SOU 1978:41

Statlig personalutbildning

Till Statsrådet och chefen för budgetdepartementet

Den 28 oktober 1974 tillkallades generaldirektören Bo Martinsson för att utreda frågan om den statliga personalutbildningens fortsatta inriktning och organisation m.m. Sedan Martinsson den 6 oktober 1976 erhållit begärt entledigande från uppdraget tillkallades den 11 oktober 1976 nuvarande ut- bildningschefen Lars Jeding som utredningsman.

[ december 1976 avlämnade utredningen delbetänkandet Statlig perso- nalutbildning — ett principförslag (SOU 1976:61). Därmed återstod enligt direktiven för utredningen att redovisa förslag om fortsatt inriktning av chefs- och ledarutbildningen, utbildningen inom arbetsmiljö- och förvalt- ningsdemokratiområdena och det fortsatta pedagogiska utvecklingsarbetet. Utredningen skulle vidare utreda behoven av en förvaltningsanpassad ad- ministrativ grundutbildning omfattande bl. a. de olika administrativa del- områdena ekonomiadministration, personaladministration och administrativ rationalisering.

Under utredningsarbetets gång har förutsättningarna för utredningens ar— bete i väsentliga delar förändrats. Genom förändringarna på arbetsrättens område har de frågor som utredningen haft att behandla blivit förhandlings- och till stor del avtalsbara. För statsförvaltningen har nyligen slutits centralt medbestämmandeavtal, som öppnar betydande möjligheter att i bl. a. lokala kollektivavtal reglera en rad frågor, bland dem utbildningsfrågorna. Ut- vecklingen mot mer markerade partsförhållanden i statsförvaltningen har vidare medfört att förslag förelagts riksdagen om inrättande av ett statens arbetsgivarverk. Arbetsmiljöfrågorna handhas av den särskilda partssam- mansatta nämnd, statens arbetsmiljönämnd (SAN), som inrättats med upp- gift att bl.a. bistå myndigheterna med utbildningsinsatser inom området.

Utredningen har mot denna bakgrund efter överläggningar med bud- getdepartementet valt att inte framlägga förslag inom områdena förvalt- ningsdemokrati och arbetsmiljö. Med hänsyn till att utbildningsfrågoma till stor del kan förväntas bli reglerade i kollektivavtal har utredningen vidare inte funnit det ändamålsenligt att lämna detaljerade förslag om innehåll eller omfattning av kurser och andra utbildningsinsatser och däremot sva- rande kostnadsberäkningar. Utredningen har strävat efter att göra betän- kandet lättillgängligt. Bakomliggande utredningar och underlag har därför redovisats mycket kortfattat. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande. I betänkandet läm- nas vissa förslag om administrativ grundutbildning, förslag om fortsatt in- riktning av utbildning för ledande personal och förslag om det pedagogiska utvecklingsarbetet.

Som experter i utredningsarbetet har medverkat ombudsmännen Ingemar Andersson, Statsanställdas Förbund, Christer Asplund, TCO:s statstjäns- temannasektion och Per Gothefors, Centralorganisationen SACO/SR. Som experter har vidare medverkat avdelningsdirektören Hans Jalling och de-

partementssekreteraren Ulf Iagerström. För visst utredningsarbete har utredningen anlitat avdelningsdirektören Anders Eriksson, fil. stud. Per Åke Andersson, pol. mag. Hans Holmqvist

och ekon. lic. Christer Wallroth. Sekreterare ät utredningen har varit kanslisekreteraren Bo Claeson och byrådirektören Lars Söderström. Utredningens arbete är därmed slutfört.

Stockholm den 29 mars 1978

Lars Jeding

Ingemar Andersson Christer Asplund Per Gothe/ars

/Bo Claeson

/Lars Söderström

4. Pedagogisk utveckling

4.1 Inledning. . .

4.2 Alternativa pedagogiska metoder . 4.3 Utbildningsplanering

4.4 Former för utveckling och utbildning.

4.5 Val av utbildningsmetod. . . 4.6 Ansvaret för det pedagogiska utvecklingsarbetet . 4.7 FOU- verksamhet inom statlig personalutbildning

Bilaga 1 Personaladministrativ utbildning — underlag från statens per- sona/nämnd (SPN) .

Bilaga 2 Förvaltningsrättslig utbildning

49 49 49 50 51 51 54 55 56

63 63 63 64 65 66

68 68 73 73 76

78

80 82 82

84

87 87 89 93 95 96 98 99

101

113

1. Sammanfattning av utredningens ställningstaganden och förslag

1.1. Inledning

I utredningens betänkande Statlig personalutbildning — ett principförslag (SOU 1976:61) redovisades några huvuddrag i den hittillsvarande perso- nalutbildningen för statligt anställda. Vidare framlades förslag till mål för och fortsatt inriktning av den statliga personalutbildningen, förslag till ökad samverkan mellan statlig personalutbildning och det allmänna utbildnings- väsendet samt förslag om personalutbildningens fortsatta planering och fi- nansiering. Slutligen framlades förslag om den centrala organisationen av statlig personalutbildning samt ansvarsfördelningen mellan vissa berörda organ.

De principer som redovisas i principbetänkandet har varit vägledande för utredningens fortsatta överväganden.

År 1955 fanns ca 215 000 anställda i statsförvaltningen (inkl. försvaret). Av dessa var ca 110000 anställda vid affärsverken och ca 65 000 vid den allmänna civilförvaltningen. År 1975 hade antalet anställda vuxit till ca 380 000. Av dessa var ca 170 000 anställda vid affärsverken och ca 160 000 vid civilförvaltningen.

Försvaret (varmed här avses den verksamhet som bedrivs under försvars- departementet) sysselsätter drygt 49 000 personer. Räknat i antalet anställda har denna del av den offentliga sektorn expanderat med 5 % under 1970- talet.

Inom affarsverken arbetar f.n. ca 172000 personer. Sammantagna har de affärsdrivande verken ungefär lika många anställda 1975 som 1971, vilket innebär att det är den del av den offentliga sektorn som har den lägsta expansionstakten.

Vid sidan av den egentliga statliga verksamheten finns det betydande personalgrupper inom övrig statligt lönereglerad verksamhet. Det gäller framför allt personal inom det obligatoriska skolväsendet och gymnasie- skolan. Hit hänförs också de allmänna försäkringskassorna, som under 1970- talet hört till den mest expansiva delen av den offentliga sektorn. Antalet anställda inom försäkringskassorna har ökat med 35 % mellan 1971—75.

Förhållandena i statsförvaltningen var länge relativt stabila. Antalet an- ställda ökade men tillväxten var måttlig och skedde inom etablerade verk- samhetsområden. Huvuduppgifterna inom den allmänna civilförvaltningen var av dömande och regeltolkande slag. Arbetsuppgifterna var därför i all- mänhet väldefinierade.

Under efterkrigstiden har tillväxten av antalet statsanställda varit mera markerad. De viktigaste orsakerna till denna expansion har varit

— att nya verksamhetsområdet tillkommit — att omfattningen av redan beslutad verksamhet har ökat genom ökad

”efterfrågan” eller ambitionshöjning

— att verksamhet överförts från annan huvudman till staten och — att behovet av personal ökat genom arbetstidsförkortningar.

Den offentliga sektorns expansion och en tilltagande resursknapphet ställer ökade elfektivitetskrav. Dessa krav tar sig uttryck både i en s. k. struk- turrationalisering av den statliga verksamheten och i ett myndighetsintemt rationaliseringsarbete.

Under senare tid har också en rad nya initiativ tagits för att åstadkomma förändringar i statsförvaltningens arbetssätt.

1975 tillsattes en särskild utredning för att utreda frågan om ökad de- centralisering inom förvaltningen. Enligt utredningens direktiv är det ”an- geläget att möjligheterna till ytterligare decentralisering inom förvaltningen blir tillvaratagna. En sådan decentralisering är motiverad i de fall den innebär ökad effektivitet eller förbättrad service till allmänheten”.

Ett annat område som är föremål för utredning gäller kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan. Enligt sina direktiv skall utredningen pröva om ändringar kan göras i sådana författningsbestämmelser som allmänheten uppfattar som omotiverade eller onödigt komplicerade. Man skall också se på möjligheterna att förbättra informationen om samhällsorganens verk- samhet och hur man bäst kan bistå medborgarna vid deras kontakter med myndigheter.

Byråkratins problem har utan tvekan alltmer kommit att uppmärksammas. Olika vägar att komma tillrätta med problemen diskuteras också. Det är givet att utbildningsinsatser på flera olika sätt kan spela en viktig roll i det arbetet.

Inom de enskilda myndigheterna sker också en fortlöpande rationalisering och förändring.

Det administrativa rationaliseringsarbetet har framför allt varit inriktat på att utveckla administrativa system och processer, dvs. former för t. ex. myndigheternas långsiktsplanering, ekonomi- och personaladministration. Stora resurser har också satsats på utveckling av arbetsprocesserna inom myndigheterna. Därmed avses t. ex. införande av olika administrativa ADB- tillämpningar, förbättringar i utredningsmetoder och förenklingar i hand- läggningsrutiner.

Utbildning ses alltmer som en integrerad del i administrativa föränd- ringsprocesser. Den får en allt större betydelse vid genomförandet av för- ändringar i organisation, administrativa processer och arbetsprocesser.

Lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet är det senaste viktiga steget i en pågående utveckling från ett system, baserat på auktoritet och klara befalslinjer. Genom lagstiftningen har för statsförvaltningens del det avtalsbara området vidgats till att omfatta i princip alla frågor utom dem som rör verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet.

Lagstiftningen får konsekvenser för den statliga personalutbildningen i flera viktiga avseenden.

För det statliga området har nyligen slutits ett centralt medbestäm-

mandeavtal. Avtalet öppnar betydande möjligheter att i bl. a. lokala kollek- tivavtal reglera olika utbildningsfrågor, t. ex. principer för urval till utbild- ning.

Införandet av nya former för medbestämmande kräver i sig stora ut- bildningsinsatser. Den direkta medbestämmandeutbildningen behandlas dock inte i detta betänkande.

Genom medbestämmanderätten kan beslut komma att fattas som på- verkar arbetsorganisation, arbetsformer, val av metoder och tekniker etc. Förändringar som genomförs som en konsekvens av eller med hjälp av den vidgade förhandlingsrätten kan således skapa nya utbildningsbehov.

De förhållanden som beskrivits ovan påverkar på olika sätt kraven på den personal som arbetar inom statsförvaltningen.

I statsförvaltningen, som den såg ut tidigare med en förhållandevis stabil verksamhet med välreglerade och preciserade uppgifter, var chefer och hand- läggare ofta relativt väl förberedda för sina arbetsuppgifter genom en juridisk grundutbildning och följande tingsmeritering. Även för andra personalgrup- per var utbildningskraven relativt väl tillgodosedda genom grundutbildning- en. I övrigt lärde man sig genom arbetskamrater och överordnade. Behovet av ytterligare utbildningsinsatser var som en följd av stabiliteten och de väldefinierade kraven små.

Förskjutningen i verksamhetsinriktning från regeltolkande till samhälls- planerande uppgifter har t. ex. inneburit att den tidigare dominansen av jurister i handläggarbefattningar minskat. 1973 anställdes knappt 500 per- soner med jur. kand-examen. Samma år anställdes ca 1 300 personer med ekonomisk och samhällsvetenskaplig utbildning och ca 1 500 personer med teknisk utbildning på universitetsnivå. Utbildningsbakgrunden för dem som rekryteras idag till handläggande befattningar är således skiftande. Den för- ändrade rekryteringen har med viss eftersläpning fått motsvarande effekter när det gäller chefernas grundutbildning.

1.2. Administrativ utbildning

Med administrativ utbildning avser utredningen inte bara utbildning för personal som är sysselsatt med intern administration (ekonomiadministra- tion, personaladministration etc.) utan också allmän utbildning som inte direkt avser sakinnehållet i verksamheten. Det kan gälla kunskaper om förvaltningens roll, förvaltningsteknik (handläggning av ärenden), metoder och tekniker (planerings- och utredningsmetodik), arbetsformer (projektar- bete, sammanträdesteknik).

Som en utgångspunkt för sina överväganden har utredningen funnit det lämpligt att skilja på fackinriktad administrativ utbildning och allmän ad- ministrativ utbildning. Med fackinriktad administrativ utbildning menar utredningen utbildning som är direkt inriktad på myndigheternas renodlat administrativa funktioner, t.ex. ekonomiadministration, personaladmini- stration och rationalisering. Allmän administrativ utbildning är inte direkt knuten till administrativa funktioner, arbetsuppgifter eller befattningar. Det finns administrativa moment i nästan all verksamhet i en myndighet. Oav-

sett vilka arbetsuppgifter man i övrigt har finns det en gemensam uppsättning kunskaper, färdigheter och attityder som är lika nödvändiga som de direkta fackkunskaperna.

Den administrativa utbildningen skiljer sig inte på något avgörande sätt från övrig personalutbildning. Det finns dock särskilda problem som bör uppmärksammas. Utredningen har också konstaterat att den administrativa utbildningen i viktiga avseenden är eftersatt jämfört med övrig utbildning och att en ökad satsning på administrativ utbildning därför är angelägen.

Den administrativa verksamheten genomgår stora förändringar till följd av reformer inom arbetslivet och ett omfattande utvecklingsarbete inom olika metod- och teknikområden.

Kraven på den personal som har administrativa uppgifter ökar därigenom. Dessa personalgrupper måste ges en fackinriktad administrativ utbildning. Administrativ utbildning krävs emellertid för flertalet anställda, eftersom administrativa inslag förekommer i nästan all verksamhet. En viss admi- nistrativ utbildning är därför nödvändig oberoende av vilka arbetsuppgifter man i övrigt har. Den allmänna administrativa utbildningen bör utgöra en gemensam grund eller referensram för all personal och syfta bl. a. till att för den enskilde anställde

— ge förutsättningar för att på ett bättre sätt utföra sina arbetsuppgifter — göra arbetsuppgifterna mera meningsfulla genom att de sätts in i ett större sammanhang — ge möjlighet att påverka den egna arbetssituationen — underlätta samarbete genom ökad kunskap om och förståelse för andras arbetsuppgifter.

För att utveckla den administrativa utbildningen kan olika former av centralt stöd vara möjliga. Bland tänkbara åtgärder bör särskilt följande fram- hållas

— att ge underlag för myndigheternas bedömningar av utbildningskrav inom det administrativa området — att sprida information om utbudet av administrativ utbildning — att tillhandahålla ”modeller" och material för myndighetsintern admi- nistrativ utbildning.

Enligt utredningens mening krävs en bättre information om vad admi- nistrativ utbildning är och vad den syftar till. Ett vidgat erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna kan belysa hur man praktiskt gått till väga och vad man har uppnått med administrativ utbildning i olika sammanhang.

Myndigheterna har svårt att överblicka utbudet av utbildning och ut- bildningsmaterial inom det administrativa området. Det bör därför vara en central uppgift att informera om utbudet såväl inom som utom statsför- valtningen samt att förmedla kontakter mellan myndigheterna och utbild- ningsproducenter.

En annan central uppgift bör vara att utveckla och sprida ”modeller” och material för den interna administrativa utbildningen. Med modeller avses olika sätt att genomföra utbildningen (t. ex. kursverksamhet, två- stegsutbildning, varvad utbildning och studiecirklar). Utveckling av material innebär dels att pedagogiskt utforma studiematerial eller stödmaterial för

olika utbrildningsmodeller, dels en innehållsmässig utveckling av materialet.

I den mån det finns fackansvariga myndigheter bör dessa ge förslag till inriktning för utbildningen inom resp. fackområde. Inom ekonomiadmi- nistration, personaladministration och rationalisering har de centrala myn- digheterna RRV, SPN och statskontoret huvudansvaret. Även inom andra administrativa områden finns det myndigheter med ett fackansvar.

Utredningen har funnit det angeläget att särskilt behandla det förvalt- ningsrättsliga området. Förutsättningarna för den förvaltningsrättsliga ut- bildningen är nämligen något annorlunda. Inget organ har ett samlat ansvar för innehållet i utbildningen inom detta område.

För bedömningen av frågan om fackansvaret för den förvaltningsrättsligt inriktade utbildningen har följande bakgrundsfaktorer betydelse.

Prövningen av de i ansvaret ingående frågorna kräver rättslig sakkunskap. Det finns vidare ett särskilt värde i att utbildningens avnämare på något sätt får ta del i ansvaret för utbildningens innehåll. Det är därför lämpligt att ansvaret för den förvaltningsrättsliga utbildningens inriktning och in- nehåll handhas av rättslig sakkunskap och av representanter för den stats- förvaltning, som skall utnyttja utbildningsutbudet. Det är emellertid knap- past vare sig tillräckligt eller särskilt praktiskt att i det enskilda fallet till ett visst utbildningsprojekt knyta dem som i t. ex. riksdag, departement eller offentlig utredning medverkat i viss lagstiftnings tillkomst. Till detta kommer att flertalet utbildningar inte kommer att avse en enstaka lag- stiftningsprodukt utan i stället spänna över ett större fait. Därför bör ett särskilt organ inrättas med uppgift att ha ett fackansvar för utbildningen inom det rättsliga området på motsvarande sätt som de administrativa fack- myndigheterna inom sina verksamhetsområden. I fackansvaret ingår själv- fallet inte uppgifter som tolkning av avtal eller något slag av prövande eller dömande verksamhet.

Ett organ av detta slag måste, som framhållits ovan, omfatta en viss samlad expertis i juridiska frågor. Det bör vidare innehålla representanter för avnämarna, dvs. den statliga förvaltningen och dess personal.

Utredningen har i övrigt valt att inte ta ställning till det föreslagna organets närmare utformning och storlek. Dessa frågor bör avgöras i förhandlingar mellan parterna inom den statliga sektorn.

I samband med den fortsatta inriktningen av den administrativa utbild- ningen har utredningen behandlat frågan om den s. k. kanslistutbildningens fortsatta ställning.

Följande skäl har anförts för en omprövning av de formella kompetens- kraven och den särskilda utbildningen för kanslister i den centrala stats- förvaltningen

— en ökad tillgång till högre utbildad arbetskraft och tillkomsten av en mera varierad grundutbildning inom det allmänna undervisningsväsen- det — ett växande antal mellangradstjänster, framför allt assistenttjänster, vilka ofta tillsätts utan särskilda krav på teoretisk grundutbildning — slopandet av motsvarande kompetenskrav inom landskanslistutbildning- en.

Kanslisttjänsterna skiljer sig numera inte på något avgörande sätt från

andra mellangradstjänster utan formella kompetenskrav. Liknande krav finns knappast heller för andra tjänstekategorier inom statsförvaltningen, med undantag för mera specialiserade befattningar.

I princip bör eftersträvas att alltför strikta kompetenskrav och överdrivet formbunden anställnings- och befordringspraxis mjukas upp. Myndigheterna bör så långt möjligt själva avgöra vilka krav som bör ställas på innehavare av olika tjänster. Att som är fallet med kanslisttjänsterna kräva genomgången kanslistutbildning är uttryck för ett föråldrat synsätt. Kompetens för den typen av tjänster bör kunna förvärvas på olika sätt. Formell utbildning är inte den enda faktorn av betydelse vid bedömning av en persons lämplighet för en viss tjänst.

Utredningen menar därför att det är principiellt olämpligt att upprätthålla det formella kompetenskravet för kanslisttjänsterna. Om kompetenskravet avskaffas bör kanslistutbildningen i sin nuvarande form upphöra.

Den möjlighet till allmänt meriterande utbildning som kanslistutbildning- en innebär för personal i lägre tjänster kan därigenom synas försvinna. Den tillgodoser dock i dag en mycket begränsad del av de stora utbildningsbehov som föreligger. Det väsentliga måste vara att finna nya utbildningsforrner som på ett mera ändamålsenligt sätt tillgodoser dessa behov.

Myndigheten måste med utgångspunkt från de krav som ställs i varje särskilt fall utforma lämpliga utbildningsinsatser och kombinera dessa med andra åtgärder. Denna utbildning kan i det avseendet inte behandlas på annat sätt än övrig personalutbildning. I första hand bör myndigheterna själva genomföra utbildningen, eventuellt med hjälp av centralt producerat utbildningsmaterial och rådgivning. I ett inledningsskede kan det finnas skäl att det centrala utbildningsorganet aktivt som konsult engagerar sig i försöksverksamhet med myndighetsintern utbildning. Därigenom vinns erfarenheter som kan spridas och stimulera en ökad utbildning. Även om behovet av central utbildning inom området därmed successivt kommer att minska kommer sannolikt viss central utbildning även i framtiden att behövas. Därvid öppnar sig emellertid intressanta möjligheter att på ett helt annat sätt än hittills använda det allmänna utbildningsväsendet. Genom att tillträdet till högre studier har vidgats kan nya grupper med viss yr- keserfarenhet genomgå högre utbildning. Därigenom kan man i dag till- godose behov av personalutbildning som tidigare måste klaras av genom kanslistutbildning och liknande typer av utbildning.

1.3. Ledningsutveckling

Den chefsroll som fortfarande dominerar inom statsförvaltningen har hämtat sina grunddrag från den militära organisationen. Varje anställd har en chef och chefsskapet bygger på formell auktoritet, dvs. chefens auktoritet härleds ur just det förhållandet att han är chef.

Ett sådant chefsskap accepteras allt mindre i dagens samhälle. Chefsrollen beror av samhällets utveckling mot ökat inflytande för de anställda på för- hållanden i arbetslivet. Chefen blir inte allenarådande när det gäller de tra- ditionella uppgifterna att leda och fördela arbetet. Den främsta uppgiften

blir i allt högre grad att initiera och stimulera medarbetarna, tillvarata och samordna kunskaper, idéer och intressen inom en arbetsgrupp.

Äldre tiders enkla och klara organisation med tydliga ”befälslinjer” har i dag modifierats starkt. En anställd kan ingå i många olika grupperingar — i den ordinarie arbetsgruppen, i en projektgrupp, i samrådsgrupper och i tillfälliga arbetsgrupper. Han eller hon kan då ha flera chefer med skilda uppgifter och ansvarsområden. 1 andra sammanhang har man överlåtit led- ningsfunktionen på arbetsgruppen, som inbördes får lösa frågor om arbetets fördelning och uppläggning.

Chefsutbildningen bör, som all personalutbildning, syfta till att förbättra effektiviteten. Den myndighet som satsar resurser på chefsutbildning, un- derlättar sin anpassning till nya förhållanden och förbättrar härigenom sina möjligheter att vara effektiv. Välutbildade chefer ökar möjligheterna för myndigheten att anpassa verksamheten till statsmakternas intentioner och till samhällsutvecklingens krav. Välutbildade chefer har lättare att arbeta tillsammans med personalen på de nya villkor som kraven på personlig utveckling, arbetstillfredsställelse och medinflytande innebär. Välutbildade chefer kan också bättre tillgodose kraven på rättssäkerhet.

Chefsgruppen är svår att närmare definiera. Gruppen har avgränsats på olika sätt:

1. Till chefsgruppen räknas endast de som ingår i den högsta ledningen, dvs. de som har ansvar för verksamheten och som arbetar med frågor om verksamhetens inriktning och övergripande planering. I denna grupp ingår generaldirektörer, överdirektörer, avdelningschefer och byråchefer (motsv.).

2. Till chefsgruppen räknas alla i arbetsledande ställning, dvs. de som har ansvar för underordnad personal. Här går det inte att göra någon av- gränsning som anknyter till formell tjänsteställning.

3. Till chefsgruppen räknas alla som deltar i ledningsfunktioner. Med en sådan avgränsning ingår t. ex. samtliga ledamöter i partssammansatta organ med ansvar för ledningsfunktioner i chefsgruppen.

Mot bakgrund av bl. a. en betoning av grupper i stället för individer för ledning framstår begreppet ledningsutveckling som en bättre utgångspunkt för fortsatt inriktning än begreppet chefsutbildning.

Ledning avser bl. a. målsättning, planering, organisation, bemanning och personalledning.

Ledningsutveckling inkluderar alla personalgruppers utveckling för att utöva ledning. Den är inte bunden till någon förutbestämd lösningsmetodik och är samtidigt system- och personberoende.

Ledningsutveckling är således ett övergripande begrepp som betecknar de olika åtgärder och metoder som kan tillämpas för att utveckla ledningen inom myndigheterna.

Nuvarande insatser på chefsutbildningens och ledningsutvecklingens om- råden i statsförvaltningen är enligt utredningens mening klart otillräckliga. Utbildning förekommer i huvudsak bara vid vissa större myndigheter. Även om framsteg gjorts är utbildningen fortfarande av ringa omfattning. Me- delstora och små myndigheter är framför allt hänvisade till extern utbildning och har hittills inte på den vägen kunnat tillgodose sina utbildningsbehov

i önskvärd utsträckning. Centrala kurser har haft en marginell betydelse. Utredningen bedömer följande utgångspunkter som särskilt viktiga för den fortsatta inriktningen av ledningsutvecklingen i statsförvaltningen.

— De som ingår i ledningsfunktioner har ett huvudansvar för effektiviteten i den statliga verksamheten. Ett sådant ansvar medför krav på ut- vecklingsstöd. — En person som utses att inneha en ledande befattning behöver kunskaper inom andra områden än sitt fackområde. Baskunskaper inom olika ad- ministrativa liksom mer beteendeinriktade områden är nödvändiga. Sär- skilt behovet av kunskap och kompetens för personalledning måste be- aktas när man utser någon till en arbetsledande befattning. — Lagstiftningen om medbestämmande förstärker kravet på utveckling av en ny chefsroll. De som i dag ingår i ledningsfunktioner måste få tillfälle att sätta sig in i den nya lagstiftningen och dess konsekvenser. De måste vidare stödjas för att kunna ompröva sitt eget sätt att arbeta. — Strukturförändringar, t. ex. sammanslagningar av myndigheter, nya verk- samhetsområden och ändringar av verksamhetsinriktningen kräver ofta förändringar av roller, kompetens och kunskap. Utan utveckling av den ledande personalen får förändringarna begränsad genomslagskraft.

De som ingår i ledningsfunktioner i statsförvaltningen har vanligtvis nå- gon fackmässig bas. Befordran till chefsposition innebär emellertid inte en- bart att han eller hon har tagit ytterligare ett steg i yrkeskarriären och därmed blivit ”den främste bland sina likar”. Med utnämning till ledande befattning följer också krav på kunskaper inom andra områden än vederbörandes fack- område. Han eller hon måste behärska det system där befattningen ingår som en del, dvs. olika funktioner för bl. a. planering, organisation och be- manningsplanering (systemkunnande). Detta systemkunnande omfattar en mängd olika områden. Den gemensamma grunden för alla med ledande befattningar är kunskaper inom beteendevetenskapliga områden som per- sonalledning och personalsamverkan. Härtill kommer kunskaper inom de administrativa områdena, t. ex. personaladministration, ekonomiadminis- tration, administrativ rationalisering samt förvaltnings- och arbetsrätt. Fackkunnandet och systemkunnandet är självfallet inte helt åtskilda om- råden. Kravet på systemkunnande måste alltid vara mer eller mindre be- roende av organisation och verksamhetsområde. Goda fackkunskaper är också en förutsättning för att den som innehar en ledande befattning skall kunna ta initiativ till och driva förändringar.

Den fortsatta ledningsutvecklingen i statsförvaltningen bör enligt utred- ningens mening ges följande inriktning.

Ansvaret för ledningsutveckling bör i princip åligga varje myndighet. Skä- len härför är flera. Det stämmer väl överens med den svenska förvaltningens uppbyggnad. Alla myndigheter är unika i den meningen att de har olika verksamhetsområden. Ledningsutvecklingen bör utformas så att den stöder utvecklingen av den verksamhet som varje myndighet bedriver. Varje myn- dighet måste därför välja en utformning som stämmer med förhållandena vid myndigheten.

Samtidigt är det dock nödvändigt att statsmakterna stimulerar och stöder ett sådant ansvarstagande.

Varje myndighet bör utarbeta en utvecklingsplan för sin verksamhet. Av planen bör framgå önskvärda insatser för ledningsutveckling, övrig perso- nalutveckling och organisatorisk och administrativ utveckling. Det är givet att arbetet med en sådan plan måste bedrivas kontinuerligt och i samverkan mellan parterna vid myndigheten.

Myndigheterna bör beakta behovet av utbildning i personalledning. Det bör ankomma på myndigheterna att ta ställning till i vilka former detta skall ske. Särskilt viktigt är det att planera insatser för dem som utses till en befattning med personalledningsansvar. Enligt tillgänglig statistik ut- nämns varje år uppemot 5000 personer till sådana befattningar.

Myndigheterna måste enligt utredningens mening ges tillgång till kva- lificerad rådgivning och annan service. Det gäller här dels att förmedla kon- takter med olika utbildningsinstitut, högskoleinstitutioner o.d., dels att framställa utbildningsmaterial som myndigheterna kan använda för utbild- ning i egen regi, att utbilda handledare och att arrangera temakonferenser eller seminarier där gemensamma ledningsutvecklingsfrågor kan behandlas.

Utbildning för ledning inom administrativa och beteendevetenskapliga områden måste av praktiska skäl ofta bygga på centralt framställt material. Möjligheterna att anpassa sådant material är begränsat. Man bör därför bygga på utbildningen med tillämpningsseminarier. Sådana seminarier bör arran- geras för dem som deltagit i utbildningen inom en myndighet. För mindre myndigheter kan sådana seminarier arrangeras i samarbete med andra med likartade förhållanden. En viktig uppgift för det centrala utbildningsorganet är att stödja sådan samverkan och att bistå med rådgivning när det gäller uppläggning.

För den grupp ledande personal som har ansvaret för övergripande pla- nering och styrning av myndigheternas verksamhet fordras enligt utred- ningens mening väsentligt utökade centrala utbildningsinsatser. Målgrup— pens storlek är svår att närmare precisera. Utredningen har därför valt att i sitt förslag till utvecklingsprogram för denna grupp ange alternativa am- bitionsnivåer och mot dessa svarande kostnadsuppskattningar.

Utredningen har övervägt olika former för styrning och prioritering av ledningsutvecklingen i statsförvaltningen med särskild inriktning på utveck- lingen av ledande personal på högre nivåer, dvs. för dem som har ansvaret för övergripande planering och styrning av myndigheternas verksamhet och därmed för statsförvaltningens funktion, bl. a. inrättandet av en arbetsgrupp. Utredningen anser det naturligt att personalens organisationer bereds möj- lighet till inflytande i dessa frågor. Former för detta inf1ytande bör lösas genom förhandlingar mellan parterna.

1.4. Pedagogisk utveckling

Tidigare strävanden att finna en optimal utbildningsmetod har ersatts av en ökad förståelse för behovet av alternativa metoder som tar hänsyn till de krav som ställs på utbildningen. Till dessa bör också räknas de värderingar som råder i samhället och inom myndigheten. Med pedagogisk utveckling avser utredningen i det följande den process som innebär att man utvecklar

och anpassar modeller för förändring genom utbildning till olika krav och rådande värderingar.

En följd av detta synsätt är att pedagogisk utveckling betraktas som en ständigt pågående process. En annan väsentlig följd är att utvecklingsarbetet måste bedrivas i nära kontakt med den organisation det avser. Föresrtäll- ningen att man kan åstadkomma bestående effektivitetsvinster genom en tillfällig satsning på generell utveckling av metoder för personalutbildning är enligt utredningens mening felaktig. Först när en organisations med- lemmar känner att de är med och skapar en förändringsprocess torde det föreligga utsikter att en verklig förändring kan komma till stånd.

Huvudansvaret för utveckling och genomförande av en myndighets jper- sonalutbildning vilar enligt utredningens mening på myndigheten själv. Det bör därför finnas en person eller en grupp av personer som inom varje myndighet svarar för personalutbildningen.

Centralt inom statsförvaltningen bör emellertid också finnas en sådan kompetens att det blir naturligt för myndigheterna att vända sig dit för råd och stöd för eget utvecklingsarbete. Området bör vara en av det centrala utbildningsorganets huvuduppgifter.

Särskilt för mindre myndigheter, där den som har ansvaret för perso- nalutbildningen också har andra uppgifter, är det nödvändigt att kunna få konsulthjälp, bl. a. för att ta ställning till om myndigheten själv bör genom- föra viss utbildning eller om den bör arrangeras externt. Det är därför viktigt att ett centralt organ kan lämna aktuell information om kursutbud m. m. såväl inom det allmänna utbildningsväsendet och statlig förvaltning som inom andra organisationer.

Erfarenheten visar att myndigheterna även frågar efter konsulthjälp vid planering och genomförande av utbildning inom myndigheten. Det bör an- komma på det centrala utbildningsorganet att på anfordran genom kon- sultinsatser t. ex. hjälpa till med att anpassa en utbildning till den enskilda myndighetens förutsättningar.

Även om rådgivningsfunktionen kan bli omfattande är det väsentligt att den inte undantränger stödet av myndigheternas utvecklingsarbete. Också de personer som arbetar med personalutveckling vid myndigheterna måste erbjudas tillfälle till egen utveckling och utbyte av erfarenheter. Det centrala utbildningsorganet bör därför ordna seminarier, symposier och kurser i syfte att stimulera det lokala utvecklingsarbetet och att sprida kunskap om nya rön inom det pedagogiska området.

Utveckling av utbildning inom nya områden kräver betydande personella och ekonomiska resurser. Det är i allmänhet inte rimligt att en enskild myndighet skall bära kostnaderna för detta utvecklingsarbete, i synnerhet som det bör innehålla ett visst ”risktagande” — ett aktivt utvecklingsarbete måste innebära att man prövar nya metodiska grepp och därmed innefattar även rätten att någon gång göra misstag. Det centrala utbildningsorganet bör därför ha ett särskilt ansvar för utveckling av utbildning inom nya områden.

En viktig uppgift både för de enskilda myndigheterna och för det centrala utbildningsorganet är att effektivisera den statliga personalutbildningen, t. ex. med avseende på planering, organisation och arbetsformer. Detta för- utsätter bl. a. att det bedrivs ett kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete

inom personalutbildningsområdet. Ett sådant FoU-arbete bör inte endast inriktas på att utveckla och pröva nya metoder för undervisning och re- sultatvärdering utan även — och inte minst — söka utveckla metoder för analys av de mycket sammansatta målen för verksamheten.

Strävan att åstadkomma en mer ambitiös långsiktig planering inom stats- förvaltningen tillsammans med ett ökat krav på samband mellan FoU och långsiktig planering har lett till en utbyggnad av det sektoriella FoU-arbetet i Sverige under 1960- och 1970-talen. I början av denna utveckling var det naturligt att inrätta fristående enheter för FoU. Idag finns emellertid en tendens att knyta den sektoriella forskningen till statliga myndigheter. Forskningsrådsutredningen har också i ett nyligen avgivet betänkande (SOU 1977:52) framhållit att det bör vara naturligt att i första hand eftersträva en sådan anknytning. Därigenom främjas en koppling till planeringen och därmed utnyttjandet av FoU-resultat, liksom förståelsen för FoU som hjälp- medel. Enligt forskningsrådsutredningens uppfattning kan behovet av en praktiskt förankrad FoU inte tillgodoses utan de berörda myndigheternas medverkan.

Betydande resurser anslås till FoU-arbete inom det allmänna skolväsendet och högskolan av skolöverstyrelsen och universitets- och högskoleämbetet. Det centrala personalutbildningsorganet bör nära samverka med dessa myn- digheters FoU-arbete, i synnerhet vad gäller utvecklingsarbetet inom den kommunala vuxenutbildningen och den nya högskolan, som erbjuder ett brett utbud av utbildning för nya kategorier av studerande.

Det är emellertid samtidigt uppenbart att statlig personalutbildning också möter helt andra problem än de som förekommer inom det allmänna ut- bildningsväsendet. Varje ny reform måste passas in i ett komplicerat nätverk av organisationer och regelsystem. En väsentlig uppgift för statlig perso- nalutbildning är att göra detta möjligt. Det är därför nödvändigt att det centrala utbildningsorganet får möjlighet att initiera för personalutbildningen intressant forskning och utveckling.

Utredningen föreslår därför att ett särskilt anslag ställs till det centrala utbildningsorganets förfogande för FoU-arbete. FoU-arbetet förutsätts ske i direkt anknytning till myndigheternas utbildningsverksamhet, eventuellt med hjälp av externa forskare och experter.

. " " _," 11 | ..I ["| || ' ':'. # *11.'J ' ' 1 11 ' 1' "”11 |, ' "'|' ' 111 1l L f_-"' " .'-. .I'. . N'" ...g. |||.' : .; |: ' '.'-'|'.'-""i" ':-"|,|-'"'_',"','|. "'.'H'I' &? . ' .. ' .' ' ' " '” ' "'|' "||-| ' . mim.

”..!!-' ; | |__ 1 1 ulf"! ww"

ml Willi-'ta]

" |: lur-11" Hull utr-ram till "'_'.IW

..'..,|1',.., ' ,, . ” . - tll!" dimili Him lintu-12.1 '.”. -' ? —— tf-Mu. bandnamn-11111 131. 17"- ' ' ' . ' " _ - " ' _ »” . ' | |||-M_E 'll'llllllihul rn—l

' ". ' .. , . _ : . Jill!!!” ' | "'_' . " ' " ' ” ' . ' . .- .- ' :__ l:,|':1r.||. .'.1. ..l. NEIWWIIEWH ' ' ' ' ' ' V -' "'.'"" "ahh ' '.:1 Multivan-mmm

"" '-1'.-"'I|"!"|- II ”i " '?I! m mim tll—gt ratpm :..=I"- . llfl'll I1 .

"". 'I'l l'ur. ' r'F'5.||. l-' 1.1-!. |... [lm 11111

"—'|.' __uiiuf” -',--'l.|r l.. r r." 'n ..r-.| - . = |. litium

'I.' |. 'I u...—J.Hq'lt

|. || I. .' . . . . 1' . .. . . "11 ,. .. .

2. Administrativ utbildning

2.1. Allmänna utgångspunkter

De viktigaste utgångspunkterna för utredningens överväganden om den ad- ministrativa utbildningen kan sammanfattas på följande sätt.

_ Varje myndighet ansvarar själv för att de anställda är väl utbildade för sina arbetsuppgifter. Den enskilda myndigheten måste därför fortlöpande planera för att tillgodose kraven på en ändamålsenlig personalutbildning. I princip bör myndigheterna själva planera och budgetera all utbildning. En- dast därigenom kan de få underlag för prioritering av utbildningsinsatsema.

— Utbildningen bör så långt möjligt decentraliseras. Därigenom ökar möj- ligheterna till anpassning av innehållet till lokala förutsättningar. En nära anknytning mellan utbildning och det dagliga arbetet ökar i allmänhet ut- bildningens effektivitet. Om myndigheterna själva utformar och genomför utbildningen har personalen större möjligheter till medverkan och inflytande.

— De anställda har också genom sina fackliga organisationer inflytande över personalutbildningen. Lagstiftningen på medbestämmandeområdet har delvis skapat nya förutsättningar för personalutbildningen. Lagstiftningen ger möjlighet att genom avtal reglera personalutbildningen i olika avseenden.

— Kraven på personalutbildningen varierar mellan myndigheterna. De för- ändras också ständigt till följd av utvecklingen inom myndigheternas verk- samhetsområden, strukturella förändringar inom statsförvaltningen och en fortlöpande effektivisering. Utredningen har därför valt att inte mera de- taljerat ange den administrativa utbildningens innehåll och omfattning. Ut- redningen har i första hand sett som sin uppgift att analysera hur en fort- löpande anpassning och förändring av utbildningen skall kunna ske.

— De administrativa fackmyndigheterna (statskontoret, RRV, SPN m. 0.) har ett centralt ansvar för utvecklingen inom olika administrativa områden. De stödjer på olika sätt myndigheterna i deras administrativa utveckling. I denna verksamhet ingår utbildning som en viktig del. Fackmyndighetema har således ett särskilt ansvar för att bedöma kraven på utbildning inom sina respektive verksamhetsområden.

2.2. Begreppet administrativ utbildning

Utredningen skall enligt sina direktiv utreda behoven av en förvaltnings- anpassad administrativ utbildning som innefattar områdena ekonomiadmi-

nistration, personaladministration, administrativ rationalisering och allmän förvaltningskunskap.

Ovanstående beskrivning av den administrativa utbildningen kan också uppfattas som en definition av begreppet administrativ utbildning. En sådan definition är emellertid mycket allmän. De olika områdena är i sig svåra att definiera entydigt och att avgränsa från varandra. Att den administrativa utbildningen skall innefatta dessa områden behöver inte heller utesluta att även andra områden bör ingå.

Det finns därför anledning att något utförligare diskutera innebörden i begreppet administrativ utbildning.

2.2.1. Administration

En första utgångspunkt kan vara att försöka definiera vad som menas med administration. Varje teoretisk diskussion om administration brukar inledas med att detta begrepp kan ges en varierande innebörd och inrymma en mängd olika uppgifter. Detta gäller särskilt då det används inom den of- fentliga förvaltningen.

Inom företagsekonomi och organisationsteori brukar man skilja på ad- ministration och produktion. Administration är då i stort sett detsamma som styrning av produktionen. En sådan distinktion kan emellertid många gånger vara svår att tillämpa inom statsförvaltningen. I princip kan man hävda att de uppgifter de statliga myndigheterna utför är deras egentliga produktion. I dagligt tal uppfattas emellertid knappast olika former av myn- dighetsutövning (tillståndsgivning, besvärsprövning, skatteuppbörd etc.) som produktion. Vidare är många myndigheters huvuduppgifter att planera, samordna eller kontrollera underställda myndigheters verksamhet eller verk- samheten inom olika samhällssektorer. I ett vidare perspektiv kan sådana myndigheters hela verksamhet betraktas som administration.

Statsvetenskapligt menar man i allmänhet att administration tillämpat på den offentliga förvaltningen innebär att föra ut de beslut som de politiska instanserna fattat, eller annorlunda uttryckt, att förbereda och förverkliga politiska mål. Administration blir då synonymt med förvaltning, offentlig förvaltning eller statsförvaltning.

Inom juridiken brukar man också skilja mellan administration eller för- valtning å den ena sidan och jurisdiktion å den andra. Administration är då en sammanfattande benämning på ett lands förvaltande ämbetsverk och myndigheter till skillnad från de dömande organen.

I vanligt språk har administration associationer inte så mycket till led- ningsfunktioner inom en organisation eller till verkställighetsfunktionen i det politiska systemet. Snarare menar man att administration är en ”icke- produktiv” verksamhet. Med en positiv syn blir administration en nödvändig överbyggnad till produktionen. Är man negativt inställd blir administration istället liktydigt med onödigt krångel som belastar och tar tid från den egent- liga verksamheten.

Det är inte nödvändigt att här ge en helt entydig definition av begreppet administration. Innebörden blir beroende av i vilket sammanhang det an- vänds. Ser man på en enskild myndighet kan man åtminstone i princip skilja på sakinnehållet i verksamheten, dvs. myndighetens instruktionsenliga

verksamhet, och administrationen av denna verksamhet (intemadministra- tion). I ett större system, t. ex. en samhällssektor inom vilket myndigheten har planerande eller samordnande uppgifter, kan å andra sidan hela verk- samheten betraktas som administration (samhällsadministration eller för- valtning). När man därför talar om administration inom statsförvaltningen sker det mot bakgrund av bl. a. följande förhållanden

— det finns vissa allmänna principer för styrning och samordning av or- ganisationer i vid mening — det finns dessutom en rad förhållanden som är specifika för statsför- valtningen — man kan se administration ur ett myndighetsperspektiv eller ur ett sam- hällsperspektiv — många myndigheters instruktionsenliga verksamhet kan beskrivas som administration — alla myndigheter har en intern administration — det finns administrativa inslag i nästan all verksamhet inom myndig- heterna oavsett sakinnehåll.

Utredningen har därför valt att ge begreppet administration en mycket vid innebörd. Med administration avses i det följande inte enbart de system och processer som styr en verksamhet, utan också de allmänna betingelser i form av metoder och rutiner som gäller för den egentliga (instruktionsenliga) verksamheten, dvs. ”produktionen”. Likaså innefattas olika stödfunktioner till denna verksamhet t. ex. kontorsservice.

Sammanfattningsvis kan administration sägas bestå av

— organisationsutformning, t.ex. arbetsfördelning, beslutsbefogenheter — administrativa system och processer, t. ex. för planering, budgetering, ekonomiadministration, personaladministration — arbetsprocesser, t. ex. handläggningsrutiner, utredningsmetoder

— kontorsservice.

Följande figur kan illustrera sambanden mellan de moment som ingår i begreppet administration.

Personal

Struktur Arbetsorganisation

Teknologi Arbetsprocessen

Organisationen (ett företag, en myndighet) har vissa uppgifter som skall utföras av dess personal med hjälp av en viss teknologi och inom ramen för en viss struktur.

Det sätt på vilket en verksamhet är organiserad (ansvars-, arbets- och beslutsfördelning) är en del av den struktur inom vilken verksamheten be- drivs. En annan del är mer eller mindre formaliserade system eller processer för planering och samordning av verksamheten. Däri ingår ekonomiadmi- nistration och personaladministration.

Med teknologi eller arbetsprocesser avses här de metoder och tekniker som används (t. ex. för utredning, handläggning) och eventuella tekniska hjälpmedel (t. ex. datateknik) för att fullgöra myndighetens egentliga upp- gifter. I teknologin ingår också stödfunktioner som vaktmästeri, utskrift, duplicering etc.

2.2.2. Administrativa arbetsuppgifter

Administration i denna mening förekommer inom alla delar och på alla nivåer inom en myndighet. Den är således inte liktydig med chefs- eller ledningsuppgifterna. Den kan inte heller avgränsas till verksamheten inom en administrativ avdelning eller byrå. '

För det första kan man konstatera att chefstjänstemän av olika slag vid sidan om sina direkt personalledande uppgifter också i betydande utsträck- ning har andra administrativa funktioner. Personal med administrativa upp- gifter finns vidare givetvis på myndigheternas administrativa enheter. Hur renodlade och specialiserade de administrativa befattningarna är varierar dock avsevärt. Med tilltagande storlek och komplexitet ökar antalet spe- cialist- eller stabsbefattningar med administrativ inriktning.

Alla delar av myndigheten deltar emellertid på ett eller annat sätt i den administrativa verksamheten. Omfattningen av linjeavdelningarnas med- verkan i t. ex. den ekonomiadministrativa och personaladministrativa verk- samheten liksom i rationaliseringsverksamheten varierar dock från myn- dighet till myndighet. Sannolikt kan man förutse en ökad medverkan genom att decentralisering och ett bredare deltagande i planeringen och styrningen av verksamheten betonas alltmera.

Vad som hittills berörts är huvudsakligen den administration som gäller myndighetens verksamhet i stort, dvs. planering, budgetering, redovisning, rekrytering etc. Självklart måste också varje arbetsenhets verksamhet or- ganiseras och administreras. En allt vanligare arbetsform är projektgruppen, som ställer sina speciella krav på ledning och administration.

Slutligen kan man även för den enskilde anställde urskilja klart admi- nistrativa arbetsmoment, t. ex. planering av det egna arbetet, tillämpning av olika administrativa regler och rutiner och användning av administrativa tekniker, t. ex. i utredningsarbete.

2.2.3. Administrativ utbildning

Med administrativ utbildning menas således här inte bara utbildning för personal som är sysselsatt med intern administration (ekonomiadministra- tion, personaladministration etc.) utan också all allmän utbildning som inte

direkt avser sakinnehållet i verksamheten. Det kan gälla kunskaper om förvaltningens roll, förvaltningsteknik (handläggning av ärenden), metoder och tekniker planerings- och utredningsmetodik), arbetsformer (projektar- bete, sammanträdesteknik).

Administrativ utbildning kan med detta synsätt ges en vidare innebörd än vad som framgår av utredningens direktiv. Huvuddelen torde dock kunna inrymmas i de administrativa områden som angivits i direktiven.

En slutsats av begreppsdiskussionen är att innehållet i den administrativa utbildningen kan beskrivas på olika sätt beroende på vilken begreppsapparat man använder och vilka samband man väljer att betona. Det är varken möjligt eller nödvändigt att i alla sammanhang använda en enhetlig ter- minologi. Diskussionen visar också att det många gånger inte finns något behov av och inte heller går att avgränsa administrativ utbildning från övrig utbildning. Man kan därmed också ifrågasätta om det är lämpligt att över huvud taget använda uttrycket administrativ utbildning. Utredningen menar att det trots allt är det. Avsikten är då snarast att betona vissa aspekter på och syften med personalutbildningen.

2.2.4. Förvaltningsanpassad administrativ utbildning

I utredningens direktiv används uttrycket ”förvaltningsanpassad” admini— strativ utbildning. Man har därmed betonat vikten av att utbildningen an- passas till statsförvaltningens förutsättningar och krav.

Den administrativa utbildningen består av olika moment som kan vara mer eller mindre generella eller specifika. Man kan dela in utbildningen i delar som är

gemensamma för all administrativ verksamhet, gemensamma för offentlig verksamhet, gemensamma för statsförvaltningen, gemensamma för vissa delar/sektorer av statsförvaltningen, speciella för vissa myndigheter, speciella för vissa organisatoriska enheter inom en myndighet, speciella för vissa befattningar.

NPP'FP'NT'”

En stor del av den administrativa utbildningen är mer eller mindre ge- nerell, dvs. inrymmes under 1—4 på skalan ovan. Vissa delar är dock speciella för den enskilda myndigheten.

Inom myndigheten finns det

1. krav som är gemensamma för olika personalkategorier, 2. krav som är speciella för enstaka befattningar.

1. De gemensamma kraven kan vara

a) gemensamma för all personal inom myndigheten,

b) gemensamma för all personal inom en organisatorisk enhet,

c) gemensamma för personal på samma ”nivå” inom olika organisatoriska enheter.

2. De speciella krav, som är knutna till enstaka befattningar inom myn- digheten, kan vara

a) unika för en viss befattning på en viss myndighet, b) unika för en viss befattning som finns även på andra myndigheter.

2.2.5. Allmän och fackinriktad administrativ utbildning

Administrativ utbildning kan således ses som en samlingsbeteckning på en mängd utbildningsinsatser med olika innehåll och syfte. I utredningens direktiv skiljer man mellan administrativ grundutbildning och påbyggnads- och specialistutbildning inom olika administrativa områden. I många sam- manhang används den traditionella indelningen i grundutbildning, fortbild- ning och vidareutbildning. Som utredningen påpekat i sitt tidigare betän- kande blir denna indelning emellertid allt mindre ändamålsenlig genom förändringar i arbetslivet och det allmänna utbildningsväsendet. Beroende på skillnader i grundutbildning kan vad som för en person är fortbildning för en annan vara vidareutbildning. I ett system med återkommande ut- bildning är grundutbildning inte heller något entydigt begrepp.

Som en utgångspunkt för sina överväganden har utredningen funnit det lämpligt att skilja på fackinriktad administrativ utbildning och allmän ad- ministrativ utbildning. Med fackinriktad administrativ utbildning menar utredningen utbildning som är direkt inriktad på myndigheternas renodlat administrativa funktioner, t. ex. ekonomiadministration, personaladmini- stration och rationalisering. Allmän administrativ utbildning är inte direkt knuten till administrativa funktioner, arbetsuppgifter eller befattningar. Som tidigare konstaterats finns det administrativa moment i nästan all verk- samhet i en myndighet. Oavsett vilka arbetsuppgifter man i övrigt har finns det en gemensam uppsättning kunskaper, färdigheter och attityder som är lika nödvändiga som de direkta fackkunskaperna.

Både den fackinriktade och den allmänna administrativa utbildningen innehåller såväl delar som är generella för statsförvaltningen som delar som är specifika för enskilda myndigheter. En viktig skillnad mellan fackinriktad och allmän administrativ utbildning är dock att den förra riktar sig till vissa målgrupper medan den senare vänder sig till flertalet anställda.

Fackinriktad administrativ utbildning

Den fackinriktade administrativa utbildningen är på många sätt lättare att beskriva än den allmänna administrativa utbildningen. De mera renodlade administrativa funktionerna inom myndigheten, t. ex. ekonomiadministra- tion, personaladministration och rationalisering, är i stor utsträckning spe- cialistfunktioner med ett någorlunda klart definierat innehåll. I det avseendet kan de i princip jämställas med ”linjefunktionerna”. I båda fallen finns det relativt väl avgränsade yrkesgrupper som bidrar till att kompetensen inom respektive fackområde fortlöpande utvecklas. Denna ”professionali- sering” av den administrativa verksamheten blir allt mera påtaglig. Som en konsekvens av detta blir det relevant att tala om yrkesgrupper som pla- nerare, personaladministratörer, organisations- och rationaliseringsexperter.

Av betydelse för den fackinriktade administrativa utbildningen är också centralt fastställda krav på den administrativa verksamheten. Myndighe- ternas planering och styrning regleras t. ex. genom lagar, förordningar, an-

visningar och i allt större utsträckning genom avtal. Det är därför i princip möjligt att ange vissa minimikrav på den administrativa verksamheten.

Den fackinriktade administrativa utbildningen påverkas även av att den administrativa verksamheten successivt förfinas genom ett omfattande ut- vecklingsarbete avseende såväl terminologi och systematik som arbetsfor- mer, system, metoder och tekniker. Ett sådant utvecklingsarbete förekom- mer både inom universitet och högskolor och inom de administrativa fack- myndigheterna. Till en viss del förekommer det också i form av utveck- lingsprojekt vid de enskilda myndigheterna.

Det är naturligt att utredningens överväganden angående den fackinrik- tade administrativa utbildningen utgår från den ansvarsfördelning som gäller för den administrativa utvecklingen i statsförvaltningen. Särskilt bör fram- hållas det ansvar som statskontoret, RRV och SPN har för utvecklingen inom rationaliseringsområdet, det ekonomiadministrativa området respek- tive det personaladministrativa området. Även inom andra administrativa områden finns myndigheter med särskilt fackansvar. De administrativa fack- myndigheternas bedömningar är därför av stor betydelse för den admini- strativa utbildningens inriktning.

Allmän administrativ utbildning

Den allmänna administrativa utbildningen avser att tillgodose vissa mi- nimikrav som är gemensamma för olika personalkategorier i stort sett obe- roende av befattning och fackuppgift. Utbildningen måste därför omfatta flertalet anställda, eftersom de på ett eller annat sätt berörs av den ad- ministrativa verksamheten i vid bemärkelse.

Av skäl som redan framgått är den allmänna administrativa utbildningen svårare att beskriva än den fackinriktade. Det är naturligt att man vid ana- lyser av utbildningskrav i första hand utgår från specifika arbetsuppgifter och befattningar. Man har också försökt att utveckla metoder för sådana kravanalyser. De utbildningskrav som inte direkt kan hänföras till en viss arbetsuppgift eller befattning uppmärksammas däremot ofta inte tillräckligt. Det finns inte former för att inventera sådana behov. Det är heller knappast möjligt att göra det på samma sätt som för den fackinriktade administrativa utbildningen. Den gemensamma kunskapsbasen kan endast delvis härledas ur de allmänna (statiska) kraven på den administrativa verksamheten. Den är till stor del beroende av vad den enskilda myndigheten vill uppnå. Ut- formningen av den allmänna administrativa utbildningen måste därför utgå ifrån t. ex.

— hur man värderar specialistkunskap kontra generell kunskap — vilken typ av arbetsfördelning man eftersträvar — vilken grad av ”utbytbarhet” mellan olika befattningshavare man efter- strävar — önskvärda arbets- och samarbetsformer — vilka samband som finns mellan olika arbetsuppgifter och funktioner (behov av kontakter och samarbete).

2.3. Den nuvarande administrativa utbildningen

2.3.1. Myndigheternas administrativa utbildning

Den administrativa utbildningen bedrivs liksom övrig personalutbildning till övervägande del i form av inomverksutbildning. Exakta uppgifter om den administrativa utbildningens omfattning föreligger inte. Detta samman- hänger inte bara med att det över huvud taget saknas statistik över den interna utbildningen. När det gäller den administrativa utbildningen saknas också en enhetlig terminologi. Administrativ utbildning ses inte alltid som ett särskilt utbildningsområde. I stort sett samma utbildningsinnehåll kan förekomma inom en rad utbildningar med olika beteckningar. Inslag av administrativ utbildning förekommer ofta i utbildning som primärt är in- riktad på andra, t. ex. tekniska, fackområden.

Den administrativa utbildning som bedrivs av myndigheterna själva är av mycket varierande omfattning. Omfattningen av den interna utbildning- en, liksom av den totala utbildningen, är starkt beroende av myndighetens storlek och av dess egna prioriteringar.

Allmän administrativ utbildning

Allmän administrativ utbildning bedrivs framför allt genom sådan intro- duktionsutbildning som riktar sig till all personal inom myndigheten. Den allmänna introduktionsutbildningen bedrivs emellertid sällan lika målmed- vetet och med samma standard som kategoriinriktad introduktionsutbild- ning eller övrig utbildning.

Den allmänna administrativa utbildningen har dock ökat något under senare år. Det har framför allt hängt samman med strävandena till genom- strömning och jämställdhet. Många myndigheter har dock haft svårt att få till stånd önskvärda utbildningsinsatser. Anledningarna har varit att man saknat inte bara ekonomiska resurser utan också erfarenheter av utbildning av denna karaktär.

Fackinriktad administrativ utbildning

Myndigheterna bedriver själva endast i liten omfattning grundläggande fack- utbildning inom administrativa områden. Den största delen av den grund- läggande fackutbildningen avser olika tekniska områden.

Det är endast ett fåtal myndigheter som av tradition satsat på en om- fattande administrativ grundutbildning. Utbildningen har då ofta varit kom- petensgrundande och kopplad till fasta karriärvägar.

Administrativ grundutbildning av större omfattning förekommer framför allt inom affärsverken.

Som exempel kan nämnas postverket som bedriver en administrativ grundutbildning för sin handläggande personal. Den s.k. administrativa kursen är uppdelad på en allmän och en funktionsinriktad del. Alla genomgår den allmänna delen. Därefter delas deltagarna upp för fördjupad utbildning med inriktning på tjänstgöring inom olika funktionsområden. De som re- kryterats till linjeförvaltningen utbildas då antingen för personal- eller or-

ganisationsområdet. Deltagare som rekryterats till centralförvaltningen er- håller en till arbetsområdet anpassad utbildning.

Ett annat exempel är tullverkets utbildning för kammarskrivarpersonal. Kammarskrivarutbildningen 'är närmast att jämställa med aspirantutbildning eller liknande kompetensgrundande befattningsutbildning. Arbetsuppgifter- na för kammarskrivare är dels allmänt administrativa, dels granskning av tulldeklarationer. Personal ur kammarskrivarkarriären utgör också en re- kryteringsbas för chefsbefattningar.

1 övrigt är den fackinriktade administrativa utbildning som myndigheterna genomför själva i första hand av inskolningskaraktär eller befattningsspe- cifik. Det är ofta fråga om kunskaps- och färdighetsträning inom avgränsade områden. Syftet är att ge personalen förutsättningar att utföra det löpande administrativa arbetet. Därutöver förekommer engångsutbildning i samband med förändrad lagstiftning, nya administrativa system etc. På senare tid har dock intresset ökat för utbildningsinsatser med syfte att utveckla olika administrativa funktioner inom myndigheterna.

2.3.2. Central administrativ utbildning

Som nämnts utgör den centrala utbildningen endast en mindre del av den totala statliga personalutbildningen. Den centrala utbildning som bedrivs av bl. a. PUN, statskontoret, RRV och SPN är emellertid till stor del inriktad på allmän och fackinriktad administrativ utbildning. De centrala utbild- ningsorganen medverkar och stöder också i ökad utsträckning den myn- dighetsinterna administrativa utbildningen. Det sker t. ex. genom att man tillsammans med myndigheterna anpassar de centrala kurserna till resp. myndighets speciella behov eller genom att man utvecklar utbildningsmate- rial och utbildar handledare. Genom sin utbildnings- och konsultations- verksamhet får de administrativa fackmyndigheterna kunskap om utbild- ningskraven och om den myndighetsinterna utbildningen inom det admi- nistrativa området.

Efterfrågan på central utbildning — i form av kursanmälningar — har varit långt större än utbudet. Den kan emellertid delvis vara en följd av att den centrala utbildningen varit avgiftsfri. Det kan inte uteslutas att man i första hand försökt utnyttja den avgiftsfria utbildningen, även om det funnits alternativ som bättre svarat mot de aktuella kraven.

Den centrala utbildningen torde dock ha en större betydelse än vad dess andel av den totala utbildningsvolymen antyder. Den centrala utbildningen kan nämligen i många fall fungera som en form av tvåstegsutbildning. De centrala kurserna kan i oförändrat eller anpassat skick användas i den interna utbildningen. Det är inte ovanligt att personal genomgår central utbildning för att därefter på den egna myndigheten ansvara för intern utbildning inom området.

Allmän administrativ utbildning

Vid sidan av den interna utbildningen har allmän administrativ utbildning framför allt förekommit i PUN:s kursutbud. Ursprungligen omfattade denna utbildning huvudsakligen introduktions-

utbildning och fortbildning av allmänt administrativt slag. Huvuddelen av verksamheten bedrevs som internatkurser. Skilda kurser förekom för kon- torspersonal och handläggare. Utbildningen riktade sig främst till enskilda tjänstemän och i mindre utsträckning till myndigheter. De flesta kurser hade fler sökande än tillgängliga platser.

Myndigheterna har sällan systematiskt planerat utnyttjandet av den cen- trala kursverksamheten. Kännedomen om kurserna har ofta varit dålig. De enskilda myndigheterna har haft små möjligheter att påverka kursinnehållet. Urval av deltagare har inte alltid skett med utgångspunkt i en sammanhållen utbildningsplanering utan genom initiativ från den enskilde tjänstemannen. En närmare analys av deltagarnas utbildningsbehov har ofta saknats. Ut- bildningen har inte tillräckligt följts upp med andra åtgärder på myndig- heterna.

Så småningom påbörjades också inom PUN produktion av kurspaket, dvs. förproducerat kursmaterial för elever och handledare, som direkt kan användas av myndigheterna i deras internutbildning. Samtidigt påbörjades en allmän konsultationsverksamhet gentemot myndigheter som ville ut- veckla sin internutbildning. Även gruppstudiematerial började produceras.

Det har således framstått som allt mer nödvändigt att utveckla utbild- ningsmaterial, program och utbildningsmodeller för att möta de växande kraven på personalutbildning. Större resurser avsätts idag för att på detta sätt stimulera myndigheternas egen utbildning. Vissa utbildnings— och in- formationsinsatser vänder sig direkt till de tjänstemän som ansvarar för eller medverkar i utbildningsarbetet vid myndigheterna. Inom PUN utar- betas läromedel och modeller avsedda att utnyttjas i myndigheternas egen utbildningsverksamhet. PUN erbjuder också handledarutbildning och råd- givning till myndigheter som vill anordna egen utbildning.

PUN:s verksamhet omfattar f. n. sju utbildningsområden. Allmän förvalt- ningsutbildning motsvarar till stora delar vad utredningen kallar allmän ad- ministrativ utbildning. Verksamheten inom området skall ge orientering och grundläggande kunskaper inom sådana ämnesområden som är allmän- giltiga för statsförvaltningen.

Utbildningen avser främst statens och förvaltningens arbete och hand- läggningen av ärenden, och utgår från de lagar, författningar, avtal och övriga dokument som reglerar förvaltningsarbetet. Huvuddelen av utbildningen riktar sig till stora målgrupper. Avsikten är att myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt själva genomför utbildning i vissa fall med stöd av planer och material från PUN. Några insatser vänder sig till mer speciella grupper av tjänstemän som dock i regel finns spridda över flertalet stats- myndigheter. För dessa grupper erbjuder PUN central utbildning.

Fackinriktad administrativ utbildning Statens personalutbildningsnämnd (PUN)

Vid sidan av introduktionsutbildningen för nyanställd kontorspersonal och handläggande personal påbörjades tidigt kurser som riktade sig till personal med speciella funktioner, t.ex. utbildning i arbetsledning för kontorsper— sonal, registratorsutbildning och utbildning för Chefssekreterare. Omkring

år 1970 började kurser av delvis annan karaktär utvecklas. Merparten av de nya kurserna genomfördes i samarbete med andra myndigheter som har fackansvaret för kurserna. Det gäller genomgående för myndigheter med ansvar för särskilda funktioner inom statsförvaltningen. Initiativet till kurserna togs i vissa fall av fackmyndigheten, i andra fall av PUN. Stats- makterna har också gett PUN i uppdrag att ordna viss utbildning.

Så småningom utvecklades också kurser som ett led i en två- eller tre— stegsutbildning. Det tidigare enhetliga mönstret i kursutbudet bröts. Medan de tidigare kurserna främst vände sig till den enskilde tjänstemannen ut- vecklades nu kurser som vände sig till myndigheter som ville utveckla olika administrativa funktioner. Ett tidigt exempel på detta är kursen i per- sonaladministration som startade 1972.

Idag bedriver PUN fackinriktad administrativ utbildning framför allt inom områdena infomation/kommunikation och personaladministration.

PUN bedriver sedan 1972 utbildning i inforrnationsplanering för nyan- ställda inforrnationstjänstemän. PUN genomför också utbildning i planering och beställning av trycksaker. För att underlätta samarbetet med mass- medierna genomför PUN seminarier under rubriken ”Myndigheten och massmedierna” som riktar sig till tjänstemän som företräder myndigheten i kontakter med press, radio och TV.

Den personaladministrativa verksamheten i statsförvaltningen regleras i lagar och i allt större utsträckning också i avtal. PUN:s verksamhet inom området byggs upp och genomförs i samarbete med de centrala myndigheter som har fackansvar för skilda delar av det personaladministrativa fältet.

Under flera år har PUN i nära samarbete med statens personalnämnd erbjudit en allmän kurs i personaladministrativa frågor. Samtidigt har kurser och studiematerial utvecklats för olika delområden, såsom lönebestämmel- ser, pensionsbestämmelser och matrikelföring. PA-frågorna ges också relativt stort utrymme som inslag i utbildningsinsatser inom andra utbildnings- områden vid PUN, t. ex. i introduktionskurser och i ledningsutveckling.

Viss ekonomiadministrativ utbildning bedrivs också inom ramen för ut- bildningsområdet allmän förvaltningsutbildning. Det gäller en kurs för stu- diehandledare i system S, som bedrivs i samarbete med RRV.

Riksrevisionsverket (RRV)

RRV anordnar och medverkar vid utbildning av personal för redovisnings- och revisionsverksamhet samt därmed sammanhängande uppgifter inom statsförvaltningen. RRV söker vidare genom information och utbildning förbättra ekonomiadministrationen i statsförvaltningen. Det är i stort sett verkets egna bedömningar som bestämmer valet av utbildningsinnehåll, kursformer etc.

RRV:s externa utbildning koncentreras för närvarande till följande mål- grupper inom statsförvaltningen '

— redovisningsutbildning riktad till studiehandledare i system S och till personal vid redovisningscentralerna — revisionsutbildning riktad till de interna revisionsenhetema i statsför- valtningen — revisionskontor och motsvarande

— seminarier i ekonomiadministration och verksamhetsplanering riktad till särskilt inbjudna myndigheter.

Statskontoret

Statskontoret anordnar och medverkar vid utbildning av personal för ra- tionaliseringsverksamhet. I stort är det verkets egna bedömningar av ut- bildningsbehov i förvaltningen som ligger till grund för val av utbildnings- innehåll, kursformer m.m.

En stor del av Statskontorets utbildningsverksamhet har bestått av centrala kurser till vilka myndigheterna sänder personal som behöver grundläggande utbildning eller påbyggnadsutbildning inom rationaliseringsområdet. Från 1 juli 1978 överförs den centrala kursverksamheten till PUN. Statskontoret producerar också myndighetsanpassade kurser för myndigheter med stort utbildningsbehov inom rationalisering och automatisk databehandling. En allt viktigare del av Statskontorets utbildning är den som bedrivs i samband med Statskontorets projekt.

Statens personalnämnd (SPN)

Statens personalnämnd är central förvaltningsmyndighet för den personal- administrativa verksamheten inom statsförvaltningen och efter särskilt be- slut av regeringen inom statsunderstödd verksamhet.

Större delen av den utbildning SPN själv anordnar genomförs av SPN:s regionala organisation. SPN medverkar också på olika sätt i PUN:s utbildning inom personaladministrativa ämnen.

Den centrala utbildningen inom det personaladministrativa området har främst omfattat projektinriktad utbildning samt kurser avseende löne- och pensionsbestämmelser, personalledning, utbildning för utbildare m. m. Vidare har personaladministrativa inslag funnits i förvaltningskurser på olika nivåer och i administrativa chefskurser. Seminarieverksamhet har också fö- rekommit i begränsad omfattning. En ny grundutbildning håller på att prövas av PUN och SPN.

Den regionala verksamheten har hittills omfattat dels koncentrerade in- satser rörande utbildning för rehabilitering, anpassningsgrupper och övriga personalsociala frågor, dels seminarieverksamhet om arbetsrätt, personalad- ministrativa metoder, utvecklingsfrågor, personalledning m. m. Vidare har en hel del utbildningsinsatser skett som stöd för myndighetsinterna projekt.

Övriga fackmyndigheter

Även andra myndigheter anordnar eller medverkar i olika typer av central administrativ utbildning.

LON svarar för en del av utbildningen inom länsstyrelseorganisationen. Även andra myndigheter anordnar eller medverkar i egenskap av fackan- svariga inom olika verksamhetsområden för utbildning inom länsstyrelseorganisationen. Som exempel kan nämnas utbildning i skatte- administration, där både riksskatteverket och riksförsäkringsverket deltar.

Riksarkivet bedriver utbildning inom en administrativ specialistfunktion, nämligen arkivvården. Utbildningen riktar sig dels till myndigheternas ar— kivvårdande personal, dels till personal inom och utom det statliga arkiv- väsendet.

Arbetarskyddsstyrelsen och statens arbetsmiljönämnd har ett särskilt an- svar för utbildningen inom arbetsmiljöområdet. Vid sidan av SPN har av- talsverket och statens personalpensionsverk särskilda fackkunskaper inom delar av det personaladministrativa fältet. Nämnden för samhällsinforrnation har ett övergripande ansvar för utvecklingen av myndigheternas infon'na- tionsverksamhet. Inom försvarssektorn förekommer administrativ utbildning t. ex. inom försvarets förvaltningsskola, försvarets materielverk och för- svarets rationaliseringsinstitut.

Den externa administrativa utbildning som utredningen här givit exempel på är i huvudsak av två typer, nämligen

utbildning som riktas till underställda myndigheter eller myndigheter som i övrigt arbetar inom samma verksamhetsområde och

utbildning som riktar sig till hela statsförvaltningen, men som avser re- lativt begränsade och specialiserade administrativa funktioner.

2.3.3. Utbildningsinstitut utanför statera/tnlngen

Den övervägande delen av den administrativa utbildningen har skett internt inom myndigheterna eller genom central statlig personalutbildning. Privata utbildningsinstitut har anlitats i relativt liten utsträckning. Skälen till detta kan vara många. Eftersom den externa utbildning som bedrivs av statliga myndigheter varit avgiftsfri är det naturligt att myndigheterna i första hand försökt utnyttja det utbudet. Det är också framför allt de större myndig- heterna med större utbildningsresurser som anlitat privata utbildningsin- stitut. Ett annat skäl kan vara att den administrativa utbildning som erbjudits på den privata marknaden inte varit tillräckligt anpassad till statsförvalt- ningens behov. I takt med att personalutbildningen inom statsförvaltningen ökat vänder sig dock de privata utbildningsinstituten också alltmer till den offentliga förvaltningen. Det gäller t. ex. ledarutbildning, samarbetsträning, ADB-teknik, projektarbete och specialistutbildning inom vissa metod- och teknikområden. Utbildningsinstituten lägger idag också större tyngd vid utbildningskonsultation och myndighetsanpassad utbildning. Myndigheter- na utnyttjar också i viss utsträckning privata utbildningskonsulter vid in- omverksutbildningen.

Ett problem för myndigheterna har emellertid hittills varit att bevaka och bedöma det växande utbildningsutbudet inom den privata utbildnings- verksamheten.

2.3.4. Allmänna utbildningsväsendet

Administrativ utbildning bedrivs också inom det allmänna utbildningsvä- sendet. Detta har betydelse för den statliga personalutbildningen på flera sätt. För det första rekryterar statsförvaltningen personal som genomgått utbildning inom det allmänna utbildningsväsendet. Den utbildning som personalen därigenom förvärvat före inträde i tjänsten påverkar givetvis

behoven av ytterligare utbildning inom ramen för personalutbildningen. För det andra bör det allmänna utbildningsväsendet också ses som en resurs som kan utnyttjas av den statliga personalutbildningen. Utredningen har i sitt tidigare betänkande behandlat relationerna mellan personalutbildningen och det allmänna utbildningsväsendet. Bl. a. diskuterades frågan om gräns- dragning mellan sådan utbildning som bör ankomma på arbetsgivaren och sådan utbildning som bör vara det allmänna utbildningsväsendets uppgift. Efter uppdrag av regeringen har skolöverstyrelsen den 7 september 1977 gett förslag till enhetliga regler för samtliga kurser inom den kommunala vuxenutbildningen. I samband med förslaget har SÖ behandlat bl. a. gräns- dragningen mot företagsintem utbildning. Förslaget ligger väl i linje med de ståndpunkter utredningen redovisade i sitt förra betänkande.

I det följande ges en kort beskrivning av och vissa synpunkter på den administrativa utbildningen inom det allmänna utbildningsväsendet. Sam- manfattningsvis kan man konstatera ett ökande utbud och en bättre an- passning till statsförvaltningens behov.

Gymnasieskolan

Gymnasieskolan erbjuder idag vissa linjer med en administrativ inriktning. I den mån statsförvaltningen rekryterar personal direkt från gymnasieskolan är också innehållet i gymnasieutbildningen av betydelse för personalutbild- ningens inriktning. Gymnasieutbildning bedrivs emellertid också inom ra- men för den kommunala vuxenutbildningen. Den är därför möjlig att ut- nyttja även för redan anställda. Den statliga personalutbildningen kan således i princip även utnyttja administrativ utbildning inom gymnasieskolans lä- roplan.

Administrativ utbildning inom gymnasieskolan förekommer framför allt inom tre linjer, nämligen den tvååriga distributions- och kontorslinjen, den tvååriga ekonomiska linjen och den treåriga ekonomiska linjen.

Den tvååriga distributions- och kontorslinjen har en gren för distribution och en gren för kontor. Kontorsgrenen har i sin tur en siffervariant och en skrivvariant. De administrativa ämnen som ingår i linjen är företags- ekonomi, maskinskrivning, kontorskunskap, maskinräkning och maskin- bokföring, kontorspraktik och arbetslivsorientering.

I den tvååriga ekonomiska linjen ligger tyngdpunkten på ämnet företags- ekonomi, som även innefattar statlig och kommunal organisation och eko- nomi. Vidare innehåller linjen utbildning i maskinskrivning och kontors- kunskap samt stenografi.

Den treåriga ekonomiska linjen har fyra grenar: en ekonomisk språklig, en kameral, en distributiv och en administrativ. De administrativa eller ekonomiska ämnen som ingår är allmän företagsekonomi, redovisning, dis- tribution, förvaltning, rättskunskap, maskinskrivning, stenografi, praktisk sekreterarkunskap och kontorsteknik.

Ämnet förvaltning ingår i den administrativa linjen och innehåller följande huvudmoment:

Den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen. Centralisering och decentralisering.

Förvaltningens verksamhetsforrner. Ärendenas gång.

Offentlighet och sekretess. Rättssäkerhet. Besvär. Förvaltningskontroll. Socialpolitikens organisation och verksamhetsformer, främst gällande ar- betsmarknad, bostäder, socialförsäkring samt hälso- och sjukvård.

Statens och kommunernas redovisningssyste'm. Den kommunala bud- getens och de kommunala räkenskapemas uppgifter och utformning. Kom- munal finansiering.

Kommunal vuxenutbildning

Kommunal vuxenutbildning bedrivs dels enligt läroplanerna för grundsko- lans högstadium och gymnasieskolan, dels som s. k. särskild yrkesinriktad utbildning enligt läroplaner utan motsvarighet i gymnasieskolan. I en för- söksverksamhet som pågått sedan 1975 har yrkesinriktad utbildning också bedrivits enligt planer motsvarande gymnasieskolans tvååriga yrkesinriktade linjer (med undantag för ekonomisk, social och teknisk linje) och vissa specialkurser.

Planerna för de särskilda yrkesinriktade kurserna är av två slag, generella och interimistiska (tidsbegränsade). Planerna fastställs av skolöverstyrelsen i samråd med bl.a. arbetsmarknadens parter. Genom kurser enligt inte- rimistiska planer kan vissa hänsyn tas till lokala eller regionala utbildnings- behov.

Utbildning med administrativ inriktning finns främst inom den tvååriga distributions- och kontorslinjen. Därutöver finns ett antal kurser enligt ge- nerella eller interimistiska planer. Som exempel kan nämnas specialkurs i budgetering (30—40 timmar), grundkurs i personaladministration (60—70 timmar) och påbyggnadskurs i personaladministration (60 timmar), personal- och arbetsledning (140 timmar), kontorskurs med förvaltningskunskap (90—100 timmar).

Högskolan

Liksom för gymnasieskolan gäller att högskolans utbud av administrativ utbildning är intressant både därför att statsförvaltningen rekryterar personal direkt från högskolan och därför att delar av utbudet inom högskolan kan användas för personalutbildningen.

Inom den nya högskolan finns det ett antal allmänna utbildningslinjer med administrativ, ekonomisk eller social inriktning. Som exempel kan nämnas ADB-linjen, beteendevetenskapliga linjen, ekonomilinjen, förvalt- ningslinjen, juristlinjen, linjen för offentlig förvaltning, psykologlinjen, re- dovisnings- och revisionslinjen, samhällsplanerarlinjen, samhällsvetarlinjen, sekreterarlinjen, sociala linjen och systemvetenskapliga linjen. En del av dessa linjer har en markerad specialistinriktning medan andra ger en mera allmän administrativ kompetens.

Av särskilt intresse är linjen för offentlig förvaltning, som är direkt inriktad på statsförvaltningen. Vid Lunds universitet omfattar linjen studiekurser i statskunskap, offentlig statistik, samhällsekonomi, förvaltningsrätt, förvalt- ningsekonomi, offentlig förvaltning och administrativ teknik.

Förvaltningsrätten omfattar en genomgång av de regler och rättsliga prin-

ciper som är grunden för den handläggande personalens beslut i den of- fentliga förvaltningen.

Förvaltningsekonomi omfattar tillämpningar av den ekonomiska teorin på förvaltningsekonomiska problem, t. ex. programbudgetering och samhälls- ekonomiska kostnads/nyttokalkyler.

OUent/ig förvaltning innebär ett fördjupat studium av relationerna mellan politik och förvaltning — politikernas styrning och kontroll av förvaltningen och förvaltningens möjligheter att påverka politikerna, beslutsfattandet inom förvaltningen, samhällsplaneringen samt förhållandet mellan den offentliga förvaltningen och allmänheten. Kursen avslutas med ett större självständigt arbete som skall ge praktisk träning i att använda allmänt förekommande metoder och tekniker vid samhällsvetenskaplig utredningsverksamhet.

Tillämpningskursen i administrativ teknik skall ge möjlighet att tillämpa de kunskaper och färdigheter som inhämtats under de tidigare studierna. Trä- ning sker i berednings-, föredragnings- och sammanträdesteknik. De stu- derande får kunskap om och träning i ADB-teknikens användningsområden.

Vid sidan av de allmänna utbildningslinjema förekommer också lokala utbildningslinjer. Som exempel på linjer av intresse kan nämnas arbetsrätts- och arbetsmiljölinjen, företags- och förvaltningsjuridiska linjen, informa- tionslinjen, linjen för administrativt systemarbete, utbildningsplanerarlinjen, datortekniklinjen.

Slutligen finns det enstaka kurser av olika slag, som inrättas av hög- skolorna och universiteten själva.

Exempel på kurser med administrativ inriktning är administrativ teknik, administrativ utredningsmetodik, administrativ utveckling, arbetsmark- nadsteknik med personaladministration, arbetsmiljölära, arkivkunskap, da- tateknik, framtidsstudier och långsiktig planering, infomationsteknik, ope- rationsanalys, samhällsekonomisk planering, samhällsplanering, sociologi med arbetslivsinriktning, utbildnings- och undervisningsplanering och vux- enpedagogik.

I sammanhanget kan också nämnas den pågående försöksverksamheten med yrkesteknisk högskoleutbildning. Den riktar sig i första hand till ka- tegorier som hittills endast i undantagsfall sökt sig till högre utbildning. Som behörighetskrav gäller dels yrkesteknisk utbildning på för vederbörande högskolelinje relevant linje i gymnasieskolan eller motsvarande yrkesut- bildning, dels yrkeserfarenhet inom det aktuella området. Utbildningslin- jerna inom den hittillsvarande försöksverksamheten är koncentrerad till sek- torn för utbildning för tekniska yrken. Avsikten är emellertid att försöks- verksamheten successivt skall utvidgas till att omfatta även andra sektorer. Som ett första steg har fr.o.m. budgetåret 1977/78 inom sektorn för ad- ministrativa, ekonomiska och sociala yrken startats en utbildning med in- riktning mot handel och distribution.

Av särskilt intresse för den statliga personalutbildningen är utbudet av kortare enstaka kurser. Utredningen har gjort en sammanställning av sådana kurser med administrativ inriktning vid samtliga universitet och högskolor. Sammanställningen tillsammans med insamlade studieplaner har av utred- ningen överlämnats till PUN.

Den första terminens studier av ett ämne (A-nivån) ägnas åt en allmän översikt av begrepp, teorier etc. Den andra terminen (B-nivån) avser en

fördjupning i en mer begränsad del. Tredje terminen (C-nivån) sker en ytter- ligare fördjupning. En stor del av de kurser som utredningen bedömer vara av intresse för den statliga personalutbildningen ligger på A- och B-nivån. Normalt krävs för att få studera på B- eller C-nivå att man genomgått studier på föregående nivå(er). Om man inhämtat de nödvändiga förkunskapema på annat sätt torde dock, för flertalet av de kurser som här kommer ifråga, också detta kunna godkännas.

Flertalet kurser på universitet och högskolor omfattar 20-poäng, vilket motsvarar en termins heltidsstudier (varje poäng motsvarar ungefär en veck- as heltidsstudier). Antalet IO-poängskurser är också relativt stort. Dessa är ofta förkortade 20-poängskurser på A-nivå och är i allmänhet av orienterande karaktär. Fristående kurser av mindre omfattning än 10 poäng är ännu inte särskilt vanliga. Endast ett fåtal institutioner har hittills mer konsekvent satsat på 5-poängskurser.

10- och 20-poängskurserna består i allmänhet av ett antal delkurser av varierande omfattning. Ofta är det endast någon eller några av dessa delkurser som kan bedömas särskilt lämpliga att utnyttja i personalutbildningen. Det vore därför värdefullt om dessa delkurser också kunde användas som fri- stående utbildningsavsnitt. I många fall borde detta i princip vara möjligt. En förutsättning är givetvis att delkursen ifråga inte i alltför hög grad utgår från kunskaper (t. ex. teorier och begrepp) som skulle ha inhämtats i en tidigare delkurs.

Två vägar är tänkbara för att utnyttja sådana delkurser i den statliga personalutbildningen. Ett alternativ är att personal från statliga myndigheter bereds tillfälle att följa den normala undervisningen inom de aktuella del- kurserna. Här föreligger emellertid såväl formella som praktiska svårigheter. Ett formellt problem är det rådande anmälnings- och antagningsförfarandet. För att delta i undervisningen måste man vara anmäld och registrerad vid institutionen ifråga. Anmälan måste i allmänhet göras ca tre månader före terminens början. Ett deltagande kräver därför att myndigheterna planerar detta relativt lång tid i förväg. Normalt avser anmälan en hel kurs och kan således inte begränsas till en enstaka delkurs. I princip bör dock an- tagningsnämnden kunna ge dispens både vad gäller anmälningstid och om- fattningen av studierna. Detta bör vara möjligt särskilt som man, då viss delkurs genomgås som personalutbildning, inte behöver tillämpa de exami- nationsregler som annars gäller vid universitetsstudier. Den största svå- righeten med att på detta sätt utnyttja den reguljära universitets- och hög- skoleutbildningen för statlig personalutbildning torde vara att planeringsar- betet för institutionerna blir något besvärligare. För institutionerna kan det således innebära praktiska problem med ett varierande antal deltagare på olika delkurser. Det borde dock vara möjligt för institutionerna att ha åt- minstone några extra deltagare i någon delkurs. Om efterfrågan på kurser omfattande endast ett fåtal poäng blir tillräckligt stor kommer sannolikt institutionerna att också erbjuda sådana som fristående kurser.

Ett annat alternativ är s.k. uppdragsutbildning, vilket innebär att ve- derbörande institution eller grupp av institutioner sluter avtal om att mot ersättning genomföra viss utbildning. Uppdragsgivande myndighet står i detta fall för hela kostnaden. Uppdragsutbildningen kan i och för sig in- nehålla samma kurser och delkurser som ingår i den reguljära universi-

tetsutbildningen. Det finns också möjlighet att ”skräddarsy” eller kom- primera en utbildning i enlighet med beställarens önskemål. Uppdragsut- bildningen omfattas givetvis inte av de anmälnings-, antagnings- och exa- minationsregler som gäller den reguljära universitetsutbildningen. Däremot måste Uppdragsutbildningen planeras in i institutionernas verksamhet. Möj- ligheterna till och formerna för uppdragsutbildning blir därför beroende av de enskilda institutionernas kapacitet och de regler som gäller vid olika universitet och högskolor.

2.4. Sammanfattande kommentarer

2.4.1. Fackinriktad administrativ utbildning

Den nuvarande personalutbildningen inom det administrativa området kan synas något splittrad. Insatserna har med nödvändighet varit av varierande omfattning och delvis av olika karaktär inom olika administrativa områden. De administrativa fackmyndigheterna har från sina respektive utgångspunk- ter gjort olika bedömningar av hur utbildningen inom respektive verksam- hetsområde skall utformas. Samtidigt krävs emellertid en viss samordning av utbildningsinsatsema inom olika administrativa områden. Gränserna mellan dessa blir allt svårare att dra. Olika administrativa system är ofta beroende av varandra och måste därför utvecklas parallellt.

Utredningen konstaterade i sitt tidigare betänkande att personalutbild- ningen i statsförvaltningen hittills till stor del varit inriktad på fortbildning. Den grundläggande utbildningen har i huvudsak ansetts som en uppgift för det allmänna utbildningsväsendet. Personalutbildningen skulle inskrän- kas till sådana områden där kraven på utbildning för en tjänst inte till- godosetts inom det allmänna utbildningsväsendet. I betänkandet hävdades att en sådan ansvarsfördelning inte längre är möjlig. Personalutbildning bör istället ses som en del av vuxenutbildningen över huvud taget. Det går därför inte att hävda att grundutbildningen enbart skulle vara en uppgift för det allmänna utbildningsväsendet. I princip bör alla typer av administrativ utbildning kunna bedrivas inom ramen för den statliga personalutbildningen. Det avgörande är om utbildningen ifråga är påkallad av myndighetens verk- samhet.

Det är dock fortfarande angeläget att det allmänna utbildningsväsendet så långt möjligt tillgodoser behoven av grundläggande administrativ ut- bildning. Detta innebär emellertid inte någon inskränkning i den statliga personalutbildningens ansvar.

När det gäller den längre grundläggande utbildningen kan man konstatera vissa gränsdragningsproblem avseende vad som skall hänföras till perso- nalutbildning. Möjligheterna att utnyttja det allmänna utbildningsväsendet i personalutbildning ökar dock genom systemet med återkommande ut— bildning, som bl. a. innebär ett större utbud av kortare enstaka kurser och möjligheter till studier i etapper.

Beträffande grundutbildningen kan konstateras att utbudet inom det all- männa utbildningsväsendet av utbildning för administrativa yrken ökar och den anpassas också till statsförvaltningens behov. Man kan förutse att en

stor del av den personal som i framtiden rekryteras till administrativa be- fattningar har en grundläggande yrkesutbildning med administrativ inrikt- ning.

För vissa befattningskategorier saknas dock möjligheter till grundläggande yrkesutbildning inom det allmänna utbildningsväsendet. Det är inte heller sannolikt att det allmänna utbildningsväsendet någonsin kan tillgodose kra- ven på grundutbildning för vissa små och speciella befattningskategorier. Sådan utbildning måste därför även framledes tillgodoses av myndigheterna själva.

I andra fall ger det allmänna utbildningsväsendet inte en fullständig grund- läggande yrkesutbildning. Kompletteringar måste genomföras som perso- nalutbildning.

Vissa befattningar kräver en kombination av administrativa och andra fackkunskaper. Om man till dessa rekryterar personal med t. ex. en teknisk eller naturvetenskaplig grundutbildning måste den kompletteras med en administrativ utbildning.

Ovanstående resonemang gäller i princip endast vid extern rekrytering av personal som nyligen genomgått grundutbildning inom det allmänna utbildningsväsendet. Utgångspunkten har således varit vilken utbildning statsförvaltningens personal har före inträdet i tjänsten. De förändringar som kan förutses får genomslagskraft först på lång sikt i takt med nyre- kryteringen av personal.

En huvuduppgift för den statliga personalutbildningen måste därför vara hur man skall tillgodose kraven på utbildning för den redan anställda per- sonalen, som uppvisar en mycket heterogen utbildningsgrad och yrkeser- farenhet.

Den kompetens som förvärvas i den grundläggande utbildningen måste givetvis på olika sätt vidmakthållas och utvecklas. Till stor del sker det kontinuerligt i arbetet. När detta inte är tillräckligt måste särskilda åtgärder, t. ex. utbildning, sättas in. Utbildning för att upprätthålla de kunskaper och färdigheter som är nödvändiga för arbetsuppgiftema brukar ju traditionellt benämnas fortbildning. Innehållet i fortbildningen för redan anställda kan emellertid i många fall motsvara vad som för nyrekryterade ingår i grund- utbildningen.

Behov av utbildning uppkommer ständigt till följd av utvecklingen av den administrativa verksamheten. Kravet på en viss befattning eller in- nehållet i en arbetsuppgift är således inte statiskt.

Behov av utbildning uppstår också genom att man får nya arbetsuppgifter, t. ex. genom att personal från assistent- och biträdeskarriären får handläg- gande uppgifter eller genom att en handläggare får arbetsledande uppgifter. Utbildning för nya och mer kvalificerade arbetsuppgifter brukar kallas vida- reutbildning. Även här gäller dock att vad som för en person är vidareut- bildning kan vara grundutbildning eller fortbildning för en annan.

Allmänt gäller att utbildningen både är en konsekvens av olika föränd- ringar och ett medel att förändra verksamheten, bättre utnyttja personalen och därmed höja effektiviteten.

2.4.2. Allmän administrativ utbildning

Allmän administrativ utbildning har förekommit framförallt i av myndig- heterna genomförd introduktionsutbildning och i av PUN bedrivna intro- duktions- och förvaltningskurser. Den interna introduktionsutbildningen har emellertid ofta varit begränsad och endast tillgodosett en del av behoven av allmän administrativ utbildning. Den centrala kursverksamheten har varit helt otillräcklig med hänsyn till de stora målgrupperna. En målmedveten satsning på allmän administrativ utbildning kräver utbildningsfortner som kan tillgodose de stora behoven med rimliga resurser. Utbildningen måste till övervägande del genomföras av myndigheterna själva. Åtminstone de mindre myndigheterna måste då ges stöd och service av olika slag.

Vad som framför allt skiljer allmän administrativ utbildning från övrig utbildning är just att den är allmän, dvs. att den i princip riktar sig till all personal. Det är naturligt att den fackinriktade utbildningen riktar sig till vissa målgrupper, t. ex. personalen i en viss organisationsenhet, funktion, eller befattning. Ofta har emellertid också den allmänna administrativa ut- bildningen vänt sig till speciella målgrupper. Det har ofta inte ansetts möjligt att bedriva gemensam utbildning för t. ex. kontorspersonal, handläggare och chefspersonal. Även om man inte kan bortse från de skilda förutsättningar som föreligger mellan de olika kategorierna har man ofta överdrivit skill- naderna. Skillnaderna inom kategorierna kan många gånger också vara större än mellan dem. Utbildningen bör bl. a. syfta till att minska de klyftor som finns mellan olika personalkategorier. En gemensam utbildning ger också i allmänhet en starkare förändringseffekt.

Gränserna mellan ovannämnda kategorier har blivit allt mindre självklara. Antalet s. k. mellangradstjänster, dvs. tjänster som kan sägas ligga mellan kontors- och handläggarkarriären har ökat. De fasta karriärvägarna försvin- ner alltmera och ersätts med en mer varierande tjänstestruktur. Arbets- fördelningen mellan de olika kategorierna är inte längre lika given. Försök med arbetsutvidgning, rotationstjänstgöring och nya arbetsformer ger exem- pel på nya principer för arbetsfördelningen.

Utbildningen av chefspersonal ger också exempel på hur en traditionell kategoriindelning styrt utbildningens inriktning. 1 betänkandets kapitel 3 belyses hur chefsrollen och ledningsfunktionema förändras på ett sätt som gör det allt svårare att särskilja chefsutbildningen från övrig utbildning. ledningsfunktioner förekommer i många olika sammanhang och berör flera personalkategorier än de som vanligen omfattats av chefsutbildning.

Den kategoriindelning som präglat en stor del av den centrala och även den interna utbildningen har varit möjlig bl. a. därför att anknytningen mel- lan utbildningen och arbetet många gånger varit dålig. Erfarenheterna visar att om utbildningen skall ha några effekter måste man beakta den miljö som individen arbetar i.

Det förekommer t.ex. en mängd samband mellan olika medarbetares arbetsuppgifter både inom och utanför arbetsgruppen. Olika utbildnings- insatser måste därför komplettera varandra och likaså måste utbildning kom- bineras med andra åtgärder. En analys av hur verksamheten i sin helhet skall kunna förbättras kan t. ex. visa att en annan arbetsfördelning mellan olika personalkategorier skulle vara lämplig.

Man kan således konstatera att gränserna mellan kontors- och handläg- garkarriärerna i någon mån har blivit mindre markanta. Det finns anledning att anta att det är en utveckling som kommer att förstärkas ytterligare. Den ligger också i linje med personalpolitiska strävanden. Detta påverkar personalutbildningen på två sätt. Dels måste man inom utbildningen ta konsekvenserna av denna utveckling. Dels bör den vara ett av medlen att förändra arbetsfördelningen mellan och synen på olika personalkategorier.

En allmän administrativ utbildning bör därför så långt det är möjligt vara gemensam för all personal oberoende av arbetsuppgifter och befatt- ningar.

2.5. Motiv för en ökad satsning på administrativ utbildning

2.5.1. Allmänt

Administrativ utbildning är nödvändig för att tillgodose vissa grundläggande krav på verksamheten, nämligen att den skall bedrivas effektivt och i enlighet med gällande regelsystem.

Med effektivitet avses att myndigheten når målen för sin verksamhet

— under god hushållning med resurserna - med beaktande av service-, offentlighets- och rättssäkerhetskraven — och med beaktande av personalens behov av arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö, anställningstrygghet och möjligheter till medbestämmande och personlig utveckling.

Den administrativa utbildningen bör syfta till att allmänt höja den ad- ministrativa kompetensen inom myndigheterna. Det finns idag stora skill- nader i ”administrativ utvecklingsnivå” mellan olika myndigheter.

Det är därvid angeläget att den administrativa utbildningen särskilt syftar till

— att öka myndigheternas och de anställdas handlingsberedskap och för- ändringsförrnåga — att ge förutsättningar för en ökad personalrörlighet.

2.5.2. Handlingsberedskap och förändringsfo'rmåga

Kravet på administrativ utbildning hänger samman med administrativa för- ändringar och förändringar i verksamhetsinriktningen. En förändrad verk- samhetsinriktning medför i allmänhet också administrativa förändringar. Bland annat som ett led i effektiviseringsarbetet sker också ständigt ad- ministrativa förändringar även vid en oförändrad verksamhetsinriktning. Behov av administrativ utbildning är en konsekvens av dessa förändringar. Men administrativ utbildning kan också vara ett av medlen att åstadkomma förändringarna.

Man kan tala om utbildning både som ett medel för anpassning och för förändring.

I princip ger alla förändringar (t. ex. i verksamhetsinriktning, arbetsor-

ganisation, arbetsformer och arbetsmetoder) upphov till nya krav på ut- bildning. Utbildningen ses som en konsekvens av genomförda förändringar, och den syftar till att anpassa personalens kunskaper, färdigheter och at- tityder till förändrade krav.

Utbildning ger i sig upphov till förändringar. Den syftar då inte bara till att underlätta beslutade förändringar. I stället är personalens engagemang och medverkan viktiga förutsättningar för förändrings- och utvecklings- arbetet. '

Kritiken gör gällande att utbildning i alltför hög grad ses som ett medel för anpassning och att man inte tillräckligt beaktar dess roll som medel för förändringar. Även om det finns fog för den kritiken kan man konstatera att den förändringsinriktade rollen alltmer uppmärksammas och också på- verkar utbildningsverksamheten. Detta behandlades närmare i bilaga 4 till utredningens tidigare betänkande.

Det går dock aldrig att se utbildning som renodlat anpassnings- eller för- ändringsinriktad. Däremot kan tyngdpunkten variera i olika utbildnings- situationer. Utbildningens funktion måste ses i samband med andra åtgärder. Förändringar sker i allmänhet genom växelverkan mellan olika åtgärder.

Ofta betraktas den snävt inriktade befattningsutbildningen som en ganska utpräglad anpassningsutbildning. Utbildningen ses i huvudsak som en kon- sekvens av de krav som ställs på befattningen ifråga.

Avgörande är emellertid vilken typ av krav man ställer. Preciserade kun- skaps- och färdighetskrav kan ställas när man har väldefinierade och stabila arbetsuppgifter. Detta är emellertid alltmera sällan fallet. Förutsättningarna för verksamheten förändras ständigt. Om man genom utbildning skall an- passa personalens kunskaper och färdigheter till dessa förändringar måste kraven ständigt omprövas.

1 en sådan föränderlig situation är det inte möjligt och lämpligt att ställa lika preciserade krav som i en stabil situation. De kunskaps- och färdig- hetsinriktade kraven måste kompletteras så att utbildningen också ger hand- lingsberedskap och förutsättningar för förändringar.

För den enskilde befattningshavaren finns det två aspekter på detta pro- blem. Dels bör utbildningen ge befattningshavaren förutsättningar att själv uppfatta nya krav på verksamheten och avgöra vilken kompetens som be- höver tillföras. Dels bör utbildningen utgå från att befattningshavaren har ett självständigt ansvar för att förbättra och ompröva den egna verksamheten. Varje anställd har ett ansvar för sin egen effektivitet. Ett sådant ansvar bidrar också till den enskildes arbetstillfredsställelse och personliga utveck- ling.

Slutsatserna av ovanstående resonemang blir följande. Den kunskaps- och färdighetsinriktade befattningsutbildningen bör inte avgränsas alltför snävt. Den fackinriktade utbildningen bör ge en tämligen bred kunskapsbas inom respektive fackområde. Detta gäller såväl inom administrativa som andra fackområden.

Utbildningen måste också ge kunskaper, färdigheter och attityder som inte är direkt hänförbara till det fackområde befattningshavaren arbetar inom. Ett syfte bör vara att skapa beredskap och ge förutsättningar för förändringar. Dessa krav kan inte konkretiseras på samma sätt som de rena fackkun- skaperna. De kan endast beskrivas i allmänna termer, t. ex. förmåga att

— ifrågasätta och ompröva — analysera problem och föreslå lösningar — se och förstå samband mellan olika företeelser — sätta in sin egen verksamhet i ett större sammanhang — analysera konsekvenserna av olika åtgärder — samarbeta i olika former på ett konstruktivt sätt — själv bidra med och argumentera för förslag.

Även om denna typ av krav avviker från de mera renodlade kunskaps- och färdighetskraven är de nödvändiga utgångspunkter för utbildningsin- satser. De bör i princip beaktas i all personalutbildning, eftersom de är all- mängiltiga. I den allmänna administrativa utbildning som utredningen ti- digare försökt definiera, bör de ges särskilt stor vikt.

2.5.3. Personalrörlighet

Diskussionen om förändringsförmåga utgick från att en given arbetsuppgift ständigt förändras. Om man fortfarande utgår från den enskilde befattnings- havaren uppstår förändringar också genom att denne helt byter arbetsupp- gifter. Detta behöver i och för sig inte innebära några förändringar i verk- samhetsinriktning och effektivitet för myndigheten totalt sett. Däremot får det sannolikt ofta sådana effekter, vare sig de är planerade eller ej.

Förenklat kan man skilja mellan horisontell och vertikal personalrörlighet. Med horisontell rörlighet avses då att man får en ny befattning eller ar- betsuppgift på samma ”nivå”, medan vertikal rörlighet i detta sammanhang innebär att man får en ny och mer ”kvalificerad” befattning eller arbets- uppgift. Den horisontella rörligheten blir alltmer viktig genom struktur- förändringar inom statsförvaltningen. För vissa verksamhetsområden kan dessa komma att innebära en minskad resurstilldelning. Utrymmet för ny- rekrytering blir därigenom mindre, medan ökad vikt måste läggas vid in- ternrekrytering och omplaceringar inom statsförvaltningen.

Även andra skäl talar för att personalrörligheten inom och mellan myn- digheterna får en allt större betydelse. Ur myndigheternas synpunkt kan den ses som ett sätt att bättre utnyttja personalens kompetens och därigenom främja myndighetens effektivitet. Genom att internrekryteringen bidrar till den personliga och yrkesmässiga utvecklingen är den också av stort intresse för personalen.

En ökad rörlighet kräver en intensifierad utbildning. Det är därför an- geläget att personalutbildningen underlättar rörlighet både inom de enskilda myndigheterna och inom statsförvaltningen som helhet. En allmän admi- nistrativ utbildning bör kunna bidra till en sådan utveckling. Eventuella omställningssvårigheter bör avsevärt kunna lindras genom en gemensam utbildning med bred inriktning. Den bör också öka den enskilde individens intresse för nya arbetsuppgifter och förmåga att tillgodogöra sig den ut- bildning som är direkt inriktad på de nya arbetsuppgiftema.

2.6. Innehållsmässiga krav på den administrativa utbildningen

Som framgår av de allmänna utgångspunkterna har utredningen inte funnit det lämpligt att i detalj ange den administrativa utbildningens innehåll och omfattning. Utredningen har i första hand sett som sin uppgift att diskutera hur en fortlöpande anpassning och förändring av utbildningen skall kunna ske. Den allmänna beskrivning som ges i det följande bör därför endast ses som ett underlag för den fortsatta innehållsmässiga utvecklingen.

2.6.1. Allmän administrativ utbildning

En allmän administrativ utbildning måste innehålla en mängd olika inslag. Det finns flera sätt att strukturera innehållet. Utbildningens huvudsakliga inriktning torde dock framgå av följande rubriker.

Den offentliga förvaltningens organisation, uppgifter och arbetsformer

— regler som gäller varje statstjänsteman i egenskap av anställd — regler som gäller sättet att arbeta inom statsförvaltningen (t. ex. generella system och rutiner).

Myndighetens organisation, uppgifter och arbetsformer

— särskilda regler som gäller alla anställda i myndigheten — särskilda regler som gäller sättet att arbeta i myndigheten (t. ex. myn- dighetsspecifrka system och rutiner).

Generella metoder och tekniker. Myndighetsspecifika metoder och tekniker. Planering och förenkling av det egna arbetet. Träning i problemlösning

— analys av problem

— val av alternativ

— analys av konsekvenser/effekter — utformning av förslag

Träning i kommunikation

— muntlig framställning — skriftlig framställning — argumentation och argumentationsanalys — intervjuteknik

— sammanträdesteknik/mötesteknik.

Träning i samarbete

— roller och processer — olika arbetsformer

— principer för arbetsfördelning — konfliktlösning.

Exempel på ämnesområden som kan förekomma i en allmän administrativ utbildning kan också hämtas från PUN:s utbildningsverksamhet. För att

ge orientering och grundläggande kunskaper inom ämnesområden som är allmängiltiga för statsförvaltningen bedriver PUN i dag s.k. allmän för- valtningsutbildning.

För nyanställd kontorspersonal har man exempelvis introduktionskurser med följande innehåll

statsförvaltningens organisation och arbetssätt, statstjänstemännnens skyldigheter och rättigheter, språkbehandling inom statsförvaltningen, samarbete på arbetsplatsen. För personal med kvalificerade arbetsuppgifter inom kontors- och ex- peditionsvaktskarriärerna har man en förvaltningskurs som behandlar riks- dag, regering, central och regional statsförvaltning, kommuner, landsting; lagstiftningsarbetet, budgetarbetet, handläggning av ärenden; offentlighet, sekretess och tystnadsplikt; statstjänstemännens ställning och ansvar; skrift- språket i förvaltningen, offentligt tryck; rationellt kontorsarbete; samarbete och samråd på arbetsplatsen.

För att öka myndigheternas möjligheter att själva anordna utbildning erbjuder PUN också studiematerial inom området allmän förvaltningsut- bildning. Detta studiematerial behandlar t. ex. offentlig förvaltning, hand- läggning, myndighetens kontakt med allmänheten, att vara statsanställd, ekonomin i statsförvaltningen, att arbeta tillsammans, att arbeta enklare, att skriva svenska.

De ämnesområden som idag ingår i PUN:s allmänna förvaltningsutbild- ning torde vara sådana som erfarenhetsmässigt efterfrågas av myndigheterna. Såvitt utredningen kan bedöma torde de även i framtiden vara viktiga inslag i en allmän administrativ utbildning. En utveckling av den allmänna ad- ministrativa utbildningen kan därför i stor utsträckning utgå från dessa äm- nesområden. Vissa ämnesområden torde emellertid mera kontinuerligt be- höva ingå, medan andra kan vara särskilt angelägna under en begränsad tidsperiod. Innehållet i utbildningen måste givetvis kontinuerligt anpassas och utvecklas. Utgångspunkt för detta arbete måste vara myndigheternas krav. Dessa har ju det primära ansvaret för att personalen har en ända- målsenlig utbildning.

2.6.2. Fackinriktad administrativ utbildning

I den allmänna administrativa utbildningen ingår vissa gemensamma grund- läggande kunskaper inom olika administrativa fackområden. För dem som arbetar med olika administrativa funktioner krävs dessutom grundläggande fackutbildning kompletterad med påbyggnads- eller specialistutbildning. I den mån det finns fackansvariga myndigheter bör dessa ge förslag till inriktning för utbildningen inom resp. fackområde. Inom ekonomiadmi- nistration, personaladministration och rationalisering har de centrala myn- digheterna RRV, SPN och statskontoret huvudansvaret. Detta hindrar emel- lertid inte att det inom 1. ex. det personaladministrativa området, med den vida innebörd detta begrepp har fått, även finnns andra organ som har ett fackansvar. Det gäller t. ex. PUN inom personalutbildningen, SPV inom pensionsområdet, SAV vad gäller löne- och anställningsvillkor, arbetar- skyddsstyrelsen och arbetsmiljönämnden inom arbetsmiljöområdet. Även

inom andra administrativa områden finns det myndigheter med fackansvar. Som exempel kan nämnas nämnden för samhällsinformation (NSI), som svarar för utveckling och samordning av den statliga informationsverksam- heten och riksarkivet som övervakar den statliga arkivvården. Inom många områden saknas emellertid sådana organ. Verksamheten regleras i sådana fall huvudsakligen genom lagar och förordningar, avtal eller centralt ut- färdade normer och anvisningar. Vissa delar av den administrativa verk- samheten slutligen är helt oreglerade. Ansvaret vilar då helt på den enskilda myndigheten.

Utredningen har när det gäller den fackinriktade administrativa utbild- ningen i första hand behandlat ekonomiadministration, personaladministra- tion och rationalisering. Anledningen till detta är dels att dessa områden är centrala i den administrativa verksamheten, dels att det finns fackan- svariga myndigheter. Utbildningen inom dessa tre områden har diskuterats med representanter för statskontoret, RRV och SPN. Att det finns samband mellan olika administrativa områden är i och för sig en självklarhet. Indelningen i administrativa områden är en teoretisk konstruktion man gör för att kunna hantera en komplicerad verklighet. Givetvis bör dessa samband beaktas både i den administrativa utbildningen och i den praktiska verksamheten. Detta förhållande påverkar dock inte i och för sig de grundläggande utbildningskraven inom respektive område. Huruvida sambanden beaktas eller ej beror i första hand på hur man lägger upp utbildningen. I en problemorienterad utbildning som bygger på prak- tikfall eller anknyter till myndighetens verkliga situation kommer de ad- ministrativa områdenas funktioner och samband in på ett naturligt sätt.

De bedömningar som gjorts har därför utgått från en indelning i eko- nomiadministration, personaladministration och rationalisering. Oavsett hur man beskriver den administrativa verksamheten uppkommer gränsdrag- ningsproblem och samband som måste belysas. Utredningen har därför inte kunnat finna någon lämpligare indelningsgrund.

Utredningen har med representanterna för fackmyndigheterna diskuterat

— vilket utbildningsansvar de olika fackmyndigheterna anser sig ha — vilken kunskap om utbildningsbehoven inom sina respektive områden fackmyndigheterna har - vilka minimikrav som kan ställas på den administrativa utbildningen.

De bedömningar som gjorts skiljer sig ifråga om omfattning och detal- jeringsgrad mellan olika administrativa områden. Utbildningsansvaret är inte formulerat på samma sätt för de olika fackmyndigheterna. De tolkar också sitt utbildningsansvar på olika sätt. På vissa områden anser de sig f. n. sakna underlag för bedömningar. Bedömningarna behöver därför enligt utredningens mening kompletteras i olika avseenden. De bör också ges en enhetligare struktur för att underlätta jämförelser och prioriteringar. Som ett exempel på hur fackmyndigheterna kan ge riktlinjer för den admini- strativa utbildningen redovisas i bilaga 1 det underlagsmaterial som ut- arbetats för den personaladministrativa utbildningen.

Utredningen har också funnit det angeläget att särskilt behandla det för- valtningsrättsliga området. Förutsättningarna för den förvaltningsrättsliga utbildningen är nämligen något annorlunda. Inget organ har ett samlat ansvar

för innehållet i utbildningen inom detta område. Fackansvaret för den för- valtningsrättsliga utbildningen behandlas i avsnitt 2.8. Utredningen menar att ansvaret för den fortlöpande bevakningen av den förvaltningsrättsliga utbildningen måste klargöras. I bilaga 2 diskuteras mer ingående de för- valtningsrättsliga inslagen i den administrativa utbildningen.

2.7. Ansvarsfördelning och samverkansformer mellan fackmyndigheterna och det centrala utbildningsorganet

Utredningen har i föregående avsnitt berört det ansvar som bör åvila de administrativa fackmyndigheterna vad gäller utbildningen inom deras verk- samhetsområden. Fackmyndigheterna bör enligt utredningens mening fort- löpande medverka i utvecklingen av den administrativa utbildningen. Det är därför angeläget att fastställa vad deras ansvar konkret innebär och hur fackmyndigheterna och det centrala utbildningsorganet skall samverka. Det bör dock inledningsvis understrykas att de bedömningar som fackmyndig- heterna gör inom ramen för sitt fackansvar endast är en av flera utgångs- punkter för den administrativa utbildningens inriktning. Andra viktiga ut- gångspunkter är de krav som framförs från aVnämarmyndigheterna, de ramar som kan komma att anges i centrala och lokala avtal samt statsmakternas bedömningar och beslut.

2.7.1. De administrativa fackmyndigheternas roll och ansvar

[ utredningens tidigare betänkande konstateras att de administrativa fack- myndigheterna idag har ett s. k. fackansvar för utbildningen inom sina re- spektive verksamhetsområden. Detta fackansvar kan enligt betänkandet in- rymma alla åtgärder som måste vidtagas från det att ett utbildningsbehov kartläggs till det att erforderliga utbildningsåtgärder planeras, genomförs och följs upp. Ibland överlåter den fackansvariga myndigheten vissa led i denna process antingen på de myndigheter som står som mottagare av utbildningen eller på något organ med särskild sakkunskap inom perso- nalutbildningsområdet t.ex. PUN.

I enlighet med utredningens tidigare förslag skall den generella utbildning som f. n. bedrivs av de administrativa fackmyndigheterna samordnas. Att produktion och distribution koncentreras till ett organ skall emellertid inte innebära att fackmyndigheterna får frånsäga sig sitt ansvar för utbildningen inom sina sakområden. Samordningen är tvärtom avsedd att bygga på med- verkan från fackmyndigheterna. Dessa skall ange utbildningsbehov inom sina respektive områden, dra upp riktlinjer för innehållet och vid behov medverka vid genomförandet.

Fackmyndighetemas utbildningsansvar har hittills i princip omfattat

— bedömning av kraven på utbildning — innehållet i utbildningen — den pedagogiska utformningen

— prioritering inom respektive utbildningsområde mellan olika typer av utbildningsinsatser och målgrupper — genomförande av generell utbildning.

När genomförandeansvaret för den generella utbildningen överförs till ett centralt utbildningsorgan kan inte fackmyndigheterna längre självstän- digt ansvara för den pedagogiska utformningen av denna utbildning. Detta måste också vara en uppgift för utbildningsanordnaren.

Däremot kvarstår fackmyndigheternas ansvar för bedömning av kraven på utbildning inom verksamhetsområdet och för upprättande av riktlinjer för ut- bildningens inriktning med avseende på syften, innehåll och målgrupper. Detta innebär dock inte att fackmyndigheterna självständigt vare sig kan fastställa kraven eller besluta om utbildningens inriktning. Dessa frågor kommer också att påverkas av avtal. Vidare kommer inriktningen att bli beroende av av- nämarmyndigheternas efterfrågan på tjänster från det centrala utbildnings- organet. Fackmyndigheternas inflytande på utbildningen baserar sig dels på att det kan anses ingå i myndighetsansvaret, dels på att de har en särskild överblick och sakkunskap inom respektive område. Fackmyndighetens över- blick och sakkunskap grundar sig både på kontakter med avnämarmyn- digheterna, dvs. på att fackmyndigheterna kanaliserar krav från myndig- heterna, och på fackmyndigheternas allmänna bevakning och metodutveck- ling inom verksamhetsområdet.

F ackmyndigheternas ansvar för prioritering mellan olika typer av utbildnings- insatser och målgrupper förändras också. En sammanhållen produktion och distribution av generell utbildning innebär att de utbildningsinsatser, som hittills bedrivits av fackmyndigheterna i stort sett oberoende av varandra, i framtiden måste vägas mot varandra och mot annan utbildning inom ramen för det centrala utbildningsorganets verksamhet. Även här kommer avtal att få stor betydelse. Fackmyndigheternas viktigaste uppgift på ut- bildningsområdet blir således i framtiden att ge förslag till omfattning och inriktning — inklusive prioriteringar — av utbildningen inom sina respektive verksamhetsområden.

Prioriteringen mellan insatser inom olika utbildningsområden måste ske genom successiva sammanvägningar av olika intressenters krav. Det centrala utbildningsorganets verksamhet kommer att styras av en rad faktorer, som t. ex.

— statsmakternas ställningstaganden — centrala och lokala avtal — tilldelade resurser hos myndigheterna — tilldelade resurser hos det centrala utbildningsorganet

— myndigheternas efterfrågan på avgiftsbelagda tjänster hos det centrala utbildningsorganet — de administrativa fackmyndigheternas bedömningar — krav på samplanering mellan olika utbildningsinsatser, t. ex. därför att vissa utbildningsinsatser för att få önskvärda effekter måste samordnas tids- och innehållsmässigt.

Med de begränsningar som angivits ovan i fackansvarets räckvidd vad avser den generella utbildningen kan detta när genomförandet inte längre åvilar

fackmyndigheterna sägas bestå av — ett "tekniskt” ansvar för att bevaka kraven på och utbudet av utbildning inom området och för att mederka till att utbildningens innehåll mot- svarar de krav som kan ställas utifrån fackmyndigheternas kompetens inom sakområdet — ett ”policy”-ansvar som innebär att fackmyndigheterna drar upp riktlinjer för utbildningen inom verksamhetsområdet, t. ex. genom att föreslå prio- riteringar mellan olika utbildningsinsatser inom området.

2.7.2. Samverkansformer mellan fackmyndigheterna och det centrala utbildningsorganet

Också formerna för fackmyndigheternas samverkan med det centrala ut- bildningsorganet måste preciseras. En sådan samverkan bör avse såväl pla- neringen av utbildningsorganets verksamhet som utveckling och genomfö- rande av utbildning.

Eftersom kraven på utbildning uppkommer från olika håll och beslut om utbildningsinsatser fattas på olika sätt måste samverkansfortnema också variera. Med de utgångspunkter som utredningen angivit bör de viktigaste formerna för samverkan vara följande.

— Fackmyndigheten skall påverka den långsiktiga planeringen av utbild- ningsorganets verksamhet genom översiktliga bedömningar av utbild- ningen inom verksamhetsområdet. Dessa bedömningar bör avse kravet på utbildning (syften, innehåll, målgrupper) totalt inom området och för- slag till prioriteringar. Dessa bedömningar överlämnas av fackmyndig- heterna samtidigt till utbildningsorganet, som använder dem som un- derlag i sin planering — Utbildningsorganet skall därefter göra prioriteringar mellan olika utbild- ningsområden. Sedan utbildningsorganet fastställt ramarna för insatser inom respektive utbildningsområde bestäms den närmare inriktningen tillsammans med berörda fackmyndigheter. — En fackmyndighet kan vid sidan av de regelmässiga översiktliga be- dömningarna ställa krav på att en viss utbildning bör genomföras, t. ex. för att stödja andra åtgärder från fackmyndigheten, såsom införande av nya administrativa system. Sådana tillfälliga insatser är en viktig del av den administrativa utbildningen. Utbildningsorganet skall då sådana krav ställs från fackmyndigheterna bedöma vilka möjligheter man har att genomföra utbildningen ifråga, i vilka former den i så fall bör ske, samt träffa överenskommelse med fackmyndigheten om villkoren för en insats. — I andra fall kan statsmakterna ge utbildningsorganet direktiv att initiera, stödja eller genomföra viss utbildning. Sådana krav kan exempelvis upp- komma som en följd av politiska reformer eller centrala avtal. De kan antingen rikta sig direkt mot utbildningsorganet eller mot berörda fack- myndigheter. Dessa har i så fall att ytterligare precisera kraven och att förmedla dem till utbildningsorganet.

Utredningen föreslår att samarbetet mellan fackmyndigheterna och det centrala utbildningsorganet organiseras på följande sätt:

— För planeringen av utbildningen inom sådana områden där det finns fack- ansvariga myndigheter bör utbildningsorganet inrätta en särskild bered- ningsgrupp, där fackmyndigheterna är representerade. I beredningsgrup- pen bör gemensamma frågor avseende planeringen av utbildningen inom olika fackområden behandlas. — Beslut om utbildningens inriktning fattas av utbildningsorganets ledning. I denna bör bl. a. de viktigaste administrativa fackmyndigheterna vara representerade. — Oberoende av hur utbildningskraven uppkommit måste utbildningsor- ganet vid utformningen av utbildningen ha löpande kontakter med berörda fackmyndigheter. Detta kan ske genom att fackmyndigheterna är re- presenterade i ansvariga projektgrupper eller genom att utbildningsmate- rial, kursplaner etc., remitteras till fackmyndigheterna. — Om utbildningsorganet vid genomförandet av utbildningsinsatser önskar lärarmedverkan från fackmyndighet bör formerna för denna regleras genom överenskommelse.

2.7.3. Former för fackmyndigheternas bedömningar

I utredningen har diskuterats vilket underlag fackmyndigheterna har eller bör ha för sina bedömningar av kraven på utbildning inom sina verksam- hetsområden.

Utgångspunkten för sådana bedömningar måste vara de krav som av- nämarmyndighetema ställer. Ett problem är emellertid att dessa inte alltid kan precisera kraven tillräckligt för att de skall kunna resultera i konkreta utbildningsinsatser. Fackmyndigheterna måste i sådana fall hjälpa myndig- heterna att formulera sina krav eller behov.

Det finns mot den bakgrunden två viktiga förutsättningar för fackmyn- digheternas bedömningar. Den ena är att de måste bygga på de kontakter med och den kännedom om avnämarmyndighetema som fackmyndighe- terna har. Den andra är att myndigheterna själva planerar sin utbildning.

Beträffande den generella utbildningen har framförts att den på sikt bör utgå från att myndigheterna har

— en planering för personalutveckling -— en bemanningsplanering — en översiktlig kompetensutvecklingsplan för myndigheten.

Myndigheternas planering bör med hjälp av rutiner inom ett personal- administrativt informationssystem även kunna användas för en översiktlig central planering.

Den projektinriktade utbildningen är direkt knuten till dels planerat och pågående utvecklingsarbete hos myndigheterna, dels även planerade större organisationsförändringar. Planering för projektinriktad utbildning måste därför ske gemensamt mellan berörda myndigheter och fackmyndigheten.

Fackmyndigheterna bör själva avgöra i vilka former bevakning och be- dömning av utbildningen inom respektive verksamhetsområde skall ske. Bedömning av krav på utbildning bör vara en naturlig del av fackmyn- digheternas verksamhet. Hur den bör ske beror av hur verksamheten i stort

är organiserad. Av särskild betydelse är köntaktkanalerna med avnämar- myndigheterna.

Statskontorets kontaktorganisation är sektorinriktad, vilket innebär att utredningsavdelningama är inriktade på olika samhällssektorer (departe- mentsområden). Särskilda kontaktmän har ansvar för bevakningen av och kontakterna med myndigheterna inom en viss sektor.

RRV har också en sektorinriktad organisation vad gäller förvaltnings- revisionen. RRV har vidare utfärdat särskilda riktlinjer för organisation för utbildning i redovisningsfrågor. Enligt dessa skall en studiehandledarfunk- tion finnas inom varje redovisningsgrupp. Anmälan om utbildningsbehov på grund av ändrade personaldispositioner o.d. görs i förekommande fall av myndigheten till chefen för redovisningscentralen, om inte annat särskilt överenskommits. Då utbildningsbehov eljest visar sig föreligga, bör sådant initiativ även kunna tagas av chefen för redovisningscentral eller av stu- diehandledaren. Chefen för redovisningscentral svarar för erforderliga kon- takter med studiehandledaren, om inte annat särskilt överenskommits.

SPN:s myndighetskontakter bygger i stället i hög grad på den regionala organisationen. SPN:s regionkontor är viktiga instrument för att fånga upp utbildningskrav från myndigheterna.

Enligt utredningens mening borde en ökad regional kontaktverksamhet från fackmyndigheternas sida säkerställas.

2.8. Fackansvaret för den förvaltningsrättsliga utbildningen

2.8.1. Allmänt

Ett särskilt problem vid anordnande av statlig personalutbildning med för- valtningsrättsligt innehåll är ansvaret för utbildningens fackinnehåll. Inte sällan erfordras nämligen i samband med utbildning i rättsliga frågor ställ- ningstaganden i tolkningsfrågor. Själva uppläggningen av en utbildning kan ibland leda till konsekvenser för framtida tillämpning av rättsliga regler hos myndigheterna. Detta gäller alla typer av utbildningsproduktion, således även läromedelsproduktion. Det finns alltså starka skäl som talar för att frågan om vem som skall ha det fackmässiga ansvaret för den förvaltnings- rättsligt inriktade utbildningen för statstjänstemän regleras särskilt.

2.8.2. Fackansvarets innehåll

Med fackansvar för en utbildning med rättsligt innehåll avses här ansvar för dels att utbildningen får en sådan inriktning och uppläggning att den på ett riktigt sätt återspeglar det rättsliga material, som utbildningen syftar till att förmedla information om, dels att utbildningsinnehållet, innefattande även läromedelsinnehåll, på ett riktigt sätt återger den rättsliga materian. När det gäller det första ledet avser ansvaret således bl. a. att tillse att ut- bildningen inte genom ett felaktigt urval av det rättsliga materialet ger en missvisande bild av rättsläget och lagstiftningens syften, att utbildningen ger en tillräcklig täckning av det rättsliga materialet samt att lämpliga ut- bildningsresurser (i form av t. ex. lärare och läromedel) utnyttjas. Det senare

ledet i ansvaret avser främst att svara för att utbildningsinnehållets rättsliga materia blivit korrekt återgiven, att svara för erforderliga tolkningar och kommentarer till rättsligt material samt att i den mån sådana tolkningar eller kommentarer kräver anlitande av särskild sakkunskap svara för val av sådan sakkunskap.

Fackansvaret för rättslig utbildning omfattar också bedömningar om vil- ken utbildning med rättsligt innehåll som behövs. Inte sällan torde nämligen viss fackkunskap på det rättsliga området behövas för att man skall kunna avgöra om t. ex. ny lagstiftning fordrar utbildning. Denna fråga är så över- gripande att den lämpligen bör avgöras av den instans som har det totala Utbildningsansvaret, bl. a. med hänsyn till att frågan även inrymmer re- sursansvar och avvägningar beträffande resursanvändningen. Möjligen skul- le man kunna överväga ett system där den utbildningsansvariga instansen inhämtar yttrande från den fackansvariga innan beslut i fråga om ny ut- bildningsinsats fattas.

2.8.3. Fackansvarets organisatoriska placering

För bedömningen av frågan vem som bör ha fackansvaret för den förvalt- ningsrättsligt inriktade utbildningen har följande bakgrundsfaktorer bety- delse.

Prövningen av de i ansvaret ingående frågorna kräver rättslig sakkunskap. Det finns vidare ett särskilt värde i att utbildningens avnämare på något sätt får ta del i ansvaret för utbildningens innehåll. Det är därför lämpligt att ansvaret för den förvaltningsrättsliga utbildningens inriktning och in- nehåll handhas av rättslig sakkunskap och av representanter för den stats- förvaltning, som skall utnyttja utbildningsutbudet. Det är emellertid knap- past vare sig tillräckligt eller särskilt praktiskt att i det enskilda fallet till ett visst utbildningsprojekt knyta dem som i t. ex. riksdag, departement eller offentlig utredning medverkat i viss lagstiftnings tillkomst. Till detta kommer att flertalet utbildningar inte kommer att avse en enstaka lag- stiftningsprodukt utan i stället spänna över ett större fält. Därför bör ett särskilt organ inrättas med uppgift att ha ett fackansvar för utbildningen inom det rättsliga området på motsvarande sätt som de administrativa fack- myndigheterna inom sina verksamhetsområden. I fackansvaret ingår själv- fallet inte uppgifter som tolkning av avtal eller något slag av prövande eller dömande verksamhet.

Ett organ av detta slag måste, som framhållits ovan, omfatta en viss samlad expertis i juridiska frågor. Det bör vidare innehålla representanter för avnämarna, dvs. den statliga förvaltningen och dess personal. I organet bör justitiekanslern ingå. Därjämte bör en differentierad sakkunskap i för- valtningsrättsliga frågor kunna erhållas genom förvaltningsrättsligt kunniga representanter från myndigheterna inom statsförvaltningen. Exempel på myndigheter som borde kunna bidra med sådan expertis är regeringsrätten, arbetsdomstolen, kammarrättema, länsstyrelserna och centrala ämbetsverk med stor lokal och/eller regional förvaltning. Det kan också övervägas att tillföra organet sådan expertis som finns bland lärarna vid högskolorna. Även i samhällslivet 1 övrigt torde lämplig expertis kunna återfinnas. Bland annat med hänsyn härtill synes det mindre lämpligt att i förväg närmare ange

hur organet bör vara sammansatt. Det bör i stället ankomma på regeringen att utse de personer som vid sidan av justitiekanslern skall ingå. Härigenom vinns dessutom att personlig fallenhet och intresse för personalutbildnings- frågor kan styra valet. Utgångspunkten bör emellertid vara att den statliga förvaltningens främsta expertis i förvaltningsrättsliga frågor bör vara före- trädd.

Organets kansligöromål bör kunna utföras inom det centrala personal- utbildningsorganet.

Utredningen har i övrigt valt att inte ta ställning till det föreslagna organets närmare utformning och storlek. Dessa frågor bör avgöras i förhandlingar mellan parterna inom den statliga sektorn.

Det föreslagna organet bör svara för fackaspektema på statlig personal- utbildning med rättsligt innehåll, inklusive läromedelsproduktion. Dess kompetensområde bör omfatta i första hand förvaltningsrättsligt inriktad utbildning. I detta begrepp inryms även tjänstemannarättslig utbildning. Även i annan utbildning förekommer emellertid rättsliga inslag av sådan art och omfattning att behovet av att lägga det fackmässiga utbildnings- ansvaret på den statliga förvaltningens främsta juridiska expertis ter sig lika starkt som när det gäller den förvaltningsrättsliga utbildningen. I or- ganets fackansvar bör således även kunna inrymmas ansvaret för sådana rättsliga inslag i övrig personalutbildning.

2.9. Den administrativa utbildningens fortsatta inriktning

2.9.1. Allmänt

Ökade effektivitetskrav och en delvis ny syn på effektivitet(se sid. 39) gör en ökad satsning på administrativ utbildning angelägen. Samtidigt kan konstateras avsevärda skillnader i ”administrativ utvecklingsnivå” mellan olika myndigheter. Den administrativa verksamheten genomgår stora för- ändringar till följd av reformer inom arbetslivet och ett omfattande utveck- lingsarbete inom olika metod- och teknikområden.

Därför ökar kraven på den personal som har administrativa uppgifter. Dessa personalgrupper måste ges en fackinriktad administrativ utbildning. Administrativ utbildning krävs emellertid för flertalet anställda, eftersom administrativa inslag förekommer i nästan all verksamhet. En viss admi- nistrativ utbildning är därför nödvändig oberoende av vilka arbetsuppgifter man i övrigt har. Den allmänna administrativa utbildningen bör utgöra en gemensam grund eller referensram för all personal och syfta bl. a. till att för den enskilde anställde

— ge förutsättningar för att på ett bättre sätt utföra sina arbetsuppgifter — göra arbetsuppgiftema mera meningsfulla genom att de sätts in i ett större sammanhang — ge möjlighet att påverka den egna arbetssituationen — underlätta samarbete genom ökad kunskap om och förståelse för andras arbetsuppgifter.

Den administrativa utbildningen har ofta fått stå tillbaka för den verk-

samhetsspecifika utbildningen. Detta framgår klart av den kartläggning utredningen gjort av personalutbildningen vid vissa myndigheter och som redovisats i utredningens förra betänkande. Det har inte funnits lika ut- vecklade former för att bedöma kraven på administrativ utbildning som det funnits för utbildning inom myndigheternas verksamhetsområden. Den administrativa utbildningen har därför inte kunnat planeras lika systematiskt som övrig utbildning. Det har därför saknats underlag för en högre priori- tering av den administrativa utbildningen, vilket fått till följd att den haft förhållandevis liten omfattning jämfört med övrig utbildning.

Den enskilda myndigheten måste i framtiden ange kraven på den ad- ministrativa utbildningen. Både principiella och praktiska skäl kan anföras för detta. Myndigheterna själva har ansvaret för att personalen har en än- damålsenlig utbildning. Många krav är specifika för enskilda myndigheter och de varierar mellan olika myndigheter. Utbildningen måste därför an- passas till de behov och förutsättningar som råder på den enskilda myn- digheten. För att utbildningen skall få önskvärda effekter bör en nära an- knytning till det dagliga arbetet och arbetsgruppen eftersträvas.

Det är angeläget att myndigheternas utbildningsplanering utvecklas och även omfattar den administrativa utbildningen. Först därigenom kan en realistisk bedömning och prioritering av denna komma till stånd.

Man kan dock redan idag konstatera att den administrativa utbildningen är otillräcklig med hänsyn till de krav som föreligger. Efterfrågan på den centralt bedrivna administrativa utbildningen har långt överskridit utbudet. Flertalet myndigheter har inte heller själva kunnat bedriva administrativ utbildning i tillräcklig omfattning.

Av både ekonomiska och pedagogiska skäl måste ett ökat intresse ägnas åt frågan i vilka former utbildningen skall bedrivas. En allmän administrativ utbildning omfattande i princip alla anställda kan givetvis inte bedrivas i form av central kursverksamhet. Utbildningen måste ske i former som bättre tillgodoser de volymmässiga kraven. Myndighetsanpassning och an- knytning mellan utbildning och arbete kräver också nya utbildningsforrner. Å andra sidan bör den mera generella utbildningen ta tillvara de resurser och den kompetens som finns i det allmänna utbildningsväsendet. Det cen- trala utbildningsorganet bör endast genomföra sådan utbildning som inte tillgodoses bättre på annat sätt.

Många myndigheter kan idag inte uppfylla sitt utbildningsansvar. Framför allt bland de mindre myndigheterna saknas både organisation, planeringssys- tem och kompetens för utbildningsverksamheten. Det är en viktig uppgift för det centrala utbildningsorganet att genom stödåtgärder förbättra myn- digheternas möjligheter att uppfylla sitt utbildningsansvar. Principerna för de centrala insatserna har utredningen behandlat i sitt förra betänkande.

Den administrativa utbildningen skiljer sig inte på något avgörande sätt från övrig personalutbildning. Som tidigare framgått finns det dock särskilda problem som bör uppmärksammas. Utredningen har också konstaterat att den administrativa utbildningen i viktiga avseenden är eftersatt jämfört med övrig utbildning och att en ökad satsning på administrativ utbildning därför är angelägen. Det finns därför anledning att diskutera om några speciella insatser kan göras centralt för att främja just den administrativa utbildningen. Flera förhållanden talar för att förutsättningama för ett centralt stöd till

den administrativa utbildningen är goda. Vad som framför allt karakteriserar den administrativa utbildningen och ger den en viss särställning är att

— administrativ utbildning krävs på alla myndigheter, även om kraven va- rierar — den administrativa utbildningen är aldrig helt specifik för en enskild myndighet. Det finns alltid delar av allmän karaktär som är gemensamma för statsförvaltningen — myndigheterna ställs inför likartade problem när det gäller att tillgodose behoven av administrativ utbildning. De bör därför ha mycket att lära av varandra t. ex. när det gäller att fastställa sina krav och anpassa ut- bildningen till de myndighetsspecifika förhållandena — myndigheterna har svårt att överblicka det administrativa området och utbildningsutbudet inom detta. Det är lättare att göra på fackområden, som är knutna till den instruktionsenliga verksamheten och där man har särskild kompetens. Utvecklingen på olika administrativa områden och inom den administrativa utbildningen bevakas av de administrativa fackmyndigheterna, som där har ett fackansvar och en särskild kom- petens.

Mot den bakgrunden bör olika former av centralt stöd vara möjligt. Bland tänkbara åtgärder bör särskilt följande framhållas

— att ge underlag för myndigheternas bedömningar av utbildningskrav inom det administrativa området — att sprida information om utbudet av administrativ utbildning — att tillhandahålla ”modeller” och material för myndighetsintern admi- nistrativ utbildning.

Bakgrunden till den första punkten är vad utredningen tidigare konsta- terat, nämligen att utbildningskraven ofta är svåra att ange därför att de inte alltid är knutna till någon speciell befattning eller arbetsuppgift. Det är emellertid svå1t att konkret ange hur man skall öka myndigheternas förutsättningar att göra sådana bedömningar. Eftersom det i stor utsträckning är fråga om att skapa en större förståelse för och en annan attityd till en mera allmän administrativ utbildning måste det ske på olika vägar. Det krävs en bättre information om vad administrativ utbildning är och vad den syftar till. Ett vidgat erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna kan belysa hur man praktiskt gått till väga och vad man har uppnått med administrativ utbildning i olika sammanhang.

Myndigheterna har svårt att överblicka utbudet av utbildning och ut- bildningsmaterial inom det administrativa området. Det bör därför vara en central uppgift att informera om utbudet såväl inom som utom statsför- valtningen och att förmedla kontakter mellan myndigheterna och ut- bildningsproducenter.

En annan central uppgift bör vara att utveckla och sprida ”modeller” och material för den interna administrativa utbildningen. Med modeller avses olika sätt att genomföra utbildningen (t. ex. kursverksamhet, två- stegsutbildning, varvad utbildning och studiecirklar). Utveckling av material innebär dels att pedagogiskt utforma studiematerial eller stödmaterial för olika utbildningsmodeller, dels att innehållsmässigt utveckla materialet.

2.9.2. Fackinriktad administrativ utbildning

När det gäller den fackinriktade administrativa utbildningen föreslår ut- redningen följande.

De bedömningar som gjorts av representanter från fackmyndigheterna bör vidareutvecklas i samverkan mellan utbildningsorganet och fackmyn- digheterna. Fackmyndigheterna bör som framgått av tidigare avsnitt i fram- tiden regelbundet göra sådana bedömningar som underlag för utbildnings- organets planering. I fackmyndigheternas uppgift bör ligga inte bara att be- döma utbildningskraven inom respektive fackområde utan också att i sam- verkan med utbildningsorganet bevaka utbildningsutbudet inom fackom- rådet.

Fackmyndigheternas bedömningar bör tillsammans med myndigheternas krav vara underlag för utbildningsorganets insatser inom de olika admi- nistrativa fackområdena. En huvuduppgift för utbildningsorganet bör vara att bedöma hur utbildningskraven lämpligen tillgodoses.

Utbildningsorganet bör fortlöpande informera myndigheterna om de möj- ligheter som finns till fackinriktad administrativ utbildning inom hela vux- enutbildningsområdet. Utbildningsorganet bör vidare föreslå ”modeller” för utbildning i ekonomiadministration, personaladministration och rationali- sering och för annan fackinriktad administrativ utbildning som bedöms an- gelägen. ”Modellema” bör innehålla allmänna, befattningsspecifika och till- lämpade delar, förslag till utbildningsanordnare för olika avsnitt och en över- siktlig beskrivning av ämnesinnehåll. Möjligheter till olika inriktningar och fördjupningar bör anges.

Så långt möjligt bör de allmänna delarna som i huvudsak avser ren för- medling av kunskaper till relativt stora målgrupper tillgodoses av andra utbildningsanordnare eller av myndigheterna själva, eventuellt med hjälp av centralt producerat utbildningsmaterial. Utbildningsorganet bör självt främst genomföra sådan utbildning som inte kan tillgodoses på annat sätt eller som av särskilda skäl bör genomföras centralt. Det torde gälla delar av den befattningsinriktade administrativa utbildningen. Genom att den i många fall är specifik för statsförvaltningen torde den inte kunna genomföras inom det allmänna utbildningsväsendet. Den är också svår att genomföra myndighetsintemt i de fall utbildningen endast omfattar en eller ett fåtal personer på varje myndighet. Tillämpningsdelarna i den fackinriktade ad- ministrativa utbildningen förutsätter en nära anknytning till arbetssitua- tionen, och de bör därför så långt möjligt bedrivas myndighetsintemt. Ut- bildningsorganets roll bör därvid främst inriktas mot konsultation och råd- givning. För myndigheter som saknar möjlighet att själva genomföra till- lämpningsdelama bör utbildningsorganet kunna anordna utbildning gemen- samt för flera myndigheter. Den direkta myndighetsanknytningen kan då ersättas av praktikfall, rollspel etc.

Sammanfattningsvis menar utredningen att det centrala utbildningsor- ganet endast bör svara för genomförandet av sådan fackinriktad admini- strativ utbildning, som inte lämpligen kan genomföras antingen av myn- digheterna själva, av det allmänna utbildningsväsendet eller av andra ut- bildningsanordnare. Utbildningsorganet torde därför i huvudsak självt be- höva genomföra viss befattningsutbildning, påbyggnadsutbildning inom 011-

ka administrativa specialområden och kortare seminarier av specialistka- raktär. I övrigt bör utbildningsorganet tillhandahålla utbildningsmaterial och bedriva konsultation och rådgivning.

2.9.3. Allmän administrativ utbildning

Innehållet i den allmänna administrativa utbildningen är vidare än i den fackinriktade administrativa utbildningen. De administrativa fackmyndig- heternas bedömningar är därför otillräckliga som underlag. För vissa av de ämnesområden som bör ingå i en allmän administrativ utbildning saknas fackansvarig myndighet. Det gäller t. ex. som tidigare berörts stora delar av det förvaltningsrättsliga området.

Vad som framför allt måste vara styrande för den allmänna administrativa utbildningen är de krav som framkommer i utbildningsorganets kontakter med myndigheterna. Den allmänna administrativa utbildningen måste där- för utformas successivt.

De centrala insatserna när det gäller allmän administrativ utbildning kan inte begränsas till information om olika vägar att tillgodose kraven. Det gäller också att skapa likvärdiga möjligheter för alla anställda att delta i utbildningen. Eftersom den i princip riktar sig till alla anställda kan den få stor omfattning. Valet av utbildningsforrner måste därför ägnas särskild uppmärksamhet.

Utbildningsorganet bör när det gäller den allmänna administrativa ut- bildningen inrikta sig på att

— utveckla utbildningsmaterial — utbilda utbildare/handledare/studiecirkelledare — sprida information genom seminarier, konferenser etc. för utbildnings- ansvariga — förmedla erfarenheter mellan myndigheter — genomföra kompletterande centrala kurser och seminarier.

Utvecklingen av utbildningsmaterial är viktig av flera skäl. Genom att allmän administrativ utbildning är ett så omfattande begrepp är det svårt att få någon överblick över vad den kan innehålla och vilket utbud som finns. Att utveckla ett utbildningsmaterial där olika delområden presenteras på likartat sätt i en gemensam form skulle ge utbildningen större genom- slagskraft.

Detta innebär dock inte att ett sådant utbildningsmaterial kan täcka all allmän administrativ utbildning. Det bör omfatta de områden som anses mest angelägna men samtidigt tillåta successiva breddningar och fördjup- ningar. Som allmänna krav på utbildningsmaterial av denna typ kan anges att

— en betydande flexibilitet bör eftersträvas. De i materialet ingående delarna bör kunna kombineras på olika sätt — materialet så långt det är möjligt bör kunna användas i olika utbild- ningsforrner — det bör ge en översiktlig beskrivning av olika ämnesområden och förslag till studieuppläggning

— det också bör framgå hur man kan gå vidare om man vill fördjupa sig på något område. Det kan innebära hänvisningar till olika utbildnings- möjligheter, till litteratur etc.

Särskilt i inledningsskedet är det viktigt att skapa effektiva kanaler för återföring av erfarenheter av och synpunkter på materialet från myndig- heterna till utbildningsorganet. Detta är en förutsättning för att utbildnings- organet skall kunna utveckla materialet.

Utvecklingen av utbildningsmaterial innebär i princip

— innehållsmässig utveckling till följd av nya synsätt, metoder och tekniker etc. Vid den innehållsmässiga utvecklingen bör det centrala utbildnings- organet stödja sig på de krav som kommer från de myndigheter som använder materialet och på de administrativa fackmyndigheternas be- dömningar — pedagogisk utveckling, varmed bl.a. avses olika sätt att använda sig av utbildningsmaterialet. Ansvaret för detta ligger till stor del på det centrala utbildningsorganet. Självfallet måste också detta ske i nära kon- takt med myndigheterna/avnämama. Det centrala utbildningsorganet bör stimulera försöksverksamhet på myndigheterna och systematiskt ta till vara och sprida erfarenheterna av denna. Utredningens syn på det fortsatta pedagogiska utvecklingsarbetet behandlas i kapitel 4.

Den typ av utbildningsmaterial som ligger närmast till hands är studie- häften. Förproducerat utbildningsmaterial av olika slag har inom personal- utbildningen i allmänhet fungerat som komplement till kurser i föreläs- ningsform. Dess användbarhet har därför varit begränsad till kursverksamhet av traditionell typ.

Utbildning i t. ex. studiecirklar och självstudier ställer andra krav på ut- bildningsmaterialet. Sådana utbildningsforrner är hittills relativt oprövade inom personalutbildningen. Långvarig erfarenhet finns däremot inom andra delar av vuxenutbildningen, framför allt inom folkbildningsförbunden. U_t- redningen har dock konstaterat en ökning av andra utbildningsforrner än den traditionella kursverksamheten såväl inom statlig som övrig offentlig förvaltning. Utvecklingsarbetet inom t. ex. PUN, länsstyrelsernas organi- sationsnämnd (LON), landstingsförbundet och kommunförbundet bygger i stort sett på ett gemensamt synsätt. Det innebär, åtminstone när det gäller utbildning för stora målgrupper, att man allt mindre satsar på traditionella kurser och i stället utvecklar ”utbildningspaket” med varierande använd- ningsområden.

2.9.4. Kanslistutbildning Bakgrund

Den s.k. kanslistutbildningen tillkom som ett resultat av kompetensut- redningens betänkande (SOU 1957z23). Utredningen föreslog att kanslist- tjänster skulle inrättas i den centrala statsförvaltningen och att kanslistema skulle genomgå en särskild utbildning. Denna utbildning skulle vara ett obligatoriskt kompetenskrav för befordran till ordinarie kanslisttjänst. Den

första kanslistutbildningen anordnades försöksvis 1960. PUN har numera ansvaret för utbildningen. Bakgrunden till inrättandet av kanslisttjänster var i huvudsak följande.

Man ville avlasta viss högre utbildad personal enklare rutinuppgifter. Framför allt pekade man på följande två personalgrupper. Amanuenser och liknande (t. ex. byråsekreterare, aktuarier) som oftast hade en juridisk utbildning. Högskoleutbildade tekniker (framför allt ingenjörer vid Vägförvaltning- arna).

Amanuensernas arbetsuppgifter ansågs på sina håll inte tillräckligt kva- lificerade. Alltför rutinbetonade uppgifter hade lagts på amanuensema. An- talet amanuenser hade därigenom blivit så stort att befordringsmöjligheterna ansågs otillräckliga.

Den högre ingenjörspersonalen togs i stor utsträckning i anspråk för ad- ministrativa göromål. Eftersom det var brist på civilingenjörer inom väg- väsendet var det angeläget att utnyttja den befintliga personalen för de direkt tekniska uppgifterna.

Utredningen menade att problemet hade en allmän räckvidd och att en översyn av arbetsfördelningen kunde motiveras utifrån allmänna effektivi- tetskrav. Därvid hänvisades bl. a. till allmänna verksstadgan, där det fram- hålls att ”(det) skall eftersträvas, att ärende icke handlägges av mera kva- lificerad personal än dess beskaffenhet kräver”.

Samtidigt ville man öppna en befordringsmöjlighet för särskilt duktiga be- fattningshavare inom biträdes- och expeditionsvaktsgrupperna.

Medan det fanns goda befordringschanser för den akademiskt utbildade personalen fanns det så gott som oöverstigliga hinder mot vidare befordran för personal som saknade sådan utbildning. Därigenom skapades stundom hos tjänstemän i de lägre lönegraderna en känsla av att ha hamnat i en återvändsgränd. Mellangradstjänsterna ansågs i någon mån kunna mjuka upp stelheten i det statliga tjänstesystemet, som varit till skada för arbets- tillfredsställelsen och den personliga utvecklingen. Det ansågs särskilt an- geläget att på ett bättre sätt utnyttja begåvning och duglighet hos anställda som i ungdomen saknat studiemöjligheter.

Kanslisttjänster var i och för sig ingen ny företeelse. Redan på 1600-talet fanns vid de centrala verken ett stort antal kanslisttjänster och motsvarande, t. ex. skrivare, kammarskrivare och kopister, som i stor utsträckning an- vändes för renskrivning, kollationering o. (1. Under senare hälften av 1800- talet avskaffades i allmänhet dessa tjänster inom de centrala ämbetsverken och ersattes av icke-ordinarie tjänster för t. ex. amanuenser, och särskilda medel ställdes till förfogande för renskrivning. Till en del verkställdes emel- lertid renskrivning av inträdessökande tjänstemän, s. k. auskultanter, som kunde ”vara förpliktade att såsom pensum renskriva ett visst antal ark”. Det förekom så sent som i början på 1900-talet att amanuenser och annan akademiskt utbildad personal sysselsattes med renskrift. Först då började verken ”erhålla bemyndiganden att anställa kvinnliga skrivbiträden”.

Inom länsstyrelserna bibehölls dock skrivarna, som kallades landskans- lister eller landskontorister beroende på vilken avdelning av länsstyrelsen

de tillhörde. Efter hand har enklare arbetsuppgifter flyttats över till kon- torister och kansliskrivare medan skrivarna fått mera kvalificerade uppgifter. När den gemensamma beteckningen landskanslist infördes 1952 hade också gruppens arbetsuppgifter och ställning inom länsstyrelsen preciserats. Lands- kanslisterna utgör i dag en för administrativa arbetsuppgifter specialutbildad mellangrupp tjänstemän som har både arbetsledande funktioner och i be- tydande utsträckning föredragningsskyldighet och beslutanderätt.

När kompetensutredningen föreslog att kanslisttjänster åter skulle införas i den centrala statsförvaltningen gjorde man det mot bakgrunden av länsstyrelsernas erfarenheter av landskanslistpersonal.

I enlighet med kompetensutredningens förslag började kanslisttjänster inrättas inom den centrala statsförvaltningen i slutet av 1950-talet. Nu- varande bestämmelser finns i Kbr den 15 juni 1965 angående reglerad be- fordringsgång för kanslister i administrativ tjänst och KK (1971:1029) om behörighet som förste kanslist vid statlig myndighet.

Kbr 1965—06—15 till riksrevisionsverket med bestämmelser om reglerad befordringsgång för kanslister i administrativ tjänst

1. Dessa bestämmelser skola tillämpas på icke-ordinarie kanslister i administrativ tjänst vid myndighet, där Kungl. Maj:t medgivit inrättande av tjänst som kanslist. För icke-ordinarie kanslist inom utrikesförvaltningen och vid överståthållarämbetet gälla dock särskilda bestämmelser.

4. Till aspirant på tjänst som kanslist må endast den förordnas, som kan antagas äga erforderliga studieförutsättningar för kanslistutbildning och förklarat sig villig att genomgå sådan utbildning. Myndighet äger vid tvekan om vederbörandes stu- dieförutsättningar påkalla personalutbildningsnämndens bedömande härav. Innan aspirant antages till extra ordinarie tjänsteman skall myndigheten ha prövat honom lämplig att fullgöra sådana göromål, som ankomma på kanslist.

6. Myndighet, som antagit kanslist utan kanslistutbildning, skall verka för att denne blir i tillfälle att deltaga i kanslistkurs, som kan ifrågakomma för hans del. Utbildningen bör om möjligt påbörjas, innan kanslist erhåller extra ordinarie anställning. Gör tjäns- temannen ej anmälan om sådant deltagande eller förklarar han sig ej vilja genomgå eller fullfölja kanslistutbildning, skall han frånträda kanslisttjänsten. Vad nu sagts skall även gälla, om tjänstemannen utan att erhålla godkända betyg deltagit i kans- listkurs eller efter särskild prövning av personalutbildningsnämnden förklarats icke kunna erhålla inträde vid sådan kurs på grund av bristande studieförutsättningar.

KK (1971:1029) om behörighet till tjänst som förste kanslist vid statlig myndighet

Till innehavare av tjänst som förste kanslist vid statlig myndighet får förordnas endast den som med godkända betyg genomgått utbildningskurs för kanslister i ad- ministrativ tjänst.

Tidigare fanns motsvarande kompetenskrav också för landskanslistema. Detta slopades emellertid den 1 juli 1971.

Den 9 maj 1969 uppdrog Kungl. Maj:t åt PUN att göra ”en översyn av gällande bestämmelser i Kbr den 15 juni 1965 angående reglerad be- fordringsgång för kanslister i administrativ tjänst och att lägga fram av över- synen föranledda förslag till nya bestämmelser i ämnet”.

Uppdraget hängde delvis samman med att vissa tidigare författnings- reglerade föreskrifter ersatts av bestämmelser i kollektivavtal.

PUN fann emellertid svårigheter att begränsa översynen till bestämmel- serna i Kbr den 15 juni 1965. 1 skrivelse till finansdepartementet den 27—1—1972 förordar PUN en övergripande kartläggning av mellangradstjän- sterna inom statsförvaltningen i förening med en undersökning av utbild- ningsbehoven och vägarna för att tillgodose dessa.

En sådan utredning borde enligt PUN framför allt behandla följande

— Möjligheterna att upphäva det formella kompetenskravet för kanslistema inom den centrala statsförvaltningen. — Hur skall urvalet till kanslisttjänster och andra mellangradstjänster ske om man upphäver det formella kompetenskravet, då dels högre utbildad arbetskraft utifrån, dels inom statsförvaltningen redan anställda med allt bättre grundutbildning kan förväntas söka sig till sådana tjänster? — Vilka krav bör ställas på tjänsternas innehavare? — I vilken mån bör särskild utbildning förekomma? — Hur skall utbildningsbehoven för samtliga tjänster inom hela komplexet tillgodoses? — I vilken utsträckning kan utbildningsbehoven tillgodoses inom det all- männa utbildningsväsendet och/eller inom den statliga personalutbild- ningen? — Om grundutbildning inom ramen för personalutbildningen anses befogad; hur skall man få till stånd sådan för alla mellangradstjänster?

Därvid borde följande frågor övervägas

— huvudmannaskap

— innehåll

— gemensamma delar/differentierade Specialkurser — möjligheter för dem som på annat sätt fått erforderlig utbildning att endast genomgå delar av grundkursen

PUN:s skrivelse har sedermera överlämnats till utredningen om den stat- liga personalutbildningen.

PUN anför en rad skäl för en omprövning av de formella kompetenskraven och den särskilda utbildningen för kanslister i den centrala statsförvalt- ningen, bl. a.

— en ökad tillgång till högre utbildad arbetskraft och tillkomsten av en mera varierad grundutbildning inom det allmänna undervisningsväsen- det

— ett växande antal mellangradstjänster, framför allt assistenttjänster, vilka ofta tillsätts utan särskilda krav på teoretisk grundutbildning — slopandet av motsvarande kompetenskrav inom landskanslistutbildning- en.

Utredningens överväganden

De utvecklingstendenser som PUN beskriver har under de senaste åren förstärkts samtidigt som ytterligare skäl för en omprövning tillkommit. Det kan för det första principiellt ifrågasättas om det är rimligt att upp-

rätthålla ett formellt kompetenskrav just för kanslisttjänsterna. Dessa skiljer sig numera inte på något avgörande sätt från andra mellangradstjänster utan formella kompetenskrav. Liknande krav finns knappast heller för andra tjän- stekategorier inom statsförvaltningen, med undantag för mera specialiserade befattningar.

I princip bör eftersträvas att alltför strikta kompetenskrav och överdrivet formbunden anställnings- och befordringspraxis mjukas upp. Myndigheterna bör så långt möjligt själva avgöra vilka krav som bör ställas på innehavare av olika tjänster. Att som är fallet med kanslisttjänsterna kräva genomgången kanslistutbildning 'är uttryck för ett föråldrat synsätt. Kompetens för den typen av tjänster bör kunna förvärvas på olika sätt. Formell utbildning är inte den enda faktorn av betydelse vid bedömning av en persons lämplighet för en viss tjänst.

Utredningen menar därför att det är principiellt olämpligt att upprätthålla det formella kompetenskravet för kanslisttjänsterna.

Kanslistutbildningen har emellertid även andra funktioner än att tillgodose kompetenskraven för kanslisttjänster. Antalet sökande till kanslistkurserna är i allmänhet mycket stort. För att utröna orsakerna till det stora intresset gjorde PUN 1974 en enkätundersökning som omfattade samtliga sökande till 1974 års kurs. Undersökningen visar att hälften av dem inte haft önskemål om framtida kanslisttjänst som avgörande skäl för att genomgå utbildningen. Många ville genomgå utbildningen för att bättre klara av sina nuvarande arbetsuppgifter eller för att allmänt meritera sig för mera kvalificerade ar- betsuppgifter. Det stora intresset för kanslistutbildningen bör därför ses som ett uttryck för ett allmänt behov av ytterligare utbildning för personal i lägre tjänster.

Ett avskaffande av det formella kompetenskravet för kanslisttjänst är därför i och för sig inte ett tillräckligt skäl att avskaffa kanslistutbildningen, eftersom den kan tillgodose även andra utbildningsbehov. Den nuvarande kanslistutbildningens uppläggning och inriktning präglas emellertid i hög grad av dess huvudsakliga syfte att vara kompetensgrundande. För att ut- bildningen skall ge avsedd kompetens fordras således att man genomgår godkända skriftliga prov i sex ämnen. Innehållet i utbildningen är också präglat av det grundläggande syftet att ge kunskaper av betydelse för ad- ministrativa kanslistuppgifter.

Om kompetenskravet bortfaller försvinner automatiskt kravet på god- kända skriftliga prov. I princip är det dock möjligt att behålla kanslistut- bildningen som sådan. Mot bakgrund av den utveckling som beskrivits ovan finns det dock inte längre motiv för en utbildning som enbart eller i första hand riktar sig till kanslister. Om kompetenskravet avskaffas bör därför kanslistutbildningen i sin nuvarande form upphöra.

Den möjlighet till allmänt meriterande utbildning som kanslistutbildning- en innebär för personal i lägre tjänster kan därigenom synas försvinna. Den tillgodoser dock idag en mycket begränsad del av de stora utbildningsbehov som föreligger. Det väsentliga måste vara att finna nya utbildningsforrner som på ett mera ändamålsenligt sätt tillgodoser dessa behov.

Bakom tillkomsten av kanslistutbildningen låg ett synsätt som förenklat kan uttryckas på följande sätt. Man utgick från kanslisttjänsten och ana- lyserade vilka krav som borde ställas på innehavaren av en sådan tjänst.

På samma sätt kan man givetvis vidga ramen och analysera vilka krav som bör ställas även på andra mellangradstjänster. Sådana analyser är emel- lertid sällan fruktbara. Kraven blir lätt antingen alltför strikta och därmed mer än nödvändigt styrande eller också alltför allmänna och därmed föga vägledande. Med ett sådant synsätt riskerar man också att alltför mycket se behov av utbildning som någonting som uppkommer endast i samband med tjänstetillsättningar. Utbildning och lärande bör i stället utgå från den anställde och ses som en ständig process. Endast med en sådan utgångspunkt kan man göra en rimlig analys av utbildningen för personal i lägre tjänster.

Man bör sträva efter att inte längre dela in personalen i strikt avgränsade karriärer där avancemang inom den egna karriären sker genom en kon- tinuerlig utveckling medan det krävs massiva utbildningsinsatser för att bryta in i en högre karriär. Lika litet som det är lämpligt att i utbildnings- sammanhang skilja handläggare från övrig personal är det lämpligt att be- trakta mellangradstjänster som en egen karriär mellan kontors- och hand— läggarkarriären.

När utredningen här använder begreppet personal i lägre tjänster innebär det inte att dessa betraktas som en särskild karriär som bör behandlas för sig. Med lägre tjänster avses den del av personalen som har lägst lön och ett inte sällan stort behov av utbildning. I lägre tjänster innefattas här i princip också de s.k. mellangradstjänsterna.

Det är med den utgångspunkten alltför begränsat att analysera kraven på utbildning för att avancera t. ex. till en mellangradstjänst. Man kan i princip ange tre typer av krav som utbildningen för personal i lägre tjänster skall tillgodose

— utbildning för nuvarande arbetsuppgifter och tjänst — utbildning som ger förutsättningar för vidgade arbetsuppgifter inom ra- men för nuvarande tjänst — utbildning som ger förutsättningar för nya och mer kvalificerade arbets- uppgifter och en högre tjänst (genomströmningsutbildning).

Även om genomströmningsutbildningen är viktig utgör den endast en del av utbildningen för personal i lägre tjänster. Att enbart se dessa tjänster som något man skall avancera bort ifrån leder lätt till en nedvärdering av arbetsuppgiftema. Det kan givetvis hävdas att dessa tjänster har nedvärderats av arbetsgivaren genom den lönesättning som råder. Det måste dock anses legitimt att i stället för att avancera till annan tjänst arbeta för att den tjänst man har värderas på ett annat sätt och kanske ges ett vidgat innehåll.

Ökade utbildningsmöjligheter för personal i lägre tjänster är således viktiga inte bara för att ge förutsättningar för nya och mer kvalificerade arbets- uppgifter. Utbildning kan också underlätta en viss omfördelning av arbets- uppgifter och bidra till en omvärdering av de traditionellt lågavlönade ar- betsuppgiftema. Som den aktuella debatten om jämställdhet mellan män och kvinnor visat är den arbetsfördelning som idag råder mellan t. ex. hand- läggare och biträdespersonal inte alltid rationell. Vad som är utmärkande är i stället många gånger ren slentrian eller traditionella rolluppfattningar som inte sakligt kan motiveras.

Genom att utgå från att utbildningen för personal i lägre tjänster kan ha flera olika syften avdramatiseras också utbildningen. För korttidsutbil-

dade är det ofta en fördel om de kan pröva sig fram och successivt bredda sin utbildning i stället för att i ett slag försöka förändra sin situation genom en omfattande kvalificerad utbildning.

En avgörande förutsättning för att utbildning för personal i lägre tjänster skall ha önskade effekter är att utbildningen föregås och följs upp av andra åtgärder på myndigheterna. Utbildningen måste ske i samspel med åtgärder som syftar till förändringar i arbetsfördelningen, arbetsutvidgning, rotations- tjänstgöring och över huvud taget ger reella möjligheter till utveckling.

Mot ovanstående bakgrund måste kraven på utbildning för personal i lägre tjänster tillgodoses på många olika sätt. Ökade möjligheter måste skapas till utbildning för dessa grupper. Myndigheten måste med utgångspunkt från de krav som ställs i varje särskilt fall utforma lämpliga utbild- ningsinsatser och kombinera dessa med andra åtgärder. Denna utbildning kan i det avseendet inte behandlas på annat sätt än övrig personalutbildning. I första hand bör myndigheterna själva genomföra utbildningen, eventuellt med hjälp av centralt producerat utbildningsmaterial och rådgivning. I ett inledningsskede kan det finnas skäl att det centrala utbildningsorganet aktivt som konsult engagerar sig i försöksverksamhet med myndighetsintern ut- bildning. Därigenom vinnes erfarenheter som kan spridas och stimulera en ökad utbildning. Även om behovet av central utbildning inom området därmed successivt kommer att minska kommer sannolikt viss central ut- bildning även i framtiden att behövas. Därvid öppnar sig emellertid in- tressanta möjligheter att på ett helt annat sätt än hittills använda det allmänna utbildningsväsendet. Genom det vidgade tillträdet till högre studier kan nya grupper med viss yrkeserfarenhet genomgå högre utbildning. Därigenom kan man i dag tillgodose behov av personalutbildning som tidigare måste klaras av genom kanslistutbildning och liknande typer av utbildning.

3. Ledningsutveckling

3.1 Begreppen chef — ledare

3.1.1 Chefsbegreppet

Chef är ett mångtydigt begrepp. Därför kan inte heller chefsutbildnings- området klart avgränsas.

Chefsbegreppet har i huvudsak diskuterats från följande två utgångspunk- ter. För det första har man utgått från det klassiska, byråkratiska orga- nisationsmönstret med ett antal hierarkiska nivåer. Varje medarbetare är där underställd en chef på närmast högre nivå i organisationen. Chef blir var och en som leder underställd personal. Cheferna utgör en mycket stor personalgrupp från gruppledare (arbetsledare) till företags- eller verkschef. Gruppen är heterogen i en mängd avseenden. Det gemensamma är uppgiften att leda och fördela arbete. I regel har man dragit en mer eller mindre klar gräns mellan chefer på lägre nivåer som inte haft andra chefer under sig — framför allt förmän och arbetsledare — och de högre nivåernas chefer.

För det andra har man utgått från chefens arbetsuppgifter. Chef är den som planerar, samordnar och leder personal och kontrollerar personalens arbetsinsatser. Exempel på sådana chefsuppgifter är att utreda och besluta i verksamhets-, organisations-, ekonomi- och personalfrågor och att in- formera eller att inhämta information. Avgränsningsproblemet gäller här skillnaden mellan ”linjechefen” och organisationens specialister på de olika delfunktionerna i en chefsroll. I den angivna uppgiftsorienterade chefsde- fmitionen förutsätts att chefen skall ha alla de nämnda uppgifterna.

I organisationsteorin sammansmälter numera dessa båda chefsdefinitio- ner. Chefen som överordnad och högste ansvarige för en arbetsenhet är visserligen alltjämt en realitet både i teoretiska modeller och i praktiskt fungerande organisationer. Men samtidigt utvecklas allt snabbare specia- listbefattningar och hela specialistenheter som koncenterar sig på enskilda uppgifter och funktioner i den traditionella chefsrollen. Inom statsförvalt- ningen har detta varit särskilt tydligt i anslutning till de senaste årens satsning på generella administrativa system för t. ex. verksamhetsplanering och bud— getering, personaladministration, rationalisering och organisationsutveck- ling.

Den chefsroll som fortfarande dominerar inom statsförvaltningen har hämtat sina grunddrag från den militära organisationen. Var man har en chef och chefsskapet bygger på formell auktoritet, dvs. chefens auktoritet härleds ur just det förhållandet att han är chef.

Ett sådant chefsskap accepteras allt mindre i dagens samhälle. Chefsrollen beror av samhällets utveckling mot ökat inflytande för de anställda på för- hållanden i arbetslivet. Chefen blir inte allenarådande när det gäller de tra- ditionella uppgifterna att leda och fördela arbetet. Den främsta uppgiften blir i allt högre grad att initiera och stimulera medarbetarna, tillvarata och samordna kunskaper, idéer och intressen inom en arbetsgrupp.

Äldre tiders enkla och klara organisation med tydliga ”befälslinjer” har i dag modifierats starkt. En anställd kan ingå i många olika grupperingar — i den ordinarie arbetsgruppen, i en projektgrupp, i samrådsgrupper och i tillfälliga arbetsgrupper. Han eller hon kan då ha flera chefer med skilda uppgifter och ansvarsområden. I andra sammanhang har man överlåtit led- ningsfunktionen på arbetsgruppen, som inbördes får lösa frågor om arbetets fördelning och uppläggning.

Risken för begreppsförvirring bör här påpekas. Det formella arbetsgivar- ansvaret i förvaltningsrättslig mening åligger en myndighetschef även om det i föreskrivna fall kan delegeras. Ledningsfunktionen, dvs. hur mål för verksamheten fastställs, planer upprättas eller kontroll etc. sker, kan däremot utformas på olika sätt, t. ex. som en projektorganisation eller en funktionell ledning inom ett specialområde.

Dagens arbetsliv förutsätter kunskap av många olika slag. Chefen vet inte längre bäst och är beroende av specialistkunskap som han eller hon inte själv kan ha. Inom arbetslivet finns det i dag en lång rad specialister för t. ex. personaladministration, datasystem och produktionsstyming. En chef måste nära samarbeta med dessa specialister för att kunna uppfylla sitt chefsansvar. Specialistfunktionerna blir alltmer framträdande som stöd för ”linjen” när det gäller chefernas administrativa verksamhet inom sina ansvarsområden. Linjecheferna har det löpande ansvaret, men även spe- cialisterna — med ansvar för olika funktioner inom ledningssystemet — på— verkar den totala verksamheten. Dessa nya specialister utgör ett sags ”funk- tionella chefer”. De får ett allt större ansvarsområde och de påverkar or- ganisationen på alla nivåer.

Detta synsätt lägger tonvikten vid chefens roll som administratör och vid de socialpsykologiska funktionerna eller, enklare uttryckt, uppgiften som samordnare. En sådan syn på chefsrollen blir allt vanligare. Det hindrar emellertid inte att chefen alltjämnt — inte minst i förvaltningen — både för- mellt och faktiskt är besluts- och resultatsansvarig för sin arbetsenhets verk- samhet.

3.1.2 Ledarbegreppet

Inom socialpsykologin definieras en grupps ledare som den som vid ett visst tillfälle eller under en viss period utövar större inflytande ;tå gruppen än övriga gruppmedlemmar. Ledare i denna informella mening har alltid funnits. Vem som i en viss situation är (eller blir) ledare beror ihuvudsak på vilka krav på ledarskap situationen ställer. Ledarskapet är nte enbart en fråga om personliga karaktärsdrag eller egenskaper utan som något som beror på den situation som gruppen befinner sig i.

Den 5. k. funktionella synen på ledarskap kompletterar situationssynen. Enligt denna kan samtliga medlemmar i en arbetsgrupp ha olica ledande

funktioner. Exempel på sådana är att formulera mål, att göra sammanfatt- ningar, att uppmuntra andra att yttra sig, att ta ansvar för det arbete som utförs och att stimulera utnyttjandet av kunskapen hos gruppens medlem- mar. En väsentlig förutsättning för att flera medlemmar i en grupp skall kunna utföra ledarfunktioner är ett väl utvecklat samarbete.

Den funktionella synen innebär vidare att man anser att individer kan utvecklas och att de har resurser som till stora delar inte är tagna i anspråk. Dessa resurser kan utnyttjas endast om man i arbetslagen finner det naturligt att ta tillvara lagmedlemmarnas särskilda kompetens eller förmåga.

Med chef menas däremot — till skillnad mot ledare — en person som utsetts att inneha en chefsbefattning. En chefsbefattning är en del i ett ledningssystem. Chefen har ansvar för enheten eller organisationen och för att fattade belust genomförs. Han eller hon har också ansvar för att organisationen utvecklas och att nya initiativ tas enligt riktlinjerna för verk- samheten.

Myndigheten är ansvarig för en chefs handläggning av arbetsrättsliga frågor. En chefsbefattning inrymmer därför ofta också ett representativt ans- var i de fall då chefen är myndighetens representant gentemot de anställda.

En chefsbefattning ställer härutöver krav på kompetens för personalled- ning, samarbete i projekt- och beslutsgrupper, organisationsförändring och utveckling och tillvaratagande av mänskliga resurser.

Vidare ställs krav på chefens kunskaper inom sitt fack dvs. enhetens eller organisationens verksamhetsområde. Chefen måste kontinuerligt för- nya sina kunskaper om nya rön, metoder och erfarenheter inom fackområdet.

Det är inte självklart att chefen alltid utövar mest inflytande. Chefen är inte alltid ledare i den ovan nämnda betydelsen. Chefen påverkas eller leds också av sina medarbetare. Syftet med chefsbefattningar är dock att chefen skall utöva ledarskap. Som grund för sitt ledarskap har chefen därför vissa mer eller mindre klart avgränsade befogenheter och motsvarande ans- var.

3.1.3 Förändringen av chefsrollen

Kraven på den som innehar en chefsbefattning har efter hand ökat som följd av att också kraven på myndigheterna har ökat. Tidigare var kraven mer ensidigt produktionsinriktade, medan man i dag också kräver trygg sysselsättning, god arbetsmiljö etc. De som i dag har ledande befattningar måste på ett annat sätt än "tidigare vara medvetna om samhällsförhållanden och konsekvenser för samhället av den verksamhet de bedriver. Många statliga myndigheter har fortfarande en stel organisation och arbetar efter utpräglat hierarkiska mönster. Detta innebär också att förändringen av chefsrollen i statsförvaltningen kan bli mer dramatisk än i näringslivet. I många företag har man redan sedan en följd av år större frihet att pröva sig fram till förändrade chefsroller. Man har där en omfattande erfarenhet av t. ex. projektarbete och tillfälliga arbetsgrupper. I många statliga myn- digheter är sådana erfarenheter ännu begränsade. För statsförvaltningens del kommer de förändringar som här berörts att medföra en uppbrytning av etablerade hierarkiska linjer. Många chefer är skeptiska och kommer

1 För definition av ef- fektivitetsbegreppet se 5. 39.

att behöva ett starkt stöd bl. a. i form av utbildning för att kunna reda ut sin egen situation och för att kunna förändra sig själva.

3.1.4 Chefsutbildning — ledningsutveckling

Chefsutbildningen bör, som all personalutbildning, syfta till att förbättra effektivitetenl. Den myndighet som satsar resurser på chefsutbildning, un- derlättar sin anpassning till nya förhållanden och förbättrar härigenom sina möjligheter att vara effektiv. Välutbildade chefer ökar möjligheterna för myndigheten att anpassa verksamheten till statsmakternas intentioner och till samhällsutvecklingens krav. Välutbildade chefer har lättare att arbeta tillsammans med personalen på de nya villkor som kraven på utveckling, arbetstillfredsställelse och medinflytande innebär. Välutbildade chefer kan också bättre tillgodose kraven på rättssäkerhet.

Chefsgruppen i statsförvaltningen har ett särskilt ansvar för verksam- hetens effektivitet. Eftersom det sker en ständig förändring av den kunskap och kompetens som ett sådant ansvar kräver måste staten som arbetsgitlare ha ett starkt intresse av att ge chefsgruppen ett nödvändigt stöd genom att satsa på chefsutbildning.

Att förbättra effektiviteten är en fortlöpande process. Det är en fråga om att ständigt ompröva verksamhetens inriktning och omfattning, att suc- cessivt förändra synsätt och att ständigt förbättra metoder och tekniker.

Erfarenheter av denna typ av kontinuerligt effektiviseringsarbete visar att hänsyn måste tas till de många olika beroendeförhållanden som finns inom myndighetens verksamhet.

Exempel på sådana beroendeförhållanden är

— att ett gruppinriktat ledarskap förutsätter samverkande kompetens hos chef och arbetsgruppens medlemmar — att introduktion av nya administrativa system påverkar — och är för sin framgång beroende av — arbetsorganisation, ledarskap och utbildning — att 5. k. självstyrande grupper behöver annorlunda informationssystem än gängse organisationer — att teoretiskt effektiva system blir praktiskt ineffektiva därför att de inte förstås eller accepteras.

Med ökade insikter om sådana beroendeförhållandens betydelse har ett tvärvetenskapligt synsätt vunnit insteg där hänsyn tas till både tekniska, administrativa och beteendevetenskapliga sidor av förändringsarbetet.

Administrativ utveckling (AU) och organisationsutveckling (OU) har därmed fått allt större betydelse för organisationsförändringar av både teknisk-ad- ministrativ och socialpsykologisk natur.

I viss mån har AU och OU tillfört nya metoder för utveckling, men väsentligen har de byggt på beprövade metoder. Således ses t. ex. utred— ningsarbete, rationaliseringsstudier, utbildningsverksamhet och organisa- tionsplanering inom AU och OU som kompletterande metoder för föränd- ring.

Beroendet mellan olika människor och mellan människa och system har visat sig ha mycket stor betydelse vid organisationsförändringar. Begräns- ningarna i arbetssätt som bygger på en enda metod, t. ex. utbildning eller

rationaliseringsutredning, respektive en enda målgrupp, t. ex. chefer, är också uppenbara.

Mot bakgrund av bl. a. en betoning av grupper i stället för individer för ledning framstår begreppet ledningsutveckling som en bättre utgångspunkt för ett fortsatt resonemang än begreppet chefsutbildning.

Ledning avser bl. a. målsättning, planering, organisation, bemanning och personalledning.

Ledningsutveckling inkluderar alla personalgruppers utveckling för att utöva ledning. Den är inte bunden till någon förutbestämd lösningsmetodik och är samtidigt system- och personberoende.

Ledningsutveckling är således ett övergripande begrepp som betecknar de olika åtgärder och metoder som kan tillämpas för att utveckla ledningen

i inom myndigheterna.

Chefsutbildning är en metod för att nå en förbättrad ledning. Vid chefs- utbildning är det således viktigt att beakta sambandet med andra frågor . och möjligheterna att samverka med andra utvecklingsmetoder. Andra me-

toder kan vara konsultativa insatser, omorganisation, förbättrade admini- strativa system osv.

Målgrupper för ledningsutveckling

Chefsgruppen är svår att närmare definiera. Gruppen har avgränsats på olika sätt:

1. Till chefsgruppen räknas endast de som ingår i den högsta ledningen, dvs. de som har ansvar för verksamheten och som arbetar med frågor som verksamhetens inriktning och övergripande planering. I denna grupp ingår generaldirektörer, överdirektörer, avdelningschefer och byråchefer (motsv.).

2. Till chefsgruppen räknas alla i arbetsledande ställning, dvs. de som har ansvar för underordnad personal. Här går det inte att göra någon av- gränsning som anknyter till formell tjänsteställning.

3. Till chefsgruppen räknas alla som deltar i ledningsfunktioner. Med en sådan avgränsning ingår t. ex. samtliga ledamöter i partssammansatta organ med ansvar för ledningsfunktioner i chefsgruppen.

3.2. Den nuvarande utbildningen av chefer och arbetsledare i statsförvaltningen

I det följande redovisas dels den utbildning som statens personalutbild- ningsnämnd (PUN) bedriver, dels den utbildning som sker i myndigheternas egen regi.

3.2.1. PUN:s utbildning Allmän chefskurs

Utbildning för högre statstjänstemän aktualiserades första gången i direk- tiven till 1961 års personalutbildningsberedning (PUB). Samtidigt som man där påtalade bristerna i tjänstemannautbildningen inom statsförvaltningen fästes uppmärksamheten på de ökade fordringar på överblick över sam- hällsverksamheten i stort som måste ställas på de högre förvaltningstjän- stemännen. Dessutom framhölls, att chefstjänstemännen borde tillföras er- forderliga insikter för ledning och administrering av större förvaltningsch- heter. Beredningen ålades att med förtur inkomma med förslag till utbildning för högre statstjänstemän.

I skrivelse till Kungl. Maj:t den 18 juni 1963 lämnade PUB förslag till en försökskurs på tre veckor i administration och personalledning för högre statstjänstemän. Kursen skulle behandla följande ämnesområden.

— Arbetsplanering — Organisationsplanering — Personaladministrativa problem — Rationaliseringsverksamhet

— Budgetarbete

— Det statliga lönesystemet

I förslaget underströks vikten av att chefer skulle få utbildning för sin ledarfunktion. Chefens förmåga att leda underställd personal ansågs vara av avgörande betydelse för ett verks funktion. Härvid framhölls särskilt kraven på chefen att leda de underordnade i det dagliga arbetet, fortlöpande fördela ärenden, fatta beslut och ge order och därvid skapa den öppna och förtroendefulla atmosfär som hör till en god arbetsmiljö samt att äga god blick för de psykologiska problemen på arbetsplatsen. Chefen fick vidare inte vara främmande för arbetsorganisation och rationalisering och måste äga förmåga att samordna den egna enhetens verksamhet med verkets och vara öppen för vad som sker på andra håll i förvaltningen och samhället.

Beredningens förslag ledde till att det fr. o. m. hösten 1963 regelbundet an- ordnats centrala kurser i administration och personalledning för högre stats- tjänstemän. Fram till år 1967 genomfördes kurserna i PUst regi. De övertogs det året av PUN, som då blev statsförvaltningens centrala personalutbild- ningsorgan. Kurserna har förlagts till internat och deltagarna har främst kommit från de centrala ämbetsverken men också i viss utsträckning från departement och länsstyrelser. Vid uttagningen har byråchefer beretts fö- reträde och särskilt eftersträvats att tillgodose de små myndigheternas behov.

Den första kursen omfattade tre veckor och behandlade följande äm- nesområden.

— Statsförvaltningen och samhället - Organisation och rationalisering — Förvaltningsrätt

— Personalledning

— Ekonomi

Fram till år 1969 behöll kursen i stort sett sin ursprungliga inriktning och utformning. Fr.o.m. budgetåret 1970 förstärktes PUN:s resurser för chefsutbildning.

Under de följande kurserna skedde en mer systematisk utvärdering av kursverksamheten. Flertalet deltagare bedömde kursen mycket positivt men många ifrågasatte dess längd. Det bedömdes att ett inte ringa antal chefer uteslöts från möjligheten att delta i kursen, då de inte kunde vara borta från sitt ordinarie arbete så lång tid som tre veckor i en följd.

Under senare delen av 1960-talet hade en livlig debatt påbörjats om chefs- rollen och ledarfrågorna. Samtidigt ökade insiktema om svårigheten att på- verka ledarbeteendet med hävdvunna pedagogiska metoder. PUN bestämde sig därför för att utreda möjligheten att försöksvis anordna särskilda kurser i ledarskap och samverkan med delvis nya pedagogiska metoder. Samtidigt förkortades den allmänna chefskursen till två veckor. Försökskursema star- tade år 1972. De redovisas nedan i ett särskilt avsnitt.

Från och med 1973 bereddes administrativa synsätt och styrsystem en mer framträdande plats. Samarbete hade då inletts mellan PUN, statskon- toret, RRV och SPN om det 5. k. INFO-ES-projektet. PUN fann det angeläget att mera systematiskt behandla det utvecklingsarbete som bedrivits av dessa myndigheter. RRV utvecklade sedan mitten av 1960-talet inom ramen för det 5. k. SEA-systemet programbudgetering och verksamhetsplanering, me- dan statskontoret samtidigt utvecklade teorier och modeller för långsiktig planering. SPN, som inrättats år 1971 med ansvar för personaladministrativa frågor i allmänhet, började överta ansvaret för det personaladministrativa projekt som höll på att avslutas av statskontoret.

Det var här fråga om ett utvecklingsarbete, som i stor utsträckning ännu inte hade kunnat omsättas i praktiska försök. Kursen kom därför att på dessa områden bli diskussionsinriktad med tyngdpunkten förlagd till utbyte av erfarenheter och synsätt mellan företrädare för de myndigheter som hu- vudsakligen har till uppgift att medverka vid utvecklingen av den statliga administrationen, och kursdeltagarna från förvaltningsmyndighetema.

År 1974 började PUN använda ett praktikfall för att belysa olika avsnitt i kursen och deras inbördes samband. Praktikfallet innebär problembeskriv- ningar som utgör en utgångspunkt för diskussion om chefsrollen och om chefens sätt att tillämpa administrativa system och synsätt i det dagliga arbetet.

Den nya lagstiftningen på den offentliga arbetsrättens område och det ökade personalinflytandet i förvaltningen har gjort chefsrollen mångsidigare och svårare att bemästra. I den allmänna chefskursen bereddes därför ökat utrymme för de frågor som de nya kraven aktualiserar.

T.o.m. budgetåret 1974/75 hade PUN anordnat 28 kurser med samman- lagt 590 deltagare.

Chefskurs i administration för domare och åklagare

Under åren 1967—1972 anordnade PUN kurser i administration och per- sonalledning för domare och åklagare. Kursen tillkom då den allmänna översynen av domstolsväsendet medfört att antalet underrätter minskat och de kvarvarande fått förstärkta administrativa resurser. Samtidigt hade åkla- garväsendet genom förstatligandet år 1965 fått en enhetlig och förstärkt organisation. Därmed ökade påtagligt de personalledande och administrativa uppgifterna för domare och åklagare med administrativa chefsfunktioner.

Varje kurs omfattade en vecka och hade deltagare från såväl domstols- som åklagarväsendet. Det främsta syftet med kursen var att ge deltagarna hjälp i deras administrativa funktioner.

När domstolsväsendets organisationsnämnd (nuv. domstolsverket) inrät- tades 1972 övertogs ansvaret för utbildningen av denna och riksåklagaräm- betet (RÅ). Då hade PUN anordnat 17 kurser med totalt 310 kursdeltagare.

Chefskurs i administration för prefekter

Den starka expansion av studerandeantalet vid universiteten under 1960- talet medförde stora administrativa problem för institutionerna. Främst kräv- de prefektemas administrativa uppgifter allt större insatser. För dessa upp- gifter saknade prefekterna utbildning. På initiativ av universitetskanslem började PUN 1967 ett utredningsarbete, som följande år ledde till en för- sökskurs i ”administration och personalledning för vissa universitetslärare”. För prefekterna utformades en kurs på åtta dagar med syfte att informera om och diskutera några för universitetsväsendet centrala administrativa pro- blem. Samtidigt anordnades en konferens på tre dagar för universitetsdekaner för att informera om ledarutbildningens syfte och behandla några för de- kanerna särskilt aktuella administrativa problem. Hösten 1972 övertog UKÄ ansvaret för denna utbildning. Under åren 1969—1972 hade PUN anordnat nio kurser för prefekter med 184 deltagare.

Kontorsarbetsledningskurs

På initiativ av PUB startades år 1963 kurser för arbetsledare för kontors- personal på skrivcentraler (kontorsarbetsledare) och för personal i telefon- växlar.

Utbildningen av arbetsledare skulle ge viss allmän kunskap om stats- förvaltningens organisation och arbetssätt. Ett annat syfte var att öka kun- skaperna om den tekniska utrustning som användes i arbetet. Ett tredje var att ge kunskap om personalens rättigheter och skyldigheter. Tyngd- punkten låg dock på den arbetsledande uppgiften ”att både leda arbetet och fördela de enskilda befattningshavarnas uppgifter inom arbetsenheten samt att underlätta samarbetet dem emellan” (citat ur PUst skrivelse till Kungl. Maj:t ang. utbildning för viss arbetsledning inom kontorsverksam- heten).

Den direkt arbetsledande uppgiften diskuterades under rubriker som

— att bedöma människor — att introducera nyanställda

— information på arbetsplatsen

— instruktionsmetodik

— motivation, inlämingspsykologi — grupper, ledarskap och förmansställning.

Kontorsarbetsledningskursen upphörde när PUN 1972 började anordna kurser i personalledning, personalsamverkan (PLS). Då hade PUN genomfört 18 kurser för kontorsarbetsledare med 378 kursdeltagare.

Utbildning i personalledning, personalsamverkan (PLS)

Under våren 1971 startades en utredning inom PUN om en utbildning för personalledare.

Grundtanken var att utbildningen skulle utgå från den enskildes erfa- renheter och utvecklingsmöjligheter. Den traditionella personalledarutbild- ningen hade inte haft denna utgångspunkt. Detta bedömdes vara den vik- tigaste orsaken till att sådan utbildning inte lyckats påverka deltagarnas attityder och beteenden när det gäller samarbetet på arbetsplatsen.

En huvudfråga var hur personalledarutbildningen skulle kunna göras upp- levelsebaserad. Upplevelsebaserad inlärning innebär att man under utbild- ningen bl. a. i gruppdynamiska övningar gör erfarenheter som man jämför med sina egna tidigare erfarenheter. Vetenskaplig teori och forskningsre- sultat spelar en underordnad roll under utbildningen. Denna utbildningsform förutsätter sålunda deltagarstyming. Utredningen stannade för en avvägning så att kursanordnaren planerar en intematkursvecka och deltagarna en tre dagars uppföljning.

De gruppdynamiska inslagen i PLS kurserna innebar att deltagarna ut- nyttjar varandra för att lära om ledning och samarbete. Gruppmedlemmama gavs t. ex. tillfälle att berätta hur de skulle reagera om de fick någon av gruppmedlemmarna till chef. I en annan övning skulle gruppen välja ledare varvid var och en fick motivera sina val och de valda ledarna ange sina villkor för att agera ledare. Gruppdynamiken innebar med andra ord att man lär direkt i gruppen om styrning, påverkan, relationer, dominans, samarbete osv. Var och en kunde sedan dra slutsatser beträffande behovet av utveckling och förändring av sig själv och sin arbetssituation.

Våren 1972 genomfördes en första försöksutbildning med beteckning ut- bildning i personalledning, personalsamverkan (PLS) med två kursledare från PUN och en utomstående konsult.

Av de försökskurser som genomfördes 1972/ 73 vände sig några till sådana större myndigheter som planerade att genomföra intern personalledarut- bildning. För att underlätta för dessa anordnades en s.k. grupphandledar- träning som skulle ge kursledarkompetens för denna utbildning.

Våren 1975 beslöt PUNs styrelse att upphöra med försöksverksamheten och företa en utvärdering. Som motiv för omprövningen anfördes bl. a. den debatt om gruppdynamiska metoder (bl.a. sensivitetsträning) som pågick i massmedia och även socialstyrelsens utredning av sådana utbildnings- formers effekter på individen. I maj 1976 beslöt PUN på grundval av ut- värderingen att inte återuppta försöksverksamheten.

Våren 1975 hade 15 kurser genomförts. PUN hade därutöver medverkat som konsult vid ett lika stort antal kurser på myndigheterna.

Ledningsutveckling

Från 1975 har PUN:s verksamhet på detta område fått en ny inriktning.

PUN:s insatser för utveckling av ledningsfunktionen hade dittills i stort sett utgjorts av centrala och sammanhållna kurser för chefstjänstemän och vissa arbetsledare. Härigenom hade endast ett fåtal tjänstemän givits tillfälle att genomgå utbildningen och effekterna hade därför blivit ganska begrän- sade.

PUN arbetar f. n. inom området ledningsutveckling efter ett program med syfte att skapa ett utbud med ökad bredd och flexibilitet.

Detta utbud har utformats så att det skall kunna sammanfogas med myn— digheternas egen utvecklingsverksamhet.

PUN erbjuder myndigheterna följande seminarier.

Ledningsutveckling och administrativa system

Seminariet skall ge deltagarna möjlighet att utveckla den egna arbetssi— tuationen genom att belysa tillämpningen av olika administrativa tekniker mot bakgrund av medbestämmandelagen och det förvaltningsrättsliga re- gelsystemet.

Seminariet upptas huvudsakligen av diskussioner kring praktikfall. Det behandlar sådana administrativa problem som chefen möter i det dagliga arbetet. PUN sammanställer studiematerial inom personaladministration, ekonomiadministration, rationalisering, arbetsrätt och förvaltningsrätt, som ger deltagarna nödvändiga kunskaper för dessa diskussioner.

Seminariet genomförs centralt. Avsikten är att myndigheterna därefter själva skall kunna genomföra motsvarande seminarier. Som förberedelse kan en myndighet delta med 3—5 chefer i ett centralt seminarium. Dessutom bör tjänsteman som planlägger och genomför myndighetens egen lednings- utveckling delta. Deltagarna bör på olika sätt kunna medverka i myndig- hetens egen verksamhet för ledningsutveckling.

Arbetsledarrollen

Seminariet skall bereda arbetsledare från olika myndigheter tillfälle att utifrån sin egen arbetssituation diskutera olika vägar att utveckla och förändra ar- betsledarrollen. Rolldiskussionema utgår från att arbetsledaren inte bara är föremål för olika krav, utan också själv måste uttrycka vad han eller hon vill åstadkomma.

Vid seminariet analyseras arbetsledarrollen, arbetsledarens personaladmi- nistrativa och personalsociala ansvar och konsekvenser av den arbetsrättsliga utvecklingen. I seminariet ingår också diskussion av utvecklingsåtgärder på den egna myndigheten och samtalsövningar.

Ett viktigt syfte med seminariet är att arbetsledama med stöd av varandra

och av en deltagande utbildningsansvarig tjänsteman skall kunna föra ut- veckling av arbetsledarrollen vidare på sin myndighet.

Vid sidan av dessa seminarier genomför PUN kortare centrala kurser för administrativa chefer.

Dessa kurser skall ge nytillträdda administrativa chefer ökade kunskaper i förvaltningsrätt, rationalisering, ekonomiadministration och personalad- ministration.

Utöver de nämnda seminarierna och kurserna genomför PUN ett antal specialistkurser eller seminarier för fördjupning inom skilda områden. Som exempel kan nämnas kurs i arbetsrätt och seminarium i medbestämman- defrågor.

3.2.2. Info —ES projektet

Under budgetåren 1974/ 75 och 1975/ 76 genomfördes ett informations- och utbildningsprojekt på temat effektivitet i statsförvaltningen (INFO-ES) i sam- verkan mellan statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statens personal- nämnd (SPN) och PUN, nedan benämnda ES-myndigheterna. Projektet har omfattat konferenser för verkschefer, vissa övriga chefer samt vice ord- föranden i företagsnämnden vid ca 120 myndigheter inom den allmänna civilförvaltningen.

Syftet med projektet var att stimulera intresset för administrativ utveckling genom att öka myndigheternas kunskap om medel för effektivisering och de samverkande ES-myndigheternas möjligheter att medverka i effektivi- seringsarbetet. Konferensverksamheten skulle underlätta en ”dialog” mellan ES-myndigheterna och övriga förvaltningsmyndigheter, ge tillfälle till er- farenhets- och idéutbyte och ge impulser till förändringsprocesser vid del- tagarmyndigheterna. Projektet leddes av en policygrupp bestående av ES- myndigheternas verkschefer.

Tyngdpunkten i projektet låg på s. k. ES-konferenser, omfattande tre och en halv dag. Till dessa inbjöds 4—5 myndigheter per konferens att sända sin administrativa chef, två eller tre ”linjechefer” samt vice ordförande i företagsnämnden. Samtidigt inbjöds verkscheferna vid samma myndighet att delta i en kortare informationskonferens som anordnades viss tid före resp. ES-konferens.

Info-ES—projektet har omfattat 12 verkschefskonferenser och 24 ES-kon- ferenser med ca 600 deltagare.

3.2.3. Chefsutbildning vid myndigheterna

Behov och omfattning av utbildning för chefer och arbetsledande personal i statsförvaltningen har behandlats av ett par tidigare undersökningar. Statskontorets PA-projekt undersökte 1970 arbetsuppgifter och utbild- ningsbehov för arbetsledande personal (tjänstemän över lönegrad F 8 eller under lönegrad F 8 men med minst 2 underlydande). Av resultaten framgår att dessa tjänstemän i betydande omfattning har personalledande och ad- ministrativa funktioner för vilka de i flertalet fall saknar utbildning. Ut-

bildningsbehovet bedömdes vara störst inom områdena personalledning och administration. RRst undersökning om personalutbildningsfunktionen i statsförvalt- ningen (Dnr 1972:1030) visade bl. a. att personalen på B- och C-planet, dvs. i löneläge över F 19, i högre grad än övriga känner behov av utbildning. En specialbearbetning av undersökningsmaterialet visar att denna personal fått i genomsnitt 2—3 dagars utbildning per år (budgetåret 1972/72). PUN utförde 1975 på uppdrag av utredningen en enkätundersökning om- fattande 32 myndigheter. De utvalda myndigheterna hade dels haft deltagare i PUN:s chefskurser, dels haft annan erfarenhet av chefsutbildning. Re- sultaten av denna undersökning är därför inte representativa för statsför- valtningen, utan avspeglar snarare förhållandena hos mer välutrustade myn- digheter. Vid myndigheterna finns ca 4 000 chefer enligt nedanstående de- finition. Detta motsvarar hälften av det totala antalet chefer i statsförvalt- ningen budgetåret 1973/74. Undersökningen avser utbildning för myndighetemas chefer. Med chef avses här tjänsteman på följande befattningsnivåer inom organisationen:

Central Regional Lokal Verkschef Chef Chef Avdelningschef Ställföreträdande Byråchef Chef Sektionschef

Myndigheterna har indelats i tre kategorier efter det genomsnittliga antalet chefer enligt följande:

Antal mynd. Antal chefer %

1. l — 30 chefer 6 127 3 2. 31 — 82 " 11 618 16 3. 82 — — 10 3158 81

Totalt 27 3903 100

Utbildningen har indelats efter kursernas huvudsakliga ämnesinnehåll enligt följande

— Administrativ utbildning — Beteendeinriktad utbildning — Fackutbildning

Till administrativ utbildning har i undersökningen förts utbildning i, eller med inslag av, organisationsfrågor, administrativ utveckling, personalad- ministration, ekonomiadministration och förvaltningsrätt. Till beteendein- riktad utbildning har förts utbildning i personalledning och personalsam- verkan. Till fackutbildning har all övrig utbildning förts.

Gränserna mellan de tre slagen av utbildning är flytande. Administrativ utbildning har ofta beteendeinriktade inslag.

Med utbildning avses alla kurser, konferenser och seminarier om minst en dag.

Av undersökningen har framgått att chefer vid de större myndigheterna (kategori 3) får väsentligt mer utbildning än chefer vid andra myndigheter. De förra har i genomsnitt 5 utbildningsdagar/år och de senare i genomsnitt 3,5.

Administrativt inriktad utbildning dominerar inom alla myndighetska- tegorier.

Vid små myndigheter (kategori 1) förekommer anmärkningsvärt lite fackutbildning. Förklaringen torde vara att chefsgruppen vid dessa myn- digheter är för liten för att man skall kunna anordna intern utbildning, samtidigt som kompetens för att bedriva utbildning oftast inte finns utanför myndigheten.

När det gäller beteendeinriktad utbildning anordnar de större myndig- heterna i stor utsträckning själva sådan.

Intern utbildning

Av de 27 undersökta myndigheterna har 18 anordnat intern chefsutbildning. I flera fall har som skäl angivits att sådan utbildning kan anpassas till myn- dighetens speciella krav, verksamhetsområden och bestämmelser. Vidare har flera myndigheter angivit att utbildning i personalsamverkan, personal- ledning och organisationsutveckling bör bedrivas gemensamt för olika per- sonalkategorier inom myndigheten. Flera myndigheter anser behovet av utbildning vara så stort att efterfrågan inte till rimlig kostnad kan tillgodoses på annat sätt. Vidgade kontakter, erfarenhetsutbyte över de formella grän- serna inom myndigheten, förbättrad information, samordning och enhetlig tillämpning av riktlinjer är andra motiv för internutbildning som myndig- heterna angett. Motiven tycks inte vara beroende av myndigheternas storlek. Myndigheter som inte anordnat intern chefsutbildning har som skäl bl. a. angett bristande kännedom om gruppens utbildningsbehov (5 myndigheter), bristande resurser (3 myndigheter), prioritering av annan personalkategoris utbildning (3 myndigheter), för liten målgrupp (3 myndigheter).

Extern utbildning

Alla myndigheterna har erfarenhet av extern chefsutbildning. De mindre myndigheterna utnyttjar för sin externutbildning nästan uteslutande statliga myndigheter. I första hand används PUN:s kurser, därnäst Statskontorets. De största myndigheterna utnyttjar också statliga myndigheter men där- utöver i viss omfattning andra utbildningsarrangörer såsom IFL, ALI-RATI och Statskonsult AB.

Myndigheterna redovisar i stort sett positiva erfarenheter av den externa utbildningen.

De närmaste årens utbildningsbehov

Det övervägande antalet myndigheter bedömer att behovet av internut— bildning kommer att öka i fråga om administrativa och beteendeinriktade

* Chefsutbildning. En stu- die om arbetsuppgifter och utbildningsbehov för statsförvaltningens ar- betsledande personal. Statskontorets PA-serie, skrift nr 14/72.

kurser (17 resp. 15 myndigheter). Nio myndigheter bedömer att också be- hovet av fackutbildning kommer att öka. Enkätsvaren ger behovet av extern utbildning av i stort sett samma bild. Endast behovet av beteendeinriktad utbildning väntas minska. En sådan bedömning görs av fyra myndigheter.

Två av dessa räknar med ett ökat intemutbildningsbehov inom samma område.

Av myndigheternas planering för budgetåret 1975/76 framgår att de in- terna kurserna kommer att öka med omkr. 15 % jämfört med föregående år. Den största ökningen faller inom det administrativa området.

Myndigheterna har även tillfrågats om vilket behov av utbildning de be- dömer bli särskilt framträdande under den närmaste treårsperioden.

Inom den administrativt inriktade utbildningen har man ansett att de största behoven kommer att finnas inom områdena personaladministration, verksamhetsplanering, arbetsrätt och framför allt administrativ utbildning.

Inom den beteendeinriktade utbildningen har de 16 myndigheter som svarat på frågan pekat på behov av utbildning i personalledning, perso- nalsamverkan, samarbete, ledarskap och organisationsutveckling. Några myndigheter har även pekat på behov av utbildning i informations- och föredragnings-, sammanträdes— och intervjuteknik.

Undersökningen visar att chefsutbildningen i ökad omfattning kommer att utgöra ett led i en systematisk utveckling av chefer i myndigheterna. Enkätsvaren visade att sju av de stora myndigheterna och två av de mel- lanstora har sådana utvecklingsprogram. Ytterligare tio myndigheter planerar att införa systematisk chefsutveckling.

3.4. Ledningsutveckling i näringslivet — några iakttagelser

Inom näringslivet har man ställts inför förändringskrav liknande dem som ställts på statsförvaltningen.

Det är en allmän uppfattning att företagen satsar väsentligt större resurser på ledningsutveckling än vad den offentliga förvaltningen gör. Enligt en undersökning, som genomförts av professor Sigvard Rubenowitzl, framgår exempelvis att chefer i företag satsar ungefär dubbelt så mycket tid på ut- bildning som chefer i den offentliga verksamheten.

Det är viktigt att granska orsakerna till de stora skillnader som råder. Det finns därför anledning att peka på de föreställningar om ledningsut- veckling som finns inom näringslivet och som kan förklara de satsningar som gjorts.

”Tillsättning av en högre chefsbefattning ger inte automatiskt individen kom- petens och förmåga som svarar mot befattningens krav.”

En vanlig väg att belöna duktiga medarbetare i ett företag har varit att befordra dem. I och med befordran hamnar individen i en chefsbefattning som bl.a. är förenad med personalledningsansvar.

Samtidigt har erfarenheten visat att en framgångsrik specialist t. ex. en tekniker, inte automatiskt blir en lika framgångsrik chef för en grupp. Sedan lång tid har man därför i många företag sökt finna vägar att utveckla in- dividens kunskaper och kompetens så att han eller hon bättre motsvarar de krav som den nya befattningen stället.

”Det är möjligt att utbilda sig till företagsledare”.

Alltsedan början av 1900-talet går utvecklingen mot en åtskillnad mellan ägande och företagsledande. I dag ser man på företagsledning som ett yrke som kräver särskild kompetens och kunskap. I Sverige och utomlands be- drivs ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete kring företagsledan- dets problem. Det finns också en rad institut och skolor som erbjuder fö- retagsledarutbildning. Efter hand har också dessa institutioner utvecklat ut- bildning för specialister som ekonomichefer, personalchefer och produk- tionschefer. En motsvarande syn och utveckling kan konstateras när det gäller arbetsledamtbildning.

Många företag har vuxit snabbt. En konsekvens av denna tillväxt har varit att antalet chefsbefattningar har vuxit. [ många företag har expan- sionsplaner bromsats då man haft betydande svårigheter att rekrytera kom- petenta chefer. Samtidigt har man funnit att många individer har möjlighet att utvecklas. Man har därför i många, framför allt större, företag byggt upp ett ”plantskolesystem”. Till detta rekryterar man varje år en grupp kandidater till ett ledarutvecklingsprogram. Gruppen får genomgå olika slag av utbildning varvade med olika arbetsuppgifter. Individerna i gruppen be- döms också periodiskt och dessa bedömningar ligger till grund för den fort- satta karriärplaneringen.

”Utbildning är ett medel att förverkliga en planerad företagsutveckling”. Ett exempel på detta är Skandia där bl. a. ledningsutveckling varit ett hjälpmedel för att sammansmälta ett stort antal separata mindre försäk- ringsbolag till en sammanhållen enhet.

System som tillgodoser näringslivets behov av chefsutbildning

Det är påtagligt hur mycket större näringslivets resurser för ledningsut- veckling är än statsförvaltningens. Givetvis beror detta på den grundsyn på utbildning som beskrivits ovan, som skapar en efterfrågan på tjänster från utbildningsinstitutionerna. Genom att företagen betalar för dessa tjäns- ter skapas också en grund för expansion och utveckling av utbildnings- systemet.

Det är därför naturligt att ”näringslivets utbildningssystem” är både om- fattande och mångsidigt. Utöver den omfattande utbildning och forskning som bedrivs vid vissa universitet och högskolor finns ett omfattande utbud av kurser från olika utbildningsorganisationer, privata konsulter och utbild- ningsinstitut. SAF:s utbildningsorganisation ALI-RATI erbjuder en omfat- tande kursverksamhet som riktas till specialister och folk i personalledande befattningar. IFL, som är knutet till Handelshögskolan i Stockholm och stöds bl. a. av civilekonomföreningen, teknologföreningen, Industriförbun- det och SAF, bedriver en omfattande kurs- och seminarieverksamhet riktad till personal i företagsledande befattningar eller på nivåer närmast dessa. Enbart IFLzs verksamhet har samma omfattning som PUN:s. Utöver dessa

finns ett stort antal privata utbildningsorganisationer som erbjuder kortare kurser och seminarier till chefsgrupper inom näringslivet. Utanför Sverige finns både i Europa och USA ett stort antal universitet som arrangerar företagsledarutbildning.

Utöver detta har många företag egna enheter för internutbildning. Man har inom dessa enheter ofta också en god överlick över de alternativ som står tillbuds externt.

3.5. Ledningsutveckling i förvaltningen — exempel på alternativa former

Utveckling och lärande som ett led i en förberedelse för en ny tjänst eller för att kunna klara nya krav sker på många andra sätt än genom att delta i utbildning. Man kan, som framför allt skedde tidigare, lära genom dem som har större erfarenhet. Deltagande i projektarbete, diskussioner om at- betets uppläggning och inriktning är andra exempel på utvecklande verk- samheter.

Ett flertal omfattande undersökningar pekar på att en omfattande ut- bildning som riktas till individer lösryckta från sin normala arbetssituation kan leda till bakslagseffekter. Sådana inträffar om individerna kommer till- baka till sin gamla miljö och vill tillämpa det de lärt men möts med försvar och konservativa attityder. Förutsättningarna för positiva effekter är större om utbildningen är ett led i problemlösning med anknytning till deltagarnas dagliga arbete. Detta kräver en utformning av utbildningen som är starkt situationsanpassad.

Det är inte heller möjligt att frigöra ledningsutvecklingens innehåll från myndighetens verksamhetsområde. Verksamheten inom statsförvaltningen är idag starkt differentierad och god sakkunskap inom de olika områdena är en förutsättning för att verksamheten inom en myndighet skall fungera väl. Detta medför i sin tur att det är svårt att utforma utbildning som är gemensam för hela den statliga förvaltningen och att utvecklingsinsatser bör myndighetsanpassas. Statsförvaltningens chefer kan aldrig tillåtas bli renodlade administratörer. Den administrativa rollen måste grundas på kun- skap om verksamhetens egentliga innebörd. Därför är det viktigt att cheferna bereds möjligheter att delta i fackutbildning.

Ett par exempel från domänverket och riksskatteverket illustrerar dels hur en förändring av verksamhetens inriktning och organisation kan skapa förutsättningar för chefsutveckling, dels hur verksamhetsplaneringen kan läggas upp så att utbildningen på ett naturligt sätt inordnas.

I domänverket, som svarar för skötseln av de statliga skogarna, hade man under flera år effektiviserat verksamheten. Till slut stod man i en situation där ytterligare effektivisering skulle medföra att det blev nödvän- digt att avskeda personal. I stället inledde man ett arbete som syftade till att utveckla nya verksamhetsområden med utgångspunkt ifrån möjligheter som domänverkets tillgångar gav, t. ex. inom fritidssektom. Man ökade den regionala självständigheten och resultatansvaret och skapade stimulans för de anställda inom verket som var intresserade av och beredda att utveckla idéer. Som en konsekvens av detta har många anställda inom domänverket

fått betydande möjligheter att själva utveckla nya roller. Domänverket genomgick således en förändring från en stagnerande situation där kon- kurrensen om stimulerande arbetsuppgifter var stor, till en situation där många befinner sig i utvecklande arbeten. Kraven från dessa individer på utbildning har i sin tur blivit en naturlig konsekvens av den nya situationen. Verket har starkt stött dem som velat utbilda sig och avsatt betydande resurser för detta.

I riksskatteverket införde man 1972 ”system S” för kostnadsredovisning. I samband med detta började man att utveckla verksamhetsplaneringen inom verket. Ett mindre planeringskansli fick ansvaret för verksamhets- planeringen. Denna gick till så att enheterna inom verket fick möjligheter att formulera mål och planera för sina verksamhetsområden. Efter ungefär två år konstaterade man att verksamhetsplaneringen hade utvecklats men att det i betydande utsträckning saknades mera djupgående analyser och bedömningar från enheterna bakom det sifferrnaterial som presen- terades i verksamhetsplaneringen. Man började då överväga att arrangera en intern utbildning för avdelningscheferna inom verket för att övervinna de hinder som fanns.

Utbildningen lades med utgångspunkt från riksskatteverkets egen situa- tion. Utomstående konsulter genomförde en serie intervjuer och utarbetade en diagnos för att klarlägga varför planeringen inte fungerade. Utbildningen arrangerades därefter för verksledning och avdelningschefer som en serie internat. Vid dessa diskuterades olika planeringsproblem för verket. Av- delningscheferna skulle därefter föra utbildningen vidare till dem som ar- betade på deras avdelningar och fick till sitt förfogande ett utbildnings- material som stöd.

Grunderna för satsningen inom riksskatteverket var således följande:

— Man hade sökt utveckla ett planeringssystem. Man hade kommit en bit på vägen men sedan stött på svårigheter. — Det fanns en planeringsenhet med starkt intresse för att förbättra si- tuationen. — En förbättrad planering kunde också ses som ett sätt att skapa ökad samordning i en myndighet som var bildad av många tidigare separata delar. — Man hade tillgängliga resurser för att utnyttja konsulter för analys av situationen och för utbildningsinsatser. — Man var beredd att göra en mera långsiktig satsning som sträckte sig över en tvåårsperiod.

I detta fall utformades således utbildningen som en del i planeringsarbetet inom riksskatteverket. Utbildningen kopplades till en diskussion av sådana problem som medlemmarna i verkets direktion själva ansåg vara viktiga att ta upp, men som normalt trängdes undan av det dagliga arbetet.

Ytterligare ett exempel — från vägverket— illustrerar hur en mer traditionell inriktad utbildningsverksamhet, med tonvikten lagd vid fackutbildning, om- formats till att lämna plats för ledningsutveckling.

Den ledningsutveckling som bedrivs vid vägverket omfattar två projekt, personalledning och personalsamverkan och arbetsledning i samverkan som beskrivs närmare nedan.

Kurs i personalledning och personalssamverkan

Kursen omfattar målgruppen regionala väg- och byggnadsdirektörer, sek- tionschefer, kontors- och gruppchefer samt lokala vägmästare och plats- chefer, sammanlagt c:a 1 200 personer. Utbildningen bedrivs med planlägg- ningsområdet som geografisk gräns. Utbildningen beräknas enligt nuvarande planer och budget vara helt genomförd under 1981.

Utbildningen syftar till att ge deltagarna en möjlighet att öka sina kun- skaper om människor i samspel och i grupper och organisationer. Utbild- ningsmetoden brukar kallas erfarenhetsbaserad inlärning, vilket innebär att deltagarna i stor utsträckning lär genom att iaktta sig själva och andra i olika situationer. Kursledningen bidrar med övningsmaterial, förklaringar och mindre teoriavsnitt.

Utbildningen genomförs med hjälp av konsulter. Kursens första del består av en veckas internat med deltagare från olika enheter. Efter ungefär ett halvår kommer en tvådagars uppföljning i enhetsgrupper (alltså inte kurs- gruppen). Uppföljningen är direkt inriktad på planering av åtgärder i den egna arbetsmiljön utifrån de erfarenheter och kunskaper kursen gett.

Kurs i arbetsledning i samverkan

Arbetsområdet och byggarbetsplatsen är organisatoriska enheter i vägverket. Denna utbildning vänder sig till ledningsfunktionen vid dessa enheter dvs. vägmästare, bitr. vägmästare, tekniker, platschefer och arbetsledare. Mål- gruppen består av c:a 1 500 personer och utbildningen bedrivs i likhet med kursen i personalledning och personalsamverkan planläggningsområdesvis. Kursen i arbetsledning i samverkan behandlar bl. a. ledarrollen och grupp- arbete, kommunikation mellan människor, beslutsfattande, kreativitet och initiativ. Kursen omfattar tre dagars internat och genomförs med hjälp av 20 interna handledare. Kursmaterialet är relativt hårt strukturerat och har utarbetats av de konsulter som leder personalledningskursema. Hand- ledarna rekryteras från personalledningskursema och genomgår särskild handledarutbildning.

Enligt planerna skall samtliga kurser, c:a 60 st., genomförs under åren 1978 och 1979.

3.6. Skillnaderna mellan ledningsutveckling i statsförvaltningen och i näringslivet

Av det föregående har påpekats att satsningar på chefsutveckling är mycket större i näringslivet än i statsförvaltningen.

I det nedanstående anges några orsaker till varför motsvarande satsningar inte gjorts inom statsförvaltningen.

Det hävdas ofta att det är lättare att mäta resultat i näringslivet än i den offentliga förvaltningen. Detta bygger på uppfattningen att det skulle vara lätt att mäta effektivitet och produktivitet i näringslivet. (Produktivitet betecknar relationen mellan insatta resurser och utförd prestation, medan effektivitet betecknar graden av måluppfyllelse.) Denna inställning bygger

på en starkt förenklad uppfattning om vad effektivitetsmått kan användas till. Det förefaller dessutom som om man i allmänhet underskattar svå- righeten att mäta effektivitet i näringslivet.

Ett viktigt instrument för effektivitetsmätning i näringslivet är det över- gripande lönsamhetskravet.

Delar av den offentliga förvaltningen, t. ex. de affärsdrivande verken, använder liknande instrument. De har också aVSatt större resurser för led- ningsutveckling än övriga delar av förvaltningen.

Effektivitetsmått grundade på lönsamhetskrav är egentligen inte särskilt intressanta för dem som vill ha ledning för sitt dagliga beslutsfattande. Det dagliga arbetet är fyllt av problem och beslut i situationer där man bara kan ha mycket diffusa föreställningar om hur olika alternativ påverkar det slutliga resultatet.

Som vägledning i det dagliga beslutsfattandet använder företagaren andra mer eller mindre formaliserade indikatorer på hur olika delfunktioner på- verkar slutresultatet. Omsättningshastighet och kapitalbindning för varor i lager är exempel på kvantitativa indikatorer. De anställdas arbetstillfreds- ställelse är ett exempel på en kvalitativ indikator. Alla företagare använder sig av flera sådana indikatorer vid styrning av företaget. Det totala resultatet för företaget är en funktion av en mängd olika system och processer som alla måste vara effektiva och samtidigt i överensstämmelse med varandra. Avgörande för hur en företagsledare lyckas nå effektivitet i företaget tycks oftast vara hur god förståelse han har av hur de olika processerna och sys- temen påverkar varandra.

I statsförvaltningen är det svårare att avläsa effekter av en myndighets verksamhet. Myndigheternas uppgifter är ofta relativt allmänt beskrivna och bl.a. därför svåra att kvantifiera. Myndigheterna skall uppfylla vissa roller i samhällsorganisationen och dessa ingår ofta i ett komplicerat mönster. En bedömning av effekterna måste vanligtvis relateras till de konsekvenser myndighetens agerande får inom någon del av samhället som helhet. Myn- digheterna harju i allmänhet inte heller möjlighet att skapa sina egna resurser och på så sätt utveckla sin verksamhet utan är beroende av statsmakternas beslut i budgetbehandlingen. Regeringens ställningstagande till en myn- dighets verksamhet uttrycks genom förslag till medelstilldelning i budget- propositionen men kommentarerna till ställningstagandena är ofta knapp- händiga och saknas ibland helt. Den återföring som myndigheterna får genom budgetarbetet skulle kunna förbättras avsevärt.

Att en myndighet får gehör för sin anslagsframställning avspeglar framför allt att man från statsmakternas sida anser att det finns ytterligare behov av insatser inom verksamhetsområdet. Det är i mindre utsträckning en bedömning av om verksamheten är framgångsrik.

Myndigheternas begränsade möjligheter att bedöma effekterna av den egna verksamheten och den bristande återföringen ger en osäker grund för initiativ från myndigheterna när det gäller utvecklingsåtgärder av olika slag. Ett exempel är ledningsutvecklingen som dessutom är svår att tillgodose genom att utbildningsresursema är så marginella och föga mångsidiga.

Även för enskilda befattningshavare får bedömningssvåtighetema kon- sekvenser. Det kan finnas vitt skilda åsikter mellan olika befattningshavare om vad som är bra och dåligt, men det finns som en följd av vad som

ovan beskrivits ingen egentlig grund för en konfrontation mellan olika upp- fattningar som kan leda till en problemlösning. Den bristande återföringen gäller också individnivån. Personlig återföring till en chef förekommer sällan. På en del håll inom statsförvaltningen har man sökt lösa denna brist genom att införa utvecklingssamtal.

Givetvis finns likartade svårigheter på individnivå inom näringslivet även om resultatkraven för olika chefer där ofta är klarare formulerade. För många chefsbefattningar saknas dock sådana krav. Många chefer inom näringslivet deltar därför regelbundet i externutbildning dels för att känna sig säkra på att de ”hänger med” i den yrkesmässiga utvecklingen, dels för att i friare former möta kolleger från andra företag. Utbildningen ger dem en referenspunkt som de utnyttjar för att utvärdera sig själva. Inom statsför- valtningen är motsvarande möjligheter mer begränsade.

Det byråkratiska systemets krav på kompetens för olika befattningar får som konsekvens en syn på behovet av ledningsutveckling, som något till- spetsat kan beskrivas på följande sätt.

När en befattning tillsätts granskas de olika sökandena från de kom- petenskrav som ställs för befattningen; de rangordnas och den mest kom- petente utses till befattningen. Man ställer däremot knappast frågan hur den individ man rekryterar kan utvecklas. Det förväntas att den som anställs redan från början motsvarar de krav som ställs.

När någon utses till byråchef förväntas han eller hon således klara av alla befattningens uppgifter, t. ex. även personalledande uppgifter. Denna grundsyn innebär också att kraven på befattningarna förutsättes vara stabila. De individer som innehar en tjänst är således redan ”färdigutvecklade”, och det finns inget behov av utbildning.

Det är uppenbart att en jämförelse med näringslivet i dessa frågor måste göras med en betydande reservation. Effektivitet har t. ex. i statsförvalt- ningen inte samma innebörd som i näringslivet. Ett företag skall främst uppnå ekonomiskt tillfredsställande resultat. Den statliga myndigheten skall ofta utöva kontroll eller på annat sätt fylla en samhällsuppgift. Kraven på rättssäkerhet måste därför tillmätas särskild betydelse vid bedömningen av en statlig myndighets effektivitet.

3.7. Utredningens överväganden och förslag

3.7.1. Inledning

Nuvarande insatser på chefsutbildningens och ledningsutvecklingens om- råden i statsförvaltningen är enligt utredningens mening klart otillräckliga. Utbildning förekommer i huvudsak bara vid vissa större myndigheter. Även om framsteg gjorts är utbildningen alltjämt av ringa omfattning. Medelstora och små myndigheter är framför allt hänvisade till extern utbildning och har hittills inte på den vägen kunnat få sina utbildningsbehov tillgodosedda i önskvärd utsträckning. Centrala kurser har haft en marginell omfattning och betydelse.

Även om statsmakterna snabbt genomförde en mycket omfattande ut- byggnad av ledningsutvecklingen skulle viktiga grundläggande problem

kvarstå. Dessa bottnar ytterst i bl. a. svårigheten att bedöma verksamhetens resultat, den bristande återföringen, budgetsystemet och den byråkratiska uppbyggnaden. Behoven av ledningsutveckling uppfattas som mindre än vad de är och möjligheterna att tillgodose uttryckta behov är ensidiga och små. Dessa förhållanden leder också till negativa attityder till värdet och behovet av ledningsutveckling.

Utredningen bedömer följande utgångspunkter som särskilt viktiga för den fortsatta inriktningen av ledningsutvecklingen i statsförvaltningen.

— De som ingår i ledningsfunktioner har ett huvudansvar för effektiviteten i den statliga verksamheten. Ett sådant ansvar medför krav på utveck- lingsstöd. — En person som utses att inneha en ledande befattning behöver kunskaper inom andra områden än sitt fackområde. Baskunskaper inom olika ad- ministrativa områden är nödvändiga liksom mer beteendeinriktad ut- bildning. Särskilt behovet av kunskap och kompetens för personalledning måste beaktas när man utser någon till en arbetsledande befattning. — Medbestämmandelagstiftningen och det centrala medbestämmandeavtal för statsförvaltningen som nyligen slutits förstärker kravet på utveckling av en ny chefsroll. De som i dag ingår i ledningsfunktioner måste få tillfälle att sätta sig in i den nya lagstiftningen och dess konsekvenser. De måste vidare stödjas för att kunna ompröva sitt eget sätt att arbeta. — Strukturförändringar, t. ex. sammanslagningar av myndigheter, nya verk- samhetsområden och ändringar av verksamhetsinriktningen kräver ofta förändringar av roller, kompetens och kunskap. Utan utveckling av den ledande personalen får förändringarna begränsad genomslagskraft.

Utredningen har tidigare framhållit att begreppet chefsutveckling bör över- ges. Betoningen av gruppen i stället för individen gör att begreppet led- ningsutveckling bättre motsvarar den inriktning de fortsatta insatserna bör ges. Ledningsfunktioner förekommer i många sammanhang och berör flera personalkategorier än de som traditionellt omfattats av chefsutbildning.

Slutsatsen är således att ledningsutveckling inte endast avser insatser rik- tade till en viss kategori (chefer). Man bör inte heller alltför snävt avgränsa ledningsutvecklingsinsatser i förhållande till övrig utbildning, t. ex. utbild- ning inom ämnes- eller fackområden.

Statsförvaltningens myndigheter bedriver en mångskiftande verksamhet. Verkens arbetsuppgifter förutsätter olika slag av fackkunnande. Under de senaste decennierna har ett stort antal nya yrkesgrupper tillförts statsför- valtningen bl. a. därför att nya verksamhetsområden tillförts. Statsförvalt- ningen rekryterar i dag i stor utsträckning personal med ekonomisk, sam- hällsvetenskaplig och teknisk grundutbildning.

De som ingår i ledningsfunktioner i statsförvaltningen har vanligtvis nå- gon fackmässig bas. Befordran till chefsposition innebär emellertid inte en- bart att han eller hon har tagit ytterligare ett steg i yrkeskarriären och därmed blivit ”den främste bland sina likar”.

Med utnämning till ledande befattning följer också krav på kunskaper inom andra områden än vederbörandes fackområde. Han eller hon måste behärska det system där befattningen ingår som en del, dvs. olika funktioner för bl. a. planering, organisation och bemanningsplanering (systemkunnan-

de). Detta systemkunnande omfattar en mängd olika områden. Den ge- mensamma grunden för alla med ledande befattningar är kunskaper inom beteendevetenskapliga områden som personalledning och personalsamver- kan. Härtill kommer kunskaper inom de administrativa områdena, t. ex. personaladministration, administrativ rationalisering samt förvaltnings- och arbetsrätt.

Fackkunnadet och systemkunnandet är självfallet inte helt åtskilda om- råden. Kravet på systemkunnande måste alltid vara mer eller mindre be— roende av organisation och verksamhetsområde. Goda fackkunskaper är också en förutsättning för att den som innehar en ledande befattning skall kunna ta initiativ till och driva förändringar.

3.7.2. Fortsatt inriktning av ledningsutvecklingen i statsförvaltningen

Genom reformema på arbetsrättens område har begreppet arbetsgivare- ansvar på det statliga området kommit att få en delvis ny innebörd. De förslag till organisation och arbetsformer för staten som arbetsgivare som nyligen framlagts (DSB 1977:9 prop. 1978115) är ett av uttrycken för detta. En av utgångspunkterna för förslagen är att statens roll som arbetsgivare bör ses skiljd från dess roll som bärare av ansvaret för att staten som or- ganisation uppfyller sina förpliktelser gentemot det allmänna.

I konsekvens av detta synsätt föreslås att staten som arbetsgivare or- ganiseras så, att de renodlade pattsfunktionema särskiljs. I uppgifterna för denna organisation — statens arbetsgivarverk — skall ingå stöd i form av rådgivning och utbildning för arbetsgivarrepresentanterna hos myndighe- terna för att dessa skall klara sina uppgifter i förhandlingsverksamheten.

Utredningen finner för sin del att det är en naturlig följd av förändringarna på arbetsrättens område att staten som arbetsgivare har ett ansvar för ut- bildningen av sina företrädare. Inriktningen och omfattningen av denna utbildning är en fråga för arbetsgivarverket och faller därmed utanför det område utredningen behandlar.

För huvuddelen av den arbetsledande personalen gäller att verksamheten till stora delar än så knuten till de förhållanden som gäller den enskilda myndigheten och/eller vissa arbetsuppgifter eller verksamhetsområden, att det inte är möjligt att annat än i mer allmänna termer ange vilka utbild- ningsinsatser som kan komma att behövas. Utredningen finner starkt stöd för detta betraktelsesätt i de undersökningar som tidigare redovisats. In- satserna för dessa grupper kommer att i hög grad bli beroende av lokala förhandlingar och/eller avtal. För att myndigheterna skall kunna uppfylla detta ansvar krävs centrala stödinsatser. Utredningen vill understryka, att en förutsättning för att dessa centrala insatser skall ge bestående effekter är att ett system för grundläggande utbildning inom administrativa äm- nesområden som utredningen behandlat i kap. 2 utvecklas.

Enligt utredningens bedömning är förutsättningama för konkreta förslag annorlunda när det gäller ledande personal på högre nivåer, dvs. för dem med ansvar för övergripande frågor om verksamhetens planering och in— riktning. Detta skall inte ses som uttryck för en värdering av denna grupp som relativt mer betydelsefull. Chefer i sådana befattningar har admini-

strativa uppgifter som till övervägande del är gemensamma för statsför- valtningen. Staten har när det gäller denna grupp ett ansvar som arbetsgivare inte i partsfrågor, utan i egenskap av ansvarig för förvaltningens funktion gentemot allmänheten — uppdragsgivaren. Detta ansvar åvilar i sista hand regeringen.

Den fortsatta ledningsutvecklingen i statsförvaltningen bör enligt utred- ningens mening ges följande inriktning.

Ansvaret för ledningsutveckling bör i princip åligga varje myndighet. Skä- len härför är flera. Det stämmer väl överens med den svenska förvaltningens uppbyggnad. Alla myndigheter är unika i den meningen att de har olika verksamhetsområden. Ledningsutvecklingen bör utformas så att den stöder utvecklingen av den verksamhet som varje myndighet bedriver. Varje myn- dighet måste därför välja en utformning som stämmer med förhållandena vid myndigheten.

Samtidigt är det dock nödvändigt att statsmakterna stimulerar och stöder ett sådant ansvarstagande.

Varje myndighet bör utarbeta en utvecklingsplan för sin verksamhet. Av planen bör framgå önskvärda insatser för ledningsutveckling, övrig perso- nalutveckling och organisatorisk och administrativ utveckling. Det är givet att arbetet med en sådan plan måste bedrivas kontinuerligt och i samverkan mellan parterna vid myndigheten.

Myndigheterna bör beakta behovet av utbildning i personalledning. Det bör ankomma på myndigheterna att ta ställning till i vilka former detta skall ske. Särskilt viktigt är det att planera insatser för dem som utses till en befattning med personalledningsansvar. Enligt tillgänglig statistik ut- nämns varje år uppemot 5 000 personer till sådana befattningar.

Utbildningsinsatserna bör till stora delar kunna knytas direkt till det arbete som bedrivs i olika ledningsfunktioner på myndigheten. Arbetet med an- slagsframställning, verksamhetsplanering och organisationsförändringar är exempel på uppgifter som erbjuder sådana naturliga möjligheter. På det sättet får utbildningen ett problemorienterat underlag. Särskilt betydelsefullt är det att i anslutning till organisationsförändringar systematiskt planera utbildningsinsatser som stöd till all berörd personal, dvs. även för dem som ingår i ledningsfunktioner.

Självfallet måste utbildning av detta slag planeras inom myndigheten. Samverkan bör kunna ske med andra myndigheter med likartade verk- samhetsområden.

Myndigheterna måste enligt utredningens mening ges tillgång till kva- lificerad rådgivning och annan service. Det gäller här dels att förmedla kon- takter med olika utbildningsinstitut, högskoleinstitutioner o.d., dels att fram- ställa utbildningsmaterial som myndigheterna kan använda för utbildning i egen regi, att utbilda handledare och att arrangera temakonferenser eller seminarier där gemensamma ledningsutvecklingsfrågor kan behandlas.

Utbildning för ledning inom administrativa och beteendevetenskapliga områden måste av praktiska skäl ofta bygga på centralt framställt material. Möjligheterna att anpassa sådant material är begränsat. Man bör därför bygga på utbildningen med tillämpningsseminarier. Sådana seminarier bör arran- geras för dem som deltagit i utbildningen inom en myndighet. För mindre myndigheter kan sådana seminarier arrangeras i samarbete med andra med

likartade förhållanden. En viktig uppgift för det centrala utbildningsorganet är att stödja sådan samverkan och att bistå med rådgivning när det gäller uppläggning.

För den grupp ledande personal som har ansvaret för övergripande pla- nering och styming av myndigheternas verksamhet fordras enligt utred- ningens mening väsentligt utökade centrala utbildningsinsatser. Målgrup- pens storlek är svår att närmare precisera. Utredningen har därför valt att för denna grupp ange alternativa ambitionsnivåer och mot dessa svarande kostnadsuppskattningar.

Utredningen har funnit praktiskt möjligt att i ett inledningsskede utgå från en utbildning som omfattar 5 dagar. Utredningens uppskattningar av kostnaderna härför bygger på denna grund.

Med dessa utgångspunkter kan de årliga kostnaderna mycket grovt upp- skattas till ca 5 milj. kr. vid en volym av 1000 deltagare per år, 10 milj. kr. vid en volym av 2 000 deltagare och 15 milj. kr. vid en volym av 3 000 deltagare.

Alla kunskaps- och utvecklingsproblem kan naturligtvis inte heller för denna grupp lösas enbart genom utbildningsinsatser. Mycket lärande sker och måste förutsättas kunna ske genom den information som normalt finns mellan centrala instanser och myndigheten. Exempel på sådan information kan vara lagar, centrala avtal, regleringsbrev, uppdrag och direktiv. Likaså information inom myndigheten i form av exempelvis planeringsdirektiv, information om verksamhetsutveckling och diskussioner inom och mellan enheter av erfarenheter.

För att tillgodose kraven på utveckling av denna grupp av ledande personal krävs utvecklings- och utbildningsarbete inom många områden.

Följande områden är särskilt väsentliga.

— Administrativa system och tekniker (ekonomiadministration, personal- administration, rationalisering m.m.)

— Förvaltningsrätt — Arbetsrätt

— Arbetsledarrollen, organisation och internt förändringsarbete

Utredningen har övervägt olika former för styrning och prioritering av ledningsutvecklingen i statsförvaltningen med särskild inriktning på utveck- lingen av ledande personal på högre nivåer, dvs. för dem som har ansvaret för övergripande planering och styrning av myndigheternas verksamhet och därmed för statsförvaltningens funktion bl. a. inrättandet av en arbetsgrupp. Utredningen finner det naturligt att personalens organisationer ges möjlighet till inflytande i dessa frågor. Former för detta inflytande bör lösas genom förhandlingar mellan parterna.

En sådan arbetsgrupp bör behandla både innehåll och genomförande av ledningsutveckling och chefsutbildning. Dess bedömningar blir därmed nor- merande för ledningsutvecklingsinsatsernas form, omfattning och innehåll.

Parallellt med gruppens arbete bör centralt lämpligt utbildningsprogram utvecklas. På detta sätt utvecklade program får en inriktning, utformning och kvalitet som är förankrad hos samtliga intressenter. Härmed vinner man att programmen snabbt kan tas i bruk och bilda basen i decentraliserade anpassningar.

4 Pedagogisk utveckling

4.1. Inledning

Som utredningen framhållit i sitt tidigare betänkande bör man inte dra alltför skarpa gränser mellan personalutbildning och myndighetens verksamhet. Den anpassning till nya uppgifter och förutsättningar som numera krävs gäller både organisationsstruktur och verksamhetsformer, och den har med- fört att utbildning alltmer betraktas som en väsentlig del av myndighetens beredskap för förändring. Både utvecklingen på det arbetsrättsliga området och en övergång från regel» till resursstyming har förstärkt denna tendens. Möjligheten att skaffa ny kompetens genom nyrekrytering har minskat. Utvecklingen mot friare resursdisposition har samtidigt möjliggjort satsning på olika former av utbildning och utveckling. Detta medför att myndig- heterna måste skapa handlingsberedskap genom en långsiktig personal- och verksamhetsplanering.

Samtidigt har begreppet pedagogisk utveckling starkare knutits till för- ändringsprocessen. Tidigare strävanden att finna en optimal utbildnings- metod har ersatts av en ökad förståelse för behovet av alternativa metoder som tar hänsyn till de krav som ställs på utbildningen. Till dessa bör också räknas de värderingar som råder i samhället och inom myndigheten. Med pedagogisk utveckling avser utredningen i det följande den process som innebär att man utvecklar och anpassar modeller för förändring genom utbild- ning till olika krav och rådande värderingar.

En följd av detta synsätt är att pedagogisk utveckling betraktas som en ständigt pågående process. En annan väsentlig följd är att utvecklingsarbetet måste bedrivas i nära kontakt med den organisation det avser. Föreställ- ningen att man kan åstadkomma bestående effektivitetsvinster genom en tillfällig satsning på generell utveckling av metoder för personalutbildning är enligt utredningens mening felaktig. Först när en organisations med- lemmar känner att de är med och skapar en förändringsprocess torde det föreligga utsikter att en verklig förändring kan komma till stånd.

Under 1950- och 60-talen har studier av ”förändringens villkor” byggt på efterkrigstidens utvecklingsoptimism och en stark tilltro till ekonomiska och tekniska framsteg. På samma sätt som den tekniska utvecklingen för- bättrat människans livsvillkor i industriländerna har man också menat att användning av ”rationella” undervisningsmetoder borde kunna underlätta inlärning, dvs. fordra mindre ansträngning av eleverna. Erfarenheten visar emellertid att människor inte låter sig styras enbart av logiska principer

på samma sätt som tekniska system. Pedagogiska modevågor, som ofta grundats på övergenerealiserade resultat av experimentella försök, har knap- past gjort inlärningsprocessen enklare.

Det systemtänkande som var utmärkande för denna tid ledde till en stark tro på den s. k. ”FoU-modellen” för innovation och förändring inom en organisation. Genom forskning tillförs organisationen kunskap som genom utvecklingsarbete anpassas till organisationens specifika problem. Efter dessa av — ofta utomstående — experter ledda verksamheter följer utbildning, var— igenom forsknings- och utvecklingsresultaten sprids till organisationens medlemmar, som i allmänhet endast kan acceptera eller förkasta förelagda förslag; möjligheterna för den enskilde att påverka processen är ringa. Det pedagogiska utvecklingsarbetet blev således i hög grad forskningsberoende, och först när allmänt accepterade forskningsresultat förelåg kunde utveck- lingsarbetet påbörjas.

Mot slutet av 60-talet innebar det ökade intresset för samhällsproblem och internationellt medvetende ett ökat intresse för organisationen som so- cialt system. Nya modeller för utveckling utformades, där man särskilt tog sikte på problemet att legitimera nya begrepp och ideer. Kunskap om ut- bildning i ett socialt sammanhang blev väsentligare än en effektivare kun- skapsöverföring och kunskapstillväxt. Forskningsberoendet minskade, och organisationerna uppmanades att genom studier av sig själva öka kunskapen om behovet av förändringar.

För det pedagogiska utvecklingsarbetet innebar dessa nya strömningar också en mindre betoning av expertens roll som påskyndare av förändring. I stället riktades uppmärksamheten mot de formella och informella ledare som finns i alla organisationer. Oftast är en innovationsprocess ett maktspel som rubbar en tidigare maktbalans. Utvecklingsarbetet blir maktorienterat genom att det försöker klargöra hur inflytelserika personer i olika situationer ställer sig till förändring. En viktig uppgift blir att förutsäga och avläsa den konfliktnivå inom systemet som kan anses acceptabel. Innovation på utbildningsområdet är sålunda inte endast en fråga om spridning av in- formation om nya idéer och metoder utan om en förändring av relationer inom myndigheten.

För att förklara och förutsäga innovationsprocessen i en viss organisation måste man således göra klart för sig vilka dess avgörande egenskaper är. Detta är inte minst viktigt när det gäller pedagogiskt utvecklingsarbete och det måste därför vara väl förankrat hos myndigheten. I alltför många fall har det snarare verkat som en buffert gentemot kritiker än som en be- tydelsefull verksamhet.

Förändringar av en myndighets verksamhetsforrn förutsätter i allmänhet att myndighetens system har förbindelse med omvärlden. Samtidigt som det pedagogiska utvecklingsarbetet måste ha förankring hos de normgivande inom myndigheten, måste det också ha goda kontakter med myndighetens olika delar och med omvärlden för att kunna fortplanta de inre och yttre impulser som kan initiera förändring.

Vissa myndigheter har av statsmakterna ålagts ett särskilt ansvar för statlig personalutbildning. Av olika skäl, bl a krav på att tillgodose akuta utbild- ningsbehov från myndigheter med mindre väl utvecklade utbildningsfunk- tioner, har utvecklingsarbetet ofta fått stå tillbaka för produktionen av ut-

bildning, vanligen i form av centrala internatkurser, och framställning av studiematerial.

SÖ och UHÄ har genom FoU-anslag (1977/78 ca 52 mkr) understött pedagogisk forskning och utvecklingsarbete av mera general] natur. Detta arbete har dock varit inriktat mot det allmänna utbildningsväsendet och därför mindre ofta beaktat de särskilda problem som har betydelse för per- sonalutbildning.

4.2. Alternativa pedagogiska metoder

Trots de stora resurser som satsats på utveckling av inlärningsteorier är vår kunskap om inlärningsprocessen begränsad. Flertalet forskare är dock överens om att inlärning kan ske på olika sätt. Enkla fakta utan inbördes sammanhang inlärs på annat sätt än komplicerade samband. Förutsättning- arna för inlärning skiljer sig också åt beroende på uppgiften. Medan män- niskan har en mycket begränsad förmåga att lära sig isolerade fakta, är hennes förmåga att lära sig sammanhang snarast obegränsad.

En undervisningssituation innehåller ofta så många faktorer att den är svår att överblicka. Det är därför inte utan vidare möjligt att härleda en lämplig undervisningsmetodik från en viss inlärningsteori. Möjligen gäller det omvända d. v. 5. att man skulle kunna undersöka om en given pedagogisk metod strider mot inlärningspsykologiska fakta.Vilka faktorer man väljer att tillmäta avgörande betydelse då man skall organisera utbildning växlar både mellan olika utbildningsorganisatörer och olika utbildningssituationer. Styrande i detta sammanhang torde snarare vara allmänna samhällsvär- deringar än inlärningsteoretiska ställningstaganden.

Synen på kunskap

När den experimentella pedagogiken började utvecklas, betraktades kunskap i allmänhet som ett kvantitativt begrepp. Inlärning uppfattades således som en ökning av kunskap. Man studerade förhållandet mellan å ena sidan till- växten av kunskap, eller behållningen av tidigare kunskap, och å andra sidan den tid eller den mängd övning som erfordrats. Ett antal enkla samband mellan mängden kunskap och övning kunde iakttas, och begrepp som över- inlärning och inlärningsplatå myntades.

Dessa experimentella undersökningar utgick i allmänhet från inlärning av isolerade fakta. Resultaten är fortfarande giltiga för den typ av inlärning de förutsätter men de har i viss utsträckning blivit ointressanta, eftersom så gott som all utbildning idag starkare betonar mera sammansatta fär- digheter, tex förståelse av sammanhang och lösning av problem. Senare forskning har visat att dessa tidigare undersökningar inte gör förmågan att lära sig samband rättvisa. Det är dock en vanlig föreställning att dessa enkla samband mellan kunskap och övning är generellt giltiga, vilket ofta lett till vanskliga förenklingar.

Framför allt efter andra världkriget har en ny syn på kunskap börjat växa fram. Enligt denna är kunskap en kvalitativ förändring av uppfattningar och beteenden. Eftersom en kvalitativ förändring inte kan uppnås bara genom

att man lägger kunskap till kunskap, har detta synsätt uppmärksamat själva inlärningsprocessens betydelse. En vanlig slutsats är att inlärningsprocessen måste innehålla det som utbildningen avser att åstadkomma hos eleven. Den kvantitiativa synen på kunskap har fått praktiska tillämpningar fram- för allt i programmerad undervisning i olika former och (tidig) undervis- ningstekonologi. Den kvalitativa synen på kunskap har kommit till an- vändning bl a i olika former av gruppdynamiska utbildningsmetoder.

Synen på utbildningens funktion

Det ökade intresset för sociala processer i arbetslivet med större inflytande för alla anställda har bidragit till en delvis förändrad syn på personalut— bildningen. Under början av 1900-talet sågs denna så gott som uteslutande som ett medel att främja lönsamheten genom att lära personalen att arbeta effektivare. Utgångspunkten var den klassiska organisationsläran som för- sökte ange hur högsta möjliga produktivitet och effektivitet skulle uppnås.

Som en reaktion på de tekniska och auktoritära system som utvecklats i den något ensidiga rationalitetens spår kom en strukturalistisk syn (”human relations-rörelse”) med en mer positiv inställning till den mänskliga ar- betskraften. Under inflytande av ökade kunskaper om gruppers sätt att fungera och ny teoriutbildning om behov och motivation beskrev man or- ganisationer som öppna mot och påverkade av omgivningen. Utbildning blev en metod att möjliggöra den förändring som ansågs vara ett tecken på organisationens livskraft; när ett socialt system förändras kommer också delar av detta system, tex en organisation, att förändras.

Detta leder till integration mellan utbildning och annan verksamhet. Med utgångspunkt i att inlärning inte är begränsad till vissa utbildningssituationer utan ständigt pågår har den skolbildning, som fått namnet ”organisations- utveckling”, betonat vikten av ett nära samband mellan reguljär verksamhet och bl. a. utbildning. Arbetsledaren får i ett sådant utvecklingsarbete också rollen av handledare och lärare.

Detta synsätt medför att en särskild utbildningsorganisation kan ifråga- sättas. Utbildningen har därför ofta ”flyttat in” i företag och myndigheter. Teknikerna skiljer sig främst åt beroende på om en önskad utvecklings- tendens finns inom företaget och bör förstärkas eller om organisationen påverkas utifrån. Sett ur den enskildes synpunkt förefaller denna utveckling naturlig, eftersom inlärningen inte är begränsad till vissa tillfällen, benämnda utbildning. Utbildningen blir naturligare och därmed också lättare att ac- ceptera.

I den pedagogiska diskussionen förekommer ofta motsatsparet organisk och mekanisk utbildningssyn. Den organiska grundsynen bygger på de sociala processerna i utbildningen. Utbildningsprocessen och deltagarna tilldrar sig huvudintresset. Måluppfyllelse blir en huvudsaklig strävan vid en mekanisk grundsyn. Hjälpmedel i form av utprövade metod/materialsystem, som styr både elever och lärare, blir viktiga element i en mekanisk utbildning men avvisas i stor utsträckning i en organisk utbildning.

Synen på utbildningens mål

Inom undervisningsteknologin betonas vikten av en noggrann målanalys. Utgångspunkten för denna är ofta en strävan att utvärdera undervisningen. På de uppställda målen ställs kraven att de skall vara uttömmande och heltäckande och att de skall vara så klart och entydigt formulerade att de verkligen kan fungera som vägledning vid planering av undervisning och examination. Målen skall vara så formulerade att det klart framgår vad eleven förväntas kunna utföra efter genomgången utbildning.

Med denna utgångspunkt blir målanalysen med nödvändighet ett ex- pertarbete, där utbildningsspecialister i samarbete med organisationens led- ning ställer upp mål för personalen. Organisationen förutsätts vara ett ra- tionellt system, vars effektivitet kan höjas genom förbättrade administrativa och tekniska processer.

Målanalysen tar vanligen sikte på kunskaps- och färdighetsmål. Den är väsentligt mindre uttömmande vad avser attitydmål, vilket hänger samman med svårigheterna att objektivt mäta attitydförändringar.

Om utbildningens mål inte ifrågsätts, faller många problem bort. Kvar står emellertid att den enskilde eleven, beroende på tidigare erfarenheter, fallenhet och intresse för utbildningen, kommer att behöva olika lång tid och olika typer av exempel för att lära in det önskade beteendet. Idealet är en lärare per elev. Om detta inte är möjligt kan man ”kopiera” lärar- beteenden och ge eleven självinstruerande material som ersättning för lä- raren. Eftersom målen fastställs genom centrala beslut, påverkas dessa inte av att läraren ersätts.

Ju starkare man betonar de sociala processerna inom organisationen i en utbildning, desto svårare blir det att acceptera mål som formulerats av andra än de som deltar. Eftersom utbildningsfrågorna oftast har ett nära samband med övrig arbetsorganisation och personalpolitik, formuleras målen för utbildningen hellre i organisationstermer än i utbildningstermer, och målbeskrivningens precision minskar. Målformulering blir inte längre en verksamhet för experter utan en väsentlig del av utbildningen. Organisa- tionen betraktas som ett flexibelt system i vilket sociala processer är viktiga. Detta leder också till att attitydmål ofta bedöms vara viktigare än kunskaps— och färdighetsmål.

Sanktioner mot den som inte uppfyller utbildningskraven blir en social fråga. Intresset för formella prov och annan utvärdering av individens pres- tationer minskar. Måldiskussionema kommer också med nödvändighet att röra hela den egna organisationens sätt att fungera och, eftersom denna är en del av det omgivande samhället, också övergripande målfrågor för samhället i övrigt. Denna, ofta mycket tidsödande, process bör dock inte betraktas som en förberedelse för utbildningen utan som en väsentlig del i både individens och organisationens utveckling. Kritik riktas ofta mot den formaliserade utbildning (skolor, kurser, cirklar etc) som ordnas för att behandla vissa problem, visst kunskapsstoff eller vissa färdigheter under en viss tidsrymd.

Eftersom eleven som regel har mycket liten erfarenhet av den verksamhet för vilken han utbildar sig, uppstår i forrnaliserad utbildning lätt en mot- sättning till den samlade erfarenhet tidigare yrkesutövare har och vill för-

medla. Med minskande tilltro till auktoriteter och tidigare värderingar blir motsättningen mellan kursplaner och elevens förväntningar ofta stark. Detta kan leda till protester mot en alltför abstrakt eller teoretisk utbldning.

Inom den tidiga undervisningsteknologin uppfattas inlärningen av kom- plicerade beteenden som en kumulativ process; komplexa funktioner är en kombination av enkla funktioner. Utredningen ansluter sig till den s.k. kognitiva skolan där helheten är överordnad och förmer än de enskilda delarna. Inlärningen sker med denna syn i motsatt riktning; från helheten till delarna.

Synen på motivationen

Stor enighet råder om att en väsentlig förutsättning för inlärning är att eleven vill lära sig. Olika pedagogiska skolor skiljer sig däremot i uppfattning om hur denna vilja uppkommer och förstärks.

En stor del av den utbildning som finns i dag bygger på en uppfattning om motivation från början av 1900-talet, och som utgår från att människan konstant söker belöning och därför upprepar, d. v. s. lär in, beteenden som leder till en positiv reaktion från omvärlden. Människan manipuleras sålunda av sin omvärld, som genom sina reaktioner kan styra inlärningen. Denna syn på motivation som i huvudsak beroende av yttre faktorer finns också inom programmerad undervisning och undervisningsteknologi. Där betonas också vikten av att undvika misslyckanden. Genom att inlärningsuppgiften delas upp i små steg bör flertalet elever utan svårighet kunna lösa alla uppgifter.

Vid en mer kognitiv inlämingssyn är det naturligt att i stället tala om inre motivation. Drivkraften till mänsklig inlärning är ett behov att bearbeta den egna situationen och en strävan att tillgodose sociala behov. Problem- situationer verkar inte hotande utan stimulerande för inlärning.

Inom organisationspsykologin har man på olika sätt försökt att förena dessa ståndpunkter. Genom praktiska försök har man kunnat visa betydelsen av ett rikt fält av motivationsfaktorer och att den enskilde individen reagerar på olika sätt, bl. a. beroende på hur han eller hon uppfattar sin egen situation från social synpunkt.

Synen på elevernas påverkan av utbildningen

Den moderna pedagogiken fick sitt genombrott i anslutning till den ame- rikanska krigföringen under andra världskriget. Det övergripande målet un- der krig är självklart, och tillit till experter lämnar den enskilde utanför måldiskussionen. Härtill kommer ett allmänt accepterat behov av unifor- mitet, och det är således inte ägnat att förvåna att de ”rationella” och ”tek- nologiska" utbildningsmetoder, som var dominerande under kriget, utgick från att analys av utbildningsmål och metod/materialsystem krävde ex- pertkunskap.

Kritiken mot expertvälde och etablissemang har betonat individens rätt att avgöra vad som är väsentligt ur t. ex. inlärningssynpunkt. Den peda- gogiska debatten har i stor utsträckning rört den enskilda elevens rätt att påverka utbildningen — eller omvänt vilken utbildning en organisation kan, eller får, påtvinga sina medlemmar. En rad nya uttryck har skapats för

att beskriva en ökad tolerans för elevernas individuella önskemål, t. ex. dialogpedagogik, fri pedagogik och frigörande pedagogik.

Varje utbildningsarrangör måste — medvetet eller omedvetet — ta ställning till frågan om toleransen mot den elev som inte accepterar de uppställda målen för utbildningen, vilket kan leda till svårlösta konflikter mellan å ena sidan krav på socialt beteende och å andra sidan krav på personlig integritet. Detta ställningstagande får bl. a. ekonomiska konsekvenser, efter- som det påverkar möjligheterna att bedriva utbildningen med utnyttjande av bl.a. centralt producerat material.

Den vuxenpedagogiska utvecklingen visar att inlärning i högre grad än tidigare bör ske i anslutning till det dagliga arbetet. Detta leder till att grup- pens behov av utbildning och utveckling tillmäts större betydelse än in- dividers. Denna betoning av arbetsgruppens betydelse leder naturligt till val av utbildningsmetoder som avser att främja gruppens utveckling och att ge möjlighet för dess medlemmar att samverka. Det är uppenbart att detta inte är utan risker för den enskilda individen som kan komma att utsättas för ett betydande grupptryck.

4.3. Utbildningsplanering

Som utredningen framhållit tidigare är det väsentligt att se till organisationen som helhet, och att också identifiera de eventuella motreaktioner och si- doeffekter som är en vanlig följd av strävanden till förändring. Det är inte självklart att ett visst förändringsbehov bäst tillgodoses genom utbildning. Ofta kan andra organisatoriska eller personalpolitiska åtgärder vara mer än- damålsenliga. Utredningen vill varna för en övertro på utbildning. Behovet av personalutbildning skall noga vägas mot och ses som en del av andra personalutvecklande åtgärder. Planering av utbildning måste vara en naturlig del av myndigheternas verksamhetsplanering för att bidra till en ökad ef- fektivitet.

Under senare år har kraven på olika former av planering inom stats- förvaltningen ökat. Olika handledningar har utarbetats och även om ter- minologin stundom skiftar har de det gemensamt att de betonar vikten av en i logiska steg uppbyggd analys. Planering av utbildning ställer samma krav på stegvis analys.

Det första steget, efter indentifiering av problemet, blir att analysera om just utbildning, eller, vilket är vanligare, vilka åtgärder som tillsammans med utbildning bäst löser problemet. Utgångspunkten för denna analys är en grundläggande föreställning om rationalitet; det är möjligt att vid varje tillfälle välja en optimal kombination av metoder i förhållande till det givna målet eller problemet.

Kraven på mer systematisk utbildningsplanering har ofta lett till tillämp- ning av den s. k. utbildningsteknologiska modellen, som innehåller samma nyckelbegrepp som de vanliga planeringsmodellema; mål, utbildning (= verk- samhet) och utvärdering. Modellen kan beskrivas med följande principskiss.

Som teoretisk modell används den ofta. Som beskrivning av hur beslut om utbildning verkligen kommer till är den mindre användbar, eftersom den valda målformuleringen sällan är den enda tänkbara, eller utvärderingen entydigt inte kan ge svar på frågan om en uppnådd effekt är ett resultat av en viss utbildningsinsats.

I en liten myndighet bör det vara relativt lätt att få den överblick av verksamheten som är nödvändig för rationella beslut om utbildning. I en stor myndighet med många organisatoriska avgränsningar är det däremot betydligt svårare att få ett grepp om vad olika handlingsaltemativ, t. ex. personalutbildning, får för konsekvenser. Enligt utredningens mening är det därför nödvändigt att decentralisera beslut om personalutbildning även inom den större myndigheten och att jämställa utbildningen med övriga rationaliserings- och utvecklingsinsatser.

Detta innebär emellertid inte att en central funktion för personalutbildning inom myndigheterna skulle vara överflödig. Varje enhet inom en organi- sation har en tendens att försvara sitt revir. Förutsättningen för förändringar är att impulser från omgivningen kan tränga fram till de olika enheterna inom organisationen. Det är uppenbart att utbildningsfunktionen bör ha ett särskilt ansvar i detta sammanhang.

I utbildningsplanering ingår en beskrivning av läget inom myndigheten. Ur pedagogisk synpunkt innebär detta bl.a. att skapa en överblick över de formella och informella faktorer som kan antas motverka utveckling. Härvid är personalens kompetens för nuvarande uppgifter av stort intresse. Ju snävare de organisatoriska funktionerna är definierade, desto smalare intresse» och kompetensområden kan de anställda antas ha. Det blir därför väsentligt att skapa en föreställning om den tid som kan beräknas gå åt för att lösa upp förhärskande synsätt och dominerande idéer, och för att tillföra erforderlig ny kompetens för förändrade uppgifter.

Till beskrivningen av nuläget hör också en värdering av instruktioner eller allmänna regler som finns för en viss myndighet. Eftersom utbild- ningsinsatser bör initiera eller möjliggöra förändringar, följer också att en förutsättning för att utbildning skall anordnas bör vara att myndigheten är beredd att ta de organisatoriska konsekvenserna av utbildningen. För- nyelse är inte enbart en fråga om spridning av information och kunskap utan också om förändring av relationer inom myndigheten. Det är av detta skäl viktigt att utbildningen verkligen är en del av verksaml'eten, och att såväl verksledning som personal är beredda att acceptera förändrade roller som en följd av utbildningsinsatsema. En tyvärr alltför vanlig situation är att utbildning inte samordnas med lämpliga organisatoriska ågärder vilket får otillfredsställelse hos personalen som följd.

I många fall torde beskrivningen av läget visa att önskvärda mål inte kan uppnås på kort sikt och att utbildningen därför måste ilriktas på en

ökad beredskap att acceptera förändring. Det är självklart väsentligt att mål för utbildningen grundas på en realistisk bedömning av den egna orga- nisationens förutsättningar och traditioner.

I verksamhetsplanering ingår att regelbundet granska och vid behov for- mulera om målen för verksamheten. Det är naturligt att i detta sammanhang också ta ställning till behovet av personalutbildning och att bedöma vilka effekter utbildningen kan tänkas ge. Utredningen vill än en gång betona att utbildning bör ses som ett instrument i en förändringsprocess och att det därför i regel är nödvändigt att vidta även andra åtgärder för att uppnå önskad effekt.

I planeringssammanhang är det vanligt att skilja mellan operativa och strategiska mål. Tidsnöd och kortsiktig planering har medfört att perso- nalutbildning ofta använts för att uppnå operativa mål. Utredningen vill emellertid framhålla att personalutbildning i ökad utsträckning bör betraktas som en metod att nå strategiska mål. Härav följer att åtgärder för perso- nalutveckling, bland vilka utredningen inbegriper olika utbildningsåtgärder, bör tillhöra den långsiktiga planeringen. Detta blir särskilt viktigt eftersom flertalet myndigheter torde få vara beredda att i högre grad skapa erforderlig kompetens för nya arbetsuppgifter inom den egna organisationen i stället för att som hittills nyrekrytera.

4.4. Former för utveckling och utbildning

Personalutbildning kan bättre än yrkesförberedande utbildning anpassas till aktuella problem, men får inte vara synonymt med ”kurs”. Utredningen vill peka på möjligheterna att genom personalutvecklande åtgärder, t. ex. ökade insatser för arbetsledning och handledning, växeltjänstgöring mellan myndigheter och rotationstjänstgöring inom myndigheten, öka förutsätt- ningama för en till verksamheten direkt anknuten utbildning.

Enligt utredningens mening bör lärarrollen avdramatiseras. Förutsätt- ningen för en ökad personalutbildning inom statsförvaltningen torde vara att arbetsledare är beredda att i det dagliga arbetet dela med sig av sin kunskap och sin erfarenhet.

Genom att utnyttja den reguljära organisationen och verksamheten också för personalutbildning, och genom att arbetsledaren ikläder sig rollen av samordnare hellre än expert, anknyts personalutbildningen på ett naturligt sätt till myndighetens aktuella problem.

Erfarenheter från bl. a. Belgien, Danmark och Storbritannien tyder på att växeltjänstgöring mellan myndigheter är en utbildningsform som ger goda resultat till förhållandevis låg kostad per deltagare. Genom att kombinera sådan växeltjänstgöring med seminarier för berörda enheter torde både en ökad förståelse för myndigheternas verksamhet och initiativ till förändring kunna åstadkommas.

Möjligheterna till rotationstjänstgöring inom den egna myndigheten bör också uppmärksammas. Personalen kan på detta sätt skaffa sig grundläg- gande kunskap inom flera av myndighetens verksamhetsområden. Härut- över underlättas kontakter mellan olika enheter. Denna utvecklingsforrn

medför vissa kostnader för myndigheten genom visst produktionsbortfall och behov av handledning. [ jämförelse med kostnader för utbldning i kursform är den emellertid många gånger ett förmånligt alternativ.

I många fall kan det dock vara önskvärt att skilja utbildningen från myn- dighetens reguljära verksamhet. Vad som skall räknas till personalutbildning bör, som utredningen i sitt tidigare betänkande framhållit, inte vara beroende av vem som arrangerar utbildningen. Man bör kunna utnyttja tåde ut- bildning som ges inom det allmänna utbildningsväsendet, t. ex i statlig och kommunal vuxenutbildning och högskolan, och utbildning som anordnas av andra organisatoner. Utredningens förslag om en avgiftsfinansierad cent- ral personalutbildning, som har framlagts i 1978 års budgetproposition, ger myndigheterna bättre underlag både vid prioriteringar mellan olika utveck- lingsinsatser och vid val av t. ex. utbildningsanordnare.

Valet mellan utbildning inom myndigheten och utnyttjande av externa utbildningsarrangörer sammanhänger givetvis både med myndighetens kompetens inom det berörda området och tillgänglig personalkapacitet. Även höga kursavgifter kan vara ett förmånligt alternativ om myndigheten genom att anlita en extern utbildningsarrangör kan undvika kostsam administration eller utnyttjande av belastad personal i nyckelfunktioner. Skillnaderna i kost- nader överdrivs ofta. Den största kostnaden i samband med utbildning är kostnaden för den tid personalen deltar i utbildning. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om möjligheterna att genom s.k. uppdragsut- bildning anlita det allmänna utbildningsväsendet. En förutsättning för hand- lingsfrihet vid valet av utbildningsform är dock att myndigheterna har re- surser avdelade för personalutbildning i sin planering.

En stor del av den statliga personalutbildningen bedrivs i intematform. I vissa fall kan det vara nödvändigt att skaffa sig full kontroll över ut- bildningen och att bryta elevens normala kontaktmönster. I andra fall kan förläggning av utbildning utanför de egna lokalerna eller andra organisa- toriska åtgärder vara fullt tillräckliga för ett erhålla deltagarnas oc'elade upp- märksamhet.

Många skäl talar därför för att andra former bör användas iökad om- fattning. Merkostnaden för en veckas internatutbildning kan uppskattas till ca. 1 000 kronor per person. Utbildningen bör, som utredningen framhållit, integreras i den övriga verksamheten. Utbildning i anslutning till arbetet tillåter en såväl för myndigheten som för den anställde smidigare planering. Internatutbildning kan dessutom för många deltagare vålla persmliga olä- genheter och — t. ex. för dem som har ansvar för barnomsorg — i vissa fall t.o.m. omöjliggöra deltagande.

4.5. Val av utbildningsmetod

Utvecklingstendenser i samhället, förändringar i krav från intressegrupper och teknisk utveckling måste självklart påverka myndigheternas val av ut- bildningsmetod. De allmänna strävandena mot jämställdhet melan könen kommer t. ex. att ha ett kraftigt inflytande på utvecklingen av personal- utbildningen. Personalens erfarenheter —såväl positiva som negativa — av

det allmänna utbildningsväsendet måste också beaktas vid utformningen av metodiken vid personalutbildning.

Då starka krav ställs på att deltagarna skall kunna påverka utbildningen blir metoder som karakteriseras av centralstyrning och expertmedverkan mindre attraktiva, t. ex. på olika sätt programmerad och datorstödd un- dervisning. I stället blir det aktuellt att utnyttja metoder som överlämnar huvudansvaret för utbildningens utformning till deltagarna själva, t. ex. olika former av studiecirklar och självstudier.

Betoningen av sociala mål framför kunskapsmål inom det allmänna ut- bildningsväsendet medför motsvarande förväntningar på personalutbild- ningen. På samma sätt kommer allmänna värderingar av skilda former av processinriktad utbildning, t. ex. användning av gruppdynamiskt orienterad utbildning, att påverka myndigheternas möjligheter att välja utbildnings- metod.

Avgörande för valet av utbildningsmetod är dock myndighetens inställ- ning till centrala pedagogiska begrepp som kunskap, mål och motivation och till utbildningens funktion inom myndigheten. Under lång tid har per- sonalutbildning främst setts som en belöning, och det har betraktats som självklart att ju mer utbildning som kan erbjudas desto bättre är perso- nalfunktionen inom myndigheten. Enligt utredningens mening bör utbild- ningsinsatsema planeras så att de verkligen bidrar till utveckling och för- ändring av organisationen.

Härav följer krav på samstämmighet mellan utbildning och avsedd ut- veckling inom myndigheten. Förändring av ledningsfunktionen från en per- son till en grupp personer förutsätter t. ex. samverkan mellan dessa personer, vilket i sin tur medför krav på kommunikation mellan medlemmarna i gruppen. Detta krav på kommunikation utsätter den enskilda gruppmed- lemmen för stora ansträngningar, inte endast i en utbildningssituation utan också i det dagliga arbetet. Om myndigheten verkligen är beredd att ta dessa konsekvenser av utbildningen, blir det naturligt med en problem- forrnulerande undervisning som bygger på samverkan mellan kursledning och kursdeltagare. Om myndigheten däremot finner att redan sådana ut- bildningsmetoder är olämpliga, finns det anledning att inte endast diskutera utbildningsmetodik utan även att ta upp den avsedda utvecklingen inom myndigheten till diskussion.

Självklart påverkar också tillgängliga resurser valet av utbildningsmetod. Utredningen vill dock betona att en effektiv personalutbildning har så nära samband med verksamheten i övrigt att skarpa gränser mellan utbildning och övrig verksamhet i längden inte kan upprätthållas.

Det kan hävdas att det stora utbildningsbehovet inom statsförvaltningen kräver ett ökat utnyttjande av centralt producerande läromedel eller av för- producerad undervisning, t. ex. i form av TV-program, bild- och ljudband eller synopsis för lektioner. Utredningen vill dock betona den enskilda myn- dighetens ansvar för att anpassa undervisningsmetodema till de värderingar som råden inom myndigheten. Graden av lärarstyrning - föreläsning, lek- tion, gruppdiskussion (seminarium), studiecirkel, deltagarstyrd utbildning etc — bör stå i samklang med den syn som i övrigt gäller för myndighetens arbetssätt.

Utredningen vill också framhålla att det är viktigt att omedelbart tillämpa

de nya kunskaperna i den reguljära verksamheten. En utbildning i med- bestämmandelagens bestämmelser som inte följs av praktiska exempel på lagens konsekvenser för myndighetens handläggningsordning framstår som mindre meningsfull för deltagarna.

Viktigare än val av utbildningsmetod är utbildningens påverkan på myn- dighetens arbetssätt.

4.6. Ansvaret för det pedagogiska utvecklingsarbetet

Huvudansvaret för utveckling och genomförande av en myndighets per- sonalutbildning vilar enligt utredningens mening på myndigheten själv. Det bör därför finnas en person eller en grupp av personer som inom varje myndighet svarar för personalutbildningen.

Centralt inom statsförvaltningen bör emellertid också finnas en sådan kompetens att det blir naturligt för myndigheterna att vända sig dit för råd och stöd för eget utvecklingsarbete. Området bör vara en av det centrala utbildningsorganets huvuduppgifter.

Särskilt för mindre myndigheter, där den som har ansvaret för perso- nalutbildningen också har andra uppgifter, är det nödvändigt att kunna få konsulthjälp, bl. a. för att ta ställning till om myndigheten själv bör genom- föra viss utbildning eller om den bör arrangeras externt. Det är därför viktigt att ett centralt organ kan lämna aktuell information om kursutbud m. m. såväl inom det allmänna utbildningsväsendet och statlig förvaltning som inom andra organisationer.

Erfarenheten visar att myndigheterna även frågar efter konsulthjälp vid planering och genomförande av utbildning inom myndigheten. Det bör an- komma på det centrala utbildningsorganet att på anfordran genom kon- sultinsatser t. ex. hjälpa till med att anpassa en utbildning till den enskilda myndighetens förutsättningar. Även om sådana konsultinsatser avgiftsfi- nansieras, vill utredningen framhålla att för staten som koncern är en viss subventionering nödvändig för att inte myndigheterna skall drabbas av oac- ceptabla kostnader.

Även om rådgivningsfunktionen kan bli omfattande är det väsentligt att den inte undantränger stödet av myndigheternas utvecklingsarbete. Också de personer som arbetar med personalutveckling vid myndigheterna måste erbjudas tillfälle till egen utveckling och utbyte av erfarenheter. Det centrala utbildningsorganet bör därför ordna seminarier, symposier och kurser i syfte att stimulera det lokala utvecklingsarbetet och att sprida kunskap om nya rön inom det pedagogiska området.

Utveckling av utbildning inom nya områden kräver betydande personella och ekonomiska resurser. Det är i allmänhet inte rimligt att en enskild myndighet skall bära kostnaderna för detta utvecklingsarbete, i synnerhet som det bör innehålla ett visst ”risktagande”. Ett aktivt utvecklingsarbete måste innebära att man prövar nya metodiska grepp och därmed innefatta även rätten att någon gång göra misstag. Det centrala utbildningsorganet bör därför ha ett särskilt ansvar för utveckling av utbildning inom nya områden.

4.7. FoU-verksamhet inom statlig personalutbildning

En viktig uppgift både för de enskilda myndigheterna och för det centrala utbildningsorganet är att effektivisera den statliga personalutbildningen, t. ex. med avseende på planering, organisation och arbetsformer. Detta för- utsätter bl. a. att det bedrivs ett kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete inom personalutbildningsområdet. Ett sådant FoU-arbete bör inte endast inriktas på att utveckla och pröva nya metoder för undervisning och re- sultatvärdering utan även — och inte minst — söka utveckla metoder för analys av de mycket sammansatta målen för verksamheten.

Strävan att åstadkomma en mer ambitiös långsiktig planering inom stats- förvaltningen tillsammans med ett ökat krav på samband mellan FoU och långsiktig planering har lett till en utbyggnad av det sektoriella FoU-arbetet i Sverige under 1960- och 1970-talen. I början av denna utveckling var det naturligt att inrätta fristående enheter för FoU. Idag finns emellertid en tendens att knyta den sektoriella forskningen till statliga myndigheter. Forskningsrådsutredningen har också i ett nyligen avgivet betänkande (SOU 1977z52) framhållit att det bör vara naturligt att i första hand eftersträva en sådan anknytning. Därigenom främjas en koppling till planeringen och därmed utnyttjandet av FoU-resultat, liksom förståelsen för FoU som hjälp- medel. Enligt forskningsrådsutredningens uppfattning kan behovet av en praktiskt förankrad FoU inte tillgodoses utan de berörda myndigheternas medverkan.

Betydande resurser anslås till FoU-arbete inom det allmänna skolväsendet och högskolan av skolöverstyrelsen och universitets— och högskoleämbetet. Det centrala personalutbildningsorganet bör nära samverka med dessa myn- digheters FoU-arbete, i synnerhet vad gäller utvecklingsarbetet inom den kommunala vuxenutbildningen och den nya högskolan, som erbjuder ett brett utbud av utbildning för nya kategorier av studerande.

Det är emellertid samtidigt uppenbart att statlig personalutbildning också möter helt andra problem än de som förekommer inom det allmänna ut- bildningsväsendet. Varje ny reform måste passas in i ett komplicerat nätverk av organisationer och regelsystem. En väsentlig uppgift för statlig perso- nalutbildning är att göra detta möjligt, vilket ställer stora krav på kunskaper om hur den offentliga förvaltningen verkligen fungerar. Detta är dock ett relativt outforskat område, och det är därför nödvändigt att det centrala utbildningsorganet får möjlighet att initiera för personalutbildningen intres- sant forskning och utveckling.

Utredningen föreslår därför att ett särskilt anslag ställs till det centrala utbildningsorganets förfogande för FoU-arbete. FoU-arbetet förutsätts ske i direkt anknytning till myndigheternas utbildningsverksamhet, eventuellt med hjälp av externa forskare och experter.

>

might-m....ltult tantal tatianrlwflgikrii—I E'lll:_ä€j_r."Fr'. ' .. —'- THP-til . ' | lillan!!! man illan- I'LttIW'lll'lw-m

. | . r..—. -- .»e ;f- . .|.| ti. mWMrttt.

:! I—lrh' ';...l' '-_'. '-__._l|,_|_r,-______=l " ".I' N mmlä f '. W . . . ; ”anammar mma-mio: m:... .: mer... ...I If.' ln delfin 11.51 Whnåm u'u- Inf."; dw. uHJw m "_q fm Mm "in 1-11 'Hvllt,,l-ib:' ...

WM- .it-"F iuu't mimmi-ww '- Milium-H truck-Ion ett 'en mim

rfr-mm

hm rrl ägd DHW' It'll] _rtutli-a :"F! rabatt-rum....uurttnkmmq man. 1 I | I I

I. |r_'i ._. M.: _| 1.” ..r- |__. ._.__flr_.;.1._._ ,_ . ___ . . _ . . ,,

it:". . .w- - '.';I '. km it. "I | ...-'I 'i! - |:. .; (ltt __ |__ __ _ . _______ éällf: ' nu]: |I . ' dj! r .

Bilaga 1 Personaladministrativ utbildning

Underlag från statens personalnämnd (SPN)

1 Fackmyndighetens grundsyn

Behoven av utbildning och övriga utvecklingsåtgärder är starkt ökande inom hela det personaladministrativa området. I stort beror det på följande för- hållanden

— utveckling och tillämpning av en vidgad effektivitetssyn som följt av bl. a. Info-ES och den allmänna debatten om arbetslivsfrågor, — konsekvenser av arbetsrättsrefarmen (MBL, LOA, avtal, förhandlingsar- bete) för myndigheternas PA-arbete och övriga verksamhet, — arbetsmarknadspolitiska reformer, bl. a. jämställdhet, lag om anställnings- skydd, studieledighet, förtroendemans ställning, främjandelag samt med- verkan i övergripande övertalighets- och sysselsättningsbefrämjande åt- gärder, — arbetsmiljöreformer, t. ex. ny arbetsmiljölag, företagshälsovårdens utbygg- nad samt krav på övriga utvecklingsinsatser inom arbetsmiljöområdet. — införande av ett generellt löneuträkningsystem (SLÖR), nytt matrikel- system samt personaladministrativt informationssystem (PI) — förändringar avseende organisation och inriktning för statlig personal- utbildning, samt — större krav på myndigheterna ifråga om resursutnyttjande (”nolltillväxt”, minskning, alternativplanering).

Av särskild betydelse är givetvis innehållet i medbestämmandeavtal, vad avser personalfrågor.

Samtliga dessa faktorer ställer väsentligt högre krav på myndigheternas PA-funktioner än tidigare. Dessa krav är såväl externa som interna. En relativt långt gående enhetlighet ifråga om PA-standard, avtalstillämpning och fullgörande av personalpolitiska åtaganden i övrigt kommer sålunda att krävas av myndigheterna som arbetsgivare. Samtidigt torde också fordras betydande lyhördhet och beredskap för att bearbeta och lösa myndighets- interna problem. Inom myndigheter med stagnerande och krympande verk- samhetsområden ställs därtill speciella krav på PA-funktionernas kompe- tens.

Medbestämmande- och arbetsmiljöfrågor intar numera en central plats i arbetslivet. Utvecklingen av beteendevetenskaper, organisationsteori m. m. har inte minst fäst uppmärksamheten på viktiga sociala problem inom myn-

102

' Personaladministrativ terminologi för offentliga sektorn.

digheter och företag. Personaladministration som yrkesområde har därför i sig snabbt utvecklats från mekanisk teknik till ett dynamiskt arbetsfält som alltmer integreras i myndigheternas dagliga verksamhet. Personalad- ministrationen inrymmer därför också väsentliga inslag av såväl arbetsrätt, beteendevetenskap och ekonomi som metod, teknik och rutiner.

Det är uppenbart att den här skisserade utvecklingen understryker en rad angelägna behov av personalutveckling på flera nivåer inom PA-området. SPN ser därför principiellt som sin uppgift (både med hänsyn till erfarenheter och instruktion) att verka för följande inriktning.

1. Som ett led i en höjning av myndigheternas PA-standard, såväl allmänt som på specifika delområden, bedöms projektinriktad utbildning i förening med vissa konsultinsatser bli en väsentlig metod. Hittillsvarande erfa- renheter är positiva.

2. Samtidigt fordras en förbättrad och utvidgad fackutbildning för personal med PA-uppgifter. Denna personal är myndigheternas specialister och måste ha erforderligt metod- och regelkunnande. Process- och föränd- ringsfrågor liksom personlig inställning till uppgifterna är också av grund- läggande betydelse för att garantera en god handläggning av PA-frågorna. För vissa behov finns idag inte erforderlig utbildning. För andra behövs förbättrade insatser.

3. Väsentliga PA-uppgifter handhas av chefer och arbetsledare på olika ni— våer. 1 chefs- och arbetsledamtbildning liksom ledarutveckling över huvud taget erfordras ett ökat inslag av PA-kunnande. Mest väsentligt är här att uppnå erforderlig spridning.

4. Slutligen bedöms även ett visst ökat PA-stoff behöva ingå i allmän ad- ministrativ utbildning för olika personalgrupper inom statsförvaltningen. Hittillsvarande insatser kan i första hand byggas på.

Vid bedömning av PA-utbildningsbehov har PAT—modellen1 använts för avgränsning av PA som ämnes- och verksamhetsområde samt föremål för utbildning. Med PA-utbildning avses i fortsättningen även övriga utveck- lingsåtgärder.

Genomgående för all PA-utbildning måste vara att den skall bidra till förbättrad PA-kompetens hos myndigheterna och därmed till ökad effektivi- tet. Utbildningsinsatserna bör också bidra till att utveckla kontakterna myn- digheterna emellan, underlätta övergripande personal- och arbetsmarknads- politiska insatser samt bättre tillvarata arbetslivsforskningens resultat i den statliga verksamheten.

SPN har genom den myndighetsinriktade verksamheten erhållit ingående erfarenheter av hur personalfrågor handläggs inom myndigheterna och vilka centrala problem som därvid finns. Härigenom har också en relativt klar bild framträtt av olika specifika personalutvecklingsbehov inom PA-området i fråga om målgrupper, ämnesområden och lämpliga utvecklingsåtgärder. Dessutom har vissa kompletterande undersökningar genomförts. En redo- visning av dessa uppgifter finns i avsnitt 2 nedan.

Vidare vill SPN peka på att huvuddelen av de slutsatser och förslag som redovisas av Statskontoret i rapporten ”Personaladministrativ utbildning” (1974) alltjämt är angelägna (se särskilt sid 27—30).

Genom Krigsmaktens förvaltningsutbildningsutredning, KFU, (betänkan-

de om bl. a. personaltjänstutbildning inom försvaret, SOU 1976115) har ett samlat förslag till PA-utbildning för olika befattningar framlagts. Detta för- slag, som delvis utarbetats i samråd med SPN, bör efter överarbetning kunna ligga till grund för en samlad PA-utbildning för hela statsförvaltningen. Enligt SPNs uppfattning ger den föreslagna utbildningsmodellen (sid 86—87) i varje fall en realistisk bild av omfattningen av de utbildningsbehov som finns för vissa grupper av PA-funktionärer idag.

SPN får också vid bedömning av PA-utbildningsbehov hänvisa till den nya 3-åriga utbildningslinje för personal- och arbetslivsfrågor (UHÄ 1977) som håller på att införas inom högskolan. I framtiden torde en utbildnings- nivå motsvarande denna linje utgöra minimikrav vid nyanställning av hand- läggare inom PA-området. (Linjens konstruktion medger även viss inrikt- ning mot offentlig förvaltning.) För den närmaste 10-årsperioden torde dock behov av PA-utbildning i allt väsentligt behöva bedömas efter nuvarande personal- och utbildningsförhållanden inom statsförvaltningen.

2 Utbildningsbehov inom SPNs fackområde

SPNs kunskap om utbildningsbehov inom PA-området grundas på följande underlag

— regional kartläggning av myndigheternas PA-standard och PA-problem utförd vid vissa regionkontor — en översiktlig analys av PA-utbildningsbehov inom statsförvaltningen utförd inom planeringsenheten som komplettering till Statskontorets rap- port om personaladministrativ utbildning (1974) — erfarenheter från regionkontorens fortlöpande utbildnings-, informations- och rådgivningsverksamhet — en särskild studie utförd inom arbetsmiljöenheten rörande arbetsförhål- landen och utbildningsbehov inom det personalsociala området, — utarbetandet av programmet ”Utvecklingsinsatser inom det statliga PA- området" (PAU 1975, 1977) — medverkan i utredningsarbetet rörande KFU (1975) samt beteendeve- tenskaplig utbildning i nya högskolan (1977).

SPN har vidare genom medverkan (planering, urval, myndighetsbesök, konsultinsatser) i PUN:s centrala PA-kurs erhållit en god uppfattning om behoven av projektinriktad utbildning.

Här nedan redovisas en sammanställning av målgrupper, ämnesområden och behov av insatser ifråga om PA-utbildning. Det material som härvid bearbetats är av så samstämmig karaktär att särskilt de högprioriterade be- hoven är tämligen entydiga.

2.1 Nuläge

Allmänt kan konstateras att

— utbudet av allmän och specialiserad PA-utbildning är begränsat — befintlig PA-utbildning ej vänder sig till målgrupper med t. ex PA-pla-

nering, arbetsmiljö och personalsociala frågor som uppgift och inte heller till personalchefer

— flera väsentliga ämnesområden saknas eller är bristfälligt representerade i utbudet, särskilt inom statsförvaltningen — behoven av grund- och vidareutbildning är särskilt dåligt tillgodosedda idag medan en viss fortbildning finns (främst som punktinsatser).

För statsförvaltningens del finns viss central utbildning genom PUN samt en betydande regional utbildnings- och inforrnationsverksamhet ordnad genom SPNs regionkontor. Dessutom finns viss inomverksutbildning.

Den central utbildningen inom PA-området har främst omfattat projektin- riktad utbildning samt kurser avseende löne-och pensionsbestämmelser, per- sonalledning, utbildning för utbildare m. m. Vidare har PA-inslag funnits i förvaltningskurser på olika nivåer samt i administrativa chefskurser. Se- minarieverksamhet har också förekommit i begränsad omfattning. En ny grundutbildning håller på att prövas av PUN/SPN.

Den regionala verksamheten har hittills omfattat dels koncenterade in- satser rörande utbildning för rehabilitering, anpassningsgrupper och övriga personalsociala frågor, dels seminarieverksamhet rörande arbetsrätt, PA-me- toder, utvecklingsfrågor, personalledning m.m. Vidare har en hel del ut- bildningsinsatser skett som stöd för myndighetsinterna projekt.

2.2 Behov av utbildningsinsatser och övriga utvecklingsåtgärder

Karakteristiskt för PA-utbildning liksom en hel del annan administrativ utbildning, är att det handlar om insatser inom två huvudområden. Det ena området avser PA som struktur och har att göra med faktainnehållet i personaladministrativt arbete. Problemområden som man kan arbeta med i denna typ av utbildning är exempelvis vad PA omfattar, regelsystemet, avtalsfrågor samt olika möjliga åtgärder, tekniker och rutiner inom PA- området. Det andra området avser PA som process och har att göra med hur PA-arbete kan eller bör bedrivas, vilka effekter olika PA-åtgärder kan medföra inom andra områden i en myndighets verksamhet (uppgift, struktur och teknik), hur PA-åtgärder slår igenom på individ- och gruppnivå och hur förändring/utveckling kan åstadkommas. En sådan indelning ger den här listan över tänkbara PA-utbildningsinsatser:

PA som struktur

— Orienterande PA-utbildning — Grundläggande PA-utbildning — Utbildning som syftar till en fördjupning av kunnandet inom PA:s olika delområden (vidareutbildning)

— Information/utbildning kring nyheter inom PA-området (fortbildning)

PA som process — Utbildning i problemlösning — Utbildning i hur förändrings-lutvecklingsarbete inom PA-området kan bedrivas — Erfarenhetsutbyte mellan myndigheter inom PA-området

— Erfarenhetsutbyte mellan statsförvaltningen och övrig arbetsmarknad i PA-frågor — Erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och SPN som syftar till att fånga upp aktuella tendenser och behov av utvecklingsinsatser från SPN som central myndighet — Samordning med utvecklingsåtgärder inom andra administrativa områ- den.

Viss utbildning behöver vara rent struktur- eller processinriktad. Andra insatser bör inrymma båda aspekterna. Flertalet av nedanstående behov är av sistnämnda karaktär. Behovet av PA-utbildning för olika målgrupper kan också beskrivas med hjälp av uppdelningen grund-, fort-och vidareut- bildning. Även om avgränsningen är svår underlättas diskussionen genom denna uppdelning. De målgrupper och behov som är aktuella för fackut- bildning inom PA-området bedöms i första hand vara följande.

Målgrupp Bedömd Primära behov Anm storlek —— G F V 1. Administrativa chefer och chefer för mynd 500 X X utan PA-funktion 2. Personalchefer (chef personalsekt. eller -avd) 1000 (X) X X 1) 3. Personalhandläggare, allmän PA 5000 X X X 4. Personalsociala handläggare (konsulenter 220 X X m.fl.) 5. Handläggare för personalutveckling(utbilda- 1000 (X) X X 2) re) 6. Jurister med arbetsrättsliga och PA-uppgifter 200 X X 6) 7. Personal vid lönekontor 2000 X X 4) 8. Personalledare i allmänhet 50000 X (X) (X) 3) 9. Handläggarem.fl.vidde administrativa fack- 400 X (X) 5)

myndigheterna

l) Grundutbildningsbehov finns för sådana som rekryteras utan egentlig PA-bak- grund. 2) Grundutbildningsbehov finns för sådana som ej har pedagogisk bakgrund. 3) För gruppen personalledare avses främst en grundläggande utbildning ifråga om personalledning, PA m.m. Dessutom finns i andra hand F- och V-behov. 4) Behovet av särskild fortbildning är med hänsyn till avtalsförändringar, informa- tionssystem m.m. angeläget. 5) För huvuddelen behov av grundutbildning i PA, för vissa dessutom kvalificerad vidareutbildning. 6) Behov av grundutbildning i PA samt löpande fortbildning i avtals- och förhand- lingsfrågor.

Härutöver vill SPN peka på dels behovet av att nya verkschefer ges en viss utbildning i PA, arbetsrätt m. m., dels behovet av att fackliga repre- sentanter inom myndigheterna får grundläggande PA-utbildning.

Vidare finns vissa gruppbehov gällande främst anpassningsgrupper och skyddskommittéer. Dessa är numera främst av F- och V-karaktär.

Principiellt har SPN gjort följande överväganden.

1. Grundutbildning för flertalet uppgifter inom PA-området bör ske inom högskolan (motsv). Viss kompletterande utbildning rörande arbets- och förvaltningsrätt, statliga avtal m. m. torde dock alltid erfordras inom stats- förvaltningen.

2. Fort- och vidareutbildning bör främst ske inom statsförvaltningen och vara av tillämpad inriktning. Möjligheter till fort- och vidareutbildning inom högskolan bör dock tillvaratas.

3. För den närmaste IO-årsperioden är det inte möjligt att utgå från ovan angivna principer (1—2) eftersom rekryteringen till en betydande del av PA-tjänsterna skett efter andra grunder. Ett stort behov av såväl grund- som fort- och vidareutbildning finns därför åtminstone för denna period.

SPN har, efter att teoretiskt ha prövat olika modeller, kommit fram till att PA-utbildningen inom statsförvaltningen bör byggas upp kring en en- hetlig modell av samma typ som KFU beskrivit (SOU 1976115 sid 86 f.). Modellen bör inrymma dels grundläggande delar som alla genomgår, dels specialinriktade delar för olika befattningar. Vidare bör finnas gemensamma tillämpningsperioder.

Allmän del Grundläggande PA-ut- bildning i arbetsrätt, PA- kärnområden samt ut- vecklings- och inforrnat- ionsarbete

Ca 4 veckor

Specialdel(ar)

Utbildning i t. ex. rekryte- ring, utbildningsplaner- ing, personalsocial verk— samhet, PA-infofrågor

Ca 1—3 veckor

Tillämpningsdel

Probleminriktad avsedd för grupper (fungerande personalsektioner motsv.)

Ca 1 vecka

Den allmänna delen bör i stort omfatta den internutbildning som nu ges inom SPN (den s. k. FIAT-utbildningen). Den nya grundkurs i PA för hand- läggare som nu prövas av PUN/SPN kan utgöra grund för en fortsatt ut- veckling till en allmän del om ca 4 veckor.

Specialdelarna kan utgöras av de olika kurser som f.n. finns (special- utbildning i rekrytering, bemanningsplanering, utbildning för utbildare, löne— och pensionsfrågor, infomrationsbehandling m. m.) och avpassas efter skif- tande behov. Vi anser det emellertid väsentligt att flertalet specialister (t. ex. konsulenter, utbildare, handläggare av löne-, pensions- och avtalsfrågor) även har genomgått den allmänna delen.

Tillämpningsdelen bör genomföras i seminarieform och bygga på arbete med mera frekventa PA-problem inom myndigheterna. I tillämpningen bör olika personalgrupper inom PA-området delta och arbeta kollektivt som PA-funktioner. Härvid kan både sak- och samverkansaspekter belysas.

Utöver denna systematiska modell för grund- och vidareutbildning bör ett enkelt system för cirkulationstjänstgöring mellan myndigheter för PA- personal skapas. En sådan cirkulation bör kunna ingå i en planerad per- sonalutveckling för varje PA-funktionär och omfatta 3—6 månader/ period. SPN avser att närmare studera förutsättningama härför.

Utbildningsbehov avseende ämnesområden

En konstruktiv arbetsmarknads- och personalpolitik inom det statliga om- rådet kräver bl. a. utbildningsinsatser som kan föras vidare på myndigheterna och ingå som en del av ett nödvändigt förändringsarbete. En stor del av dessa utbildningsinsatser är av punktkaraktär och måste snabbt kunna genomföras med stor bredd. Samtidigt utgör de fortbildning för PA-per- sonalen och kan också delvis ingå i konsultinsatser.

SPNs regionkontor har, som tidigare nämnts, stor erfarenhet av sådana insatser som oftast sker i seminarieform. För de närmaste åren förutses därvid behov av större insatser på följande områden

— bemannings- och åtgärdsplanering — personalrörlighet (rekrytering och omplacering) — den nya arbetsmiljölagens PA-konsekvenser

— jämställdhetsfrågor (särskilt PA-aspekter)

— personalledningsfrågor

— åtgärder i sysselsättningsfrämjande syfte — vissa personalutvecklingsfrågor (främst planeringssamtal och planering för personalutveckling) — kompletterande utbildning i rehabiliteringsfrågor (”SPN 18” och övriga föreskrifter) — fortsatt utbildning av anpassningsgrupper — alkohol- och narkotikafrågor.

En förskjutning av tyngdpunkten i insatser bedöms vidare ske mot frågor rörande bemannings- och åtgärdsplanering, jämställdhet, personalutveck- ling, personalledning och arbetsmiljö. Detta förhindrar dock inte att behoven inom det personalsociala området alltjämt är mycket stora.

Samtliga regionkontor understryker särskilt behoven av breda insatser rörande personalledning. Flertalet betonar också jämställdhet, personalut- veckling, personalsociala frågor samt den nya arbetsmiljölagen.

En annan typ av fortbildning som starkt efterfrågas är en bred erfarenhets- och kontaktinriktad seminarieverksamhet inom PA-området. I första hand bör dessa avses för personalchefer, PA-handläggare m.fl. Det rör sig här till stor del om en utveckling av den seminarieverksamhet som redan är utprövad och etablerad i vissa regioner (bl. a. Göteborg, Linköping och delvis Stockholm).

De ämnesvis redovisade utbildningsbehoven är som nämnts av fortbild- ningskaraktär. Det hindrar givetvis inte att de även utgör väsentliga inslag i grund- och vidareutbildning.

Projekrinriktad utbildning

Som följd av övergripande personalpolitiska åtgärder inom statsförvaltning liksom av medbestämmandeavtal torde projektinriktad utbildning bli efter- frågad som förändringsmetod såväl i fråga om PA som inom övriga ad- ministrativa områden.

Vid SPNs regionkontor har sådana utbildningsinsatser använts i förening med andra metoder såsom rådgivning, konsultinsatser m. m. Erfarenheterna

är genomgående att denna utbildningsform kan vara ett effektivt sätt att överföra PA-kunnande och arbeta med myndighetsvisa problem.

Den gemensamma centrala PA-utbildning som under en femårsperiod genomförts gemensamt mellan PUN/SPN har varit alltmer projektinriktad och byggt på deltagande grupper från myndigheterna. I de 9 utbildnings- omgångar som genomförts har c.a. 45 myndigheter deltagit.

Som skäl för genomgång av kursen har myndigheterna sagt sig arbeta eller vilja arbeta med följande.

En allmän utveckling av sin PA-standard 30 % En allmän kompetenshöjning inom PA-området 27 % Framtagning av personalpolitiskt program 25 % Införande av planeringssamtal 7 % Utveckling av förvaltningsdemokratin, medinflytande 7 % Övriga PA (ex lagar, avtal, bemanningsplanering, personalutveckling m.m.) 4 %

Även om motiven är allmänt uttryckta visar de att kursen uppfattats som utvecklingsinriktad. Erfarenheterna efteråt bestyrker detta. Vid ca. 3/4 av de deltagande myndigheterna har sålunda ett eller flera utvecklings- projekt inom PA-området genomförts.

Vi anser att denna utbildningsform fortsättningsvis bör bedrivas av fack- myndigheterna som ett instrument i deras utåtriktade arbete. För SPNs del innebär det att regionkontoren kan använda denna metod. Det är vä- sentligt att klarhet erhålles om förutsättningama härför beträffande parts- medverkan etc. som följd av medbestämmandeavtal.

F års/ag till insatser

Tre åtgärder framstår mot bakgrund av ovanstående som särskilt angelägna inom PA-området.

1. Utveckling av en kvalificerad grund- och vidareutbildning för perso- nalchefer och handläggare inom PA-området (se sid. 9 ovan). Varje myn- dighet bör snarast ha minst en person med sådan bakgrund.

2. Utveckling av den nuvarande PA-utbildningen som bedrivs vid SPN:s regionkontor till en bred och systematisk fortbildningsverksamhet inom hela PA-området (främst erfordras visst resurstillskott).

3. Omfattande satsning på att hjälpa myndigheterna med ledarutveckling genom utarbetande av modeller och läromedel samt utbildning av hand- ledare. Syftet måste vara att samtliga personalledare åtminstone inom en S-årsperiod får någon form av grundutbildning. Inom SPN:s ”PLF- projekt” (Personalledningsfunktionen i statsförvaltningen) bearbetas f. n. dessa frågor. För att nå större effekt bedöms dock en generell satsning vara önskvärd där det centrala utbildningsorganet och övriga aidmini- strativa fackmyndigheter medverkar.

3 Utveckling av administrativ grundutbildning

Att utveckla en administrativ grundutbildning för olika nivåer är enligt SPNS uppfattning en viktig uppgift för ett centralt utbildningsorgan.

SPN förutsätter därvid att en sådan utbildning dels kan byggas upp som ett blocksystem och därmed kan anpassas till olika behov, dels också kan ges tillräcklig spridning. Detta innebär att utveckling av läromedel, utbild- ning av handledare samt strävan mot regionalt eller myndighetsintemt genomförande bör vara viktiga element. PUN:s tidigare erfarenheter torde i övrigt kunna utnyttjas i arbetet.

SPN medverkar gärna med utarbetande av innehåll i en sådan utbildning. SPN anser också att frågan om aspirantutbildning bör diskuteras närmare. Om denna form av utbildning fortsättningsvis skall bedrivas och vara öppen för större målgrupper är det önskvärt dels att PA-innehållet i dessa ut- bildningar ses över, dels att frågan om deltagande för PA-personal tas upp. Vidare bör frågan om aspirantutbildningens möjlighet att vara ett medel för övergång från kontors- till handläggaruppgifter behandlas.

4 Minimistandrad ifråga om PA-utbildning

Frågan om vissa minimikrav på PA-kunnande (eller annan administrativ kunskap) skall preciseras och fastställas för olika grupper statsanställda är principiellt besvärlig. Problemet sammanhänger nära dels med frågan om s.k. basstandards för myndigheterna i PA-frågor över huvud taget, dels även med debatten om utbildningsmål inom vuxenpedagogiken.

Frågan om s. k. basstandards utreds separat inom SPN i anslutning till PAO-projektetl.

Allmänt bör strategien att höja myndigheter till en miniminivå i PA- avseende preciseras för att kunna tillämpas. Sålunda bör klarläggas vad som avses med miniminivå (”M-nivå”) för att därigenom kunna identifiera myn- digheter som ligger därunder (”U-nivå”) samt för att kunna prioritera ut- vecklingsinsatser.

SPN utgår härvid tills vidare från följande beskrivning.

PAU-nivå: höjd nivå = uppnådd ”PAU-standard”

M-nivå miniminivå

U-nivå icke godtagbar nivå

För att konkretisera bilden måste operationella begrepp införas enligt föl- jande exempel. Karakteristiskt för myndigheten som ligger under miniminivå är att

— den saknar kunskaper om regelsystem utöver det löpande arbetet — den saknar kunskaper om PA-hjälpmedel — den saknar förmåga att hantera PA-hjälpmedel — den saknar dokumenterad personalpolitik

' Personaladministrativ organisation.

— den saknar en PA-funktion eller kompetent bemanning för PA-frågor — vissa basrutiner (t. ex. för introduktion, rekrytering) saknas eller ej till- lämpas.

Karakteristiskt för myndigheter på miniminivå blir då att ordet saknar kan utbytas mot har viss etc.

Myndigheter på PAU-nivå karakteriseras av miniminivå och däröver och arbetar med utvecklingsplaner av den typ som PAU skisserar.

Det är uppenbart att ett system med basstandards är behäftat med kriterie- och mätsvårigheter. Basstandards kan också lätt ge PA-frågorna en alltför statisk inriktning. Likväl torde kommande avtal delvis bygga på dylika grun- der eftersom det troligen är en framkomlig väg att teckna avtal utifrån.

Ifråga om utformning av utbildningsmål har debatten länge varit livlig bland utbildare. Det är emellertid givet att intentioner i en eller annan form finns som grund för planering av de flesta utbildningsinsatser. Det torde därför vara praktiskt och hederligt att beskriva dessa intentioner även om detaljerade formuleringar inte alltid erfordras.

Om minimikrav för PA-kunnande bör och kan föreslås råder delade me- ningar. De mest framträdande för- respektive nackdelarna synes vara föl- jande:

Fördelar Nackdelar + ger varje anställd väsentlig infor- — svåra att beskriva mation + användbara som underlag för ut- — Mätbara faktorer kommer att do- bildningsplanering och petitaar- minera över svårmätbara bete + kan medverka till en höjd och — främjar en statisk inställning till mer enhetlig PA-standard inom PA myndigheterna + är lämpliga som underlag för av- — förhindrar utvecklingsåtgärder talsarbete + kan underlätta en decentralise- — tar ej erforderlig hänsyn till olik- ring av PA-arbetet inom myndig- heter myndigheter emellan heterna + klargör faktiska arbetsgivarkrav på de anställda

Slutsatsen av denna jämförelse blir följande. Det är svårt att beskriva minimikrav. Detta förhindrar inte att det oftast finns, mer eller mindre ut- talade, sådana krav. Det bör därför vara rimligt att dessa formuleras öppet. Utan tvekan kan detta befrämja planering av personalutvecklingsinsatser och underlätta kommunikation rörande PA-frågor inom myndigheterna. Det bör vara möjligt att beskriva kraven så att en statisk tolkning minimeras. I realiteten kan man också förvänta sig att kommande avtal i vissa avseenden innehåller sådana formuleringar. En försiktig användning av minimikrav bör därför prövas.

SPN är inte beredd att nu lämna fullständiga förslag till minimikrav för samtliga PA-befattningar. Detta är en fråga som först kan avgöras när ut- redningsarbetet rörande PAC-frågorna avslutats. Vi har därför begränsat oss till att som exempel definiera vissa kunskapsområden som blir aktuella

för a) PA-handläggare, b) personalledare och c) envar statsanställd tjänsteman (se bilaga).

I KFU (SOU 1976115) redovisas ett ambitiöst arbete avseende målbe- skrivningar för olika grupper av PA-personal (se bilaga 51] — 5:12). Som utgångspunkt för ett vidare arbete med beskrivning av minimikrav kan särskilt bilaga 5212 användas.

Underbilaga. Exempel på viktigare områden för utarbetande av minimikrav avseende PA -kunnande

1. Specialister — dvs. personer med huvudsaklig uppgift att förmedla kunskaper inom PA-området till övrig personal på myndigheten (t. ex. personalchefer och olika typer av PA-handläggare) behöver ha — god kunskap om övergripande statlig arbetsmarknads-

och personalpolitik

— god kunskap om myndighetens uttryckta personal- politik — specin kompetens inom olika delområden av PA (teori, metod) beroende på egen uppgift — god kännedom om arbetsrättslagstiftningen och till- lämpning av denna — kunskap om avtals-, löne- och förhandlingsfrågor — god individuell- och socialpsykologisk kunskap — kunskap om pedagogiska metoder och informations- teknik — kunskap om organisationsteori och metoder för or- ganisationsutveckling — kunskap om myndigheter som har parallella arbets- uppgifter (t. ex. SPN, SPV, försäkringskassa, yrkesin- spektion) — kännedom om fackliga organisationer och deras krav på PA-kunskaper.

2. Personalledare — dvs. personer som fungerar som personalansvariga på alla nivåer behöver ha — god kännedom om myndighetens uttryckta person— politik — kännedom om arbetsrättslagstiftning — kunskaper i individual- och socialpsykologi — god kännedom om myndighetens personaladministra- tiva rutiner samt egna PA-uppgifter — kunskap om löne- och anställningsvillkor — kunskap om arbetsmiljölagstiftning och skyddsarbete — god kunskap om vissa PA-tekniker (t. ex. rekrytering, introduktion, planeringssamtal, samtalsmetodik, om- placering) — kännedom om fackliga organisationer och deras krav på PA-kunskaper.

3. Varje statsanställd behöver ha — kännedom om statsförvaltningens och myndighetens

personalpolitik

— kännedom om myndighetens PA-handläggning i stort — kännedom om alla PA-rutiner som berör honom själv vid myndigheten — kännedom om löne-och anställningsvillkor motsva- rande SPN:s skrift ”Nyanställd”.

Bilaga 2 Förvaltningsrättslig utbildning

1 Det förvaltningsrättsliga utbildningsområdet

1.1 Allmänt

I avsikt att försöka bestämma ramarna för en förvaltningsrättsligt inriktad utbildning för statstjänstemän lämnas här en redovisning för det förvalt- ningsrättsliga området. I redogörelsen har därför utelämnats sådant som bedömts vara av inget eller ringa intresse för utbildningen.

].2 Förvaltningsrätt 1

Förvaltningsrätt omfattar främst rättsreglerna för den offentliga förvaltning- en. Till förvaltningen räknas emellertid inte de högsta statsorganens (dvs. regeringens och riksdagens) verksamhet och inte heller domstolarnas verk- samhet (rättskipningen). Vad som återstår av statlig (och kommunal) verk- samhet kallas förvaltning.

Förvaltningsrätten kan emellertid inte bestämmas enbart med hjälp av begreppet offentlig förvaltning. Förvaltningsrätten omfattar inte bara regler om myndigheternas organisation och verksamhet utan också regler för med- borgarna. Den viktigaste gruppen av förvaltningsrättsliga regler utgör sam- tidigt normer för både myndigheterna och medborgarna och bestämmer sålunda dessas inbördes relationer. Vid sidan härav finns dels rent interna regler om myndigheternas organisation och verksamhet, dels regler som enbart riktar sig till medborgarna och sanktioneras av straffstadganden, vil- kas tillämning ankommer på de allmänna domstolarna. Att dessa straff- sanktionerade regler hänförs till förvaltningsrätten kan motiveras med att de står i ett sakligt sett intimt samband med regler som tillämpas av för- valtningsmyndigheterna och att de gäller medborgarnas förpliktelser mot det allmänna.

Förvaltningsrätten indelas i allmän och speciell förvaltningsrätt. Inom den allmänna förvaltningsrätten behandlas problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, i synnerhet frågor om förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten läggs vid de processuella reglerna och reglerna om det förvaltning rättsliga förfarandet i övrigt.

Den speciella förvaltningsrätten behandlar såväl materiella som proces- suella problem för de särskilda förvaltningsgrenarna. Den brukar indelas lKäua; Strömberg: All- i politiförvaltningsrätt (angående allmän ordning och säkerhet m. m.), eko- män förvaltningsrätt.

1 14

] Se t. ex. SFS l9l6z338, 1927Z380, 19642504, 19612590 OCh 19722407.

nomiförvaltningsrätt (näringsrätt) och socialförvaltningsrätt (angående so- ciala understöd, administrativa frihetsberövanden m.m.).

1.3 Det förvaltningsrättsliga förfarandet

Reglerna om det förvaltningsrättsliga förfarandet inom statsförvaltningen återfinns dels i för hela statsförvaltningen gemensamma författningar, dels i för varje förvaltningsgren speciella författningar och andra bestämmelser. Bland den förstnämnda kategorin av författningar är förvaltningslagen (19712290) den viktigaste vid sidan av de grundläggande reglerna i 11 kap. regeringsformen. 1 förvaltningslagen regleras ärendenas handläggning och däri finns också regler om jäv, avgörandenas form, fullföljdshänvisning och besvär. Förvaltningslagen är emellertid tillämplig endast på det ickepro- cessuella förvaltningsförfarandet. För rättskipningen vid regeringsrätten, kammarrätt, fastighetstaxeringsrätt, skatterätt och länsrätt gäller istället reg- lerna i förvaltningsprocesslagen (19711291).

För förvaltningsförfarandet inom statsförvaltningen finns också regler i ett stort antal andra författningar med generell räckvidd. Regler om of- fentlighet och sekretess (bland annat reglerna om allmänna handlingars of- fentlighet) finns i sekretesslagen (19371249), bestämmelser om skriftväx- Iingen m. m. iett flertal författningar1 och bestämmelser om myndigheternas serviceskyldigheter i servicecirkuläret till statsmyndighetema (19722406).

I de för varje förvaltningsgren eller varje myndighet speciella bestäm- melserna återfinns ofta regler om t. ex. former för beslutsfattande, besluts- förhet, föredragningsskyldighet, närvarorätt vid beslutsfattande, reserva- tionsrätt och reservationsskyldighet, delegation av beslutanderätt samt re- gistrering och expediering.

1.4 Statstjänstemans ställning och ansvar

Ett viktigt avsnitt inom förvaltningsrätten rör statstjänstemannens ställning och ansvar. Häri ryms frågor om tystnadsplikt, arbetstid, arbetsskyldighet, förflyttningsskyldighet, bisysslor m.m. Hit hör också frågor om tjänste- struktur och anställningsförhållanden. Sett i ett vidare perspektiv kan hit också föras frågor om saklighet och opartiskhet i tjänsteutövningen. Dessa frågor skulle kunna sammanfattas under begreppet tjänstemannarätt.

Reglerna i dessa frågor återfinns i ett stort antal författningar och i vissa fall — t. ex. beträffande arbetstid — även i avtal. De grundläggande bestäm- melserna finns redan i regeringsformen (se t. ex. 1 kap. 5 8). De kompletteras av bl. a. lagen (1976:600) om offentlig anställning och anställningsförord- ningen (19651601).

Det straffrättsliga ämbetsansvar, som tidigare kunde utkrävas av stats- tjänstemän, är numera avskaffat. Ett nytt sanktionssystem har införts. Detta har så nära som möjligt anknutits till den privata arbetsmarknadens sank- tionssystem. De skillnader, som alltjämt finns, beror främst på två förhål- landen. Det ena är den offentliga tjänstens särart. Det andra är det särskilda anställningsskydd, som sedan länge varit etablerat för den offentliga tjäns- tens del. Straffrättsliga sanktioner har inte ansetts helt kunna avvaras med hänsyn till att samhällsmedlemmarna har ett väsentligt intresse av att of-

fentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Kriminaliseringen har emellertid begränsats till de allvarligaste angreppen mot detta intresse och omfattar numera bara oriktig myndighetsutövning samt liksom tidigare de särskilda brotten mutbrott och brott mot tystnads- plikten (se 20 kap. brottsbalken). Medan således tidigare hela ämbetsut- övningen i offentlig tjänst var straffrättsligt sanktionerad är det numera alltså endast myndighetsutövningsfunktionen som är det. I stället finns ett i kap. 10 lagen om offentlig anställning reglerat disciplinansvar för bl. a. statstjänstemännen. Disciplinpåföljd får åläggas statstjänsteman för tjänste- föreseelse, nämligen om tjänstemannen uppsåtligen eller av oaktsamhet åsi- dosätter vad som åligger honom i hans anställning och felet ej är ringa.

Statstjänstemans skadeståndsansvar är numera kraftigt begränsat. I prak- tiken kan det bli fråga om skadeståndsansvar endast i undantagsfall. Reglerna om detta återfinns i skadeståndslagen (19722207). Enligt denna lag skall staten i de flesta fall ersätta skador som vållas av statstjänsteman genom fel eller försummelse i tjänsten. Den enskilde tjänstemannen är ekonomiskt ansvarig för sådan skada endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadeli- dandes intresse och övriga omständigheter.

Statstjänstemän har i vissa fall ett s. k. ämbetsskydd. Detta framgår bland annat av reglerna om straff för våld och hot mot tjänsteman m. m. i 17 kap. brottsbalken.

Till det ifrågavarande avsnittet av förvaltningsrätten bör också hänföras regler om tjänstetillsättning, uppsägning, avskedande m. m. samt regler om åtal, åtalsanmälan och avstängning. Reglerna om den tillsyn, som utövas av justiteombudsmännen (JO) och justitiekanslern (JK), bör också föras dit.

1.5 Förvaltningsrätt och arbetsrätt

Från att tidigare ha varit juridiska discipliner, som på den statliga förvalt- ningens område endast tangerat varandra, har förvaltningsrätten och ar- betsrätten alltmer kommit att gå in i varandra inom denna samhällssektor. Inom den statliga förvaltningens område har således den förvaltningsde- mokratiska utvecklingen skapat nya förvaltningsrättsliga situationer. För- fattningar som lagen (19762580) om medbestämmande i arbetslivet, lagen (1976:600) om offentlig anställning, lagen (1974:12) om anställningsskydd, lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning och lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen kan därför — åtminstone i personalutbildningssammanhang — delvis hänföras till det förvaltningsrättsliga området. Särskilt gäller detta de regler i de författ- ningar (kompletterade av avtal) som direkt påverkar tjänstemännens ställ- ning eller ansvar eller som eljest berör den förvaltningsrättsliga verksam- heten mera direkt.

1.6 Materiella regler

Inom den speciella förvaltningsrättens område finns i både ett mycket stort antal författningar och i vissa kollektivavtal och andra avtal materiella regler,

som skall tillämpas inom den statliga förvaltningens verksamhet. Dessa regler har ofta låg allmängiltighet, dvs. de rör ofta endast en mycket liten del av förvaltningen och är tillämpliga i inte alltför ofta förekommande situationer. Även 'om dessa materiella regler helt ligger inom det förvalt- ningsrättsliga utbildningsområdet torde det vara omöjligt med hänsyn till deras omfattning att täcka in dem i en gemensam utbildning. Detta område behandlas därför inte närmare här.

2 Huvuddrag i en förvaltningsrättsligt inriktad utbildning för statstjänstemän

2.1 Allmänt

En förvaltningsrättsligt inriktad utbildning för statstjänstemän bör ha två syften. Dels skall den från allmänhetens synpunkt säkerställa att tjänste- männen erhåller, vidmakthåller eller vidareutvecklar sådana kunskaper och erfarenheter att rättssäkerheten i den statliga förvaltningen kan upprätthållas, dels från den enskilde tjänstemännens synvinkel säkerställa att denne har tillräckliga kunskaper för att på ett tillfredsställande och säkert sätt fullgöra sina uppgifter och därmed undgå att drabbas av disciplinära, straffrättsliga eller skadeståndsrättsliga sanktioner för felaktigt handlande.

Mot denna bakgrund är det angeläget, att en förvaltningsrättsligt inriktad utbildning för statstjänstemän koncentreras på frågor rörande det förvalt- ningsrättsliga förfarandet (inklusive verkställighetsfrågor), offentlighetsekre- tess och tystandsplikt, tjänstemans åligganden och ansvar (straff- och ska- deståndsrättsligt) samt det förvaltningsrättsliga sanktionssystemet. Även frå- gor rörande den statliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer, samverkan med samhället i övrigt, skriftspråket i förvaltningen, registrering och arkivering och myndigheternas serviceskyldighet bör ingå.

Det som behandlats ovan avser främst allmän förvaltningsrätt. Självfallet bör också utrymme ges åt utbildning i speciell förvaltningsrätt, främst i form av påbyggnadsutbildning.

Ett viktigt moment i alla förvaltningsrättsliga studier bör vara kunskaper om rättskällorna. Förmågan att själv finna tillämpbar förvaltningsrättslig materia bör särskilt beaktas. Självfallet måste ambitionen anpassas till ut- bildningens nivå. All personal bör emellertid i någon utsträckning själv kun- na finna ledning i rättskällorna för sitt praktiska handlande.

2.2 Utbildningens uppbyggnad

En förvaltningsrättsligt inriktad utbildning för statstjänstemän har flera olika målgrupper med sinsemellan olikartade behov och förutsättningar.

Utbildningen bör därför organiseras så att de olika behoven kan till— godoses och att de olika gruppernas förutsättningar beaktas. Det är också viktigt att ta tillvara de olika gruppernas erfarenheter. I åtskilliga delar torde utbildningen kunna vara gemensam. Härigenom skulle också olika mål- gruppers tidigare utbildning och erfarenheter kunna komma övriga grupper till godo.

Mot denna bakgrund ter det sig naturligt, att utbildningen organiseras i grundläggande utbildning och påbyggnadsutbildning. Den grundläggande ut- bildningen riktar sig således till nyanställda, såväl handläggare som biträdes- personal. För personal med juridisk utbildningsbakgrund bör anordnas en särskild utbildning med inriktning på det praktiska förfarendet och på tillämpning av förvaltningsrättens regler. För övrig personal torde utbild- ningen däremot kunna vara gemensam och av mera allmänt förvaltnings- rättslig art. Den bör syfta till att introducera i den statliga förvaltningens organisation och verksamhet. Eventuellt skulle kunna övervägas att dela denna utbildning i två avsnitt, varav det första är gemensamt för de nämnda målgrupperna medan det senare är differentierat. Härigenom kan utbild- ningen i det senare avsnittet bättre anpassas till målgruppemas arbetsupp- gifter. Vad gäller utbildningens innehåll i övrigt hänvisas till vad som anförts ovan.

Påbyggnadsutbildningen bör organiseras som ett större antal utbildnings- block, som kan kombineras med hänsyn till bl. a. tjänst och arbetsuppgifter. Utbildningen kan då bättre anpassas till den enskilde tjänstemannens tidigare utbildning och erfarenheter. Utbildningen bör vara organiserad så att vissa block innehåller mera allmän förvaltningsrättslig utbildning medan andra är stark specialiserade. Ett stort antal block med inriktning på den speciella förvaltningsrättens olika ämnesområden måste tillhandahållas. Genom kom- bination av sådana block ges möjlighet till stor variation även i specialiserade utbildningsvägar.

En utbildning av nu beskrivet slag kan självfallet inte åstadkommas genom traditionell kursverksamhet i myndighetens egen regi. I stället måste sam- hällets resurser på utbildningsområdet tas i anspråk och kombineras med myndighetens egna insatser. De senare bör också i hög grad inriktas på andra utbildningsformer än de traditionella. Studiecirkelverksamhet, dis- tansundervisning och studier med hjälp av centralt producerade läromedel bör t.ex. kunna utnyttjas.

Det kan i detta sammanhang vara värt att erinra om att det inom det allmänna utbildningsväsendets ram i dag finns ett stort utbud av kurser med förvaltningsrättsligt innehåll. Främst gäller detta högskolornas utbud av kortare kurser. Dessa kurser bör kunna utgöra inslag i förvaltningsrättsligt inriktad personalutbildning. Möjligheterna att samverka inom personalut- bildningen med andra organisationer — offentliga och enskilda — bör också tillvaratas.

Kronologisk förteckning

21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32.

33. 34. 35.

36. 37. 38. 39. 40. 41.

. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyr- kan. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Utredningar l delfrågor. Kn. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovtsning och bedöm- ningsunderlag. U. Föräldrautbildning. S. Ny skogspolitik. Jo. Skog för framtid. Jo. Hyresrätt 2. Lokalhyra. Ju. Ny konkurrensbegränsningslag. H. Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. Ju. . Kapitalmarknaden I svensk ekonomi. E. . Kapitalmarknaden I svensk ekonomi. Bilaga 1. E. Kapitalmarknaden I svensk ekonomi. Bilaga 24. E. Arbete åt handikappade. A. Praktikfrägor—åtgärder i ett kort perspektiv. U. Regional konsumentpolitisk verksamhet. H. Energi. I. . Öresundsförbindelser. K. Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. K. Öresundsförbindelser. Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. K. Bemanning av fartyg. K. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. A. Växtförädling. Jo.

Ny renhällningslagstiftning. Jo. Etablering av miljöstörande industri. Bo. Hälso- och Sjukvårdspersonalen. S.

Fortsatt körkortsreform. K. Kvinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. A. Arbete l jordbruk och trädgård. A. Brand inomhus. B. Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. K. Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar. Kn.

Ordningsvakter. Ju. Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. Ju. Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vidgad länsde- mokrati. Kn. Arrenderätt ]. Ju. Hotell- och restaurangutredningen. H.

Jämställdhet I arbetslivet. A. Föräldraförsäkring. S. TVistIösning på konsumentområdet. H. Statlig personalutbildning. B.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommundepartementet

Hyresrätt 2. Lokalhyra. [8] Kyrkoministerns stat—kyrka grupp. 1.Stat—kyrka. Ändrade relationer Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga.[10] mellan staten och svenska kyrkan. [1] 2. Stat—kyrka. Bilaga 1. Ordningsvakter. [33] Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. [34] Utredningar I delfrågor. [3] Arrender'att 1.136] Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och försam-

lingar. [32] Socialdepartementet Regional utvecklingsplanering, länsplanering, Vidgad Iänsdemokrati. Föräldrautbildning. [5] [35]

Hälso- och Sjukvårdspersonalen. [26] Föräldraförsäkring. [39]

Kommunikationsdepartementet

1975 års danska och svenska öresundsdelegationer. 1. Öresunds- förbindelser. [ 18] 2. Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. [ 19] 3. Öresundsförbindelser Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. [20] Bemanning av fartyg. [21] Fortsatt körkortsreform. [27] Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. [31]

Ekonomidepartementet

Kapitalmarknadsutredningen. 1. Kapitalmarknaden i svensk eko- nomi. [1 l] 2. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 1. [12] 3. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2—4. [ 13].

Budgetdepartementet Statlig personalutbildning. [41].

Utbildningsdepartementet

Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedömnings— underlag. [4] Praktikfrågor-åtgärder I ett kort perspektiv. [15]

Jordbruksdepartementet

1973 års skogsutredning. 1. Ny skogspolitik. [6] 2. Skog för fram— tid. [7] Växtförädling. [23] Ny renhållningslagstiftning. [24]

Handelsdepartementet

Ny konkurrensbegränsningslag. [9] Regional konsumentpolitisk verksamhet. [16] Hotell- och resiaurangbranschen. [37] Tvrstlösning på konsumentomrädei. [40]

Arbetsmarknadsdepartementet

Sysselsättningsutredningen. 1. Arbete ät handikappade. [14] 2. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. [22] 3. Kvinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. [28] Arbete i jordbruk och trädgård. [29] Jämställdhet i arbetslivet. [38]

Bostadsdepartementet

Etablering av miljöstörande industri. [25] Brand inomhus. [30].

Industridepartementet Energi. [17]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

LiberFÖrlag ISBN 91-38-04122-7

Allmänna Förlaget lSSN 0375-2'50X