen och uppgiftslämnarna. En sådan begränsande faktor eller restriktion är de svårigheter statistik- produktionen och samhällsplaneringen har att få sina krav på datas infor- mationsinnehåll och utseende beaktade i olika administrativa ADB-system. De data som dessa system innehåller kan nämligen många gånger härledas till lagar och förordningar. Vidare är det ofta svårt att i siffror påvisa värdet av bättre statistikinformation.
Liksom när det gäller samutnyttjande av data i administrativa ADB-sy- stem är andra restriktioner att data som insamlats för ett ändamål inte alltid lämpar sig för att användas eller av integritetsskäl inte bör användas för andra ändamål än dem de insamlats för. Sådan användning av data utan uppgiftslämnarnas medgivande eller vetskap kan leda till att en del uppgiftslämnare vägrar att lämna uppgifter eller lämnar oriktiga uppgifter och till ett allmänt motstånd att lämna uppgifter till den offentliga för- valtningen. Riskerna för intrång i den personliga integriteten bör dock rim- ligen vara mindre när det gäller användning av data i administrativa ADB- system i statistikproduktionen och samhällsplaneringen än när det är fråga om att använda data i flera olika administrativa sammanhang. Först och främst används i statistikproduktionen och samhällsplaneringen inte data i ärenden rörande enskilda individer (fysiska personer, företag 0. d.) och bör således inte kunna leda till skada för den enskilde i samband med administrativa beslut. Vidare är data i statistiska register ofta sekretess- belagda såsom i stor utsträckning är fallet med register inom SCB. Det är dessutom rent faktiskt lättare att skydda register inom statistikproduk- tionen mot inte avsedd användning. Genom att data om enskilda individer inte är av intresse kan data i sådana register ofta lagras och hanteras i kryp- terad form. Vidare kan man upprätthålla en starkare fysisk kontroll av ut- rustning och personal än vad som är möjligt i administrativa system. Det finns i statistiska sammanhang t. ex. inte behov av att ge åtkomst till enskilda data från terminal.
7.4.5. Administrativa och organisatoriska åtgärder
Som framgår synes de största möjligheterna till samordningsvinster genom samutnyttjande av data bestå i att data som insamlats eller skapats för administrativa ändamål även kan användas i statistikproduktionen och sam—
hällsplaneringen. Samtidigt har man inom statistikproduktionen Och sam- hällsplaneringen ofta svårt att få sina behov och önskemål beaktade i de administrativa ADB-systemen. Om man vill öka användningen av admi- nistrativa data i statistikproduktionen behövs det därför administrativa och organisatoriska åtgärder för att stärka statistikproduktionens och samhälls- planeringens ställning gentemot dem som har det direkta ansvaret för de administrativa systemen.
En förutsättning för att statistikproduktionens och samhällsplaneringens behov och önskemål skall kunna beaktas är att de framförs på ett tidigt stadium, i allmänhet behöver det ske redan när nya administrativa ADB- system planeras. Som exempel på administrativa åtgärder som kan underlätta att deras krav beaktas pekas i den ovan nämnda rapporten ”Integrerat in- formationssystem för samhällsplaneringen” på föreskrifter eller överenskom- melser om tillämpning av de standarder och nomenklaturer för viss in- formation om informationsobjekten som används inom statistikproduktio- nen. Andra exempel på önskvärda administrativa åtgärder är enligt rapporten åtgärder för att konkretisera statistikanvändarnas —dvs. främst planerarnas på olika nivåer och verksamhetsområden — behov. Sådana åtgärder är bl. a. en fortlöpande registrering av önskemål om samordningsåtgärder i admi- nistrativa system samt upprätthållande av en beredskap för sådan samord- ning. Det sistnämnda kräver bl. a. att man upprätthåller en allmänt tillgänglig dokumentation om ADB-system som är intressanta från samhällsplane- ringens synpunkt.
En av de åtgärder som behövs för att förbättra statistikproducenternas och samhällsplanerarnas möjligheter att utnyttja data i administrativa system och för att skapa en beredskap för samordningsåtgärder är alltså bättre do- kumentation om de administrativa ADB-systemen. Den av statskontoret planerade dokumentationscentralen (avsnitt 7.3.1 ) bör kunna bli av betydelse i detta sammanhang.
De administrativa och organisatoriska åtgärder som behövs är i första hand åtgärder som ankommer på statistiska centralbyrån (SCB). SCB, som alltså är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen och samordningsorgan på statistikens område, har enligt sin instruktion bl. a. till uppgift att bevaka att de statistiska synpunkterna tillgodoses i de fall underlaget för statistikproduktionen utgörs av material som annan myn- dighet insamlar för administrativt ändamål.
DASK har som tidigare nämns inte till uppgift att behandla frågor som rör behovet av samordning och anpassning av statistikproduktionen till bl. a. samhällsplanernas krav och önskemål utan i stället frågor som rör sam- ordningen och arbetsfördelningen mellan statistikproduktionen å ena sidan och databehandlingen för administrativa ändamål å andra sidan. De öns- kemål om olika typer av statistik som många av statistikanvändarna — inte minst planerarna på länsstyrelserna — anser att de har svårt att få tillgodosedda inom nuvarande ordning hör alltså inte till de frågor DASK har att ta upp.
Den fråga som för DASK:s del är av särskilt intresse i detta sammanhang är i stället arbetsfördelningen mellan å ena sidan SCB som samordningsorgan på statistikområdet och å andra sidan statskontoret som samordningsorgan på ADB-området. Statskontoret bör som sådant samordningsorgan ha det övergripande samordningsansvaret för att olika intressenters krav på och
önskemål om innehållet i och utformningen av administrativa ADst system som rör flera olika användare i möjligaste mån tillgodoses. Som företrädare för statistikproduktionen och samhällsplaneringen utgör SCB härvid en vik- tig intressent. Det är därför angeläget med nära kontakt och samarbete mellan SCB och statskontoret i dessa frågor.
För att statistikproduktionensönskemål i möjlig mån skall kunna beaktas är det viktigt att SCB ges tillfälle att påverka planeringen och utbyggnaden av administrativa ADB-system. Det bör numera finnas goda förutsättningar till en sådan medverkan från SCB:s sida genom den förordning som ut- färdades i december 1975 om samråd och anlitande av statistiska centralbyrån i frågor rörande statistikproduktion m. m. (SFS 1975:1429). [ denna föreskrivs nämligen bl. a. att statlig myndighet skall samråda med SCB i fråga om ändring av administrativt förfarande som är av betydelse för statistikpro- duktionen hos SCB. För att ytterligare förbättra förutsättningarna för SCB härvidlag föreslår DASK att förordningen ändras så att kontakt med SCB skall tas på ett tidigt stadium och både vid utveckling av nya ADB-system för administrativa ändamål och vid ändring av sådana system.
De organisatoriska åtgärder som behandlas i kap. 16 bör enligt DASK:s mening dessutom underlätta samarbete mellan statskontoret och olika in- tressenter, däribland SCB, och skapa förutsättningar för en rimlig avvägning av olika intressen vad gäller registerinnehållet i och användningen och ut- formningen av de administrativa ADB-systemen.
7.5. Bas- eller uppdateringsregister
När det gäller ofta förekommande data om de för databehandlingen vik- tigaste objekten, särskilt fysiska personer, företag/organisationer och fas- tigheter, har man i olika sammanhang varit inne på tanken att inrätta sär- skilda register med uppgift att tillhandahålla sådana "basdata” till andra register, dvs. uppdatera andra register. Datainnehållet i och den närmare utformningen av sådana register kan dock tänkas variera med hänsyn till hur vidsträckt användning de skall ha och hur avancerad service de skall ge. Ett basregister för data om företag och andra organisationer avsedda huvudsakligen för statistikproduktion och samhällsplanering kan t. ex. få en något annorlunda utformning än ett bas- och uppdateringsregister för i princip alla andra register med sådana data. Någon allmänt använd de- finition av ett basregister finns alltså inte. Enligt den definition statskontoret föreslagit i sitt ovannämnda utredningsarbete är ett basregister ett register som — innehåller samtliga informationsobjekt av en viss typ identifierade genom ett entydigt identitetsbegrepp — innehåller enbart välkontrollerade basdata med känd kvalitet — används för insamling och spridning av basdata under kontrollerade for- mer. Det bör understrykas att det i och för sig inte är nödvändigt att ett bas- eller uppdateringsregister är primärregister i den meningen att data först registreras i detta register. Det kan mycket väl tänkas hämta data från ett eller flera andra register. Man kan dessutom tänka sig flera basregister för
samma objekt. Även i organisatoriskt avseende är olika lösningar tänkbara. Ett bas- eller uppdateringsregister kan nämligen ingå som en del i ett ADB- system som även har andra uppgifter men även vara helt fristående.
Det finns flera faktorer som verkar begränsande på det datainnehåll och den användning som ett bas- eller uppdateringsregister bör ha. Bl.a. bör det helst inte innehålla integritetskänsliga och sekretesskyddade data. Data i ett sådant register måste vidare ha hög aktualitet och kvalitet i övrigt. Samtidigt gäller att ju färre data registret innehåller. desto mindre användbart blir det. Ett av problemen med bas- eller uppdateringsregister består därför i att göra en lämplig avvägning mellan olika faktorer som talar för resp. mot att göra registren breda till innehåll och användning.
7.5.1. Basregister för fysiska personer
Vad gäller fysiska personer fungerar redan i dag flera ADB-system och register som bas- eller uppdateringsregister, bl. a. ADB-systemet för folk- bokföring och beskattning och Datemas befolkningsregister (en privat ser- vicebyrå). Man har redan tidigare i flera sammanhang varit inne på tanken på ett sådant register. Bl. a. behandlade riksdagen 1972 ett av riksskatteverket utarbetat förslag (statsverkspropositionen 1972. bil. 9) om ett centralt per- sonregister (CPR). Riksdagen beslöt emellertid att inte bifalla förslaget i avvaktan på lagreglering av frågan om ADB och integritet, dvs. resultatet av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs arbete.
I det utredningsarbete rörande samordnad datainsamling och normering av data som statskontoret med början 1973 utförde för DASK:s räkning ingick bl. a. att utreda frågor om behoven och utformningen av basregister för de viktigaste informationsobjekten, i en första omgång främst fysiska personer. Under detta arbetes gång framlade datainspektionen hösten 1974 ett förslag för regeringen om inrättande av ett statligt ADB—baserat centralt personuppdateringsregister (CUR). Regeringen uppdrog åt DASK att efter samråd med statskontoret och riksskatteverket belysa de tekniska, ekono- miska och organisatoriska konsekvenserna av det föreslagna registret. Efter- som förslaget således rörde frågor som statskontoret redan höll på att utreda för DASK:s räkning, inriktades arbetet i denna del på att i första hand belysa datainspektionens förslag.
Bakgrunden till datainspektionens förslag var att det f. n. finns ett flertal personregister inom både den offentliga och den privata sektorn som bl. a. används för att uppdatera namn- och adressuppgifter i andra personregister. Denna ordning med flera register för samma ändamål är enligt datainspek- tionen från integritetssynpunkt sämre än ett centralt statligt personuppda- teringsregister. Ändamålet med det centrala personuppdateringsregistret skulle enligt datainspektionens förslag vara personnummersättning (person- nummerkontroll och sökning efter personnummer) och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga de registeransvariga som får tillstånd att föra register med personnummer och adresser. Innehållet i registret skulle be- gränsas till följande uppgifter:
— namn — personnummer — civilstånd
— adress — samhörighetsbeteckning
Ett huvudmotiv för datainspektionens förslag var att genom skapande av ett till sitt innehåll begränsat centralt befolkningsregister så långt som möjligt reducera behovet hos offentliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Ett annat huvudmotiv var att skapa prak- tiska möjligheter för registeransvariga att kontrollera personnummer och hålla sina register aktuella främst i fråga om adressuppgifter.
Som en fördel från integritetssynpunkt med ett centralt uppdaterings— register pekade datainspektionen även på det förhållandet att mindre register skulle kunna uppdateras antingen via terminal eller genom att de regis- teransvariga till det centrala uppdateringsregistret överlämnar datamedier innehållande endast de personer som de har tillstånd att registrera. Kon- trollen över informationsllödet skulle därigenom underlättas väsentligt. Ett centralt uppdateringsregister med föreslaget innehåll har enligt datainspek- tionen emellertid även ekonomiska fördelar. Bl.a. bör det medföra att de registeransvariga kan friställa datamedier och minska egen maskintid.
Förslaget om SPAR
Statskontoret avslutade sitt ovan nämnda utredningsarbete under våren 1975 och överlämnade därvid till DASK en rapport som bl. a. innehöll ett förslag om ett centralt personregister för uppdatering av namn- och adressuppgifter m.m. benämnt SPAR ("Samordnat person- och adressregister"). Det av statskontoret framlagda förslaget skiljde sig inte på några väsentliga punkter från datainspektionens förslag om ett centralt uppdateringsregister utan var snarast en precisering och vidareutveckling av detta.
DASK hade från början tänkt att ta upp frågor rörande bas— eller upp- dateringsregister i samband med sitt slutbetänkande. Med anledning av att datainspektionen av integritetsskäl ansåg att det är angeläget att ett statligt centralt uppdateringsregister kan tas i bruk så snart som möjligt och då det utredningsarbete som statskontoret bedrivit i dessa frågor var avslutat, valde DASK dock att redan under hösten 1975 ta ståndpunkt till förslaget om ett personuppdateringsregister. Efter samråd med riksskatteverket och efter att ha hört datainspektionen tillstyrkte DASK därvid i en skrivelse till regeringen (1975-09-15) förslaget om sådant register med i huvudsak den utformning statskontoret föreslagit (SPAR).
Ändamålen med registerinnehållet i samt den tekniska och organisatoriska utformningen av SPAR framgår i stora drag av följande sammanfattning av förslaget om SPAR i DASK:s skrivelse till regeringen:
"Ändamålen med SPAR bör vara — adressaktualisering (adressavisering) - personnummerersättning (personnummerkontroll och sökning efter personnum- mer) — urvalsdragning av persongrupper. Registerinnehållet bör åtminstone tills vidare begränsas till följande uppgifter — personnummer — namn — bostadsadress
— kyrkobokföringsadress (koder för län, kommun. församling och taxeringsdistrikt) — mantalsskrivningsadress (koder för län, kommun, församling och taxeringsdistrikt) — civilstånd
— samhörighetsbeteckning — markering för person som inte önskar direktadresserad reklam — datum för senaste registerändring för berörd person.
Den personkategori som skall ingå i SPAR bör tills vidare vara de personer som finns registrerade i länsstyrelsernas personband samt eventuellt även de fysiska per- soner som finns i det av riksskatteverket maskinellt förda J-aviregistret.
Vad gäller den tekniska och utrustningsmässiga utformningen förordar DASK en systemlösning som baseras på skivminnesteknik och som redan från början är för- beredd för användning av terminaler (SPAR:s i statskontorets rappon).
Vad gäller aviseringsförfarandet anser DASK att man som huvudrutin till att börja med bör välja en lösning som innebär att kunden vid varje aviseringstillfälle lämnar över ett magnetband e. d. med personnummer för de personer som kunden önskar få uppdaterade med hjälp av SPAR (alternativ B i statskontorets rapport). DASK anser dock att man bör vidta anordningar så att även andra förfaranden — avisering till kunden om samtliga förändringar resp. automatisk avisering endast om de personer som ingår i kundens register (alternativ A och C i statskontorets rapport) — är möjliga.
SPAR bör med hänsyn till sitt registerinnehåll tills vidare ses som en del av ADB- systemet inom folkbokföringen. Den centrala förvaltningsmyndigheten för folkbok- föringen, dvs. riksskatteverket, bör därför ha systemansvaret för SPAR.
Driften av det föreslagna SPAR bör tills vidare förläggas till DAFA."
I sin skrivelse till regeringen konstaterade DASK bl. a. att det föreslagna uppdateringsregistret säkerligen skulle innehålla ilera uppgifter om det hade utformats enbart med tanke på rationaliseringsskäl. Med hänsyn till da- tainspektionens ståndpunkt bedömde dock DASK det inte vara realistiskt att föreslå ett register med väsentligt fler uppgifter än vad som föreslagits ingå i SPAR. DASK framhöll emellertid att man längre fram på nytt borde kunna pröva om en utökning av registerinnehållet i SPAR är möjlig från integritetssynpunkt. DASK bifogade samtidigt en skrivelse från Sveriges direktreklamförening i vilken man bl.a. påpekade att det föreslagna re- gisterinnehållet i SPAR var helt otillräckligt för att kunna användas som bas för personurval i samband med marknadsundersökningar. direktreklam o.d.
Den fortsatta handläggningen av SPAR
Förslaget om SPAR remissbehandlades i slutet av 1975. Flertalet remiss- instanser ställde sig därvid positiva till att ett centralt personuppdaterings- register inrättas, men ansåg bl. a. att registret borde kompletteras dels i fråga om vilka personer som skall ingå, dels i fråga om registerinnehållet. Frågan om att inrätta SPAR togs därefter upp i budgetpropositionen l976. bilaga 9. Föredragande departementschefen ansåg därvid att en sådan kom- plettering borde göras, innan statsmakterna tar definitiv ställning till re- gistrets utformning.
Regeringen uppdrog därför i december 1975 åt statskontoret att bedriva fortsatt utredningsarbete rörande ett centralt personuppdateringsregister. Ar- betet skulle ske i samråd med riksskatteverket och DAFA, i nära samarbete med datainspektionen samt med beaktande av de synpunkter som fram-
kommit vid remissbehandlingen av DASK:s skrivelse. Statskontoret redo- visade till regeringen resultatet av utredningsarbetet i en rapport daterad den 18 juni 1976. Där föreslås att SPAR inrättas. Förslaget innebär bl. a. att SPAR skall ges ett något utökat registerinnehåll i förhållande till vad som tidigare föreslagits.
7.5.2. Basregister för _löretag/ organisationer
Även när det gäller data om företag och andra organisationer finns redan i dag ADB-system som i viss mån fungerar som bas- eller uppdaterings- register åt andra system. Bl. a. förs sedan länge hos statistiska centralbyrån ett ADB-baserat centralt företagsregister (CFR) som innehåller basdata om företagen i landet och deras arbetsställen. Det primära syftet med registret är att betjäna den offentliga statistikproduktionen. Avsikten är dock att CFR, givetvis under beaktande av gällande sekretessbestämmelser, även skall kunna betjäna intressenter på andra områden såväl inom som utom den offentliga sektorn. Också det 5. k. organisationsnummerregistret, som sedan 1975 använts för att administrera tilldelningen av organisationsnum- mer för juridiska personer m. fl. och som riksskatteverket svarar för, kan sägas utgöra ett slags bas- eller uppdateringsregister. Enligt lagen (SFS 19741174) om identitetsbeteckning förjuridiska personer m. fl. skall ett en- hetligt identitetsbegrepp — organisationsnummer — fastställas för bl.a. — aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och samfällighetsförening — allmän försäkringskassa, erkänd arbetslöshetskassa, understödsförening eller annan allmän inrättning som enligt lag eller annan författning står under offentlig tillsyn, samt — kommun, landstingskommun, församling, kyrklig samfällighet, kommu- nalförbund samt annat organ för samverkan mellan kommuner.
Statskontorets utredningsarbete
Det har i det utredningsarbete statskontoret utfört för DASK:s räkning och i andra sammanhang framkommit att behovet av grundläggande uppgifter om organisationer— främst företag— är stort såväl inom statlig och kommunal som inom privat verksamhet. Som exempel kan nämnas att det i samband med utredningen om ett nytt system för folkbokföring och beskattning re- dovisas ett åttiotal register— varav dock flertalet manuella— inom den statliga sektorn innehållande data om företag och andra organisationer. Som regel innehåller varje register endast den Specifika företags- eller organisations- grupp som vederbörande myndighet,,kommun, etc. är intresserad av. Antalet uppgifter som registreras om varje registerobjekt är ofta litet och uppgifterna är i stort sett desamma eller likartade i olika register. i motsats till vad som är fallet i hanteringen av data om fysiska personer, i vilken uppgifterna från folkbokföringssystemet slussas vidare till andra system och register. samlas data om företag och andra organisationer ofta in direkt från upp- giftslämnarna av respektive registerförare. Det finns dock fall där data som tas in i ett system slussas vidare till andra system. Under utredningsarbetet har flera registerförare pekat på de besvär man stött på vid uppbyggnad och vård av registren. Det är f. n. svårt både att få grunduppgifter om de
företag och andra organisationer man behöver i sina register och att hålla registren aktuella — inte minst gäller detta i fråga om uppgifter om ny- tillkommande och nedlagda registerenheter (dvs. förändringar i beståndet) och i fråga om adressuppgifter.
Mot denna bakgrund kom statskontoret i sitt ovan nämnda utrednings- arbete för DASK:s räkning till den uppfattningen att det finns behov av ett särskilt statligt, centralt bas- eller uppdateringsregister för data om företag och andra organisationer motsvarande det register för data om fysiska per- soner — SPAR — som behandlades i föregående avsnitt. Man konstaterade också att den väsentliga frågan om identitetsbegrepp nu lösts genom in- förandet av organisationsnummer. Ändamålet med registret enligt statskon- toret bör vara att det fortlöpande skall kunna förse befintliga och planerade register — såväl offentliga som privata — med aktuella basdata om företag och andra organisationer samt att det i övrigt skall kunna leverera sådana uppgifter som underlag för administration och planering inom offentliga myndigheter på skilda nivåer. Registret bör i första hand innehålla uppgifter om organisationernas identitet, namn, adress, verksamhet och eventuellt även storlek. Om möjligt bör uppgifterna anges på verksamhets- eller ar- betsställenivå. Statskontoret framlade dock inte ett formellt förslag om ett uppdateringsregister rörande företag och andra organisationer.
DA SK:s överväganden
DASK anser att det framkommit starka skäl för'ett bas- eller uppdate- ringsregister för data om företag och andra organisationer. Det torde emel- lertid inte behövas ett helt nytt register för detta utan det bör finnas goda förutsättningar att vidareutveckla något redan befintligt eller planerat re- gister. Flera alternativ är härvid tänkbara.
Ett är att koppla ihop uppdateringsregistret med det ovan nämnda or- ganisationsnummerregistret inom riksskatteverket som används för att ad- ministrera tilldelningen av organisationsnummer för juridiska personer m. m. Härigenom får man en sammankoppling mellan uppdateringsregis- terfunktionen och administrationen av organisationsnumren. Detta kan vara fördelaktigt i flera avseenden men förutsätter en innehålls- och antalsmässig utbyggnad av organisationsnummerregistret.
Andra alternativ som kan komma i fråga är främst det centrala före- tagsregistret (CFR) inom SCB eller det planerade organisationsregister som skall ingå i det framtida ADB-systemet på beskattningsområdet. För sina primära ändamål inom statistik- resp. skatteområdet innehåller eller kommer båda dessa register att innehålla de uppgifter som bör ingå i ett uppda- teringsregister. Det kan i detta sammanhang nämnas att man i en utredning inom SCB rörande samarbete och samordning inom regionalstatistiken (den s. k. SSRS-utredningen) utarbetat ett förslag enligt vilket åtgärder skall vidtas för att förbättra kvaliteten i det centrala företagsregistret inom SCB och dess möjligheter att fungera som basregister för data om företag och ar- betsställen. Registret skulle enligt förslaget samordnas med de företagsre- gister som förs vid länsstyrelser och kommuner.
Utöver nämnda register kommer det i framtiden sannolikt att finnas ytter- ligare register som i och för sig skulle kunna komma i fråga som basregister.
Det är dessutom tänkbart att det inte går att låta endast ett register fungera som bas- eller uppdateringsregister utan att en mer sammansatt lösning bör väljas. Om uppdateringsregisterfunktionen kopplas samman med något annat register än organisationsnummerregistret, bör man enligt DASK:s mening överväga om inte även organisationsnummerregistret kan knytas dit.
En förutsättning för att ett centralt uppdateringsregister skall uppfylla de krav som ställs på det är att det innehåller mycket aktuella uppgifter. Detta ställer i sin tur krav på en nära koppling mellan uppdateringsregistret och primärregistreringen av uppgifter om nybildning, nedläggning och för- ändring av företag, organisationer m. m. — den s. k. subjektregistreringen. Subjektregistreringen är för närvarande utspridd på flera myndigheter och sker till största delen regionalt. Detta försvårar möjligheterna att hålla ett uppdateringsregister aktuellt. Frågan om att samordna subjektregistreringen har tagits upp i olika sammanhang. Bl. a. har statskontoret 1969/70 gjort vissa undersökningar avseende handels- och föreningsregistren m.m. vid länsstyrelserna. Vidare har behovet och möjligheterna att samordna och centralisera firmaregistreringen i landet behandlats i förarbetena till ny fir- malag m.m. (prop. 197414). I propositionen sägs att en samordnad fö- retagsregistreri ng på sikt är nödvändig. Frågan övervägs för närvarande inom
handelsdepartementet. DASK anser att frågan om ett centralt uppdateringsregister för data om
företag och organisationer bör kopplas samman med frågan om samordning av firmaregistreringen och att dessa frågor bör utredas och lösas i ett sam- manhang. DASK/öres/är därför att en sådan utredning kommer till stånd. Det är visserligen tänkbart att den föreslagna utredningen resulterar i lös- ningar som innebär att riksskatteverkets organistionsregister eller SCB:s cen- trala företagsregister även skall fungera som ett centralt uppdateringsregister för andra register eller i andra mer sammansatta lösningar. DASK anser dock att i avvaktan på en sådan utredning det fortsatta arbetet med att utveckla och bygga upp dessa register bör inriktas på att de i huvudsak endast skall användas för skatteadministrationen resp. statistikproduktionen. Detta bör givetvis inte hindra att de i vissa fall kan leverera data som skall användas utanför dessa egna verksamhetsområden om detta är tekniskt och praktiskt lämpligt och samtidigt godtagbart från sekretess- och inte- gritetssynpunkt.
7.5.3. Basregister_löl'fastigheter och vissa andra objekt
Bas- eller uppdateringsregister kan givetvis också tänkas för andra objekt än fysiska personer och företag/organisationer, särskilt fastigheter. Det som framkommit i statskontorets utredningsarbete och i andra sammanhang ty- der dock på att det inte finns förutsättningar för och knappast heller behov av ett särskilt uppdateringsregister för data om fastigheter. Däremot kan andra samordningsåtgärder behövas.
En grundläggande svårighet när det gäller samutnyttjande av data om fastigheter är att registerobjekten i de två viktigaste systemen härvidlag — det planerade fastighetsdatasystemet och ADB-systemet för folkbokföring och beskattning (avsnitt 2.3.3) — av olika skäl inte alltid sammanfaller och
att identitetsbegreppen är helt olika. l fastighetsdatasystemet används den officiella ”alfanumeriska" fastighetsbeteckningen och i skattesystemet ett för skatteadministrationen särskilt uppbyggt numeriskt begrepp. Manuella insatser krävs därför i dag vid utbyte av data. Med hänsyn till den sakliga skillnaden i verksamheten och till omfattningen och komplexiteten hos dessa ADB-system har man i flera sammanhang — bl. a. i direktiven till fastig- hetsdatakommittén och i propositionen om ett nytt ADB-system inom folk- bokförings- och beskattningsområdet (prop. l975z57) — framhållit att den samordning som är realistisk att genomföra torde begränsa sig till att utveckla former för ett enkelt och effektivt utbyte av data mellan systemen samt mellan vart och ett av dessa två system och andra intressenter (t. ex. banker, försäkringsbolag resp. statistikproducenter och samhällsplanerare). Genom en sådan samordning skulle systemen enligt statskontorets mening komma att komplettera varandra och gemensamt fylla en basregisterfunktion. För en sådan lösning talar även det förhållandet att insamlingen av data inte i någon större omfattning nu sker parallellt och att dubbellagringen av data är relativt begränsad.
De åtgärder som enligt DASK:s mening behövs för att underlätta ma- skinellt datautbyte och samkörning mellan fastighetsdata- och skattesys- temen är bl. a. en ökad samordning av identitetsbegreppen. Statskontoret gjorde i sitt utredningsarbete den bedömningen att nuvarande situation är ohållbar i längden bl. a. av ekonomiska skäl och ansåg därför att frågan om utformningen av en integrationsnyckel mellan systemen bör bli föremål för en särskild studie. Även DASK anser denna fråga viktig att lösa men har inte ansett sig nu böra föreslå en särskild utredning med hänsyn till den pågående utredningen om fastighetsdatasystemets framtida utformning och organisation. DASK förutsätter dock att frågan fortlöpande bevakas av riksskatteverket och CFD.
Inte heller när det gäller andra objekt, finns det såvitt DASK kan se behov av särskilda bas- eller uppdateringsregister utan befintliga och pla- nerade administrativa ADB-system bör vid behov och där så befinns lämpligt kunna förse andra system och register med erforderliga data. Vad gäller data om motorfordon fungerar det nuvarande bilregistret i viss mån som ett uppdateringsregister för andra ADB-system som innehåller sådana data, t.ex. ADB-system inom försäkringsbolagen.
7.6. Gemensamma resurser för insamling och registrering samt framställning och distribution av data
Samordning i fråga om hantering av data behöver som nämns ovan inte innebära att data utnyttjas gemensamt i flera ADB-system och verksamheter. Den kan begränsas till att endast avse gemensamt utnyttjande av personal och utrustning för delar av arbetet med att inhämta, registrera och kontrollera data samt med utskn'ft och distribution av "utdata", dvs. de handlingar av olika slag (utbetalningshandlingar, intyg, meddelande osv.) som framställs i ADB-systemen. DASK berör därför kortfattat även möjligheterna till sådan samordning.
Gemensam datainsamling
En tänkbar samordningsåtgärd, bl. a. för att underlätta för uppgiftslämnarna, är att inrätta en särskild organisation som i så stor utsträckning som möjligt skall svara för inhämtande, registrering och kontroll av de uppgifter som olika myndigheter insamlar från företag och allmänhet. Vad som här åsyftas är i princip alltså ett statligt "datainsamlingsverk". En sådan organisation skulle dessutom kunna ges till uppgift att verka för att samma uppgifter skall kunna användas av flera myndigheter.
Som kommer att framgå nedan finns det emellertid flera problem förenade med en gemensam datainsamlingsorganisation. DASK anser därför att det inte finns anledning att föreslå en utredning av de närmare förutsättningrna för en sådan organisation.
En grundläggande svårighet med en gemensam datainsamlingsorgani- sation är att den ställer krav på en tidsmässig anpassning av uppgiftsin- hämtandet på olika verksamhetsområden. Detta kan i sin tur medföra krav på omläggningar av de administrativa rutinerna, t. ex. omläggning av upp- bördsterminerna inom skatteförvaltningen.
Uppgifterna i de administrativa ADB-systemen inhämtas och registreras dessutom ofta i samband med handläggningen av administrativa ärenden, t. ex. utfärdande av körkort och inskrivning på sjukhus. Uppgiftslämnandet sker härvid i direkt kontakt — muntligt eller skriftligt — med berörda myn- digheter. Uppgiftslämnandet kan i sådana fall inte gärna samordnas med uppgiftslämnande till andra verksamheter via en gemensam datainsamlings- organisation.
Ett annat skäl mot en gemensam datainsamlingsorganisation är att en sådan organisation många gånger inte torde kunna ge uppgiftslämnarna alla de upplysningar och råd de behöver. De måste därför ändå ta kontakt med den myndighet som skall använda uppgifterna. Det medför att myndig- heterna i vilket fall som helst måste ha egna resurser för att underlätta uppgiftslämnandet och således risk för en dubblering av resurser. Som ex- empel kan nämnas att insamling av inkomstdeklarationerna via en gemen- sam datainsamIingsorganisation inte torde kunna ersätta behovet av direkta kontakter med skattemyndigheterna.
Ytterligare ett skäl mot en gemensam datainsamlingsorganisation är att den kan medföra sämre kontroll av att uppgifter rent formellt är riktiga och fullständiga. Det hävdas nämligen ibland att de uppgifter som det in- samlande organet inte självt skall använda kontrolleras sämre. Av samma skäl kan överföring av data i regel endast ske från system med högre eller lika höga krav på datas kvalitet i berörda avseenden.
Om avsikten med en gemensam datainsamlingsorganisaton dessutom är att samma uppgifter skall användas i flera system i betydligt större ut- sträckning än för närvarande, tillkommer de problem som tidigare berörts i samband med restriktionerna mot gemensam användning av data, bl.a. risker för att man i ökad utsträckning lämnar felaktiga uppgifter och för organisatoriska bindningar mellan olika verksamheter (avsnitt 7.3.2 och 7.4.5).
Gemensam registrering samt framställning och distribution av data
Särskilt tidigare när 5. k. satsvisa ADB-system helt dominerade inom stats- förvaltningen och då dataregistreringen till övervägande del skedde med hjälp av stansning av hålkort och hålremsor torde vissa samordningsvinster ha kunnat uppnås genom att bygga upp en för statsförvaltningen eller den offentliga förvaltningen gemensam organisation med personal och utrust- ning för dataregistrering. En sådan organisation för datainsamling och da- tatranspon har t. ex. inrättats inom försvaret. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen när det gäller teknik och utrustning för dataregistrering har emellertid gjort att det inte längre finns några större förutsättningar för sådan samordning. Denna utveckling innebär i huvudsak att dataregistre- ringen allt oftare decentraliseras och förläggs till arbetsställena och de en- skilda arbetsplatserna, dvs. flyttats närmare "källan". Vid mer konventionell dataregistrering kan man härigenom bl.a. reducera och förenkla trans- porter av data. I stället för att transportera stansunderlag, hålkort o.d. överför man data till datacentralerna på magnetband, kasettband och andra databärare eller med hjälp av telekommunikation från en terminal ("remote batch"). ] många verksamheter har dessutom dataregistreringen alltmer in- tegrerats i berörda verksamheter, t. ex. på så sätt att uppgifter i stället för att noteras på papper registreras direkt på en terminal som står i förbindelse med datacentral eller en mindre kontorsdator. Andra sätt att integrera da- taregistreringen i verksamheter är att göra grundnoteringar på optiskt läsbara blanketter eller att låta dataregistreringen ske som en ”biprodukt" till andra arbetsmoment.
Förutsättningarna för att genom samordning åstadkomma vinster eller andra fördelar i dataregistreringen och andra arbetsmoment i samband med datainsamlingen är begränsad och torde för närvarande i första hand gälla användningen av dyr utrustning, t. ex. optiska läsare. Även utrustningar för optisk läsning som det tagit längre tid att utveckla än man trodde för lO—lS år sedan väntas dock sjunka i pris i framtiden. Utvecklingen väntas bl. a. gå mot mer specialiserade optiska läsare och mot optiska läsare som kan "fjärranslutas" med hjälp av telekommunikationerna. Eftersom det re- dan finns optiska läsare i den offentliga förvaltningen, särskilt inom post- girorörelsen, som kan utnyttjas mot ersättning och även möjlighet att köpa sådana tjänster från servicebyråföretag, synes det inte i någon större ut- sträckning finnas behov av att anskaffa gemensamma optiska läsare för statsförvaltningen.
I statskontorets ovan nämnda arbete med samordnad datainsamling och normering av data framkom att det även kan finnas möjligheter till sam- ordning i samband med uttagen av data. i många av de administrativa verksamheter, för vilka man använder datateknik, ingår utskrift och dis- tribution av standardiserade meddelanden av masskaraktär såsom månatliga lönebesked, skattsedlar och pensionsutbetalningar. Sedan bearbetningarna avseende innehållet i sådana meddelanden blivit färdiga, återstår åtskilligt arbete med tryckning, efterbehandling och distribution. Genom samordning i dessa moment är det tänkbart att vinster kan uppnås bl.a. därigenom att man kan anskaffa eller effektivare utnyttja avancerad maskinell efter- behandlingsutrustning för separering av dokumentcarbon, rivning av do-
kument, kuvertering o. d. Det är vidare tänkbart att det går att rationalisera distributionen, t. ex. genom att geografiskt sprida tryckning och efterbe- handling till särskilda centraler, och att sänka portokostnaderna genom att samordna utsändandet av flera meddelanden.
DASK anser för sin del att möjligheterna till samutnyttjande av personal och utrustning och annan samordning i samband med dataregistrering och andra moment i datainsamlingen och i samband med framställning och distribution av handlingar av olika slag i ADB-system fortlöpande bör be- vakas. DASK förutsätter att dessa frågor bevakas av rationaliseringsorganen.
7.7. Det fortsatta arbetet
A dm inistrati va A DB -system
1 de administrativa ADB-systemen har det framkommit stora behov av samordning i fråga om vanligt förekommande data om de i informations- hänseende viktigaste objekten. För de två viktigaste objekten — fysiska per- soner och företag/organisatoner — talar flera skäl för att det bör finnas sär- skilda bas- eller uppdateringsregister. Vad gäller fysiska personer har DASK för sin del redan tillstyrkt och till regeringen överlämnat ett förslag om att ett sådant register bör inrättas (avsnitt 7.5.1). Detta ledde till att stats- kontoret fick i uppdrag att i vissa avseenden fortsätta det tidigare utred- ningsarbetet. Verket redovisade resultatet i en rapport till regeringen i juni 1976. Vad gäller företag/organisationer föreslår DASK (avsnitt 7.5.2) att frågan om ett basregister skall utredas och denna fråga bör kopplas samman med primärregistreringen (”subjektregistreringen”) av sådana organ.
När det gäller vanligt förekommande data om fysiska personer, företag /0rganisationer och fastigheter har det vidare visat sig finnas behov av sam- ordning i fråga om datas innehåll (definitioner, identitetsbegrepp m.m.) och form (format, faltlängder m. m.), dvs. av att "standardisera" eller "nor- mera” dessa data i vissa avseenden. Dessa frågor är delvis utredda och det finns goda förutsättningar att lösa flera av dem i samband med det fortsatta arbetet med ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, bas- eller uppdateringsregister och fastighetsdatasystemet. DASK framlägger för sin del därför inga förslag om särskilda utredningar av dessa frågor.
Vad beträffar andra data om ovan berörda objekt och data om andra objekt har det däremot inte visat sig möjligt för DASK att klarlägga behoven av och förutsättningarna för samordning och samutnyttjande av data mellan administrativa ADB-system i statsförvaltningen. Detta beror bl. a. på att det finns så många system och på att dokumentationen om systemens re- gisterinnehåll är oenhetlig och svåröverskådlig. Någon samlad beskrivning över systemen inom den offentliga sektorn, deras registerinnehåll och deras informationssamband — bl. a. förekomsten av datautbyte — finns för när- varande inte. Det har i utredningsarbetet dock framkommit ett allmänt uttalat behov av samordning i här berörda frågor.
Det förhållandet att det inte varit möjligt att mer i detalj utreda sam- ordningen i här berörda avseenden inom den statliga sektorn har i sin tur
gjort att DASK endast kan perifert beröra frågan om samordning i dataut— nyttjandet mellan å ena sidan statliga system och å andra sidan system inom de kommunala och privata sektorerna. Många åtgärder inom den stat- liga sektorn, t. ex. inrättande av bas— eller uppdateringsregister och normering av data till innehåll och form, är dock till nytta även för system i de sist— nämnda sektorerna.
Det är enligt DASK:s mening angeläget att arbetet med att utreda behoven och möjligheterna till samutnyttjande av data mellan administrativa ADB- system fortsätter. Detta bör i första hand vara en uppgift för statskontoret. Utredningsarbetet bör ses som en del av ett fortlöpande arbete inom verket med att bevaka och verka för att myndigheter och andra organ vid utveckling av system inte bara tar hänsyn till den egna verksamhetens krav och intressen utan även beaktar de samordningsaspekter som kan finnas. Statskontoret bör härvid bl. a. verka för att lösningar kommer till stånd ide fall det redan framkommit behov av konkreta samordningsåtgärder. Arbetets karaktär ta- lar för att det kan behövas någon form av permanent funktion inom verket för dessa uppgifter. DASK anser det vidare angeläget att statskontoret i det fortsatta arbetet i samverkan med SCB uppmärksammar statistikpro- duktionens och samhällsplaneringens behov och önskemål (se nedan) samt möjligheterna till samordning med andra sektorer, framför allt kommunerna och landstingen.
Det har visat sig att utrednings- och samordningsarbetet i här berörda frågor försvårats av att det för närvarande saknas en samlad beskrivning av systemen inom den offentliga förvaltningen. deras registerinnehåll och informationsströmmarna mellan dem. Det är dessutom svårt att göra en sådan beskrivning på grund av det ovan nämnda förhållandet att den do— kumentation som finns om befintliga och planerade system är oenhetlig och svåröverskådlig (avsnitt 7.3.1). DASK har därför ställt sig positiv till den dokumentationscentral som statskontoret planerar att inrätta. Den in— nebär att man kommer att få en översikt över de ADB-system som finns inom statsförvaltningen. Den bör därför utgöra ett värdefullt arbetsverktyg för främst statskontoret i dess ovan nämnda samordningsroll. Även för enskilda myndigheter och organ bör den bli till nytta, t. ex. i samband med utveckling av nya system. och för SCB i frågor rörande användning av administrativa data i statistikproduktionen (se nedan). Det bör dessutom vara ett allmänt intresse för samhället och den enskilde att få överblick över vilka system som finns, vad de innehåller och hur de används.
Statistikproduktionen och samhällsplaneringen
De största möjligheterna till samutnyttjande av data synes bestå i att data insamlade för olika administrativa ändamål kan användas även i den of- fentliga statistikproduktionen och samhällsplaneringen. Från samordnings- synpunkt är det därför angeläget med åtgärder för att underlätta sådan an- vändning av data. En förutsättning är givetvis att det är godtagbart med hänsyn till kraven på sekretess— och integritetsskydd.
För att data i administrativa ADB-system på ett effektivt sätt skall kunna användas i statistikproduktionen och samhällsplaneringen behövs samord- ning framför allt i fråga om datas informationsinnehåll ("logisk" samordning)
men i viss mån även i fråga om datas utseende eller form. Bl.a. bör de normeringsåtgärder, som berörs ovan och i avsnitt 7.3.1 för de admini- strativa systemen, i flera fall vara till fördel för statistikproduktionen och samhällsplaneringen. Likaså är bas- eller uppdateringsregister till nytta även för statistikproduktionen och samhällsplaneringen.
Utöver nämnda normeringsåtgärder och basregister synes behovet av åt- gärder framför allt gälla administrativa och organisatoriska åtgärder för att rent allmänt stärka statistikproduktionens och samhällsplaneringens ställ- ning gentemot de administrativa ADB-systemen och därmed ge dem bättre möjligheter att fortlöpande bevaka sina intressen. Det sistnämnda är särskilt viktigt i samband med tillkomsten av nya ADB-system och förändringar av redan befintliga. Flera sådana åtgärder berörs ovan (avsnitt 7.5.5), bl. a. en fortlöpande registrering av önskemål om samordningsåtgärder och upprätthållande av en allmänt tillgänglig dokumentation om administrativa ADB-system. Den dokumentationscentral statskontoret planerar bör åtmin- stone till en del tillgodose sistnämnda behov. Det är enligt DASK:s mening därför angeläget att statistikproduktionen, särskilt SCB. och samhällspla- neringen får möjlighet att använda den. De administrativa och organisa- toriska åtgärder som behövs är i första hand åtgärder för att underlätta för statistikproduktionen och samhällsplaneringen att samordna och for— mulera sina behov och önskemål gentemot de administrativa ADB—systemen och att fortlöpande bevaka dem. För att förbättra förutsättningarna för sta- tistikproduktionen att få sina behov och önskemål beaktade i de admi- nistrativa systemen föreslår DASK därför (avsnitt 7.4.5) att förordningen om samråd och anlitande av statistiska centralbyrån i frågor rörande sta- tistikproduktionen m. m. (SFS 1975:1429) ändras så att kontakt med SCB skall tas på ett tidigt stadium och både vid utveckling av nya ADB-system för administrativa ändamål och vid ändring av sådana.
Den fråga som för DASK:s del är av särskilt intresse är arbetsför- delningen mellan statskontoret och SCB. Statskontoret bör som samord- ningsorgan på ADB-området ha det övergripande ansvaret för att det kom- mer till stånd en rimlig avvägning mellan olika intressenters krav på re- gisterinnehållet i och användningen och utformningen av de administrativa ADB-systemen. SCB utgör härvid en viktig intressent som företrädare för statistikproduktionen. SCB har enligt sin instruktion att i detta sammanhang beakta att de statistiska synpunkterna tillgodoses. Det är därför angeläget med nära kontakt och samarbete mellan statskontoret och SCB i här berörda frågor. Statskontorets samordningsuppgift bör vidare underlättas av de or- ganisatoriska åtgärder DASK föreslår i kap. 16.
8. Datakommunikation
DASK redogör i avsnitt 2.1 mer allmänt för sambanden mellan datateknik och telekommunikationer. ] detta kapitel beskrivs hur datakommunikation (dataöverföring) för närvarande används på ADB-området (avsnitt 8.1). Där- efter behandlas vissa samordningsfrågor i första hand inom statsförvalt- ningen men även inom den offentliga sektorn i övrigt när det gäller an- vändning av datakommunikation. Dessa frågor rör dels användningen av det planerade allmänna datanätet (avsnitt 8.2), dels möjligheterna till fri uppkoppling och systemoberoende åtkomst av data (avsnitt 8.3).
8.1. Allmänt om datakommunikation
Telekommunikationerna spelar som tidigare framgått en allt större roll i databehandlingen. Datakommunikation eller dataöverföring används för närvarande främst för spridning och decentralisering av in- och utmatnings- funktionerna och uppgifter i samband med dessa till terminaler och mindre datorer placerade på de ställen där data registreras och används.
Terminaler är i ADB-sammanhang ett sammanfattande begrepp för olika typer av utrustning för in- och utmatning av data med hjälp av telekom- munikationer. De kan beskrivas bl. a. med avseende på - inmatningssättet (från manuell inmatning via olika mellanfonner till
automatisk inmatning)
— intelligensnivån (från helt "ointelligenta" terminaler till terminaleri form av mindre datorer) samt — överföringshastigheten vid sändning och mottagning av data. Utmatningen eller presentationen av data kan ske med hjälp av bl. a. radskrivare (skrivmaskinsterminaler), bildskärmar och kombinationer av dessa men även på andra sätt, t. ex. på mikrofilm.
Terminalsystemen kan beskrivas på olika sätt med hänsyn till hur ter- minalerna används. I en av de västeuropeiska teleförvaltningarna gjord stu- die "Market Study on Data Communications — Europe 1972—1985" (Eu- rodatarapporten) delades de upp i sex huvudkategorier: — Terminalsystem för satsvis fjärrbearbetning (remote batch). Program och/eller data överförs till datacentral för bearbetning. Resultatet redo- visas därefter för användaren, i regel på skrivmaskinsterminal. Denna kategori är för närvarande vanligast. — Terminalsystem för fjärrinmatning av data för lagring i gemensamma
databaser eller register (remote entry). — Terminalbaserade informationssystem (remote file management). Sy-
stemen används bl. a. för att ställa frågor till databaser och få svar direkt och för att mata in nya uppgifter. Kommunikationen med datorerna sker i dialogform enligt ett fastställt schema. Denna typ av system blir allt vanligare i den offentliga sektorn. — Terminalsystem för ljärrbearbetning i dialogform (remote interactive computing). Systemen används för bearbetningar i dialog med datorn utan fastställt schema. Härigenom kan man stegvis arbeta sig fram till ett resultat. Både data och program kan överföras i samband med be- arbetningen.
De två sistnämnda kategorierna motsvarar närmast vad DASK tidigare benämnt system för transaktionsstyrd databehandling "on line" eller re- elltidssystem. — Terminalsystem för meddelandeutbyte (message switching). Systemen innebär att datorer används för att förmedla meddelanden mellan olika terminaler och/eller datacentraler. — Terminalsystem för processtyrning och processreglering. Dessa system används för automatisk avkänning eller avläsning av värden o.d. och för styrning av tekniska förlopp med ledning av dessa. Användning av "intelligenta" (programmeringsbara) terminaler väntas öka och så småningom medföra att man i en del fall även lagrar data lokalt hos användarna. ] framtiden räknar man dessutom med att olika datacen— traler kommer att vara sammanbundna med varandra i stor utsträckning och att datalagringen och databearbetningen i enskilda stora ADB-system kommer att kunna spridas i ett slags datornät eller datakraftnät bestående av fysiskt åtskilda datorer som är sammanknutna med hjälp av avancerad datakommunikation. Sådana datornät skulle av användarna vid en terminal uppfattas som fysiskt sammanhållna enheter. Redan nu finns exempel inte bara på att datacentraler kan hämta data från andra datacentraler utan även på att datacentraler är sammankopplade så att de kan slussa över bear- betningar och få dem utförda hos varandra.
Datakommunikationens omfattning och ökning kan belysas på olika sätt. Enligt vissa prognoser kommer ökningen i datatrafiken 1970-talet ut att uppgå till 35—40 % per år. Som jämförelse kan nämnas att telefontrafiken uppskattas öka med ungefär 1 % per år. Datatrafiken svarar för närvarande (budgetåret 1975/76) dock endast för drygt 1 % av den totala teletrafiken (ca 50 milj. kr. av totalt drygt 4000 milj. kr.). Ett annat sätt att belysa datakommunikationens omfattning och ökning är att ange antalet terminaler vid olika tidpunkter. Beräkningar av detta har gjorts i olika sammanhang både inom och utom landet men siffrorna är osäkra. Den mest kända är den ovan nämnda "Eurodatarapporten" från år 1973. Enligt denna kommer det i Sverige totalt att finnas följande antal anslutna till telenätet: 1976 11 400 terminaler 1980 19 400 terminaler 1985 30 600 terminaler
Dessa siffror är dock sannolikt för låga. Tidigare utredningar har indikerat att den offentliga sektorn svarar för ca 15 % av datakommunikationen i landet. Enligt de undersökningar som gjorts inom SAMKOM-projektet (se
nedan) kommer det enbart inom den offentliga sektorn att finnas: 1976 ca 5000 terminaler 1980 ca 14000 terminaler
Detta tyder på att antalet terminaler i slutet av 1970-talet kommer att vara betydligt fler än vad Eurodatarapporten visade. Tillväxttakten väntas dock minska på 80-talet, bl. a. beroende på att man då torde ha infört ter- minaler på de mest databehandlingsintensiva områdena. 1 SAMKOM-pro- jektet har ökningstakten på 80-talet inom den offentliga sektorn uppskattats till ca 1000 terminaler per är.
8.2. Det allmänna datanätet
Bakgrund
Datakommunikation har hittills i huvudsak skett med hjälp av de allmänna telefon- och telexnäten. För sådan kommunikation kan man använda sig både av tillfälligt uppkopplade ("uppringda") förbindelser mellan terminal och dator och av fast uppkopplade, förhyrda ledningar, s.k. privata eller separata nät. Eftersom datorerna bygger på s.k. digital teknik och tele- överföringen tills vidare på s.k. analog teknik krävs särskild utrustning, s. k. modem, för omvandling av signaler mellan datorerna och näten och mellan terminalerna och näten. Vid omfattande terminaltrafik krävs ofta särskild utrustning, s. k. kommunikationsväxlar eller -datorer, för att styra trahken mellan huvuddatorn och terminalerna. 1 fast uppkopplade nät med många terminaler kan därutöver bl. a. koncentratorer användas. Vid över- föring av data över långa avstånd kan man nämligen få ned ledningskost- naden genom att med hjälp av koncentratorer samla datakommunikationen för en grupp terminaler till vissa punkter.
Möjligheterna att bygga upp "separata" datanät, dvs. egna fast uppkopp- lade linjer i telefonnätet, har av kostnadsskäl främst kunnat utnyttjas för mycket stora system, bl. a. flera av de statliga systemen. Övriga användare har varit hänvisade till att använda tillfälligt uppkopplade förbindelser. Kost- naderna för dessa haremellertid gjort att många — särskilt mindre — användare hittills inte använt sig av datakommunikation. Till detta torde även det förhållandet ha bidragit att telefonnätet är konstruerat och dimensionerat för överföring av tal ("analog information") och alltså inte avsett för över- föring av data i datorer ("digital information"). Det uppfyller därför många gånger inte de krav som ställs vid dataöverföring. Nackdelen med att an- vända telefonnätet, särskilt tillfälligt uppkopplade förbindelser för dataöver- föring är bl. a. långa uppkopplingstider, låg överföringshastighet och i vissa fall även hög feltäthet. Som exempel på störningar som medför problem vid dataöverföring i telefonnätet kan nämnas samtalsmätning och distortion i telefonnätet. De tekniska nackdelarna med telefonnätet elimineras dock till stor del om man hyr fast uppkopplade förbindelser och inrättar "separata" nät. Å andra sidan medför sådana nät vissa problem för användarna, bl. a. låg flexibilitet vad gäller ändringar och utbyggnad. En annan nackdel är att dessa nåt är uppbyggda för trafik inom respektive ADB-system och att det därför ofta är svårt att åstadkomma samtrafik med andra system. Televerkets möjligheter att ge underhåll och service åt de separata näten
försvåras dessutom av att dessa nät varierar till sin konstruktion och ifråga om drifts- och underhållsfunktioner.
Mot bakgrund av dels detta, dels den ökade efterfrågan på dataöverfö- ringstjänster planerar televerket att bygga upp ett särskilt nät för dataöver- föring, det s.k. allmänna datanätet. Detta nät kommer att ingå som en del i ett gemensamt nordiskt datanät.
SA MK OM —proiektet
DASK:s arbete med datakommunikationsfrågorna har huvudsakligen varit koncentrerat till det 5. k. SAMKOM-projektet (projekt rörande samordnad datakommunikation för den offentliga sektorn) som statskontoret bedrivit i samråd och i samarbete med DASK. Det ursprungliga syftet med projektet som startade 1972 var att utreda och ge förslag till utformning av data- kommunikationen för i första hand statliga administrativa terminalsystem. Bl.a. skulle man bevaka möjligheterna att samutnyttja kommunikations- utrustning för flera system inom den statliga sektorn. Vidare avsåg man att mot bakgrund av de offentliga ADB-systemens behov av dataöverföring i en överblickbar framtid analysera de långsiktiga tekniska och ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av olika datakommunikations- lösningar. En tänkbar lösning var härvid ett särskilt statligt datanät.
Projektet bedrevs i olika etapper. Resultaten från de första etappernas arbete visade att ett särskilt statligt datanät som var gemensamt för flertalet statliga terminalsystem inte var ekonomiskt försvarbart. Detta förhållande jämte televerkets alltmer framskridna planer på att bygga ett allmänt datanät ledde till att projektet så småningom kom att inriktas på frågor kring det allmänna datanätet, såväl vilka krav terminalsystemen i den offentliga sek- torn ställer på det allmänna datanätets uppbyggnad och egenskaper som vilka konsekvenser detta nät får för datakommunikationen inom denna sektor.
SAMKOM-projektet avslutades under våren 1975. Den sista etappens ut- redningsarbete redovisades därvid i en särskild slutrapport (statskontoret 1975-06-19, dnr 61/72-5). Rapporten innehåller bl. a. en redogörelse för och en bedömning av det allmänna datanätets egenskaper och dess tekniska och ekonomiska konsekvenser för olika användare. Vidare innehåller rap- porten vissa förslag dels rörande det allmänna datanätets utformning och egenskaper m. m., dels rörande statskontorets fortsatta verksamhet på da- takommunikationsområdet.
Det allmänna datanätets egenskaper
Det allmänna datanätet kommer att baseras på televerkets nuvarande ka- belnät men med särskilda växlar och koncentratorer för datatrafiken. Bl. a. på grund av kraven på kort uppkopplingstid görs växlarna datorstyrda. För— bindelse mellan två abonnenter etableras genom uppringning. Nätet är genomkopplat, dvs. abonnenterna sammankOpplas vid varje uppkoppling via en "egen" datakanal.
Till nätet kan anslutas terminaler för synkron överföring med hastig- heterna 600, 2 400, 4 800 eller 9 600 bit/s (baud) och asynkrona terminaler i hastighetsklassen 50—300 bit/s (baud).
Abonnenternas utrustning ansluts till datanätet via en särskild anpass- ningsutrustning. Sådana kommer att finnas såväl för terminaler av nuva- rande typ med s. k. modemgränssnitt som för terminaler med ett nytt 5. k. datanätsgränssnitt. Datorer, som samtidigt skall kunna kommunicera med ett flertal terminaler skall kunna anslutas via speciella s. k. multiplexkanaler.
I datanätet kommer att finnas ett flertal tjänster, både standardtjänster och extratjänster. Exempel på extratjänster är "slutet nät", "spärr för in- kommande anrop", "kortnummerval" och fixval”.
Enligt gällande tidsplaner kommer det allmänna datanätet att tas i bruk under 1978 och därefter successivt byggas ut så att det täcker hela landet med alla väsentliga funktioner omkring 1980.
För användarna kommer det allmänna datanätet enligt SAMKOM-rap- porten bl.a. att innebära bättre underhåll och service i telekommunika- tionerna samt medföra större flexibilitet vad gäller såväl uppbyggnad av datakommunikationssystem för enskilda ADB-system som samtrafik mellan olika system. Vidare kan driftsäkerheten och skyddet mot avtappning och andra obehöriga ingrepp väntas bli bättre än för närvarande.
Fördelarna med det allmänna datanätet ijämförelse med utnyttjande av telefonnätet sammanfattas i SAMKOM-rapporten på följande sätt:
”— Datanätet kommer att kunna identifiera uppringande terminal och det blir möjligt att upprätta "privata" nät — abonnenterna anger vilka terminaler som skall få ringa upp. Därutöver innehåller nätet inga särskilda sekretessfunktiöner.
—Uppkopplingstiden, dvs. tiden att avge valinformation (analogi: slå numret på telefonens fingerskiva) och etablera förbindelse blir väsentligt kortare än i telefonnätet, ca 0,5 sekunder jämfört med ca 15 sekunder. För sådana användare som annars skulle använt hyrda förbindelser innebär det allmänna datanätet i detta avseende en obetydlig försämring.
—1 det allmänna datanätet blir hastighet och överföringssäkerhet högre och mindre beroende av den geografiska placeringen.
— Installation av abonnemang i det allmänna datanätet kommer att bli avsevärt enklare än av en hyrd förbindelse i telefonnätet. Planerings- och installationsarbetet blir av samma karaktär som vid installation av ett telefonabonnemang.
—Det allmänna datanätet ger möjlighet att införa ett antal speciella tjänster."
I vissa fall kan det allmänna datanätet även innebära nackdelar i jämförelse med nuvarande förhållanden. Uppkopplingstiden kan som ovan nämns i vissa fall bli något sämre i jämförelse med vad som för närvarande gäller vid användning av fast uppkopplad förbindelse. Vidare finns alltid en risk för att nätet tillfälligt kan bli överbelastat, vilket yttrar sig som ”spärr” i nätet (analogt med spärrton i telefonnätet). Vid uppbyggnad av ett da- takommunikationssystem, baserat på det allmänna datanätet, blir använ- daren dessutom beroende av uppbyggnadstakten. Detta problem är dock av temporär natur och torde upphöra i början av 80-talet när nätet beräknas ha landstäckning.
Vissa ejj'ekter av det allmänna datanätet
De ekonomiska konsekvenserna av en övergång från nuvarande data- kommunikationsförbindelser till det allmänna datanätet blir visserligen be- roende på den taxepolitik som kommer att tillämpas, men det är sannolikt att de kommer att variera för olika typer av användare, dvs. olika typer
av ADB-system. För t. ex. användare som i dag använder separata nät med fast uppkopplade, förhyrda ledningar år datakommunikationsavgiften obe- roende av hur välde förhyrda ledningarna utnyttjas. I det allmänna datanätet kan man anta att kostnaderna i högre grad blir beroende av bl. a. antalet överföringstransaktioner och volymen på överföringen. Det innebär att det bör bli mer gynnsamt för system med låg transaktionsfrekvens och liten volym att gå över till det allmänna datanätet än för system som har en hög och "optimal" beläggning av sina ledningar. Över huvud taget bör det allmänna datanätet bli ekonomiskt fördelaktigare än nuvarande lösningar för användare med ett relativt lågt linjeutnyttjande.
För de riksomfattande statliga administrativa ADB-systemen är förhål- landena något Speciella. I flera fall har för dessa system separata datanät redan utvecklats och tagits i drift. I ytterligare några fall kommer sådana att tas i bruk innan det allmänna datanätet kan utnyttjas i större skala. Det är därför rimligt att räkna med en viss avskrivningstid på anskaffad utrustning i dessa datanät. Tidpunkten för en övergång till det allmänna datanätet kan härigenom komma att variera för dessa system. Dessutom uppnår man redan i nuvarande separata datanät vissa av de fördelar som det allmänna datanätet kommer att medföra, framför allt korta uppkopp- lingstider. Flera av dessa separata datanät är vidare i sig mycket stora och har ett optimalt utnyttjande av utrustningen. Det är därför inte självklart att en övergång till det allmänna datanätet rent ekonomiskt blir fördelaktigare för här berörda system. Det avgörs i stället av den taxepolitik som televerket kommer att tillämpa. DASK utgår dock ifrån att taxorna blir sådana att det på sikt inte blir ekonomiskt ofördelaktigare med en anslutning till det allmänna datanätet än att använda separata datanät.
Även om det allmänna datanätet synes medföra flera fördelar jämfört med dagens datakommunikationsförfarande, kommer det att medföra en del övergångsproblem för de datacentraler som redan har egna datakom- munikationssystem. Bl. a. kommer en övergång till det allmänna datanätet att kräva viss om- och tilläggsprogrammering vid datacentralerna. Särskilt när det gäller större system får man räkna med att en övergång till det allmänna datanätet kommer att ske under en relativt lång tidsperiod. l SAM- KOM-projektet framkom att många som idag utnyttjar datakommunikation saknar motiv för att omedelbart börja använda det allmänna datanätet. De kommer att vänta med omläggningen tills de köper nya datorer eller ter- minaler, byter system etc. De nordiska teleförvaltningarna räknar med att 1985 endast ca hälften av datakommunikationen kommer att ske med hjälp av de allmänna datanäten ide nordiska länderna. Den andra hälften kommer att täckas med dagens teknik. Detta stämmer med de resultat som framkom i SAMKOM-projektet. Det allmänna datanätet bör därför tills vidare och åtminstone fram till slutet av 80-talet närmast betraktas som ytterligare en teknisk möjlighet för dataöverföring, som finns vid sidan av den äldre tekniken, och inte som en lösning som helt ersätter dagens teknik.
En fördel med det allmänna datanätet är att det kommer att möjliggöra s.k. fri uppkoppling, dvs. att en terminal kan kopplas till valfri terminal och datacentral. Denna egenskap är av särskilt intresse från samordnings- synpunkt, eftersom den underlättar datakommunikation mellan olika ADB- system och datacentraler. Möjligheterna att utnyttja denna fördel måste
dock begränsas till fall när detta är godtagbart från sekretess- och inte- gritetssynpunkt. Dessa frågor behandlas särskilt i nästa avsnitt ”Systemobe- roende åtkomst" (8.3).
Frågan om fri uppkoppling skall tillåtas i det allmänna datanätet sam- manhänger delvis med problemet att förhindra obehörig åtkomst till data. Dessa problem finns dock redan med dagens datakommunikationsteknik och är inte speciella för det allmänna datanätet. Som nämns ovan finns det möjligheter att förhindra en icke tillåten hopkoppling av olika system som är anslutna till det allmänna datanätet. Detta kan ske bl. a. med hjälp av de behörighetskontroller som kommer att finnas i nätet. Över huvud taget bedöms det allmänna datanätet ge förbättrad säkerhet jämfört med de överföringsmetoder som idag finns tillgängliga. Särskilt driftsäkerheten kan förväntas öka betydligt. Vidare kommer risken för förvanskning av data under själva överföringen att minska och möjligheterna att övervaka datakommunikationen att förbättras.
Riktlinjer för datakommunikationen inom den ojfentliga sektorn
DASK har bl.a. på grundval av utredningsarbetet i SAMKOM-projek- tet kommit till den uppfattningen att det allmänna datanätet bör bli till fördel för dataöverföringen i de offentliga ADB-systemen. Inriktningen inom den offentliga sektorn bör enligt DASK:s mening därför huvudsakligen vara att det allmänna datanätet skall utnyttjas så snart det finns praktiska förutsättningar för detta. För de ADB-system som tas i bruk före tillkomsten av det allmänna datanätet bör man om möjligt välja sådan utrustning och nättyp att en senare övergång till det allmänna datanätet underlättas.
Televerkets planer på det allmänna datanätet är av särskilt stor betydelse för de användare som utvecklar eller planerar ta i drift system under senare delen av 70-talet eller början av 80-talet. För att dessa skall kunna planera sin databehandling är det angeläget att planerna på det allmänna datanätet kan fastställas så snart som möjligt och att televerket informerar om planerna. Särskilt gäller detta tidpunkten när datakommunikationsservicen i det all- männa datanätet kommer att omfatta hela landet.
Strukturen i och nivån på taxorna i det allmänna datanätet kommer för många användare att bli avgörande för valet av datakommunikationslösning. Av detta skäl har man i SAMKOM-rapporten påpekat att det är angeläget att det så snart som möjligt klarläggs vilka taxor som kommer att gälla i det allmänna datanätet. Som ovan nämns utgår dock DASK i sin be- dömning av det allmänna datanätet från att taxorna blir sådana att det på sikt inte blir ekonomiskt ofördelaktigare med en anslutning till det all- männa datanätet än att använda separata datanät.
I SAMKOM-rapporten framhålls att det allmänna datanätet åtminstone fram till 1990-talet närmast bör betraktas som ett alternativ eller komplement till dagens datakommunikationstekniska lösningar. Det är därför angeläget att televerket inte prioriterar sina resurser på uppbyggnaden av det allmänna datanätet på ett sådant sätt att servicen försämras för de användare som nu har eller, i avvaktan på ett mer utbyggt allmänt datanät, kommer att Välja datakommunikationslösningar som bygger på dagens teknik. I flera sammanhang har i stället framkommit önskemål om att televerkets nu- varande service bör förbättras.
Fortsatt samordningsarbete
DASK konstaterar att datakommunikation i allt högre grad blir en integrerad del i databehandlingen, och att den därför inte kan behandlas skild från samordningen i övrigt på ADB-området. Datakommunikationsfrågorna bör således ingå i statskontorets samordningsuppgifter. l samordningen bör bl. a. ingå att följa och framföra synpunkter på televerkets arbete för att det all- männa datanätet på bästa sätt skall tillgodose de önskemål och krav som användarna inom den statliga sektorn har. Detta kan gälla funktioner och tjänsteri nätet, tidsplaner, omfattning, taxor, standarder m. m. För att kunna svara för detta måste statskontoret kontinuerligt hålla sig informerat om och sammanställa användarnas krav, önskemål och synpunkter i dessa frå- gor. Vidare bör i samordningsuppgifterna ingå att ge användarna råd och anvisningar om val av metoder, tekniker, standarder och lösningar i övrigt i samband med datakommunikation. I de fall system inte redan från början kan använda det allmänna datanätet, bör som ovan nämnts statskontoret Således verka för att användarna väljer sådana lösningar att en senare över- gång till det allmänna datanätet underlättas.
8.3. Systemoberoende åtkomst
Vid terminalanvändning i statliga och andra ADB-system gäller f. n. att varje system har sina särskilda terminaler och datakommunikationslösningar samt till stor del även sina egna kommunikationslinjer, dvs. "separata" nät. I allmänhet är terminalerna och datacentralen(-erna) i ett system re- serverade för en viss myndighet eller förvaltningssektor. En från samord- ningssynpunkt angelägen fråga gäller behovet och möjligheterna att från terminaler inte bara hämta data i det egna systemet utan även från andra system samt att från särskilda terminaler hämta data från flera system. Man brukar härvid tala om systemoberoende åtkomst.
Behovet av åtkomst till data i andra system kommer att öka allt eftersom reelltidsteknik. med möjlighet till direktåtkomst till data med hjälp av ter- minaler blir vanligare i olika system. Vidare skulle detta behov öka väsentligt om särskilda uppdateringsregister eller basregister (kap. 7) inrättas som med- ger direktanslutning av andra system. Likaså kan behovet av systemobe- roende åtkomst till data öka om man i framtiden vill göra det möjligt för allmänheten att från särskilda terminaler ta ut datalagrad information ur offentliga ADB-system. Syftet med detta skulle främst vara att skapa bättre förutsättningar för insyn i och kontroll av förvaltningen och samhället i övrigt. Systemoberoende åtkomst synes på kort sikt i första hand kunna komma i fråga inom biblioteks- och dokumentationsområdet. I SAMKOM- arbetet framkom att det redan i dagsläget finns önskemål om åtkomst till flera databaser hos många användare inom offentlig förvaltning.
Redan med dagens teknik och telekommunikationer kan systemobero- ende åtkomst eller därmed jämförbar åtkomst av data i olika system rent tekniskt åstadkommas på flera olika sätt, t. ex. med hjälp av särskilda kom- munikationsdatorer och dator-datorförbindelser (förbindelse med dator i annat system via datorn i det egna systemet). Man bör dock hålla i minnet
att datakommunikation endast utgör ett komplement till andra metoder att skaffa och överföra information, t. ex. överföring av magnetband och andra databärare och förfrågningar via telefon, brev och personliga besök. Det räcker emellertid inte med att etablera fysiska telefonförbindelser för att åstadkomma systemoberoende åtkomst. För att två terminaler eller da- torer skall kunna kommunicera direkt med varandra krävs därutöver att de tillämpar gemensamma procedurer och standarder i en rad avseenden. Dels krävs gemensamma standarder i fråga om terminaler, linjeprocedurer och programvaror, dels krävs innehålls- och helst även utseendemässig en- hetlighet i data i berörda ADB-system (kap. 7), dels krävs att användarna tillämpar likartade rutiner vid användning av terminaler.
Som nämns ovan möjliggör det allmänna datanätet fri uppkoppling mellan olika terminaler och datacentraler. Detta kommer att lösa problemet ' med att etablera fysiska teleförbindelser mellan olika system som är anslutna till det allmänna datanätet, där detta är önskvärt och samtidigt godtagbart från sekretess- och integritetssynpunkt. De ”separata" näten kommer dock att finnas kvar för många av de större systemen åtminstone fram till slutet av 1980-talet. Likaså kommer övriga hinder och svårigheter att åstadkomma systemoberoende åtkomst i huvudsak att kvarstå. Med hänsyn till de stora investeringar som redan gjorts i många ADB-system kommer det under alla förhållanden att ta relativt lång tid innan det kan finnas förutsättningar för systemoberoende åtkomst i större omfattning.
En förutsättning för att möjligheterna till systemoberoende åtkomst till data i olika system skall utnyttjas är som ovan anges givetvis att sådan åtkomst inte endast är tekniskt möjlig och ekonomiskt lönsam utan även att den är godtagbar från andra utgångspunkter, bl. a. från sekretess- och integritetssynpunkter. Systemoberoende åtkomst kan således inte gälla alla data. Säkerhetsfrågorna är av särskilt intresse i detta sammanhang, dvs. möjligheterna OCh metoderna att eliminera riskerna för otillåten eller inte avsedd åtkomst till data vid olika tekniska lösningar och att i övrigt skapa ett effektivt skydd i olika avseenden. Det bör betonas att det i det allmänna datanätet kommer att finnas anordningar med syfte att förhindra icke tillåten uppkoppling mellan olika system och datacentraler. Utredningar i dessa frågor pågår inom televerket och inom det ADB-säkerhetsprojekt som stats- kontoret bedriver.
DASK anser för sin del att systemoberoende åtkomst är ett från sam- ordningssynpunkt angeläget område och en viktig fråga som bör uppmärk- sammas i statskontorets samordningsarbete på ADB-området.
9. Standardisering, kompatibilitet m.m.
DASK redogör i de tre föregående kapitlen för sin syn på behovet av och möjligheterna till olika former av gemensamt utnyttjande av databehand- lingsresurser och därmed jämförbar samordning. En förutsättning för sådan samordning är ofta att man i ADB-systemen använder sinsemellan kom- binerbara eller utbytbara — "kompatibla” — maskin- och programvaror. Den samordning det är fråga om här består i att få fram och tillämpa dels nationella och internationella standarder, dels mer begränsade normer för den offentliga eller statliga sektorn.
Maskin- och programvaror
Den utrustning som används vid databehandling brukar delas upp i dels maskinvaror (hårdvara), dels programvaror (mjukvara). Maskinvarorna kan sägas bestå av: — Själva datorerna där den egentliga maskinella bearbetningen utförs. En dator består i princip av centralenhet, minne och in-/utorgan. — Yttre eller ”perifer” utrustning, bl. a. yttre minnen ("Sekundärminnen") samt utrustning för registrering (stansutrustning m. m.), inläsning (hål- kortsläsare, optiska läsare m. m.), utskrift (radskrivare m. m.) och över- föring av data. Till den yttre utrustningen räknas i detta sammanhang även terminaler av olika slag, modern och kommunikationsdatorer samt datanät med tillhörande dataväxlar, koncentratorer och telelinjer. ] den yttre utrustningen kan ingå mindre eller speciella datorer. Programvarorna kan delas upp i följande grupper: — Operativsystem som styr och övervakar databehandlingen i datorn, bl. a. tidplanering av bearbetningar. in- och utmatning av program och data samt minnesdisponering. Operativsystemen kan anses utgöra en del av datorn och ingå i maskinvarorna. Vissa funktioner kan antingen ingå i operativsystemets programvaror eller byggas in i maskinvaran. — Kompilatorer dvs. programvaror som översätter program skrivna i s. k. problemorienterade språk (COBOL, ALGOL. PL/I m. fl.) till "maskin- språk". — Generella stödsystem eller programvaror, t. ex. för databashantering, ter- minalhantering, dataöverföring och olika datasäkerhetsfunktioner. Så— dana programvaror kan ofta sägas utgöra en komplettering till datorernas operativsystem. — Tillämpningsprogram i olika administrativa ADB-system. dvs. sådana
program som är specifika för varje system. För vissa vanligt förekom- mande typer av tillämpningar utvecklas och marknadsförs olika pro- gramprodukter av mer generell karaktär, t. ex. program för matematiska och statistiska beräkningar, texthantering och informationsåtervinning samt program för administrativa rutiner som löneberäkning, fakturering, förråds- och lagerredovisning.
9.1. Allmänt om kompatibilitet
"Kompatibilitet" kan innebära olika saker i samband med ADB. En form av kompatibilitet innebär att man utan särskild konvertering kan överflytta ett program eller ett helt system från en datoranläggning till en annan. En annan form av kompatibilitet gör det möjligt att överföra data från ett system till ett annat, antingen via datakommunikationslörbindelser mellan skilda datoranläggningar eller genom utväxling av databärare (t. ex. mag- netband eller skivminnen). Som ytterligare exempel på kompatiblitet kan nämnas möjligheterna att byta ut eller kombinera olika utrustningsenheter vid en datoranläggning. Härvid krävs i allmänhet både maskin- och pro- gramvarumässig kompatibilitet. Maskinvarumässig kompatibilitet innebär att enheterna är fysiskt och elektriskt utbytbara mot varandra utan särskilda konverteringsanordningar. Programvarumässig kompatibilitet mellan enhe- terna innebär att dessa kan utbytas mot eller sammankopplas med varandra utan att det behöver göras några ändringar vare sig i operativsystem och hjälp- och stödprogram av olika slag eller i tillämpningsprogram.
Skäl rent allmänt för kompatiblitet är bl.a. önskemål om att undvika dubbelarbete med — och därmed kostnader för — att utveckla och anpassa likvärdiga programprodukter, att skapa reservanläggningar för de olika sy- stemen utan dubblering av utrustning, att förenkla utbyte och samkörning av data mellan olika system och datoranläggningar och att göra det enklare för personalen att flytta mellan olika system. Bland skäl av annat slag för kompatibilitet kan nämnas försvarets önskemål om att datoranläggningar i beredskap och krig skall kunna användas som reservanläggningar för olika system. Kompatibilitetsfrågorna är viktiga inte bara på grund av att man — enligt mångas uppfattning i onödigt hög grad — använder skilda maskin- och programvaror för olika ADB-system utan även därför att utrustningar ' ett och samma system behöver förnyas successivt. Brist på kompatibilitet försvårar i sådana fall i hög grad konkurrens mellan utrustningsleveran- törerna.
Möjligheterna att uppnå kompatibilitet mellan olika leverantörers dator- utrustningar är för närvarande relativt begränsade. Det gäller särskilt den egentliga datorutrustningen med tillhörande operativsystem o.d. Detta in- nebär att det ofta inte går eller att det är förenat med stora svårigheter och kostnader att köra ett ADB-system eller ett program på flera olika datorer. Dessa svårigheter väntas bestå åtminstone under den närmaste lO-årspe- rioden även om förutsättningarna i vissa avseenden har förbättrats under senare år. Bl.a. kan man med hjälp av s.k. mikroprogrammering i viss mån åstadkomma att en dator fungerar som en annan dator, dvs. "simulerar" denna. Förutsättningarna för att uppnå kompatibilitet synes däremot vara
bättre när det gäller den yttre ("perifera") utrustningen (se ovan). Om man nämligen kan standardisera lämpliga kontaktytor (s. k. gränssnitt eller "in- terface") mellan den egentliga datorutrustningen och de yttre enheterna, kan de senare ofta väljas relativt oberoende av datorleverantör. Standar- diseringsarbetet på ADB-området är därför i stor utsträckning inriktat på standardisering av gränssnitt. Detta arbete måste i huvudsak bedrivas in- ternationellt med hänsyn till att tillverkningen av datorutrustning helt do- mineras av ett mindre antal internationellt verksamma företag och före— tagsgrupper. Som ett exempel på ett område där standardiseringsarbetet korn— mit jämförelsevis långt och där man i stor utsträckning kan välja yttre ut- rustning relativt oberoende av datorleverantör kan nämnas terminalområdet.
9.2. Programvaror m. m.
Programmeringssprdk
Kompatibilitet är som framgått inte bara en fråga om standardisering av utrustning utan även en fråga om programvaror. Viktiga i detta sammanhang är programmeringsspråken, dvs. de språk som används för att skriva in- struktioner till datorer. Programmeringsspråk förekommer på olika nivåer, från "maskinnära" språk, i vilka datorns grundinstruktioner används, till s. k. högnivåspråk eller "problemorienterade" språk som utvecklats för att underlätta programmering och som inte kräver lika ingående kunskap om datorns sätt att arbeta. Sistnämnda typ av språk omvandlas med hjälp av särskilda program, 5. k. kompilatorer, till maskininstruktioner. Vanligt fö- rekommande problemorienterade språk är ALGOL, BASIC, COBOL, FORT- RAN och PUL För närvarande pågår en utveckling mot nya typer av högnivåspråk. Dessa är utformade för beskrivning av de resultat en slut- användare vill ha i stället för beskrivning av de procedurer i datorn som krävs för att åstadkomma resultaten. De nya typerna av högnivåspråk är ofta specialutformade för vissa tillämpningsområden. Som exempel kan nämnas språk för s. k. spontan (ej förplanerad) frågeverksamhet och för han- tering av databaser. Det anses dock troligt att de nu vanligaste problem- orienterade språken och då särskilt COBOL kommer att dominera även inom den närmaste lO-årsperioden.
Programmeringsspråken var tidigare mer eller mindre speciella för varje dator eller "familj” av datorer. De vanligaste högnivåspråken t. ex. ALGOL, COBOL och FORTRAN kan användas i flertalet s. k. generella datorer. Särskilt COBOL och FORTRAN är numera relativt väl standardiserade. Trots detta går det inte alltid att flytta program som skrivits i dessa språk mellan olika datorer. Det beror bl. a. på att programmeringsspråken ibland tillämpas på olika sätt för olika datorer och att datorernas kompilatorer om- vandlar instruktionerna olika.
Även om det för användarna skulle medföra fördelar med en längre gående standardisering av programmeringsspråken, brukar utsikterna att åstadkom- ma förbättringar i detta avseende i allmänhet bedömas som små inom den kommande tioårsperioden. DASK anser att Sveriges insatser när det gäller programmeringsspråken i första hand bör inriktas på det internationella stan- dardiseringsarbetet. För att få större enhetlighet i tillämpningen av pro-
grammeringsspråken inom den offentliga eller den statliga sektorn finns det dock skäl att närmare undersöka förusättningarna för att uppställa sär- skilda normer eller anvisningar för användningen av vissa programmerings- språk inom denna sektor. Detta är enligt DASK:s mening frågor som lämp- ligen bör tas upp i statskontorets standardiseringsråd.
Databashanteringssystem
Den ökade användningen av databasteknik har lett till att man i den in— ternationella standardiseringsorganisationen ISO arbetar med att försöka få fram internationella standarder för databashanteringssystem (DBHS). Sverige deltar aktivt i detta arbete genom Sveriges standardiseringskommission (SIS). Arbetet bedrivs i en arbetsgrupp inom underkommittén för programspråk och operativsystem. Staten medverkar i arbetet genom att personal från bl. a. statskontoret, statistiska centralbyrån, försvarets materielverk och Stats- konsult AB ingår i arbetsgruppen. Även när det gäller databashanterings- system är det i första hand olika gränssnitt som kan komma i fråga för standardisering. En rad olika gränssnitt har identifierats, bl. a. gränssnitt för att möjliggöra en begreppsmässig beskrivning av data oberoende av me- tod för bearbetning och fysisk lagring av data och för att möjliggöra an- vändning av olika programmeringsspråk. Arbetet har dock visat att det inte inom den närmaste tiden och troligen inte före 1980 är möjligt att få fram en internationell standard som allmänt accepteras. Det är f. ö. fortfarande en öppen fråga om det över huvud taget är möjligt och önskvärt att stan- dardisera databashanteringssystem. DASK anser det angeläget att staten även i fortsättningen aktivt medverkar i det standardiseringsarbete med dessa frågor som bedrivs inom ramen för SIS:s verksamhet. Det bör också fortlöpande behandlas i statskontorets standardiseringsråd. En viktig fråga är vidare om man inom den offentliga eller statliga sektorn bör utfärda särskilda normer eller rekommendationer för val och tillämpning av da- tabashanteringssystem.
Generella programvaror
Ett sätt att åstadkomma kompatibilitet i databehandlingen i den statliga och offentliga sektorn kan vara att använda 5. k. generella programvaror för hela ADB-system eller för delar av system. Sådana programvaror finns bl. a. för standardfunktioner i ADB-system, t. ex. sortering, konvertering, databashantering och datakommunikation, för vissa typer av tillämpningar, t.ex. textbehandling och informationsåtervinning (s.k. IR-system), samt för vissa vanligt förekommande administrativa rutiner, t. ex. fakturering, reskontra och lagerredovisning. Möjligheterna att på detta sätt åstadkomma kompatibilitet är dock begränsade, eftersom tillgängliga programvaror i regel är bundna till olika maskinleverantörers produkter.
Användningen av generella programvaror motiveras dock inte i första hand av önskemålen om kompatibilitet i den meningen att programmen skall kunna köras på olika datorer. ] stället är det som framgår ovan främst kostnadsskäl som talar för en ökad användning av generella och redan färdiga och beprövade programvaror. På grund av stigande perso- nalkostnader och kraven på alltmer avancerad programvaruteknik utgör
nämligen programvarorna en allt större del av de totala kostnaderna för ett ADB-system. Enligt alla prognoser kommer denna tendens att ytterligare förstärkas. Detta förhållande gör att det i allt större utsträckning väntas bli vanligt — och enligt DASK:s mening önskvärt — att använda generella och färdiga programvaror i stället för att utveckla egna "skräddarsydda" program och system för varje behov. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.2.
9.3. Reservanläggningar
Ett av skälen för att åstadkomma ökad kompatibilitet mellan datoranlägg- ningarna inom den offentliga sektorn är som inledningsvis nämns att datoranläggningarna därigenom i viss utsträckning kan fungera som reserv- anläggningar för varandra. Detta kan behöva ske vid behov av tillfällig kapacitetsförstärkning och vid driftstörningar. Den önskvärda kompatibi- liteten kan bestå i att enskilda system och program kan överflyttas på annan datoranläggning och i vissa fall i att en datoranläggning kan fungera som reservanläggning för en annan anläggning i sin helhet om denna av en eller annan anledning skulle bli obrukbar. Vidare är det som ovan nämns fördelaktigt från försvarssynpunkt om datoranläggningarna kan fungera som reservanläggningar för varandra.
För närvarande brukar frågan om reservanläggningar lösas genom att man väljer och träffar avtal med en annan datoranläggning med i stort sett samma utrustning som den egna datoranläggningen. Särskilt när det gäller tran- saktionsstyrd databehandling med terminaler är det dessutom vanligt att datorutrustningen dubbleras helt eller delvis. En fördel med ökad kom- patibilitet mellan de olika datoranläggningarna är att detta i viss mån skulle kunna minska behovet av att dubblera datorutrustning.
En strävan att uppnå en kompatibilitet innebärande att i det närmaste alla datoranläggningar inom den offentliga sektorn skall fungera som re- servanläggningar åt varandra torde dock — med hänsyn till de olikheter som nu föreligger och troligen även kommer att finnas inom överskådlig tid — i praktiken innebära att endast en leverantör kan komma i fråga inom denna sektor. Vidare torde detta förutsätta att anläggningarna utformas nå— gorlunda enhetligt vad gäller storlek och teknisk utrustning. En sådan kom- patibilitet skulle totalt sett troligen bli mycket dyr. Detsamma torde även gälla alternativet att låta en särskild datoranläggning fungera som reserv- anläggning åt alla andra. Detta skulle dessutom leda till praktiska prio- ritetsproblem. En annan nackdel med en så långtgående kompatibilitet är att den skulle leda till försämrade möjligheter att utnyttja Specialiseringen och de fortlöpande innovationerna hos olika leverantörer. DASK anser därför inte att man bör eftersträva en kompatibilitet mellan datoranläggningarna inom den offentliga sektorn som innebär att de generellt skall kunna fungera som reservanläggningar för varandra. Frågan om kompatiblitet mellan olika datorer och behovet av reservanläggningar måste enligt DASK:s mening i stället som hittills lösas för varje system för sig beroende på bl.a. verk- samhetens art och systemens tekniska komplexitet. Denna syn stämmer överens med vad DASK säger i avsnitt 12.1 rörande DAFA:s möjligheter att tillhandahålla reservkapacitet åt andra statliga datoranläggningar. Möj-
ligheterna att utnyttja en dator i ett annat system som reservanläggning bör beaktas av statskontoret i dess upphandlingsverksamhet.
9.4. Standardiseringsarbetet
Frågan om kompatibilitet i maskin- och programvaror är som ovan framgått i stor utsträckning en fråga om standardisering och tillämpning av standarder i olika ADB-system och utrustningar. DASK anser det viktigt att man inom den offentliga sektorn fortlöpande ägnar sig åt standardiseringsfrågorna på ADB-området. I första hand bör resurser satsas på att få fram nationella och internationella standarder och på att få dessa tillämpade. Det standar- diseringsarbete, som bedrivs i de internationella och nationella standardi- seringsorganen, är dock inte alltid tillräckligt för att skapa önskvärd kom- patibilitet inom den offentliga sektorn, eftersom framtagna standarder dels kräver särskilda tillämpningsbestämmelser, dels inte alltid följs av maskin- leverantörerna. Det kan därför ibland vara nödvändigt att vid sidan av eller som komplement till pågående standardiseringsarbete utfärda och tillämpa normer, anvisningar eller rekommendationer som är begränsade till den offentliga eller statliga sektorn. Det är bl.a. mot den bakgrunden man skall se det standardiseringsråd, som på förslag av DASK har knutits till stats- kontoret och som har till uppgift att verka för ökad samordning inom den offentliga sektorn vad gäller teknisk standardisering på ADB-området. Standardiseringsrådet skall därvid även verka för en samordning av den offentliga sektorns insatser i det nationella och internationella standardi- seringsarbetet på ADB-området.
Staten beviljar särskilda medel till Sveriges standardiseringskommission (SIS) för standardisering på ADB-området. På förslag av bl. a. dataindu- striutredningen (SOU l974:10) har detta belopp höjts väsentligt under senare år. DASK tillstyrkte i sitt remissyttrande över dataindustriutredningens be- tänkande en sådan höjning. DASK har däremot inte funnit anledning att nu föreslå ytterligare medel. Utöver här berörda medel lämnar staten, främst genom STU, bidrag till konkreta standardiseringsprojekt. Det största bidraget till standardiseringsarbetet utgörs dock av indirekta bidrag och består i att enskilda personer, som är verksamma inom företag, statliga myndigheter och andra organ med intresse av standardisering, aktivt deltar i standar- diseringsarbetet. Staten medverkar på detta sätt i första hand genom stats- kontoret men även genom andra myndigheter, däribland affärsverken.
DASK anser det angeläget att staten och den offentliga sektorn i övrigt även i fortsättningen aktivt medverkar i standardiseringsarbetet och vid behov även lämnar direkta penningbidrag till enskilda standardiseringspro- jekt. Även om det rent allmänt synes vara önskvärt att öka statens med- verkan i olika standardiseringsprojekt — det gäller inte minst programva- ruområdet — lägger DASK för sin del inte fram några konkreta förslag. DASK anser i stället att sådana frågor som hur stora statens och den offentliga sektorns insatser i standardiseringsarbetet skall vara, vilken inriktning de skall ha och vilken personell kompetens de kräver, lämpligen bör tas upp i statskontorets standardiseringsråd. Frågorna får avgöras i samband med prövningen av berörda statliga myndigheters anslagsframställningar eller vid den prioritering som myndigheterna har att göra vid disponeringen av tillgängliga medel.
10. Metoder, tekniker m.m.
En viktig form av samordning på ADB-området avser de metoder och tek- niker som används för utveckling och införande samt drift av ADB-system.
10.1. Möjligheter till samordning
Metoderna och teknikerna som används i samband med utveckling och införande av — liksom vid modifiering och genomförande av förändringar i — ADB-system är många och av mycket skiftande karaktär. Det är dock svårt att strikt definiera begreppen metoder och tekniker och vad som bör hänföras till respektive begrepp. Det finns inte heller anledning att i detta sammanhang göra en sådan definition och DASK använder i det följande genomgående endast begreppet metoder.
Metoderna är i många fall inte speciella för ADB-projekt utan det är snarare fråga om generellt användbara metoder i samband med administrativ utveckling och rationalisering. Sådana metoder kan t. ex. gälla för beskriv- ning och analys av informationsbehov, planering och administration av stora administrativa utvecklingsprojekt samt för beskrivning och värdering (dvs. kalkylering) av intäkter och kostnader och andra för- och nackdelar i ad- ministrativa projekt. Andra metoder kan däremot sägas vara speciella för datatekniken, t. ex. metoder för organisation av databaser och register, pro- grammering, datakommunikation och terminalhantering samt dataregistre- ring. Även generellt användbara programvaror för vissa typer av ADB-till- lämpningar kan i detta sammanhang ses som metoder. Som exempel på metodfrågor som även utåt ägnats stort intresse under senare år kan nämnas de tekniska och organisatoriska möjligheterna att åstadkomma godtagbar säkerhet i ADB-systemen i olika avseenden. Säkerhetsfrågorna behandlas särskilt (kap. 11).
I vissa fall kan det bli fråga om att göra metoder — eller procedurer och egenskaper hos utrustningar som påverkar metoderna — till standarder eller normer av därmed jämförbar typ. Som exempel på detta kan nämnas pro- grammeringsspråket COBOL och vissa procedurer på datakommunikations- området.
Det grundläggande arbetet på metodområdet sker till största delen dels inom universitet och högskolor, dels hos tillverkarna av maskin- och pro- gramvaror — i allmänhet stora multinationella bolag — och andra företag (konsultföretag, servicebyråer m. m.) inom ADB-området. Detta arbete sker
således inte avgränsat för varje land utan internationellt. Möjligheterna att styra och samordna denna verksamhet är inte en fråga för DASK.
Även inom den offentliga förvaltningen utanför högskoleområdet sker åtskilligt metodutvecklingsarbete på ADB-området. Detta är dock i allmän- het inte inriktat på arbete av mer grundläggande karaktär utan på vida- reutveckling och praktisk anpassning av tillgängliga metoder. Detta arbete är av intresse från samordningssynpunkt av flera skäl. Bl. a. gör kostnaderna och bristen på kvalificerad expertis det angeläget att undvika omotiverat dubbelarbete inom förvaltningen i den mån det förekommer. Likaså bör man givetvis inom förvaltningen undvika att utveckla egna metoder i de fall likvärdiga metoder redan finns framtagna på andra håll. DASK har därför försökt bilda sig en uppfattning om behovet av och förutsättningarna för samordning härvidlag. DASK gjorde i detta syfte 1973 en inventering av pågående metod- och teknikutvecklingsprojekt, vilken redovisadesi form av en projektkatalog. DASK har bl. a. på grundval av detta arbete kommit till den uppfattningen att det metodutvecklingsarbete som sker inom den offentliga förvaltningen utanför högskoleområdet är av relativt begränsad omfattning och oftast starkt anpassat till behoven i respektive tillämpnings- situation.
Det mer generellt inriktade metodutvecklingsarbete som nu förekommer inom denna sektor bedrivs framför allt inom de centrala rationaliserings- och samordningsorganen, bl. a. statskontoret, SCB och FRI. Något dub- belarbete av betydelse synes inte förekomma. Det föreligger såvitt DASK har kunnat finna således inte behov av några mer omfattande åtgärder för att samordna arbetet med att utveckla metoder på ADB-området. Dessutom bör en ökad satsning på generellt användbara metoder på ADB-området, bl. a. färdigutvecklade, generellt användbara programvaror, kunna minska behovet av metodutvecklingsarbete inom ramen för olika tillämpningsob- jekt. Även om arbetet med mer renodlad metodutveckling har relativt ringa omfattning i den offentliga förvaltningen, är det givetvis viktigt att infor- mation om pågående arbete, uppnådda resultat och gjorda erfarenheter sprids till dem som är verksamma på ADB-området inom den offentliga förvalt- ningen.
Möjligheterna till samordningsvinster i den offentliga sektorn på metod- om rådet är alltså begränsade när det gäller själva utvecklingsarbetet. Däremot bör betydande samordningsvinster kunna göras genom att underlätta val och tillämpning av befintliga metoder på ADB-området. Den samordning det här är fråga om innebär främst att inventera i vad mån det finns metoder, tekniker o.dyl. tillgängliga på olika områden, utvärdera under vilka för- hållanden (för vilka ändamål, i vilka situationer osv.) metoderna är lämpliga samt sprida kunskap om dem och deras användning. Den typ av samordning det här är fråga om innebär alltså till stor del att systematisera och dra nytta av redan befintliga kunskaper och gjorda erfarenheter i förvaltningen. Fördelarna med denna typ av samordning är bl. a. att användarna ofta får ett kvalitativt bättre underlag för val av metoder samtidigt som de i stor utsträckning slipper arbetet med att söka efter och utvärdera tänkbara me- toder. Vidare kan härigenom tillämpningen av befintliga metoder underlättas och effektiviseras. ] den mån denna typ av samordning leder till att samma metoder används och att de tillämpas på samma sätt, bör det också bli
lättare för personalen att byta arbetsplats. Kortare omställningstider kan i sin tur medföra ökad effektivitet och lägre kostnader.
Projekt avseende utvärdering av och rådgivning om tillgängliga metoder förekommer helt naturligt framför allt inom de centrala rationaliserings- organen. Som exempel på projekt med denna inriktning kan särskilt nämnas några pågående eller nyligen avslutade projekt inom statskontoret. Det gäller — säkerhetsmetoder vid användning av ADB (se kap. ll) — användning av datakommunikation (det s.k. SAMKOM-projektet; se kap. 8)
- val av dataregistreringsmetod — utformning av terminalfunktioner och terminalarbetsplatser — utvärdering av olika s.k. lR-systems lämplighet i olika situationer — kalkylering i administrativa utredningsprojekt — utformning av systemdokumentation.
Flera av dessa projekt har som framgår av avsnitt 1.2.2 bedrivits i samråd med DASK.
Som ytterligare exempel kan nämnas FRl:s projekt "rationaliseringskal— kylering".
I arbetet med att utvärdera metoder på ett område kan det många gånger ingå att försöka fastställa vilka krav som i olika avseenden måste eller bör uppfyllas. Det kan t. ex. vara önskvärt att föreskriva vissa minimikrav som metoder skall uppfylla för att kunna komma i fråga på olika områden eller att direkt föreskriva eller rekommendera vissa metoder och de sätt på vilka de skall tillämpas. I en del fall kan det som ovan nämns även bli fråga om att göra vissa metoder till standarder eller normer av motsvarande typ. I samband med samordning av här berört slag kommer det sannolikt även att visa sig finnas behov av att initiera insatser för ny- och vidareutveckling av metoder.
Särskilt när det gäller samordning för att underlätta val och tillämpning av metoder är formerna för att sprida information om tillgängliga metoder och deras användning viktiga. Det finns en rad olika åtgärder och former för detta, t. ex. handböcker, kurser, föreläsningar, seminarier och artiklar i facktidskrifter. Formen måste väljas med hänsyn till vilka metodfrågor det gäller, vilken avnämargrupp det är fråga om osv. Det är dessutom an- geläget att de som utvecklar och använder ADB kontinuerligt har möjlighet att ställa frågor och få råd i metodfrågor.
Möjligheterna till samordning på metodområdet är inte begränsade till statsförvaltningen och den offentliga sektorn. Samarbete och samordning mellan den offentliga och den privata sektorn sker redan idag på detta om- råde, bl.a. inom Sveriges Standardiseringskommission och Servidata AB (se avsnitt 4.3).
10.2. Samordningens inriktning och omfattning Mot bakgrund av vad som ovan sägs anser DASK att samordningen på metodområdet i första hand bör inriktas på att utvärdera, bevaka och sprida
information om tillgängliga metoder och deras användning och, därså är möjligt och lämpligt, utfärda rekommendationer och anvisningar om val
och tillämpning av metoder. Vid behov bör man därutöver även satsa re- surser på vidareutveckling och praktisk anpassning av generellt användbara metoder.
Med hänsyn till den offentliga förvaltningens storlek och skiftande behov går det visserligen inte att begränsa samordningsarbetet till att avse endast några metodområden utan en bred fortlöpande täckning är nödvändig. Av praktiska och resursmässiga skäl blir man dock tvungen att prioritera och göra relativt stora insatser på vissa områden. DASK har därför försökt bilda sig en uppfattning om metodområden som är särskilt angelägna från sam- ordningssynpunkt. Områden på vilka det därvid framkommit behov av sär- skilda samordningsinsatser är följande:
— metoder för systemutvecklingsarbetet — generellt användbara programvaror — dokumentation av ADB-system
— kalkylering av ADB-projekt
— säkerhetsmetoder vid användning av ADB — datakommunikation
— utvärdering av datorutrustning.
Inom flera av dessa områden pågår som ovan nämns arbete bl. a. inom statskontoret. Områdena säkerhetsmetoder och datakommunikation be- handlas i kapitel 11 resp. kapitel 8. Utvärdering av datorutrustning ingår i anskaffningsförfarandet som behandlas i kapitel 14.'Behovet av insatser på de andra områdena behandlas särskilt i nästa avsnitt (103).
Vad gäller omfattningen av de insatser som man inom statsförvaltningen och inom den offentliga sektorn i övrigt totalt sett bör lägga ned på ut- värderingoch bevakning av och information om metoder o. dyl. så bör den enligt DASK:s mening ökas. Det är visserligen svårt att i ekonomiska termer ange värdet av insatser av här berört slag. För ökade insatser talar dock bl. a. de förhållandena att systemutvecklingskostnaderna svarar för en allt större andel av de totala kostnaderna för ADB-system och att det på många områden finns ett växande antal alternativa metoder som det ofta kan vara svårt att välja emellan. DASK har även det bestämda intrycket att de rap- porter och resultat i övrigt som framkommit i de projekt av denna typ som statskontoret bedrivit varit efterfrågade och tillgodosett ett behov. Det gäller t.ex. projekten om metoder för dataregistrering och ADB-säkerhet samt utvärderingen av lR-projekt.
Samordningen när det gäller att utvärdera, bevaka och sprida information om metoder på ADB-området och att utfärda rekommendationer och an- visningar om val och tillämpning av metoder bör enligt DASK:s mening i första hand vara en uppgift för statskontoret som centralt rationaliserings- och samordningsorgan.
10.3. Särskilda metodområden
Som framgår av föregående avsnitt har det i DASK:s arbete framkommit behov av särskilda insatser på flera metodområden. DASK kommenterar därför nedan fyra av dessa, nämligen — metoder för och i systemutvecklingsarbetet (10.3.1)
— generellt användbara programvaror (10.3.2) — dokumentation av ADB-system (10.33) samt — kalkylering av ADB-projekt (10.3.4).
10.3.1. Metoder , för systemutvecklingsarbetet
Ett viktigt metodområde i ADB-sammanhang är tekniken att strukturera, utveckla och införa stora och tekniskt avancerade ADB-system. Skälen till detta är flera. Bl. a. har många ADB-system visat sig ta betydligt längre tid och bli betydligt dyrare att utveckla än man räknat med. Det har i en del fall även visat sig vara svårt att vidta tekniska och användningsmässiga förändringar av ADB-system.
Ett annat skäl för att metoderna för utveckling och införande av ADB- system bör uppmärksammas är att ADB-systemens effektivitet till stor del beror på personalens kunskaper om och attityder till dem. Dessa påverkas i sin tur bl. a. av personalens möjligheter att medverka i utvecklingen och införandet. Som framgår av avsnitt 3.2.4 har dessutom de fackliga orga- nisationerna alltmer börjat uppmärksamma datateknikens effekter för de anställda. De får genom den nya lag om medbestämmande i arbetslivet, som träder i kraft den ljanuan' 1977, betydligt större möjligheter att påverka frågor rörande bl.a. hur ADB-system skall utvecklas och införas.
De ansträngningar som under senare år gjorts för att få fram metoder som underlättar och effektiviserar arbetet med att utveckla och införa ADB- system har haft olika inriktning. En linje har varit inriktad på att finna metoder och former för berörd personals medverkan i systemutvecklingen och genomförandeprocessen. Intresset för och försöken att tillämpa den "fi- losofi" och de metoder som brukar tas upp under begreppet organisations- utveckling (OU) är exempel på ansträngningar efter denna linje. OU bygger på att organisationens medlemmar (de anställda i en myndighet e. d.) med viss hjälp— t. ex. av konsulter— själva skall svara för administrativ utveckling och andra förändringar, dvs. på medlemmarnas aktiva deltagande. Inom statsförvaltningen studerar och prövar f. n. bl. a statskontoret möjligheterna att tillämpa de synsätt och metoder som brukar hänföras till OU.
En annan linje när det gäller att få fram hjälpmedel för systemutveckling har varit inriktad på att finna mer formella och "ingenjörsmässiga" metoder för olika delar av och moment i systemutvecklingsarbetet. Som exempel kan nämnas metoder för:
— Inforrnationsanalys och problemspecifikation.
Många erfarenheter tyder på att problemen i systemutvecklingsarbetet till stor del sammanhänger med problemspecifikationema snarare än med den tekniska system- och programkonstruktionen. Brister i problemspecifikationema har i många fall lett till stora förseningar och kostnader i samband med testning och igångsättning av ADB-system. DASK vill understryka vikten av insatser på detta område.
— Systemkonstruktion och programmering.
Det finns bl. a. behov av ökad kunskap om och bättre metoder för systemkonst- ruktion av stora ADB-system och för strukturering av komplexa programsystem. Vad gäller programmering har en rad ansträngningar gjorts under senare år för att förbättra metoderna och tekniken för detta. Bl.a. kan nämnas strävanden efter en mer naturlig "strukturering" av —och därmed ökad överskådlighet över— programmen,
utveckling av system för "interaktiv" programmering (dvs. programmering i dialog med datorn) samt försök att automatisera programmeringsarbetet, t.ex. genom att utveckla program som med hjälp av ”elementära” datamängder automatiskt konst- ruerar systemlösningar. Ansträngningar har även gjorts för att effektivisera pro- grammeringsarbetets organisation, bl. a. med hjälp av s. k. "chief programmer team" där ledaren själv deltar i detaljarbetet.
Det finns även försök att utveckla metoder som integrerar problemspecifikation, systemkonstruktion och programmering, s. k. "top down"-analys. Grundidén är att utifrån systemets mål "uppifrån och ned" utforma systemet modulärt. Genom att stegvis noggrant definiera kopplingarna mellan delsystemen men lämna dessa ode- finierade internt menar man sig kunna bedriva systemanalys och programmering parallellt.
— Administration av komplexa projekt.
En rad av problemen med att utveckla stora ADB-system hänger samman med svårigheterna att administrera stora projekt och de bristande erfarenheterna härav. Svårigheterna är i stort desamma när det gäller att utveckla generella programvaror och stora tillämpningssystem. Man har bl. a. försökt utveckla och anpassa metoder och hjälpmedel för planering av ADB-projekt, t.ex. nätplanering, och för kontroll och uppföljning av projektarbetet.
Enligt DASK:s uppfattning är det angeläget att bevaka, pröva och värdera samt sprida kunskap om metoder för utveckling och införande av ADB- system. En viktig del i detta arbete är att samla in och sprida information om de erfarenheter som görs inom enskilda myndigheter och projekt.
10.3.2. Generellt användbara programvaror
Som framgått tidigare väntas den tekniska utvecklingen fram till mitten av 1980-talet leda till väsentliga kostnadssänkningar för bearbetning och lagring av en viss mängd data och till att maskinvarornas andel av de totala ADB- kostnaderna för ett ADB-system minskar. ] stället väntas kostnaderna för att utveckla och anpassa system och program inom varje särskilt tillämp- ningsområde öka. Kostnaderna för programvarorna och systemutvecklings- arbetet antas allmänt alltmer bli en begränsande faktor när det gäller att införa och använda ADB för nya uppgifter och på mer avancerade sätt. Detta medför att man vid strävanden efter att minimera kostnaden för ADB-system i högre grad än tidigare förutom utrustningskostnader måste beakta systemutvecklingskostnader. Ett sätt att förenkla och rationalisera utvecklingsarbetet är att använda färdiga och beprövade programvaror i stäl- let för att utveckla egna "skräddarsydda" program och system. För många typer av ADB-tillämpningar och för vissa standardfunktioneri ADB-system finns numera mer generellt användbara programvaror. Man bör därför enligt DASK:s mening vid utveckling av ADB-system i framtiden i större ut- sträckning än hittills eftersträva att utnyttja sådana programvaror. Användning av färdiga programvaror föreskrivs för övrigt i den tidigare nämnda rationaliseringsförordningen, 7 &:
”Myndighet skall vid införande eller förändring av ADB-rutiner i första hand an- vända de färdiga program för ADB-system eller delar av ADB—system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessa i rimlig grad tillgodoser myndighetens behov."
Generellt användbara programvaror förekommer på olika nivåer och är
av olika slag. Det finns sådana programvaror för bl. a. vissa standardfunk- tioner i ADB-system, t. ex. konvertering, sortering och utskrift av data (inkl. tabeller o.dyl.) Av särskilt intresse i det här sammanhanget är de 5. k. da- tabashanteringssystemen eller filhanteringssystemen som kan användas för olika administrativa tillämpningar. Ett sådant databashanteringssystem be- står i allmänhet inte av tillämpningsprogram utan av program för att ad- ministrera lagring och åtkomst av data i själva databasen och för att möj- liggöra hantering av denna med olika programmeringsspråk (COBOL m. fl.). Fördelarna med databashanteringssystem är bl. a. att tillämpningsprogram- men kan göras relativt oberoende av hur data lagras i databasen vilket mins- kar behovet av omprogrammering vid ändringar i databasen. En speciell typ av databashanteringssystem är sådana texthanterings- och informations- återvinningssystem (s.k. lR-system) som är avsedda att användas direkt i en viss tillämpning utan ytterligare tillämpningsprogram. En annan grupp av generella programvaror är mer eller mindre standardiserade tillämpnings- program för vissa vanligt förekommande tillämpningar, t. ex. personal-, eko- nomi- och Iagerredovisning, reskontra och löneutbetalningar. Det är vidare vanligt att använda generella programvaror för vissa typer av matematiska och statistiska bearbetningar.
Programvaruområdet och då särskilt generella programvaror bör enligt DASK:s mening ägnas ökad uppmärksamhet i det fortsatta samordnings- arbetet på ADB-området. De insatser som statskontoret under de senaste åren gjort på området och som bl. a. har resulterat i rapporterna "Generell programvara vid DAFA, 02 och UDAC", "Utvärdering av IR-system" samt ”Utvärdering av ekonomiadministrativa ADB-rutiner" synes ha fyllt ett behov och är steg i denna riktning.
För att möjliggöra en ökad användning av generellt användbara program- varor i databehandlingen inom i första hand statsförvaltningen men även den offentliga sektorn i övrigt är det enligt DASK:s mening angeläget att man i samordningsarbetet ser till att man har god och aktuell kunskap om de programprodukter som förekommer på marknaden. Det är härvid viktigt att utvärdera olika programvarors användbarhet för olika tillämp- ningar. Vid behov bör dessutom anvisningar och rekommendationer utfärdas om användningen av olika programvaror.
10.3.3. Dokumentation av ADB-system
Med systemdokumentation avses en skriftlig beskrivning av ett ADB-sy- stem. Den riktar sig i första hand till dem som arbetar med ett system eller som skall bedöma det. Dokumentationen skall ge erforderlig infor- mation om hur systemet är uppbyggt, hur det fungerar samt hur det hör samman med omgivande organisation och system. Detta förutsätter att vissa krav på systematik och fullständighet är tillgodosedda. Brister i dokumen- tationen begränsar den grupp av personer som har insyn i hur systemet fungerar och hur det kan förändras samt försvårar kommunikationen mellan användarna och de driftansvariga. Sådana brister kan ibland medföra att användarna inte utnyttjar systemet på avsett sätt. I olyckliga fall kan bristande dokumentation orsaka störningar och avbrott i den löpande driften och leda till att ändringar inte kan göras i programmen utan att hela program
måste nyskrivas.
Det är således väsentligt både för driftsäkerheten och för kommunika- tionen mellan dem som arbetar med ett färdigutvecklat ADB-system att det finns en aktuell dokumentation av systemet anpassad till skilda av- nämargruppers krav på information. Undersökningar visar att dokumen- tationen i förvaltningen är bristfällig, särskilt ifråga om äldre ADB-system och små system. För nyare system finns en fylligare dokumentation men det kan fortfarande konstateras brister exempelvis ifråga om dokumentation riktad till olika användargrupper och ifråga om att hålla dokumentationens aktualitet. En stor del av de brister som finns i befintlig dokumentation beror på avsaknad av en arbetsmetodik för och ibland även lågprioritering av dokumentationsarbetet.
DASK anser att man bör eftersträva att få fram enhetligare dokumen- tationsprinciper. Möjligheten att åstadkomma enhetliga dokumentations- normer växlar dock från område till område. Den torde vara större när det gäller dokumentation av register och de tekniska delarna av systemen än när det gäller dokumentation till användarna. På lång sikt bör samlade normer för dokumentation av olika typer av system i förvaltningen vara tänkbara. På kort sikt torde det emellertid i första hand bli fråga om att skärpa kraven på att dokumentation av ADB-system skall ske enligt en genomtänkt systematik och uppfylla vissa minimikrav ifråga om omfattning, detaljeringsgrad, former för aktualisering m.m. I samordningsarbetet bör även ingå att fortlöpande bevaka den utveckling av tekniska hjälpmedel för dokumentation som pågår på olika håll.
10.3.4. Ekonomiska kalkyler
Motiven för att införa ADB-teknik på det administrativa området har främst varit ekonomisk lönsamhet i form av personalbesparingar eller minskad personaltillväxt samt ökade intäkter i form av bättre informationsunderlag för beslut och bättre service. De ekonomiska kalkylerna i ADB-sammanhang har dock ofta varit bristfälliga och ofullständiga. Bl. a. har man i en rad fall underskattat utvecklings- och driftkostnaderna för ADB-system. Till en del kan detta bero på att erfarenheterna av ADB-tekniken och särskilt av mer avancerade tillämpningar av den typ som de 5. k. terminalorienterade reelltidssystemen representerar är relativt begränsade. En annan anledning kan vara svårigheterna att bedöma och värdera de fördelar i olika avseenden som ett nytt system väntas medföra.
Önskemål om bättre ekonomiska kalkyler som underlag för beslut i ADB- projekt har successivt vuxit fram. Kalkyleringsfrågorna har därför kommit att uppmärksammas alltmer. Bl.a. har såväl statskontoret som försvarets rationaliseringsinstitut utarbetat rapporter som är avsedda att vara hand- böcker för kalkylering av rationaliseringsprojekt inkl. ADB-projekt. Vidare kan nämnas att budgetutredningen i sitt betänkande (SOU l973z45, kap. 9) ansåg att investeringskalkyler bör komma till användning i betydligt större utsträckning än f. n. som en del av de bedömningar som skall göras i sam- band med investeringar. Det gäller även investeringar i "immateriella till- gångar av typ ADB-system". Beslutsunderlagen från olika myndigheter bör ha en likartad utformning och en viss föreskriven minimikvalitet. Vidare
pekade budgetutredningen bl. a. på efterkalkyler som ett viktigt instrument när det gäller att förbättra kvaliteten på investeringskalkylerna.
Bristerna i de ekonomiska kalkylerna — liksom problem med kalkyle- ringsmetoder, osäkerhet om vad som skall tas med i kalkylerna och svå— righeter att få fram beräkningsunderlag — är emellertid inte speciellt ut- märkande för ADB-projekt utan är ett allmänt problem i samband med större administrativa utvecklingsprojekt. Det förhållandet att utveckling och införande av särskilt större administrativa ADB-system ofta innebär stora förändringar och höga kostnader gör emellertid att höga krav bör ställas på kalkylerna i samband med många ADB-projekt.
Kalkylering bör vara en del i själva utrednings- och utvecklingsarbetet. Under ett projekts gång fattas nämligen successivt beslut om arbetets in- riktning och omfattning, om val av alternativa lösningar m. m. Det är viktigt att dessa beslut fattas på basis av bl. a. överväganden om ekonomiska och andra konsekvenser av respektive alternativ. Arbetet med att ta fram un- derlag för kalkylerna måste starta redan i ett tidigt skede i utredningsarbetet. Bedömningar av t. ex. förväntade rationaliseringsvinster fordrar oftast in— gående och tidskrävande analyser av hur ett ADB-system kommer att på- verka den organisation och den verksamhet som berörs. Det är väsentligt att alla viktiga effekter av ett nytt system identifieras och beskrivs och där så är möjligt kvantifieras och värderas i en kalkyl. Redovisningen av ekonomiska och andra konsekvenser av ett föreslaget system är dessutom ett viktigt instrument för att ge intressenter och beslutsinstanser insyn i sy- stemarbetet och för kommunikationen dem emellan och till de ansvariga utredarna. Kalkyler är också en nödvändig förutsättning för meningsfulla resultatuppföljningar och därav föranledda justeringar i utvecklingsarbetet. Ekonomiska kalkyler behövs sålunda under hela ADB-projektens gång.
Metodfrågorna om ekonomiska kalkyler faller inom de centrala rationa- Iiserings- och revisionsorganens verksamhetsområde. DASK har varit i kon- takt med statskontoret och riksrevisionsverket och informerat sig om dessa myndigheters arbete i dessa frågor. DASK har därvid konstaterat att arbete med att få fram förbättrad kalkylmetodik i administrativa utvecklingsprojekt inkl. ADB-projekt för närvarande pågår, framför allt inom statskontoret. DASK anser det angeläget att detta arbete fortsätter och att kalkylfrågoma fortlöpande ägnas stor uppmärksamhet. Klarare riktlinjer för vad kalkyler av olika slag skall innehålla bör utarbetas och tillgängliga metodiska hjälp- medel i kalkylarbetet bör komma till bredare användning. Det är även an- geläget med insatser för att utveckla bättre sådana hjälpmedel. Efterkalkyler och en fortlöpande uppföljning av olika ADB-kostnaders utveckling är vik- tiga medel för att förbättra förutsättningarna för att göra väl genomarbetade ekonomiska kalkyler på olika stadier av ADB-projekt.
.'p'h'l' .|' |"':," .?.'I.".""l"." |-'|"" ””'” |',,'"||
' |. ||||1I,1'_""""J"'*"""'"|||'I|$'IJ'I"'""I."' .'I'|"'. ' ,|II|'||'_I,"-;|"!|I1.llu'.|'u-mum' _ _l ' "WH..'-.'.T|-||.I'l' '|". II.."'|"|-||||'|" | |..||, -||'|.|'. '.'.l'"| .. .|.|...*'"|L",I ' t -"|'l. ' ' ' .|| J,', '..1 " _ |.||. .
"'|... ”|. '|' . ":...'.'..'-".1 |I'"'i.'..'. ..'.'-'.... ..'||'..'."|'.-"..'. = . ""'—""I'HP'TJ' |."'|?" ""jF'|'.' 'E—éJIUI," |'|',r'."'||*||.|I—P'3('T|. .. "'.|.'.'. "l|- -.",|_||1||||'|.' | 1. ||," ||
|. || .. ..'||||."'|' || | _.||| ||_"'I_.| | l.'||'| "'|I|.'|'I'||'|'||'|'||"'| ",'|t|||||II ..UI" "'C"'-' .. r., "II.'."I||' '|I'|"'||_"' 'IT"I'| I'Il |||| '||" : '.. .." "':..L'f'IT- -I"I"_|.'I ' | '.." |"'|,|||||||' .' |I""i'.|||.'.. ' | Lt'wål'... " "1iI"I'.t|'..I'I|"L|I||||||||||'."II".|aI ."r|I" |J.' .|.-||. J'.|I""" ":.u ||'|.||||| .. . -;-. '. -'||' _||.||'|"' "' "" "'" '||" "" "' _| --'.| "'-' -'!'|| |4""'|'"|' '.IIÄ." "l'l .. " ".|. .'|I|. | .'. . — . -,,' » ' | ||."I'I||._||.|'." |;"i"| W.", ||..|.||| I? |||| . ||| ||".å's' " .? ' | | . _ . '.|”. | """|'-_'." ||||||| ||.|',||| |... | |".""'-I.i|=II" |'| |'...|.|.||| -|||'||||.||..||.|.|. . .|' | .|_|||||||'| ||_|||||?|| . . , ||| | . '.|-.,... ' ' " .'.'" ---. .. .... '|'-. . ... ' . ||,| |;|'|.|I"å|:'.||c'|.||...|. '|.'||I|..|._'|| "'-'|I'|' ä' |.|..||'__| ._.1||| .) :.|||J|. |. '_-,,||.'.'|||' ...,, |. _. ..- || .. .|,||||l "||'|3|gl'||||||_|l_|_|ll.' .-. '||'| I.' " " '|'I|'.II'c" "%u||:| ., ||.||.|.|.'.'.||—. "'|'|,,I_|,, |II|U|_. |. _,.|.| . ,»; | - ' |,t- || '? 1||| | | ..|' | ||. ' | ||
'|'|'|7'||||||;" .. |'| ||WF'|' "'.'-' '. ,|'-' 1' ""'..-I"'|'F|I.I' " 'I" 'N'-|'| |||p|"|l'._l..| ||| .' ' |".|I"' '-'_.| . '.|. . . |;
.'"|" |'||| l.'-"""|||"|'Il" ' ”"I'-"|' |'|I'|.'|l|" "'|"" '|' ||" '... '"| ..'||' |||." '.' ||'|'"' .|""I "...-|_|'.| ..' ... .'.. '".
. " ||'||||..."||| ".II'|.|'||||'||""' ' |'|||"""||L: IH 'IT_I'|. "" ||||.. |."'|| Il. ' " .J.|T"'...' "PI .'u."' .
,. I'f, .I"_>'..".'|'Il..' '|I| || .."'" . "".."||,'I" I||I|..'"..' | ' .'| . ||'|. ...""'". ..| ' | .||. |.' '
. . '|. . J. :|||_|| ;|'|||'|å'|||||'||||_ .'."'| .' 'a'"— '|III'. |-"""l"'" ||'|'-. ||| "' ;.'.'.""."|.'|.'|T M. _ '|.,'. | , .,
.|| .' . '.| .'.f. ”'in'-”J"" *FI '|'|I|'|II.F..'T'I"." | ".|'||T... ||| . "'Il"|'|".'.'.'1.' .|I '...J -'|||' ' 'I'pa '.' J-' .,,..|,, .||_ || ,. . '.|. .... . .'||.|. 'I'IC'.|J |'"""' ."J"'.r,. 'i'I' ||". . F' nl. |.'...*|"'" ' |.. ."' __|u "'|' ma...-|| |. |.,' . ,
||'|.|I..'- . .. ..
här? E'.||I|- '.'"'.'...' .- ' ... I|I|'J'"_'|.I"|. " | 'I'p' '.'""|"||..J I..!" .. ' . 4'11. |||| | |'||£|IF"':'i'||'|J|'|||-||",||'||_. __._|_|.-|||'|||. '-""".',|I|""5_'L1J."I ||'| . | .'
""| ""'"""|"|!'||.'|.'|L|.$|rä".'å'|",t, ..|I' T " ' '||| ||.|'.— '|' |.'| ;: .. Lii— .'.' . |I ..' .' |'|. , . J.. |.'J|"*'I|' ||'..'. ..'|' .'|..'| I" '|;" | | || n.. | . .. |. _ |. | ,|', _. . ME.: ,|'|I|II|||s. '.| ':'-”"In. '|'|... atlas.-'. .|| ..-.r . ...—.
”Efi-|||. | .._|. . .'|,|J"||'-||.|| ".... ... |'|||| .||.|| |.' . |-'|||"||,|'.||||. (. |.|. '||.' | .. | .| . .»,
||..|-
lgi'_1"""|_u .f||.ll|I.J|,ng| || '|.|.'.' '|": I.. ||,|k|'|,.'[ [|_||_| || .|| .ri .'.| .. — .. '."J'.".""|'"'.|'":,| ".h|'|;|—'*f|j;.'.'_' .-.u..| - .. '....||"ål.T|||t'.||T..- mr.-n.. '.L..'...l . .
-"|'r.'..'-'..'E' '.'—"J'. "'|'" '||! '.'—.|' "-._||-1w| . .. : .
"'"'I'E'I'I l|"'.II*"'I"' " |-|"'"I' .'II " +” '. "- "' "II|||I|' [|'|' |,||| " "'|'.r'.' .. 1|||'.|| . ' '.
va'-'? '||”, '|II'.)|"':II' ".""|"L':;"" |'H""| .".kg'.""".."'.."||'.||.'.."|""| |I|.|'|'|: ||'|||!|"I||.|'| |"||- _| . ' 'n'!
|| . . I|||||.'|...,.' '-'||. .".""-.|. '!|.|""|'|.||'.'.' '||-l . '| '.4 |' |"'|'||2'|I|'.||.' " |?" ':. -'|I " I'..-' .|..)
*LIHL "iu'II'J'T" IEI": ' ' TM |'|r-"TWI; "" .'|r|I"I'"|I_" . _ "IJII ',iw'ä'. .' Idi'lll, | "|D—'$ .'"1'."'.|.' |||'"||I."E'.*|'| |..'1"r ' JHWH-mu F.,? .._ ||| IIl'If .. ,| , i: '.|!” ',iI "' ' J. |.': |IFIIE_||T iI|'.. |."|:|'|T|.'*'.="I'L.|. |" I'|"|". .'|Il|v|g|'|t |,'"1|'. ),.l',| ..'-,. |E. , .||1 , ,, ... ....I'...._....... . q' ..I||.:iu|||| "' ..'1|'.'||..'.|;|| ' '.'WIIL -||.||=-,g,|...|b-.|'||.,.. ..|... ., ... ,.-_.,..-_|
'."-|...' . ' "|.'|-||. |T_ "' "" .'-|I..' :"'-'|'| |I'I_ '"l' "|','L.||| '|'. ,.|1"|.|| J "| |I|||||||||'|'|';..|.. ' -._._.. '||_. .,| :"IIU'TI'I'
" . 'J"f-FLHL1ä#éII'#wn"H%;.”WFLI'QIP-h'WW'TI |.'" -'I' '- ..l |l "..': _ !!!—""" |J||iI|5'"I|,.'||'-|"|w|| ”Inu-""I! — ||'||—"' Li'_'"|'||'|' "I' .P. I|'.I"'.å.||'f.|1l.'fl'5£" '. ....'- |. 'J..I)'I..; ""'IH '-'||h|'|'.'""'.'.'||.|','| ". ,|'—”75,1 |-.'."7 &"er ..'.' "mum. ||: '|'...||,._... -_ - :.....|._.-.. ' _' ||| *. "W"-' -.'.|| "-| "|l|"r" .'Efä. MNW". -"".I-' '.L |"I'A"|:_t'|'4'Ir|.'L€|"'|q|u| .åI'Jn' .. . .' fl .'| | || -|
".! "||..|"""'.I"t' "'.' |'|';"JI"|. '|'."|.'|,'I'|"'I1'I'|..|'..I |||..r,|'1l'|-'|.'m'|l .."I'IIIH . TI|| " |...5 ' f-u ||'
.|| .|| l"|| | ..
få | '.|w| ||'|"I||I:||.."|I|'| ||'.:,|".'|'|'|.'#""|.I|l."|'|"'['. '.Fr ||'-" "'|' ."|.|'.'||||I|'.:|"|.'II"'I|||I||'.I|."|| 'in' .'| _|£"' L.. I | .'.' .|'|...|t |.|II" ' ||||||| |lr|||||l|_'|I|'|||" |'|r!” |'I|'—","|F||J| |. |||,||' "| | || -|||||| | | ..
.. ' .. '|'.' ..f"|... .. " ' || '. — "' " |
"|" '||-. F." "|I""' .. .I'|"'"|"| _I'- .'.'" '.| '_.'F"'I "' ". ' " "
| L .||||| ”|” u . I||I| _. |_ | ||_ |... :” ..'| |"| '|. | |._:|. | | ' ' I||F |.
' "'|.' ' '". ..|."I|||||||.| ' J|,"| ..
. .'|i' | |||||||,' _
| IH -..' " "' ' " ||..| ||| | ||I||'|.r ||._||. | |||||||' | | , | | "|.|.| .|.|'||..||' "'||I||"|__||'..|"J" ... '|'|| '.|II,' .. " '” * . ||. _||. |_||||| |. |||||. ||,|-| .
| | | |"'| . . . :||t- ||||F|| |r.||, _| I:.” || I P |, |; , .--' .... .| "II.-"." '_.:I ' '
11 Säkerhet och ADB
11.1. Inledning
Användning av ADB medför att en rad nya säkerhetsproblem tillkommer och att en del redan befintliga säkerhetsproblem ändrar karaktär och i vissa fall försvåras. Säkerhetsproblemen gäller rent allmänt behovet och utform- ningen av tekniska och organisatoriska åtgärder för att dels skapa det skydd som föreskrivs i lagar och bestämmelser, dels i övrigt få till stånd säkerhet i ADB-systemen. En allmän redogörelse för säkerhetsproblemen finns i av- snitt 3.4.1—2.
ADB-system med tillhörande maskinutrustning och program är kom- plicerade att utveckla och driftmässigt hantera. Systemen omges därför av en stor organisation med många specialister. Begreppet automatisk data- behandling är emellertid något vilseledande, eftersom bara en del av da- tabehandlingen är automatisk och mekaniserad. En stor del av hanteringen av ADB-system utgörs i själva verket av manuellt arbete. En stor grupp personer har således direkt tillgång till eller kan på annat sätt påverka data i ADB-register. Den består förutom av användarna av personal som kon- struerar och underhåller ADB-systemen och av personalen vid datacent- ralerna. Det är därför svårt att skaffa sig en total överblick och kontroll av verksamheten runt ett ADB-system. Det är följaktligen också svårt att bedöma om ett ADB-system är tillräckligt säkert i samband med att det hanteras i drift, utveckling och underhåll.
En typ av säkerhetsproblem rör skydd mot skador inom datacentralerna genom brand, översvämning, inbrott o. dyl. Andra rör utrustningars — da- torers, terminalers. telekommunikationers m. m. — tillförlitlighet och funk- tionsduglighet. Till tekniska och organisatoriska åtgärder för att skapa drift- säkerhet räknas också utformningen av samt bemanningen och arbetsför- delningen inom driftorganisationerna. Vidare kan nämnas problemen att förhindra att någon person oavsiktligt eller någon obehörig med avsikt för- stör, förvanskar eller avslöjar data i ADB-systemen och problemen att för- hindra och försvåra att ADB-system utnyttjas för ekonomiska brott, t. ex. otillåtna utbetalningar och andra former av bedrägerier. Dessutom brukar de viktiga frågorna rörande riktigheten och aktualiteten hos data i ADB- systemen behandlas i samband med säkerhetsproblemen.
Säkerhetsproblemen har under senare år kommit att uppmärksammas i allt högre grad. Det gäller särskilt de risker för den personliga integriteten
som sammanhänger med hur persondata i ADB-system används, sprids eller sparas (avsnitt 3.3.2). Grundläggande regler finns numera på detta om- råde genom bl. a. datalagen och de föreskrifter som datainspektionen ut- färdar. En översyn i syfte att Förbättra reglerna pågår.
11.2. Säkerhetsfrågorna i DASK:s arbete
DASK:s arbete är inriktat på att från främst tekniska och ekonomiska utgångspunkter utreda samordningsfrågor på ADB-området. Säkerhetsfrå- gorna är ett naturligt område för den del av samordningen som avser metoder och tekniker. De kommer också in i DASK:s arbete på andra sätt. Bl. a. medför kravet på integritetsskydd att vissa samordningsåtgärder som kan vara fördelaktiga från tekniska och ekonomiska utgångspunkter inte bör vidtas. Som exempel kan nämnas att det kan vara olämpligt att använda data i andra ADB-system och för andra ändamål än dem för vilka de in- samlats. Även olika försvarsaspekter har berörts i DASK:s arbete.
Ett uttryck för den betydelse DASK tillmäter metod- och teknikfrågorna på säkerhetsområdet är att det betraktas som ett särskilt utredningsområde i DASK:s arbete. Syftet med arbetet inom detta är enligt DASK:s verk— samhetsrapport (Ds Fi 1973110):
"
— — — att inventera förekomsten av och vid behov anpassa och utarbeta de tekniker, metoder och andra skyddsåtgärder som krävs för att godtagbar säkerhet, tillförlitlighet och kvalitet i övrigt skall uppnås i samband med användningen av ADB-teknik i den offentliga förvaltningen ———
——— att med beaktande av tids- och kostnadsfaktorn utarbeta förslag till normer, rekommendationer och andra åtgärder på säkerhetsområdet samt att skapa lämpliga former dels för en fortlöpande bevakning av utredningar inom säkerhetsområdet, dels för rådgivning till de för säkerheten ansvariga och andra intressenter”.
Organisatoriskt har DASK:s utredningsarbete med metodfrågorna på sä- kerhetsområdet varit samlat till ett särskilt projekt som fortfarande pågår och leds av statskontoret. Projektet har bedrivits i samråd med DASK och i samarbete med datainspektionen. Skälen för ett sammanhållet projekt för säkerhetsfrågoma är flera. Dels finns det behov av säkerhet i ADB-systemens samtliga delar och därmed också av en avvägning och en samlad bedömning av hela säkerhetsområdet. Dels kan en viss säkerhetsnivå uppnås med olika åtgärder. Dels är expertisen på området knapp. Det är därför särskilt angeläget att undvika onödigt dubbelarbete på säkerhetsområdet.
11.3. ADB-säkerhetsprojektet vid statskontoret
Arbetet i säkerhetsprojektet vid statskontoret bedrivs i fyra delprojekt av- seende kapitalskydd, funktionsskydd, dataskydd och kvalitetsskydd. Verk- samheten leds av en styrgrupp i vilken ingått företrädare för finansdepar- tementet, datasamordningskommittén, datainspektionen och statskontoret. Till projektet är också en referensgrupp knuten som är sammansatt av re- presentanter från såväl statliga och kommunala myndigheter som privata
organisationer. Projektet bedrivs i nära samarbete med olika datorleveran- törer.
Kapitalskydd
Att investeringar i register, program och maskinutrustning skyddas mot olika slags skadegörelse är en viktig säkerhetsfråga som behandlas i ka- pitalskyddsprojektet. Ett register kan t. ex. utsättas för skadegörelse om nå- gon med eller utan avsikt hanterar maskinutrustning eller databärare ovar- samt. Skadegörelse kan också uppstå om den maskinutrustning som register ansluts till fungerar felaktigt samt genom brand, översvämning och liknande händelser.
I kapitalskyddsprojektet har bl.a. framtagits en rapport "Fysiskt skydd i datorcentraler” som beskriver vilka möjligheter till skydd som finns och hur olika skyddsmetoder kan användas. Den optimala skyddsnivån för varje anläggning skulle enligt rapporten kunna baseras på enbart ekonomiska vär- deringar. Skyddsnivån bör därvid anpassas så, att kostnaderna för olika skyddsåtgärder kalkyleras med hänsyn till risken för de olika störningar, som kan inträffa under en given investeringsperiod.
Det är emellertid svårt att helt förutsättningslöst bedöma vilka skydds- åtgärder som kan vara motiverade att införa. Därför måste man stödja sig på den praxis som under hand utvecklats. Denna praxis kan betraktas som ett utgångsläge inför den anpassning av skyddsnivån. som man ekonomiskt kan beräkna. Beskrivningen i rapporten av hur skyddet kan utformas bygger därför på den praxis som utredningsgruppen funnit inom området. För varje datacentral bör därutöver ske en anpassning av skyddsnivån utifrån ekono-
miska grunder. l rapporten beskrivs vidare hur säkerhetsplaneringen bör gå till i samband
med den övriga byggnads- och utrustningsplaneringen. En ekonomisk mo- dell anvisas som hjälpmedel vid en sådan planering.
F unklionsskya'd
Projektet rörande funktionsskydd syftar till att finna metoder som antingen förhindrar störningar i ADB-driften eller begränsar konsekvenserna av så- dana störningar. Projektet har hittills bl. a. resulterat i en rapport "Funk— tionsskydd vid ADB”, som belyser frågor om tillförlitligheten i ADB-system.
Metoder för att komma till rätta med fel i maskinutrustningen och i dess omgivning är väl kända. Även principerna för funktionsskyddsmetoder i programvara är i viss mån kända. Däremot vet man inte så mycket om hur man genom organisatoriska åtgärder kan påverka funktionssäkerheten.
Arbetet inom projektet har i första hand inriktats på att utveckla metoder för driftorganisationen. Som exempel på organisatoriska åtgärder, som på- verkar funktionssäkerheten, kan nämnas regler för hur störningar skall han- teras av driftorganisationen samt hur störningar skall dokumenteras och följas upp. En systematisk rapportering och uppföljning av driftstörningar är alltså en grundläggande funktionsskyddsmetod. Underlag från ett en- hetligt system för detta behövs när man skall bedöma behovet av andra metodutvecklingsinsatser på funktionsskyddsområdet. Arbetet i projektet
är därför bl. a. inriktat på att få fram enhetliga principer för redovisning av störningar i ADB-driften. Sådana principer måste först praktiskt prövas vid några installationer. Detta har hittills skett vid riksförsäkringsverkets datacentral i Sundsvall.
Dataskydd
Hanteringen och användningen av persondata, som insamlas och registreras för att bearbetas med hjälp av ADB, regleras genom datalagen och data- inspektionens föreskrifter. För att uppnå eftersträvat integritetsskydd behövs" olika tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda data mot olika integritetshot. Sådana åtgärder behövs vidare för att skydda sekretessbelagd information och för att förhindra att data används för ekonomiska brott.
Missbruk eller fel drabbar inte bara sådana data som kan bearbetas i en dator. Även information som lagras i manuella register kan missbrukas eller hanteras felaktigt. Användningen av ADB ställer dock betydligt högre krav på dataskydd, eftersom det med denna teknik går att bearbeta, söka ut och ställa samman mycket stora mängder data snabbt och på ett sätt som inte är möjligt vid manuell databehandling.
En väsentlig skillnad mellan manuell och automatisk databehandling är också att det i den senare hanteringen är svårt att systematiskt bokföra vem som ändrat eller hämtat data i ett register. Det finns med andra ord inte några underskrifter, fingeravtryck eller andra synliga bevis på att ett ställe i ett register kopierats eller förändrats vid sidan av den rutinmässiga användningen.
I dataskyddsprojektet behandlas frågor om på vilka sätt data i ADB-register kan skyddas mot obehörig åtkomst, förändring eller förstörelse. [ projektet har bl. a. utförts en kartläggning i syfte att ge kunskap om de faktorer och förhållanden som kan sätta dataskyddet ur spel. Studien har samman- ställts och dokumenterats i rapporten "Dataskydd" (statskontoret, rapport 1975z9). I denna beskrivs även en metod för hur man kan kontrollera da- tasäkerheten i ADB-system. Rapporten är bl. a. avsedd att kunna användas som underlag för att bedöma vilka åtgärder som behövs för att höja sä- kerheten i ADB-driftens olika delar.
Dataskyddet är i princip ett behörighets- och redovisningsproblem. Sä- kerheten sammanhänger med hur de olika delarna av ett ADB-system han- teras och de möjligheter som finns att kontrollera detta. Dataskyddet går därför ut på att förhindra att någon använder maskinvara, programvara eller andra hjälpmedel i ett ADB-system så att dess bearbetningar och register påverkas på ett icke önskat sätt. Vidare innebär dataskyddet kontroll av hur de olika delarna i ett ADB-system används.
Det fortsatta arbetet i dataskyddsprojektet bedrivs med tonvikt på de skyddsåtgärder man kan vidta i maskinvara och programvara samt i form av administrativa rutiner. Arbetet går ut på att beskriva olika metoder som kan användas för att skydda data. En sådan dokumentation har arbetats fram och kommer att ingå som en del av en rapport. [ den kommer också förslag att lämnas på områden där nya metoder och rutiner behövs. Man avser enligt nuvarande planer att i det fortsatta projektarbetet dessutom medverka i arbetet med att utveckla olika metoder på dataskyddsområdet.
Arbetet i dataskyddsprojektet har bedrivits i nära samarbete med data- inspektionen, datacentralerna vid rikspolisstyrelsen och riksförsäkringsver- ket, DAFA, Stockholms datamaskincentral samt olika maskinleverantörer. Detta samarbete förutsätts fortsätta.
K va/i tetsskydd
Kvaliteten eller tillförlitligheten hos den information som framställs med hjälp av ADB är beroende dels av ingående uppgifters kvalitet, dels av den påverkan på dem som sker i samband med att de behandlas. Kva- litetsfrågor av denna typ behandlas i kvalitetsskyddsprojektet. Projektet, som är förlagt till statistiska centralbyrån, är inriktat på att ta fram en rapport som beskriver hur kvaliteten i ADB-registrerad information kan förbättras.
Syftet med rapporten är att belysa olika kvalitetsproblem i samband med ADB samt så långt möjligt peka på olika åtgärder mot dessa problem. Efter- som problemområdet är mycket brett, kan inte alla frågor behandlas utförligt. Vissa delar måste med nödvändighet beskrivas översiktligt. Vissa fallstudier har under arbetet gjorts för att dels bredda erfarenhetsunderlaget och dels kontrollera allmängiltigheten hos tidigare gjorda erfarenheter.
Ett ADB-system kan i allmänhet delas in i ett antal delprocesser. I dessa delprocesser kommer kvaliteten hos de data som behandlas att påverkas på olika sätt. I vissa delprocesser kommer kvaliteten hos producerade data aldrig att kunna vara högre än kvaliteten hos indata. Andra delprocesser utformas för att upptäcka fel som uppstått i tidigare delprocesser så att de kan åtgärdas på något sätt, t. ex. rättas. Slutligen kan man utforma olika processer där data presenteras på ett sådant sätt att kvaliteten hos data fram- går.
I rapporten behandlas de olika delprocesserna i deras egenskap av felkällor och vilka felförebyggande åtgärder man kan vidta. I en del av rapporten beskrivs olika sätt att införa kontroll i system och hur fel kan upptäckas och korrigeras. Presentation av data och andra övergripande problem som rör kvalitet i samband med systemkonstruktion behandlas också.
11.4. Överväganden och fortsatt arbete
Utvecklingen på ADB-området har varit snabb och datatekniken används numera på flertalet områden och för en rad olika uppgifter. Själva tekniken har i många avseenden blivit alltmer komplicerad och ADB-system griper allt djupare in i administrativa verksamheter. Allt fler verksamheter blir härigenom beroende av att ADB—systemen fungerar på ett tillförlitligt sätt. Driftstörningar samt fel i eller missbruk av ADB-system kan få allvarliga följder. DASK delar den allmänt förekommande uppfattningen att säker- hetsfrågorna är ytterst viktiga och fortlöpande bör ägnas stor uppmärksam- het.
De insatser på säkerhetsområdet som från samordningssynpunkt framför allt är väsentliga är att skaffa sig kunskaper och informera om de olika hot och risker som föreligger i fråga om säkerheten i olika ADB-system och vid olika datacentraler samt att utveckla, utvärdera och informera om
metoder, tekniker och andra åtgärder som kan och bör användas för att höja säkerheten. Vidare kan det på olika områden behöva utfärdas särskilda föreskrifter och anvisningar om säkerhetsåtgärder som skall vidtas i ett ADB- system eller vid olika datacentraler för att vissa krav på säkerhet i olika avseenden skall garanteras. Sådana föreskrifter och anvisningar utfärdas re- dan i dag på flera områden. Bl. a. utfärdar datainspektionen föreskrifter och anvisningar i fråga om åtgärder för att skapa skydd mot missbruk av per- sondata i ADB-system. Vidare kan nämnas olika brandföreskrifter o.dyl. samt särskilda föreskrifter om åtgärder som skall vidtas i sådana ADB-system som är avsedda att användas i händelse av krig eller beredskap.
Det måste emellertid framhållas att olika samordningsinsatser inte i sig är tillräckliga för att åstadkomma säkerhet i samband med användning av ADB. För att få en väl avvägd och tillfredsställande säkerhetsnivå i ett ADB-system är det i första hand nödvändigt att de som svarar för utveckling och drift av systemen beaktar olika säkerhetsaspekter, vidtar erforderliga säkerhetsåtgärder och ser till att föreskrifter, anvisningar o. dyl. rörande sä- kerheten tillämpas på ett riktigt sätt. En lämplig åtgärd för att åstadkomma detta kan vara att inom olika ADB-organisationer anställa och avdela särskild säkerhetspersonal med uppgift att svara för säkerheten i ADB-systemen. Detta är för övrigt vanligt redan i dag vid många datacentraler.
DASK konstaterar att åtskilliga frågor är olösta inom ADB-säkerhets- området. Läget — liksom problemens svårighetsgrad — varierar dock. Flera faktorer gör att det i vilket fall som helst kommer att krävas ett fortlöpande arbete inom den offentliga förvaltningen med metodfrågorna på säker- hetsområdet. Bl. a. fortgår den tekniska utvecklingen vilket medför nya möj- ligheter att använda datateknik. Vidare väntas användningen av datateknik fortsätta att öka och efter hand innefatta nya typer av tillämpningar. Kraven på säkerheten torde dessutom i viss mån förändras efter hand med hänsyn bl. a. till gjorda erfarenheter.
Mot denna bakgrund anser DASK att arbetet i det sammanhållna sä- kerhetsprojektet vid statskontoret bör fullföljas. DASK anser vidare det vara naturligt att ledningen av arbetet åvilar statskontoret som centralt sam- ordningsorgan på ADB-området. För detta talar bl. a. arbetets inriktning på metod- och teknikfrågor. Arbetet med Säkerhetsfrågorna måste dock även i fortsättningen bedrivas i nära samarbete eller kontakt med andra myn- digheter och organ med uppgifter på säkerhetsområdet, särskilt datainspek- tionen.
Datainspektionen skall i mån av behov enligt datalagen meddela före- skrifter om säkerhet för förande av ADB-baserade personregister. ] de fall sådana föreskrifter är av teknisk och organisatorisk natur är det främst fråga om metoder för dataskydd. Arbetet inom statskontoret med metoder på detta område är dock inte begränsat till personbundna register och går därför i viss mån utanför datainspektionens intresseområde. Å andra sidan är da- tainspektionen inte på samma sätt som statskontoret inriktat på enbart den statliga sektorn utan även på den offentliga sektorn i övrigt och den privata sektorn. Det är därför angeläget att inspektionen ges möjligheter att påverka inriktningen i de delar av arbetet som rör integritetsskyddsområdet. Det är samtidigt viktigt att datainspektionen informerar statskontoret om de krav på olika säkerhetsåtgärder som datainspektionen ställer på skilda ADB-
system. Ett annat skäl för ett nära samarbete mellan datainspektionen och statskontoret i dessa frågor är att datainspektionen genom sin tillsynsverk- samhet har goda möjligheter att upptäcka brister i säkerheten i olika system. Datainspektionen bör därför ha goda möjligheter att hjälpa till att fastställa på vilka områden det finns behov av insatser på metod- och teknikområdet och vilka krav som bör ställas på metoderna och teknikerna. Vad beträffar formen för denna samverkan i arbetet rörande säkerhetsmetoder kan flera lösningar tänkas, bl. a. att — i likhet med vad som för närvarande gäller — arbetet bedrivs i någon form av samråd med datainspektionen.
DASK anser att man i det fortsatta arbetet i säkerhetsprojektet bör un- dersöka om statskontoret utöver att ge råd och rekommendationer om lämp- liga åtgärder på säkerhetsområdet även bör ges till uppgift att övervaka och inspektera säkerheten i samband med ADB. Eftersom datainspektionen har en sådan tillsynsuppgift i fråga om skyddet av den personliga integriteten, förutsätter detta att man kan göra en lämplig arbetsfördelning mellan stats- kontoret och datainspektionen när det gäller ADB-system som innehåller persondata.
Säkerhetsfrågorna är inte unika för statsförvaltningen utan resultatet av utredningsarbetet bör kunna användas och vara till nytta också utanför stats- förvaltningen. Det är därför viktigt att resultaten från arbetet med säker- hetsfrågorna sprids även utanför statsförvaltningen.
|||...|,,|,. . | . -||r" .J,|.,'.'| _'-'|l'»'|..|-.m... ., .. |:'.'"."l'.':":'1lf" :||.":1'I'.'|""|""'1" .'.. " '*|.'.' ' '|l'. ' ' , .|. ||
|||1
'|'-| :: :: "'||.'|.|||"l'|l|':'l ”"";—' r.|'i'|':|'.'| """T'" ' l'njå::"'|_.."' .::l' .-' '|., |. r" ' || 5. ' -|. ' " "l: ”..'||:'||': .||l|::,:':' | ||_ "",'|'||_'. |'.' .|.:.|::_| ". ' "|.|:f' ". "l':|||,'...,'."||. |. |. '.| ||' " . .. .... | .,'.||:|å."-J1_i|.:,:.'-I'|:_|,|'|_||||||'| .|'|] :: ||| ".|'| [M.,-|'| .||, | ..|,3,|,| .u. : |.| ._ . "|, . i-'..'.. :|".'..-. .|.: :.|..".-..,,,. ' ' .::.j'..."||'r1.,, ,-,.-.- ,... ..| .. .. .. - . .,:I ""ld'f'l'mmru'l'l'h |||.':'|i|',":'l."ff|.:.'l': Fåfäm'h' 'uäi'lh '|'|' 'J'l":'| .. . .|'...'
q..'L'i""' "' ,:'-'::| """"? "" "" "'
. ..|| :. :|::||. &:.|.||'|.||1. ...,,r.| |_|||':|',|.|'||| .. T_|.'. .. . .._...
" '|' '."".'.'" |:"'ll.. _ WWF iafl..."|A-'|.|'l:|'|:.|"|..ll.å||||, ". .it-||, : |: ' 'i'.-a'...
.'H"|| ' | "|"" |" |.' J | || | ,:::|:||"|=....:. "":I"""l'"".',' .: ,, , [PM. ':':|l.' |,".:.":'.|:|_"".. 'l: F ; ||, |
|. "':"'" " ..' .., :""'|f'r|' "':|'.'-'l|"'.:' l't,"'jH' 'l'|||.'|||' gä! :.'m'." ' |.'-" ... '|'-|. ' ' .' .. — ..|'_- . .. .., ' ' .. " | ' ' m..," . ". -|,"|||, ut”,, '.|: ,|"|'|,L"|,:l."| '.'F'j' .""" |, .||-'.' '_'..|' . -. . .. """::| ' "-.|_ Mm WF'I' ': '.'|"|,|:.|'_"t"| tl'l'lH'H'w ..|' |""fl.'. .. "|. |||:' .' | | "| '. ..'.' "| ' ' | . | .|.' . .| . ||. |. .,51,.:,,,t,..,..-. .. .. 'å': -|.,::_|||'-'. # ""'"": "' |.=".""" fr,. "' '::""'.' .. ' "' ""
|F' '||,.:|ll'l'.i.'..l",'|=' ':'utw'l'.:v'.'|,.ju': |.|'. "' .| '. .| " ., "r.___
|'|' _|:: || | || "'.f|.,','-,"q.'l.'lf|'lr;, ..:.:"|u_|t.'|'-,;:.'.'. ""W"" |l'.|... .. .. .
,.."'_""||:, ""',|L. i":. .|., | :._"h!|,"'.'?.' :|.v|.||'!','.-: ,,.." _ | .|.': |. .|.-,,. '.| ' '.- "IJ""'-'- I),—:'| . ' _.1': '|,|Jl. ':._| | | | . . :||ru *- |>A,,:.
....ltt't' .. .
"' .'.'-".|' 'F-:|"*."|.".'|l'".'1"" |" . -.- .'.| '.-|' .' ,”?! """".""å"."r.: .'.|'-.|. " ,...,.,-,,,,
' ' , ..| ' '.' ,r|' " | ll || .'|: | |: . "| || ' : | . | .'||, :||l NHJ-H ||. :: | |,__.| |||. |||... ' :. .'.| . '
':::- |.,:,,||...._ .,'|, . ". ":_|||||I':S..'| '_'b'""""..' . - .| ' ' "' lll I |-" 11 | 'L' T' :| .: . |: ||..
',.,".'..-rr"!|'.j|,'|r-." '. -- '|'
..|-|._ .. ,-".,. . - ' "'|l'||-| ||.- |:|| "'|.' |
.. .|- ...'. '
'.':I|'|". "'_, 'lll. ' '."':|—:|:'|'.:.'._,"..' "'." ' . '::um'j' .. |:: | ',f'l: ' | . '
art,, ..
_,::"Jfl:|1':| .. |'l'::'|' : |:: f|ll'.' |." | "#.-|.' " Er.-"'||;- '..,.,'._'_. ,|.,-|'| .. . : "" ""-"" ' ' |"'.1'F' "'""' .l- | |'|' ' |.: :|- 't""|'il ||'| .|||.l|..| f'h'åå'n _ || | "I "1' '] F*Fifä "" " ||_T ”_f'l':' '; "' "" || '
' " ':',-ä' ||'|I ”få" ""-""". " " :'" " .'l'ä .'i'.'1".".|" '|',"". " ' "'
.| .|,. ' '-' . ”||'|: |' |"'l..|.
' N' ' " ' ' mu' " ' :::'|h_J| |.'|l.::,q"'|mi',| WU "M ”.|| 25% .1- ||||I|:|l|'I
"' ", .|'|?) .. .. .. ..|'"""'" .. , , ' . -
12. Vissa statliga datacentraler m.m.
I detta kapitel behandlar DASK uppgifterna för och avgränsningen mellan vissa statliga datacentraler eller datoranläggningar, nämligen DAFA (12.1), universitetsdatacentralerna (12.2), datacentralen vid SCB (12.3) och dator- anläggningarna vid länsstyrelserna.
12.1. Datamaskincentralen för administrativ databehandling — DAFA
12. 1 . l Nuvarande _ förhållanden Bakgrund och uppgifter
Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) bildades i juli 1970 genom en uppdelning av statistiska centralbyråns datacentral i två organisationer. Den ena avsågs ha huvudinriktning mot statistisk da- tabehandling och bibehölls i SCB:s organisation. Den andra avsågs ha hu- vudinriktning mot administrativ databehandling och organiserades som en fristående uppdragsfinansierad myndighet — DAFA — med statskontoret som chefsmyndighet. Till DAFA överfördes även vissa resurser för system- och programmeringsarbete.
Som nämns ovan tillsatte regeringen i juni 1973 den s. k. SDS—ut- redningen med uppdrag att se över uppgifts- och ansvarsfördelningen m. m. mellan statskontoret. DAFA och Statskonsult AB. Utredningen, som avgav sitt betänkande under 1974 (Ds Fi l974:11), ledde bl. a. till vissa ändringar rörande DAFA:s uppgifter och organisation och en ny instruktion för DAFA som utfärdades i juni 1975 (19752570). Statskontorets chefsmyndighetsskap för DAFA upphörde fr.o.m. den 1 juli 1975.
I april 1975 tillkallade regeringen en utredningsman med uppdrag att se över DAFA:s ekonomiska situation. I uppdraget ingick att studera lön- samheten i DAFA:s olika verksamhetsområden och föreslå lämpliga åtgärder för att nå förbättrad ekonomi vid DAFA. Utredningen som i sitt arbete haft upprepade kontakter med DASK avgav sitt betänkande "DAFA:s ef- fektivitet och organisation” (Ds Fi 1976:02) under våren 1976. I betänkandet görs ett försök att tolka statsmakternas intentioner rörande DAFA med utgångspunkt från bl. a. statsmakternas ståndpunktstagande till SDS—utred-
ningen. DAFA:s instruktion och rationaliseringsförordningen. Vidare fö— reslås en konkret uppgiftsbeskrivning och en ny organisation för DAFA. En- ligt betänkandet bör inte DAFA ses som en självständig myndighet med lönsamhetsansvar som enda övergripande riktmärke utan som en del av den statliga organisationen för rationalisering. administrativ utveckling och databehandling. Vidare föreslås att DAFA:s verksamhet i högre grad än hittills skall inriktas på datordrift av existerande system och mindre på upp- gifter avseende ny- och vidareutveckling av ADB-system. DASK tillstyrkte i sitt remissyttrande över betänkandet i april 1976 i allt väsentligt utred- ningens förslag. Även denna utredning ledde till vissa ändringar i DAFA:s instruktion (juni 1976).
DAFA:s uppgifter anges i den nya instruktionen(l976:492)enligt följande:
2é DAFA har till uppgift att på uppdrag av statliga organ utföra administrativ da— tabehandling och arbete med metod- och systemutveckling i samband med sådana uppdrag. Det åligger därvid DAFA att i första hand åtaga sig uppdrag från andra organ än sådana som hör till försvarsdepartementet.
I mån av resurser får DAFA även åtaga sig uppdrag från annan uppdragsgivare än statligt organ.
35 Det åligger DAFA särskilt att
1. tillhandahålla databehandlingskapacitet åt statsmyndighet, som saknar egen ADB-anläggning,
2. utfärda anvisningar och rekommendationer av betydelse för de ADB-system vilkas drift förläggs till DAFA,
3. tillhandahålla generella ADB-program för sådana ADB—tillämpningar som ofta förekommer hos myndigheterna.
4 & DAFA:s uppdragsverksamhet skall vara ekonomiskt självbärande och finansieras genom ersättning som bestämmes av DAFA efter samråd med riksrevisionsverket.
DAFA:s uppgifter berörs även i den förordning om rationaliseringsverk- samheten inom den civila statsförvaltningen (19751567) som utfärdades i juni 1975. Där föreskrivs bl.a. följande:
75 Myndighet bör till datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) lämna sådana uppdrag som avser anpassning av standardsystem som DAFA tillhandahåller eller ändring av ADB-system i drift vid DAFA om uppdragen är av begränsad betydelse för berörd myndighets organisation eller manuella rutiner.
I regleringsbrevet för budgetåret l976/77 preciseras DAFA:s uppgifter på följande sätt:
Inom ramen för instruktionen för datamaskincentralen för administrativ databehand- ling, förordningen (19751567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila stats— förvaltningen jämte övriga författningar och föreskrifter som berör datacentralen skall centralen jämsides med andra datacentraler på uppdrag förse främst myndigheter som inte hör till försvarsdepartementet med administrativ databehandling till en så låg total kostnad för statsverket som möjligt. med beaktande av såväl kortsiktiga som långsiktiga aspekter.
Datamaskincentralen får äta sig uppdrag från annan än statliga uppdragsgivare en- dast om detta bidrar till att lösa huvuduppgiften. Centralens produkter skall anpassas till behoven hos de myndigheter som ej hör till försvarsdepartementet. Det åligger centralen att löpande samråda med uppdragsgivare i sådana frågor om tekniska eller andra förändringar av betydelse som närmare berör uppdragsgivarna.
Datamaskincentralen skall, för att uppfylla huvuduppgiften, utföra arbete med me- tod— och systemutveckling i samband med uppdrag för administrativ databehandling. Sådant arbete skall debiteras uppdragsgivare till fulla kostnaden där så inte är uppenbart orimligt. Utvecklingsarbete skall normalt inte avse nyutveckling av ADB-system.
Det åligger datamaskincentralen att ufarda anvisningar och rekommendationer av betydelse för de ADB-system, vilkas drift förläggs till centralen, så att driftaspekter kan tillgodoses i ett tillräckligt tidigt skede. Centralen får vid behov delta i system- utvecklingsprojekt med annan huvudman där så är nödvändigt för att driftaspektema skall tillgodoses i ett tillräckligt tidigt skede respektive att övertagandet av eventuellt funktionsansvar underlättas, och där drift av det färdiga systemet avses skola förläggas till datamaskincentralen.
DAFA:s organisation och omsättning
DAFA omfattar f. n. två driftenheter, en i Stockholm och en i Gävle. Drift- enheten i Stockholm ingår som en del av DAFA:s organisation i Stockholm. I denna ingår därutöver en marknadsenhet, en kundserviceenhet för främst systemdrift, en teknisk enhet och en administrativ enhet. Driftenheten i Gävle organiserades hösten 1973 och har inledningsvis främst betjänat cent- ralnämnden för fastighetsdata. Under hösten 1975 har DAFA även inrättat en filial i Norrköping för att betjäna myndigheter som utlokaliserats dit. Norrköpingsfilialen avses inledningsvis fungera som förbindelselänk mellan uppdragsgivarna i regionen och i första hand DAFA:s driftenhet i Stockholm och är underställd denna.
DAFA:s totala omsättning uppgick budgetåret 1974/75 till ca 51 milj. kr. Av denna svarade Gävle-enheten för 6,5 milj. kr. DAFA har i budgeten för 1975/76 beräknat omsättningen totalt till ca 58 milj. kr. och föreslog i sin anslagsframställning för budgetåret 1976/77 en budget på ca 66 milj. kr.
Av DAFA:s totala intäkter kan ca 95 % hänföras till ett fyrtiotal statliga kunder. Av dessa svarar ca 10 stora kunder för mer än 70 % av intäkterna. Bland de största kunderna kan nämnas riksrevisionsverket (system S), cen- tralnäm nden för fastighetsdata, arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrar— verk, riksskatteverket (exekutionsväsendets informationssystem), kriminal- vårdsstyrelsen, domstolsväsendet och centrala studiehjälpsnämnden.
Produktionens sammansättning och utveckling
Enligt DAFA:s redovisning för budgetåret 1974/75 fördelade sig DAFA:s totala omsättning (51 milj. kr.) på följande sätt:
— maskindrift m.m. 73 % ca 37 milj. kr. — systemarbete/pro-
grammering 16 % ca 8 milj. kr. — databeredning 6 % ca 3 milj. kr. — övrigt 5 % . ca 3 milj. kr.
DAFA:s produktionsresurser kan till stor del uppdelas i personal, da- torutrustning och lokaler. Dessa svarade 1974/75 för respektive 45, 30 och 10 % av DAFA:s totala driftkostnader. Utrustningskostnadernas andel har under den senaste treårsperioden sjunkit från ca 40 % till ca 30 %.
Personalen svarar alltså för ca 45 % av totalkostnaderna. Antalet anställda och dessas fördelning på olika uppgifter under budgetåret 1974/75 var enligt
följande:
Personal för — maskindrift 120 — databeredning 56 — systemarbete/programmering 91 — gemensamma funktioner 64
331
DAFA:s omsättning under fyraårsperioden 1971/72—1974/75 framgår av tabell 1211.
DAFA räknadei sin anslagsframställning för budgetåret 1976/ 77 med att omsättningen skall fortsätta att öka under de närmaste åren, sannolikt under hela den kommande 5-årsperioden på ungefär samma sätt som under de senaste åren, dvs. med 15—20 % per år i löpande priser. Den ökade om- sättningen beror dels på ökad försäljning av tjänster, främst maskinbear- betningar, dels på successiva taxehöjningar. Ökningen i efterfrågan på mas- kinbearbetningar gäller främst i terminalsystem och kan hänföras såväl till växande bearbetningsvolymer i och utbyggnad av system vilka redan är i drift vid DAFA som till tillkomsten av helt nya system.
DAFA:s datorkapacitet och beläggning
DAFA:s datorutrustning i driftenheten i Stockholm bestod under 1975 av två datorer av typ IBM 370/158. Den ena av dessa installerades i början av 1976 och ersatte en tidigare dator av typ IBM 370/145. Utbytet var inte motiverat av ett omedelbart behov av kapacitetstillskott vid DAFA utan av att det dels var ekonomiskt fördelaktigt, dels skulle medföra ökad tillgänglighet till datorerna och ökad driftsäkerhet för terminalanvändarna.
Under kontorstid används den ena datorn vid driftenheten i Stockholm huvudsakligen för drift av terminalsystem och programtestning och den andra dels som reservmaskin, dels för uttestning av system. För närvarande
Tabell 12:1 DAFA:s omsättning 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75
Omsättningen, total, tkr 29 700 37 300 44 800 51 200 därav maskindrift, tkr 18 100 25 600 31 800 38 000
Prodökning i procent. löpande priser — total omsättning 25,6 20,1 14,3 — maskindrift 41,4 24,2 19,3
Prodökning i procent, ”fasta" priser" — total omsättning 17,8 8,6 5,3 — maskindrift 32,6 12,5 9,6
l”Omräknat med ledning av konsumentprisindex.
är fem terminaler för satsvisa bearbetningar anslutna till datorerna och ca 180 enklare terminaler, huvudsakligen bildskärmsterminaler, för transak- tionsstyrd bearbetning ”on line". Under icke kontorstid — två skift per dygn samt veckoslut och helger — används båda datorerna för satsvis databe- handling. Dennas omfattning varierar dock kraftigt.
Verksamheten vid driftenheten i Gävle, som har en dator av typ IBM 370/155, bedrivs i två skift och utgörs av terminaldrift under kontorstid och satsvisa bearbetningar under den övriga tiden. Hittills har Gävleenheten i huvudsak använts av CFD för databehandling inom fastighetsdatabanken men DAFA räknar med att den i växande omfattning även kommer att användas för andra kunder.
Vad gäller den framtida datorkapaciteten och beläggningen vid DAFA kan nämnas att statskontoret i samband med det ovan berörda utbytet av den ena datorn vid driftenheten i Stockholm konstaterade att flertalet av systemen vid DAFA i framtiden kommer att vara terminalorienterade sys- tem som alla kommer att ha behov av att ha tillgång till datorutrustningen under kontorstid. Det innebär enligt statskontoret att DAFA kan komma att få en mycket ojämn belastning med en hårt belagd dagtid och stor över- kapacitet övrig tid.
12.1.2. Förläggning av datordrift till DAFA
Som framgår av avsnitt 6.8 anser DASK att det för datordriften inom stats- förvaltningen linns behov av en statlig servicebyråorganisation och att denna även i fortsättningen bör vara DAFA. DAFA behövs främst för sådan da- tordrift som inte motiverar myndighets- eller sektorsvisa datacentraler och för tillfälliga eller speciella behov inom myndigheter och förvaltningssektorer med sådana datacentraler. För att DAFA skall vara konkurrenskraftig och kunna erbjuda ett mångsidigt utbud av datordriftservice är det dessutom önskvärt att den är jämförelsevis stor.
Vad gäller avgränsningen mellan DAFA och universitetens datacentraler som främst svarar för teknisk-vetenskaplig databehandling, behandlas den- na fråga senare i avsnitt 12.22.
De riktlinjer som DASK anser bör gälla vid förläggning av sådan datordrift som inte naturligen hör till någon "dedikerad” datacentral innebär att da- tordrift skall förläggas till DAFA såvida det inte är lämpligare att förlägga den till annan befmtlig statlig datacentral för att utnyttja där förekommande överkapacitet. Valet av förläggning är en lämplighetsfråga som måste avgöras från fall till fall. Om fiera datacentraler är tänkbara, bör valet i huvudsak ske på grundval av service och pris. Det är därför nödvändigt att priserna beräknas efter enhetliga principer, i huvudsak de genomsnittliga självkost- naderna för datordriften (kapitel 13). Särskilt när datordrift av här berört slag förutsätter en utrustnings- eller personalmässig förstärkning, bör den enligt DASK:s mening normalt förläggas till DAFA.
De riktlinjer som DASK förordar medför således att de system som kom- mer att förläggas till DAFA i stor utsträckning är system som inte naturligen hör till någon "dedikerad” datacentral och som inte av ekonomiska eller andra skäl motiverar en egen datoranläggning och driftorganisation. Flertalet system vid DAFA kommer därför att vara små eller medelstora system.
Detta gäller i och för sig också för vissa av de "dedikerade" datacentralerna, särskiltförsvaretsdatacentral,universitetsdatacentralerna och statistiska cent- ralbyråns datacentral. Några jämförelsevis stora system kan dock komma att vara förlagda till DAFA. Så är t. ex. för närvarande fallet med system — 5 för ekonomisk redovisning m. m. och fastighetsdatasystemet.
För DAFA skulle det vara fördelaktigare med ett fåtal relativt stora system än en mängd små system, eftersom de senare bl. a. ställer relativt sett större krav på driftpersonal, kundservice m. m. Vidare kommer DAFA sannolikt att få ojämnare och mer svårplanerad beläggning än de sektors- och myn- dighetsvisa datacentralerna genom att DAFA bl.a. skall tjäna som buffert åt dessa vid mera tillfälliga behov av kapacitetstillskott och genom att DA FA torde komma att få en större andel försöksverksamhet och systemutveck- lingsarbete än dessa. Om datordriften inom något verksamhetsområde blir tillräckligt omfattande, kan det dessutom bli fråga om att byta ut den och bygga upp en ”dedikerad" datacentral.
Mot bakgrund av det sagda och med hänsyn till att DAFA bör vara jämförelsevis stor ärdet enligt DASK:s mening angeläget att garantera DAFA en viss grundbeläggning i form av några större ADB—system som är speciellt lämpliga med avseende på både storlek och användning. Det gäller främst sådana ADB-system som har utvecklats för funktioner som är gemensamma inom statsförvaltningen, dvs. "tvärorganisatoriska” system av typ system - S för ekonomisk redovisning m. m. samt lönesystem och andra personalad- ministrativa system.
Andra, vad gäller användningen delvis likartade, system som också kan tänkas vara lämpliga i detta sammanhang är eventuella centrala uppda- teringsregister eller basregister av den typ, som behandlas i kapitel 7.
1213. DAFA:s omfattning iframtiden
Det har visat sig svårt att få fram material som kan läggas till grund för en prognos om den automatiska databehandlingens tillväxt totalt inom den statliga sektorn. Vad gäller själva datordriften kan den, på grundval av stats- kontorets enkätmaterial (avsnitt 2.3), beräknas ha ökat med i genomsnitt 5—15 % per år i fasta priser i början av 70-talet. Man räknar allmänt med en fortsatt ökning av ADB. Även om datatekniken redan har införts eller inom de närmaste åren kommer att införas på många av de mer databe- handlingskrävande verksamhetsområdena inom statsförvaltningen, kan man vänta sig en ökad användning av datatekniken inom såväl dessa som nya områden. Vidare tillkommer nya typer av tillämpningar. DASK bedömer dock för sin del inte att ökningen inom statsförvaltningen de närmaste 5—10 åren blir avsevärt större än den varit under de senaste åren. Snarare finns det tecken som tyder på att utvecklingen inom statsförvaltningen håller på att stabiliseras och att ökningstakten därmed kommer att avta (avsnitt 2.4.1).
Det är än svårare att förutse hur stor del av den totala datordriften som kan komma att förläggas till DAFA. Som tidigare nämnts räknar DAFA med att befintliga ADB-system kommer att växa och att nya system och rutiner tillkommer. Å andra sidan kan det inte uteslutas att databehandlingen inom någon eller några sektorer eller områden som nu har datordriften
förlagd till DAFA når en sådan omfattning att den motiverar en sektors- eller myndighetsvis datacentral. Det torde i så fall i första hand bli inom fastighetsregistrerings- och inskrivningsväsendet, arbetsmarknadsverket och exekutionsväsendet. Vidare avser en del av datordriften vid DAFA för- söksverksamhet och systemutveckling, som kanske inte kommer att leda till framtida drift i samtliga fall. Det kan dessutom tänkas att det visar sig lämpligt att flytta något eller några ADB-system från DAFA till befintliga ”dedikerade" datacentraler. Som exempel på fall där detta kan ske kan nämnas administrativ databehandling för användare på samma ort som så- dana datacentraler, ADB-tillämpningar av samma typ som på befintlig an- läggning eller förekomsten av överkapacitet på sådan anläggning. DASK anser dock som framgår ovan att huvudregeln skall vara att "dedikerade" datacentraler och datordriftenheter skall inriktas och dimensioneras för da- tabehandling inom det egna verksamhetsområdet.
Ytterligare ett par faktorer bör nämnas i detta sammanhang, nämligen den ökade användningen av ”intelligenta" terminaler och mindre datorer i samband med datakommunikation. Den medför att en del av den da- tabearbetning som hittills utförts vid datacentralerna kan förläggas hos an- vändarna — dvs. databehandlingen kan "funktionellt” decentraliseras. Det gäller bl. a. kontroller av data vid inmatning samt redigering o.d. i samband med uttag och presentation av data. Vidare får man i viss utsträckning räkna med att mindre datorer i användarnas egen regi kommer att användas för vissa ADB-tillämpningar, bl. a. ”nyckelfärdiga” system och utrustningar ("turn-key-system") utan behov av särskilda operatörer i driften. Detta gör i sin tur att datordriften vid datacentralerna i framtiden inte nödvändigtvis behöver öka lika snabbt som den datorbaserade databehandlingen totalt.
Det är således svårt att beräkna omfattningen på den datordrift som med de principer och riktlinjer DASK föreslagit kan komma att förläggas till DAFA. Det finns enligt DASK:s mening dock ingen anledning att anta att datordriften vid DAFA väsentligt skulle avvika från tillväxten totalt inom statsförvaltningen under de närmaste åren. Mot bakgrund av vad som ovan sagts anser DASK det vara realistiskt att räkna med att pro- duktionsökningen i datordriften vid DAFA under de närmaste åren kommer att ligga någonstans mellan 5 och 15 % per år räknat på nuvarande volym och i fasta priser. Det skulle innebära att datordriften vid DAFA — även om man utgår från det högre värdet — inte kommer att vara fördubblad förrän tidigast en bit in på 80-talet. Efter den utbyggnad av DAFA:s da- torresurser som skett det senaste året torde DAFA f.n. ha kapacitet för en väsentlig ökning av datordriften.
Datordriftens omfattning synes i och för sig inte heller bli så stor under de närmaste åren att det är nödvändigt att av detta skäl dela upp DAFA:s verksamhet på flera driftenheter än för närvarande. Det finns t. ex. såväl i Sverige som internationellt servicebyråer och andra datacentraler som är betydligt större än DAFA. En uppdelning kan däremot vara motiverad av andra skäl, bl. a. för att kunna ge bättre service till användare på andra orter. Bättre service behöver emellertid inte alltid innebära att man bygger upp driftenheter med egna datorer såsom skett i Gävle utan kan även ås— tadkommas genom att man inrättar filialer med personal och enklare ut- rustning — t. ex. terminaler och mindre datorer anslutna till större datorer på annan ort — såsom skett i Norrköping.
12.1.4 DAFA:s verksamhetsinriktning och uppgifter
SDS-utredningen (avsnitt 4.1 och 1211) ansåg att DAFA:s verksamhet i högre grad än tidigare borde inriktas på datamaskindrift. Samtidigt borde DAFA:s systemutvecklingsuppdrag minskas. DAFA borde dock utnyttjas för systemutvecklingsuppdrag som avser modifieringar av vid DAFA i drift varande system och som är av begränsad betydelse för berörd myndighets manuella rutiner eller organisation. Denna fråga behandlades senare i bud- getpropositionen 1975, bil. 9, där finansministern anförde följande (5.47):
Jag delar utredningens grundläggande uppfattning om de uppdrag som bör ges DAFA. Jag anser dock att DAFA skall ha möjlighet att vid behov delta i system— utvecklingsprojekt på ett sådant sätt att driftaspekterna tillgodoses i tillräckligt tidigt skede, 1 de fall DAFA kan erbjuda användare standardsystem eller liknande är det vidare naturligt att DAFA svarar för nödvändig anpassning av sådana system till användarnas krav. För övriga uppdrag inom administrativ utveckling och system- utveckling för ADB anser jag i likhet med utredningen att Statskonsult AB eller annat konsultföretag bör anlitas.
Riksdagens beslut (FiU 1975: 12) följde propositionen i här berörda delar Den beslutade inriktningen av DAFA:s verksamhet framgår av DAFA:s instruktion (19761492), rationaliseringsförordningen samt av regleringsbrevet för DAFA budgetåret 1976/77 (avsnitt 12.1.1).
DASK har i sitt utredningsarbete inte funnit anledning att föreslå änd- ringar i den av statsmakterna sålunda beslutade inriktningen av DAFA:s verksamhet mot i huvudsak datordrift. Det innebär enligt DASK:s tolkning att DAFA i princip inte skall vara huvudman för system och således inte heller förfoga över upptagningar för ADB i tryckfrihetsförordningens me- ning. DASK anser däremot att det inom ramen för den beslutade inrikt— ningen för DAFA bör vara möjligt för DAFA att åta sig inte bara driftansvar för färdiga ADB-system utan även ansvar för löpande systemunderhåll och omprogrammeringar. Det sistnämnda kan vara lämpligt inte minst när det gäller kunder som saknar egen ADB-kompetens. Vidare bör DAFA på ser- vicebyråvillkor kunna åta sig ansvaret för driften av en datacentral som är "dedikerad" för en myndighet eller förvaltningssektor i de fall myn- digheten av olika skäl inte själv vill ha driftansvaret för datacentralen.
Det ovan sagda innebär således att DAFA:s arbete i mindre grad än tidigare bör inriktas på de mer ”problemorienterade” eller användarnära delarna av arbetet med utveckling av nya system eller större förändringar av be- fintliga system. DASK:s syn på denna fråga stämmer för övrigt överens med vad som föreslogs av utredningen om DAFA:s ekonomiska situation m. m. och som bl. a. kommit till uttryck i DAFA:s regleringsbrev för budgetå- ret 1976/77 (avsnitt 12.1.1). DASK inser visserligen att det i enskilda fall kan vara en fördel för såväl användarna som för produktionen vid DAFA om DAFA kan medverka i ett relativt tidigt skede av systemutvecklingsarbetet. Rent allmänt anser dock DASK att DAFA i mån av resurser bör komma in först i samband med det maskinnära systemutvecklingsarbetet. Från samord- ningssynpunkt kan det — som SDS-utredningen ansåg — annars uppkomma oklarhet i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan statskontoret och Stats- konsult AB å en sidan och DAFA å andra sidan, vilket i sin tur kan leda till onödiga resursdubbleringar. Dessutom anser DASK att det finns principiella
skäl mot att en datordriftorganisation av den typ DASK anser DAFA bör vara medverkar i utrednings- och utvecklingsarbete innan frågan om val av teknik har avgjorts. Om personal från DAFA medverkar i ett tidigt skede av system- utvecklingsarbetet förbättras visserligen förutsättningarna för DAFA att öka sin beläggning och att få driftaspekterna bättre tillgodosedda redan från början. Samtidigt uppstår dock uppenbara risker för att man inte beaktar olika alterna- tiv utan på ett alltför tidigt stadium låser sig för att använda ADB eller för en viss ADB-lösning. För att driftaspekterna skall kunna beaktas redan i utveck- lingsarbetet bör ordningen i stället vara att varje datacentral har anvisningar om de regler och standarder som tillämpas. Dessutom behövs som framgår i avsnitt 10.3.3 generella regler för hur systemen och systemutvecklingsarbetet bör dokumenteras.
DAFA hade fram till den ljuli 1976 enligt sin instruktion även till uppgift att tillhandahålla reservkapacitet åt statsmyndighet som har ADB-anlägg- ning med utrustning som är jämförbar med den inom DAFA. Enligt vad DASK erfarit tillämpades detta så att reservkapacitet tillhandahölls myn- digheter med vilka avtal därom träffats. DAFA:s möjligheter att tillhan- dahålla reservkapacitet åt andra datacentraler var dock begränsade. Om DAFA skulle ha till generell uppgift att tillhandahålla sådan kapacitet måste DAFA:s resurser byggas ut och dimensioneras med hänsyn härtill. DASK kan för sin del inte se att detta är praktiskt och ekonomiskt lämpligt utan anser att frågan om reservförfarande och reservmaskin ("back up") bör ord- nas för varje system och datacentral för sig (se även avsnitt 9.3). Detta är numera förhållandet, sedan uppgiften att tillhandahålla reservkapacitet tagits bort ur DAFA:s instruktion (19761492). DAFA bör trots detta givetvis kunna åta sig att tillhandahålla reservkapacitet men detta bör då ske mot ersättning.
Vidare har DAFA enligt sin instruktion till uppgift att utföra metodarbete i samband med uppdrag för administrativ databehandling. Självfallet måste DAFA för egen del bedriva sådant metodutvecklingsarbete som behövs för att få till stånd en effektiv drift vid DAFA. Med hänsyn till den tekniska kompetens som finns inom DAFA bör DAFA därutöver ha förutsättningar att i en del fall bedriva metodutvecklingsarbete av maskinnära slag för ex- terna uppdragsgivare och bör därför kunna anlitas för sådan verksamhet. DASK anser dock inte att DAFA bör ha-metodutveckling som generell uppgift utan omfattningen av denna verksamhet bör styras av efterfrågan. Bl. a. bör statskontoret kunna anlita DAFA för metodutveckling av mer allmänt intresse för statsförvaltningen. Dessutom bör som ovan nämnts DAFA liksom andra datacentraler utarbeta anvisningar om de regler och standarder som gäller vid organisationens driftenheter. Det sistnämnda finns för övrigt redan inskrivet i DAFA:s instruktion (avsnitt 12.1.1).
Vad slutligen gäller den i instruktionen föreskrivna uppgiften att DAFA skall tillhandahålla generella ADB-program för sådana ADB-tillämpningar som ofta förekommer hos myndigheterna anser DASK att den stämmer överens med de principer som enligt DASK:s mening bör gälla för da- tordriftens organisation i statsförvaltningen. De innebär som ovan framgår bl. a. att mindre ADB-användare till stor del kommer att ha datordriften förlagd till DAFA och att system och rutiner som är gemensamma för flera myndigheter bör vara lämpliga att förlägga till DAFA. Generellt an-
vändbara ADB-program av här berörd typ bör dessutom göra DAFA kon- kurrenskraftig gentemot andra statliga datacentraler.
12. 1.5 DA FA .'s organisations/"orm
DASK anser att DAFA:s verksamhet även i fortsättningen skall vara upp- dragsfinansierad med krav på självfinansiering. Frågan om DAFA:s orga- nisationsform gäller därför om DAFA bör vara en myndighet eller ett statligt bolag. Denna fråga behandlades av SDS-utredningen, som för sin del ansåg att DAFA:s verksamhet borde bedrivas i myndighetsform med hänsyn till bl. a. att DAFA inte skulle arbeta i renodlad konkurrensmiljö. Finansmi- nistern anslöt sig i budgetpropositionen 1975, bil. 9, till utredningens upp- fattning på denna punkt men erinrade samtidigt om DASK:s utrednings- arbete.
Bolagsformen bör även enligt DASK:s uppfattning inte komma i fråga om inte DAFA skall arbeta i renodlad konkurrensmiljö. De principer som DASK anser bör gälla för organisationen av datordriften i statsförvaltningen (avsnitt 6.8) innebär att DAFA inte kommer att arbeta i en sådan kon- kurrensmiljö, vare sig i förhållande till andra statliga datacentraler eller till privata servicebyråer. Dessutom är statsmakternas möjligheter till styrning och kontroll av DAFA:s verksamhet större vid myndighetsformen.
I anslutning till SDS-utredningen framfördes argument för en organi- satorisk sammanslagning av DAFA och Statskonsult AB som ett sätt att lösa avgränsnings- och samordningsproblemen mellan dessa organisationer. De fördelar en sådan samordning skulle kunna föra med sig torde emellertid i allt väsentligt även kunna uppnås genom det "produktionsråd" (avsnitt 4.1.2), som inrättades på SDS-utredningens förslag för att få till stånd en ökad samverkan mellan statskontoret, DAFA och Statskonsult AB.
DASK har således inte funnit anledning att föreslå en ombildning av DAFA till statligt bolag.
12.2. Universitetens datamaskincentraler
En väsentlig fråga när det gäller samordningen av datordriften inom stats- förvaltningen är behovet av och förutsättningarna för en samordning mellan universitetens datacentraler och DAFA. Den tidigare nämnda SDS- utredningen berörde bl. a. frågan i sitt betänkande 1974 och ansåg att man allvarligt borde överväga att på lämpligt sätt organisatoriskt samordna uni- versitetens datacentraler och DAFA.
Universitetskanslersämbetet (UKÄ) fick 1970 i uppdrag att i samråd med statskontoret utreda det framtida behovet av datakapacitet för den högre utbildningen och forskningen. UKÄ framlade tillsammans med statskon- toret i december 1974 - på grundval av en rapport från den s.k. dator- servicegruppen (DSG) — ett förslag för regeringen rörande datakapaciteten vid universitet och högskolor 1975—1980. DASK yttrade sig över förslaget hösten 1975.
För DASK:s del gäller frågan om universitetens datacentraler i första hand behovet av samordning och/eller avgränsning mellan universitetens data-
centraler å ena sidan och DAFA och övriga statliga datacentraler å andra sidan. DASK berör även frågan om organisationen för universitetens data- centraler, eftersom man i det ovan nämnda förslaget hänvisat till DASK:s utredningsarbete (avsnitt 12.2.3).
12.2.1. Nuvarande förhållanden Bakgrund
Den nuvarande organisationen av den automatiska databehandlingen inom universitet och högskolor fastställdes genom beslut av statsmakterna år 1965. Beslutet innebar bl.a. att särskilda databehandlingsdelegationer inrättades på de fem universitetsorterna Stockholm, Uppsala, Lund, Göteborg och Umeå för att samordna de lokala databehandlingsbehoven. Successivt in- rättades en datamaskincentral på var och en av de fem universitetsorterna. Avsikten var att respektive datacentral skulle ha kapacitet att tillgodose de lokala behoven men att datacentralen i Stockholm skulle utnyttjas för speciellt krävande databehandling. Stockholms datacentral har även tillgo- dosett databehandlingsbehov vid försvarets forskningsanstalt (FOA), som härvid jämställs med övriga kunder inom universitets- och högskolesektorn.
Chefsmyndighet för databehandlingsdelegationerna och datacentralerna var t. o. m. budgetåret 1967/68 statskontoret. Därefter har universitetskans- lersämbetet varit chefsmyndighet. Under universitetskanslersämbetet sva- rar en för samtliga datacentraler gemensam styrelse, benämnd styrelsen för universitetens datamaskincentraler (STUD), för ledning och samordning av driften vid centralerna. I samband med inrättandet av denna styrelse av- vecklades de tidigare lokala databehandlingsdelegationerna.
Verksamheten vid universitetens datamaskincentraler skall formellt vara ekonomiskt självbärande. Storleken av taxorna vid datacentralerna fastställs av universitetskanslersämbetet efter samråd med riksrevisionsverket och statskontoret. Medel för datoranvändning inom universitet och högskolor ställs till förfogande över ett särskilt anslag "Kostnader för datamaskintid". Därutöver har datamaskincentralernas verksamhet i ökande utsträckning finansierats med intäkter från externa kunder. De senare uppgick för bud- getåren 1973/74 och 1974/75 till ca 39 % resp. ca 42 % av de totala intäkterna och för 1975/76 till ca 45 %.
Datorservicegruppen och universitetskans/ersämbetets förs/ag
I samband med statsmakternas ovan nämnda beslut 1965 framhölls att det var angeläget att planeringen inte bands för hårt under en lång tid. Sedan datamaskincentralerna byggts ut i enlighet med beslutet uppdrog Kungl. Maj:t den 24 april 1970 åt universitetskanslersämbetet att i samråd med statskontoret och mot bakgrund av erfarenheterna av den år 1965 fastställda organisationen utreda det framtida behovet av datakapacitet inom den högre utbildningens och forskningens område och hurdetta behov skulletillgodoses.
Efter en inledande utredningsetapp tillsatte UKÄ i samråd med statskon- toret i slutet av 1972 en arbetsgrupp — datorservicegruppen — med uppgift att utarbeta förslag till riktlinjer för utbyggnad med avseende på resurser
samt eventuella förslag till ändrad organisation av verksamheten och ändrade former för bestridande av kostnaderna för datamaskintid. Datorservicegrup- pen överlämnade en slutrapport till universitetskanslersämbetet i april 1974 "Datakraft för högre utbildning och forskning”.
På grundval av datorservicegruppens rapport och inhämtade synpunkter på denna framlade universitetskanslersämbetet i samråd med statskontoret den 13 december 1974 för regeringen ett förslag rörande datakapaciteten vid universitet och högskolor. Förslaget överensstämde i allt väsentligt med datorservicegruppens bedömningar och förslag.
Enligt datorservicegruppen och universitetskanslersämbetet har medels- tilldelningen för datorutnyttjande inom universitets- och högskolesektorn inte ökat i förhållande till utbyggnaden av denna sektor i övrigt. Data- maskincentralernas kapacitet är enligt universitetskanslersämbetet, på grund av bristande tillgång på driftmedel, för närvarande inte till fullo utnyttjad. Efterfrågan på medel från det särskilda anslaget för datamaskintidskostnader är mycket stor. Den kapacitet som för närvarande finns vid datamaskin- centralerna bör enligt universitetskanslersämbetets förslag i betydligt ökad utsträckning frigöras för utbildnings- och forskningsändamål. Detta bör ske genom att medel ställs till förfogande, så att outnyttjad kapacitet kan tas i anspråk. Därnäst bör enligt universitetskanslersämbetet datamaskincen- tralerna göras mindre beroende av intäkter från externa kunder. I många fall är dock dessa externa uppdrag av forskningskaraktär och därigenom av värde för datamaskincentralernas och deras interna kunders verksamhet. Sådana uppdrag bör enligt förslaget kunna behållas, medan uppdrag av "verk- samhetsfrämmande” karaktär — i en konkurrenssituation med utbildning och forskning — bör begränsas och ersättas av utbildnings- och forsknings- uppdrag. Härigenom skulle även risken för onödig konkurrens med andra statliga datacentraler väsentligen undanröjas.
Vad gäller organisationen för datamaskincentralerna och databehandlings- resurser i övrigt för högre utbildning och forskning föreslog universitets- kanslersämbetet att ett principbeslut om en decentraliserad organisation skul- le fattas i samband med statsmakternas beslut om en ny högskolereform och att ansvaret för driften av befintliga och tillkommande databehand- lingsresurser förs över till ansvarigt organ inom högskolan i samband med genomförandet av denna reform. DASK behandlar denna del av univer- sitetskanslersämbetets förslag i avsnitt 12.2.3.
Dataeentra/ernas omfattning
Som tidigare nämnts finns det för närvarande fem universitetsdatacentraler förlagda till Uppsala, Lund, Göteborg, Stockholm och Umeå. Universitets- kanslersämbetet har även föreslagit att en datacentral skall inrättas i Lin- köping (1976—1977). En förutsättning härför är emellertid att medlen för datamaskintid väsentligt ökas.
Datamaskincentralernas sammanlagda omsättning uppgick för budgetåret 1974/75 till ca 49 milj. kr. Fördelningen på de enskilda datacentralerna
framgår av tabell 1212.
Tabell 12:2 Universitetsdatacentralernas intäkter och utgifter budgetåret 1974/75.
Intäkter Utgifter (milj. kr.) (milj. kr.) Uppsala (UDAC) 11,9 12,6 Lund (LDC) 6,9 6,8 Göteborg (GD) 9,6 10,1 Stockholm (02) 18,2 16.0 Umeå (UMDAC) 2,6 3,7
Antalet anställda vid universitetens datamaskincentraler var för budget- året 1974/ 75 cirka 270 personer. Deras fördelning på respektive datacentral var 1975-06-30 följande:
Antal personer
Uppsala 91 Lund 28 Göteborg 51 Stockholm 77 Umeå 19
266
Datacentralernas kostnader ( %) fördelade på personal, maskiner och övrigt för budgetåret 1974/75 framgår av tabell 123. Som ovan nämns kommer en väsentlig del av universitetsdatacentralernas intäkter från externa kunder. Deras andel av de totala intäkterna har utökats kontinuerligt. l tabell 1214 redovisas hur intäkterna vid universitetsdatacentralerna för bugetåret 1974/75 fördelade sig på olika användarkategorier.
12.2.2. Avgränsningen mellan universitetens datamaskincentraler och DAFA
Som ovan nämns är en för DASK väsentlig fråga behoven av och för- utsättningarna för en samordning mellan universitetens datacentraler och DAFA. Alternativen är härvid antingen en sammanslagning eller också en klarare avgränsning av organisationernas verksamheter så att överlapp- ningar och konflikter undviks. Ändamålet med universitetens datacentraler är att tillgodose behovet av databehandlingskapacitet för den högre utbildningen och forskningen. Uni- versitetens datacentraler har som ovan framgått hittills till inte oväsentlig del dock även använts för s. k. externa uppdrag utanför högskoleområdet. Huvuddelen av de externa uppdragen avser visserligen främst teknisk-ve- tenskaplig databehandling och har många gånger anknytning till forskning men en mindre del utgörs av administrativ databehandling och då bl.a. för statliga användare. Det är främst i denna senare del som samordnings- problem uppkommer gentemot DAFA. Problemen beror delvis på att inte bara DAFA utan till en del även universitetsdatacentralerna är uppdrags- hnansierade.
Även om det i viss utsträckning kan förekomma konkurrens mellan DAFA och universitetens datacentraler när det gäller statlig administrativ
Tabell 12:3 Fördelningen av universitetsdatacentralernas kostnader på olika kost- nadsslag budgetåret 1974/75.
Personal Maskiner Övrigt Kostnader totalt % % % milj. kr. Uppsala 50,8 31,7 17,5 12,6 Lund 28,0 48,5 23,5 6,8 Göteborg 30,7 48,5 20,8 10,1 Stockholm 28,1 51,9 20,0 160 Umeå 35.1 43,2 21,6 3,7 Totalt 35,0 44,9 20,1 49,2
Tabell 12z4 Universitetsdatacentralernas intäkter fördelade på olika användarka- tegorier budgetåret 1974/75.
Interna kunder Externa kunder
(Anslag. Kostn. för Statliga Kommunala Privata datamaskin- (kommuner
tid) 0. lands-
ting)
% % % % E_— Uppsala 33,2 33,2 22,9 10,7 Lund 60,6 18,6 15,8 5,0 Göteborg 59,5 10,7 4,3 25 .5 Stockholm 732” 22,3 0,8 4,5 Umeå 67,4 26,2 4,0 2,4
Samtliga 50,6 22,4 9,2 10,0
"Inkl. 21,9 % från FOA.
databehandling, har dock DASK kunnat konstatera att detta hittills inte lett till några svårare konflikter mellan organisationerna eller medfört några avsevärda nackdelar från samordningssynpunkt. DASK anser emellertid att det föreligger uppenbara risker för sådana konflikter och nackdelar i fram- tiden om universitetens datacentraler i ökad utsträckning i fortsättningen kommer att användas för statlig administrativ databehandling. Det kan i det här sammanhanget nämnas att kritik förekommit mot taxesättningen hos universitetens datacentraler. Deras taxor till ”externa” kunder anses genomsnittligt ligga under en ”marknadstaxa”. Till en del beror detta på att universitetens datacentraler är ekonomiskt gynnade i vissa avseenden, bl. a. genom att ha huvuddelen av sin verksamhet anslagsfinansierad och genom särskilda rabatter på utrustning.
En sammanslagning av DAFA och universitetens datacentraler skulle rent teoretiskt kunna leda till ett effektivare utnyttjande av de totala da- tabehandlingsresurserna. Detta gäller främst den del av personalen som ut- görs av administrativ ledningspersonal och teknisk expertis men i viss mån även datorer och annan utrustning. En annan fördel som skulle kunna upp- nås med en samordning är att man därigenom skulle få en geografiskt spridd servicebyråorganisation för all slags databehandling i den statliga sektorn och även den offentliga sektorn i övrigt. De fördelar som kan vinnas med
en samordning är, beroende på de grundläggande skillnaderna i organisa- tionernas målsättning och verksamhet, enligt DASK:s mening dock relativt små.
DAFA är en servicebyrå för nästan alla typer av administrativ databe- handling och med en bred kundkrets. DAFA har generellt användbara pro- gramvaror för administrativa tillämpningar och maskinutrustning särskilt avpassad för sådan databehandling. DAFA har också en relativt stor personal för service (stansning, efterbehandling, programmering och annan kund- service) i samband med administrativ databehandling. DAFA kännetecknas — i jämförelse med universitetens datacentraler — av en relativt långsiktig och bunden planering. Detta sammanhänger bl. a. med att den större delen av DAFA:s kunder är starkt beroende av en fungerande databehandling i sin löpande verksamhet — detta gäller i särskilt hög grad terminalsystemen för transaktionsstyrd databehandling "on line” — och har därmed höga krav på driftsäkerhet. Detta förhållande gör att vid en eventuell samordning DAFA:s kunder normalt måste ges högre prioritet än kunderna inom forsk- nings- och utbildningssektorn vid driftstörningar och kapacitetsbrist. De torde också i högre grad — och delvis på bekostnad av de andra kunderna — ta i anspråk de resurser som finns för löpande driftservice.
Universitetens datacentraler däremot är främst inriktade på ADB-service till forskning och utbildning. Sådana verksamheter ställer höga krav på flexi- bilitet i databehandlingen och på möjligheterna att med kort varsel ta upp nya tillämpningsområden. När det gäller externa kunder är universitetens datacentraler i första hand inriktade på att sälja maskintid och kunderna får i stor utsträckning själva svara för programmen. De har därför inte byggt upp någon egentlig kundkontakt och kundservice och har alltså svårare än DAFA att åta sig återkommande rutinkörningar.
Möjligheterna synes vara begränsade att genom en sammanläggning av DAFA och universitetens datacentraler i en organisation åstadkomma sam- ordningsvinster i form av gemensamt utnyttjande av utrustning och därmed minskat behov av datorkapacitet totalt sett. Det beror bl.a. på att man särskilt inom högskolesektorn har behov av olika typer av datorutrustning. Vidare är kapaciteten vid DAFA under dagtid till stor del upptagen för terminalbearbetningar i administrativa system. Detta medför att andra upp- drag och då särskilt uppdrag av mer tillfällig karaktär ofta måste förläggas till andra tider under dygnet. Eftersom administrativa system i allmänhet kräver högre prioritet än teknisk-vetenskaplig databehandling för utbildning och forskning synes gemensamt utnyttjande av utrustning leda till att da- tabehandlingen inom högskolesektorn i ökad utsträckning måste ske på annan tid än dagtid. Det stora antalet kunder och olikheter i tillämpningarna skulle dessutom göra ett höggradigt gemensamt datorutnyttjande tekniskt och organisatoriskt komplicerat och alltså ställa stora krav på såväl ope- rativsystem och annan utrustning som på personal och driftorganisation. Så- dana faktorer gör att inte heller vinsterna i form av personalbesparingar torde bli särskilt stora av en sammanläggning.
Erfarenheterna från den hittillsvarande ordningen där universitetens data- centraler organisatoriskt varit samordnade under STUD tyder på att en organisatorisk samordning mellan DAFA och universitetens datacentraler skulle mötas av ett stort motstånd och vara svår att genomföra. Användarna
inom universiteten skulle uppleva en sådan samordning som en avsevärd försämring för sin verksamhet inom utbildnings- och forskningsområdet. Svåra prioritetsproblem skulle uppstå genom att de i högre grad får kon- kurrera med andra användare om databehandlingsresurserna vid datacen- tralerna. Möjligheterna för användarna inom högskolesektorn att påverka och styra verksamheten vid datacentralerna blir givetvis också mindre än om datacentralerna ingår som ett serviceorgan i universitetsorganisationen.
De fördelar som skulle kunna uppnås med en sammanslagning av uni- versitetsdatacentralerna med DAFA bör i allt väsentligt kunna uppnås med de riktlinjer som DASK anser bör gälla för datordriften i statsförvaltningen (avsnitt 6.8). Enligt denna bör överkapacitet och speciella fördelar vid olika datacentraler och alltså även vid universitetens datacentraler utnyttjas. DASK anser därför att fördelarna med en sammanslagning inte skulle upp- väga de nackdelar den skulle föra med sig.
Det grundläggande synsättet bör enligt DASK:s mening vara att uni- versitetens datacentraler utgör en basresurs inom högskolesektorn i likhet med vissa andra servicefunktioner. t. ex. forskningsbiblioteken. Med detta synsätt blir frågan hur universitetsdatacentralernas verksamhetsområde kla- rare kan avgränsas med avseende på avnämare och typ av databehandling.
Huvuduppgiften för universitetsdatacentralernas verksamhet bör vara da- tabehandlingen inom högskoleområdet. De bör i huvudsak och i högre grad än hittills inriktas på utbildnings- och forskningsområdena inom denna sektor. Givetvis bör dock universitetsdatacentralerna inom ramen för de resurser som behövs för universitetens verksamhet kunna användas för da- tabehandling utanför högskolesektorn, men de externa uppdragen bör hu- vudsakligen avse teknisk-vetenskaplig databehandling eller ha anknytning till utbildning och forskning eller i övrigt avse sådan databehandling som anläggningarna — med hänsyn till t. ex. befintliga system- och programvaror — är speciellt lämpade för. Således bör universitetsdatacentralerna endast i mycket begränsad utsträckning användas för administrativ databehandling utanför högskolesektorn. Taxesättningen bör utformas så att den inte sti- mulerar till avvikelser från denna inriktning.
En särskild fråga när det gäller gränsdragningen gentemot DAFA är i vilka fall och i vilken utsträckning universitetsdatacentralerna skall användas för databehandling för administrativa ändamål inom högskolesektorn. Även om universitetsdatacentralerna i huvudsak skall användas för databehand- ling för utbildnings- och forskningsändamål torde det många gånger vara svårt och opraktiskt att skilja denna databehandling från databehandling för administrativa ändamål inom högskoleområdet. I de fall det är fråga om administrativ databehandling av mer generell natur — t. ex. rutiner som är generella för statsförvaltningen i sin helhet eller för samtliga universitet och högskolor — anser DASK att datordriften i första hand bör förläggas till DAFA eller statistiska centralbyrån i de fall det gäller statistik. Som exempel på sådan databehandling kan nämnas system för ekonomisk re- dovisning, lönesystem och informationssystem för administration av stu- diestöd. Däremot bör sådan administrativ databehandling som är speciell för varje universitet och dess institutioner kunna förläggas till universi- tetsdatacentralerna. Det gäller t. ex. registrering av studerande och studie- resultat och annan administration i samband med kurser.
Den avgränsning och uppgiftsfördelning mellan DAFA och universitets- datacentralerna som DASK sålunda föreslår bör såvitt DASK kan se i hu- vudsak stämma överens med den inriktning som universitetskanslersäm- betet föreslagit i sin ovan nämnda skrivelse rörande datakapacitet vid uni- versitet och högskolor 1975—1980.
12.2.3. Organisationen fo'r universitetens datamaskincentraler
Mot bakgrund av vad som sägs i föregående avsnitt om inriktningen av verksamheten vid universitetens datacentraler skall DASK i detta avsnitt ta upp den del av universitetskanslersämbetets förslag som rör organisationen för universitetens datacentraler.
Enligt universitetskanslersämbetets förslag bör i ett framtida högskole- system databehandlingsresurserna — liksom andra viktiga servicefunktioner inom högskoleväsendet, t. ex. forskningsbiblioteken — administreras av hög- skolornas egna organ. Universitetskanslersämbetet föreslog att ett princip- beslut om en decentraliserad organisation skall fattas i samband med beslut om en ny högskolereform och att ansvaret för driften av befintliga och tillkommande databehandlingsresurser skall föras över till ansvarigt organ inom högskolan i samband med genomförandet av denna reform. Styrelsens för universitetens datamaskincentraler (STUDzs) nuvarande ledningsupp- gifter bör därmed upphöra. De regionstyrelser som kommer att inrättas bör i stället få ansvaret för respektive regions databehandlingsresurser. Det är vidare enligt universitetskanslersämbetet viktigt att användarna bereds ett avgörande inflytande på valet av datorutrustning. Därför bör det vara de regionala organen som föreslår förändringar i datorutrustningen inom en region, i första hand i samband med avgivande av anslagsframställningar.
Från samordningssynpunkt kan ett alternativ till universitetskanslersäm- betets förslag vara att — i stället för en datordriftorganisation för varje hög- skoleregion — skapa en för hela högskoleområdet gemensam organisation i vilken universitetsdatacentralema ingår som driftenheter. Alternativet kan närmast liknas vid den hittillsvarande ordningen med styrelsen för uni- versitetens datamaskincentraler som ansvarigt ledningsorgan men med en mer långtgående samordning i utnyttjandet av databehandlingsresurserna. Alternativet innebär att styrelsens ställning skulle stärkas. Detta alternativ skulle i och för sig kunna medföra ett effektivare utnyttjande av databe- handlingsresurserna totalt inom högskolesektorn och medföra vissa ratio- naliseringsvinster beträffande såväl maskinresurserna som driftpersonalen.
DASK anser dock att övervägande skäl talar emot detta alternativ och har för sin del i stället i yttrandet över universitetskanslersämbetets förslag tillstyrkt detta. Det främsta skälet är det ovan nämnda förhållandet att uni- versitetens datacentraler bör ses som en basresurs vars organisation bör an- passas till högskoleområdets organisation i övrigt. Databehandlingen vid universitetens datacentraler skiljer sig dessutom i väsentliga avseenden från den administrativa databehandlingen i förvaltningssektorn med riksomfat- tande statliga system. I dessa är det fråga om databehandling som till innehåll och tillämpning är enhetlig i hela landet. Däremot är databehandlingen vid de olika universitetsdatacentralerna av varierande slag och datacentralerna skiljer sig därför från varandra. Såväl maskinutrustning som programvaror
är till stor del olika för de skilda datacentralerna. Många gånger har data- centralerna dessutom specialiserat sig på olika områden och tillämpningar. De fördelar som en gemensam datordriftorganisation medför inom den ad- ministrativa databehandlingen är därför inte alls lika stora inom univer- sitetsområdet som inom flertalet andra statliga förvaltningssektorer. Det kan vidare konstateras att var och en av de regionala datacentralerna kommer att vara tillräckligt stor för att stordriftsfördelar skall kunna uppnås och för att en egen datacentral och egen driftorganisation inom resp. högsko- leregion skall vara ekonomiskt försvarbar.
Ett för DASK viktigt skäl för en decentraliserad organisation enligt uni- versitetskanslersämbetets förslag med ansvaret för databehandlingsresurser- na förlagt till de regionstyrelser som kommer att finnas inom varje hög- skoleregion är att databehandlingsresurserna härigenom bättre bör kunna anpassas till användarnas efterfrågan inom varje högskoleregion. Bl. a. ges regionstyrelserna möjlighet att avväga behovet av databehandlingsresurser i förhållande till behovet av andra resurser. De hittillsvarande erfarenheterna — som bl. a. kan utläsas ur remissyttranden över datorservicegruppens ti- digare nämnda rappon — pekar på betydelsen av att ansvaret för databe- handlingsresurserna förläggs till det organ som är ansvarigt för övriga bas- resurser inom högskolan och att användarna ges möjlighet att påverka data- centralernas utformning och verksamhet. Det bör bl.a. finnas större för- utsättningar att bedriva en effektiv rådgivning i anskaffningsfrågor i en or- ganisation som har överblick över såväl de "centrala" resurserna vid re- gionernas datacentraler som de "lokala" resurserna — smådatorer m. m. — vid de enskilda institutionerna. Härigenom bör risken bli mindre att in- stitutionerna i stället för att anlita datacentralernas tjänster anskaffar egna databehandlingsresurser även i sådana fall där det skulle bli dyrare totalt
sett. DASK anser dock att det finns behov av en samordning mellan de olika
högskoleregionerna för att dels göra det möjligt för användarna inom en högskoleregion att utnyttja databehandlingsresurser i en annan region, dels tillförsäkra forskning och högre utbildning i Sverige en önskvärd variation vad gäller datortyper, programvaror m.m. DASK anser därför att univer- sitetskanslersämbetet (motsvarande organ) bör svara för en sådan samord- ning mellan regionerna. Universitetskanslersämbetet bör härvidlag samar- beta med statskontoret som har det övergripande samordningsansvaret för anskaffning och utnyttjande av datorutrustning inom statsförvaltningen.
12.3. Statistiska centralbyråns datamaskincentral
Organisation och omfattning
Datamaskincentralen vid statistiska centralbyrån (SCB/ DC) fick som anges i avsnitt 1211 sin nuvarande form 1970, då statistiska centralbyråns då- varande datamaskincentral delades upp i två organisationer nämligen dels DAFA, dels SCB/DC.
SCB/DC svarar för den databehandling som följer av statistiska cent- ralbyråns uppgifter som statlig statistikproducent, central samordningsmyn-
dighet på statistikområdet och ansvarig för vissa register. Viss databehand- ling följer även av den statistiska och tekniska uppdragsverksamheten som SCB bedriver inom sitt verksamhetsområde.
SCB/DC hade budgetåret 1974/75 en total omsättning på ca 22 milj. kr. Av detta hänförde sig ca 4 milj. kr. till dataregistering. Övriga kostnader gällde datordrift och utrustningsmässigt underhåll. Däremot ingår inte sys- temarbete och programmering, eftersom sådana arbetsuppgifter utförs av andra enheter inom statistiska centralbyrån. Kostnaderna vid SCB/DC för- delade sig enligt följande:
löner 32 % maskiner 39 % övrigt 29 %
Av den totala omsättningen vid SCB/DC härrörde ca 2,7 milj. kr. (12,5 %) från externa uppdrag, dvs. från kunder utanför statistiska centralbyrån.
Samordningsfrägor
Statistiska centralbyrån är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen och handhar huvuddelen av denna. Utöver central- byrån producerar även enskilda myndigheter statistik. Nuvarande arbets- fördelning innebär i huvudsak att enskilda myndigheter själva svarar endast för sådan statistikproduktion som är direkt knuten till myndighetens ad- ministrativa verksamhet och som samtidigt behövs för planeringen och styr- ningen av denna, s. k. driftstatistik. Statistiska centralbyrån svarar för övrig statistikproduktion och då främst statistik av allmänt intresse. Centralbyråns statistikproduktion baseras i stor och växande utsträckning på data, som hämtas från ADB-system och register inom andra myndigheter.
DASK behandlar i avsnitt 7.4 vissa frågor rörande samordningen och arbetsfördelningen mellan statistikproduktionen å ena sidan och databe- handlingen för administrativa ändamål å andra sidan. Det gäller framför allt frågan om att använda data som insamlats eller skapats för administrativa ändamål även i statistikproduktionen. I detta avsnitt tar DASK upp frågor rörande datordriftens förläggning när det gäller statistisk databehandling.
Samordningsproblemen i fråga om datordriften för den statistiska data- behandlingen gäller främst den statistikproduktion som enligt rådande ar- betsfördelning annan myndighet än statistiska centralbyrån har att svara för. Enligt förordningen (1975:1429) om samråd och anlitande av sta- tistiska centralbyrån i frågor rörande statistikproduktion m. m. skall statlig myndighet som avser att genom uppdrag anlita utomstående organ för bl. a. maskinell statistisk databehandling ge statistiska centralbyrån tillfälle att lämna anbud. Huvudfrågorna för DASK i det här sammanhanget är i vilka fall och i vilken utsträckning annan myndighet än statistiska centralbyrån skall utföra sin statistikproduktion vid centralbyråns datacentral (SCB/DC) eller på någon annan dator.
Samordningen i här berörda frågor kan grovt hänföras till tre problem. Ett problem är arbetsfördelningen mellan SCB/ DC och andra datacentraler när det gäller framställning av driftstatistik för en myndighet eller ett verk-
samhetsområde och eventuellt även annan statistik baserad enbart på data inom en myndighet eller inom ett administrativt ADB—system. Ett annat problem är motsvarande arbetsfördelning när det gäller framställning av statistik baserad på data från flera ADB-system inom skilda verksamhets— områden och statistik baserad både på data i sådana system och på särskilt insamlade data, dvs. i stor utsträckning statistik för sektorövergripande samhällsplanering. Ett tredje problem är arbetsfördelningen mellan SCB/ DC och universitetens datacentraler när det gäller statistisk databehandling i samband med forskning.
De riktlinjer DASK anser bör gälla för datordriftens organisation i stats- förvaltningen (avsnitt 6.8) innebär att sektors— eller myndighetsvisa data- centraler bör inriktas, dimensioneras och utrustas med tanke på att de i huvudsak endast skall användas inom respektive verksamhetsområde eller förvaltningssektor. Eventuell överkapacitet och eventuella särskilda resurser bör dock användas så rationellt som möjligt även för andra verksamhets- områden och sektorer. Med utgångspunkt från detta anser DASK, att SCB/ DC bör utrustas och dimensioneras för statistisk databehandling inom SCB:s verksamhetsområde. Även de sektors- eller myndighetsvisa datacen- tralerna bör dock givetvis kunna användas för statistisk databehandling där så är lämpligt och kapacitet finns tillgänglig. Så torde ofta vara fallet när det är fråga om driftstatistik eller annan statistik som är avsedd för en sådan sektor eller myndighet och som helt baseras på data inom ett ad- ministrativt ADB-system för sektorn eller myndigheten. När det är fråga om speciella och mer komplicerade statistiska bearbetningar torde det dock även här många gånger vara fördelaktigt att använda statistiska centralbyråns och SCB/DCZS särskilda kompetens och utrustning.
Från samordningssynpunkt är det angeläget att valet av datacentral sker på grundval av de faktiska kostnaderna och andra rationella överväganden. Det är därför viktigt att enhetliga principer för prissättning och kostnads- redovisning tillämpas vid datacentralerna (kapitel 13). Under alla förhål- landen är det angeläget att undvika att sektors- och myndighetsvisa data- centraler kapacitetsmässigt byggs ut för sådan statistisk databehandling, för vilken resurser redan finns vid SCB/DC. Detta kan motivera att även myn- digheter med egna datacentraler tilldelas medel för databehandling vid SCB/DC eller annan datacentral.
När det gäller det andra problemet — statistisk databehandling baserad på data från flera ADB-system inom skilda verksamhetsområden och sta- tistik baserad både på data i sådana system och på särskilt insamlade data — bör det oftast vara naturligt och fördelaktigt, och enligt DASK:s mening önskvärt, att utnyttja statistiska centralbyrån och SCB/DC. Bl. a. torde de data som behövs i sådana fall till stor del finnas i statistiska centralbyråns register och centralbyrån anser sig ofta av sekretesskäl förhindrad att ställa data till förfogande för databehandling hos andra. Vidare torde statistiska centralbyrån ofta ha de kunskaper och erfarenheter som erfordras för sådan databehandling. Det bör dessutom många gånger vara lättare att tillgodose krav på säkerhet och sekretess inom SCB/DC än inom datacentraler för löpande drift av administrativa ADB-system (avsnitt 7.4.4). Trots detta kan det finnas fall där det är fördelaktigare att förlägga statistisk databehandling av denna typ till andra datacentraler, t. ex. när de har speciella program
för denna databehandling. Det är därför varken möjligt eller önskvärt att generellt föreskriva att all sådan databehandling skall ske vid SCB/DC. Även här bör valet av datacentral ske på grundval av de faktiska kostnaderna och andra rationella skäl.
Det tredje av här berörda samordningsproblem uppkommer när forskare, som eljest är hänvisade till universitetens datacentraler, vill utnyttja sek- retessbelagda data vid statistiska centralbyrån eller SCB/BC:s speciella kompetens och utrustning. Från samordningssynpunkt är det angeläget att man skapar förutsättningar härför och att man över huvud taget i anslags- tilldelningen för forskning beaktar möjligheterna att utnyttja befintliga re- surser vid andra datacentraler, däribland SCB/DC. Det är således även av detta skäl angeläget med enhetliga principer för prissättning och kostnads- redovisning vid datacentralerna.
12.4. Länsdataanläggningarna
Bakgrund
Genom riksdagens beslut 1963 och 1969 har det för databehandlingen inom folkbokförings- och beskattningsområdet inrättats regionala dataanläggning- ar vid ett antal länsstyrelser. F.n. finns det sådana anläggningar i drift vid 14 länsstyrelser. Dessutom finns det en anläggning hos riksskatteverket för teständamål. Länsdataanläggningarna är primärt avsedda och dimen- sionerade för uppgifter inom folkbokföringen och beskattningen men even- tuell överkapacitet kan användas för andra ändamål.
Det nuvarande ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, som bygger på magnetbandsteknik, utvecklades i sina grunddrag redan åren före 1963 och har sedan dess i stort sett bibehållits. Mot bakgrund av att man i ökad utsträckning avser använda ADB i skatteadministrationen och att nuvarande system i tekniskt hänseende är föråldrat och inte medger önsk- värda utbyggnader och förändringar, pågår som bl. a. framgår i avsnitt 2.3.4 arbete med att utveckla ett nytt ADB-system inom folkbokförings-och be- skattningsområdet. Riktlinjerna för detta utredningsarbete fastställdes av riksdagen våren 1975 på grundval av ett av riksskatteverket i samråd med statskontoret utarbetat principförslag. Beslutet innebär bl. a. att arbetet skall inriktas på ett nytt tekniskt system med datordriften uppdelad på en stor central datoranläggning med terminalåtkomst och ett antal regionala da- toranläggningar hos länsstyrelserna. Anläggningarna skall liksom hittills främst vara avsedda och dimensionerade för databehandlingen inom folk- bokföringen och beskattningen. Eventuell överkapacitet borde dock även i fortsättningen kunna användas för annan databehandling t. ex. den re- gionala samhällsplaneringen vid länsstyrelserna.
Antalet regionala datoranläggningar och deras placering har därefter utretts av riksskatteverket och statskontoret som i oktober 1975 framlade en rapport med alternativa förslag för regeringen. Rapporten, som remissbehandlades under hösten 1975, togs upp i budgetpropositionen för budgetåret 1975/76 (prop. 1975/76:100 bilaga 9). Departementschefen förordade därvid att än- talet datoranläggningar utökas med fyra till sammanlagt 18. Riksdagens
beslut (SkU 1975/76:35) våren 1976 innebär att antalet skall utökas med ytterligare tre, dvs. till sammanlagt 21.
Samordningsfraogor
De frågor som från samordningssynpunkt främst är av intresse när det gäller de regionala datoranläggningarna vid länsstyrelserna är användningen av dessa för andra uppgifter än inom folkbokföringen och beskattningen och då i första hand för den regionala samhällsplaneringen hos länsstyrelserna. Utgångspunkten för DASK:s syn på dessa frågor är i enlighet med de i avsnitt 6.8 föreslagna riktlinjerna att de regionala datorerna i huvudsak skall vara avsedda och dimensionerade för databehandlingen inom folkbokfö- ringen och beskattningen. De kommer dock att under en stor del av året ha relativt stor överkapacitet som givetvis bör utnyttjas så rationellt som möjligt även för annan databehandling och då bl. a. den regionala sam- hällsplaneringen vid länsstyrelserna.
Även de nuvarande länsdatorerna har haft och har betydande överkapa- citet som endast i begränsad utsträckning använts för andra uppgifter än inom folkbokföringen och beskattningen. Av beläggningen på sammanlagt 70 000 timmar år 1974 användes ca 14 % för andra uppgifter varav ca 3 % för uppgifter inom länsstyrelserna, då bl. a. den regionala samhällSplane- ringen.
Databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen vid länsstyrel- serna har sålunda hittills varit relativt obetydlig men är f. n. under utveckling och väntas få betydligt större omfattning i framtiden. Behovet av data- behandling för den regionala samhällsplaneringen tillgodoses nu på flera sätt. En stor del ombesörjs av statistiska centralbyrån. Nu pågående ut- vecklingsarbete vid centralbyrån rörande en regionalstatistik databas kan dessutom ytterligare förbättra länsstyrelsernas och kommunernas möjlig- heter att använda centralbyråns resurser i planeringsarbetet. Avsikten är bl.a. att användarna via terminal skall få tillgång till data och bear- betningsprogram hos statistiska centralbyrån och således möjligheter att själ- va direkt styra uttag och bearbetningar. Vidare framställs statistisk infor- mation för den regionala samhällsplaneringen i olika administrativa ADB- system. I viss utsträckning används även universitetens datoranläggningar, bl. a. för planeringsverksamheter som sker i kontakt med pågående sam- hällsvetenskaplig forskning. Vad gäller kommuner och landsting använder de dessutom såväl egna anläggningar — det gäller framför allt vissa större kommuner och landsting — som servicebyråer, främst Kommun-Data AB, för statistikframställning och annan databehandling för regional och lokal planering.
Frågan om behovet av data och databehandlingsresurser för den regionala samhällsplaneringen hos länsstyrelserna utreds f.n. av ADB-berednings— gruppen vid kommundepartementet. Beredningsgruppen utgav i början av år 1976 en lägesrapport "ADB inom samhällsplaneringen” (Ds Kn 1976:1—2). I denna redovisas bl. a. de behov av datorkapacitet och tillgång till data ur ADB-baserade register som hittills framkommit. Beredningsgruppen be- räknar avlämna sin slutrapport under hösten 1976 och avser att därvid bl. a. utveckla sin syn på den regionala samhällsplaneringens behov av ADB-
resurser och hur dessa bör lokaliseras och dimensioneras. Det är därför för tidigt att nu förutse i vilken utsträckning och på vilka sätt de regionala datoranläggningarna inom ADB-systemet för folkbokföring och beskattning kommer att användas för den regionala samhällsplaneringen.
Med hänsyn till planeringens varierande innehåll bör man enligt DASK:s mening emellertid räkna med och därför inrikta sig på att en stor del av databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen även i fortsättning- en kommer att ske på annat håll än på de regionala datorerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning. Som ovan nämnts kommer dock dessa att under en stor del av året ha en överkapacitet som kan utnyttjas för den regionala samhällsplaneringen. Frågor om utnyttjande av denna över- kapacitet liksom om uppkommande behov av ytterligare datorkapacitet för den regionala samhällsplaneringen, bör prövas efter de riktlinjer som DASK föreslår i avsnitt 6.8.
DASK vill i detta sammanhang också beröra frågan om finansieringen och prissättningen av databehandlingen vid de regionala datoranläggningarna vid länsstyrelserna. Som framgår av kapitel 13 anser DASK det angeläget att enhetliga principer tillämpas vid prissättningen av olika ADB-tjänster bl. a. för att rättvisande kostnadsjämförelser skall kunna göras mellan olika datacentraler. Det förhållandet att länsdatorerna hittills kunnat utnyttjas som "fri nyttighet" inom den regionala samhällsplaneringen gör att länsdato- rerna i vissa fall används för att framställa sådan information som mot ersättning kan erhållas från annat håll, t. ex. från statistiska centralbyrån. Enligt prop. l975:57 rörande det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning kommer denna ordning att ändras och användare utanför sek- torn för folkbokföring och beskattning debiteras för utnyttjandet efter nor- men full kostnadstäckning. Detta kan i sin tur leda till att länsdatorerna i en del fall blir mindre attraktiva för den regionala samhällsplaneringen än andra och då framför allt större datorer.
13. Prissättning för externa uppdrag samt kost- nadsberäkning vid statliga datacentraler
l detta kapitel behandlas frågan om prissättning vid statliga datacentraler för datordrift och därtill knutna tjänster till "externa" kunder/användare, dvs. sådana kunder/användare som inte har tillgång till eller som för viss databehandling inte kan utnyttja egen myndighets- eller sektorsvis datacent- ral. Eftersom priserna i regel på något sätt baseras på kostnaderna, måste även frågan om beräkning eller kalkylering av kostnader vid datacentralerna beröras.
Kapitlet är delvis skrivet på grundval av och som en kommentar till riksrevisionsverkets studie "Extern prissättning av ADB-tjänster inom stats- förvaltningen" (RRV; 1975-06-27; Dnr 19731965). Denna rapport har över- lämnats till berörda myndigheter för kännedom och beaktande i deras verk- samhet.
13.1. Prissättning
Prissättning som styrmedel
Ett grundläggande syfte när man finansierar verksamheter genom avgifts- beläggning är enligt riksrevisionsverket att prissättningen skall användas som ett medel för att på olika sätt "styra" producenter och konsumenter. i detta fall de statliga datacentralerna och deras kunder/användare. Med begreppet styrning avses i detta sammanhang det sätt på vilket producenter och konsumenter påverkas av ett pris. Styrning av verksamheter kan enligt riksrevisionsverkets ovan nämnda rapport sägas ske på tre nivåer, nämligen på: — Strategisk nivå. Det innebär i detta fall styrning av datacentralernas upp- gifter, uppbyggnad och dimensionering. — Administrativ nivå. Det innebär i detta fall styrning av dels datacentralerna mot en effektiv organisation, dvs. ett effektivt re- sursnyttjande inom den ram den strategiska styrningen givit, dels kunderna/användarna till ett lämpligt utnyttjande av ADB-tjänster i förhållande till övriga alternativ. — Operativ nivå. Det innebär i detta fall styrning av kunderna till ett ur datacentralernas synvinkel effektivt utnyttjande av resurserna på kort sikt, exempelvis så att jämn och hög beläggning åstadkommes. Den ope- rativa styrningen sker inom den ram som den administrativa styrningen giVit.
l Universitetens datacent- raler är undantagna. För dem gäller speciella för- utsättningar och rekom- mendationer.
De tjänster ("objekt") styrningen gäller är främst maskintid men i viss mån även stansning, systemarbete/programmering och informationsuttag, eftersom datacentralerna ofta även säljer sådana tjänster.
DASK anser inte att priser primärt skall användas för styrning av da- tordriften i statsförvaltningen på strategisk nivå i den betydelse som avses i riksrevisionsverkets studie. I stället bör en sådan styrning liksom hittills ske på andra grunder än enbart det ekonomiska utfallet av verksamheterna vid datacentralerna. Användning av priser för den strategiska styrningen skulle nämligen bl. a. förutsätta att datacentralerna enbart sysslade med ex- tern försäljning av ADB-tjänster. Så är fallet endast för DAFA. De riktlinjer som DASK anser bör gälla för den strategiska styrningen av datordriften är de som skisseras ovan i avsnitt 6.8. De innebär i korthet att myndighets- och sektorvisa datacentraler bör byggas upp inom verksamhetsområden och sektorer när datordriften har stor omfattning eller när andra starka skäl föreligger samt att datordriften i övrigt bör förläggas till DAFA eller till de ”dedikerade” datacentralerna inom ramen för där tillgänglig kapacitet. Förläggningen bör i det sistnämnda fallet ske främst på grundval av service och pris. Det innebär alltså att priser kommer in i bilden först i samband med den administrativa styrningen. Syftet med denna styrning bör härvid bl. a. vara att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande vid datacentralerna och att ge användarna infomiation om de faktiska ADB-kostnaderna. Även för den administrativa styrningen har emellertid priser stora begränsningar som styrmekanism. Det beror bl. a. på att användarna inte utan vidare kan byta datacentral eller beräkna kostnaderna på alternativa datoranläggningar.
Som riksrevisionsverket framhåller kan vidare förutsättningarna bedömas som goda att använda priserna för den operativa styrningen av datordriften. Det kan framför allt ske med hjälp av rabatter för körning på ”udda" tider, vid små krav på snabbhet och till kunder som garanterar viss volym.
Beräkningsgrunder för prissättningen
De generella rekommendationer' som riksrevisionsverket utfärdat för pris- sättningen på ADB-tjänster till externa kunder är för
]. maskintid — självkostnadsbaserad prissättning — utnyttjande av rabatter — utnyttjande av fasta offerter eller å-prissättning för främst produktionskör- ningar — utnyttjande av marginalkostnadsbaserade priser endast i de fall när i tiden klart avgränsade arbeten av engångskaraktär finns.
2. programmerings-/systemarbete — självkostnadsbaserad prissättning.
3. stansning — självkostnadsbaserad prissättning — utnyttjande av externa stansbyråer eller samarbetsavtal för att undvika över- dimensionering av stansenheten — prissättning enligt fast offert eller å—priser — utnyttjande av marginalkostnadsbaserade priser endast i de fall när i tiden klan avgränsade arbeten av engångskaraktär finns.
Vad gäller prissättningen på informationsuttag kan enligt riksrevisions-
verket några generella rekommendationer inte lämnas i dagsläget.
DASK vill för sin del i stort tillstyrka dessa rekommendationer men vill kommentera dem på några punkter. De riktlinjer som DASK anser bör gälla för datordriftens organisation och förläggning i statsförvaltningen (av- snitt 6.8) förutsätter att priserna för maskintid i huvudsak baseras på de genomsnittliga självkostnaderna. Om de myndighets- och sektorsvisa data- centralerna, som har hela eller större delen av sin verksamhet anslags- finansierad eller på annat sätt skyddad från konkurrens, generellt tillåts till- lämpa marginalkostnadsprissättning, löper man risken att framför allt DAFA får svårt att konkurrera om driften av attraktiva ADB-tillämpningar. För- utsättningarna kan härigenom ryckas undan för en effektiv och självfinan- sierad statlig servicebyråorganisation. Av samma skäl bör även de "dedi- kerade" datacentralerna och DAFA, som enligt DASK:s mening i viss mån också bör ges en skyddad ställning (se avsnitt 12.1), tillämpa självkost- nadsprissättning när det gäller uppdrag utanför den statliga sektorn. I annat fall löper man risk att försämra förutsättningarna för en ekonomiskt sund och livskraftig privat servicebyråverksamhet.
DASK vill även stryka under den av riksrevisionsverket påtalade risken vid marginalkostnadsprissättning som består i att kunderna får en felaktig uppfattning om de faktiska och långsiktiga kostnaderna för användning av ADB. Detta kan bl. a. leda till att ADB väljs där annan teknik egentligen bort väljas eller att ADB-tillämpningar ges en mindre lämplig utformning, dvs. till en dålig administrativ styrning av kunderna/användarna. Margi- nalkostnadsprissättning bör därför som riksrevisionsverket rekommenderar begränsas till i tiden klart avgränsade körningar av engångskaraktär, som utnyttjar ledig datorkapacitet. En datacentral som får sådana uppdrag i större omfattning bör vara särskilt restriktiv med att använda marginalprissättning.
Med hänsyn till att förhållandena vid universitetens datacentraler är något speciella har riksrevisionsverket givit särskilda rekommendationer till dessa för prissättningen av ADB—tjänster till externa kunder. Rekommendatio- nerna innebär att de externa priserna i viss mån kan avvika från själv- kostnadsprincipen och "marknadsanpassas". ] den mån detta innebär lägre kostnader än de genomsnittliga självkostnaderna anser DASK som ovan sägs detta olämpligt utom när det gäller klan avgränsade engångsuppdrag. Rekommendationerna för universitetens datacentraler kan få som effekt att den externa försäljningen stimuleras. Detta kan komma att strida mot de riktlinjer som DASK anser bör gälla för universitetens datacentraler. Som framgår av avsnitt 12.2 anser nämligen DASK — i likhet med uni- versitetskanslersämbetet — att universitetens datacentraler i högre grad än hittills bör inriktas på och dimensioneras för databehandlingen inom hög— skoleområdet och då främst databehandling med anknytning till utbildning och forskning. Befintlig överkapacitet bör dock kunna användas för externa uppdrag. Dessa bör huvudsakligen avse teknisk-vetenskaplig databehandling eller ha anknytning till utbildning och forskning eller i övrigt avse sådan databehandling som anläggningarna är speciellt lämpade för. DASK anser det viktigt att taxesättningen utformas så att den inte stimulerar till av- vikelser från denna inriktning.
13.2. Kostnadsredovisningen vid datacentralerna
De riktlinjer som DASK anser bör gälla för datordriftens organisation och förläggning innebär som ovan sägs bl.a. att förläggningen av sådan da- tordrift som inte skall förläggas till en "dedikerad" datacentral skall förläggas till lämplig datacentral bl. a. med ledning av priset. Taxorna bör därvid i princip grundas på de genomsnittliga självkostnaderna. För att detta skall fungera på ett tillfredsställande sätt behövs det enhetliga principer för be- räkning och redovisning av kostnaderna vid datacentralerna. Enhetliga eller likartade principer för redovisning av kostnaderna och intäkterna för data— centralernas tjänster underlättar dessutom mätningar och jämförelser av pro- duktiviteten och effektiviteten vid olika centraler t.ex. i samband med re- vision och rationaliseringsöverväganden. Man behöver vidare en uppfatt— ning om produktiviteten och elfektiviteten vid de enskilda datacentralerna och vid olika typer av datacentraler som underlag för utbyggnaden av da- tordriftsresurserna och därmed den strategiska styrningen av datordriften.
Riksrevisionsverket har på begäran av DASK yttrat sig rörande dessa frågor. Av yttrandet framgår att verket i princip delar DASK:s uppfattning att det är önskvärt att få till stånd enhetliga principer härvidlag. Riksre- visionsverket har dock framhållit att det föreligger betydande svårigheter att formulera sådana principer och att möjligheterna till jämförelser är be- gränsade bl.a. på grund av datacentralernas skiftande förutsättningar vad gäller maskinkonftguration, uppdragsstruktur och finansiell målsättning. Även om DASK är införstådd med dessa svårigheter och begränsningar, anser DASK det angeläget att en någorlunda enhetlig kostnadsredovisning kommer till stånd vid datacentralerna. DASK föreslår därför att riksrevi- sionsverket får i uppdrag att i samarbete med statskontoret utarbeta generella anvisningareller rekommendationer för kostnadsredovisningen vid datacent- ralerna och vid behov även speciella anvisningar eller rekommendationer för enskilda datacentraler.
13.3. Informationsuttag
DASK vill i det här sammanhanget slutligen kommentera frågan om pris- sättning på informationsuttag. Användning av de data som finns i olika offentliga ADB-system för andra ändamål utgör nämligen en av de största möjligheterna att genom samordning uppnå vinster i databehandlingen (kap. 7). Det gäller både inom den offentliga sektorn och gentemot den privata sektorn. Informationsuttag säljs på grund av att myndigheterna byggt upp unika register, som på olika sätt kan användas inom den offentliga sektorn i övrigt och inom företag och andra organisationer. Som exempel kan här nämnas folkbokförings- och skatteregistren samt bil- och körkortsregistren.
På grund av gällande offentlighetsregler är förutsättningarna för att styra sådana uttag genom prissättningen olika beträffande å ena sidan myndig- heterna och å den andra övriga kunder. Av samma skäl föreligger också olikheter inom den sistnämnda gruppen beroende på om uttagen sker i visuellt läsbar form eller på maskinläsbart medium.
Myndigheternas rätt till uttag från andra myndigheters datacentraler är
för närvarande inte beroende eller skyddad av Offentlighetsreglerna. Detta torde innebära att regeringen fritt kan föreskriva avgifter för statliga myn- digheter. Likaså kan regeringen med andra föreskrifter styra de statliga myn- digheternas uttag. I fråga om kommunala myndigheter och organ torde motsvarande möjligheter finnas men kräva lagstiftning. Kommunerna synes dock själva kunna utfärda sådana regler, åtminstone för vissa kommunala myndigheter.
Huruvida prisföreskrifter eller andra bestämmelser skall meddelas i syfte att styra myndigheternas uttag torde knappast kunna bedömas generellt. Det måste avgöras från fall till fall med hänsyn till omständigheterna.
Enskilda personers — och därmed i praktiken också enskilda företags - rätt till uttag från register inom den offentliga sektorn skyddas av offent- lighetsreglerna. Denna rätt innefattar dock endast uttag i visuellt läsbar form. Offentlighetsreglerna torde göra det omöjligt att styra uttagen i sådan form genom prissättningen. Priset måste vara detsamma över hela fältet och det får inte sättas orimligt högt.
Däremot gäller Offentlighetsreglerna inte för uttag som skerpå maskin» läsbart medium, t. ex. på magnetband eller via terminal. ] dessa fall torde det alltså inte finnas något hinder för att priserna varierar eller för att de för en viss datacentral sätts så högt att uttagen styrs åt annat håll. Skall priserna överstiga självkostnaden krävs dock riksdagens beslut.
För närvarande finns vissa provisoriska avgiftsregler för utskrifter av ADB- lagrat material i expeditionskungörelsen. Avgifterna har karaktär av stycke- priser per sida som utgår efter en fallande skala beroende på antalet ut- lämnade sidor. Riksrevisionsverket (RRV) har rekommenderat att avgifter beräknade på detta sätt endast skall tillämpas på informationsuttag under 50 sidor. För övriga fall har RRV rekommenderat en prissättning som tar hänsyn till kostnaderna för den utlämnande myndigheten. RRV avser att i samråd med närmast berörda myndigheter undersöka förutsättningarna för en för statsförvaltningen gemensam avgiftSpolicy ifråga om större in- formationsuttag.
DASK vill för sin del understryka det angelägna i att man får fram en- hetliga principer för prissättningen på informationsuttag i statsförvaltningen. I de fall data kan erhållas från flera ADB-system och datacentraler, är det dessutom önskvärt att uttagen kan ske där det blir billigast för statsför- valtningen, givetvis under förutsättning att kapacitet finns tillgänglig, att uppgifterna är tillräckligt aktuella och att det är godtagbart med hänsyn till integritetsaspekter.
..t-'|""..|-'—,'ta',, iq'l'...""",. ..
. " l ' i"l5.- "l' 'ti' ' ' E..'.'.".".'4| H " ."" '_.”
. ..' " -' ' '--- ' ' "':l"H' .r' '," ' .,,r'lt,_..,.-,hr . :, .H'i'E'i'" ,—_,,,.',...tl— "' . ",..,'." '.'"'.'_.." ' ' ' l .'ti'flj i-l. . .1.' .. " " får... .,. '___'_l,-,ii"H.',', WMF!
-'U"'i.',*'
, lIJI'I |”, '|.-,'il "" ,_.." ." .'.l' fiT "'
bit-..' .'. .'..
14. Anskaffning, finansiering och förvaltning av ADB-utrustning
Anskaffning (köp och förhyrning) av ADB-utrustning har hittills ansetts ha stor betydelse för samordningen på ADB-området. Anskaffningen är nämligen ett viktigt instrument för att få till stånd den dimensionering och sammansättning och det utnyttjande av databehandlingskapaciteten som totalt sett anses mest lämplig. Vidare är samordnad anskaffning ett sätt att gemensamt utnyttja den tekniska och annan expertis som behövs för utvärdering och köp av ADB-utrustning.
Nedan redogörs först för nuvarande ordning vad gäller anskaffningen av ADB-utrustning inom den egentliga statsförvaltningen (avsnitt 14.1). Därefter behandlar DASK frågan om behovet av centraliserad anskaffning i statsförvaltningen även i framtiden samt i vad mån och på vilket sätt nuvarande ordning härvidlag bör ändras och eventuellt även utsträckas till andra delar av den offentliga sektorn (avsnitt 14.2—14.5).
14.1. Nuvarande förhållanden i den egentliga statsförvalt- ningen (exkl. affärsverken)
Till den egentliga statsförvaltningen räknas i det här sammanhanget inte riksdagens verk, de statliga affärsverken och de statliga bolagen. ADB-utrustning var tidigare — och är ofta fortfarande — jämförelsevis dyr och komplicerad. Erfarenheterna av användning av ADB på 60-talet var sådana att statsmakterna fann det angeläget med ”en väl genomförd planering och en stark samordning när det gäller anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning” (prop. 1968148). Därför centraliserades anskaffningen av sådan utrustning i den egentliga statsförvaltningen till statskontoret. För att underlätta samordningen inrättades den 1 juli 1969 en kapitalfond för finansieringen av anskaffningen — statens datamaskinfond.
Datamaskinfonden
De skäl som anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond var flera, bl. a. att anskaffningsplanerna för ADB—ut- rustning kan fastställas vid en senare tidpunkt än eljest. att förflyttningar av utrustning från en myndighet till en annan underlättas. att kostnads- regleringen mellan myndigheter som använder gemensam utrustning för-
enklas samt att kostnadsredovisningen för ADB-användning underlättas i samband med programbudgeteri ng genom att myndigheterna endast belastas med periodiserade kostnader.
Datamaskinfonden består av två delfonder, civila statsförvaltningens del- fond och försvarets delfond. Delfonderna, som båda förvaltas av statskon- toret, frnansieras över finansdepartementets respektive försvarsdepartemen— tets del av kapitalbudgeten. Bestämmelserna om förvaltningen av statens datamaskinfond finns angivna i ett kungligt brev daterat 1969-06-13.
Myndigheter och andra organ som avser att anskaffa ADB-utrustning skall enligt regeringens anvisningar för myndigheternas anslagsframställ- ningar (petitaanvisningarna) anmäla dessa behov till statskontoret resp. för- svarets rationaliseringsinstitut för att ge underlag för beräkning av erfor- derliga investeringsanslag till fonden. Anmälan till statskontoret och för- svarets rationaliseringsinstitut skall ske senast den I juli året före petita- budgetåret. Även sådana anskaffningar som beräknas ske i form av för- hyrning skall anmälas för beräkning av erforderliga beställningsbemyndi- ganden. De enskilda myndigheterna skall i sina egna anslagsframställningar endast ta upp behov av medel för de löpande driftkostnaderna i vilka av- gifterna till fonden skall ingå. Statskontoret och försvarets rationaliserings- institut utfärdar årligen särskilda anvisningar för myndigheternas anmälan.
Efter prövning av myndigheternas redovisade behov av ADB-utrustning utarbetar statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut en anslagsfram- ställning för respektive delfond. Av riksdagen anvisade investeringsanslag utgör den ram inom vilken anskaffningsbehoven kan tillgodoses. Den slut- liga prövningen av de enskilda anskaffningarna sker i samband med upp- handlingen som beslutas av statskontoret — för försvarets del i samråd med försvarets rationaliseringsinstitut. Anskaffningar av utrustning som har ett värde överstigande 300000 kr. prövas dock av regeringen. För ersättnings- anskaffningar gäller samma regler och förfaranden som för nyanskaffningar.
Från fondens investeringsanslag bestrids utlägg vid köp av utrustning samt vid behov engångsutlägg (t.ex. importkostnader eller licensavgifter för programvaror) vid förhyrningar. Från fonden kan även bestridas andra utgifter av investeringsnatur i samband med anskaffning, installation eller igångkörning av köpt eller förhyrd datautrustning, om utgifterna är av sådan art att de bör periodiseras. Sådana utgifter kan avse t. ex. reservkraftut— rustning, för- och efterbehandlingsutrustning eller programomläggning i samband med byte av maskinsystem.
Fondens utlägg för anskaffad utrustning skall återvinnas under utrust- ningens beräknade ekonomiska livslängd. Kapitalåtervinningen sker genom årliga avgifter till fonden. Dessa debiteras de myndigheter och institutioner som utnyttjar utrustningen. I avgifterna ingår avskrivning, ränta på ute- stående fondkapital (enligt statens normalränta) samt ersättning till stats- kontoret (respektive försvarets rationaliseringsinstitut) för fondens admi- nistration. Som regel beräknas avgifterna _i form av jämna annuiteter. Den aktuella kalkylräntan är 9 %, varav 7,5 % utgör fondens räntekostnader enligt gällande normalränta och resten administrationsersättning.
Avskrivningstiderna fastställs individuellt för respektive utrustning. Viss enhetlighet beträffande avskrivningstider för olika typer av utrustning efter- strävas. Avskrivningstiden för större och medelstora datorer är f. n. normalt
8—l0 år. för terminaler 5—6 år och för dataregistreringsutrustning 5 år. Av- skrivningsplanerna revideras vid behov. Avgifterna fastställts formellt av statskontoret efter samråd med riksrevisionsverket och för försvarets del med FRI. Normalt sker även samråd med berörd driftmyndighet. ] avgifterna ingår inte hyra för utrustning eller underhållskostnader. Dessa kostnader betalar driftmyndigheten direkt till maskinleverantören.
Viss utrustning kan tänkas bli utnyttjad även efter avskrivningsperiodens slut. eventuellt efter omplacering. Enligt gällande tillämpning av fondens förvaltningsbestämmelser utgår därvid inte några avgifter.
Fonden kan beskrivas som ett slags hyresförhållande mellan statskontoret och respektive driftmyndighet. Utrustningen förblir fondens egendom och får följaktligen inte förändras, försäljas, omplaceras till annan myndighet eller skrotas utan statskontorets medgivande. Detta gäller även efter full- bordad avskrivning. Intäkter av försäljning (motsvarande) tillförs fonden.
Utvecklingen av antalet ärenden över datamaskinfonden har varit enligt
följande:
År Ärenden 1969 25 1970 67
1971 93 1972 131 1973 146 1974 160 1975 205
Antalet ärenden som 1974 och 1975 hade ett anskaffningsvärde över- stigande 300000 kr. och som således prövades av regeringen var 29 resp. 26.
A nskqffhings/öifärandet
För att belysa statskontorets — och vad gäller försvaret dess rationalise- ringsinstituts — roll beskrivs här huvuddragen i ett anskaffningsärende.
När en myndighet till statskontoret anmäler behov av att anskaffa ADB- utrustning, undersöker statskontoret om det anmälda behovet på lämpligt sätt kan tillgodoses med hjälp av befintlig utrustning i statsförvaltningen. Statskontoret konstaterar därvid om databehandlingsbehovet kräver anskaff- ning av ny eller komplettering av befintlig utrustning.
Om det visar sig föreligga behov av anskaffning av utrustning framtar statskontoret i samarbete med berörd(a) myndighet(-er) erforderligt underlag för anskaffningen. Detta arbete består i att precisera de tekniska kraven och beräkna storleken på den utrustning som skall anskaffas och att på grundval härav utarbeta en kravspecifikation som kan ligga till grund för offertförfrågan hos olika leverantörer. Kravspecilikationerna behöver ofta kompletteras med ytterligare uppgifter under anbudsskedet.
Härefter svarar statskontoret — i regel i samarbete med berörd(-a) myn- dighet(-er) — för den tekniska och ekonomiska utvärderingen av lämnade anbud. I detta ingår bl. a. överläggningar och förhandlingar med leveran- törerna rörande tekniska prestanda och ekonomiska och andra villkor. Även
praktiska och teoretiska prov av maskin- och programutrustning m. m. kan behöva göras. På grundval av utvärderingarna och förhandlingarna fattas beslut om anskaffning — köp eller förhyrning — av lämplig ADB-utrustning och avtal träffas med leverantörerna. Formellt fattas anskaffningsbeslutet av statskontoret ensamt. Praxis är dock att statskontoret samråder med den myndighet som anmält behovet. ] de fall avtalet gäller förhyrning ak- tualiseras senare ibland frågan om anskaffad utrustning skall köpas.
Ansvaret för installation och leveransprov av utrustningen, uppföljning av leverantörernas åtaganden, kontroll av fakturering, betalning m. m. åvilar statskontoret. Det praktiska arbetet med t. ex. installationsförberedelser och genomförandet av leveransprov brukar dock skötas av den driftansvariga myndigheten.
Förvaltningsarbetet för anskaffade datorer och annan utrustning åvilar statskontoret som förvaltare av datamaskinfonden. Statskontoret tecknar också underhållsavtal med leverantörer. De löpande underhållskostnaderna betalas dock av driftmyndigheterna direkt till leverantör.
Sammanfattningsvis kan sägas att statskontorets samordningsuppgifter vid anskaffning av ADB-utrustning i den egentliga statsförvaltningen är att få till stånd en planmässig utbyggnad och ett effektivt utnyttjande av ADB-utrustningen i statsförvaltningen. att tillhandahålla teknisk. ekono- misk och juridisk expertis för anskaffning av ADB-utrustning samt svara för vissa förvaltningsuppgifter för anskaffad utrustning.
14.2. Behovet av samordnad anskaffning inom statsförvalt- ningen samt eventuella förändringar
För DASK:s del är här den grundläggande frågan om man bör ha kvar den samordnade anskaffningen i den egentliga statsförvaltningen och — om så är fallet — om det finns skäl att göra några förändringar inom den nu- varande ordningen. varvid det även kan komma ifråga att vidga den sam- ordnade anskaffningen till att även omfatta andra samhällssektorer.
DASK anser att övervägande skäl talar för att den nuvarande ordningen med samordnad anskaffning, finansiering och förvaltning av ADB-utrust- ning inom statsförvaltningen behålls och att statskontoret även i fortsätt- ningen svarar för dessa uppgifter. Ett skäl för att behålla den nuvarande ordningen är att anskaffning av ADB-utrustning fortfarande ofta innebär stora kostnader. Visserligen sjunker priserna för ADB-utrustning relativt sett i den meningen att utrustning för en viss "mängd databehandling" blir billigare. Å andra sidan ärmånga av de ADB-system som nu utvecklats mycket stora och komplicerade. Komplexiteten hänger bl. a. samman med användning av databasteknik och terminaler samt ökade krav på säkerhet i olika avseenden. Det krävs därför ofta större datorer och framför allt mer avancerade programvaror än tidigare. Det förhållandet att investeringskost- naderna är höga är i sig ett skäl för att försöka få till stånd ett effektivt utnyttjande av ADB-utrustningen och således ett skäl för samordnad an- skaffning. Sådan samordning ökar dessutom möjligheterna för staten att få förmånliga priser, rabatter o.dyl.
Ett annat skäl för samordnad anskaffning är att det ger bättre möjligheter
att påverka ADB-utrustningens egenskaper och sammansättning i statsför- valtningen. Bl. a. blir det lättare att få till stånd den kompatibilitet som anses önskvärd med hänsyn till behoven av reservförfaranden o.dyl. och att verka för att anskaffad utrustning tillämpar internationella och nationella standarder och andra normer eller kvalitetskrav.
Ett tredje skäl för samordnad anskaffning är behovet av kvalificerad tek- nisk, ekonomisk och juridisk expertis för en rad uppgifter i samband med anskaffningen. Som ovan sägs blir utrustningen alltmer avancerad och därmed också mer komplicerad att utvärdera. Till detta kommer det för- hållandet att det finns ett allt större kommersiellt utbud av maskin- och programvaror för samma ändamål och i samma storleksklass. Förutom att antalet tänkbara leverantörer har ökat, går det många gånger att inom samma datoranläggning kombinera utrustningsdelar från olika leverantörer. Utvär- dering av ADB-utrustning kräver därför i ökad utsträckning inte bara teknisk och ekonomisk kompetens utan också överblick över utrustningsmarknaden. Särskilt de större leverantörerna har avsevärda marknadsföringsresurser. Det kan ofta vara svårt för en köpare som mera sällan anskaffar datorutrustning att inse och tillvarata sina och statsförvaltningens intressen på bästa sätt. En för statsförvaltningen gemensam upphandling bör skapa en bättre balans i resurser och kompetens mellan säljare och köpare. Utvecklingen har vidare medfört allt flera former för ekonomiska uppgörelser och därmed ökade krav på ekonomiska och juridiska kunskaper. En samordnad anskaffning medför enligt DASK:s mening dels bättre förutsättningar för anskaffning av ändamålsenliga ADB-utrustningar, dels ett bättre utnyttjande av och lägre kostnader för den tekniska, ekonomiska och juridiska expertis som erfordras än vad som blir fallet om varje driftansvarig myndighet själv svarar för anskaffningen. Det går dessutom att inom ramen för en samordnad anskaffning utnyttja den ökade kompetens som driftmyndigheterna numera ofta har (se nedan).
Inte heller när det gäller formen för finansiering av ADB-utrustning har DASK funnit skäl att frångå nuvarande ordning. Som ovan nämnts innebär anskaffning av ADB-utrustning fortfarande många gångerjämförelsevis sto- ra investeringskostnader för vilka datamaskinfonden utgör en lämplig li- nansieringsform. Även i övrigt är de skäl som anfördes vid datamaskin- fondens inrättande alltjämt giltiga.
DASK anser således att den nuvarande ordningen med samordnad an- skaffning av ADB-utrustning och finansiering över datamaskinfonden i stort bör behållas. Enligt vad kommitten funnit anser i allmänhet dessutom såväl driftmyndigheterna som de organ som centralt är ansvariga för anskaffningen att nuvarande ordning fungerar väl. Vissa problem har dock framkommit. Det gäller dels vilka objekt eller typer av ADB-utrustning som bör omfattas av den samordnade anskaffningen över datamaskinfonden, dels den lämpliga arbetsfördelningen mellan statskontoret och försvarets rationaliseringsinsti— tut å ena sidan och driftmyndigheterna å den andra. Dessa frågor behandlar DASK nedan i avsnitt 14.3 resp. 14.4.
En från samordningssynpunkt intressant fråga är vidare om nuvarande anskaffningsförfarande inom den egentliga statsförvaltningen bör utvidgas till att omfatta andra delar av den statliga sektorn, framför allt affärsverken, och i vad mån det är möjligt att i vissa delar utvidga den till att även
omfatta kommuner, landsting, riksdagens verk och statliga bolag. Den frågan tas upp nedan i avsnitt 14.5
14.3. Objekt för samordnad anskaffning
Det föreligger som nämns ovan vissa problem vad gäller de objekt eller typer av ADB-utrustning som skall ingå i den samordnade anskaffningen och som skall köpas eller förhyras via datamaskinfonden. Dessa hänger till en del samman med att datatekniken allt oftare ingår i annan utrustning än datorer i traditionell mening och med att samtidigt andra typer av ut- rustning tränger in på områden som tidigare var förbehållna datorer.
Enligt prop. l968:48 skall över datamaskinfonden anskaffas serietillver- kad, kommersiellt tillgänglig ADB-utrustning. Normalt finansieras följande typer av utrustning över fonden:
— datorer med ansluten kringutrustning — datapresentationsutrustning, såsom dataskärmar (text-, bild-), kurvritare m. m.
— andra typer av terminalutrustningar
- dataregisteringsutrustning (stansar, magnetbandskrivare, optisk läsut- rustning m. m.) som producerar data på databärare vilka direkt eller via konvertering kan läsas av dator- eller terminalutrustningar — utrustning för konvertering mellan olika typer av databärare (även 5. k. COM-utrustning).
Hybriddatorer med kraftfull digital del eller speciell utrustning för ana- log/digital omvandling förutsätts även vid behov kunna finansieras över fonden. Kostnader för rena analogimaskiner eller elektroniska (icke pro- grammerbara) bordskalkylatorer bestrids däremot inte över fonden. Några värdegränser för de anskaffningar som kan ske över fonden har inte fast- ställts.
En ibland framförd invändning mot datamaskinfonden är att den är av- sedd för anskaffning av endast maskinvaruutrustning. Enligt DASK:s me- ning medger dock nuvarande bestämmelser att även programvaror av olika slag anskaffas över fonden. Det bör ske när så är lämpligt. DASK anser som ovan framgår att man vid användning av ADB i ökad utsträckning bör använda sig av färdiga generellt användbara programvaror.
De problem som nu finns beträffande de objekt eller typer av ADB- utrustning som skall anskaffas över datamaskinfonden hänger allt- så samman med svårigheterna att avgränsa ADB-utrustning från annan utrustning. Detta medför i sin tur att det i vissa fall råder tveksamhet om en anskaffning skall klassificeras som datoranskaffningsärende och anskaffas över datamaskinfonden eller om anskaffningen skall ske i annan ordning. Oklarheter föreligger bl. a. när det gäller vissa typer av kontorsutrustningar. Anskaffning av sådana utrustningar skall för statsförvaltningens del normalt ske via postverket. Oklarheter föreligger även inom vissa avgränsade sek- torer, framför allt försvaret och högskolesektorn inom vilka tekniskt materiel anskaffas centralt av försvarets materielverk resp. utrustningsnämnden för universitet och högskolor.
Mot bakgrund av ovanstående anser DASK att en klarare avgränsning behöver göras av de objekt eller typer av utrustning som skall anskaffas över datamaskinfonden och att gällande bestämmelser för anskaffning av utrustning inom statsförvaltningen bör anpassas härtill. Frågor rörande upp- handling av teknisk utrustning utreds f.n. av den s.k. teknikupphand- Iingskommitten (TUK). Enligt vad DASK erfarit kommer TUK inte att behandla här berörda avgränsningsfrågor. DASK föreslår därför att avgräns— ningsfrågorna utreds och gällande bestämmelser ses över. Bestämmelser som reglerar förfaringssättet vid anskaffning av ADB-utrustning för statliga myndigheter bör därvid utarbetas. Utredningsarbetet bör uppdras åt stats- kontoret och riksrevisionsverket som enligt sin instruktion bl.a. har till uppgift att verka för samordning av den statliga upphandlingsverksamheten. Arbetet bör ske i samarbete med försvarets rationaliseringsinstitut, post- verket, utrustningsnämnden för universitet och högskolor samt försvarets materielverk.
Konstruktionen med finansiering av ADB-utrustning över statens da- tamaskinfond är enligt DASK:s mening ett bra system när det gäller an- skaffning av mer kostnadskrävande utrustning. Med hänsyn till detta bör man i det föreslagna utredningsarbetet även överväga om ett liknande för- farande vid anskaffning av annan s. k. administrationsteknisk utrustning, t. ex. utrustning för mikrolilm och reprograli bör tillämpas. De förhållandena att det numera ofta är svårt att avgränsa datorer från annan utrustning och till att annan teknik och utrustning många gånger utgör alternativ till datorer talar för att det kan vara lämpligt att anskaffningen sker över da- tamaskinfonden och då eventuellt över en särskild delfond till denna.
14.4. Arbetsfördelning, delegering och beloppsgränser
Nuvarande ordning med samordnad anskaffning av ADB-utrustning över datamaskinfonden anses som ovan nämns fungera väl och upplevs i stort positivt. Viss kritik har dock förekommit, bl.a. från DAFA och univer- siteten. Kritiken gäller dels vilken kompetens statskontoret skall ha och vilka uppgifter verket skall svara för vid anskaffningen av ADB-utrustning, dels inflytandet på besluten i de enskilda anskaffningsärendena. Även fond- avgifterna har tagits upp. Bakgrunden till kritiken är bl. a. att man vill ha större frihet att själva välja utrustning och i en del fall också att man anser sig ha tillräcklig kompetens för att själva svara för anskaffningen. DASK anser som ovan framgår av flera skäl att den nuvarande ordningen med samordnad anskaffning av ADB-utrustning bör behållas. Ett av skälen för detta är just att den tekniska. ekonomiska och juridiska expertis som behövs för anskaffningen därigenom kan utnyttjas gemensamt inom stats- förvaltningen. Detta är fördelaktigt med hänsyn både till kostnaderna och till kompetensen hos den personal som svarar för anskaffningen. Statskontoret har hittills strävat efter att inom sig ha en stor del av den tekniska, ekonomiska och juridiska expertis som behövs för anskaffning av ADB-utrustning. Verket har dock åtminstone tidvis haft problem i detta avseende, framför allt på grund av en relativt hög personalomsättning och svårigheter att rekrytera när det gäller denna typ av personal. Detta beror
till stor del på att denna expertis är efterfrågad på arbetsmarknaden. Även andra faktorer, bl. a. det ökande utbudet av maskin- och programvaror och datateknikens vidgade användning, gör det allt svårare för statskontoret att ha kompetens på alla områden. Statskontoret torde därför allt oftare få anlita utomstående expertis, t. ex. konsulter av olika slag, i mer komp- licerade anskaffningsärenden.
Den samordnade anskaffningen förutsätter att statskontoret även i fram- tiden har en bred och djup kompetens i anskaffningsfrågor. I de fall drift- myndigheterna själva har tillräcklig kompetens bör de givetvis liksom hit- tills medverka i eller utföra arbetsuppgifter i samband med anskaffningen, t. ex. arbetet med att utarbeta kravspecifikationer på önskad utrustning till leverantörerna och med att utvärdera leverantörernas anbud. Särskilt de större driftmyndigheterna har numera i allmänhet en betydande egen kom- petens på området. Framför allt när det gäller mindre eller kompletterande anskaffningar för dessa myndigheter bör därför statskontorets insatser kunna minska i förhållande till vad som hittills varit fallet och i huvudsak begränsas till juridiska och administrativa uppgifter.
De driftmyndigheter som vill ha ökat inflytande i anskaffningsärendena vill i en del fall inte bara ha ökat inflytande på arbetet med att utarbeta kravspecifikationer till leverantörerna och utvärdera lämnade anbud utan också på själva besluten. Dessa fattas som tidigare nämnts av statskontoret. När anskaffningsvärdet överstiger 300 000 kr. underställs besluten regering- ens prövning. Nuvarande ordning har i några fall lett till att man inom driftmyndigheterna upplevt att besluten fattats över deras huvuden. DASK har därför övervägt frågan om det finns anledning att ändra den nuvarande beslutsordningen och därvid också delegeringsmöjligheterna och vilka be- loppsgränser som bör gälla.
DASK anser att statskontoret även i fortsättningen skall ha beslutsansvaret för anskaffningen av ADB-utrustning över datamaskinfonden. Detta moti— veras bl. a. av att verket enligt DASK:s mening skall ha till uppgift att bevaka att datorkapaciteten inom statsförvaltningen totalt sett byggs upp och utnyttjas så effektivt som möjligt och att kompatibilitets- och stan- dardiseringsaspekter beaktas. Inom ramen för detta bör dock driftmyndig— heternas ställning stärkas på flera sätt. En formell ändring som bör vidtas är att statskontorets beslut skall fattas först efter samråd med driftmyndighet. Ett sådant samrådsförfarande har för övrigt redan blivit praxis. Vidare bör statskontoret, där såär lämpligt. få möjlighet att delegera beslutsrätten. Sådan delegering bör enligt DASK:s mening kunna ske när det gäller mindre an- skaffningar. DASK har övervägt möjligheten att fastställa särskilda belopps- gränser för de anskaffningar som bör kunna delegeras men funnit detta mindre lämpligt, bl. a. av det skälet att sådana gränser blir oklara, t.ex. i de fall en anskaffning delas upp i flera omgångar. DASK anser i stället att delegeringen bör ske från fall till fall med hänsyn till bl.a. anskaff- ningarnas karaktär, typ av utrustning, beprövad erfarenhet av viss utrust— nings lämplighet för avsedd användning och driftmyndigheternas kompe- tens. Även i de fall beslutsrätten delegerats skall statskontoret fortfarande svara för att anskaffad utrustning redovisas över datamaskinfonden. En förutsättning för delegering är därför att behov av anskaffningar anmäls till fonden i vanlig ordning, så att fonden kan anskaffa medel även för
dessa anskaffningar. Vidare måste anskaffningsbesluten anmälas till stats- kontoret som har att fastställa den avgift som skall utgå och bestridas av driftmyndighet.
En annan delegeringsfråga som DASK övervägt är den beloppsgräns — för närvarande 300 000 kr. — över vilken anskaffningsärenden skall under- ställas regeringens prövning. Anledningen till denna prövning är bl. a. att det många gånger är svårt att ur de årliga anslagsframställningarna utläsa den totala omfattningen av ADB-verksamheten inom enskilda myndigheter och förvaltningsområden. Statsmakterna behöver därför ytterligare möjlig- heter för att kunna styra och kontrollera ADB-projekten i statsförvaltningen. De kapacitetsberäkningar och det material i övrigt som redovisas i samband med anskaffningen ger f. n. i regel den mest fullständiga bilden av ADB- verksamhetens planerade omfattning.
DASK anser (kap. 15) att planeringen när det gäller användning av ADB bör förbättras inom ramen för en förbättring av myndigheternas planering i stort. lnnan förbättringar härvidlag kommit till stånd, anser DASK att regeringens prövning bör kvarstå.
Nuvarande beloppsgräns fastställdes 1969. Med hänsyn till det samord- ningsansvar DASK anser statskontoret bör ha när det gäller anskaffning av ADB-utrustning, kan en höjning av beloppsgränsen åtminstone mot- svarande den förändring av den allmänna prisnivån som ägt rum sedan dess te sig naturlig. Detta skulle givetvis inte hindra att statskontoret i särskilda fall skulle kunna underställa ärenden under den fastställda be- loppsgränsen regeringens prövning. DASK är dock inte beredd att föreslå en ändring av den beloppsgräns under vilken anskaffningsbeslut nomalt inte behöver underställas regeringens prövning. DASK anser i stället att denna fråga bör behandlas i den utredning rörande objekten för den sam- ordnade anskaffningen som föreslogs i föregående avsnitt. För ytterligare utredning talar även det förhållandet att den tekniska och prismässiga ut- veckling som skett sedan 1969 inte är entydig — vissa typer av utrustning har t. ex. blivit billigare. Antalet anskaffningsärenden 1974 och 1975 var 160 resp. 205. Av dessa var 29 resp. 26 av den arten att de underställdes regeringens prövning. Om beloppsgränsen 1974 och 1975 hade varit 1/2 milj. kr. skulle 23 ärenden 1974 och 22 ärenden 1975 ha underställts re- geringens prövning. Om gränsen hade varit 1 milj. kr. hade motsvarande siffror varit 13 resp. 14.
Problem uppkommer ibland även när det gäller avgifter till datamaskin- fonden. Beslut om avskrivningstider för anskaffad utrustning och fond- avgifter fattas för närvarande formellt av statskontoret efter samråd med riksrevisionsverket och, när det gäller försvaret, även försvarets rationa- liseringsinstitut. Enligt den praxis som utbildats sker samråd dessutom i regel med berörda driftmyndigheter. Såvitt DASK har kunnat finna är man i huvudsak nöjd med den nuvarande ordningen. Ett problem är dock att en del myndigheter anser metoden att fördela investeringskostnaderna över flera år besvärande. De vill i stället ha investeringskostnaderna avskrivna direkt. Problemet torde till största delen hänga samman med olikheter i myndigheternas sätt att hantera investeringar och kapitalkostnader. Problem uppkommer vidare ibland på forskningsområdet på grund av att forsknings- medel ofta beviljas för kortare tidsperioder. DASK har från samordnings-
synpunkt inte ansett sig ha anledning att närmare ta upp här antydda pro- blem. DASK anser att den nuvarande ordningen vad gäller finansieringen av anskaffad utrustning bör behållas.
Ett annat problem när det gäller avgifterna till datamaskinfonden är om avgifter skall uttas för redan avskriven utrustning som fortfarande används. Så sker i regel inte för närvarande. Frågan om avgifter för avskriven ut- rustning hänger i sin tur delvis samman med frågan om avskrivningstidernas längd för olika typer av utrustning. DASK anser att principerna för av- gifternas bestämmande bör ingå i den utredning rörande datamaskinfonden som DASK förordar i avsnitt 14.3. Dessa frågor måste lösas för att man skall få till stånd en enhetlig kostnadsredovisning vid de statliga datacen- tralerna och därmed också möjligheter till rimliga kostnadsjämförelser i sam— band med val av datacentral för förläggning av datordrift (kapitel 13). l utredningen om avgifterna till datamaskinfonden bör man även överväga frågan om obligatoriskt samråd med driftmyndigheterna vid besluten om fondavgifterna.
14.5. Övriga delar av den offentliga sektorn
En från samordningssynpunkt intressant fråga är givetvis om och i så fall på vilket sätt den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning kan ut- vidgas till att omfatta även andra delar av den offentliga sektorn. En sådan utvidgning ligger nära till hands när det gäller de statliga affärsdrivande verken men är i viss utsträckning möjlig även när det gäller riksdagens verk, de statliga bolagen, kommunerna och landstingen.
Affärsverken
Frågan om affärsverken skulle omfattas av den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning över datamaskinfonden behandlades i samband med att nuvarande ordning beslutades (prop. 1968148). Man valde då att låta affärsverken själva svara för anskaffningen av ADB-utrustning. Skälen för detta var främst de särskilda villkor som gäller för affärsverken, bl. a. kraven på räntabilitet, karaktären på dessas databehandling samt deras erfarenheter och kompetens på ADB-området. Av samma skäl ville man inte heller föreskriva ett obligatoriskt samrådsförfarande med statskontoret i anskaff- ningsfrågor. Man ansåg dock, att det borde vara värdefullt för affärsverken att ta del av statskontorets erfarenheter i dessa frågor. I propositionen för- utsattes därför att fortlöpande kontakter skulle hållas mellan statskontoret och affärsverken. För att statskontoret skulle få den överblick som är nöd- vändig om verket skulle kunna fullgöra sina samordningsuppgifter, ålades dessutom affärsverken att till statskontoret i god tid anmäla planerade an- skaffningar av ADB-utrustning och successivt hålla statskontoret informerad om tillgänglig datamaskinkapacitet.
Fr. o. m. budgetåret l974/75 gäller vidare den bestämmelsen att affärs- verken vid köp eller hyra av ADB-utrustning som överstiger 1 milj. kr. skall underställa ärendet regeringens prövning.
Den skyldighet att hålla statskontoret informerat om anskaffning och
utnyttjande av ADB-utrustning som ålades affärsverken har fullgjorts i olika utsträckning av olika affärsverk. I stort synes kontakterna och informa- tionsutbytet haft mindre omfattning än som avsetts. Det har således redan av detta skäl funnits anledning för DASK att ånyo ta upp frågan om re- lationerna mellan statskontoret och affärsverken när det gäller ADB-ut- rustning.
De ovan berörda skälen emot att låta den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning omfatta även affärsverken är enligt DASK:s mening alltjämt giltiga. För att få till stånd en rationell användning, organisation och uppbyggnad av datordriftresurserna i statsförvaltningen i enlighet med de riktlinjer för datordriftens organisation och samordning som DASK fö- reslagit i avsnitt 6.8 anser dock DASK att det är önskvärt att kontakterna och informationsutbytet mellan statskontoret och affärsverken vad gäller anskaffning av ADB-utrustning, tillgänglig överkapacitet, prissättning m. m. förbättras. Till en del torde kontakterna och informationsutbytet mellan statskontoret och affärsverken komma att förbättras även i dessa frågor som en följd av den rationaliseringsförordning (SFS l975z567) som trädde i kraft den 1 juli 1975. i denna föreskrivs nämligen bl. a. att statliga myn— digheter inklusive aflärsverkan bör samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse vid utveckling av ADB- system och annan rationaliseringsverksamhet samt att i fråga som avser anlitande av privat servicebyrå för drift av ADB-system samråd skall ske med statskontoret. Enligt DASK:s mening behövs emellertid ytterligare fö- reskrifter för att få till stånd önskvärd samordning på ADB-området. DASK föreslår därför att det föreskrivs att affärsverken skall
— ge statskontoret tillfälle att yttra sig före beslut om anskaffning av sådan ADB-utrustning som för andra statliga myndigheter anskaffas över sta- tens datamaskinfond och före beslut om avyttring av sådan utrustning, — fortlöpande informera statskontoret om inte utnyttjad datorkapacitet för administrativ och teknisk-vetenskaplig databehandling.
Ett av skälen för samordnad anskaffning av ADB-utrustning är de där- igenom skapade möjligheterna att effektivt utnyttja kvalificerad expertis. Eftersom sådan expertis kommer att finnas vid statskontoret, är det från samordningssynpunkt givetvis fördelaktigt om denna expertis vid behov även kan utnyttjas av affärsverken för arbetsuppgifter i samband med an- skaffning av ADB—utrustning. Om det i enskilda anskaffningsärenden blir fråga om avsevärt mer omfattande resursinsatser — t. ex. framtagande av kravspecifikationer på utrustning och utvärdering av lämnade anbud — än vad som följer av statskontorets samordningsuppgifter enligt ovan, bör af- färsverken av principiella skäl betala för dessa tjänster på samma sätt som kommuner, landsting och statliga bolag (se nedan). l annat fall skulle af- färsverken, som har affärsmässiga lönsamhetskrav på sin rörelse, ges möj- lighet att gratis utnyttja statskontorets resurser.
Om den utredning som DASK föreslåri avsnitt 14.3 leder till en utvidgning av de objekt som skall anskaffas över datamaskinfonden, bör övervägas i vad mån affärsverkens skyldighet att begära statskontorets yttrande skall avse även de nya objekten.
Kommune/', landsting, riksdagens verk och statliga bolag
Kommuner, landsting, riksdagens verk och statliga bolag är självständiga enheter som i princip anskaffar, finansierar och förvaltar ADB-utrustning helt självständigt och utan statliga föreskrifter och särbehandling av dessa frågor i förhållande till annan utrustning. En eventuell utvidgning av nu- varande samordning på anskaffningsområdet inom statsförvaltningen bör självfallet inte innebära att kommuner, landsting, riksdagens verk och stat- liga bolag formellt inordnas i denna samordning utan endast att göra det möjligt för dem att vid behov utnyttja expertis vid statskontoret i samband med anskaffning av ADB-utrustning. Därutöver bör det vara fördelaktigt för samtliga parter med informations- och erfarenhetsutbyte i anskaffnings- frågor. Sådant samarbete förekommer för övrigt redan nu mellan staten, kommunerna och landstingen i frågor av betydelse för anskaffningen av ADB-utrustning, bl.a. standardiserings- och kompatibilitetsfrågor för vilka ett särskilt, till statskontoret knutet råd inrättats. ] detta ingår även några affärsverk.
Vad gäller kommunerna och landstingen har de höga kostnaderna för utveckling och drift av ADB-system som framgåri avsnitt 4.2 och 6.2 gjort att flertalet kommuner och landsting på olika sätt samarbetat på ADB-om— rådet. Avtalet mellan kommun- och landstingsförbunden om samverkan på ADB-området i Kommun-Data AB innebär en vidgning av detta sam- arbete. De kommuner och landsting som har egna datoranläggningar är främst de största. Antalet kommuner och landsting, som själva kommer att svara för sin databehandling och som i första hand skulle kunna ha behov av utomstående expertis i samband med anskaffning av ADB-ut- rustning torde därför bli relativt få. Detsamma kan komma att gälla antalet statliga bolag. Inom Statsföretag AB pågår nämligen för närvarande sam- ordningssträvanden i olika avseenden, bl. a. i fråga om anskaffning av ADB-
Vutrustning för statliga bolag.
Det har i DASK:s arbete inte framkommit något uttalat behov från kom— munernas, landstingens och de statliga bolagens sida att utnyttja statskon- torets resurser för anskaffning av ADB-utrustning. Detta behöver visserligen i och för sig inte innebära att det inte kan uppstå att behov av sådana tjänster eftersom statskontoret hittills inte erbjudit denna, möjlighet. Med hänsyn till det relativt ringa antalet organ som självständigt anskaffar ADB- utrustning finns det dock skäl att räkna med att intresset för att utnyttja statskontorets resurser för anskaffning av ADB-utrustning utanför stats- förvaltningen kommer att vara relativt begränsat. Trots detta anser DASK att det från samordningssynpunkt kan vara värdefullt att statskontorets re- surser står till förfogande för dem inom den offentliga sektorn som har behöv av och kan utnyttja dessa resurser. DASK föreslår därför att i stats- kontorets uppgifter skall ingå att på uppdrag och mot ersättning utföra tjänster i samband med anskaffning av ADB-utrustning inom den offentliga sektorn. Sådana uppdrag kan avse såväl enskilda arbetsmoment som hela anskaffningsärenden. Detta förutsätter att statskontoret preciserar med vilka tjänster och på vilket sätt verket kan lämna bistånd i samband med an- skaffning av ADB-utrustning och att verket på lämpligt sätt informerar om denna möjlighet. Vad som här avses är tjänster utöver sådan rådgivning
och erfarenhetsspridning som kan sägas ingå i statskontorets uppgifter som centralt rationaliseringsorgan för statsförvaltningen.
En fråga som aktualiseras i detta sammanhang är i vad mån här föreslagen uppgift kräver någon resursförstärkning vid statskontoret. Som nämns ti- digare har statskontoret redan nu problem med att inom verket ha all den expertis som behövs för anskaffning av ADB-utrustning inom statsförvalt- ningen. Visserligen torde efterfrågan på statskontorets anskaffningstjänster utanför statsförvaltningen bli begränsad, men även en viss beredskap för sådana tjänster ställer ökade krav på statskontorets resurser. DASK vill för sin del dock inte nu föreslå någon resursförstärkning till statskontoret utan anser att verket först bör undersöka behovet av tjänster av detta slag och de krav de ställer på verkets resurser. Som ovan nämns bör denna verksamhet i huvudsak vara intäktslinansierad.
14.6. Sammanfattning av DASK:s förslag
DASK anser i stort att nuvarande ordning med samordnad anskaffning av ADB-utrustning över datamaskinfonden bör behållas i den egentliga stats- förvaltningen. lnom ramen för detta föreslår DASK
— att det uppdras åt statskontoret och riksrevisionsverket att utreda vilka objekt eller typer av utrustning som skall ingå i den samordnade an- skaffningen i statsförvaltningen och vid köp finansieras över datama- skinfonden samt att se över gällande bestämmelser. 1 uppdraget bör också ingå att utreda om även annan kostnadskrävande kontorsutrustning bör finansieras över datamaskinfonden, om den beloppsgräns (f. n. 300 000 kr.) vid vilken regeringen prövar anskaffningsärenden bör höjas samt efter vilka principer avgifterna till datamaskinfonden skall bestämmas,
— att gällande bestämmelser rörande beslut om anskaffning ändras så att besluten skall ske efter samråd med berörda driftmyndighet och att beslut skall kunna delegeras till driftmyndighet,
— att det föreskrivs att affärsverken skall dels ge statskontoret tillfälle att yttra sig före beslut om anskaffning av sådan ADB-utrustning som för andra statliga myndigheter anskaffas över datamaskinfonden och före avyttring av sådan utrustning, dels fortlöpande informera statskontoret om inte utnyttjad datorkapacitet för administrativ och teknisk databe- handling,
— att det skall ingå i statskontorets uppgifter att på uppdrag och mot er- sättning erbjuda tjänster i samband med anskaffning av ADB-utrustning till de organ inom den offentliga sektorn, som inte omfattas av den samordnade anskaffningen över datamaskinfonden.
15. Planering på ADB-området
Allmän bakgrund
Åtgärder av olika slag vidtas fortlöpande för att åstadkomma en effektivare planering, styrning och samordning av den offentliga förvaltningen över huvud taget. För statsförvaltningens del kan man under senare år bl. a. peka på införandet av programbudgetering, översynen av budgetsystemet (bud- getutredningens betänkande "Reformerad budget"; SOU 1973143), de ökade resurserna för förvaltningsrevision samt arbetet med att utveckla metoder och former för planering (långsiktsplanering, verksamhetsplanering, perso- nalplanering m. m.).
Den nuvarande planeringen av den statliga verksamheten sker i olika former och tidsperspektiv och på olika organisatoriska nivåer. Stats- makternas kortsiktiga planering sker främst inom ramen för det årliga bud— getarbetet och avser det kommande budgetåret. Den kommer till uttryck i de skilda budgetdokumenten. Regeringens långsiktiga överväganden kom- mer främst till uttryck i princippropositioner till riksdagen. Dessa propo- sitioner grundas ofta på underlag från offentliga utredningar. Vidare utarbetas varje år en långtidsbudget med syfte att kartlägga de statsfinansiella kon— sekvenserna på längre sikt av redan fattade beslut och gjorda åtaganden.
Förutom denna planeringsverksamhet förekommer skilda former av lång- siktig planering inom statsdepartementen och på myndighetsnivå. Myn- digheterna skall i samband med sina anslagsframställningar redovisa en långtidsbedömning för verksamheten under den kommande 5-årsperioden. ] samband med den pågående försöksverksamheten med programbudge- tering har föreskrivits att berörda myndigheter skall bedriva verksamhets- planering. Denna verksamhetsplanering innebär att myndigheternas arbete med budgetförslaget (anslagsframställningen) föregås av en planering som utifrån ett flerårigt tidSperspektiv — i allmänhet den närmaste 5-årsperioden — skall ge underlag för såväl detta arbete som för den interna styrningen av verksamheten under det kommande året. För övriga myndigheter gäller att de kan redovisa studier av verksamheten på längre sikt i samband med att de avger förslag till långtidsbudget. Vad beträffar planeringen inom för- svaret kan nämnas att den i vissa avseenden skiljer sig från planeringen i den civila statsförvaltningen.
Den nuvarande planeringen av användningen av ADB i statsförvaltningen sker i första hand som en del i myndigheternas planering av sin verksamhet. Som DASK redovisar bl.a. i avsnitt 4.1 och 5.2 finns för ADB dock vissa
särregler. Enligt regeringens petitaanvisningar (allmänna anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar) skall myndigheterna i sina anslags- framställningar alltid ta upp eventuella behov av medel för datamaskin- bearbetningar. Däremot skall myndigheterna inte ta upp medel för anskaff- ning av datamaskinutrustning. Behov av sådan utrustning skall i stället på ett så tidigt stadium som möjligt i planeringsarbetet och senast den 1 juli budgetåret före det budgetår som anslagsframställningen avser ("pe- titaåret") anmälas till statskontoret, som avger en gemensam anslagsfram- ställning för den datamaskinutrustning som kan behöva anskaffas över da- tamaskinfonden (avsnitt 14.1). Tillsammans med denna anslagsframställ- ning avlämnar statskontoret en långtidsbedömning beträffande de anskaff- ningar av datamaskinutrustning som behöver göras över statens datamas- kinfond under den kommande 5-årsperioden. Som underlag för detta re- dovisar myndigheterna årligen till statskontoret i en enkät sina behov av datamaskinutrustning för den aktuella planeringsperioden.
Ove/väganden
Som framgår av avsnitt 5.2 anser DASK att det inte behövs en starkare central planering och styrning av användningen av ADB än för närvarande utan att planeringen och styrningen i huvudsak bör vara decentraliserad till de för verksamheten ansvariga myndigheterna. Det finns dock skäl för att inom ramen för en sådan ordning vidta åtgärder för att förbättra pla- neringen på ADB-området.
Planering behövs ifråga om användning av ADB liksom på andra håll för att ta fram och utvärdera alternativ, fastställa allmänna riktlinjer för verksamheten och få till stånd planmässighet i genomförandet. Planering är särskilt viktig när det är fråga om stora och tidskrävande investeringar, som begränsar handlingsfriheten att vidta andra åtgärder. Så är ofta fallet när det gäller ADB. Bl.a. det förhållandet att man hittills många gånger underskattat kostnaderna och tidsåtgången för att utveckla och ta i drift ADB-tillämpningar kan anföras som skäl för att förbättra planeringen på ADB-området. Detta har för övrigt uppmärksammats såväl centralt som inom enskilda projekt. Ansträngningar görs därför för att åstadkomma för- bättringar härvidlag.
Ett annat skäl för förbättrad planering — och ett skäl som har särskild relevans för DASK:s del — är att en väl fungerande planering är en viktig förutsättning för samordning i databehandlingen såväl inom enskilda myn- digheter och verksamhetsområden som över sektors- och myndighetsgrän- serna. Den utrednings- och förberedelsetid som i regel krävs för samordning samt de kostnader som den för med sig gör nämligen att samordnings- aspekter i allmänhet måste beaktas redan i utrednings— och utvecklings- arbetet för att komma till stånd. En väl fungerande planering inom de en- skilda projekten, myndigheterna och verksamhetsområdena är således en förutsättning för att dels andra myndigheter från sina utgångspunkter skall kunna bevaka eventuella samordningsaspekter. dels för att de centrala och sektorsvisa samordningsorganen skall få underlag för sitt arbete. Det är an- geläget att på ett tidigt stadium pröva vilka förutsättningar som finns för att vissa ADB-system används gemensamt av flera myndigheter, att data
utväxlas mellan olika ADB-system och att data i administrativa ADB-system används i statistikproduktionen och samhällsplaneringen. Förbättrad pla- nering inom myndigheterna är vidare en förutsättning för att förbättra kva- liteten i det underlag som läggs till grund för planeringen av utbyggnaden och utnyttjandet av datorkapaciteten i statsförvaltningen.
För samordningen är det vidare angeläget att planeringen för inrättande eller ändring av ADB-system sträcker sig relativt långt framåt i tiden, särskilt när det gäller stora projekt. 1 flertalet fall bör det dock vara fullt tillräckligt med en god kvalitet i planeringen för en femårsperiod, dvs. den period som täcks av långtidsbudgeten i det årliga budgetarbetet.
Planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik bör som ovan framgår enligt DASK:s mening i huvudsak vara decentraliserad. Med hänsyn till att ADB är ett av de hjälpmedel myndigheterna har i sin verksamhet bör planeringen enligt DASK:s mening sammankopplas med och ske som en del av den administrativa planeringen i övrigt av berörda verksamheter. Det är därför viktigt att myndigheternas planering utformas på ett sådant sätt att det går att utläsa vilka krav på databehandling olika verksamheter kommer att ställa och att planer för utveckling och drift av ADB-system redovisas. Planeringen bör göras så att man så långt möjligt fortlöpande kan följa de verkliga kostnaderna och deras överensstämmelse med kalkyler och andra planer. lnom förvaltningssektorer med omfattande användning av ADB och med ADB-system som har starka inbördes samband i olika avseenden bör det vara en fördel om planeringen inom de enskilda myndigheterna samordnas. Det gäller t. ex. förvaltningssektorer där flera myndigheter använder en gemensam datacentral. l sådana fall är det viktigt att planeringen utformas så att man inom datacentralen eller i annan ordning kan ställa samman planerna och få underlag för en rationell dimensionering och utbyggnad av bl. a. datorkapaciteten. Som exempel på en sektor där stora ansträngningar gjorts för att förbättra och samordna planeringen på ADB-området kan nämnas försvaret. Däremot synes det inte finnas skäl att bygga upp ett särskilt planeringssystem för statsförvaltningen i dess helhet som är speciellt inriktat på utveckling och drift av ADB-system och som skall ligga till grund för något slags samlad ADB-plan för statsförvaltningen. Förbättrad planering av utveckling och användning av ADB-system bör således ske som ett led i en förbättring av myndigheternas planering i stort.
DASK anser att särskilda föreskrifter eller anvisningar bör utfärdas om hur myndigheterna skall beakta databehandlingen i planeringen av sitt ar- bete. Denna fråga hänger som sägs ovan nära samman med utformningen av myndigheternas planering över huvud taget och bör därför lösas i sam- manhang därmed.
16. Organisationsfrågor
16.1. Samordningsuppgifternas organisation
16. 1 . 1 Samordningsuppgifterna
Med den inriktning av samordningen och samordningsarbetet som DASK anser bör gälla enligt vad som framgår av de tidigare kapitlen i betänkandet kan samordningsuppgifterna på ADB-området sammanfattas i följande punkter.
Att inom statsförvaltningen verka för en förbättrad planering av använd- ningen av ADB. I detta ingår att ge anvisningar om och att utarbeta metoder och hjälpmedel för statsmyndigheternas planering och ekon- omiska redovisning i samband med utveckling och drift av ADB-system. Att inom statsförvaltningen tillhandahålla gemensamma personella ut- rednings-, utvecklings- och expertresurser på ADB-området dels för att möjligheterna till samordning över myndighets- och verksamhetsgränser skall beaktas, dels för att biträda myndigheterna i sådana uppgifter som de inte kan eller bör utföra med egen personal. Att främst inom statsförvaltningen men även i övrigt verka för sam- ordning i hanteringen och användningen av data. Sådan samordning består i att skapa tekniska förutsättningar för gemensam användning av data, t. ex. genom utbyte och samkörning, i ADB-system på olika verksam- hetsområden. I detta ingår ”standardisering” ("normering”) av data till innehåll och utseende (definitioner, identifikationsbegrepp, format, koder m. m.) för att skapa förutsättningar för eller underlätta gemensam an- vändning av data samt tekniska och organisatoriska åtgärder för att sam- ordna insamlingen av data till olika system, t. ex. särskilda uppdate- ringsregister. Att verka för en rationell organisation, utbyggnad och användning av datorkapaciteten i statsförvaltningen. Till grund för samordningen i detta avseende bör främst ligga de riktlinjer som DASK föreslår i kap. 6. Att verka för kompatibilitet och standardisering av maskin- och program- varor inom statsförvaltningen och den offentliga sektorn i övrigt. I detta ingår bl. a. att verka för att datorer och annan utrustning för ADB så långt som det är möjligt och lämpligt är kompatibel, att statsförvaltningen och den övriga offentliga förvaltningens krav och önskemål beaktas i det nationella och internationella standardiseringsarbetet, att nationella
och internationella standarder används samt att sådana standarder till- lämpas på ett enhetligt sätt. — Att ombesörja anskaffning och förvaltning av datorutrustning i den egent- liga statsförvaltningen och, där så önskas, biträda den offentliga sektorn i övrigt vid anskaffning av ADB-utrustning. — Att främst inom statsförvaltningen men även i övrigt verka för sam- ordning i fråga om utveckling och användning av metoder, tekniker o. (1. på ADB-området. I detta ingår främst att utvärdera och utarbeta anvis- ningar eller rekommendationer samt i övrigt sprida information om till- gängliga metoder och deras användning. Vidare ingår att vid behov ut- veckla eller ta initiativ till utveckling av metoder på ADB-området. DASK konstaterar att samordningsuppgifter av detta slag i allt väsentligt för närvarande åvilar statskontoret. På delområden har därutöver vissa andra myndigheter och organ ett samordningsansvar.
16.1.2. Erfarenheter av nuvarande ordning
För att få underlag för att bedöma behovet av organisatoriska förändringar och andra sådana åtgärder när det gäller samordning på ADB-området har DASK på olika sätt försökt bilda sig en uppfattning om vad som är eller upplevs som brister i nuvarande ordning. DASK:s uppfattning i denna fråga grundar sig bl. a. på de svar DASK erhöll på en enkät rörande samord- ningsbehoven som DASK utsände i början av sin verksamhet, på utred- ningsresultat som framkommit i olika projekt DASK bedrivit eller med- verkat i, på yttranden DASK erhållit över ett antal arbetsrapporter o. d. samt på de muntliga kontakter DASK haft med företrädare för myndigheter och andra organ och med enskilda personer under utredningsarbetet. Vidare kan hänvisas till vad som framkom i samband med den tidigare nämnda s.k. SDS-utredningen.
DASK har kommit till den uppfattningen att rådande ordning för sam- ordningen på ADB-området i stort fungerar väl. Viss kritik har dock fram- förts. Denna kritik är inte helt entydig, men såvitt DASK kan se gäller den i huvudsak dels samordningens inriktning på olika samordningsom- råden, dels resursinsatsernas storlek och personalens kompetens. Vidare har kritik framförts mot avgränsningen i ansvars- och uppgiftsfördelningen mel- lan några av organen på ADB-området i statsförvaltningen och mot att man i statsförvaltningen inte tar tillräcklig hänsyn till behoven av sam- ordning med andra sektorer, framför allt kommuner och landsting.
Beträffande samordningens inriktning hävdas det att samordningen hittills främst avsett anskaffning och utnyttjande av maskinvaruutrustning och att man därvid inte i tillräcklig utsträckning beaktat ADB-systemens effekter i sin helhet. Vidare hävdas det ibland att samordningen allt för lite varit inriktad på bl. a. programvaror, metoder för utveckling och drift av ADB- system samt på åtgärder för att möjliggöra eller underlätta utbyte eller över- föring av data mellan olika system, t. ex. så att data som insamlats eller skapats i ett administrativt system kan utnyttjas i andra system, inte minst inom statistikproduktionen och samhällsplaneringen.
Vad gäller resursinsatsernas storlek och personalens kompetens gäller kri- tiken bl.a. att man inte har satsat tillräckligt med resurser på vissa sam-
ordningsområden, t. ex. säkerhetsmetoder och standardisering, och att den personal som sätts in många gånger inte har tillräcklig kompetens. Det sist- nämnda har, hävdas det ibland, lett till att det dels tar för lång tid innan man får fram resultat, dels att resultaten varit alltför elementära eller inte tillräckligt konkreta för att vara till nytta.
All kritik som framförs mot nuvarande organisation för samordningen på ADB-området gäller emellertid inte att inriktningen varit olämplig eller insatserna för små. Även kritik av motsatt karaktär förekommer, dvs. att samordningsaspekterna för närvarande tillgodoses alltför mycket i vissa av- seenden. Detta gäller bl. a. de ovan nämnda kraven som statistikproduk- tionen och samhällsplaneringen ställer på de administrativa systemens da- tainnehåll. Dessa krav upplevs ibland av företrädarna för dessa system som alltför betungande. Datainspektionen är när det gäller personinformation kritisk mot att data som insamlats i ett system för ett ändamål skall få användas i andra system för andra ändamål. Vidare framförs kritik mot den nuvarande samordnade upphandlingen av ADB-utrustning beroende på att man i några fall vill ha större frihet att själv avgöra vilken utrustning man skall ha.
Kritiken mot nuvarande organisation för samordningen har såvitt DASK kan se minskat under senare år. Till en del torde detta hänga samman med att flera av de problem och brister som tidigare förelegat har eliminerats eller åtminstone reducerats under de senaste åren. Flera faktorer har med- verkat till detta, bl. a. tillkomsten av datalagen, den ändrade inriktningen inom svensk dataindustri, resultaten av den s.k. SDS-utredningen (bl. a. rationaliseringsförordningen) som löste vissa avgränsningsproblem mellan statskontoret, DAFA och Statskonsult AB, avtalet om samverkan på da- taområdet mellan kommun- och landstingsförbunden, beslutet att bygga upp ett allmänt datanät samt tillkomsten av statskontorets standardiserings- råd. Vidare torde pågående eller avslutade projekt inom statskontoret — bl. a. sådana som skett i samråd eller samarbete med DASK — på olika sätt ha medverkat till att minska en del samordningsproblem, t. ex. ADB-säker- hetsprojektet och det 5. k. SAMKOM-projektet. Motsvarande gäller den av statistiska centralbyrån utförda SSRS-utredningen rörande samordning och samarbete inom regionalstatistiken. DASK anser att med den inriktning av samordningsarbetet som föreslås i detta betänkande bör ytterligare sam- ordningsproblem kunna lösas och bristerna i samordningen i övrigt minskas. En förutsättning för detta är dock att tillräckliga resurser för utredningar och projekt av betydelse för samordningen liksom personal med hög kom- petens och tillräcklig erfarenhet står till förfogande för samordningsarbetet.
DASK är medveten om att det sistnämnda är ett svårlöst problem. Bl. a. är tillgången på kompetent personal på många områden knapp. Statsför- valtningen har dessutom svårt att lönemässigt konkurrera om väl kvali- ficerade experter. Utan egen datacentral kan ett samordningsorgan få svå- righeter att hålla sig med egen kompetens i vissa frågor och att få tillräcklig praktisk beröring med vissa problem. Kompetensproblemen kan visserligen till en del lösas med hjälp av konsulter och annan utomstående personal. Det är dock inte möjligt att lösa alla sådana problem på detta sätt. Bl.a. behövs egen kompetens för att identifiera och beskriva samordningspro- blemen, upphandla konsulttjänster och bedöma olika åtgärders lämplighet.
Vad beträffar samordningen inom och mellan kommun- och landstings- sektorerna har det avtal om samverkan på ADB-området som nyligen träffats skapat förutsättningar för att lösa vissa samordningsproblem. I de fall det uppkommer behov av samordning mellan den statliga sektorn å ena sidan och kommuner och landsting å andra sidan bör dessa kunna lösas genom samarbete mellan berörda organ. Sådant samarbete kan etableras såväl direkt mellan statskontoret och övriga organ som indirekt i de olika samarbetsorgan som finns på ADB-området, t. ex. Sveriges standardiseringskommision, Ser- vidata AB och statskontorets standardiseringsråd.
16.1.3. C en!/'alr samordningsorgan
DASK anser visserligen att samordningen på ADB-området bör förbättras i flera avseenden. Men den inriktning av samordningen och samordnings- arbetet som DASK anser bör gälla innebär inte någon mer grundläggande förändring i riktning mot en starkare central planering, styrning och sam- ordning av databehandlingen. Den förordade samordningen förutsätter dock att det finns särskilda samordningsresurser på central nivå.
Som framgår av bl. a. avsnitt 4.1 är statskontoret central förvaltnings- myndighet för rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen och samtidigt centralt samordningsorgan på ADB-området. Samordningsupp- gifter av det slag DASK redogör för i avsnitt 16.1.1 åvilar därför för när- varande i allt väsentligt statskontoret. Skälen till att samordningsuppgifterna på ADB-området förlades till statskontoret var det starka sambandet mellan den administrativa databehandlingen och den allmänna rationaliseringsverk- samheten.
En viktig fråga för DASK är om man skall förändra den nuvarande or- ganisationen för och förläggningen av samordningsuppgifterna på ADB-om- rådet i statsförvaltningen. I DASK:s direktiv sades bl. a. att det finns behov av
”. .. ett särskilt organ med uppgift att följa pågående utrednings- och utvecklings- arbete, att initiera kompletterande utredningar — särskilt rörande grundläggande eller eljest övergripande frågeställningar — samt tillhandahålla statsmakterna ett relevant beslutsunderlag. Sistnämnda uppgift kan innefatta överlämnande av egna utredningar eller utredningsresultat från annat håll med förslag till åtgärder i olika hänseenden, eller påpekanden om behov av utredningar som Kungl. Maj:t anses böra initiera, behov av riktlinjer för viss verksamhet etc. I varje fall initialt bör detta arbete konsti- tueras i kommittéform.”
En mer genomgripande förändring av den nuvarande ordningen skulle närmast innebära att man bryter ut samordningsuppgifterna från statskon- toret och i stället inrättar ett nytt fristående organ för dessa uppgifter, even- tuellt genom att ombilda DASK till ett sådant samordningsorgan.
DASK anser som framgår i avsnitt 5.2 att det grundläggande synsättet bör vara att ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet och då främst för rationalisering. Detta talar rent principiellt för att de övergripande samordningsuppgifterna på ADB-området även fortsättningsvis organisa- toriskt bör vara sammankopplade med de centrala uppgifterna på rationa- liseringsområdet. Utbrytning av samordningsfrågorna på ADB-området ur
rationaliserings- och samordningsarbetet i övrigt och inrättande av ett nytt fristående samordningsorgan bör enligt DASK:s mening komma ifråga en- dast om det föreligger stora brister i den nuvarande ordningen och dessa brister annars inte går att avhjälpa på ett tillfredsställande sätt.
Med hänvisning till vad som redovisas i föregående avsnitt om erfaren- heterna av nuvarande ordning för samordning på ADB-området i stats- förvaltningen anser DASK emellertid att kritiken och bristerna inte är av sådan styrka och art att de motiverar att man i grunden ändrar nuvarande organisation för samordningen. Med den inriktning av samordningen som DASK förordar torde inte heller samordningsarbetet på ADB-området per- sonalmässigt få en sådan omfattning att det av detta skäl blir motiverat att bryta ut det ur det övriga rationaliserings- och samordningsarbetet och inrätta ett särskilt fristående organ.
Det finns även andra skäl som talar emot att inrätta ett permanent fri- stående samordningsorgan. Bl. a. torde det bli svårt att göra en väl fungerande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan detta organ och statskontoret. Detta problem försvåras allteftersom det uppkommer alternativ till datatekniken och denna teknik används tillsammans med annan teknik. Vidare tyder de erfarenheter DASK har gjort i sitt arbete på att ett sådant organ i längden inte — såsom DASK i stor utsträckning gjort — kan basera sitt arbete på utredningar inom andra myndigheter och på konsultuppdrag utan det måste i stället bygga upp betydande egna utredningsresurser. Detta medför i sin tur risker för en dubblering av resurser som redan finns och kommer att finnas inom andra myndigheter, särskilt statskontoret. Värdet av samord- ningsorgan av DASK:s typ torde dessutom vara störst så länge organet mera förutsättningslöst och obundet av tidigare ställningstaganden kan pröva samordningsfrågorna. Det sistnämnda talar för att denna typ av organ bör ges tillfällig varaktighet.
DASK anser mot den bakgrunden att de övergripande samordningsupp- gifterna på ADB-området även i fortsättningen skall åvila statskontoret.
Hittillsvarande erfarenheter av samordningen på ADB-området gör det önskvärt med vissa organisatoriska åtgärder för att förbättra statskontorets möjligheter att fullgöra samordningsuppgifterna. DASK återkommer till denna fråga i avsnitt 16.2 nedan.
16. l .4 A vgr'änsningsfi'ägor'
Samordningsuppgifterna på ADB-området bör enligt DASK:s mening så- ledes i allt väsentligt åvila statskontoret. Flera av samordningsuppgifterna ankommer dock till en del även på andra myndigheter och organ eller har på annat sätt beröring med uppgifter som andra myndigheter och organ svarar för. DASK redovisar nedan sin syn på uppgifts- och ansvarsfördel- ningen samt andra avgränsningsfrågor på ADB-området mellan statskontoret och andra myndigheter. Det sker med ledning av den uppräkning av sam- ordningsuppgifterna som finns i avsnitt 16.1.1. I de fall samordningen avser även försvarets myndigheter bör samordningsuppgifterna generellt lö- sas i samverkan med försvarets rationaliseringsinstitut som är central för- valtningsmyndighet för rationaliseringen inom försvaret och som således skall svara för ifrågavarande samordningsuppgifter inom denna sektor.
Vad beträffar uppgiften "att inom stats/ärva/tningen verka/ör enjörbättrad planering av användningen av ADB” kan vissa gränsdragningsproblem upp- komma gentemot riksrevisionsverket. Hur dessa skall lösas hänger samman med hur man i stort vill lösa gränsdragningen mellan riksrevisionsverkets och statskontorets verksamheter. Denna fråga har nyligen behandlats av revisions- och rationaliseringsutredningen i ett delbetänkande (Ds Fi 197613) som f.n. är föremål för remissbehandling. Med nuvarande uppgiftsfördel- ning bör uppgiften i första hand ankomma på statskontoret.
Uppgiften "att inom statsförvaltningen tillhandahålla gemensamma perso- nella utrednings-, utvecklings- och expertresurser på ADB-omrädet” har givit upphov till vissa gränsdragningsproblem mellan statskontoret, DAFA och Statskonsult AB. Dessa utreddes av den s. k. SDS-utredningen och har senare reglerats bl. a. i rationaliseringsförordningen (avsnitt 4.1). DASK har inte funnit skäl att föreslå några ändringar i nuvarande ansvars— och uppgifts- fördelning mellan dessa organ.
I fråga om uppgiften att "verka/ör samordning i hanteringen och använd- ningen av data" föreligger vissa avgränsningsproblem gentemot statistiska centralbyrån (SCB), som bl. a. har till uppgift att bevaka att de statistiska synpunkterna tillgodoses i de fall underlaget för statistikproduktionen utgörs av material som annan myndighet insamlar för administrativt ändamål och att utarbeta nomenklaturer och klassificeringsnormer för statistiken. I princip bör statskontoret ha det övergripande ansvaret för att det kommer till stånd en rimlig avvägning mellan olika intressenters krav på registerinnehållet i och användningen och utformningen av de administrativa ADB-systemen. Som företrädare för statistikproduktionen och samhällsplaneringen utgör SCB härvid ofta en mycket tung intressent. Det är därför angeläget med nära kontakt och samarbete mellan SCB och statskontoret i dessa frågor (kap. 7).
Uppgiften "att verka,/ör en rationell organisation, utbyggnad och användning av datorkapaciteten i statsförvaltningen" innebär enligt de principer och rikt- linjer som DASK föreslår i kap. 6 bl.a. att överkapacitet vid myndig- hetsvisa och sektorsvisa datacentraler skall kunna utnyttjas för "extern” databehandling. Valet av datacentral är härvid i huvudsak en ekonomisk fråga som bör avgöras främst på grundval av service och priset. Detta för- utsätter att priserna grundas på genomsnittliga självkostnader och att kost- naderna vid datacentralerna redovisas och beräknas efter enhetliga principer (kapitel 13). Eftersom den ekonomiska redovisningen och taxesättningen i första hand är uppgifter för riksrevisionsverket, förutsätts i dessa frågor kontakter och samråd mellan statskontoret och riksrevisionsverket.
Uppgiften "att verka för kompatibilitet och standardisering av maskin- och programvaror" förutsätter att statskontoret håller kontakt och samarbetar med dem som har ansvaret för olika datacentraler inom statsförvaltningen och den offentliga sektorn i övrigt, med Sveriges Standardiseringskommis- sion (SIS) och andra organisationer på ADB-området, t. ex. Servi-Data AB, samt med tillverkarna och leverantörerna av datorer och annan ADB-ut- rustning. En stor del av detta samarbete bör underlättas av statskontorets standardiseringsråd.
När det gäller uppgiften "att ombesörja anskaffitingvochförvaltning av da- torutrustning i den egentliga statsförvaltningen" föreligger gränsdragnings-
problem särskilt i följande frågor:
— de objekt eller typer av utrustning som skall ingå i den samordnade anskaffningen; — arbets- och ansvarsfördelningen mellan statskontoret och de myndigheter för vilkas räkning anskaffning och förvaltning av datorutrustning sker; — relationerna mellan statskontoret och affärsverken. DASK behandlar här berörda avgränsningsproblem i kap. 14 och föreslår där åtgärder för att lösa dem.
Uppgiften ”att verka för samordning ifråga om utveckling och användning av metoder. tekniker o. (I. på ADB-området" kan medföra att avgränsnings- problem uppkommer i många enskilda fall beroende på vad metoderna och teknikerna avser. Som exempel på frågor där gränsdragningsproblem kan uppstå kan nämnas ekonomisk kalkylering av ADB-projekt samt kostnads- redovisning och kostnadsberäkningar vid datacentralerna. Dessa frågor faller till stor del inom riksrevisionsverkets område. Gränsdragningsfrågorna måste närmare lösas från fall till fall. Ett annat metodområde där avgränsnings- problem kan uppstå främst mellan statskontoret och datainspektionen är ADB-säkerhetsområdet. DASK behandlar uppgifts- och ansvarsfördelningen på detta område i kap. 11 och föreslår där bl. a. att statskontorets arbete med Säkerhetsfrågorna skall bedrivas i nära samarbete eller kontakt med datainspektionen.
16.2. Organisatoriska åtgärder
Hittillsvarande erfarenheter pekar på att det är önskvärt med vissa orga- nisatoriska åtgärder för att förbättra statskontorets möjligheter att fullgöra samordningsuppgifterna. De åtgärder som kan diskuteras är främst en ökning av de anslag som kan disponeras för samordning på ADB-området och därigenom bl. a. förbättra statskontorets personalmässiga resurser samt att inrätta någon form av kompletterande organ för kontakter och samarbete i samordningsfrågorna.
16.2.1. Ökade resurser för samordningen
Som ovan sägs i avsnitt 16.12 är det angeläget att statskontoret ges tillräckliga resurser för samordningen på ADB-området. Till viss del kan Sådana resurser skapas genom omprioritering av verkets uppgifter men detta går dock på sikt ut över annan verksamhet. Flera skäl talar för att resurserna kan behöva ökas, bl. a. de förhållandena att ADB används inom allt flera verksamheter och i allt större omfattning och att tekniken i en del avseenden blir mer avancerad, komplicerad och mångsidig. Vidare behöver insatserna på en rad områden intensifieras eller även i fortsättningen vara stora. En viktig förutsättning för att samordningsarbetet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt är som ovan nämns dessutom att statskontoret har eller kan anlita kvalificerad personal med hög kompetens och erfarenhet på olika områden.
Det finns således skäl som rent allmänt talar för att statskontoret kan behöva ges ökade resurser för samordning på ADB-området. DASK har dock inte till uppgift att närmare utreda statskontorets organisation. DASK anser sig därför inte kunna bedöma möjligheterna till omprioritering av statskontorets verksamhet och de eventuella behoven av ökade anslag och personella förstärkningar. Sådana frågor bör i stället behandlas i vanlig ord- ning i samband med verkets anslagsframställningar eller särskilda fram- ställningar. Det sistnämnda kan t.ex. komma i fråga när statsmakterna ger statskontoret särskilda samordningsuppdrag på ADB-området. Motsva- rande gäller eventuell förstärkning av anslagen för andra samordningsmyn- digheters berörda verksamhet.
1622. Kontakt- och samarbetsorgan för samordningen
Vad gäller frågan om att inrätta ett kompletterande organ för kontakter och samarbete i samordningsfrågorna kan, mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter av samordningen och den inriktning av samordningsarbetet som DASK föreslår i detta betänkande, flera skäl anföras för ett sådant organ. Ett skäl är att ett sådant organ kan medverka till att öka framför allt statskontorets men även andra myndigheters kunskaper om behoven av och angelägenheten i olika samordningsåtgärder och på så sätt förbättra underlaget för statskontorets bedömningar och ställningstaganden rörande inriktningen och omfattningen av samordningsinsatserna på olika områden. Statskontorets samordningsfunktion förutsätter nämligen att statskontoret har ingående kunskaper om pågående och planerade ADB-projekt och system och om de krav på och behov av samordningsinsatser som olika myndigheter och andra organ har. Likaså är det en väsentlig förutsättning att myndigheter och organ som berörs av samordningsåtgärder får inblick i skälen för dessa. Det är därför viktigt att statskontoret på ADB-området liksom i rationa- liseringsverksamheten i övrigt har nära kontakt med berörda myndigheter och organ. Statskontorets nya organisation som gäller fr. o. m. 1 juli 1975 har i högre grad än tidigare anpassats för en sådan kontaktverksamhet men ett kontakt- eller samarbetsorgan på ADB-området skulle kunna vara ett värdefullt komplement. Ett sådant organ skulle vidare kunna göra det lättare inte minst för statskontoret men även för andra myndigheter att följa den tekniska och metodmässiga utvecklingen på ADB-området och skapa för- bättrade förutsättningar för samarbete i utrednings- och utvecklingsarbete på olika områden av gemensamt intresse och för gemensamt utnyttjande av tillgänglig expertis. Dessutom bör ett sådant organ kunna underlätta förmedlingen och utbytet av information. kunskaper och praktiska erfa- renheter på ADB-området.
Ett annat skäl för ett kompletterande kontakt- och samarbetsorgan är att ett sådant organ bör kunna underlätta en samverkan mellan samord— ningsorganen och medverka till att uppkommande frågor rörande gräns- dragningen dem emellan löses på ett ändamålsenligt sätt.
Ytterligare ett skäl för ett kontakt- och samarbetsorgan är att samord- ningsfrågorna inte är begränsade till den civila statsförvaltningen utan även kan gälla problem som berör den offentliga sektorn i övrigt. Det förhållandet att statskontorets myndighetsuppgifter gäller statsförvaltningen gör att ett
kompletterande organ med representanter för övriga delar av den offentliga sektorn bör underlätta lösningen av gemensamma samordningsproblem.
Det finns dessutom psykologiska skäl för ett kompletterande kontakt- och samarbetsorgan. Samordning handlar som regel om att göra avvägningar mellan olika parters intressen. Det innebär att någon eller några av parterna många gånger anser att deras intressen inte blir tillgodosedda i tillräcklig grad. Ett kontakt- och samarbetsorgan bör kunna medverka till ökad för- ståelse för samordningsproblemen.
DASK anser mot denna bakgrund att det finns behov av ett komplet- terande kontakt- och samarbetsorgan för samordningen på ADB-området. Ett sådant organ bör som framgått på flera sätt kunna underlätta samord- ningen. Organet skall dock ses endast som en komplettering till andra sam- arbetsformer. Det kan inte ersätta direkta kontakter och samarbete mellan statskontoret och olika intressenter i det löpande arbetet och inte heller mer tillfälliga referens- och arbetsgrupper för speciella samordningsfrågor.
Med hänsyn till de samordningsuppgifter DASK anser bör åvila stats- kontoret bör enligt DASK:s mening ett kontakt- och samarbetsorgan på ADB-om rådet organisatoriskt ges ställning av ett råd till statskontoret. Rådet bör vara ett diskussionsforum för utbyte av åsikter och för samarbete mellan olika intressenter på ADB-området inom den offentliga sektorn. Statskon- toret bör bl. a. inhämta rådets synpunkter på verkets planer och budgetförslag i de delar som rör samordning på ADB-området. Vidare bör rådet ges möj- lighet att fortlöpande diskutera arbetet inom projekt av betydelse för sam- ordningen och att föreslå sådana projekt.
De skäl som ovan anges för att inrätta ett råd av här berörd typ talar enligt DASK:s mening för att kärnan i rådet bör bestå av företrädare för myndigheter och andra organ som har ansvar för eller på annat sätt har betydelse för samordningen på ADB-området i den offentliga sektorn. Med utgångspunkt från detta har DASK diskuterat olika alternativ i fråga om rådets sammansättning i övrigt.
Ett alternativ är att ge rådet en sammansättning som i stort liknar den DASK har. Rådet skulle därvid bestå av företrädare för — utom de statliga samordningsmyndigheterna på ADB-området — departementen, universi- teten, kommun- och landstingssektorerna, näringslivet samt riksdagen. Där- utöver skulle även företrädare för de större löntagarorganisationerna kunna ingå (LO, TCO och SACO/SR).
Ett annat alternativ är att rådet, vid sidan av företrädare för samord- ningsmyndigheterna, består och domineras av företrädare för myndigheter och förvaltningssektorer med omfattande användning av ADB.
Med hänsyn till samordningsfrågornas art och varierande innehåll är det visserligen i och för sig önskvärt att rådet ges en relativt bred och mångsidig sammansättning men de praktiska möjligheterna för rådet att fungera för- svåras om alltför många personer ingår i det. DASK anser därför att antalet personer i rådet bör vara relativt begränsat. Vad beträffar riksdagen är den redan representerad i statskontorets styrelse.
En lämplig avvägning mellan de svårförenliga önskemålen om att rådet bör ges en relativt bred och mångsidig sammansättning och om att antalet personer i rådet bör vara relativt begränsat synes följande vara. Myndigheter inom den statliga sektorn som med hänsyn till sina samordningsuppgifter
bör vara företrädda i rådet är — förutom statskontoret — datainspektionen, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, försvarets rationaliseringsinsti- tut och televerket. Dessutom bör en företrädare för departementen och en gemensam representant för kommun- och landstingsförbunden ingå i rådet. Härutöver anser DASK att några företrädare för myndigheter och förvalt- ningssektorer med omfattande användning av ADB bör ingå och föreslår därför att ledamöter utses från riksskatteverket, riksförsäkringsverket, uni- versiteten och postverket. Vidare bör DAFA ingå i rådet. Även arbets- tagarsidan bör, med hänsyn till denfinverkan ADB har på arbetsmiljön, vara representerad med en ledamot. Företrädare för andra myndigheter och organ bör kunna tillkallas vid behandlingen av särskilda ärenden. Med här föreslagen sammansättning skulle rådet komma att bestå av 14 ordinarie ledamöter. Ordförande för rådet bör chefen för statskontoret vara. Statskon- toret bör svara för kansliuppgifter åt rådet. Ersättning till rådets ledamöter bör utgå efter de regler som gäller för statliga kommittéer.
Avslutningsvis vill DASK framhålla att avsikten inte är att det ovan föreslagna kontakt- och samarbetsrådet skall ersätta det nuvarande stan- dardiseringsrådet vid statskontoret. De frågor som Standardiseringsrådet skall behandla avser nämligen standardisering på maskin- och programvaruom- rådet och således frågor av mer renodlat teknisk karaktär än flertalet av de frågor som kommer att behandlas i kontakt- och samarbetsrådet. Även om nästan alla myndigheter och organ som ingår i Standardiseringsrådet också kommer att vara företrädda i kontakt- och samarbetsrådet torde det inte bli samma personer som ingår i de båda råden.
17. Vissa övergripande ADB-frågor
DASK redogör i kapitel 2 för utvecklingen på ADB-området. Där framgår bl. a. att datatekniken tas i anspråk på allt fler områden och för allt fler uppgifter samt den stora betydelse telekommunikationerna har och väntas få för användningen av ADB. I kapitel 3 redogörs för de effekter och problem användning av ADB i den offentliga förvaltningen för med sig för denna och dess sätt att arbeta, för de anställda och arbetsmiljön, för allmänheten och för samhället i vidare mening.
I kapitel 17 tar nu DASK upp frågan huruvida den skisserade utvecklingen på ADB-området och de effekter och problem den för med sig motiverar särskilda åtgärder, t.ex. utbildning, särskilda utredningar, forskningsinsat- ser, utvecklingsprojekt, framtidsstudier eller inrättande av nya organ eller institutioner. Behovet av sådana åtgärder är primärt visserligen inte en sam- ordningsfråga av den typ DASK har till uppgift att behandla, men DASK anser ändå att det finns anledning att i det här sammanhanget beröra frågan eftersom den på i princip likartat sätt gäller all datorstödd verksamhet.
Vad gäller frågan om de behov av utbildning främst på grundskole-, gym- nasie- och högskolenivå men även i övrigt som den ökande användningen av ADB för med sig behandlades den utförligt av dataindustriutredningen (SOU 1974119). Dataindustriutredningen betonade starkt utbildningens be- tydelse för användningen av ADB. DASK har för sin del inte funnit an- ledning att ytterligare behandla denna fråga. Det kan i det här sammanhanget dock nämnas att DASK i sitt remissyttrande över dataindustriutredningens betänkande delade uppfattningen om utbildningens stora betydelse härvid- lag. DASK framhöll särskilt det angelägna i att förstärkta datautbildnings- åtgärder på högskolenivå inte begränsas till de i snäv mening datatekniska ämnena (numerisk analys, administrativ databehandling, datalogi, dator- system, datamaskinteknik m.m.). Problemet med att utnyttja datateknik hänger till stor del samman med svårigheterna att anpassa datatekniska tillämpningar till olika verksamheters krav och då inte minst till berörda personers behov och önskemål. Det är därför väsentligt med utbildning rörande ADB även i ämnen och på områden där datatekniken tillämpas, t. ex. medicin. ekonomi och administration samt olika samhälls- och be- teendevetenskaper. Det är vidare angeläget att man i utbildningen ägnar ökad uppmärksamhet åt de effekter och problem som datatekniken kan föra med sig.
17.1. Samhälls- och beteendevetenskaplig forskning rörande användningen av ADB
Som tidigare framgår används datatekniken på många olika områden och sätt. Den medför effekter och problem i en rad olika avseenden. Det finns enligt DASK:s mening stora behov av forskning och då inte minst samhälls- och beteendevetenskaplig forskning för att öka kunskaperna om de effekter och problem som är förknippade med användningen av ADB. Kunskaper behövs såväl för att man skall kunna tillvarata de möjligheter datatekniken ger som för att undvika inte önskade effekter och problem. Som exempel på områden där man behöver kunskaper om datateknikens effekter kan nämnas följande:
— inverkan på myndigheters och andra organisationers organisatoriska upp- byggnad och sätt att arbeta, inkl. centraliserings- och decentraliserings— effekter, — arbetsmarknads- och sysselsättningseffekterna, — inverkan på de anställdas arbetsförhållanden och arbetstillfredsställelse, — inverkan på de offentliga organens tjänster och service gentemot allmän- heten, — möjligheterna att förbättra samhällsplaneringen i vid mening; i detta ingår även forskning av probleminventerande och problemanalyserande karak- tär, — riskerna för den personliga integriteten samt möjligheterna att skydda denna, — möjligheterna att bereda allmänheten insyn i de offentliga organens verk- samhet.
Den forskning som behövs måste i stor utsträckning ha tvärvetenskaplig inriktning. Frågor som DASK ställt sig är om det finns behov av att föreslå särskilda forskningsprojekt på det samhälls- och beteendevetenskapliga om- rådet rörande datatekniken, dess användning och effekter eller inrättandet av särskilda organ eller speciella institutioner för sådan forskning. Ett al- ternativ skulle härvid kunna vara att inrätta särskilda institutioner vid uni- versiteten för de samhälls- och beteendevetenskapliga aspekterna på da- tatekniken. Ett annat alternativ skulle kunna vara ett fristående organ för att stimulera och samordna forskning och för att eventuellt även självt bedriva forskning. Som exempel på sådana organ på andra områden kan nämnas brottsförebyggande rådet, expertgruppen för regional utrednings- verksamhet (ERU) och institutet för social forskning.
Flera skäl talar mot att inrätta särskilda organ eller institutioner för sam- hälls- eller beteendevetenskaplig forskning på ADB-området. Datateknikens karaktär av hjälpmedel och dess i allmänhet vanligen oftast mångsidiga användning i de mest skilda sammanhang gör att den inte kan ses isolerad från andra förhållanden. En forskning som är inriktad enbart på ADB kan lätt få en alltför snäv inriktning. Om man t. ex. skall undersöka datateknikens effekter på styrningen av verksamheter inom myndigheter och företag, kan detta inte ske isolerat utan man måste beakta hur ADB—system är inordnade i styrningen i stort. Likaså när det gäller arbetsmiljöeffekterna måste man ta hänsyn till andra förhållanden, eftersom införande av ADB-system ofta
sker som ett led i större förändringar.
DASK anser därför inte att det finns skäl att föreslå inrättandet av särskilda organ eller institutioner för denna forskning. Den bör i stället ske inom den befintliga organisationen på forskningsområdet. Till stöd för detta kan även anföras det ökade intresset för och den allt större inriktningen mot tvärvetenskapliga frågor som numera finns inom den samhälls- och be- teendevetenskapliga forskningen. Det sagda innebär också att det saknas anledning att tillskapa särskilda anslag för forskning rörande datatekniken, dess användning och effekter. Den bör konkurrera med annan forskning om tillgängliga medel.
Inte heller när det gäller frågan om särskilda forskningsprojekt rörande datatekniken, dess användning och effekter har DASK för sin del ansett det lämpligt att föreslå konkreta projekt. Formulering och avgränsning av forskningsprojekt bör i stället ske på initiativ av eller under medverkan av dem som skall bedriva forskningen. DASK vill dock understryka behovet av forskning på här berörda områden. Det är därför angeläget att detta upp- märksammas av de organ som beviljar medel för forskning och påverkar forskningens inriktning, bl.a. samhällsvetenskapliga forskningsrådet och riksbanksfonden.
17.2. Särskilda utvecklingsprojekt
Som sägs i föregående avsnitt behövs samhälls- och beteendeveten- skaplig forskning rörande effekter och problem i samband med användning av ADB inte bara för att man skall kunna undvika inte önskade effekter utan även för att man på ett effektivt sätt skall kunna dra nytta av teknikens fördelar. Utöver forskning kan det därför vara motiverat med särskilda ut- vecklingsprojekt för att man snabbare skall kunna tillgodogöra sig de fördelar datatekniken väntas föra med sig. I den offentliga sektorn skulle sådana projekt kunna avse utveckling av särskilda ADB-system eller särskild teknik för ADB-system som mera direkt kan användas av allmänheten eller vissa grupper. ADB-system av denna typ har skisserats i olika sammanhang, t. ex. ”faktabanker” innehållande lagar och tillämpningsföreskrifter, sak- uppgifter och andra förhållanden på olika områden (upplysningar om bidrag, förmåner, miljövård, hälsovård m. m.). Sådana system skulle kunna göras tillgängliga från t.ex. folkbiblioteken eller postkontoren.
DASK anser rent allmänt att det är angeläget att man i den offentliga förvaltningen aktivt bevakar behovet av och förutsättningarna för att ut- veckla denna typ av ADB-system. Det är dock inte en uppgift för DASK att föreslå konkreta projekt för utveckling av nya system på olika områden. Detta är enligt DASK:s mening i stället frågor som bör tas upp och bevakas av styrelsen för teknisk utveckling (STU), rationaliseringsorganen eller fack- myndigheterna på berörda verksamhetsområden. Det kan dessutom nämnas att det ingår i uppgifterna för den nyligen tillsatta utredningen om översyn av datalagen att undersöka möjligheterna att i offentlighetsprincipens anda göra information som lagras på ADB-medier i den offentliga förvaltningen meralättillgänglig för allmänheten.
17.3. Studier av den framtida användningen av telekommu- nikationer, datateknik och annan informationsteknologi
Som framgår av kapitel 2 används telekommunikationer i allt större ut- sträckning i databehandlingen. Samma telekommunikationssystem kan i princip användas för tal-, bild- och dataöverföring. Vidare ingår datorer allt oftare som delar i annan utrustning. Gränserna mellan datorer och andra typer av utrustningar blir därför allt diffusare. Utvecklingen på telekom- munikations- och ADB-områdena skapar rent tekniskt förutsättningar för en rad nya och mer avancerade tillämpningar av informationsteknologi i vid mening. Många av de tillämpningar som härvid skisserats är avsedda att användas direkt av allmänheten i hemmen.
Som skäl för stora satsningar på användningen av telekommunikationer och datateknik brukar bl. a. anföras att man härigenom kan ge medborgarna bättre service, ett rikare liv, bl. a. ökade möjligheter till utbildning, kul- turkonsumtion och förströelse, samt bättre möjligheter till insyn och aktivt deltagande i de offentliga organens planerings- och beslutsprocesser. Vidare brukar anföras möjligheterna att minska behovet av fysiska transporter och förbrukningen av råvaror.
Samtidigt befaras många av här berörda tillämpningar medföra stora risker och problem i olika avseenden, bl.a. för möjligheterna att hindra insyn i privatlivet och att bevara integriteten. Andra inte önskade effekter kan vara ökad ojämlikhet mellan olika individer och grupper samt färre sociala kontakter och ökad isolering. Vidare kan användningen av datateknik och då särskilt i kombination med telekommunikationer medföra att olika sam- hällsfunktioner blir mera sårbara för sabotage och annan skadegörelse och i samband med krig, avspärrningar o.d.
Det finns enligt DASK:s mening behov av studier kring de möjligheter användningen av telekommunikationer, datateknik och annan informa- tionsteknologi öppnar och kring de problem och inte önskade effekter som sådan användning av teknik kan föra med sig. En viktig del i dessa studier är att följa och sprida information om pågående aktiviteter i Sverige och utlandet på dessa områden (publicerad litteratur, utredningar, experiment, försöksverksamhet osv.). Syftet med denna typ av studier bör främst vara att skapa handlingsberedskap inför framtiden, t. ex. inför den reglering som kan behöva ske vid användning av telekommunikationer och datateknik, och inför de investeringar i telekommunikationer m.m. som kan behöva göras. Man bör härigenom på ett mer medvetet sätt få möjligheter att kunna styra utvecklingen på ett stort och viktigt område i önskad riktning.
Här berörda frågor bör enligt DASK:s mening i första hand ankomma på styrelsen för sekretariatet för framtidsstudier eller det organ som kan bli resultatet av pågående överväganden inom forskningsrådsutredningen om framtidsstudiernas definitiva organisation. Aktiviteter av intresse i detta sammanhang pågår dessutom på olika håll, bl. a. inom ramen för STU:s (styrelsen för teknisk utveckling) och ERU:s (expertgruppen för regional utredningsverksamhet) verksamhet. DASK utgår vidare ifrån att särskilda utredningar tillsätts i samband med att frågor av större betydelse aktualiseras på dessa områden, t. ex. uppbyggnad av ett telekommunikationssystem för kabel-TV.
17.4. Behov av organ för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området
DASK lägger i föregående kapitel fram förslag om inriktning och organisation för samordningen på ADB-området inom den offentliga sektorn, i första hand statsförvaltningen. Frågan är om det därutöver finns behov av något särskilt organ — ett råd, en kommitté c. d. — för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området.
Som exempel på områden, där det finns behov av principer och riktlinjer för hur datatekniken skall användas, kan nämnas:
— lönsamhet och effektivitet, t.ex. riktlinjer för val och prioritering av ADB-projekt. — integritetsskydd, t. ex. riktlinjer för vilka ändamål och i vilka samman- hang ADB får användas för hantering av persondata och vilka säker- hetsåtgärder som skall vidtas, — arbetsmiljö, t.ex. normer som utrustning och arbetsuppgifter i ADB- system skall uppfylla med hänsyn till personalens fysiska och psykiska hälsa, — sysselsättning och arbetsmarknad, t. ex. vilka hänsyn som vid införande av ADB-system skall tas till friställning och omskolning av personal, — personalinflytande och företagsdemokrati, t. ex. riktlinjer för hur perso- nalen skall kunna medverka vid och påverka ADB-systemens utformning och införande, — regionalpolitik, t. ex. vilka regionalpolitiska hänsyn som skall tas vid lo- kalisering av datacentraler, — försvar, t. ex. riktlinjer för hur krigs- och beredskapsaspekter skall beaktas vid utformning, förläggning och drift av ADB—system, — närings- och industripolitik, t. ex. vilka hänsyn som skall tas till svensk dataindustri vid upphandling av ADB-utrustning, — telekommunikationer, t. ex. utformning av och utbyggnadstakt för te- lekommunikationerna.
Daraindusrritifred/tingens dararå'a'
En tänkbar modell för ett särskilt organ för övergripande princip- och po- licyfrågor på ADB-området skulle kunna vara det permanentorgan eller da- taråd som dataindustriutredningen föreslog (SOU 1974: 10). Rådet skulle dock kunna ges en starkare inriktning på problem i samband med användning av ADB och således mindre på industripolitiska problem för svensk da- taindustri. Syftet med det av dataindustriutredningen föreslagna datarådet angavs vara att skapa förutsättningar för att berörda samhällsorgan, arbets- givare och arbetstagare fortlöpande skulle kunna diskutera sig fram till en samlad bedömning av utvecklingen på dataområdet och dess krav. Som exempel på uppgifter _för rådet angav dataindustriutredningen följande:
"— att följa den tekniska utvecklingen lämpligen tillsammans med STU1 och dess nämnd för informationsbehandling. En bevakning av den tekniska utvecklingen
1STU = styrelsen för teknisk utveckling.
på såväl användar- som tillverkarsidan utgör ett viktigt bakgrundsmaterial för de bedömningar som permanentorganet måste göra.
— att utgöra remissorgan vad avser åtgärder eller förslag som berör dataområdet t. ex. STU:s anslagsframställningar, förslag till nationella projekt, förslag rörande upphandling av teknisk utrustning, vissa utbildningsfrågor, beredskapsfrågor etc.
— att — särskilt för datorindustrin — löpande samla in uppgifter rörande branschens långsiktiga utveckling (investeringar, kapacitet, finansiering, sysselsättning, FoUl etc.). Målsättningen bör vara ett kontinuerligt följa och kartlägga huvuddragen i den svenska dataindustrins utveckling i ett framåtriktat perspektiv.
— att följa utvecklingen beträffande dataöverföring och standardisering och vid behov ta initiativ med särskild tonvikt på användarintressena. — att följa utvecklingen rörande datateknikens sociala effekter och föreslå forskning av typen teknikvärdering. — att i samråd med ev. berörda specialistorgan medverka i olika nordiska och in- ternationella sammanhang. — att för Kungl. Maj:t löpande redovisa arbetet i rapporter, promemorior etc. Dessa bör så långt möjligt ställas till intresserade organisationers och myndigheters för- fogande. Bland det material som därvid kan vara av särskilt intresse kan nämnas redogörelser för den tekniska utvecklingen, branschens utveckling på sikt, visst internationellt material etc."
I sitt remissyttrande över dataindustriutredningens betänkande ställde sig DASK tveksam till ett råd med så vidsträckta uppgifter som antytts i be- tänkandet.
Förslaget om att inrätta ett dataråd avslogs av statsmakterna. I budget- propositionen 1975, bil. 15, anförde industriministern bl.a. följande:
"Enligt min mening är dataområdet inte en bransch i vanlig bemärkelse. Inom detta område verkar både varuproducerande industriföretag och tjänsteproducerande företag med olika produktions- och marknadsförhållanden. Det som förenar dem — datatekniken — bör främst ses som ett väsentligt hjälpmedel. som sannolikt kommer att ha avgörande betydelse för konkurrenskraften inom de fiesta branscher. Mot denna bakgrund anser jag att flertalet av datarådets tilltänkta arbetsuppgifter bäst löses i det sammanhang där resp. fråga hör hemma. I likhet med vissa remissinstanser be- dömer jag därför att dessa frågor med fördel kan handläggas av redan befintliga organ”.
DA SK:s synpunkter
Frågan i detta sammanhang är närmast om det finns behov av ett organ för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området med annan eller mer begränsad inriktning än vad dataindustriutredningen föreslog för da- tarådet. Man kan härvid konstatera att det på vart och ett av de inledningsvis nämnda områdena liksom på flera andra, där det kan finnas behov av prin- ciper och riktlinjer för hur datatekniken skall användas, redan finns organ som har till uppgift att svara för sådana frågor. För frågor rörande lönsamhet och effektivitet i statsförvaltningen svarar bl. a. statskontoret och riksre- visionsverket, för integritetsfrågor datainspektionen, för arbetsmiljöfrågor arbetarskyddsstyrelsen osv. Arbetsmiljö- och inflytandefrågor m. m. är dess- utom i stor utsträckning förhandlingsfrågor mellan arbetsmarknadens parter.
Det förhållandet att datatekniken används på så många olika verksam-
'FoU = forskning och hetsområden och olika sätt gör att det inte finns någon naturlig gräns för utveckling. det område och de frågor som ett särskilt organ för övergripande ADB-frågor
skulle kunna svara för. Eftersom datatekniken på flertalet områden bara är en av de faktorer som medför problem skulle ett sådant organ inte heller kunna ersätta befintliga organ på olika delområden. Om man inrättar ett ADB-organ för här berörda frågor måste det därför antingen ges en i huvudsak rådgivande funktion åt statsmakterna och de myndigheter och organ som är direkt ansvariga för verksamheten på respektive område eller bli ett mer allmänt diskussionsforum.
Vad det första alternativet beträffar, alltså ett rådgivande organ för över- gripande princip- och policyfrågor av här berört slag, anser DASK för sin del att det varken finns förutsättningar för eller behov av detta. Genom att datatekniken har effekter på så många och olikartade områden blir det svårt för ett enda organ att täcka alla de aspekter som kan läggas på da- tatekniken och att inom sig ha kompetens på alla områden som berörs. Enligt DASK:s mening bör i stället de olika fackmyndigheterna och fack- organen var och en på sitt område i ökad utsträckning beakta behovet av principer och riktlinjer för användning av ADB och inom sig bygga upp kompetens för detta. 1 frågor av större betydelse bör dessutom i vilket fall som helst särskilda utredningar tillsättas. Inte heller behövs ett särskilt organ för att olika aspekter skall beaktas i enskilda ADB-projekt utan det kan ske genom att man tillsätter särskilda arbets- och referensgrupper o. d. och genom samrådsförfaranden samt genom remissbehandling när det är fråga om beslut av statsmakterna. Inom statsförvaltningen bör myndigheterna enligt rationaliseringsförordningen dessutom ta kontakt med statskontoret vid införande av ADB-system och andra större förändringar.
Vad beträffar det andra alternativet — dvs. ett allmänt diskussionsforum för övergripande pn'ncip- och policyfrågor — torde behovet av ett sådant organ i allt väsentligt tillgodoses av befintliga användarorganisationer på ADB-området, främst Riksdataförbundet, Svenska samfundet för informa- tionsbehandling och Svenska dataföreningen (avsnitt 4.3), samt i framtiden eventuellt även av det råd till statskontoret för samordningsfrågor som DASK föreslår i avsnitt 16.2.2. Det finns enligt DASK:s mening därför inte behov av att inrätta ytterligare ett organ där princip- och policyfrågor kan diskuteras.
Bilaga Ordlista
] DASK:s betänkande förekommer vissa tekniska termer som kan behöva förklaras. l en del fall finns svensk standard på området (SEN 01 16 01). I flertalet fall finns dock inga exakta definitioner eller allmänt vedertagen
terminologi.
I de fall förklaringarna innehåller ord, som förklaras på annat ställe i ordlistan, markeras orden med *.
Accesstid ADB ALGOL
Analog teknik
Användarprogram
Applikationsprogram Assemblyspråk
Automatisk data- behandling
BASIC
Batch Baud
Bildskärm
Åtkomsttid*. Automatisk databehandling*.
ALGOrithmic Language; ett procedurorienterat programmeringsspråk*.
En teknik varvid man använder sig av konti- nuerligt varierande signaler. Exempel på analog information är ljudvågor, elektriska spänningar etc. Analog teknik tillämpas bl. a. för överföring i det nuvarande telefonnätet. (Jfr digital teknik.)
Vanligen ett applikationsprogram* som ingår i ett ADB-system.
Datorprogram* utarbetat för en viss tillämpning. Maskinorienterade programmeringsspråk*.
Databehandling som huvudsakligen utförs med dator.
Beginners All-purpose Symbolic Instruction Code; ett problemorienterat programmerings- språk*.
Se satsvis databehandling.
En måttenhet som anger överföringshastigheten vid teleöverföring; ] baud = 1 bit*/sek.
Utenhet* för visuell presentation av text eller bil- der.
Bit
Centralenhet
COBOL
COM
DAFA
Databank
Databas
Databasspråk
Databehandling
Databehandlings- system (ADB-system)
Databärare
Datakommunikation
Datamedium Dataregistrering
Dataskärm
Förkortning för binär siffra (binary digit); en bit är den minsta enhet som kan användas vid da- tarepresentation.
Den del i en dator* där de instruktioner, som styr datorns arbete, lagras och tolkas och där be- arbetningen sker; centralenheten indelas vanligen i primärminne, aritmetisk enhet och styrenhet.
COmmon Business Oriented Language; ett pro- cedurorienterat programmeringsspråk*.
Computer Output Microfilm, en teknik varmed datorbehandlad information överförs till och lag- ras på film i starkt förminskad form.
Datamaskincentralen för administrativ databe- handling; statlig myndighet som mot ersättning utför databehandling m. m.
Samling av samhörande register.
Samling av data som består av åtminstone ett re- gister och som är tillräckligt för ett visst ändamål eller för ett visst databehandlingssystem och som kan utgöra en del av en annan samling av data. Vanligen är data i en databas tillgängliga för flera olika tillämpningsprogram. Data i databasen han- teras med hjälp av ett databas- eller filhanterings- system*.
Programmeringsspråk varmed en användare kan definiera, namnge. lagra, hämta osv. data i en da- tabas.
Genomförande av en systematisk serie av ope- rationer på data.
Organiserad samling av människor, maskiner och metoder med uppgift att genomföra databehand- ling.
Ett medium i eller på vilket data registreras (t. ex. hålkort, magnetband och skivminne).
Dataöverföring med hjälp av telekommunikatio- ner.
Databärare*.
Registrering av data på databärare*.
Utenhet som presenterar data i visuellt läsbar. icke permanent form.
Dataväxel
Dator (data- maskin)
Datornät
Datorprogram
Digital teknik
Direktadresserbart minne (direktminne)
Distributed system
Fil
Filhanteringssystem (databashanterings- systern)
Format (dataformat)
FORTRAN
Fält
Gränssnitt (interface)
Halvledarkretsar
Kopplingsutrustning i ett dataöverföringsnät (jfr telefonväxel).
Databehandlande utrustning som utan mänskligt ingripande kan utföra omfattande beräkningar med stort antal aritmetiska eller logiska opera- tioner.
Geografiskt spridda datorer förbundna med da- taöverföringsförbindelser.
En serie instruktioner avsedda att utföras av en dator.
En teknik varvid man använder sig av diskon- tinuerligt varierande, diskreta (avskiljbara) variab- ler för att representera data i form av siffror eller andra tecken (Jfr analog teknik).
Minne med samma medelåtkomsttid till alla lag- rade dataposter. Exempel på sådana minnen är kärnminnen och skivminnen. Sådana minnen skiljer sig från sekvensiella minnen, t. ex. som magnetband*.
System med geografiskt spridd databehandling. Huvuddelen av databehandlingen försiggår i lo- kala, geografiskt spridda, tämligen autonoma da- tasystem. Dessa är dock via dataöverföringsför— bindelser hopkopplade i ett nät och varje enskilt system kan vid behov få tillgång till databehand- ling i något annat för ändamålet lämpat system.
Register*.
Del av operativsystem* som används för att han- tera data i en databas*.
Disposition av data i en post*.
FORmula TRANslator; ett procedurorienterat programmeringsspråk.
En del av en post* där specificerade data regist- reras eller lagras.
Förbindelseytan mellan olika utrustningar eller utrustningsdelar (t.ex. mellan centralenheten* och de perifera enheterna* i en dator).
Grundelement för uppbyggnad av datorer, termi- naler etc. är elektriska kretsar. En elektrisk krets består av ett antal komponenter, t.ex. dioder, transistorer, elektriska motstånd, ledningsmöns-
Hål kort
Högnivåspråk
Inenhet
Indata
Informationssökning (”Information Retrieval” = IR)
Inmatning
Instruktion (maskin- instruktion)
Interaktiv program- mering
”Intelligent" terminal Kassettband (datakassett)
Kod
Kompatibilitet
Kompilator
ter, anslutningar, och skall utföra en viss logisk funktion. Transistorer och dioder är halvledark- omponenter. I ett halvledarmaterial kan de fria elektronernas rörelse kontrolleras medelst elek- triska fält och signaler. Halvledare intar en mel- lanställning mellan metaller, som har många fria elektroner och som har en god elektrisk lednings- förmåga, och isolatorer, som innehåller få rörliga elektroner och som haren dålig elektrisk lednings- förmåga.
Kort på vilka data registreras i form av stansade hål och som är maskinellt läsbara.
Ett programmeringsspråk som väsentligen är ma- skinoberoende och som förenklar skrivning av da- torprogram
I databehandlingssystem ingående anordning som möjliggör att data kan föras in i systemet.
Data som matas in i datorn.
Metoder för att återfinna data som lagras i min- ne.
Process i vilken data tas emot av ett databehand- lingssystem* eller en datorenhet.
Uttryck som anger en operation och dess ope- rander om sådana finns.
Framställning av datorprogram* genom samarbe- te mellan programmeraren och en dator. Program- merarens instruktioner* kontrolleras omedelbart av datorn som även kan vägleda honom/henne angående fortsatt programmeringsarbete.
En dataterminal* som är utrustad med en dator, vanligen minidator*. '
En kassett innehållande ett magnetband för lag- ring av digital* information.
En uppsättning entydiga regler för att representera data i symbolisk form.
Utrustningsenheter säges vara "kompatibla” om de kan utbytas mot eller kombineras med varand- ra. Datorprogram säges vara "kompatibla" om de kan köras i olika datorer.
Speciellt program varmed t. ex. program skrivna i högnivåspråk* (ALGOL, FORTRAN, COBOL, etc.) kan översättas med hjälp av datorer till ma- skininstruktioner*.
Koncentrator
Konvertera
Kärnminne
Magnetband Maskinspråk
Maskinvara (hårdvara)
Mikrodator
M ikroprogrammering
Minidator
Minne
Modem
Anordning vid dataöverföring med uppgift att samla datatrafiken från låghastighetslinjer och omforma den att lämpa sig för höghastighetsda- taöverföring (samt vice versa). Modifierade eller specialanpassade datorer förekommer ofta som koncentratorer.
Omvandla t. ex. program, data etc. från ett ADB- system till ett annat.
Ett minne* uppbyggt av små jämoxidringar, s. k. kärnor. Ringarna kan magnetiseras i två stabila magnetiseringsriktningar och således representera två olika tillstånd (t. ex. de binära siffrorna 0 och
1). En typ av databärare* och sekundärminne*.
Ett helt maskinberoende programmeringsspråk* där instruktionerna* är skrivna som maskininst- ruktioner och som kan användas direkt av en dator utan översättning.
Fysisk utrustning som används inom databehand- ling, till skillnad från datorprogram, procedurer, regler eller tillhörande dokumentation.
Dator som inryms i en förseglad kapsel med små dimensioner och alla elektroniska kompo- nenter integrerade på en halvledarplatta* av ca 10 mm2 storlek.
Framställning av mikroprogram. Ett mikropro- gram är en följd av elementära instruktioner*. som motsvarar maskininstruktioner, som finns i ett speciellt minne och som bringas till utförande genom en datainstruktion i datorns instruktions- register.
Mindre dator med begränsad utbyggbarhet och användbarheten inriktad på för varje datortyp be- stämda typerav bearbetningsproblem. Ibland avses små ”generella” datorer.
Ett medium för lagring av data och program. Man skiljer bl. a. på primärminne* och sekundärmin- ne*.
Speciell anpassningsutrustning, som modulerar och demodulerar datasignaler, dvs. omvandlar signalerna från datorer och terminaler till sådan form att de kan överföras på nuvarande telefon- förbindelser.
Multidatoranläggning
Multikörning (Multiprogrammering)
Multiprocessor
Off line
On line
Operativsystem
Operatör
Optisk läsning
Perifer enhet (yttre enhet)
PL/ l
Post
Primärminne
Problemorienterat språk
Procedurorienterat programmeringsspråk
Program
Programmera
Ett datorsystem som består av två eller flera sam- mankopplade och simulant arbetande datorer.
Flera program i en dator kan bearbetas omväx- lande. Vid multikörning kan väntetiden i ett pro- gram utnyttjas för bearbetning av ett annat pro- gram.
Två eller flera uppsättningar av styr- och räkne- organ, som kan arbeta samtidigt och utnyttjar samma minne.
Att en utrustningsenhet arbetar "offline" innebär att dess arbete inte styrs av centralenheten*.
Att en utrustningsenhet arbetar "on line” innebär att dess arbete styrs av centralenheten*.
Programvara* som styr utförande av datorpro- gram och som kan avse tidplanering, rättning av fel, styrning av inmatning och utmatning, redo- visning, kompilering, minnesdisponering, dataad- ministrering och liknande uppgifter.
Person som matar in data och program i datorn och övervakar datorns arbete.
Automatisk läsning av skrivtecken, siffror och andra symboler med maskinell utrustning.
I dator ingående maskinenhet som ej tillhör cent- ralenheten och som bl. a. ombesörjer datorns ex- terna kommunikation.
Programming Language 1; ett proceduroriente- rat programmeringsspråk*.
Samling av samhörande data eller ord som be- handlas som en enhet.
Minne för lagring av maskininstruktioner* och data och med direktöverföring av dessa till datorns styr- och aritmetiska/logiska kretsar.
Programmeringsspråk* som är anpassat till det problem som skall lösas och inte till den dator som programmet skall köras på.
Programmeringsspråk* orienterat åt beskriv ning av de procedurer som krävs för att åstadkomma ett databehandlingsresultat.
Se datorprogram.
Utforma, skriva och testa program.
Programmerare
Programmeringsspråk
Programvara (mjukvara)
Realtid, reelltid
Reelltidssystem
Register
Remote batch
SAMKOM
Satsvis databehandling
Sekundärminne
Sekvensiellt orien- terad databehandling
Simultanitet
Skivminne
Person som programmerar*.
Konstruerade språk som används för skrivning av datorprogram.
Datorprogram, procedurer, regler och dokumen- tation avseende användningen av ett databehand- lingssystem; i allmänhet sammanfattande benäm- ning på alla de program som används i ett da- torsystem.
"Verklig tid"; i detta sammanhang avses att an- vändaren kommunicerar med datorn utan längre tidsfördröjning än några sekunder eller någon minut.
I allmänhet avses ett transaktionsstyrt system som arbetar i reell tid. (Se transaktionsstyrd da- tabehandling).
Mängd av samhörande poster som behandlas som en enhet.
Satsvis databehandling* från terminal.
Samordnad datakommunikation för den offent- liga sektorn; projekt vid statskontoret.
Ett jobb, dvs. en given, avgränsad arbetsuppgift som tillföres ett datorsystem, kan bestå av styr- instruktioner, program och data. När ett antal jobb hopsamlas i en sats (eng. ”batch") och exekveras sekvensiellt i ett datorsystem talar man om satsvis databehandling.
Minnen utanför primärminnet*, t. ex. skivmin- nen, magnetbandsminnen etc. Någon direktöver- föring av data från sekundärminnen till datorns styr- och aritmetiska kretsar förekommer ej.
Databehandlingsmetodik när dataposter och/eller program är lagrade på sekvensiellt lagringsme- dium som t. ex. magnetband. Datapostema är lag- rade en efter en i en sekvens.
Samtidighet, dvs. egenskapen att två enheter ar- betar samtidigt i tiden, eller att två funktioner utförs samtidigt i tiden.
Minnesenhet* som består av ett antal, på en axel monterade skivor, belagda med magnetiserbart material. Skivorna roterar kring axeln med en hög, konstant hastighet. Över skivytorna kan ett antal skriv- och läshuvuden förflyttas, med vars hjälp man kan lagra data på skivorna i form av mag- nedska Häckar
Systemman (systemerare)
Terminal (dataterminal)
Tidsdelning
Tillämpningsprogram Time-sharing
Transaktionsstyrd databehandling
Uniprocessor
Uppdatering Utdata Utenhet
Utmatning
Virtuellt minne
En person som arbetar med utveckling av ADB- system.
Fristående in/utenhet* genom vilken användare kan kommunicera med ett ADB-system.
Tidsdelningsteknik innebär att flera användare samtidigt kan stå i direktkontakt via terminal och telelinje med en central dator. Varje användare upplever det som om han ensam hade tillgång hela tiden till datorns maskin- och programvaror. I verkligheten disponerar han dessa resurser för sina specifika behov endast under korta tidsin- tervaller.
Applikationsprogram*. Tidsdelning*.
Databehandling, som initieras av en transaktion eller meddelande från t. ex. en terminal. Efter ana- lys av transaktionens art i datorn aktiveras auto- matiskt de programmoduler sorn erfordras för bearbetningen. Vid icke-transaktionsstyrd databe- handling aktiverar man däremot på förhand be- stämda programmoduler och vid bearbetningen hämtas de data som behövs för den aktuella da- tabehandlingen.
Endast en uppsättning styr- och räkneorgan, som övervakar, samordnar och utför den medelst in- struktionerna beordrade databehandlingen. En processor ombesörjer överföring av data mellan sig och primärminnet*, tolkar instruktioner*, ut- för aritmetiska och logiska operationer samt ini- tierar överföring av data från/till datorns in/uten- heter*.
Aktualisering av register*. Data som matas ut från dator via utenhet*.
I ADB-system ingående anordning som möjliggör att data kan tas ut från systemet (t. ex. radskrivare och bildskärm*).
Process i vilken data avges från ett ADB-system eller en datorenhet.
Eg. ”skenbart minne”. Innebär att ett adressom- råde bildas av en del av primärminnet* plus en del av sekundärminnet*. Tillämpningsprogram- men arbetar mot eller i adressområdet som om det i sin helhet fanns i primärminnet. Operativ-
systemet* sköter den nödvändiga transporten mellan primär- och sekundärrninne.
Åtkomsttid (accesstid) Den tid det tar att komma åt ett givet dataelement.
Statens offentliga utredningar 1976
Kronologisk förteckning
NNN—n—n—n—_._n_..4_._. N—owmwomeww—o
23. 24. 25. 26. 27.
28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42.
43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51.
52.
53. 54. 55. 56. 57. 58.
___—___—
SOPNPPlåme
Arbetsmiljölag. A. Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag. A. Rapport i psykosociala frågor. A. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. A. Säkerhetspolitik och totalförsvar. Fö.
Deltidsanställdas villkor. Ju. Deltidsarbete 1974. Ju. Regionala trafikplaner — länsvisa sammanfattningar. K. Sexuella övergrepp. Ju. . Skolans ekonomi. U. . Bostadsbeskattning Il. Fi. . Företagens uppgiftslämnande. Fi.
Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. Fi. Kårobligatorium? U. Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 3. Fö. Folkhögskolan. U. . Skador i arbetet. A.
Lokala trafikföreskrifter m. m. K.
. Den militära underrättelsetiänsten. Fö. . Kultur åt alla. U. . Trafikbuller. De! 3. Buller från fritidsbåtar. K. . Sveriges export 1975—1980. Bilaga 2 till 1975 års långtids- utredning. Fi. Produktansvar I. Ersättning för läkemedelsskada. Ju.
Internationellt patentsamarbete ||. H. internationellt patentsamarbete Il. Bilagor. H. Bostadsverket. Samordning-decentralisering. 8. Den internationella bakgrunden. Bilaga 1 till 1975 års lång- tidsutredning. Fi. Vattenkraft och miljö 3. B. Verkstadsindustrins arbetsmarknad. I. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del I. !. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del II. I. Spent nuclear fuel and radioactive waste. I. Musiken—människan-samhället. U. Arbetstidsförkortning — när? hur? A. Dryckesförpackningar och miljö. Jo. Anonymitet och tvångsmedel. Ju. Smugglingsbrott och tulltillägg. Fi. Yrkesinriktad rehabilitering. A. Hemvist. Fi. Kommunal utveckling. Fi. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Bilagor. 1. Långtidsutredningens modellsystem. Bilaga 8 till 1975 års längtidsutredning. Fi. Länskort i kollektivtrafiken. K Sjöfart och flagg. K. Kommunernas ekonomi 1960—1972. Fi. Skolhälsovården. U. Färre brottmål. Ju. Reklam och integritet. Ju. Offentligt utredningsväsende. Fi. Statligt personskadeskydd. S. Modeller för samhällsekonomisk perspektivplanering. Bilaga 7 till 1975 års långtidsutredning. Fi. Utbildning för konstvård och konservering vid konsthögsko— lans institut för materialkunskap. U. Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. 5. Om fondkommissionsrörelse m.m. Fi. Kommunal energiplanering. I. Fastighetsdata. Ju. Fastighetsdata. Bilagor. Ju. ADB och samordning. Fi.
Statens offentliga utredningar 1976
Systematisk förteckning
____________________________———_—-——————_———
Justitiedepartementet
Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor i. Deltids- anställdas villkor. [6] 2. Deltidsarbete 1974. [7] Sexuella övergrepp. [9] Produktansvar l. Ersättning för Iäkemedelsskada. [23] Anonymitet och tvångsmedel. [36] Färre brottmål. [47] Reklam och integritet. [48] Fastighetsdatakommittén. 1. Fastighetsdata. [56] 2. Fastighets— data. Bilagor. [57]
Försvarsdepartementet
Säkerhetspolitik och totalförsvar. [5] Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 3. [15] Den militära underrättelsetjänsten. [19]
Socialdepartementet
Statligt personskadeskydd. [50] Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. [53]
Kommunikationsdepartementet
Regionala trafikplaner — länsvisa sammanfattningar. [8] Lokala trafikföreskrifter. [18] Trafikbuller. Del 3. Buller från fritidsbåtar. [21] Länskort i kollektivtrafiken. [43] Sjöfart och flagg. [44]
Finansdepartementet
Bostadsbeskattning II. [11] Företagens uppgiftslämnande. [12] Byggnadsindex för husbyggnader och anläggningar. [13] 1975 års Iängtidsutredning. 1. Sveriges export 1975—1980. Bilaga 2 till 1975 års långtidsutredning. [22] 2. Den internationella bak- grunden. Bilaga 1 till 1975 års Iångtidsutredning. [27] 3. Lång- tidsutredningens modellsystem. Bilaga 8 till 1975 års långtids- utredning. [42] 4. Modeller för samhällsekonomisk perspektivpla- nering. Bilaga 7 till 1975 års långtidsutredning. [51] Smugglingsbrott och tulltillägg. [37] Hemvist. [39] Kommunal utveckling. [40] Kommunernas ekonomi 1969—1972. [45] Offentligt utredningsväsende. [49] Om fondkommissionsrörelse m.m. [54] ADB och samordning. [58]
Utbildningsdepartementet
Skolans ekonomi. [10]
Kårobligatorium7 [14] Folkhögskolan. [16]
Kultur åt alla. [20] Musiken-människan—samhället. [33] Skolhälsovården. [46] Utbildning för konstvärd och konservering vid konsthögskolans institut för materialkunskap. [52]
Jordbruksdepartementet Dryckesföroackningar och miljö. [35]
Handelsdepartementet
Patentpolicykommittén. 1. Internationellt patentsamarbete ||. [24] 2. internationellt patentsamarbete ll. Bilagor. [25]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsmiljöutredningen. 1. Arbetsmiljölag. [1] 2. Bakgrund till för- slag om arbetsmiljölag. [2] 3. Rapport i psykosocrala frågor. [3] 4. Internationella konventioner inom arbetarskyddet. [4] Skador i arbetet. [17] Arbetstidsförkortning — när? hur? [34] Vrkesinriktad rehabilitering. [33]
Bostadsdepartementet
Bostadsverket. Samordning-decentralisering. [26] Vattenkraft och miljö 3. [28]
Industridepartementet
Verkstadsindustrins arbetsmarknad. [29] Åka—utredningen. 1. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del I. [30] 2. Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Del II. [31] 3. Spent nuclear fuel and radioactive waste. [32] 4. Anv'ant kärn» bränsle och radioaktivt avfall. Bilagor. [41] Kommunal energiplanering. [55]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
Nordisk utredningsserie (NU) 1976
Kronologisk förteckning
EDWNQWPPNE
Nordiske naturgasudredninger Maktstrukturer och styrelseformer inom teatern
Adult Education _
Nordisk samarbeide om energisparing i byggesektoren Norden och fackpressen lLO og kvinner i arbeidslivet Aikuiskasvatur Pohjoismaissa Cooperation Agreements between the Nordic Countries Medborgarskap för barn och jämlikhet vid naturalisation Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete . Sjofartsmedisinsk forskning
. Seminarium för jorunalistlärare . Nabospråksforstäelse i Skandinavia . Offentliga utredningar i Norden — katalog 1975 . FoU om engelskundervisning
FoU om specialundervisning Flygförbindelser mellan de norra delarna av Norge, Sverige och Finland . Specialundervisningens elever . Bilmekanikerutbildningen i Norden
. Glesbygden och kulturutbudet . NORDKOLT. Arbetsrapport för etapp ll
