SOU 1997:15
Det svåra samspelet : resultatstyrningens framväxt och problematik : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen
,! Det svåra samspelet
Resultamymingemjifamväxt och problematik
Staff!" Lindm'öm Peter Elm Göran Sundm'ä'm
, RAPPORT TILL FÖRVÅL'I'NINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN
RAPPORT TILL
.W__*...__Å__ . _ _ ' €?»
, ” ”U . ....- .". . .I'. *”.l'iJ I.. L'.
.. '( FW.
H*n
w Statens offentliga utredningar
ww 1997; 15 w Finansdepartementet
Det svåra samspelet
Resultatstyrningens framväxt och problematik
Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91—38-20505-X Tryck: Gotab. Stockholm 1997 mm 037'5-25ox
Förord
Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna syn- punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändring- ar i förvaltningen bör bedrivas. (Dir: 1995z93)
Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.
Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månads- skiftet mars/april. Avsikten härmed är att ge tillfälle till debatt som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.
Denna skrift innehåller två rapporter som behandlar samspelet mellan regeringen och förvaltningen. I den första rapporten beskrivs och analyseras resultatstymingens framväxt. Den andra bygger på en omfattande intervjuundersölming och dis- kuterar problemen kring hur resultatstyrningen och samspelet mellan departement och verk fungerar i dag. Rapporterna har tillkommit i nära samarbete mellan författarna.
Författarnas uppgift har inte varit att lämna konkreta förslag och rekommendationer, utan att göra en allmän problembe- skrivning. De ansvarar själva för innehållet i sina rapporter.
Sten Wickbom
Det svåra samspelet
Att hålla de andra krafterna stången
En redogörelse för den svenska statliga resultatstyrningens framväxt Stefan Lindström
Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen
Peter Ehn och Göran Sundström
3
73
Att kunna hålla de andra krafterna stången
En redogörelse för den svenska statliga resultatstyrningens framväxt
Stefan Lindström
Stefan Lindström arbetar på RRV:s avdelning för effektivitetsrevi- sion och har under 1996 varit anställd som biträdande sekreterare i Förvaltningspolitiska kommissionen. Han är fil. dr. i statsvetenskap.
Inneh ållsförtecknin g
Sammanfattning
Förord
Inledning
Den gamla budgetprocessen
De nya stabsorganen
Programbudgeteringen RRst roll: Redovisningsrevisionen utlokaliseras Genomförandet och utvärderingen av programbudgeteringen RRV.s utvärderingar Sammanfattning: Förändringar i budgetarbetet
Budgetutrednjngen
Programbudgeteringens efterdyningar Förvaltningsutredningen
Verksledningskommitte'n Återförandet av redovisningsrevisionen till RRV
Verksledningspropositionen
Försöksverksamheten
11
15
17
20 24 24
25 27
27
30
33
35 39
40
40
Budgetreformen sjösätts Treårsbudgeteringen Resultatstymingen Resultatstyrningen: utvecklingen efter introduktionen
Avslutande diskussion
Litteraturförteckning
47 50 53 56
62
67
L
Sammanfattning
Under andra hälften av 80-talet inleddes i Sverige ett omfattande och långsiktigt arbete på att förändra riksdagens och regeringens styrning av förvaltningen. Ett viktigt inslag i detta arbete var refor- meringen av budgetprocessen genom införandet av treårsbudgete— ring och mål- och resultatstyrning.
Initiativet till reformen brukar tillskrivas Verksledningskommitte'n som angav de allmänna riktlinjerna. De närmare detaljerna utarbe— tades dock av tjänstemän inom regeringskansliet. Vid utvecklingen och genomförandet deltog även Riksrevisionsverket (RRV), Statskontoret och Statens institut för personalutveckling (SIPU).
Viktiga motiv angavs för denna reform. Den politiska makten skulle stärkas. Riksdagens och regeringens styrning av en allt större och mer komplex förvaltning återupprättas. Politikerna skulle återta kommandot från tjänstemännen. Demokratin skulle vitaliseras.
Bakgrunden till reformen var den så kallade ”offentliga revolutio- nen” som innebar att den offentliga sektom både ökat i omfattning och ändrat karaktär. Tyngdpunkten hade förskjutits från traditionell myndighetsutövning till tjänsteproduktion. I denna process hade tjänstemännens inflytande över det politiska beslutsfattandet ökat och styrningen teknilierats.
Grundtanken i den strategi som formulerades för att stärka den politiska maktutövningen var att politikerna skulle styra både mer och mindre. De skulle styra mer genom att riksdag och regering inriktade sig på att formulera mål för förvaltningen och granska uppnådda resultat. De skulle styra mindre genom att verkställandet i ökad utsträckning överläts till tjänstemännen. Den så kallade resul- tatstymingen kom därmed i ett inledande skede att förknippas med avreglering och minskad detaljstyrning.
Denna styrfonn — ömsom kallad ”mål- och resultatstyming”, ”målrelaterad styming” eller bara ”resultatstyming” — var inspire- rad av det managementtänkande som präglade 80—talets förvalt- ningspolitiska diskussion. Motsvarande satsningar lanserades i en lång rad länder. Det var emellertid inte första gången denna styr- forrn prövats i svensk politik. Under 60- och 70-talen var den en viktig beståndsdel i försöksverksamheten med programbudgetering som avslutades på grund av de svårigheter som uppstod.
Den nuvarande resultatstymingens förhållande till programbud- geteringen har varit en omdiskuterad fråga. Förespråkare för resul— tatstyrning har gjort gällande att den bygger på erfarenheter av för- söksverksamheten med programbudgetering. Kritiker har hävdat att
resultatstyming är en slags programbudgetering i diminutiv form och att beslutet om att tillämpa resultatstyming vittnar om en oför- måga att lära av erfarenheten.
Den ståndpunkt som redovisas i denna promemoria kan sägas vara en kompromiss av ovanstående uppfattningar. Resultatstymingen har betydande likheter med grundläggande tankegångar i program- budgeteringen. Men det vore samtidigt fel att påstå att utformningen av resultatstymingen inte har påverkats av erfarenheterna från pro- grambudgeteringen. Om programbudgeteringen lanserades som ett mer eller mindre fullständigt styrsystem med uttryckliga hänvis— ningar till företagsekonomisk teoribildning har resultatstymingen enbart givits en skissartad och allmän formulering. Fortfarande råder betydande oenighet om vad resultatstyming egentligen inne- bär. Det har exempelvis gjorts gällande att resultatstymingen enbart skall ses som allmänna principer som måste verksamhetsanpassas i varje enskilt fall — en idé om styrning som ständigt söker former för sin tillämpning. Under senare år kan man dessutom märka en tydlig tendens till att resultatstymingen givits en allt vidare innebörd, och i dag framstår den närmast som en överordnad princip för all styr- ning. Detta hindrar dock inte att resultatstymingen i sin mer kon— kreta utformning har blivit ett tämligen ekonomistiskt och kvantita- tivt utformat styrsystem inom ramen för budgetprocessen.
Slutsatsen av detta är att man lärt av programbudgeteringen, men att det kan ifrågasättas om man lärt rätt saker. Ett tema i denna rapport är också det politiska systemets bristande förmåga till inlär- ning. Detta tema förankras i en redogörelse för de organisatoriska formerna för utvecklingsarbetet på området sedan början av 60- talet. Som beskrivs har detta utvecklingsarbete delvis ägt rum i en begränsad organisatorisk miljö bestående av ett fåtal departement, kommittéer och stabsorgan, främst RRV och Statskontoret. Dessa organ har både format den politiska processen och formats av den. Men miljön har inte varit sluten, utan påverkan av internationella förvaltningspolitiska synsätt har varit tydlig.
Förord
I denna promemoria kommer tyngdpunkten att ligga på de politiska processer som format ”fömyelsen” av det statliga budgetsystemet och som har haft resultatstyming som en viktig beståndsdel. Bety- dande vikt kommer också att läggas vid de organisatoriska förut— sättningama för detta reformarbete. Allmänna bakgrundsbeskriv- ningar och redogörelser för refonners innehåll kommer dock att ges ett begränsat utrymme.]
”Resultatstyrning” kommer här att användas som en samlingsbe- teckning för den styrning som omväxlande kallats för ”målstyming”, ”mälrelaterad styrning”, ”mål- och resultatstyming” etc. Denna generalisering är dock inte invändningsfri. Man kan nämligen ange skäl för att det finns en viktig skillnad mellan ”målstyrning” och ”resultatstyming” — även om motsatsen hävdats. Enkelt uttryckt kan man åtminstone föreställa sig en form av ”målstyming” utan (en rutinmässig) återrapportering av resultat.
Däremot är en renodlad ”resultatstyrning” — det vill säga en styr- ning utan på förhand angivna mål — knappast möjlig. För det första krävs det någon form av kriterier för att kunna skilja mellan önska- de och oönskade ”resultat”. Kan syftet med verksamheten inte anges går det heller inte avgöra om rätt saker görs. För det andra kommer naturligtvis de beslut om den fortsatta verksamheten som fattas på grundval av uppnådda resultat, exempelvis vidtagna sanktioner, att i praktiken fungera som mål. I ett långsiktigt perspektiv tenderar nämligen skillnaden mellan en föregripande och en reaktiv styrning att minska genom att gränserna för olika handlingar gradvis klar- görs. Detta hindrar emellertid inte att man inom ramen för resultat- styming kan tänka sig att den vikt som läggs vid ”mål” respektive ”resultat” varierar. I perioder av stor osäkerhet kan det exempelvis vara befogat att låta målen flyta och inta en pragmatisk hållning.2 Här kan nämnas att en av målstymingens ”fäder”, Peter Drucker, såg denna styrforrn som ett sätt att stärka en organisations själv-
' Tidigare versioner av denna rapport har lästs och kommenterats av kolleger inom förvaltningen och forskningen. Inte minst har viktiga synpunkter framförts av chefer och tjänstemän inom RRV. Även tidigare anställda har generöst ställt sin kunskap och tid till förfogande. Promemorian har självfallet också diskuterats inom kommissionen. Utan att därmed göra gällande att min be- skrivning och analys delas av alla vill jag rikta ett varmt tack till samtliga läsare. 2 Johansson (1995) s. 59rr.
kontroll och att bryta dominanta mönster. Drucker betonar visserli- gen betydelsen av att en organisation har en stark central ledning som bedriver uppföljning. Men han framhåller också att ledningens funktion är att understödja ”faltorganisationen”.3 I det svenska ut— vecklingsarbetet har emellertid resultatstymingen främst kommit att uppfattas som ett styr- och kontrollinstrument i ett i grunden hierar- kiskt system. Avsikten har varit att stärka regeringens styrning av myndigheterna, och att balansera den decentralisering och avregle- ring som ägt rum. Men med detta sagt kan också konstateras att resultatstyming aldrig givits någon mer precis innebörd inom ramen för förvaltningspolitiken varför det rätt och fortfarande råder en allmän osäkerhet om vad resultatstyming betyder. Att då diskutera resultatstymingens innebörd i förhållande till andra liknande be- grepp blir tämligen meningslöst.
3 Rombach (1991) s. 39, Lauvdal (1993) s. 77ff.
Inledning
Redogörelser för bakgrunden till införandet av resultatstyming och treårsbudgetering i den svenska statliga budgetprocessen har van- ligtvis utgått från Verksledningskommitténs betänkande. Ofta har det funnits en hänvisning till Förvaltningsutredningen, som uppfat- tats som Verksledningskommitténs omedelbara föregångare.
Som kommer att framgå av denna promemoria finns det emellertid skäl att utsträcka tidsperspektivet ytterligare. Det har nämligen diskuterats hur det pågående reformarbetet förhåller sig till den försöksverksamhet med programbudgetering som inleddes i slutet av 60—talet och som avvecklades tio år senare då resultatet inte svarade mot förväntningarna. Vissa har gjort gällande att resultatstymingen bygger på erfarenheter av försöksverksamheten med programbud- getering. Andra menar att resultatstymingen är en slags program- budgetering i diminutiv form och att beslutet om att införa resultat- styming vittnar om en oförmåga att lära av erfarenheten. En diskus- sion om förhållandet mellan dessa styrformer skulle då kunna säga något om den politiska processens förmåga att lära.
Det är emellertid inte bara resultatstymingens förhållande till pro- grambudgetering som är intressant att granska, utan även dessa båda systems förhållande till vad som kan kallas för den äldre bud- getprocessen. Försöksverksamheten med programbudgetering fram- står nämligen som en brytpunkt i utvecklingen på budgetområdet. Utgångspunkten för framställningen kommer därför att vara de pro- blem som 50-talets budgetprocess ansågs ha och som programbud- geteringen var avsedd att lösa.
Starkt förenklat är det två drag i försöken att utveckla budgetpro- cessen som skall belysas. Observera att diskussionen i allt väsentligt kommer att begränsas till riksdagens och regeringens styrning av den civila statsförvaltningen. Andra budgetfrågor kommer därmed inte att behandlas. Utvecklingen inom försvarsmakten kommer ock- så bara att beröras kortfattat.
Det första draget är budgetprocessens ”förvetenskapligande”. In- troduktionen av programbudgeteringen var ett av de mest omfattan- de försöken under 1900-talet att reformera den statliga budgetpro- cessen, och innebar en massiv introduktion av företagsekonorniskt tänkande. Här avses exempelvis långsiktig planering, analys av handlingsalternativ, kostnadsbegrepp, indelning av verksamheter i program samt mål- och resultatstyming. Denna utveckling har se- dan fortsatt — både på statsmakts— och myndighetsnivå — genom införandet av resultatstyming, treårsbudgetering och rambeslutsmo-
dellen. Allmänt kan sägas att detta har varit en utveckling från kas- saboksprincipen till ett system som har påfallande likheter med pro- grambudgetering på statsmaktsnivå.
Bakom denna utveckling har funnits en strävan att med hjälp av vetenskapsliknande metoder förvandla en kamera] budgetprocess till ett slagkraftigt politiskt reforrninstrument. I denna mening kan för- vetenskapligandet av budgetprocessen sägas ansluta sig till vad som ansetts vara ett grundläggande drag i den svenska politiska kulturen. Särskilt den svenska efterkrigspolitiken, med rötter i mellankrigsti- dens idédebatt, har i ett flertal arbeten beskrivits som teknokratisk och präglad av ingenjörens kyliga sinnelag. Man har bland annat pekat på den öppenhet den politiska processen visat för forskning och vetenskap. Värderingama liksom beskrivningarna av denna politik har dock varierat: från en uppskattning av politikens tro på saklighet och förnuft — ideal med rötter i upplysningstidens tänkande — till en kritik av dess nihilism.4 Båda dessa ståndpunkter har dock det gemensamt att man tillskrivit politiken både en vilja och förmå— ga att tillägna sig vetenskapens rön.
I förvetenskapligandet av budgetprocessen möter vi en delvis an- nan och betydligt mera komplicerad bild. Här står förvetenskapli- gandet inte för en entydig strävan efter att tillägna sig ett vetenskap- ligt eller ens vetenskapsliknande förhållningssätt. Förvetenskapli— gandet har förvisso återspeglat en tro på det ”rationella”. Men denna tro har burits upp av ett handlande som delvis utmärkts av ytlighet och som uppvisat inkonsekventa drag och irrationalitet. Besluten att tillämpa sofistikerade styrsystem har exempelvis inte präglats av den instrumentella logik som systemen själva givit uttryck för. Be- sluten har också varit svagt förankrade i tidigare erfarenheter.5
Vad som här kallats för en bristande förmåga till inlärning kan emellertid ges en annan tolkning och beskrivas som ett mer grund- läggande förhållningssätt när det gäller genomförandet av reformer. Vad som avses är övertygelsen om att verkligheten i betydande ut- sträckning är formbar och att den kan omdanas av nya och ratio- nella system. Uppstår det en skillnad mellan system och verklighet — och det gör det vanligtvis — kan denna minskas genom ytterligare insatser och förfining av systemet. Detta förhållningssätt innebär på intet sätt att man förnekar att politiska beslutsprocesser kan vara motsägelsefiilla, oklara eller bygga på bristfälligt kunskapsunderlag. I själva verket utgör denna iakttagelse grunden för reformviljan; det
4 Hermansson (1996); Hirdman (1989); Källström (1984); Nordin (1984); I framtidens tjänst (1986). 5 Jacobsson (1984); Brunsson, K. (1995).
är denna röra man vill avskaffa. Uppträder svårigheter under ge- nomförandet tas detta till intäkt för att ansträngningarna bör ökas ytterligare.6 Både när det gäller försöksverksamheten med program- budgetering och med resultatstyming har de svårigheter som upp- stått under genomförandet uppfattats och använts som argument för att ytterligare stärka arbetet med genomförandet. Problem har upp- fattats som temporära och därmed inte lett till mer grundläggande analyser och ifrågasättanden.
Det andra draget är moderniseringen av statens revisions- och ra— tionaliseringsorgan — det vill säga skapandet av det nya Statskonto- ret och Riksrevisionsverket (RRV) — och den roll som dessa organ tillsammans med Finansdepartementet spelat och alltjämt spelar i utvecklandet av budgetprocessen. Det finns nämligen ett nära sam- band mellan inrättandet av dessa myndigheter och introduktionen av programbudgetering. De har likaså varit betydelsefulla för resultat- stymingen. De utgör också ett viktigt inslag i det allmänna genom- brott för långsiktig och övergripande planering som ägde rum under 60-talet.7
Det är viktigt att framhålla att dessa båda ”stabsorgan” inte spelat någon enkel eller entydig roll. Visserligen har de oftare påskyndat än bromsat det utvecklingsarbete som bedrivits. Inte sällan har de haft ett intresse av att budgetsystemet förändrats. Särskilt RRV har på- fallande ofta medverkat i många och svårförenliga roller: som initi— ativtagare, verkställare, granskare och utvärderare. Samtidigt finns det exempel på att verket motsatt sig förslag från regeringen trots att dessa inneburit ökade resurser för verkets del. Man kan också notera att olika avdelningar inom myndigheten företrätt olika syn- Sätt.
Syftet med att fästa uppmärksamheten på dessa två utvecklings- linjer är att belysa hur förutsättningarna för regeringens styrning av förvaltningen har förändrats genom att budgetprocessen blivit allt mer analytisk och informationstät; särskilt gäller detta för det bud- getunderlag som myndigheterna lämnar till departementen.8 Budget- processen har också expanderat både i tid och rum. Detta kan tolkas som att de ekonomiska styrmedlen ökat i betydelse. Men en annan och sannolikt riktigare tolkning är att den ekonomiska styrningen allt mer har fått en förvaltningspolitisk prägel. Betydande delar av det som idag uppfattas som ”ekonomiska” styrmedel inom ramen
6 Jfr Gorpe (1978) s. 61. 7 Wittrock & Lindström (1984); Wittrock (1980). 8 Tarschys & Eduards (1975); Resurser och resultat. (RRV) 1993.
för budgetprocessen kan lika gärna beskrivas som allmänna ”policyanalytiska” styrmedel.9
Det har hävdats att reformer som resultatstyming har bidragit till att försvaga den politiska styrningen genom att ge förvaltningen ett analytiskt övertag över departementen, även om motiven varit de motsatta, det vill säga att stärka den politiska makten.10 l Verksled- ningskommitténs betänkande beskrevs resultatstyming som ett led i kampen mot den allt större byråkratin och som ett sätt för politiker- na att återta kommandot.
Även om mycket talar för att resultatstymingen överlag inte har stärkt den politiska stymingen finns skäl att anlägga ett mer diffe— rentierat synsätt. Det är inte självklart att teknifieringen och den ökade informationsmängden alltid gynnat myndigheterna. Snarare är det så att spelets tilltagande komplexitet har gynnat skickliga aktö- rer. Detta innebär att vissa departement och myndigheter har kunnat stärka sin position medan andra inte har kunnat utnyttja systemet. Samtidigt är det ändå tydligt att försöken att utöka och fördjupa informationsutbytet mellan regeringskansliet och myndigheterna har förbättrat möjligheterna för myndigheterna att argumentera för sina krav. Man har förvandlat en från början sluten och avgränsad kame- ral process till något som liknar ett debattforum.
Här bör också nämnas att det har hävdats att budgetprocessens betydelse som styrinstrument överskattats, att dess omfattning inte svarar mot dess faktiska inflytande.” Detta är ett påstående som på det hela taget styrks av denna framställning. Men samtidigt som budgetprocessen expanderat har dess gränser blivit allt mer oklara, och det innebär att det i många fall är svårt att avgöra om en viss form av styrning utövas inom eller utanför budgetprocessen. Med resultatstymingen kan exempelvis en diskussion om en verksamhets mål bli en ”budgetfråga”.
Den följande beskrivningen av vägen från programbudgetering till resultatstyming inleds med två avsnitt som kommer att utgöra grun- den för den fortsatta framställningen. Dels en redogörelse för den ”gamla” budgetprocessen, dels skapandet av RRV och det ”nya” Statskontoret.
, Quade (1975); Premfors (1989). '0 Wamess (1990) s. 147. " Jacobsson (1984); Czamiawska-Joerges & Jacobsson (1987).
Den gamla budgetprocessen
Den budgetprocess som programbudgeteringen skulle ersätta har av eftervärlden ofta beskrivits i lätt förklenande ordalag, som ”fiskal och kameral”.12 Det karakteristiken syftar på är att statsbudgeten var förhållandevis enkelt uppställd, att den i princip följde kassa- boksprincipen. Man kunde ur budgeten med hög detaljeringsgrad utläsa vad anslagen skulle användas till — löner, lyse, resor etc. — men inte varför de anslogs. Systemet var marginalistiskt och upp- följningar av anslagna medel förekom sällan. Även myndigheternas anslagsframstälhringar (petita) och ekonomiadministrativa system ansågs lämna mycket i övrigt att önska. Det var med andra ord ett system som på pappret inte tillhandahöll några analytiska verktyg för ett långsiktigt tänkande eller omprövningar. Det var bara för den ekonomiskt skolade att peka på dess brister, och dessa var heller inte särskilt svåra för den oskolade att begripa.13
Även själva budgetprocessen var skäligen enkel och budgetdoku- menten anspråkslösa. Utarbetandet av petitan var i många fall en bisyssla för en byråsekreterare i generaldirektörens närhet och kräv- de några få månaders arbetsinsats. Själva dokumentet var av blyg- sam omfattning — den var på mellan tio och tjugo sidor — och hand- lade främst om anslagens storlek, tjänsters antal etc. Budgetens tekniska uppställning innebar också att det bara fanns ett fåtal frå- gor att diskutera. Myndigheterna kunde jämföra sinegen situation med den inom andra verk, hänvisa till beslut regeringen fattat i and— ra och jämförbara fall etc. Deras krav var främst marginalistiska och reformviljan fanns företrädesvis hos regeringen. Det rådande tjänstemannaidealet förutsatte sparsamhet och återhållsamhet. Det kan också nämnas att regeringen inte utfärdade några regelbundna anvisningar för budgetarbetet.
Inom regeringskansliet varierade arbetet med statsverkspropositio- nen mellan departementen. Ett utmärkande drag var dock att sak- kompetensen inom departementen var begränsad. En stor del av de anställda var jurister, vilket innebar att granskningen inte alltid präglades av kunskap i sakfrågorna. I gengäld var de känslomässiga banden till verksamheterna inte överdrivet stora. En förändring hade dock inletts då man börjat rekrytera fackfolk från myndigheterna. Denna förändring innebar å ena sidan att myndigheterna inte längre kunde göra anspråk på att ensamma besitta fackkompetensen. Ä
” Ds l995:6 s. 8', se även Vinde & Petri (1975) s. l89ff. '3 För en beskrivning av budgetprocessen, se Amnå (1981); Mur- ray (1963); Vinde & Petri (1975); Lane & Back (1989).
andra sidan uppstod förutsättningar för professionella bindningar mellan departement och verk, vilket ledde till att konfliktlinjen mel- lan politik och förvaltning försköts in i departementen.
Budgetdialogen var begränsad och forrnaliserad, och departemen- ten inlät sig inte i diskussion. Regeringen var ordknapp i sina moti- veringar och försåg därmed inte myndigheterna med argument för framtida yrkanden. Motiverades över huvud taget beslut — avslag såväl som tillstyrkanden — var det på formella grunder. Budgeten var heller inte ett reforminstrument och i budgetdiskussionen höll man sig strikt till den ekonomiska faktorn. Hade myndigheterna aktualiserat andra frågor sparades dessa till andra sammanhang. Här kan också tilläggas att statsverkspropositionen var ett omfångs- rikt och detaljerat dokument. Ursprungligen var avsikten med att avkräva regeringen en noggrann redovisning av förslagen att in- skränka den exekutiva maktens handlingsfrihet. Men med tiden kom dokumentets omfång i praktiken att stärka regeringens ställning genom att försvåra riksdagens granskning av förslaget till budget.]4
Den bild som framträder här är av en budgetprocess begränsad i omfång och frågeställningar. Bilden är förvisso starkt renodlad, i vissa avseenden till och med förskönande. Men vad den fångar är ändå en process sårbar för kritik och mogen för förnyelse.
Sårbarheten var dock förledande i den meningen att den inbjöd till en förenklad kritik. En närmare granskning av den kritik som rikta— des mot budgetprocessen visar också att den i viktiga avseenden var grund och ofullständig.
Ett problem med kritiken var att den i allt väsentligt utgick från en formell beskrivning av budgetprocessen och budgetens uppbyggnad. Den underbyggdes aldrig med en empirisk beskrivning av budget— processen — av hur den faktiskt fungerade — eller av den politiska process den var en del av.
Den formella beskrivningen av budgetprocessen gav inte en helt rättvisande bild av den styrning som faktiskt bedrevs, varken inom eller utanför budgetprocessens ram. Som framgått var budgetpro— cessen inte ett reforminstrument utan viktiga beslut kunde lämnas i särskilda propositioner. 5 Ser vi exempelvis på det största civila tekniska utvecklingsprojektet under 50- och 60-talen, nämligen be- slutet om att utveckla en svensk atomteknologi, behandlades försla— get av 3:e lagutskottet]6 Det beslut som togs av riksdagen var ett
”Amos (1981).
” Vinde & Petri (1975) s. 179. 16 Detta berodde på att arbetsordningen i tvåkammaniksdagen skiljde sig från den i den nuvarande enkammaniksdagen. Ut-
principbeslut som i sig inte innebar att man anslog medel.]7 I stats- verkspropositionema från denna tid fanns å andra sidan bara korta sammanfattningar av underlaget till principbeslutet.
Ett annat problem med att frikoppla budgetprocessen från den öv- riga politiska beslutsprocessen var att man inte kunde avgöra om de formella bristerna i budgetens uppställning kompenserades — eller förstärktes — av exempelvis informella kontakter eller annan form av styrning.
Kritiken byggde också på en endimensionell syn på systemets be— gränsningar: de sågs enbart som problem som borde åtgärdas. Det är emellertid inte självklart att dessa begränsningar försvagade bud- geten som styrmedel eller enbart hade negativa verkningar. Jämför vi med de krav som ställs på exempelvis grundlagar ser vi att dyna- mik och handlingsfi'ihet inte är självklara värden. Ett syfte med grundlagar är just att bygga in tröghet i beslutsprocessen för att beskära en viss form av handlingskraft. Den nuvarande rambe- slutsmodellen är också ett försök att begränsa olika beslutsfattares handlingsutrymme inom budgetprocessen.
Det bör understrykas att syftet med beskrivningen av det äldre systemet inte är ett försök att hävda att reformer var överflödiga. Det är inte det som avses. Det som konrrner att ifrågasättas är de lösningar som valts, att man utformat styrsystem som inte utgått från en rimlig beskrivningen av den politiska processen. De lösning- ar som avses har ofta byggt på föreställningen att den politiska pro- cessen i betydande utsträckning är formbar, att den kan anpassas till nya arbetsformer.
De nya stabsorganen
Ofta möter man föreställningen att både Statskontoret och RRV hör till våra äldsta förvaltningar, att de kan räkna sitt påbrå till de Ox- enstiernska kollegiema.18 Något ligger det väl i detta. Men detär ändå mer rättvisande att se dem som tämligen sentida konstruktio- ner; båda bildades nämligen 1961. Statskontoret genom samman- slagningen av Statens organisationsnämnd (SON) och det ”gamla” Statskontoret. RRV genom sammanslagningen av Riksräkenskap-
skottsindelningen utgick i princip från de statsrättsliga funktio- nerna. Ett utskott, Statsutskottet, hade med vissa undantag ansva- ret för utgifterna.
” Lindström (1991).
18 Framställningen bygger i betydande utsträckning på Nyboms och Fredrikssons bidrag till Statskontorets historik, Statskontoret 1680-1980. Liber.
sverket och Statens sakrevision. Statskontoret och RRV kom till- sammans med Försvarets forskningsanstalt (FOA) att utgöra basen för utvecklingen av programbudgeteringen liksom försöksverksam- heten.
Bildandet av det nya Statskontoret och RRV var ett uttryck för en förändrad syn på förnyelsen av den statliga förvaltningen. Den tay- loristiskt präglade rationaliseringen, som syftade till att effektivisera myndigheternas interna administration, skulle delvis avlösas av ett mer övergripande planeringstänkande präglat av vetenskapsliknande metoder och synsätt. Kontorsrationalisering skulle tonas ned, och allmänna analyser av myndigheternas effektivitet och roll i ett sam- hällsorganisatoriskt perspektiv skulle ges ökat utrymme.
Det gamla Statskontoret var en skapelse av Karl XI och ett led i dennes återupprättande av det kungliga enväldet. SON var en yngre myndighet som hade bildats under andra världskriget för att ratio— nalisera den svällande kristidsförvaltrringen. Chef för SON blev C. Tarras Sällfors, Sveriges förste professor i industriell ekonomi och organisation. Han var en av rationaliseringsrörelsens förgrunds- gestalter, och hans grundsyn har beskrivits som positivistisk och inriktad på analys av kvantitativa fakta.19 Genom SON knöts ”rationaliseringen av förvaltningen till utvecklingen inom det privata näringslivet.”20 Inför sammanslagningen konstaterades att namnet Statskontoret hade gammal hävd inom svensk förvaltning och att det nya verket därför skulle få överta det, men Statens rationaliserings- verk var ett alternativ som nämndes.”
Riksräkenskapsverket hade bildats 1921 och var ett uttryck för en önskan om att få en mer samlad kontroll över statens inkomster och utgifter samt förvaltningen av statens förmögenhet.22 Grunden för verkets bildande hade lagts genom den radikala förändring som det svenska samhället genomgick under andra halvan av 1800-talet. Men den utlösande faktorn var brister i det administrativa systemet som av- slöjades genom ett antal skandaler som var högst besvärande för rege- ringen. Bland annat hade det 1902 uppdagats att den nyligen avlidne räntmästaren vid Statskontoret, Fahle Fougberg, under de senaste fem- ton åren förskingrat drygt 360 000 kr, en vid den tiden högst aktnings- värd summa. Förskingringen upprörde IK som menade att de andra tjänstemännen vid Statskontoret, men även Kammarrättens revisorer, borde ha upptäckt vad som pågick. Sekreterare i den utredning som
'9 De Geer(l995) s. l81f, 189. ” Nybom (1980) s. 136. 2' Prop. 1960:126 5. 69. " sou l990:64 s. 113.
tillsattes för att utreda frågan var Christian Tenow som senare blev Riksräkenskapsverkets arkitekt och förste chef. Den revision verket bedrev var i första hand formell och kameral. Räkenskapema kon- trollerades siffermässigt och ur juridisk och ekonomisk synvinkel.23
Statens sakrevision hade liksom SON bildats under kriget för att kontrollera att den statliga verksamheten var ändamålsenlig och sparsam. Den ”sakrevision” verket bedrev var föregångaren till det som senare blev ”förvaltningsrevision” och som idag kallas för ”eftektivitetsrevision”.
De fyra myndigheterna som kom att uppgå i RRV och Statskonto— ret var bärare av de ideal och rutiner som förknippas med Kollegiet för utbetalandet av ämbetsmännens löner. Avsnittet i Röda rummet har uppskattats som den sannolikt mest stridslystna byråkratiskild- ringen i svensk skönlitteratur. Men 1956 års rationaliseringsutred- ning kom att beskriva dessa fyra myndigheters verksamhet i ordalag som saknade den lindring som Strindbergs ironi ändå skänkte: De utmålades både som ett hot mot samhällets rationalisering och som objekt för denna. Utredningens kritik kan ses som ett led i den ratio- nalisering av förvaltningen och samhället som ägde rum under efter- krigstiden. Just detta förslag till rationalisering är särskilt intressant då det gällde de statliga myndigheter som själva skulle bedriva revi- sions- och rationaliseringsarbete.
I propositionen slogs fast att det grundläggande argumentet för bildandet av Statskontoret var att det fanns ett behov av en central rationaliseringsverksamhet i statsförvaltningen.24 Avsikten med ska- pandet av RRV var att den kamerala revisionen skulle tonas ned till förmån för sakrevisionen. Man kan därmed se ett klart samband mellan motiven för bildandet av Statskontoret och RRV. I båda fal- len handlade det om att regeringen önskade en orientering mot de större frågorna och mot vad som kan beskrivas som förvaltningspo- litiska frågeställningar. Finansdepartementet hade spelat en betydel- sefull roll för denna utveckling. Den här förändringen av den revi— sionella kontrollen var dessutom bara ett led i en större och mer långsiktig förändring av synen på statlig kontrollverksamhet, från traditionell inspektion och kontroll till utvärderande, stödjande och kunskapsspridande organisationer.25
Här kan nämnas att utredningen hade förslagit att Statskontoret skulle förvandlas till vad historikern Thorsten Nybom beskrivit som en ”stillsam bokföringsbyrå”. Men Statskontorets chef Ivar Löfqvist
” Fredriksson (1980). " Prop. 19601126. ” Tillsyn (1996).
hade reserverat sig, och hans reservation var närmast att betrakta som ett självständigt förslag som på ”alla väsentliga punkter gick stick i stäv med de rekommendationer utredningsmajoriteten avläm- nat.”26 Enligt Nybom hade Löfqvist insett att Finansdepartementet önskade en större förändring än vad utredningen föreslagit. Den som skrev propositionen var byråchefen i departementet Lars Lindmark som senare blev GD för RRV.
Programbudgeteringen
Genom bildandet av RRV och Statskontoret hade regeringen skapat en organisatorisk bas för det fortsatta rationaliseringsarbetet och framför allt för en modernisering av budgetprocessen.” Men försö- ket att skapa slagkraftiga rationaliserings- och revisionsmyndigheter fick inte något omedelbart genomslag; personalen fortsatte under de följande åren att arbeta i enlighet med äldre arbetsrutiner och syn— sätt.
Båda myndigheterna skulle dock snart komma att genomgå stora förändringar. Den förändring som ägde rum inom RRV under andra halvan av 60-talet kan närmast liknas vid en kulturrevolution. Me- todologiskt utvecklingsarbete påbörjades och verket datoriserades. Storleken av detta tekniska steg framgår av att personliga telefoner för revisorerna då ännu var en nymodighet. Man lär dessutom ha varit den första myndighet som skaHade en egen neonskylt.28
Bildandet av Statskontoret och RRV kom att sammanfalla med Skattebetalarnas förenings 40-årsjubileum; 1961 ägnades julnumret av föreningens tidning Sunt förnuft åt att visa hur skattebetalarnas pengar missbrukades. Kritiken gällde inte i första hand slöseri utan budgetens uppläggning som ansågs leda till onödiga utgifter och felinvesteringar.
Skattebetalarnas kritik kan beskrivas som ett krav på att budgeten utvecklades till ett politiskt rationellt instrument. Det skulle bli lätta- re att se vad pengarna användes till och vad man fick för dem. För att förverkliga detta krävdes enligt Skattebetalarna ett nytt budget- system, och man nämnde att man i USA hade börjat tillämpa en budgetteknik som kallades för programbudgetering.29
” Nybom (1980) s. 144. 27 Beskrivningen av programbudgeteringen bygger i betydande utsträckning på Amnå (1981). ” Ringström (1987). 29 Om svenska rapporter från de amerikanska försöken, se Hen- rikson et. al. (1965); Magnander et. al. (1970).
Kravet fick ett välvilligt bemötande av finansministern, och året därpå föreslog Skattebetalarnas förening att en utredning tillsattes för att reformera budgetsystemet. Något senare kom en motsvarande propå från Statskontoret. Den länk som förenade dessa båda fram- stötar var Sven Ivar Ivarsson, VD i Skattebetalarnas förening och redaktör för Sunt förnuft. 1963 fick Statskontorets GD också en rekommendation från Finansdepartementet om att anställa Ivarsson som sakkunnig.
Uppdraget att utreda frågan om programbudgetering gick till Statskontoret som i samarbete med RRV skulle utföra arbetet. En särskild expertberedning kallades för att leda arbetet som utfördes av en arbetsgrupp på Statskontoret. Ivarsson var projektledare. (Det kan också nämnas att Ivarsson senare blev avdelningschef vid RRV och var med om att utveckla förvaltningsrevisionen metodmäs- sigt.)30 Ordförande för expertberedningen var Statskontorets GD lvar Löfqvist som avlöstes 1965 av RRst GD Lars Lindmark.31
Allmänt kan sägas att Programbudgetutredningens förslag innebar en omfattande introduktion av modern företagsekonomisk teori i budgetarbetet. Förebilden för myndigheten var företaget. Den kame— rala redovisningen av inkomster och utgifter skulle ersättas med en budgetprocess präglad av system- och altemativtänkande och be- grepp som direkt knöt an till långsiktig planering. Från att ha varit ett marginalistiskt och perspektivlöst styrinstrument skulle budgeten förvandlas till ett slagkraftigt reform- och analysinstrument.
Det var den amerikanska programbudgeteringen som utgjorde in- spirationskällan för det svenska reformarbetet. En viktig grund var också det arbete som bedrivits inom bl.a. FOA med att utveckla Operationsanalysen och senare systemanalysen. Operationsanalysen hade utvecklats i Storbritannien och USA under kriget. Den var ett försök att med matematiska metoder lösa olika slags militära och logistiska problem. Ledande forskare hade engagerats i de så kalla- de krigsansträngningama och förelagts problem om hur konvojer skulle organiseras och jaktflyg fördelas på olika flygfält. Efter kri- get kom RAND Corporation, det amerikanska flygets ”think-tank”, att bli ett centrum för vidareutvecklingen av dessa idéer och en rik flora av nya riktningar uppstod. Objektet för metoderna var inte längre bara försvarsmakten utan också den civila förvaltningen och näringslivet. De problem som skulle bearbetas var därmed av en annan och betydligt mer komplicerad art. Operationsanalysen ut- vecklades till systemanalys som i sin tur kom att inspirera cost-
” Förvalmingsrevision (1970) RRV. 3'Amnå(1981)s. 122.
benefit analys (CBA), policyanalys med mera. Det var också vid RAND som programbudgeteringen utvecklades.32
Ett problem med den amerikanska programbudgeteringen som fö- rebild var att den omfattade statsmaktsnivån såväl som myndighets- nivän, vilket gjorde att systemet måste anpassas till svenska förhål- landen. I Sverige ansågs nämligen gränsdragningen mellan departe- ment och verk lägga hinder i vägen för ett system som knöt förvalt- ningen allt för hårt till regeringskansliet.
Frågan om denna gränsdragning kom emellertid att bli föremål för en dragkamp mellan Statskontoret/utredningen och regeringen. Statskontorets ståndpunkt var att man borde lägga grunden för ett system som kunde förbättra underlaget för hela budgetprocessen. Förändringen skulle dock ske gradvis och systemet skulle byggas upp nedifrån. När kostnadsredovisningen inom myndigheterna väl var förbättrad kunde man gå vidare.
Regeringens hållning var mer reserverad. Den såg programbudge- teringen främst som ett administrativt styrsystem för myndigheterna själva, även om den också ansåg att ett sådant system kunde under— lätta den parlamentariska behandlingen av utgiftsfrågoma.33 Den var dock inte intresserad av att arbetsfonnema inom regeringskans- liet blev föremål för reforrnförslag från utredningens sida.
Skillnaderna i synsätt borgade för att det skulle uppstå ett glapp mellan myndigheternas och regeringens budgetsystem. Men Statskontorets önskan om att börja nedifrån gav utrymme för fak- tiska kompromisser om systemets vertikala utbredning.
Kärnan i utredningens förslag var att de gamla resursinriktade an- slagen skulle överges. I stället skulle budgetarbetet utgå från verk- samhetens mål som skulle ligga till grund för preciseringar av pres- tationer och resurser. I korthet innebar förslaget följande:
”PB [programbudgeteringen] omfattar vissa begrepp och samband (”programtermer”) som avses bli infogade i förvalt- ningens beslutsprocesser. PBU [Programbudgetutredningen] definierar program som en ”plan över kostnader och presta- tioner för en verksamhet som syftar till att uppnå ett angivet mål”. Program (den ändamålsinriktade indelningen av verk- samheten) byggs upp kring m_ål (syftet, vad som skall upp- nås), som skall infrias genom effekter (verksamhetens inver-
32 En beskrivning av introduktionen av Operationsanalysen i Sve- rige finns i Kaijser och Tiberg (1996). Se även Wittrock (1980); Molander (1981); Premfors (1989).
33Amnå(1981)s. 124.
kan på samhället). Dessa åstadkoms genom prestationer (de varor eller tjänster som verksamheten avlämnar) och ställs mot kostnader (resursuppoffringama). Verksamhetsresultaten skall följaktligen preciseras i termer av mål, effekter och prestationer, medan resursuppoffringama skall jämföras i kostnadstenner. Härigenom skall man få ett bättre underlag för val mellan olika handlingsaltemativ. (---) PBU kom i allt större eller mindre utsträckning in på alla om- råden av den statliga ekonomiadministrationen. Det centrala i PB var emellertid enligt utredningen inriktningen mot ända— målen och resultaten i anslagsgivningen, budgeteringen och uppföljningen av myndigheternas verksamhet.”34
En grundläggande tanke var att programbudgeteringen skulle göra det möjligt att på ett smidigt sätt delegera frågor till myndigheterna utan att statens inflytande över verksamheterna minskade nämnvärt. Man önskade mindre av anslagstänkande och ökad frihet för myn- digheterna att själva välja resursslag. Detta skulle uppnås genom en rationell arbetsfördelning som utnyttjade både statsmakternas och myndigheternas fördelar bäst. Vad vi möter här är alltså det som under 80-talet och senare skulle komma att bli den bärande princi- pen för det förvaltningspolitiska tänkandet. Den präglar Verksled- ningskommitténs förslag och ligger till grund för resultatstymingen. Principen innebär att staten skall ägna sig åt de övergripande frå- gorna och att myndighetemal — inom givna ramar — skall ha största möjliga handlingsfrihet. En förutsättning för denna decentralisering var inte bara att den formaliserade rapporteringen var av hög kvali- tet. Systemet förutsatte också en ökad informell och muntlig dialog. Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningens förslag var långtgående men att betänkandet ändå kan beskrivas som en idé- skrift genom att det innehöll få praktiska anvisningar. Det radikala låg i att man med det privata företaget som förebild önskade införa ett ”konsekvent utformat ekonomiskt styrsystem” för hela statsför- valtningen.35 Kontrollen och redovisningen, budgeteringen och pla- neringen skulle synkroniseras. Man ville med andra ord koncentrera informationen mellan statsmaktema och myndigheterna till budget- dialogen. Myndigheternas framställningar skulle bli ett kvalificerat underlag för den statliga verksamhetens framtida inriktning.
34 Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering, delrapport 4 (1975) s. 2f; se även Amnå (1981) s. 133. 35Amnå(1981)s. 144.
36Amnå(1981)s. 144.
RRV:s roll: Redovisningsrevisionen utlokaliseras
Det planerade införandet av programbudgetering skulle få konsek- venser för både RRst organisation och dess verksamhetsinriktning. Prograrnbudgeteringens betydelse för denna utveckling skall dock inte överdrivas, för det var en redan inledd utveckling som förstärk— tes — med detta avses en ökad betoning av sakrevisionens betydelse. År 1967 skulle denna utveckling ytterligare markeras genom att den kamerala revisionen flyttades ut till myndigheterna och fick karaktä- ren av internrevision.
Förslaget till denna förändring hade utarbetats av RRV. I proposi- tionen betonade finansministem sambandet mellan rationalisering och den fortsatta utbyggnaden av samhällets resurser. Med ledning av erfarenheterna från programbudgeteringen skulle man låta utvid- ga utredningsarbetet kring kostnads- och produktivitetsfrågor.37
En bidragande orsak till att man ville decentralisera den kamerala revisionen var att den utgjorde ett led i förberedelserna för intro- duktionen av programbudgetering som förutsatte att myndigheternas interna ekonomiadministrativa system förbättrades och att deras kompetens stärktes. Samtidigt med programbudgeteringen infördes ett enhetligt datoriserat redovisningsystem kallat System S, som också ställde krav på myndigheterna att stärka sin ekonomiadminist— rativa kompetens.
Genomförandet och utvärderingen av programbudgeteringen
Introduktionen av programbudgeteringen, liksom senare resultat- stymingen, inleddes med en begränsad försöksverksamhet. Finans- rrrinistems intresse för de nya idéerna avtog dock snabbt och 1969 delegerades det faktiska ansvaret för utvecklingsarbetet till fackde- partementen.38 I spetsen för försöksverksamheten stod så kallade ledningsgrupper med representanter från fackdepartementet, Fi- nansdepartementet och RRV.39
Försöken med programbudgetering kom att pågå i cirka tio års tid. Efter den inledande entusiasmen spreds gradvis missmodet i takt med att problemen hopade sig. Rapporter från fältet här hemma samt de amerikanska erfarenheterna gjorde att programbudgetering— en aldrig genomfördes fullt ut.
37 Prop. 1967z79. 38Amnå(l981)s. 195. 39Amnå(1981)s. 156.
RRV's utvärderingar
Redan 1971 fick RRV i uppdrag av regeringen att utvärdera för- söksverksamheten, vilket skedde i fyra olika omgångar.40 År 1975 lämnade verket dessutom en sammanfattande rapport.41
Uppdraget att utvärdera den pågående försöksverksamheten kom att ge upphov till spänningar inom verket. Man hade fått i uppdrag att utvärdera ett system som verket självt hade varit med om att konstruera och genomföra. Det var därmed inte bara systemet som stod i fokus för utvärderingen. RRst löpande utvärderingar, som utfördes av en särskild grupp, ger dock en god inblick i de förhål— landen som ledde till att försöksverksamheten avbröts.
I den första delrapporten som levererades 1971 var de allmänna intrycken som utvärderingsgruppen kunde rapportera försiktigt po- sitiva. Underlaget var dock begränsat. Men i takt med att erfaren- heten blev större växte en annan och mörkare bild fram. Den sista delrapporten byggde på en totalundersökning av försöksverksamhe- ten, och bestod både av en enkätundersökning och en dokumentstu- die.
Något förenklat kan man hävda att enkätundersökningen gav en ljus bild av läget. Myndigheterna hävdade att den egna verksamhe- ten vitaliserats och att man fått ett bättre grepp om den egna organi- sationen. Man var också positivt inställd till diskussioner om mål och resultat. Petita i programterrner ansågs vara att föredra framför den traditionella formen. Rollfördelning mellan myndighet och de- partement hade blivit klarare och detaljreglering minskat.
Dokumentstudien gav däremot en närmast motsatt bild av läget. Både målformuleringar och resultatredovisningar hade visat sig vara djupt problematiska. Myndigheterna hade inte lyckats konstruera några pålitliga och användbara prestationsenheter som klart visade vad som skulle åstadkommas. I stället hade man kompenserat dessa brister genom att bruka mer intetsägande statistik. 42
Förhållandet till planering var trevande, resonemang fördes om detaljer.43 Utvärderingsgruppen vände sig också mot det professio— nella språket i petitorna; hade man inte en ”mycket god miljökänne- dom och därtill den historiska bakgrunden klar för sig” var de i stort
40 Fi 711001, dnr 977. M Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgete- ring: delrapporterna 1-4. (1975) RRV; Utvärdering av försöks- verksamheten med programbudgetering: En sammanfattande slutrapport. (1975) RRV. 42 Delrapport 4 s. 65. ” Delrapport 4 s. 65.
sett oläsliga.44 I den mån programbudgeteringen hade satt sin prägel på petitan gällde det formen och inte innehållet. Man hade heller inte hittat ett enda fall där myndigheten själv föreslagit en finansiering av en ny uppgift med en nedskärning av en gammal. Några exempel på förslag om alternativa vägar att uppnå ett mål hade man inte funnit. Programindelningen följde inte sällan organisatoriska grän- ser. Och slutsatsema var nedslående:
”Om man inte utgår från att budgetprocessen i stora delar äger rum vid sidan om petitaomgången utan verkligen baserar sig på material av den typ som här diskuterats så måste den många gånger vara svår att genomföra i programtermer.”45
Det var emellertid inte utvärderingsgruppens slutsatser som skulle bli verkets officiella ståndpunkt. Gruppens resultat bearbetades, sammanfattades och redovisades i en särskild slutrapport vars för— hållande till delrapportema kan beskrivas som elastiskt. De nedslå- ende iakttagelserna i dokumentstudien tonades ned och i stället framhölls de mer hoppingivande resultaten från enkätstudien. RRV erkände att problem förekommit men detta förklarades med att myndigheterna inte levt upp till kraven: ”Att anpassa det teoretiska materialet till den faktiska situationen blev för vissa myndigheter oöverkomligt svårt inte minst p g a brist på personella resurser för systemutveckling.”46 Trots svårigheterna ansågs försöksverksamhe- ten ha varit framgångsrik och RRV:s slutsats var att utvecklingsar- betet borde fortsätta inom SBA:s ram. Man betonade att SEA bygg- de på den grundsyn som hade redovisats i Programbudgetutredning— en. SEA skall utläsas Statens Ekonomi-Administrativa system och utvecklades av RRV. Det byggde på en ”helhetssyn” när det gällde myndigheterna ekonomiadministrativa verksamhet. I RRst jubile- umsskrift påpekas att ursprungligen ”angavs att SEA skulle omfatta programbudgetering. Numera talar man om verksamhetsplanering i SEA?
I propositionen konstaterade den nytillträdde budgetminister Mun- debo att försöksverksamheten drabbats av svåra problem, både när det gällde att redovisa verksamhetsresultat i termer av måluppfyllel—
44 Delrapport 4 s. 66. 45 Delrapport 4 s. 67. 46 Slutrapport s. 19. *” Ringström (1987) s. 16.
se i kvantifierade former och när det gällde målangivelser.48 RRV fick dock fortsätta sitt föreslagna utvecklingsarbete.
Sammanfattning: Förändringar i budgetarbetet
Introduktionen av programbudgeteringen blev en besvikelse men reformen fick inte desto mindre viktiga konsekvenser för budgetar- betet. Förändringarna gällde i första hand formerna, inte innehållet i verksamheterna. ' Aktörema i budgetprocessen blev fler och kravet på ekonomisk professionell kompetens ökade. (Förändringar av arbetsrätten ledde också till att samråd med facken blev nödvändiga.) . Budgetarbetet blev mer formaliserat och skriftväxlingen mellan departement och verk ökade. Budgetarbetet utsträcktes över året. 0 De ökade kraven på budgetunderlaget som analys- och besluts- dokument avspeglades i ökad volym: verksamhetsplan, intern budget, verksamhetsberättelse och anslagsfrarnställning omfatta- de hundratals sidor. 0 För myndigheternas del innebar reformen att anslagsframställ- ningamas nyhetsvärde ökade. Det ökade innehållet gjorde att pe- titan kom på nyhetsplats. . Allt fler anställda tog del av arbetet och petitans betydelse som internt dokument ökade. Planerare och ekonomer tog över arbetet från kamrerama. Datoriseringen skapade förutsättningar för att öka graden av statistisk bearbetning. Och GD och verksledning tvingades i ökad utsträckning engagera sig i budgetarbetet.49
Budgetutredn ingen
Två år efter det att Programbudgetutredningen lämnat sitt betän— kande, det vill säga 1969, hade ännu en utredning tillsatts för att se över det statliga budgetsystemet, nämligen Budgetutredningen, som kom att få ett starkt inslag av personer från Finansdepartementet. Till ordförande utsågs statssekreteraren i Finansdepartementet Kjell-Olof Feldt. När denne avgick 1970 övertogs ordförandeskapet av Bo Jonas Sjönander, även han statssekreterare i Finansdeparte- mentet. De övriga ledamöterna var riksdagsledamoten och ordföran- den i Moderata samlingspartiet Gösta Bohman, som efterträddes av bankdirektören Carl Göran Regnell, revisionsdirektören vid RRV Arne Gadd som också var ledamot i Grundlagberedningen, RRst
48 Prop. 1976/771130 s. 54. ” Amnå (1981).
GD Lars Lindmark — som tidigare varit budgetchef vid F inansde- partementet och den som skrev propositionen om bildandet av det nya Statskontoret — samt professorn i nationalekonomi vid Stock- holms universitet Lars Werin. Till sekreterare utsågs departements- sekreteraren i Finansdepartementet Sten Westerberg, som emellertid avgick och efterträddes av Svante Englund, kansliråd i Finansde- partementet. Bland experterna som knöts till utredningen återfanns ett flertal kända ekonomer samt representanter för näringslivet och dess organ, bland andra Gunnar Eliasson, Assar Lindbeck, Lars Matthiessen, Lars Nabseth och Bengt-Christer Ysander.
I september 1973 lade utredning ett förslag som enligt den själv innebar ”en tillämpning av programbudgetering på statsmaktsni- vå.”50 Förslaget innehöll resonemang som knöt an till Programbud- getutredningens förslag och det föregrep vad Verksledningskommit— tén senare skulle komma att föreslå.
Utredningen ansåg att riksdag och regering ägnade detaljfrågor för stor uppmärksamhet, medan myndigheterna på egen hand fick fatta beslut av stor betydelse för samhällsutvecklingen. Budgetsystemet var heller inte utformat så att man kunde föra en grundläggande diskussion om hur man bäst kunde uppnå ett givet mål utan intresset tenderade att riktas mot olika anslagsnivåer. Enligt utredningen var det också sällsynt att man ifrågasatte verksamheter och hela bud- getprocessen var kortsiktig. Huvudbudskapet var att staten skulle ta ett ökat ansvar för målinriktrringen av det statliga verksamheterna och att myndigheterna i sin tur skulle få ett ökat ansvar för val av medel för genomförandet. Statsbudgeten skulle på sikt delas in efter verksamheternas ändamål, vilket skulle underlätta rationella avväg- ningar. Uppmärksamheten skulle riktas mot verksamheternas resul- tat. Budgeten skulle delas in i 23 sektorer. (Jämför här med de nuva- rande 27 utgiftsområdena.) Budgetsystemets infomrationsflöden skulle förbättras genom en ”utbyggd, systematisk planeringsverk- samhet” och syftet med den långsiktiga planeringen var att öka handlingsfriheten för de politiska beslutsfattarna. Den skulle därför i ökad utsträckning vara inriktad på att skapa alternativ. Systemet förutsatte att planeringen samordnades med den årliga budgetpro- cessen, och planeringen skulle bygga på fyra sorters dokument: perspektivstudier med en tidshorisont på 10-20 år, femåriga sek— torsstudier, särskilda budgetdirektiv som var ettåriga samt fyraåri-
50 sou 1973z43 s. 16.
ga verksamhetsplaner på myndighetsnivå som skulle redovisas årli- gen.5 ]
Utredningen var dock inte enig. Reservationer och särskilda ytt- randen som innehöll kritik på för utredningen centrala punkter — bland annat kapitlet Förmögenhetsredovisning och kapitalkostna— der — lämnades av ledamöter och experter. I Bengt-Christer Ysan- ders särskilda yttrande, som Lars Eliasson instämde i, framhölls att utredningen inte tagit fram ett underlag som kunde ligga till grund för ett långsiktigt reformarbete. Det präglades i stället av behovet av att ”komma fram till praktiskt-politiskt tillämpbara beslut eller defi— nitiva ställningstaganden gällande sådana förbättringar som i stort kan motiveras och utformas utifrån redan befintligt tänkande och aktuella reformsträvanden.” Eliasson kritiserade också i ett eget särskilt yttrande kapitel fyra, Planering, som beskrevs som föga genomtänkt och i avsaknad av konkretion. Han ifrågasatte om det var önskvärt att staten fick ökade stymings- och kontrollmöj ligheter när det gällde övergripande målavvägningar. Likaså hävdades att utredningen missuppfattat hur planeringen egentligen gick till.
”Det blir i praktiken en omöjlig konstruktion att som utred- ningen endast se till den formella dokumenthanteringen när det gäller att ange hur denna procedur skall äga rum. Såväl i praktiken som i teorin kommer den informella informations- förrnedlingen mellan statsmakter och myndigheter under pla- nens framtagande att bli avgörande för resultatet.”52
Eliasson kritiserade också utredningen för att praktiskt taget helt ha avstått från att ”integrera mångfalden av förslag i den övriga texten med planeringsprocessen; ett förhållande som på ett väsentligt sätt gör möjligheterna att utnyttja planeringsystemet som ett styrinstru- ment i enlighet med angivna syften till en fråga om när, var och hur denna ytterligare utredningsuppgift kommer att slutföras.”53
Eliassons påpekande om när, var och hur utredningsarbetet skulle fortsätta visade sig tämligen omgående befogad. Utredningen pre- senterade sitt förslag i september 1973. Månaden efter inträffande den så kallade oljekrisen som slog det mesta av planerandet i spill- ror. I finansplanen 1974 avstod man på grund av det osäkra läget från att lägga fram en nationalbudget.
5' För en analys av utredningens förslag ur ett planeringspers- pektiv, se Wittrock (1980). ” SOU 1973:43 s. 285. ” SOU 1973:43 s. 285.
Budgetutredningens förslag fick ett välvilligt bemötande från för- valtningen men förslaget om att införa programbudgetering på statsmaktsnivå avvisades av regeringen. Frågan skulle dock utredas vidare.
Programbudgeteringens efterdyningar
Försöken med programbudgetering följdes av en period av desillu- sion. De rationalistiska idéerna var förvisso inte döda, men en mot- bild hade växt fram och den första oskuldsfulla entusiasmen var bruten. Omorienteringen var märkbar inom både Statskontoret och RRV.
Under de här åren kan man också notera ett ökat intresse för ”irnplementationsfrågor” inom den svenska samhällsvetenskapen. Tidigare hade intresset kring den offentliga styrningen och mak— tutövrringen i betydande utsträckning varit knutet till riksdagens och regeringens beslutsfattande. Själva genomförandeledet, vägen från beslut till handling, hade enbart ägnats en begränsad uppmärksam- het.
Här kan också nämnas att förvaltningen intar en undanskymd roll i 1974 års regeringsform. Med den offentliga sektorns tilltagande expansion blev det emellertid allt mer tydligt att riksdagens och regeringens beslutsfattande hade begränsad räckvidd, och att de politiskt fattade besluten inte alltid verkställdes enligt planerna eller fick avsedda effekter. Precis som när det gällde programbudgete- ringen kom den idémässiga inspirationen från USA.
Ett projekt som kan sägas representera en betydelsefull fåra i den nya tidens strömningar var det så kallade MEFOS-projektet (Medborgarna, politikerna och den offentliga sektorn). Syftet med projektet var att belysa hur den offentliga sektorns expansion och omvandling påverkat villkoren för den politiska demokratin. Ledare för projektet var den folkpartistiske politikem och statsvetaren Da- niel Tarschys. Projektet fick en viss politisk tyngd genom att Tar- schys efter den borgerliga valsegern 1976 blev ordförande i Förvalt- ningsutredningen. Problembilderna för utredningen och projektet var också i mångt och mycket desamma.
Inom ramen för projektet kom flera uppmärksammade böcker att publiceras.54 Allmänt kan sägas att man i MEFOS—serien kan finna uttryck för tvivel när det gäller förutsättningama att lösa problemen med den allt större byråkratin med olika former av rationalistiska
” Brunsson, N. & Jönsson (1979); Johnsson (1978); Tarschys red. ( 1978a)&( l978b).
planerings- och styrinstrument. I förordet till antologin Vem hålleri rodret? ställer Tarschys frågan: ”Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Gott och väl — men vart tar den vägen?” Avståndet till de rationalistiska styrmodellema var långt.
En av böckerna i serien var Politikerna, byråkraterna och de nya styrformerna, skriven av Peter Gorpe, organisationsdirektör vid Statskontoret. Boken kan närmast ses som en förkortad och populär version av Om planering vid statliga myndigheter som gavs ut av Statskontoret och som Gorpe var en av författarna till. Hans bok i MEPOS-serien är inte bara intressant för de resonemang han för. utan också för att han flitigt citerar ur både Statskontorets och RRV1s publikationer. Boken dokumenterar i lättfattlig och lättill- gänglig form både erfarenheter från programbudgeteringen och vad de två stabsorganen i efterhand ansåg om denna verksamhet.
Under rubriken ”Två dominerande intryck: oklarhet och desillu- sion” sammanfattar Gorpe kunskapsläget i boken om olika styrfor- mer på följande sätt:
”Vid koncentrerad genomläsning av böcker och tidskriftsar- tiklar kring dessa metoder ligger déjä-vu-upplevelsema kus- ligt tätt. I sammandrag lyder inledningen på en rad artiklar på följande vis: ”När X-metoden först presenterades för tio år sedan hade den en stor skara entusiastiska anhängare. Nu ställer de sig frågan: (Vad var det som gick snett?” och cVarför fungerar inte X-metoden?” En förklaring är förstås att ingen riktigt lyckats förklara vad X-metoden egentligen är för något. Den har ibland framställts som en uppsättning spe- cifika tekniker och ibland som ett synsätt som i sig inbegriper en rad andra metoder, såsom Y-metoden, Z-metoden osv Ofta citeras Humpty Dumptys ”ord betyder vad jag bestäm- mer att de ska betyda” (ibland kallat Humpty Dumptys her- meneutiska princip) när man försöker definiera vad de olika metoderna egentligen står för. Efter en inledande kommentar av nedanstående karaktär ger varje författare sin definition av begreppet/metoden.”55
”Målstyrning” omtalas som ett i raden av rationalistiska påfund och liknas i ett citat vid en glass som kan fås i 29 olika smaker. Senare i boken ägnas målstyming ett eget avsnitt. Släktskapet med program- budgeteringen framhålls och Gorpe konstaterar att det var tankar som såg bra ut i teorin men att de visat sig svåra att omsätta i prak-
55 Gorpe (1978) s. 14.
tisk handling. Han konstaterar också att de myndigheter som inte formulerat mål och delmål i enlighet med den rationalistiska grund- modellen ådragit sig RRst ”hörbara missnöje”. Han tillägger dock att en omprövning förefaller vara på gång inom verket.”56 Han styr- ker sin förhoppning med omfattande citat ur skriften Mål och pro— gram i verksamhetsplanering som gavs ut 1976 av RRV. Skriften hade utarbetats av prognosavdelrringen som tidigare utfört utvärde— ringama av programbudgeteringen. Man framhöll resultatstyming- ens begränsningar men betonade att den hade klara förtjänster som pedagogisk modell. Gorpe citerar bland annat följande avsnitt ur skriften:
”I praktiken blir det ofta fråga om en analys av mål och me- del samtidigt. En strikt nedbrytning av mål till medel kan ge- nomföras bara i relativt enkla situationer, där medlen är okontroversiella och relativt värdeneutrala. I många fall på- verkas också målen av de medel som väljs, eftersom dessa sällan är så neutrala som de ofta framställs. En annan vanlig komplikation i praktiken är att tillgången på medel på kort sikt avgör vilka mål som kan nås. Därmed styrs verksamheten in mot mål som kan nås med tillgängliga medel, inte mot mål som kanske vore önskvärda på längre Sikt.7>57
Gorpe hänvisar också till boken Om planering vid statliga myndig- heter. Där påstås inte bara att målformulerandets ”välsignelser” är övervärderade utan att förutsättningama för renodlad målstyming ofta saknas i förvaltningen. Man tillägger också följande.
”Sökandet efter riktpunkter för planerandet bör därför inte i första hand inriktats på att finna skriftliga formuleringar som definierar verkets slutliga mål. Det är ofta mer fruktbart att söka klargöra vilka viktiga problem verket bör lösa, vilka uppgifter man bör prioritera, vilken relation till olika intres- senter man bör eftersträva, vilka arbetssätt man vill förorda.”
Allmänt kan sägas att både Statskontoret och RRV i olika skrifter redovisade en skeptisk syn på rationalistiska metoder. Under den här perioden fanns också en förhållandevis god överensstämmelse mel-
” Gorpe(l978) s. 78. ” Gorpe (1978) s. 78f.
lan Statskontorets och RRst skrifter och förvaltningsforskningens ron.
Om planering vid statliga myndigheter var inte bara en intressant mätare på det sena 70-talets syn på planering. Den hade också en närmast officiös prägel. I förordet, undertecknat av verkets GD Sven Moberg, framhölls att man i boken försökte förmedla en pla- neringssyn och helhetsuppfattning som Statskontoret ansåg vara ”fruktbar och tillämplig för alla typer av myndigheter.” Moberg tillade att rapporten inte utgjorde slutet på Statskontorets ”arbete för att bistå statliga myndigheter med planeringsråd.” Även i fortsätt- ningen skulle man ge stöd. Drygt tio år senare skulle verket i sam- arbete med RRV tillhöra resultatstymingens främsta tillskyndare, och den som ledde utredningen som mer eller mindre avsiktligt lade grunden för reformen var Sven Moberg.
F örvaltn ingsutredn ingen
Året innan försöksverksamheten med programbudgeteringen avbröts tillsatte budgetminister Mundebo Förvaltningsutredningen. Ordfö- rande blev Daniel Tarschys. Utredningen var ett led i den nyligen tillträdda borgerliga trepartiregeringens försök att bryta dynamiken i ”den offentliga revolutionen” samt motverka krångliga och om- ständliga handlingsrutiner i förvaltningen. Här är det främst tre aspekter av utredningens arbete som är av intresse för den fortsatta utvecklingen.
Den första aspekten är beskrivningen och analysen av den allrnän— na sarnhällsutvecklingen. Utredningen pekade på att den offentliga förvaltningen hade expanderat, blivit mer komplex och ändrat ka- raktär Detta hade lett till att den demokratiska och politiska styr- ningen av förvaltningen hade försvagats och tjänstemännens infly- tande ökat.
Förnyelsen av den offentliga sektorn kunde i framtiden inte ske ge- nom expansion utan genom omprövning. Programbudgeteringen hade varit en besvikelse då den endast lett till en granskning ”på marginalen”.58 Man konstaterade också att det nätverk som fanns för förändringsarbetet — utöver riksdag och regering — och som be- stod av kommittéväsendet, myndigheter, RRV och Statskontoret samt den sektoriella forskningen, hade varit effektivt så länge det rådde tillväxt i ekonomin. Men att åstadkomma förslag till bespa- ringar hade man varit betydligt sämre på.
” sou l979:61 s. 43
Den andra aspekten gäller stabsmyndighetemas roll. Utredningen konstaterade att det beslutsunderlag som statsmakterna hade att utgå från var expansivt och borde förbättras. Vad man i första hand efterlyste var information om uppnådda resultat och effekter — alltså uppgifter som programbudgeteringen var avsedd att tillhandahålla.” För att få denna information ville man knyta RRV:s och Statskonto- rets kompetens till översynsarbetet.60
Stabsorganen ägnades en förhållandevis stor uppmärksamhet, och utredningen noterade den metodutveckling som bedrivits vid RRV och Statskontoret. Metoderna som utvecklats ansågs visserligen ha lett till nytänkande och höjd effektivitet inom myndigheterna men knappast till några nedskärningar eller omprövningar. I själva verket hade RRV:s och Statskontorets förvaltningsrevisioner bidragit till den offentliga expansionen genom att avslöja brister som myndig- heterna hade kunnat hänvisa till i sitt petitaarbete. Och man konsta- terade att resultaten av RRV:s och Statskontorets arbete bara un- dantagsvis hade kunnat utnyttjas som underlag för regeringskansli- ets budgetarbete. Utredningens egen förklaring var att det troligen berodde på att ”de resultat som kommer fram inte alltid svarar mot beslutsfattamas behov av information.”61
Den tredje aspekten gäller den författningsmässiga ramen för re- geringens styrning av förvaltningen. Vad utredningen hävdade var att den tidigare vedertagna — men författningsmässigt grumliga och svagt förankrade — gränsdragningen mellan departement och verk genom den nya regeringsformen förlorat sin giltighet. De områden som nu var undandragna regeringens beslutsfattande hade in- skränkts betydligt.62 I sina personliga reflektioner till remissvaren formulerade Tarschys essensen i utredningens budskap på följande sätt:
”Skall man i mycket sammanpressad form ange vad utred- ningen kommit fram till kan man formulera det på följande sätt: om förvaltningen är ostyrbar så är det i varje fall inte grundlagens fel.”
Med denna tolkning hade utredningen undanröjt den gränsdragning som tidigare uppfattats som en spärr mot att införa programbudge-
59 sou 197916] s. 15. 60 sou l979:61 s. 16. 6' sou 1979:61 s. 40f. ”2 Förvaltningspolitik iförändring. (1996) RRV.
tering på statsmaktsnivå. Möjligheterna för regeringen att styra hade ökat liksom utrymmet för en informell dialog.
Verksledningskommittén
Verksledningskommitténs arbete var i mångt och mycket en direkt fortsättning på Förvaltningsutredningens. Kommittén tillsattes i juli 1983 av civilminister Holmberg.63 Till ordförande utsågs Sven Mo- berg, f.d. GD vid Statskontoret. Tarschys var ledamot. Under det första året var byrådirektör Erik Amnå, RRV, huvudsekreterare. Han hade 1981 disputerat på en avhandling om försöken med att introducera programbudgetering i statsförvaltningen.64 Avhandling- ens synsätt och resultat kan allmänt beskrivas som svårförenliga med den inriktning utredningens förslag kom att få.
Som namnet antyder var det främst formerna för verkens ledning som skulle granskas. Men Holmberg hade lämnat en liten öppning, nämligen att man inom ramen för den rådande konstitutionella ord- ningen fick lämna förslag om hur myndigheterna kunde ”styras på ett bättre och smidigare sätt”, och i en allmän formulering nämndes ”fastställandet av ramar för mål och inriktning av verksamheter- na”.65 Att kommitténs förslag skulle ligga inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen visade sig heller inte utgöra någon nämnvärd begränsning efter Förvaltningsutredningens tolkning av dess innebörd. Det är emellertid osäkert om Civildepartementet hade uppmärksammat att denna tolkning av förhållandet mellan departe- ment och verk gav utredningen detta vida mandat.
Verksledningskommittén anslöt sig till Förvaltningsutredningens beskrivning av samhällsutvecklingen. I det maktspel mellan politiker och byråkrater som enligt utredningen pågick var det viktigt att den demokratiska kraften inte ytterligare försvagades eftersom det en- dast var den som såg till helheten och som ”kunde hålla de andra krafterna stången.”66 Ett problem var att den växande ärendcmäng- den och frågomas ökade komplexitet hade lett till att den politiska styrningen försvagats och förvaltningens ställning stärkts. Kraven på expertkunskap hade ökat betydligt och man noterade att verk- samheterna och de beslutsunderlag som nådde regeringen hade ”teknifierats.”67 Kursiveringen är utredningens.
63 Dir 1983z48. '” Amnå (1981). 65 sou 198540 s. 245. 66 sou 198540 3. 41. 67 sou 198540 s. 41.
Delvis ansågs regeringskansliets bristande beslutsförrnåga vara ett inforrnationsproblem, och den lösning som utredningen presenterade var i allt väsentligt en avlastningsstrategi: riksdag och regering skulle koncentrera sig på den övergripande verksamheten och myn- digheterna skulle ges ett ökat utrymme inom sina egna kompetens- områden, särskilt når det gällde den inre verksamheten och organi- sationen. Något som utredningen särskilt framhöll var att regeringen skulle kräva att myndigheterna tydligare redovisade resultatet av sin verksamhet. Budgetprocessen skulle förlängas; förvaltningsanslaget skulle i princip bli treårigt.
Slutsatsen av utredningens problembeskrivning — att tjänstemän- nens inflytande ökat på bekostnad av politikernas — var alltså att regeringens styrning av förvaltningen skulle stärkas. Denna slutsats kan förefalla högst rimlig, särskilt som Förvaltningsutredningen visat att regeringsformen inte lade några hinder i vägen för sådana förslag. Det var också en lösning som anslöt sig till grunddragen i den svenska folkstyrelsen, att en av riksdagen tillsatt regering styr en förvaltning bestående av opolitiska tjänstemän.
Ett problem med att översätta denna principlösning till praktiska åtgärder är dock att det i vissa avseenden är oklart var gränsen mellan politik och förvaltning skall dras. Den principiella gränsen har ingen självklar organisatorisk motsvarighet. Det kan visserligen hävdas att vad som kan kallas för ”den stora” gränsen går mellan regeringen och förvaltningen. Även om detta är riktigt i den mening- en att förvaltningen lyder under regeringen går dock denna gräns i praktiken mellan departement och verk. Skillnaden är inte oväsentlig eftersom det inom departementen går en ”liten” gräns mellan politik och förvaltning, mellan den politiska ledningen och tjänstemän utan politiskt mandat. Det innebär att en stärkning av departementens styrning av förvaltningen inte nödvändigtvis kan ses som att det är den politiska styrningen som har ökat. Den politiska ledningen har nämligen en begränsad inblick i det egna departementets verksam- het.
Man har också pekat på att en regering — och särskilt vid rege- ringsskiften — inte bara kan få problem med att styra förvaltningen utan även med att styra det egna kansliet.68 Ur det här perspektivet framstår också det vanliga påståendet att den svenska folkstyrelsen utmärks av små departement i en annan dager. Det är visserligen sant att regeringskansliet i ett internationellt perspektiv är både litet och avgränsat. Men när det gäller regeringens möjligheter att styra sitt kansli är även den absoluta storleken av intresse. Här kan då
68 Larsson (1986); Bergström (1987).
noteras att regeringskansliet under efterkrigsperioden har ökat kraf- tigt i omfång. Under 40- och 50-talen var ett departement en hanter- lig och överblickbar organisation. I dag är enbart Finansdeparte- mentet med sina drygt 300 anställda lika stort eller större än hela regeringskansliet under slutet av 40-talet. Visserligen råder en del osäkerhet om hur storleken skall beräknas, om det är fast anställda som avses eller även inlånade. Men enligt personalförteckningen hade regeringskansliet budgetåret 56/57 354 anställda, från kon- torsbiträden till statssekreterare. Departementen låg i intervallet 20 (C) till 60 (Fi) anställda.” 1 dag är antalet anställda ungefär 2500. Anlägger man ett mer funktionellt perspektiv på regeringens stabsresurser, och även räknar med kommittéväsendet, stabsorganen samt de tjänstemän inom myndigheterna som är sysselsatta med ”särskilda uppdrag” växer antalet ytterligare.70 Skälet till att detta nämns är att mycket talar för att den politiska ledningens engage- mang i utvecklandet av resultatstymingen varit svagt, och att det som lanserades som ett försök att stärka den politiska makten i hu- vudsak kom att bli en angelägenhet för tjänstemän, inom regerings- kansliet och i stabsorganen.
Verksledningskommittén har beskrivits som initiativtagare till re- sultatstyrrringen. Detta är i och för sig riktigt i den meningen att det var kommittén som formulerade grunddragen för den nya treåriga budgetprocessen och föreslog att man skulle ställa ökade krav på myndigheterna att redovisa sin verksamhet. Samtidigt kan konstate- ras att kommitténs förslag när det gällde det som kom att kallas resultatstyming var formulerat i mycket allmänna ordalag och öppet för flera olika tolkningar. Man använde sig heller inte av begreppen mål- och resultatstyming, och förslaget kan egentligen beskrivas som krav dels på en klarare arbetsfördelning mellan departement och verk, dels på att myndigheternas återrapportering skulle förbätt- ras. Formerna för denna rapportering specificerades dock inte. Pro- blemet var formulerat på makronivå och lösningen likaså, vilket innebar att en analys av vad förslaget innebar i praktiken saknades. Vad Verksledningskommittén föreslog var att en grupp bestående av representanter från Finans- och Civildepartementen skulle tillsättas för att utarbeta de praktiska detaljerna kring förslaget. Gruppen skulle få i uppdrag att fortlöpande utvärdera erfarenheterna av de inledande försöken. Den borde därefter, med stöd av RRV och Statskontoret, så snart möjligt inleda arbetet med ett genomförande
”” SOU 1958116. UD, telefonväxeln och komrnandoexpeditionen inte medräknade. 70 Förvaltningspolitik i förändring (1976) s. 129.
av den förändrade budgetprocessen i full skala. När utredningen presenterade sitt förslag var det redan förankrat i regeringen och förberedelserna hade inletts.
Ett annat skäl till att det är tveksamt att se utredningen som initia- tivtagare till den mer konkreta reformeringen av budgetprocessen är att regeringen fattade beslut om att inleda försöksverksamheten innan utredningen blev färdig med sitt betänkande.
Erfarenheterna från programbudgeteringen uppmärksammades i utredningen men berördes inte närmare. Genom att förslaget om ”målstyming” var så allmänt formulerat var kopplingen heller inte uppenbar. Samtidigt var förbiseendet knappast någon tillfällighet. Frågan hade uppenbarligen, direkt eller indirekt, varit föremål för diskussioner i kommittén; detta framgår bland annat av att Tarschys reserverade sig och av att Ruin avgav ett särskilt yttrande. Tarschys reservation gällde förslaget om lekmannastyrelsema, men hans ar- gumentation hade en vidare bäring. Han menade att kommittén i alltför stor utsträckning hade utgått från att myndigheter kunde styras som kommersiella företag och att man såg stymingsproble- met i ett alltför snävt och statiskt perspektiv: ”God styrning förut- sätter både kunskaper och styrmedel — och detär knappast styr- medlen som saknas.”71 Även Ruin var kritisk och markerade en stark skepsis mot den ”pånyttfödda” tanken att man skall kunna styra både mer och mindre genom målstyming.
”I samma andetag i vår text där det talas om styrning genom mål och ramar betonas det sålunda att reglerna i dessa avse- enden måste ”göras både fullständiga och tydliga”, i andra sammanhang i texten betonas också behovet av precision i de signaler som utgår från kanslihuset. Men vad blir då, om man resonerar på detta i och för sig rimliga sätt, kvar av filosofin att både styra mer och styra mindre? Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen vill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?-inl
Att Ruin valde den försiktigare formen särskilt yttrande i stället för reservation har han senare förklarat berodde på ”hänsyn både till ordförande och utredningsmajoritet.”73
7' sou 198540 5. 221. " sou 198540 s. 227f. ” Politologen 199611 s. 26
Återförandet av redovisningsrevisionen till RRV
I samband med försöksverksamheten med programbudgeteringen hade den kamerala revisionen, ”'redovisningsrevisionen”, utlokalise- rats till myndigheterna. Åtgärden hade emellertid visat sig mindre lyckad och efter några år hade verksamheten koncentrerats till större kontor.
När Verksledningskommittén tillsattes låg tyngdpunkten i RRV:s verksamhet på förvaltningsrevision. Men kommittén uppmärksam- made problemen med den utlokaliserade redovisningsrevisionen och föreslog att revisionskontoren skulle återföras till RRV och införli— vas i organisationen. (Förändringen som genomfördes var inte bara organisatorisk utan även fysisk. RRV har dock fortfarande kontor i Uppsala, Karlstad och Jönköping som minner om den tidigare orga- nisationen.) Syftet var att stärka redovisningsrevisionens självstän- dighet samt uppnå stora effektivitets- och samordningsvinster. För- slaget kopplades aldrig uttryckligen till införandet av resultatstyr- ning. Man nämnde dock att med en gemensam organisation ”blir det också lättare att bedriva en gemensam metodutveckling för att ef- fektivisera redovisningsrevisionen och att samordna verksamheten i olika avseenden.”74 Genom denna åtgärd återfördes dock resurser till RRV som senare kom att visa sig viktiga för utvecklingen av resultatstymingen. Det var redovisningsrevisorema som senare fick huvudansvaret för revisionen av resultatredovisningen i årsredovis- ningarna.
Verksledningskommittén lade också förslag som gällde förvalt- ningsrevisionen. Man noterade att denna verksamhet ändrat karaktär och även inriktats på så kallad systemorienterad revision. Denna inriktning markerade en strävan att ”granska och från effektivitets- synpunkt bedöma samlad påverkan av statlig verksamhet inom skil- da samhällsområden eller delar av sådant område.”75 Det innebar att förvaltningsrevisionens granskningar överskred den enskilda myn- digheten, och revisionen skulle bidra till ”kunskap om systemen genom att identifiera hur system och delsystem hänger samman och fungerar, dels analysera systemen samt berörda statliga myndighe- ters ageranden inom systemen.”76 Influensen från programbudgete- ringen får här sägas vara tydlig. Verksledningskommittén föreslog också att RRV skulle knytas närmare den aktiva ekonomiska politi- ken, ett förslag som ledde till starka protester från RRV:s GD
" sou 198540 3. 86. 75 RRV:s verksamhetsplan för 1984 ur sou 198540 s. 88. 76 RRV:s verksamhetsplan för 1984 ur sou 198540. s. 88.
G. Rune Berggren. Han hade även motsatt sig att redovisningsrevi- sionen återfördes till RRV
Verksledningspropositionen
Verksledningskommitténs förslag behandlades i den så kallade Verksledningspropositionen.77 Föredragande var civilminister Holm— berg och statsrådet Johansson, Finansdepartementet. När regeringen lade propositionen hade försöksverksamheten med treåriga bud- getramar och målstyming redan inletts och man kunde i propositio- nen ta ställning till de första erfarenheterna.
Frågan om målstyming berördes liksom i Verksledningskommit- téns betänkande bara i allmänna ordalag. Grundbudskapet var att regeringen skulle både styra mer och mindre. Mer genom att tydli- gare ange målen för olika verksamheter. Mindre genom att överlåta verkställandet till förvaltningen. Styrningen skulle därigenom bli tydligare och mer konsekvent, och myndigheterna skulle ges ett ökat ansvar. Myndigheternas resultatredovisning skulle ges ny form och förstärkas.78
Statsrådet Johansson konstaterade att det hade funnits problem med myndigheternas uppföljning och utvärdering av den egna verk- samheten. Vad som kan beskrivas som hans allmänna slutsats var att det var alldeles för tidigt att bedöma resultaten av försöken med treåriga budgetramar. Och för att tillvarata de erfarenheter som vunnits borde försöksverksamheten utökas med ett mindre antal myndigheter.79
F Örsöksverksamheten
Civildepartementets förslag och tankegångar hade till en början mötts med en avvaktande hållning från både RRV:s och Statskonto- rets sida. Enligt Anders Mellboum fanns det en ”skeptisk inställning till den historielöshet och nymomade entusiasm som präglat civilde- partementets sätt att närma sig problemen med förnyelse av den offentliga förvaltningen, särskilt i planerna på målstyming.”80 Idéer- na var inte nya, och den senaste gången de prövats hade resultatet,
77 Prop. 1986/87z99; förslaget om ny budgetprocess hade även behandlats och tillstyrkts av Folkstyrelsekorrrrnittén, Folkstyrel- sens villkor SOU 198716, och Framtidsstudiekommittén, Att stu- dera framtiden SOU 1986133. ”* Prop. 1986/87z99 s. 34. ” Prop. 1986/87199 s. 153. 8” Mellboum (1986) s. 68.
som framgått, inte svarat mot de ursprungliga förväntningarna. Som också nämnts hade RRV:s GD G. Rune Berggren varit öppet kritisk mot Verksledningskommitténs arbete.
Läget skulle dock snart komma att förändras. Statssekreteraren i Civildepartementet, Claes Örtendahl, utnämndes hösten 1985 till GD för Statskontoret. Hans ställning inom departementet var då försvagad, men hans utnämning innebar inte desto mindre att Statskontoret allt mer kom att förknippas med Civildepartementets fömyelseverksamhet.81 RRV:s GD G. Rune Berggren efterträddes 1986 av före detta budgetministern och landshövdingen Ingemar Mundebo. Mundebos chefskap kom att kännetecknas både av stra- ma tyglar och en långt gående decentralisering av ansvaret till av- delningschefema. Mundebo kom visserligen att betona nödvändig- heten av att bedriva resultatanalys, men han framhöll även analy- sens begränsningar. 82 Han kom senare att framföra följande varning:
”Och det finns t.o.m. en risk för att resultatanalysen kan komma att felutrryttjas och utvecklas till onödigt avancerad ”ingenjörskonst”. Att — i en anda av en ny väckelse — använda fel metoder, samla in och bearbeta information, samla in in- formation som inte utnyttjas i det fortsatta arbetet.”83
Våren 1985, redan innan Verksledningskommittén hade lämnat sitt förslag inleddes en försöksverksamhet med treåriga budgetramar. Sex myndigheter utsågs hösten 1985 att ingå i den första försöksge- nerationen. Ytterligare 12 myndigheter ingick i en andra. I en tredje fem myndigheter.
Försöksverksamheten med resultatstymingen organiserades på i princip samma sätt som programbudgeteringen tjugo år tidigare. I stort sett samma organisationer — RRV, Statskontoret och SIPU — utvecklade systemen och organiserade och bedrev utbildningen.
Det finns emellertid viktiga skillnader mellan genomförandet av de båda försöksverksamhetema. Denna gång var presentationen av de grundläggande idéerna summarisk. Programbudgetutredningens förslag hade visserligen legat på en principiell nivå. Men huvudbe- tänkandet var ett digert och delvis utförligt dokument som präglades av en stark tilltro till den nya idéerna.
Liksom när det gällde programbudgetering skulle även denna för- söksverksamhet utvärderas. Både Statskontoret och RRV genom-
8' Feldt (1991) s. 246. & Mundebo (1988). 83 Mundebo (1993) s. 23.
förde utvärderingar som kom att åberopas av regeringen när den beslöt att införa treårsbudgetering för hela statsförvaltningen.
År 1987 gav Statskontoret ut rapporten Perspektiv på treårsbud- getprocessen och den nya förvaltningspolitiken. Den innehöll drygt femton bidrag av representanter för departement, myndigheter, fackliga företrädare etc. Några erfarenheter från genomförandet av själva treårsbudgeteringen kunde inte redovisas, det var för tidigt. Erfarenheterna begränsades till beredningen av beslutsunderlaget och till beslutsprocessen i regering och riksdag. Författarna tycks ha fått ett tämligen fritt mandat att förmedla allmänna intryck och föra övergripande resonemang, vilket flera också utnyttjade. I introduk- tionen utlovades bland annat en diskussion om huruvida den treåriga budgetprocessen var en budgetreforrn eller ett ”försök att ge gamla tankegångar ny skepnad”. Likaså skulle läsaren få veta något om hur de ”nya idéerna” växt fram. Men tillbakablicken som gjordes får dock beskrivas som både knapphändig och diffus. Något entydigt stöd för det pågående fömyelsearbetet kunde rapporten inte redovi- sa. I flera inlägg levererades en förhållandevis skarp och inte sällan raljant kritik mot centrala punkter i det nya budgetsystemet.
Kritiken gällde dock inte de grundläggande tankanrna bakom re- sultatstymingen och mer mot dess tillämpningar. Något som upp- levdes positivt var exempelvis diskussionen om inriktningen av den egna verksamheten och möjligheterna till ökad kontakt med rege- ringskansliet. Men resultatstyming som byggde på kvantitativa och standardiserade resultatredovisningar, möttes med viss skepsis. Man ifrågasatte inte möjligheten att ”mäta” resultat; behovet och vikten av resultatuppföljningar bekräftades. Vad frågan gällde var närmast hur dessa mätningar skulle utformas så att de gav en rättvisande bild av verksamheten och kändes meningsfulla för myndigheterna. Jim Widmark, GD för Lantmäteriverket, gjorde följande markering: ”Regeringen får inte tvinga på myndigheterna nya, verksamhets- främmande resultatmått.”84 Det kan också nämnas att SCB:s GD Sten Johansson ansåg att Statskontorets modell för produktivitetsbe- räkningar saknade trovärdighet. Vidare klagade en representant för en myndighet också på att det nya budgetsystemet upplevdes som betungade: ”Arbetet med anslagsframställningama tar i vanliga fall 1 — 2 veckor medan enbart arbetet med den särskilda rapporten pågick ganska intensivt under ca tre månader.”85 I sammanfattning- en konstaterades att den uppgift som myndigheterna hade upplevt
8” Statskontoret 198739 s. 88. 85 Statskontoret 198739 s. 106.
som svårast var resultatanalysen, och då både produktivitets- och effektivitetsfrågor.
Liksom tidigare RRV, när det gällde programbudgeteringen, hade Statskontoret genomfört enkätundersökningar av försöksverksam- heten.” Dessa redovisades i en särskild rapport.
Det grundläggande intrycket som förmedlades där var följande:
”Under den tid försöksverksamheten pågått har en del mer påtagliga resultat kunnat skönjas. I första hand är det dock ännu förväntningar på effekter som är det dominerande insla- get i myndigheternas svar. Än så länge har försöksverksam- heten pågått för kort tid för att några slutgiltiga omdömen ska kunna lämnas.”87
Formuleringarna är närmast identiska med de som återfinns i RRV:s första delrapport om försöksverksamheten med programbud- geteringen.
Denna likhet var heller inte den enda. Liksom när det gällde för- söksverksamheten med programbudgeteringen kunde allmänt angiv- na förbättringar inom myndigheterna redovisas. Ett flertal myndig- heter kunde exempelvis rapportera att de fått ett bättre grepp om den egna verksamheten. Man hade ”tagit fram en mer heltäckande dokumentation av nuläge och förändringsbehov.” Samtidigt konsta- terades i rapporten att myndigheter som haft anledning att ompröva sin verksamhet inte ansett att försöksverksamheten hade aktualiserat några nya frågeställningar.
De friare resurserna hade också inneburit att man kunnat förlänga sitt planeringsperspektiv, och dialogen med regeringskansliet hade förbättrats. Men ett problem var att denna dialog hade haft en ”tendens att behandla delar av verksamheten” och det hade varit svårt att ”upprätthålla diskussionen om verksamhetens inriktning i stort.” Denna iakttagelse var inte marginell med tanke på att detta var ett grundläggande syfte med resultatstymingen.
Det konstaterades även att myndigheternas verksamhetsplanering i många fall var otillräckligt ”sammanlänkad med den ekonomiska redovisningen och uppföljningen.” Genom försöksverksamheten hade flera myndigheter kommit till insikt om detta förhållande och börjat vidta åtgärder. Utvecklingsverksamhet hade inletts, men någ- ra resultat kunde man inte redovisa. Liksom när det gällde försöks- verksamheten med programbudgetering framgick att myndigheterna
8” Treåriga budgetramar. (1988) 87 Treåriga budgetramar. (1988) s. 9.
upplevde att utvecklingen gick så att säga i rätt riktning. Även om man inte kunde redovisa några direkta påtagliga resultat var man orolig för att försöksverksamheten skulle avbrytas och att man skulle återgå till de gamla ettåriga ramarna. I själva verket ville myndigheterna snarast öka takten i utvecklingsarbetet. Flera önska- de exempelvis att treårsramen även skulle omfatta sakanslagen då detta skulle ge ”helhet, sammanhang och realism åt planeringen.”88 Man angav också andra trögheter som försvårade myndigheternas möjligheter att ta initiativ och att rationalisera den egna verksamhe- ten. Men liksom när det gällde utvärderingama av programbudgete- ringen kunde man mellan raderna utläsa att en dokumentstudie hade givit ett annat resultat. Myndigheterna hade haft svårt att uppfylla de formella kraven dokumenten ställde och svårt hade man även haft med resultatrnätningar. Förändringen rörde mer formen än innehål- let. Men vad som framgick klart var att den nya processen hade krävt ökade arbetsinsatser.
Slutsatserna i Statskontorets avslutande bedömning var mycket försiktiga men gav inte desto mindre uttryck för en förhoppning om att utvecklingen var av godo:
”Försöken visar enligt Statskontorets erfarenheter att ett mer långsiktigt tänkande har präglat såväl analys som övervägan- den av flertalet försöksmyndigheters verksamhetsinriktning. Flertalet myndigheter förefaller ha fått ett bättre grepp om sin verksamhet. (---) Många myndigheter har påbörjat ett syste- matiskt utvecklingsarbete i syfte att stegvis ge regering och riksdag en allt bättre bild av hur effektivt de fullgör sina upp- gifter inom givna resursramar.”89
I sin utvärdering av försöksverksamheten med programbudgete- ringen hade RRV betraktat uppdagade brister i systemet som ett skäl att ytterligare stärka ansträngningarna för att genomförandet skulle lyckas. Statskontoret tillämpade här samma logik. I helhets- bedömningen uppfattas iakttagna svårigheter som direkta argument för att ytterligare öka insatserna. Även det förhållandet att alla myndigheter inte beviljats treåriga budgetramar därför att deras underlag inte uppfyllt kraven sågs som ett tecken på att försöks- verksamheten varit framgångsrik:
8” Treåriga budgetramar. (1988) s. 12. 89 Treåriga budgetramar. (1988) s. 48f.
”I den mån detta utgjort grunden för regeringens beslut kan ett viktigt syfte med den ändrade budgetprocessen sägas ha uppfyllts: att stärka riksdagens och regeringens styrning av myndigheterna i fråga om inriktning, resultat och resursför- brukning.”90
Statskontoret var också villigt att lämna bidrag till det fortsatta utvecklingsarbetet: ”Det är viktigt att vi kommer till tals på väsent- liga områden där vi har något att ge””
Även RRV:s utvärdering, som utfördes av prognos och redovis— ningsavdelningen, är värd att uppmärksamma.92 Den grundläggande inställningen till försöksverksamheten var positiv:
”Enligt vår mening är treåriga budgetramar i allt väsentligt en riktig satsning. Det finns, som vi ser det, inga alternativ till de huvudlinjer som ligger till grund för idén med treåriga bud- getramar om man strävar efter en bättre styrning och uppfölj- ning av den statliga verksamheten.”
Men redan i den följande meningen framhölls att detta inte fick skymma att erfarenheterna av försöksverksamheten var ”varierande och ibland negativa.” Samtidigt påpekades att de problem som skulle redovisas i promemorian troligen gick att lösa. Det framgick emellertid att det var för tidigt för att fälla några mer säkra påståen- den
”om den hittillsvarande försöksverksamheten har fungerat till- fredsställande med avseende på de syften eller mål som har satts upp. I det nuvarande läget kan man endast uttala sig om vilka förut- sättningar som måste finnas för att verksamheten skall kunna funge- ra och i vilken utsträckning dessa förutsättningar verkligen förele- gat.”
Till grund för rapporteringen av erfarenheterna låg heller ingen sys- tematisk uppföljning eller utvärdering av försöken. Men man hade fört en löpande diskussion med departement och myndigheter om hur verksamheten utvecklades. RRV:s medverkan i försöksverksam-
90 Treåriga budgetramar. (1988) s. 49. 9' Treåriga budgetramar. (1988) s. 52, se även 5. 54. '” Erfarenheterna av föröksverksamheten med treåriga bud- getramar. (1988) RRV.
heten beskrevs som begränsad. Den redogörelse som lämnades för denna medverkan visar dock att den inte var fullt så blygsam.
Trots dessa begränsningar riktades i promemorian uppmärksam- heten mot problem som senare skulle komma att få ökad uppmärk- samhet. Det påpekades att direktiven inte var anpassade till de olika myndigheternas förutsättningar, och onödig eller omöjlig informa- tion begärdes in:
”Det som efterfrågas i denna allmänna del av direktiven är egentligen information om allt vad en myndighet gör och vad man har åstadkommit under de senaste åren. Att ställa sådana krav på en myndighet är inte rimligt. Vidare är det inte me- ningsfullt att begära information om förhållanden som redan är kända.”
Mot bakgrund av bland annat detta hävdades följande:
”Enligt vår mening är det väsentligt att de krav på beslutsun- derlag som tas upp i direktiven utgår från verkligt kända be- hov i departementen. Det är också av central betydelse att det över huvud taget är möjligt för respektive myndighet att ta fram det begärda underlaget och att underlaget bidrar till att förbättra myndigheternas interna beslutsunderlag. Det är vi- dare väsentligt att det finns kapacitet och kompetens inom departementen för att ta hand om detta underlag och omsätta det i beslut.”
(1 en rapport utarbetad 1991 av journalisten Jan Magnus Fahlström och utgiven av RRV lyder en rubrik: Regeringskansliet — flaskhal- sen.)
När det gällde resultatanalysen kunde vissa om än osäkra framsteg noteras. De särskilda rapporterna innehöll nu mer resultatinforma- tion än tidigare. Men något nytt material hade knappast tagits fram och valet av frågor som analyserades hade styrts av tillgången på underlag. Man vågade heller inte uttala sig om huruvida treårsför- söken allmänt inneburit en ökad och permanent satsning på resulta— tanalys: ”Det krävs ytterligare åtgärder för att säkerställa att arbetet med resultatanalys inte blir en isolerad insats.” När det gällde an- slagsframställningama noterades att endast ett fåtal myndigheter hade ”presenterat förslag till omprioriteringar, rationaliseringar eller effektiviseringar.” Genomslaget i budgetpropositionen för den nya
ordningen var knappast märkbart. Detsamma gällde för reglerings- breven.
En slutsats som drogs var att departementen måste bli bättre på att specificera den information man önskade — att inte begära ”allt” — och att klargöra vilket beslutsutrymme som förelåg. Man konstate- rade också att även i fortsättningen skulle mer grundläggande om- prövningar komma att ske vid sidan om budgetprocessen, och det ”gäller därför att klargöra att treårsbudgeteringen vidgar beslutsut- rymmet i budgetprocessen, men den ersätter inte mer grundläggande omprövningar som även i fortsättningen måste ske ad-hoc.”
I promemorian framfördes också tvivel på att det gick att inordna samtliga myndigheter i ett system med treåriga ramar. Sådana ramar lämpade sig egentligen endast för myndigheter som hade ”rimliga” förutsättningar att bedöma sin verksamhet i ett längre perspektiv. Man varnade också för att rutinerna i flera myndigheter för insam- lingen av data om verksamheten var ”så outvecklade att det kommer att ta avsevärd tid innan alla potentiella fördelar med treåriga bud- getramar kan tillvaratas.”
Budgetreformen sjösätts
Även regeringen ansåg att försöksverksamheten med treåriga bud- getramar och resultatstyming var tillräckligt framgångsrik för att systemet skulle införas i hela statsförvaltningen.93 Det framgick dock av finansministems föredragning i kompletteringspropositio- nen 1987/88 att det inte var något väl avgränsat och definierat pro- gram som skulle genomföras utan att det i första hand var en färdriktning för fömyelsearbetet som hade stakats ut. Arbetet skulle därför bedrivas med verklighetsförankring och ett stort mått av pragmatism. Detta gällde inte minst utvecklingen av formerna för en mål- och resultatorienterad styrning.94
Av kompletteringspropositionen framgick att både Statskontoret och RRV hade ställt samman erfarenheter av försöksverksamheten och att dessa i huvudsak hade varit positiva. De uppgavs också överensstämma med regeringskansliets. De svagheter som påtalats bedömde finansminister Feldt mer hade att göra med ”den konkreta utformningen m.m. som försöket kom att få än de grundläggande tankarna bakom försöksverksamheten.”95 Vilka dessa svagheter var
” Försvaret var undantaget då det har ett eget system med fler— åriga beslut och ekonomiska ramar. ” Prop. 1987/88:150. bil. 1. s. 69f. ” Prop. 1987/88150. bil. 1 s. 70.
nämndes dock inte.”6 Bara att de borde kunna åtgärdas genom vissa ”justeringar i modellen” och avsevärt förstärkta stödinsatser ”framförallt i form av information och utbildning.”
Det var inte bara de problem som RRV redovisat från försöks- verksamheten som fick en summarisk behandling. Det gällde även erfarenheterna från programbudgeteringen. Att dessa ändå förefaller ha spelat en viss roll genom att finnas med i bakgrunden framgår av att man i propositionen gjorde gällande att det pågående utveck- lingsarbetet byggde på erfarenheterna från programbudgeteringen.
”Det utvecklingsarbete som nu bör inledas för att finna kon- kreta former för en mål- och resultatorienterad styrning bör därför ske från en delvis annan utgångspunkt än vad som vanligen gäller vid s.k. programbudgetering. En grundtanke i programbudgeteringen är att konkreta mål som kan följas upp skall kunna härledas från de övergripande politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergri- pande målen kan vara flera och delvis motstridiga. För många verksamheter går det inte att undvika sådana svårigheter. En- ligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verk- samheten ske med utgångspunkt i en utvecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat.”97
Citatet vittnar om en skeptisk inställning till möjligheterna att ge- nomföra en mer renodlad målstyming. Men tanken att styrningen skulle utgå från en utvecklad redovisning och analys av verksamhe- tens resultat var också skör. Det är svårt att se att en sådan tyngd- punktsförskjutning skulle kunna lösa de nämnda problemen med målen. För hur skulle man kunna bedöma en verksamhets resultat utan tillgång till mål eller motsvarande kriterier? Det räcker natur- ligtvis inte inte med att granska eller mäta vad en myndighet ”gör”. Man måste också kunna bedöma om myndigheten gör rätt saker för att kunna avgöra vad som skall ses som prestationer. Här kan också tilläggas att man med denna skeptiska inställning till målstyming kom att ifrågasätta vad som skulle komma att bli ett av resultatstyr- ningens två ben, nämligen den målstyrrring som skulle ske genom regleringsbreven och som skulle utgöra grunden för resultatredovis- ningen.
% Se även Brunsson, K. (1995) s. 1 10. '” Prop. 1987/88:150. bil. 1 s. 73; se även Mundebo (1988) s. 10.
I Statskontorets sammanställning av erfarenheterna av försöks- verksamheten fanns en kort diskussion om vad som skulle ske med en myndighet som genomgått fördjupad prövning men som inte fått sin treåriga ram beviljad. Några mer definitiva svar hade man inte kunnat ge. Men vad man hade berört var en av treårsbudgeteringens svagheter. Tanken var ju att myndigheterna skulle delas in i tre mer eller mindre fasta budgetcykler. Skälet var att man ville behandla myndigheter vars verksamhet berörde varandra samtidigt, och det skulle exempelvis bli samordningsproblem om länsstyrelserna var utspridda över alla tre cyklerna. Men någon egentlig prövning av denna idé förefaller inte har ägt rum. Av propositionen framgick att man i princip hade övergivit denna tanke på fasta perioder — eller rättare, man hade varken kunnat eller velat bevilja ett flertal myn- digheter som genomgått fördjupad prövning en treårig ram. Man skrev nu bara att den fördjupade prövningen förutsattes resultera i en mer långsiktig styrning av verksamheten: ”Denna bör normalt komma till uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltningsan- slaget och riktlinjer för förändring av inriktningen av verksamheten under den kommande treårsperioden.”98
I propositionen meddelade också statsrådet Holmberg att han hade för avsikt att tillsätta en utredning för att se över budgetpropositio- nens innehåll och utformning. Den skulle bland annat lämna förslag om hur mål för olika verksamheter borde kunna redovisas och vil- ken resultatinformation som skulle lämnas till riksdagen.
Holmberg nämnde också den viktiga roll RRV och Statskontoret hade som källor för information, och att det var viktigt att deras kunnande togs tillvara på ett rationellt sätt.99 Han avsåg att åter- komma med ett förslag senare. (Holmberg skulle emellertid komma att lämna kanslihuset och ersättas av Bengt K. Johansson som i april 1990 tillsatte en utredning för att se över stabsmyndighetemas organisation och verksamhet. Det förslag den utredningen lade var mycket omfattande och innebar bland annat skapandet av en revi- sions- och en stabsmyndighet.)100
Propositionen innehöll endast en svepande beskrivning av den fö- reslagna budgetprocessen och budgetdokumenten. Det var med and- ra ord oklart vad förslaget innebar och därmed vad riksdagen hade att ta ställning till. Men Finansutskottet var positivt. Förhoppning- arna om vad systemet skulle kunna åstadkomma var stora: ”Enligt utskottet skulle ett system med treåriga budgetramar inte bara kun-
” Prop. 1987/88:150. bil. 1 s. 72. ” Prop. 1987/88:150. bil. 6 s. 2. ”” sou l991:40.
na stärka riksdagens möjligheter till kontroll och styrning av för- valtningen. Det skulle också kunna bidra till att riksdagens budget- prövning underlättas.,”O'
Finansutskottet gjorde dock ett antal inte helt oväsentliga marke- ringar. Man förklarade att varje ny riksdag var oförhindrad att om- pröva redan fastställda resursramar.102 I sak betydde detta inte mycket då det gamla budgetåret behölls och beslutet om är två och tre närmast hade karaktären av planeringsramar. Men det var ändå en tydlig markering av att man inte accepterade att riksdagens möj- ligheter att besluta i budgetfrågor begränsades. Under debatten i kammaren diskuterades inte frågan om det nya budgetsystemet. Utöver de ekonomiska frågorna var det framför allt den så kallad Ebbe Carlsson-affären som tilldrog sig ledamöternas intresse.
Logiken i detta beslut har ett paradoxalt drag, nämligen att det be- fogade i att införa resultatstyrrring inte kunde motiveras med tidiga- re uppnådda resultat av försök med denna verksamhet.
T reårsb udge terin gen
Treårsbudgeteringen kommer här att i allt väsentligt lämnas därhän. Men en kortfattad redogörelse är ändå nödvändig då de svårigheter som uppstod kom att leda till att intresset försköts från de treåriga ramarna till resultatredovisningen.
Det nya systemet följde i allt väsentligt uppläggningen från för- söksverksamheten. Det innebar att myndigheternas verksamhet vart tredje år skulle genomgå en fördjupad prövning och de mellanlig- gande åren en förenklad.
En viktig skillnad var att den fördjupade prövningen inte bara skulle omfatta myndighetens förvaltning utan också transfereringar, regelsystem, tillsynsfrågor med mera som ankom på myndigheten.
En annan viktig skillnad var att detaljregleringen av myndigheter- nas anslag skulle minska och ersättas av en ramstyming. Anslags- fonnen skulle börja tillämpas på myndigheternas förvaltningsresur- ser och innebar att myndigheterna fick möjlighet att föra över spa- rade resurser till senare budgetår. Till anslagsformen var också kopplad en kredit. Precis som under försöksverksamheten delade man in myndigheterna i tre budgetcykler. Den första fördjupade prövningen skulle ske inför budgetåret 1991/92.
Arbetsordningen och dokumenten reglerades i Budgetförordningen som 1993 ersattes av Förordning om myndigheters årsredovisning
”” FiU 1987/88:30. bil. 1 s. 61f. ”” FiU 1987/88:30. bil. 1 s. 63; Brunsson, K. (1995) s. 111.
och anslagsframställning, vanligtvis kallad FÅRAern.103 I princip markerar dessa förordningar början och slutet på treårsbudgetering- en. 1993 års förordning innebar att indelningen i fasta budgetcykler blev mer flexibel och att regeringen kunde bevilja uppskov med FAern. En fördjupad prövning behövde nu bara ske vart sjätte år. FÅRAern från 1993 ersattes 1996 av en ny.
Omprövningen av systemet med fasta treårscykler berodde på att systemet drabbades av svårigheter. Ett betydande antal myndigheter som genomgått fördjupad prövning hade inte fått sina treåriga bud- getramar godkända. Skälen var flera. Ett var — som redan hade för- utsetts både av Statskontoret och i kompletteringspropositionen — att regeringen av olika skäl inte ville bevilja treåriga ramar. Myndighe- ten kunde befinna sig under utredning, en reform var under förbere- dande, angränsande verksamhet skulle omprövas etc. Ett annat skäl var att FAanma helt enkelt inte uppfyllde kraven för att bli god- kända. Som Karin Brunsson anmärkt innebär de årliga uppskoven att man i princip har återvänt till ettårsbudgetering.104
En annan svaghet med FAF :ama och de fördjupade prövningarna var att de inte alltid underlättade riksdagens och regeringens styr- ning av myndigheterna. De byggde på tanken att den ökade infor- mationen myndigheterna lämnade till regeringen skulle göra det lättare för regeringen att styra och fatta väl underbyggda beslut. Det ökade inforrnationsunderlaget antogs leda till att myndigheterna blev mer genomlysta. I en rapport från RRV konstateras följande:
”RRV har kunnat konstatera att anslagsframställningama inte bara växt i omfång. De har också fått en mer analytisk prägel och i växande utsträckning kommit att innehålla empiriskt material. Men som det konstaterades i en rapport 1994 [1993 års fördjupade anslagsframställningar: En studie av be— slutsunderlag. RRV] hade inte anslagsframställningen *blivit det omprövningsdokument det var avsett att bli”.”105
Denna syn på informationens roll i den politiska processen skulle emellertid visa sig vara problematisk.106 Det förefaller som om man inte hade förutsett konsekvenserna av att ge myndigheterna ökade möjligheter att redovisa — presentera — den egna verksamheten. Er- farenheterna är inte entydiga. Men en tydlig tendens är att många
"” srs 1988z400', srs 19931134. ”” Brunsson, K. (1995) s. 132. '05 Furubo & Waemess (1996) s. 10. '06 W&mess & Wigselius (1994).
myndigheter lyckades vända informationsflödet till sin fördel. För att citera Karin Brunsson:
”Det inforrnationsövertag som myndigheterna besatt — inte bara genom sina möjligheter att påverka direktiven utan ock- så genom friheten att självständigt hantera dessa direktiv — gav dem stora möjligheter att påverka läsarna i regerings- kansliet. I de särskilda rapporterna och fördjupade anslags- framställningama kunde också resultat redovisas på många olika sätt.”]07
Det fanns exempel på FAF:ar som omfattade väl över tusen sidor, uppdelade på ett stort antal bilagor för att kunna användas närmast som reklammaterial av myndigheten.
Ett annat problem med den fördjupade prövningen var att den en- dast i begränsad omfattning uppmärksammades av riksdagen. Av utskottsbetänkandena framgick att riksdagen knappast hade gjort någon egen fördjupad prövning av myndigheterna i den första bud- getcykeln. På det hela taget tycks man, för att citera Karin Bruns- son, ha ”ignorerat” den nya budgetprocessen. I hälften av de ut- skottsbetänkanden som gällde de myndigheter som regeringen be- handlade som treårsmyndigheter framgick inte ens att det var fråga om en fördjupad prövning.
”I de betänkanden där Statens växtortsnämnd, Statens ma- skinprovningar och Arbetsdomstolen behandlades kommente- rades budgetförslaget inte alls av utskotten. Beträffande de båda förstnämnda myndigheterna fanns dock i hemställan förslag om att riksdagen skulle godkänna den huvudsakliga inriktningen av respektive myndighets verksamhetsområde som hade förordats i budgetpropositionen. Sådana förslag fanns i hemställan för 12 av de 17 myndighe- terna. (I finansutskottets betänkanden fanns det svårtolkade förslaget att riksdagen skulle lägga propositionen till hand- lingarna i den del som gällde Konjunkturinstitutets och Riks- gäldskontorets verksamhet.) För övriga myndigheter gällde hemställan enbart anslagsbeloppen för budgetåret 1991/92. Riksdagen godkände i samtliga fall utskottens förslag.”108
"” Brunsson, K. (1995) s. 119. *” Brunsson, K. (1995) s. 125f.
Verksledningskommitténs tanke om att både riksdagens och rege- ringens styming skulle öka genom det nya systemet infriades alltså inte vad gällde treårsbudgeteringen.
Att systemet med treårsbudgetering mer eller mindre avskaffade sig självt redan innan man lyckats filllborda de tre cyklema kan för det första förklaras med formerna för beredningen av förslaget. Svagheter i systemet gavs inte tillräcklig uppmärksamhet. Enbart en mer inträngande analys av förutsättningama att dela in förvaltning- en i tre grupper som kunde behandlas var för sig, och att hålla dessa grupper samlade, hade kunnat visa att systemet var sårbart. Inte minst skulle möjligheterna att låsa förvaltningen planeringsmässigt över längre perioder kunna komma i konflikt med de treåriga man- datperioderna. Tiden från det att regeringen lämnade de så kallade myndighetsspecifika direktiven — som skulle ligga till grund för utarbetandet av FAF:en — till det att den treåriga perioden upphörde sträckte sig över en period av fem kalenderår. Likaså hade den star- ka tilltron till behovet av ett ökat beslutsunderlag och till kvantitati- va data behövt analyseras närmare. För det andra utvärderades försöksverksamheten på ett otillfredsställande sätt. De problem som trots allt visade sig avvisades också utan närmare motiveringar. Till detta skall läggas att man på grundval av försöksverksamheten be- slöt att införa treårsbudget i hela statsförvaltningen innan några mer omfattande erfarenheter hade kunnat fås.
Om programbudgeteringen misslyckades för att steget mellan plan och verklighet blev för stort kan i det här fallet motsatsen sägas vara fallet. Den inkrementalistiska strategi man valde var inte tillräckligt tydlig för att åstadkomma de förändringar som de övergripande planerna syftade till. Detta ger ändå skäl att tro att tidigare erfaren- heter, trots att de sällan redovisades öppet, ändå spelat en viss roll. Här framgår också att inte bara en bristande förmåga att lära, utan även ett godtyckligt lärande, utgör ett problem för det politiska be- slutsfattandet. Man hade gått från en stark tilltro till ett teoretiskt system utan tydliga handlingsrekommendationer till oklara men kraftfulla handlingsrekommendationer med svag förankring i teori- bildning.
Resultatstyrningen
Som redan framgått beskrev Verksledningskommittén resultatstyr- ningen enbart i allmänna ordalag. Inte heller regeringen preciserade dess innebörd, och riksdagen godtog utan kommentarer.
De oklarheter som då rådde om resultatstymingens mer precisa innebörd råder fortfarande, från regeringen till myndigheterna. In-
tervjuundersökningar visar att begreppet ofta ges en allmän och intuitiv tolkning.109 I ett internt underlagsmaterial till RRV:s FAF 1996 konstateras följande.
”Det har på E-avdelningen [Avdelningen för ekonomi och re- sultatstyming] aldrig funnits någon entydig ”teori” om resul- tatstyming eller dess genomförande. I stället har flera olika förhållanden när det gäller styrningen av myndigheternas verksamhet förändrats under loppet av relativt kort tid — reg— ler, dokument, system rutiner, information, styr- och lednings- frlosoh — och förändringarna har på ett relativt pragmatiskt och praktiskt sätt kopplats ihop till det ”område” som vi kal- lar för resultatstyming. Man kan säga att resultatstyming har varit ett bra och säljande begrepp för pågående reformer, att det har satt olika mer eller mindre tekniska förändringar in i ett sammanhang och gett dem mening och relevans.”' 10
I en skrift från RRV 1996 beskrivs den grundläggande betydelsen på följande sätt:
”Enklast kan resultatstymingen beskrivas så att styrningen inom staten skall ske på basis av information om tidigare uppnådda resultat och om förutsättningar att i framtiden kun- na uppnå resultatf” ”
Även en alternativ beskrivning ges:
”Resultatstyrrring används också som ett generellt begrepp för att karaktärisera en viss typ av styrning som orienterar sig mot målen för verksamheten och framtida resultat, i kontrast till styrning som fokuserar på inflödet eller verksamhetens former i flera andra jämförbara länder””2
Osäkerheten märks även i språkbruket. Trots att beteckningen ”resultatstyming” blivit den vedertagna under senare år kan man
”” Erfarenheter av resultatstymingen redovisas i Ehn & Sund- ström (1997). ”0 Erfarenheter av resultatstyming i staten. (1995). "' Furubo & Wiemess (1996) s. 6. ”2 Furubo & meess (1996) s. 6.
fortfarande finna ”mål- och resultatstyming” i offentliga handlingar, exempelvis i betänkanden från Finansutskottet.113
Oklarheten har inte hindrat att resultatstyming blivit ett nyckelbe- grepp i den rådande förvaltnings- och budgetpolitiken. Resultatstyr- ning har exempelvis hösten 1996 införts i budgetlagen som en bä- rande princip för budgetarbetet: ”Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.””4 Oklarheterna till trots har resultatstyming i det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet under senare år kom- mit att ges delvis olika tolkningar, och fyra olika grundläggande betydelser av ”resultatstyming” kan urskiljas. Den kan ses som en:
' princip för förhållandet mellan politik och förvaltning. 1 Verks- ledningskommitténs (VLK) betänkande beskrevs ”resultatstyming”, (själva begreppet användes inte) huvudsakli- gen som en övergripande riktlinje för arbetsfördelning mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan förvaltningen. . meta-princip för all styrning. Här avses förhållandet dels mellan organisationer (att förhållandet mellan riksdag, regering och förvaltning skall präglas av resultatkrav) och olika styrformer (att regelstyming med mera skall resultatstyras).115 . operativ styrteknik som kan användas av departementen för att styra förvaltningen. . teknik för myndigheternas interna styrning. Syftet är i första hand att ge myndigheterna riktlinjer för att ordna det egna arbe- tet på ett rationellt sätt. Den är inte (i första hand) avsedd att va- ra ett kontrollinstrument för riksdag och regering.
Den här klassificeringen är avsedd att belysa olika aspekter av be- greppet som det används. Det betyder inte att olika aktörer konsek- vent följer denna indelning. I själva verket är det vanligt att man betraktar resultatstyming som ett övergripande begrepp som kan tillämpas på olika sarmnanhang och nivåer.
"3 1995/96:PiU7-, SOU 1996:14. ”4 Prop. 1995/96:220; KU 1996/973; snabbprot 961106. ”5 Se exempelvis ELMA, Ds 1995:6; Furubo & Waemess (1996), s. 15.
Resultatstyrningen: utvecklingen efter introduktionen
När treårsbudgeteringen infördes var tanken att FAF:en skulle vara det centrala dokumentet. Men det fanns också planer på att införa en samlad årsredovisning, och en utredning tillsattes som 1990 pre- senterade ett betänkande.116 Årsredovisningen var avsedd att vara ett kortfattat och koncentrerat budgetdokument användbart för rege- ringskansliet. Den skulle översiktligt redovisa vad myndigheterna åstadkommit i förhållande till målen för verksamheten. För att citera en rapport från RRV:s avdelning för ekonomi och resultatstyming:
”Resultatredovisningama [som ingår i årsredovisningama] skulle innehålla helt ny information i förhållande till den tra- ditionella ekonomiska redovisningen. Myndigheterna skulle göra prestations- och effektmätningar regelbundet och pre- sentera dessa på ett mer kortfattat och koncist sätt än tidiga- re. Myndigheterna skulle också koppla samman den ekono- miska och den verksamhetsmässiga redovisningen. Detta be- lyste behovet av mer precisa resultatbegrepp, tydligare verk- samhetsindelning, bättre internt redovisningssystem, ökad verksamhetsstatistik och kostnadsmedvetenhet.”I ”
En försöksomgång genomfördes, och den utvärderades av RRV och Statskontoret. Enligt deras gemensamma rapport skall myndigheter- na själva ha haft stor glädje av årsredovisningama, men det var tveksamt om de varit användbara som beslutsunderlag för rege- ringen. 1 18 Man konstaterade också att de skulle ta tid att utveckla. Årsredovisningar infördes dock, och de första lämnades till rege- ringen hösten 1992.
Årsredovisningama är de enda budgetdokument som revideras, och revisionen utförs av RRV. Arbetsinsatsen från verkets sida får beskrivas som betydande och engagerar samtliga avdelningar, det vill säga avdelningen för effektivitetsrevision (f.d. förvaltningsrevi- sionen), årlig revision (f.d. redovisningsrevisionen) och ekonomi och resultatstyming (f.d. ekonomiska avdelningen). Avdelningarna fick nya namn för att markera verkets närhet till den nya budgetpoliti- ken. Här kan också nämnas att RRV i samarbete med regerings- kansliet och myndigheterna bedriver ett utvecklingsarbete kallat ”Lyftet” för att utveckla formerna för resultatredovisningama.
”6 Årlig revision i statsförvaltningen. SOU 1990:64', Waemess (1994) s. 24. ”7 ermess & Wigselius (1994) s. 25. ”8 Waemess & Wigselius (1994) s. 24.
RRV:s profil har förändrats sedan Verksledningskommittén lade sitt förslag. Om tyngdpunkten tidigare låg på förvaltningsrevision har den flyttats mot redovisningsrevision och metod- och systemutveck- ling med mera. Vid förvaltningsrevisionen arbetar i dag ungefär en femtedel av samtliga anställda.
Om intresset för FAF:ama minskat har uppmärksamheten flyttats över på årsredovisningama, Det skäl som nämns i RRV:s rapport är att resultatinforrnationen i FAF:ama var ”svårläsbar, ostrukturerad, ojämförbar”.' 19
När det gäller uppgifterna om huruvida resultatredovisningama varit en framgång eller ej finns ett gemensamt drag i flera olika studier och rapporter. Sedda som underlag för politiskt beslutsfat- tande — för regeringens styrningen av förvaltningen — har de inte levt upp till förväntningarna. Förklaringama varierar.l20
En förklaring är brister i ”implementeringen” i regeringskansliet. Man har exempelvis pekat på att utbildningsinsatsema från stab- smyndighetemas sida i första hand riktade sig till myndigheterna och att dessa byggde upp en kompetens snabbare än fackdeparte- menten. En förutsättning för att förklaringen skall vara giltig — och det oberoende av hur implementeringen bedrivits — är emellertid att det kan göras troligt att resultatstymingen hade fått genomslag om implementeringen utformats på ett ändamålsenligt sätt. Förklaringen förutsätter nämligen att arbetet inom regeringskansliet kan anpassas till en resultatinriktad styrning.
En annan förklaring är bristande intresse inom regeringskansliet, att man inte lyckats förändra invanda arbetsrutinerl” Även denna förklaring förutsätter att en annorlunda utveckling varit möjlig — att resultatstymingen får genomslag om intresse uppbådas.
Vad dessa förklaringar visar är att en mer kraftfull förklaring måste bygga på iakttagelser om svårigheter på för reformen kritiska punkter. En mer intressant iakttagelse är därför att problem uppstått i mötet mellan två skilda typer av beslutsprocesser styrda av olika logiker och kulturer: en administrativ och en politisk.]22 Man har helt enkelt inte lyckats engagera departementen därför att resultat- stymingen inte svarat på den politiska processens behov. Två pro- blem har varit framträdande. För det första har fackdepartementen haft betydande svårigheter att formulera meningsfulla mål i regle-
”9 Wazmess & Wigselius (1994) s. 25. ”0 Se Ehn & Sundström (1997); Förvaltningspolitik i förändring (1996) s. 132ff. ”' Jfr Fahlström (1991) s. 35. ”2 Fahlström (1991 ).
ringsbreven. För det andra har den information som lämnats i re- sultatredovisningama brustit i relevans som beslutsunderlag. Vad som redovisats har i första hand haft karaktären av kontrollinfor- mation — uppgifter om hur den löpande verksamheten fungerar. Möjligheterna att fatta beslut på grundval av denna information är naturligtvis begränsade.
Det bristande intresset i regeringskansliet har skapat en viss upp- givenhet inom myndigheterna, en känsla av att man producerar in- formation som ingen läser. Om ett ökat intresse inte kan uppbådas kommer detta självfallet att leda till att kvaliteten i återrapportering- en minskar.
I en nyligen utkommen lägesrapport från RRV om resultatstyr— ningen är slutsatsen följande:
”att resultatstyming i staten inte utgör en väldefinierad slut- punkt utan får snarast ses som ett pågående utvecklingsarbe- te, en strävan och ett synsätt vars konkreta innehåll och inne- börd är beroende av olika omgivande faktorer.”,m
På en viktig punkt är dock påståendet att ”resultatstyming” inte givits en mer specificerad innebörd uppenbart oriktigt. När beslutet om att införa resultatstyming fattades inleddes ett arbete med att utarbeta riktlinjer och handledningar för budgetarbetet. Här avses dels förordningar och tillämpningsföreskrifter som reglerade själva budgetarbetet och utformningen av budgetdokumenten, dels me- todskrifter som skulle hjälpa myndigheterna att utveckla sina resul— tatredovisningar. I dessa skrifter gjordes försök att klargöra och konkretisera den styrform som endast hade beskrivits i allmänna ordalag i den politiska beslutsprocessen. Det är oklart vilken prak- tisk betydelse dessa arbeten haft. Det saknas inte exempel på skrif- ter som närmast hade karaktären av kampanjmaterial. Men allmänt kan konstateras att försöken att göra resultatstymingen användbar innebar att dess ursprungliga elegans som lösning på ett svårt poli- tiskt problem gick förlorad. Avsikten var ju att resultatstymingen både skulle stärka den politiska styrningen och minska beslutsfat- tamas arbetsbörda. Men tanken att riksdag och regering skulle kun- na styra både mer och mindre visade sig inte vara fullt så enkel när stabsmyndighetema började förklara systemet närmare. I en skrift från Statskontoret, När riksdag och regering ska styra med resul- tat, framgår att ”mål” egentligen bara var en övergripande beteck- ning på flera olika sorters mål, närmare bestämt fem stycken. Det
123 Furubo & Wiemess (1996).
”inriktningsmål” som nämns i den följande uppräkningen är det mål som riksdagen formulerar, och ger enligt skriften ”i bästa fall en vink om det yttersta syftet med verksamheten.” Skillnaderna mellan de olika målen exemplifierades på följande sätt. Inriktningsmål: ”Målet är att ge alla handikappade som kan arbeta denna möjlighet.” Resultatmål: ”1995 ska 70% av de handikappade i arbetsför ålder ha arbeten på den ordinarie arbetsmarknaden.” Effektmål: ”att till 1995 ge 70% av alla handikappade som inte på egen hand kan få ett jobb ett arbete på öppna arbetsmarknaden.” Produktionsmål : ”Myndighetema skall ge 1.500 handikappade per år en sådan utbildning och träning att de kan få arbete på öppna arbetsmarknaden.” Internt produktionsmål: ”Avdelning A skall varje termin anta 750 handikappade som kan tillgodogöra sig utbildningen.”
Det framgår av skriften att det kan vara svårt att formulera inrikt- ningsmål för verksamheterna men det hävdas samtidigt att den stora svårigheten dock är för parterna att finna de nya roller styrforrnen förutsätter. Politiker är vanligen inte pådrivande när det gäller re- sultatmätningar och de har en ”olycklig benägenhet” att lägga sig i politiskt uppmärksammade detaljfrågor. Man konstaterar att helt i fred kunde inte förvaltningen få vara från politiska inhopp, ty såda- na hör politiken till och kan också vara nödvändiga. Men får myn- digheterna lösa sina produktionsuppgifter på egen hand blir de ef- fektivare, och grunden läggs för verksamhetsintresse och professio- nalism. Detta förutsätter emellertid inte bara att rollfördelningen mellan politik och förvaltning respekteras utan också en förståelse för förvaltningens behov av att arbeta långsiktigt med klart fastlag- da riktlinjer:
”Detta ställer krav på politikerna att tvärs över partigränser och åsiktsskillnader kunna enas om och hålla fast vid sådana riktlinjer. Detta är nog både ett mindre och större problem än man kanske många gånger föreställer sig. Ty vad som är det stora problemet är bristen på riktlinjer för den löpande verk- samheten, för de 99% av verksamheten som det föreligger full eller närmast full politisk enighet om, men som det därför heller inte finns någon politisk uppmärksamhet på.”124
'" När riksdag och regering ska styra med resultat. (1990) s. 47f.
Här framgår tydligt att styrsystemet ansågs vila på villkor när det gäller förhållandet mellan politik och förvaltning som får beskrivas som både stränga och omtvistade. Någon närmare analys av dessa villkor genomfördes dock inte.
Om det på vissa punkter gjordes försök att precisera innebörden i grundläggande begrepp visades en betydligt större öppenhet när det gällde andra aspekter av systemet. Någon generell teknifiering av systemet ägde alltså inte rum. I det vägledningsmaterial som RRV utarbetade på uppdrag av regeringen för den första myndighetsgene- rationen som skulle genomgå fördjupad prövning stod att läsa att resultat kunde betyda antingen myndighetens prestationer eller ef- fekterna av dessa prestationer. Svårigheten var här inte i första hand att ange skillnaden mellan prestation och eHekt utan att avgöra om prestations- respektive effektmått var relevanta för olika verksam- heter. Skall exempelvis Tullverket åläggas att analysera effektema av sina beslag?125 Inte heller Budgetförordningen var särskilt utför- lig på den här punkten: ”I resultatanalysen skall analyseras hur prestationer har utvecklats och förhållit sig till de insatta resurserna och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå syftet med verk- samheten.”126 I den nya budgetlagen talas enbart om ”resultat”. Vidare framgick av det vägledningsmaterial som RRV utarbetade på uppdrag av regeringen att man hade haft vissa problem med den pedagogiska utformningen, trots att man bemödat sig om att lämna ett stort utrymme åt bilder och teckningar av personer med prat— bubblor etc. I försöken att förklara vad som utmärkte effekter åter- fanns följande påståenden: ”En effekt är det som hänt och som an- nars inte skulle ha hänt.” Vidare: ”Med effekter kan även förstås händglser som först efter närmare granskning kan antas vara effek- ter.,”
Utöver resultatredovisningen skulle myndigheterna även genomfö- ra en resursanalys och en framtidsanalys. Några av de frågor som kunde behöva ställas i framtidsanalysen enligt vägledningsmaterialet var följande:
”Vilka förändringar kommer att inträffa under överblickbar tid i den del av samhället där myndigheten verkar? Vad kom- mer förändringarna att innebära för myndigheten med hänsyn
”5 För en diskussion om effekt- respektive resultatmätning, se exempelvis Sandahl (1995) & (1996).
l26115 SFS 1989:400. '” Resultatorienterad styrning och budgetdialog. (1989) RRV, "Ettan" s. lOf.
till dess mål och uppgifter? Kommer det att frågas efter nya eller förändrade tjänster från myndigheten vare sig det gäller tjänster i en uppdragsverksamhet, tillsyn och kontroll, rätts- skipning eller annat? Kommer det att uppstå spontana lös- ningar genom nya eller gamla aktörer eller genom teknikut- veckling? Kommer teknikutvecklingen att ge möjlighet till en bättre verksamhet? Eller kommer teknikutvecklingen att med- föra nya problem, kommer t.ex. kemikalier vålla problem för miljön eller datautvecklingen för integriteten. Beträffande teknikutveckling se vidare bilaga 2 avsnitt 17128
Det var framtidsanalysen som tillsammans med resultatanalysen och resursanalysen bildade utgångspunkten för den vidare analysen i FAF:en.
Avslutningsvis kan konstateras att resultatstyming var ett svar på iakttagelsen att politikernas makt minskat och att tjänstemännen fått ett allt större inflytande. Riksdagens och regeringens lösning på detta problem var att de själva skulle ägna sig åt de stora frågorna och överlåta konkretiseringen och verkställandet till tjänstemännen. De beslöt i denna lösnings anda att i fortsättningen styra med mål och resultat, och överlät följdriktigt åt tjänstemännen — i och utanför regeringskansliet — att utforma de närmare detaljerna i detta system. Och det var vad tjänstemännen gjorde.
Riksdagens revisorer har i flera granskningar gjort riksdagen uppmärksam på att det system som skall stärka den politiska styr- ningen i själva verket kan få motsatt effekt.
”Om inte riksdagen tar aktivare del i mål- och resultatstyr- ningen finns det betydande risker för att omläggningen av styrsystemet inte kommer att, som tänkt var, innebära en starkare politisk styrning från riksdagens sida utan tvärtom en minskad sådan.”129
”8 Resultatorienterad styrning och budgetdialog. (1989) RRV, "Ettan" S. lOf. '” 1994/95zRR14 s. 1; 1995/96zFiU7.
A vslutande diskussion
Det finns två olika sätt att läsa denna text: en svagare läsning och en starkare. Enligt den svagare läsningen är texten huvudsakligen en redogörelse för ett händelseförlopp. Frågan om huruvida försöken med resultatstymingen varit framgångsrika eller ej lämnas därhän. Den starkare läsningen innebär att man ser beskrivningen som en prövning och värdering av resultatstymingens hållbarhet som styr- system. En sådan läsning syftar till att skapa klarhet om huruvida resultatstymingen är ett lämpligt styrsystem eller ej.
Med tanke på den kritik som redovisats mot resultatstymingens tillämpningar i denna promemoria kan den starkare läsningen fram- stå som den naturliga. Det empiriska underlaget för kritiken har varit förhållandevis omfattande och samstärnmigt. Att då beskriva dessa erfarenheter enbart som intressemotsättningar eller som skilda synsätt förefaller utmanande.
Trots detta finns det skäl att mana till viss försiktighet när det gäller allmänna omdömen om resultatstymingen. I en sammanfatt- ning av kunskapsläget från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV — som sannolikt är den organisation som har den bredaste kunskapen om läget — har ”mindre kunskap” om:
0 hur ”den interna styrningen i myndigheterna ser ut och funge- rar.” ' effektinformationen, ”dess omfång, kvalitet och användning.” ' sambandet mellan ”resultatstymingen och utfallet av olika verk-
samheter.”'30
Dessa påståenden vittnar inte bara om att det finns betydande luckor i uppföljningen och analysen av utvecklingsarbetet. De innebär ock- så att det saknas förutsättningar för en mer fullständig beskrivning av vad introduktionen av resultatstyming inneburit. Kunskapsbris- ten undergräver inte bara argument för resultatstyming utan även mot.
Tyngdpunkten i denna promemoria har dock legat på resultatstyr- ningen som ett politiskt styrsystem, och där står vi på betydligt säk- rare mark. Svårigheterna som funnits i att tillämpa systemet inom riksdag och regering, samt i departementens kontakt med myndig- heterna, visar att systemet inte fungerar som det var tänkt. Det finns också skäl att återupprepa att oklarhetema om vad resultatstyming
”0 Furubo & Waerness (1996) s. 23.
innebär gör det svårt att säga något mer allmänt om ”resultatstymingens” egenskaper. Den kritik som refererats här har gällt specifika tillämpningar av målstyming och resultatredovisning och får inte förväxlas med en allmän kritik av resultatanalyser som beslutsunderlag. Påpekandet kan tyckas självklart. Men det finns exempel på att ett ökat intresse för ”resultat” har tagits till intäkt för att resultatstymingen vunnit terräng.
Trots dessa reservationer finns det utrymme för ett antal allmänna iakttagelser. Det framgår exempelvis mycket tydligt av framställ- ningen att de institutionella formerna för utvecklingen av budget- processen haft stor betydelse. Den utveckling som beskrivits — från 60-talets försöksverksamhet med programbudgetering till 90-talets rambeslutsmodell — har i betydande utsträckning formats i en för- hållandevis begränsad om än inte sluten organisatorisk miljö, domi- nerad av ett fåtal departement, utredningar och stabsorgan. Att närmare bestämma olika aktörers och organisationers inflytande är emellertid svårt. Det är inte så att de idéer som legat till grund för utvecklingsarbetet har uppstått i nämnda miljö, utan påverkan av exempelvis internationella idéströmmar har varit tydlig. Utveck- lingsarbetet har också haft starka programmatiska drag, men har för den skull inte varit obrutet. Det har präglats av omfattande problem och motgångar som dock har varit tillfälliga i den meningen att re- formarbetet fortsatt där det tidigare avbrutits när möjligheter givits. Det har i allt väsentligt handlat om att trots svårigheter genomföra idéer som formulerades på ett tidigt stadium. Erfarenheter från ge- nomförandeprocessen har främst uppfattats som hinder för att nå det uppsatta målet, och inte som underlag för eftertanke och analys. Kontrasten mot en aktivt lärande process har varit slående. Det finns därmed en påfallande diskrepans mellan det idémässiga inne- hållet i reformarbetet och formerna för genomförandet. Ett syfte med resultatstymingen var att rikta uppmärksamheten på statliga verksamheters resultat — men intresset för resultat har inte omfattat resultaten av själva reformarbetet. Motgångar har tonats ned och framgångar har anförts som skäl för att fortsätta på den redan in- slagna vägen. Här kan nämnas att ELMA-gruppen — som tillsattes för att stärka resultatstymingen — konstaterat att försöken med pro- grambudgeteringen inte hade varit helt förgäves, utan att de innebu- rit att man lagt en grund till en resultatorienterad styrning genom att en ”teknisk infrastruktur för nya ekonomi-administrativa rutiner” introducerats.13 ' I Budgetlagsutredningen beskrevs utvecklingen från försöksverksamheten med programbudgetering till införandet av
”' Ds 199516 5. 8.
resultatstyrrnng visserligen kortfattat men närmast som evolutio- nar.
Det har också funnits en diskrepans mellan den övergripande mål- sättningen för resultatstymingen — att stärka den politiska makten — och det sätt som detta system kom att genomföras på. Det politiska intresset har med få undantag varit svagt. Riksdagens roll synes exempelvis ha varit av underordnad betydelse, även om frågor om budgetprocessens form rönt ökad uppmärksamhet under senare år.
En annan iakttagelse är att flera av de problem som drabbade re- sultatstymingen framstår som i allt väsentligt förutsägbara. Man kan närmast tala om att det rätt brist på överraskningar när det gäl- ler problemens art. De väl kända svårigheterna att finna allmänna och enkla mått som är relevanta för beslutsfattare i tidsnöd ledde till en osäkerhet om vilka uppgifter som önskades och till en omfattande och delvis planlös statistikproduktion. Inte heller fanns en tydlig beredskap inom regeringskansliet för hur den önskade resultatin- formationen skulle behandlas. Man hade inte tillräckligt noga analy- serat vilken betydelse uppgifter om myndigheters resultat hade för den politiska processen och för politiskt beslutsfattande. Vilka slut- satser skulle exempelvis dras av det förhållandet att en myndighet uppnått sina mål? Skulle den ges ökade eller minskade resurser? Vad gör man med myndigheter som inte svarar mot förväntningar- na? Hur såg belönings- och sanktionssystemet ut i den ordning man skapat? Slutsatsen av detta tycks vara att även om man fått den önskade informationen fanns ingen genomtänkt strategi för hur den skulle användas.
Mycket tyder också på att det finns en skillnad mellan ”mål” och ”resultat” som inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet. En förklaring till problemen med att återföra resultatinformation till beslutspro- cessen är nämligen svärighetema att rapportera resultat på samma nivå som målen för verksamheten formulerades. Ett syfte med re- sultatstymingen var ju att göra det möjligt för politikerna att ägna sig åt de stora frågorna genom att överlåta verkställandet till tjäns- temännen. Men detta överlåtande förutsätter inte bara att mål kan formuleras på en övergripande nivå, utan även att resultat kan anges på motsvarande nivå. Det skulle ju vara inkonsekvent att enbart kräva en övergripande kunskap om verksamheterna när målen for- muleras men en detaljerad kunskap om verkställandet för tolkningen av resultaten.
Tanken med resultatstyming var i grunden god. Politikerna skulle kunna ge tjänstemännen ett uppdrag och dessa skulle sedan rappor-
1” SOU 1996:14 s. 3075.
tera när uppdraget var slutfört. Det skall räcka med att ange mål och att granska resultat för att styra.
Denna rollfördelning mellan politiker och tjänstemän fungerar i förhållandevis enkla situationer där utförda uppdrag kan avrappor- teras på ett oproblematiskt sätt. Utan att förringa svårigheterna med att formulera meningsfulla övergripande mål tycks detta ändå vara lättare än att sammanställa och väga samman stora mängder opera- tiva resultat till motsvarande övergripande nivå. Att exempelvis aggregera olika resultat av en differentierad och komplex verksam- het — som den inom skolan eller sjukvården — till ett mått på ett övergripande resultat är uppenbarligen utomordentligt komplicerat. Det är i praktiken mycket sällan som det går att redovisa läget inom en verksamhet med sammanfattande omdömen. Det är en sak att slå fast att ett mål för hälso- och sjukvården är att ge en god vård på lika villkor för hela befolkningen. Men det är något annat att redovi- sa eventuella brister i denna likabehandling på ett enkelt och begrip- ligt sätt Avvikelser från det angivna målet kan ju vara mångdimen- sionella och svårfångade.
Till detta kommer att det i regel är lättare att mäta resultat i förrn av prestationer än i fo rm av effekter, samtidigt som det politiska intresset främst gäller just effektema. Politiker vill veta om skolan eller sjukvården fungerar, inte hur många lektioner som hållits eller operationer som utförts. Uppgifter om prestationer är viktig kon- trollinforrnation, medan uppgifter om effekter är betydelsefulla som beslutsunderlag.
Ett annat problem har varit tanken att de övergripande och vaga idéerna om resultatstyming skall kunna verksamhetsanpassas ge- nom en lärande process. Även denna tanke är god. Men den förut- sätter en någorlunda tydlig uppfattning om vilken kunskap som skall ligga till grund för denna verksamhetsanpassning och vad den inne- bär.
Det är i och för sig rimligt att utgå från att olika verksamheter ställer olika krav. Men frågan hur dessa krav skall kännas igen och förstås är inte lika enkel. Det är inte självklart att det här handlar om mindre ”anpassningar” av en grundläggande princip. Och hur pass omfattande får verksamhetsanpassningen vara innan resultat- stymingen har förlorat sin karaktär? Det är en sak att tillämpningen av en alhnän princip kräver ett visst mått av hänsynstagande till omständigheterna. Men saknar man kriterier för hur långt detta hänsynstagande får drivas kan naturligtvis anpassningen bli så pass omfattande att resultatstymingen övergår i en annan styrform. Det är därför viktigt att skilja mellan anpassning som ligger inom resul-
tatstymingens ram och sådan anpassning som innebär att resultat- stymingen kompletteras med andra styrformer. Att valet av resul- tatmått beror på verksamhetens art är en sak. Det är något annat att ”verksamhetsanpassa” resultatstymingen genom att exempelvis använda en omfattande regelstyming.
Det är också viktigt att framhålla att den organisatoriska miljön som burit upp reforrnverksamheten inte har varit homogen. Synen på resultatstymingen har varierat inom regeringskansliet och stab- sorganen: över tid samt mellan och inom de olika organisationerna. En tydlig tendens är dock att en förenklad syn på resultatstymingen ofta har fått ersätta inte bara en diskussion om alternativa lösningar utan även en problemorienterad syn på själva resultatstymingen. Frågan kan till och med ställas om inte resultatstymingen på det sätt som den har bedrivits har lett till sämre kunskap om förvalt- ningens resultat än vad som annars hade varit möjligt att få. Det finns inga beräkningar av vad resultatstymingen kostat. Men de resurser den krävt hade kunnat användas för mer kvalificerade ana- lyser.
En annan iakttagelse är att den rationalistiska reforrnstrategi som präglat resultatstymingen har givits ett betydande handlingsutrym- me genom att alternativa strategier inte har formulerats på ett tydligt sätt. En förklaring till att kritiken mot både programbudgeteringen och resultatstymingen har fått begränsad verkan är att kritiken inte har mynnat ut i alternativ som varit gripbara för det politiska sys- temet. Det har visserligen formulerats utkast till andra styrstrategi- er. Men dessa har företrädesvis formulerats inom ramen för en aka- demisk diskussion och givit mycket oklara handlingsrekommenda- tioner.
Förhållandet mellan resultatstymingen och det politiska systemet är dock mångfacetterat. Å ena sidan kan resultatstymingen ses som ett utslag av samma tendens som den skulle motverka. Resultatstyr- ningen blev bara ett i ledet av teknokratiska förslag som inte var utformade efter den politiska processens logik. Å andra sidan har resultatstymingen blottat svagheter i det politiska systemet. Riksdag och regering har accepterat otillräckligt underbyggda förslag om förändrad styrning av förvaltningen, men sedan inte använt de sys- tem man beslutat om att införa. Detta skulle då kunna tolkas som att införandet av resultatstymingen inte skett i strid med politikernas vilja, utan att man i ett trängt ekonomiskt medvetet överlåtit svåra politiska beslut åt tjänstemännen.
Litteraturförteckning
Amnå, Erik. (1981) Planhushållning i den offentliga sektorn?: Budgetdialogen mellan regering, förvaltning under efterkrigstiden. Norstedts.
Att studera framtiden. Framtidsstudiekommitte'n. SOU 1986133.
Back, Jan-Erik & Back, Stefan. (1989) Den svenska statsbudgeten. SNS Förlag.
Bergström, Hans. (1987) Rivstart? Tiden.
Brunsson, Karin. (1995) Dubbla budskap. Företagsekonomiska institutionen. Stockholms universitet.
Brunsson, Nils & Jönsson, Sten. (1979) Beslut och handling. Liber. Budgetlag. Budgetlagsutredningen. SOU 1994:14
Czamiawska-Joerges, Barbara & Jacobsson, Bengt. (1987) Budget in a cold climate. EFI.
De Geer, Hans. (1995) ”C. Tarras Sällfors: Sveriges första profes- sori industriell ekonomi och organisation.” i Engwall, Lars. (red.).(1995) Föregångare inom företagsekonomin. SNS.
Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningen. SOU 1990:44 Det går att mäta effekter! Statskontoret 199314.
Ehn, Peter & Sundström, Göran. (1997) Samspelet mellan regering och förvaltning
ELA/IA. Ds l995:6.
Erfarenheterna av försöksverksamheten med treåriga budgetra- mar. (1988) RRV.
Erfarenheter av resultatstyming i staten. Slutrapport, FAF- tvärgrupp 1. (1994) RRV. o.p.
Fahlström, Magnus. (1991) Hur går det? RRV. Feldt, Kjell-Olof. (1991) Alla dessa dagar. Norstedts. Folkstyrelsens villkor. Folkstyrelsekommittén. SOU 198726.
Fredriksson, Berndt. (1980) ”Finansförvaltning i förändring” i Statskontoret 1680—1980. Liber.
Furubo, Jan-Eric & Waemess, Marit. (1996) Med resultatet ifokus. RRV.
Förnyelse genom omprövning. Förvaltningsutredningen. SOU 197916].
Förvaltningspolitik i förändring. (1996) RRV. Förvaltningsrevision. (1970) RRV.
Gorpe, Peter. (1978) Politikerna, byråkraterna och de nya styrfor- merna. Liber.
Henrikson, Arne; Ivarsson, Sven Ivar & Edgren Claes. (1965) Rap- port om amerikansk programbudgetering. Militärstabens tryckeri.
Hermansson, Jörgen. (1996) ”Demokratisk reforrnism och dess kritiker” i Det offentliga åtagandet. RRV.
Hirdman, Yvonne. (1989) Att lägga livet till rätta. Carlssons. I framtidens tjänst. (1986) Gidlunds.
Jacobsson, Bengt. (1984) Hur styrs förvaltningen? Studentlittera- tur.
Johansson, Anders (1995) Att styra med och mot mål och resultat. Novemus.
Johnsson, Inge. (1978) Maktens verktyg. Liber.
Kaijser, Arne & Tiberg, Arne. (1996) The establishment, transfor— mation and dimman of operations research in Sweden, 1945- 1980. (1996) KTH.
Källström, Staffan. (1984) Värdenihilism och vetenskap. Acta Uni- versitatis Gothoburgensis.
Larsson, Torbjörn (1986) Regeringen och dess kansli. Studentlitte- ratur.
Lauvdal, Torunn. (1993) Pedagogikk, politikk og byråkrati. Uni- versitetet i Trondheim.
Lindström, Stefan. (1991) Hela nationens tacksamhet. Statsveten- skapliga institutionen, Stockhohns universitet.
Magnander, Ebbe; Lalin, Per Olof & Bretschneider, Alfred. (1970) Programbudgetering i USA. RRV.
Mellboum, Anders. (1986) Bortom det starka samhället. Carlssons.
Molander, Per. (1981) Systemanalys i Sverige. Delegationen för systemanalys, FRN.
Mundebo, Ingemar. (1988) Resultatanalys. RRV Mundebo, Ingemar. (1993) Förnya den offentliga sektorn! RRV.
Murray, Carl. (1963) Redogörelse för budgeteknik och budget- tillämpning. o.p.
Mål och program i verksamhetsplanering. (1976) RRV. Nordin, Svante. (1984) Från Hdgerström till Hedenius. Doxa.
Nybom, Thorsten. (1980) ”Det nya Statskontorets framväxt” i Statskontoret 1 680-1980. Liber.
När riksdag och regering ska styra med resultat. (1990) Stats- kontoret.
Om planering vid statliga myndigheter. (1977) Statskontoret.
Planering och programbudgetering inom försvaret. F örsvarsde- partementets programbudgetgrupp. SOU 1969:25.
Politisk styrning - administrativ självständighet. F örvaltningsut- redningen. SOU 1983:39.
Premfors, Rune (1989) Policyanalys. Swdentlitteramr. Quade, E. S. (1975) Analysis for Public Decision. Elsevier.
Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning. Verks- ledningskommittén. SOU 1985z40.
Regeringsarbetet. Författningsutredningen: Il. SOU 1958214. Resultatorienterad styrning och budgetdialog. (1989) RRV Resurser och resultat. (1993) RRV.
Riksdagens revisorers förslag angående information och resultat- styming. Förslag till riksdagen 1994/95zRR14.
Ringström, Björn. (1987) 20 år med nya RRV. RRV.
Rombach, Björn. (1991) Det går inte att styra med mål! Student- litteratur.
Sandahl, Rolf. (1995) Resultatanalys. RRV Sandahl, Rolf. (1996) Att mäta ejfekter. RRV.
Tarschys, Daniel & Eduards, Maud. (1975) Petita. Li- ber.
Tarschys, Daniel. red. (l978a) Vem håller i rodret? Liber.
Tarschys, Daniel. (1978b) Den offentliga revolutio— nen. Liber
Tillsyn. (1996) RRV.
T reåri ga budgetramar: Erfarenheter av försöksverk— samheten. Statskontoret 198817.
Utvärdering avförsöksverksamheten med program— budgetering: delrapporterna 1—4. (1975) RRV.
Utvärdering av försöksverksamheten med program— budgetering: En sammanfattande slutrapport. (1975). RRV.
Waemess, Marit. (1990) ”Treårsbudgetering som ra- tionalisering.” i Brunsson, Nils. & Olsen, Johan P. Makten att reformera. Carlssons.
errness, Marit & Wigselius, Marianne. (1994) Den statliga budgetprocessen och resultatstymingen. RRV.
Vinde, Pierre & Petri, Gunnar. (1975) Hur Sverige styres. 4:e omarbetade uppl. Prisma
Wittrock, Björn. (1980) Möjligheter och gränser. Li- ber.
Wittrock, Björn & Lindström, Stefan. (1984) De stora programmens tid. Akademilitteratur.
Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen
Peter Ehn och Göran Sundström
Peter Ehn och Göran Sundström är båda anställda vid RRV:s av- delning för effektivitetsrevision och arbetar som biträdande sekrete- rare i Förvaltningspolitiska kommissionen. Ehn är doktorand i stats-
vetenskap med inriktning på förvalmingsforskning och Sundström
är fil. kand. i statsvetenskap.
”Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara statsledning- ens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självständiga ansvariga tjänare, med uppgift att till- lämpa gällande lag i lagstiftarens anda men på sam- ma gång se till vad som leder till den enskildes bäs— ta. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift som upprätthållare av sam- hällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans cen- trala direktiv i belysning av vår allmänna rättsord- ning.”
Bo Hammarskjöld
Inneh ållsförteckning
1. Inledning Studiens syfte och uppläggning
2. Samspelet mellan regering och förvaltning En rättssäker stat En demokratisk och folkstyrd stat En effektiv och serviceinriktad stat
3. Den ”nya” ämbetsmannen — verkschefen som exempel Om befogenheter och kontroll Om kunskapsförrnedling och oberoende Om behovet av att forma sin miljö Om verkschefsutnämningar och chefspolitik
4. Resultatstyming i budgetprocessen Resultatstyming som förvaltningspolitisk idealrnodell Resultatstyming i praktiken Regeringskansliet — resultatstymingens svaga länk?
5. En tid för omprövning Omprövning som prat Åtgärder för att underlätta omprövningsarbetet Hinder för omprövning
6. Analys och slutsatser Verksamhetsanpassning — javisst, men hur då? Att stärka den politiska ledningen över förvaltningen Att öka myndigheternas handlingsfrihet Vad har hänt med rättssäkerhetskraven? Avslutande diskussion
Käll- och litteraturförteckning
77 79
81 82 84 86
89
90 106 115 121
133 134 136 153
163 164 166 170
187 187 191 198 200 204
207
]. Inledning
ÄR RELATIONERNA INOM svensk statsförvaltning diskuteras hör det till konventionen att nämna det unika i förvalt-
ningsmodellen. Med undantag för Finland skiljer sig Sveri- ge från andra länder genom indelningen i små politikskapande de- partement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter — en indelning som givit näring åt tanken om en tydlig gräns mellan politik och förvaltning.
Denna traditionella och formella bild av svensk statsförvaltning stärks av modellens djupa historiska rötter. I vissa grundläggande avseenden är dagens förvaltningsorganisation, och relationen mellan olika nivåer inom densamma, präglad av överväganden som gjordes redan i stormaktstidens Sverige. Det finns tydliga kopplingar mellan nu gällande regeringsform och de äldre vad beträffar regleringen av förhållandena mellan å ena sidan regeringen och dess kansli och å andra sidan myndigheterna. Många andra centrala regler och prin- ciper gällande relationerna inom förvaltningen är också av gammalt datum.
Idén om att det går att dra en skarp gräns mellan politik och för- valtning har i dag hög aktualitet. Under den senaste tjugoårsperio- den har riksdag och regering successivt förändrat styrningen av, och samspelet med, förvaltningen. Avsikten har varit att stärka den po- litiska ledningen av förvaltningen och öka effektiviteten i myndig- heternas verksamhet.
Ett centralt led i detta förändringsarbete har varit att försöka tyd- liggöra gränsen mellan politik och förvaltning och renodla de olika aktöremas roller, inte minst vad gäller befogenheter och ansvar. Politikerna skall i mindre utsträckning än tidigare ägna sig åt detalj- frågor och löpande ärenden och i stället fokusera övergripande frå- gor om förvaltningens funktioner och inriktning. Samtidigt under-
stryks betydelsen av att man följer upp och utvärderar myndigheter- nas verksamhet. Myndigheterna skall å sin sida ges ökad handlings- frihet att förverkliga de politiskt fattade besluten. De skall även ta fler initiativ till förändringar och i ökad utsträckning förse riksdag och regering med tillförlitligt beslutsunderlag.
Regeringen menar att det inte föreligger någon motsättning mel- lan å ena sidan myndigheternas ökade självständighet och å andra sidan de politiska beslutsfattamas ansvar för förvaltningsverksam- heten och ansträngningarna att stärka ledarrollen. Dessa båda ut- vecklingstrender uppges spegla två sidor av samma mynt — de är skilda led i en sammanhållen styrstrategi. För att citera den s.k. Verksledningspropositionen från 1987:
”...regeringen kan och bör styra sina underlydande myndig- heter på ett tydligare och mer konsekvent sätt än i dag. Sam- tidigt bör myndigheterna ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem att effektivt fullgöra de tilldelade uppgifterna. Det är enligt min mening fullt möjligt att förena en mer stringent politisk styrning av förvaltningen med större friheg3för myndigheterna att sköta de löpande angelägenheter— na.”I
Den styrstrategi eller styrfilosofi som skisserats ovan har kommit att kallas resultatstyming. Detta begrepp diskuteras närmare i kapitel fyra. Redan här förtjänar emellertid nämnas att resultatstymingsbe- greppet är omstritt. Det begränsas ibland till att gälla styrningen i budgetprocessen; främst de mål och resultat som regering och myn- digheter redovisar i olika budgetdokument.
Resultatstymingsstrategin formulerades ursprungligen i mycket allmänna ordalag. Riktlinjerna drogs upp av Verksledningskommit- tén i mitten av 1980-talet, och regeringen presenterade strategin i 1987 års Verksledningsproposition och 1988 års kompletterings- proposition. Hur reformprogrammet närmare skall utformas anges inte i dessa dokument utan regeringen betonar att arbetet skall be- drivas pragmatiskt och att modellen successivt skall anpassas efter de skilda verksamhetemas särart.
*” Prop. 1986/87:99 s. 14.
Studiens syfte och uppläggning
Syfte
Sedan slutet av 1980-talet har det pågått ett intensivt arbete med att implementera resultatstymingsmodellen. Syftet med denna studie är att diskutera och analysera hur detta arbete lyckats. Tre frågor fo- kuseras: Hur har den förändrade styrningen påverkat:
. den politiska ledningen över förvaltningen? . effektiviteten i förvaltningsverksarnhetema? . rättssäkerhetskraven?
Genomförande och avgränsningar
Undersökningen gör självfallet inte anspråk på att fullständigt be- svara frågeställningama ovan. Materialet består i huvudsak av in- tervjuer med politiker och tjänstemän i departement och myndighe- ter. Vi studerar således primärt attityder till den förändrade styr- ningen och inte faktiska beteenden. Intervjuerna har dock komplette- rats med annat empiriskt material; såväl intervjudata som offentligt tryck och forskningslitteratur har använts. Vidare är undersökningen problemorienterad. Vi har i första hand inriktat oss på förhållanden som kräver uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att förbättra samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna.
Såväl aktiva som före detta statsråd, statssekreterare, chefstjän- stemän på departement samt verkschefer har intervjuats. Vi har även talat med ett begränsat antal myndighetstjänstemän under verkschefsnivå. Erfarenhet och verksamhetsområde har varit två viktiga urvalskriterier. Vad gäller myndighetsföreträdare har också myndighetens storlek och ledningsforrn påverkat urvalet. Samman- lagt har ett 70-tal intervjuer genomförts under perioden juni- september 1996. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öppet frågeformulär; intervjupersonema har själva i samtals- form fritt fått formulera svar på relativt allmänt hållna frågor.
Vi har valt att avgränsa undersökningen till tre, enligt vår me- ning aktuella och centrala, problemområden. Dessa är:
1. Den ”nya” ämbetsmannen. Här diskuteras verkschefsrollen och hur den har förändrats under senare år. Att vi har valt att särskilt studera verkschefsrollen beror på att verkschefen har en central position i skärningen mellan politik och förvaltning. Mötet mel-
lan politik och förvaltning blir sällan så intensivt, komplext och svårhanterligt som i verkschefsrollen. Verkschefens strategiska betydelse för politikens genomförande har också ökat successivt under senare år.
2. Resultatstyming i budgetprocessen. Som påpekats ovan kan re- sultatstyming i dag ses som den övergripande principen för sam- spelet mellan politik och förvaltning. Utvecklingsarbetet har emellertid i betydande utsträckning koncentrerats till budgetpro- cessen och de olika budgetdokumenten. Vi har därför valt att särskilt studera resultatstymingen i budgetprocessen, främst mål- formulering och inforrnationshantering.
3. Omprövningsarbetet. Kraven på mer genomgripande ompröv- ningar och omprioriteringar av verksamheter har ökat under de allra senaste åren, inte minst mot bakgrund av obalanserna i statsfinanserna. Omprövningama och omprioriteringama ställer stora krav på samspelet mellan politik och förvaltning, särskilt vad gäller inforrnationshantering. Vi har därför valt att studera omprövningsarbetet främst utifrån ett infonnationsförsörjning- sperspektiv.
Dessa teman är delvis överlappande, vilket betyder att vissa frågor berör fler än ett tema. Vi har emellertid så långt möjligt försökt att undvika upprepningar. Det bör understrykas att det empiriska mate- rialet är omfattande. Bilden är sällan entydig vad gäller olika pro- blem, vilket innebär att framställningen i de empiriska kapitlen stundtals kan framstå som motsägelsefull. I det avslutande kapitlet gör vi dock en samlad bedömning och analys av det empiriska mate- rialet. Nämnas skall slutligen att vi endast i begränsad omfattning uppmärksammar förhållanden som berör myndigheternas interna arbete.
Disposition
Kapitel två innehåller en översiktlig genomgång av hur samspelet mellan regering och förvaltning har förändrats i ett formellt per- spektiv under de senaste 15-20 åren. I kapitel tre till fem redovisas det empiriska materialet; i kapitel tre verkschefsrollen, i kapitel fyra resultatstymingen i budgetprocessen och i kapitel fem omprövnings- arbetet. Kapitel sex består av analys och slutsatser.
2. Samspelet mellan regering och förvaltning
IKSDAG, REGERING OCH förvaltning förväntas leva upp till och värna om vissa centrala värden. I det offentliga trycket och orskningslitteraturen förekommer olika klassificeringar av sådana värden. Exempelvis utpekar regeringen i direktiven till F ör- valtningspolitiska kommissionen ”demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet” som de grund- läggande krav som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen.134 Även om det finns en allmän strävan att kontinuerligt leva upp till och värna alla dessa värden tenderar beslutsfattarna att under en given period prioritera vissa högre än andra. När sedan förutsätt- ningama på ett eller annat sätt förändras förskjuts uppmärksamhe- ten mot andra värden med följd att reformer och åtgärder ändrar in— riktning.135 Dessa förskjutningar kan även ha stor betydelse för sam- spelet mellan regering/departement och myndigheter; relationen är nämligen beroende av vilket eller vilka av värdena som för tillfället prioriteras. Till saken hör att det många gånger kan vara svårt för enskilda aktörer i departement och myndigheter att avgöra vilka
134 Dir. l995:93. Detta är således generella krav som gäller för samtliga beslu- tande och verkställande statliga organ. En annan sak är att olika myndigheter tillskriver värdena olika tyngd beroende på vilken typ av verksamhet som be- drivs. 135 Se RRV 1996150 5. 343 f. och sou 198339 5. 95. Dessa förskjutningar kan ske på olika plan, de kan exempelvis gälla en särskild myndighet, ett visst poli- tikområde eller hela förvaltningen. Under den senaste tjugoårsperioden har det blivit vanligare med övergripande och sammanhållna reformer som omfattar hela eller stora delar av förvaltningen (jfr RRV 1996:50 kap. 3).
värden som skall väga tyngst, vilket betyder att det också finns de- lade meningar om hur samspelet bör gestalta sig. Meningsskiljaktig- heterna kan stundom vara betydande, inte minst som en prioritering av ett värde ofta medför en nedprioritering av ett annat.
I detta kapitel skildras översiktligt hur samspelet mellan regering och förvaltning formellt förändrats under de senaste 15-20 åren. Beskrivningen sker utifrån tre värden: rättssäkerhet, demokrati och efektivitet.136 Avsikten med detta är att visa att många reformer föregåtts av avvägningar mellan dessa olika värden och ofta också syftat till att upprätthålla och stärka flera värden. En sådan beskriv- ning underlättar tolkningen av de meningsskiljaktigheter som kan uppstå bland aktörer i statsförvaltningen och i den förvaltningspoli— tiska debatten i övrigt. Kapitlet fungerar därmed som en introduk- tion till de efterföljande kapitlen, där vi redogör för hur politiker och ämbetsmän ser på dagens förvaltningsmodell.
Understrykas bör att ambitionen endast sträcker sig till att på ett övergripande plan redogöra för viktigare formella förändringar som följt av den nya styrstrategin och de grundläggande motiven bakom förändringarna. Det är således inte frågan om att ge en fullständig beskrivning av hur samspelet mellan regering, departement och myndigheter formellt är tänkt att fungera. Det innebär exempelvis att den mer grundläggande statsråttliga regleringen avseende rela- tionerna mellan riksdag, regering och myndigheter huvudsakligen lämnas utanför redogörelsen.
En rättssäker stat
Rättsstaten som idealmodell
Statsförvaltningen dominerades länge av ”nattväktarstatens” funk- tioner, främst upprätthållandet av lag och ordning samt försvar. Likheten med domstolarnas verksamhet har varit tydlig, såtillvida att ämbetsmannen, i likhet med domaren, i sin myndighetsutövning haft att tillämpa tämligen strikta lagar och förordningar; utrymmet för egna ”skönsmässiga bedömningar” har varit begränsat. Förvalt- ningen har också dominerats av jurister, och precis som för dom- stolarna har rättssäkerheten varit det grundläggande värdet för
'36 Jfr Söderlind & Petersson 1988 s. 23. Vane avsnitt består dels av en normativ del bestående av principiella resonemang, dels av en deskriptiv del där det redo- görs för olika beslut och uttalanden som kan sägas ha sin grund i det aktuella värdet.
myndigheternas verksamhet — objektivitet, förutsägbarhet, likabe- handling, integritet och trohet till rättsordningen har kännetecknat vad som kan kallas den traditionella ämbetsmannen.
I den (ideala) rättssäkra staten är ämbetsmannen visserligen un- derordnad de politiska beslutsfattarna, men den grundläggande loja- liteten är snarare riktad mot staten och lagen än de politiker som för tillfället har makten. Synen på möjligheterna till samspel mellan regering/departement och myndigheter är allmänt restriktiv. Riksda- gens och regeringens styming av förvaltningen skall endast ske via generella lagar och bestärmnelser. I övrigt skall ärnbetsmännen stå fria från politikerna; exempelvis bör påverkan via informella kon- takter undvikas.
Förbudet mot ministerstyre — som innebär att regeringen dels inte får bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall be- sluta i ärende som rör myndighetsutövning eller lagtillärnpning,137 dels fattar sina beslut kollektivtl38 — brukar framhållas som en sär- skilt viktig princip för upprätthållandet av rättsstaten. Även andra inom statsförvaltningen sedan länge använda regler och principer, som exempelvis rekryteringskrav, utbildningskrav, offentlighets- principen, ansvarsförhållanden samt besluts- och arbetsformer, har varit viktiga led i uppbyggandet av en rättssäker stat — de har alla mer eller mindre syftat till att värna om ämbetsmännens objektivitet, integritet och oberoende. Här bör också nämnas den internationellt sett unika organisatoriska indelningen i små politikskapande depar- tement och relativt stora fristående myndigheter.
Rättsstaten och resultatstyrningsmodellen
De reformer som riksdag och regering genomfört inom ramen för re- sultatstyrningsmodellen kan inte sägas ha syftat till att stärka rätts- staten, åtminstone inte explicit. Tvärtom har riksdag och regering under den senaste tjugoårsperioden vid olika tillfällen markerat att rättssäkerhetskraven numera får anses vara väl tillgodosedda och att andra värden nu måste prioriteras'39 Samtidigt har man dock un- derstrukit att den grad av rättssäkerhet som uppnåtts framöver måste upprätthållas; åtgärder för att exempelvis öka effektiviteten och servicen får inte leda till en urholkning av rättssäkerhetskraven.
'37 RF 1 1:7. '38 RF 7:3-7. Det finns dock några få undantag. '” Se t.ex. prop. 1985/86:80 s. 11. Jfr även prop. 1982/83:100.
En demokratisk och folkstyrd stat
Den demokratiskt styrda staten som idealmodell
Parlamentarismens och demokratins genombrott vid 1900-talets början innebar att idén om en stat präglad av maktdelning och ba- lans fick träda tillbaka. Regeringen frikopplades från kungen och blev beroende av stöd från riksdagen. Vidare försköts regeringens politiska ansvar från ett ansvar inför riksdagen till att i större ut- sträckning innebära ett ansvar inför väljarna i allmänna val. Denna förskjutning fick konsekvenser för förhållandet mellan regering och förvaltning. Förvaltningen kom allt mer att ses som ett direkt in- strument för förverkligandet av folkstyrets intentioner, vilket också innebar att regeringens förtroende hos väljarna blev mer beroende av förvaltningens effektivitet och följsamhet — myndigheternas upp- gifter har allt mer kommit att ses i ett sammanhang där deras åtgär- der kan få konsekvenser för sittande regering. '40
Förändringen innebär att myndigheterna mer tydligt blivit ett led i den demokratiska stymingskedjan: folket — partierna — riksdagen — regeringen — myndigheterna. Kraven på att statliga myndigheter verkligen genomför de förändringar som folket, representerat av riksdag och regering, vill ha genomförda har ökat — demokrati eller folkstyre har blivit ett allt viktigare värde för myndigheternas arbe- te. För den folkstyrda ämbetsmannen utgör lyhördhet, följsamhet och representativitet ledord.
I den (ideala) folkstyrda staten riktas inte ämbetsmännens lojali- tet i första hand mot lagen utan mot de folkvalda beslutsfattarna, som tillskrivs en klar och tydlig överordnad roll gentemot förvalt- ningen. Ser man till regeringsformen tar man här särskilt fasta på bestämmelserna om att det är regeringen som ”styr riket” och att myndigheterna ”lyder” under regeringen.l41 Riksdag och regering har både rätt och skyldighet att styra förvaltningen på ett handlings- kraftigt och aktivt sätt. Det är också viktigt att kontrollera att myn- digheterna verkställer de demokratiskt fattade besluten på ett kor- rekt sätt.
”0 För detta resonemang jfr SOU 1968z47 s. 14 ff. "" RF 116 och 11:e.
Den demokratiskt styrda staten och resultatstyrningsmodellen
De förändringar som genomförts under senare är vad gäller sam- spelet mellan regering/departement och myndigheter har till stor del syftat till att stärka den politiska ledningen över förvaltningen. Under 1970-talet växte kritiken mot att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över politiken på bekostnad av de folkvalda besluts- fattarna. Kritikerna har menat att beslutsfattarna ägnar för stor del av sin tid åt frågor av mindre betydelse i stället för att på ett mer övergripande plan aktivt styra utvecklingen och att samhället där- med har blivit statiskt och oföränderligt. I ett försök att återta det demokratiska ledarskapet har regeringen sökt minska arbetsbördan inom regeringskansliet. Tanken har varit att genom en omfattande decentralisering, delegering och avreglering skapa utrymme att diskutera mer strukturella och övergripande frågor om förvaltning- ens funktioner och inriktning. Olika konkreta åtgärder har också vidtagits för att underlätta en styrning som bygger på övergripande viljeinriktningar och mål snarare än på detaljerade regler. Bland annat har budgetprocessen och budgetdokumenten förändrats. Den informella dialogen mellan departement och verk har också utveck- lats. Vidare har insatser gjorts för att förbättra uppföljningen av myndigheternas verksamhet. Överhuvudtaget har informationsflödet från myndigheterna ökat betydligt. Informationen skall fungera som planerings- och beslutsunderlag i regeringskansliet.
Beaktas skall här också den mer allmänna och grundläggande förvaltningspolitiska diskussion som omgärdat dessa praktiska för- ändringar och som i mer eller mindre utsträckning syftat till att på- verka politikers och tjänstemäns attityder och synsätt. Inte minst har man i olika utredningar och propositioner försökt klarlägga och tyd- liggöra regeringens rätt att leda förvaltningen. Exempelvis framhöll Förvaltningsutredningen i början av 1980-talet att den folksuveräni- tetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform ännu inte kun- nat tränga undan reminiscensema av den gamla maktdelningen och att den faktiska självständighet som många myndigheter åtnjuter många gånger har uppfattats som konstitutionellt sanktionerad. Vidare skriver utredningen:
”De missförstånd om regeringens befogenheter och ansvar som vunnit viss spridning synes i första hand bero på att RF l l:7 har inte sällan tolkats som ett alhnänt förbud för rege- ringen att uttala sig om förvaltningsmyndighetemas beslut i enskilda frågor och RF 1215, enligt vilken riksdagsledamot
får framställa interpellation eller fråga till statsråd (i ange- lägenhet som angår dennes tjänsteutövning”, har på motsva- rande sätt givits en så snäv tolkning att alla enskilda förvalt- ningsbeslut bedömts falla utanför området för Statsrådens tjänsteutövning. Sådana tolkningar har emellertid inget stöd i regeringsformen eller dess förarbeten.”l42
Förvaltningsutredningen menar att den nuvarande regeringsformen i princip ger regeringen oinskränkt befälsrått över myndigheterna. Det enda undantaget gäller ärenden som rör RF 1117, dvs. myndig- hetsutövning och lagtillärnpning. Och enligt utredningen är» detta område betydligt snävare än vad som ofta gjorts gällande.143 Utred- ningen menar också att enskilda statsråd och deras medarbetare alltid har rätt att via informella kontakter diskutera olika frågor med myndigheterna, åtminstone på ett principiellt plan och så länge den påverkan som kan följa av sådana kontakter inte innebär ett ”bestämmande” av hur myndigheten skall handla i ärenden som rör RF ll:7. Beslutanderätten och det därtill kopplade ansvaret påver- kas således inte av informella kontakter utan kvarstår hos myndig— heten. Utredningens grundsyn fick sedermera stöd av Verksled- ningskommittén samt av riksdag och regering.144
En ejfektiv och serviceinriktad stat
Den effektiva staten som idealmodell
Under l900-talet har statsförvaltningen expanderat både vad gäller storlek och komplexitet och inbegriper i dag ett stort antal skilda verksamheter som inte kan hänföras till ”nattväktarstaten”. Exem- pelvis bedriver staten omfattande affärs-, produktions-, service- och omfördelningsverksamhet, vilket också medfört en tillströmning av andra professioner än jurister till statsförvaltningen. Under den se-
”2 SOU 1983:39 s. 98 f. ”3 Utredningen menar att regeringen är helt obehindrad att bestämma i enskilda frågor som rör myndigheternas organisation, beslutsformer, samverkan med andra myndigheter, rationaliseringar, initiativverksamhet, utvecklingsarbete och andra frågor av liknande slag. Utredningen anser även att myndigheternas s.k. faktiska handlande faller utanför RF ll:7. Hit räknas uppgifter som har karaktär av service eller prestationer till den enskilde (undervisning, sjukvård, rådgivning etc.) samt tillsyn och övervakning. ”4 SOU 1985:40, prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29. För en aktuell redovisning av den konstitutionella diskussionen i detta avseende, se RRV l996:50 kap. 8.
naste tjugoårsperioden har emellertid Obalansema i den svenska eko- nomin satt en hämsko för expansionen, och i dag bedrivs en politik som snarast syftar till att begränsa den statliga verksamheten. Om nya offentliga åtaganden och uppgifter anses behövliga skall dessa finansieras genom effektivisering och omprioritering — riksdag och regering vill ”inte ha mer pengar till reformer utan mer reformer för pengama”.
Delvis beroende på dessa förändringar har statlig verksamhet i ökad utsträckning kommit att liknas vid den som bedrivs inom det privata näringslivet, och inte sällan har det privata näringslivet ock- så fått stå som förebild för staten. Företagens förmåga till affärs- mässighet, smidighet, flexibilitet och initiativkraft har ställts mot myndigheternas konservatism och bristande förmåga att förnya och förändra. Strävan att öka flexibiliteten och kostnadsmedvetandet i statsförvaltningen har gjort att effektiviteten blivit ett allt viktigare värde för myndigheternas verksamhet. Den traditionella och den folkstyrda ämbetsmannen har fått konkurrens av en ny typ av äm- betsman — managern. Denne har inte sin lojalitet främst hos lagen, inte heller hos de folkvalda beslutsfattarna, utan i stället hos avnä- mama, som närmast ses som ”kunder”.
En central utgångspunkt i den (ideala) effektiva staten är att ing- en organisation kan ses som fulländad, i slutgiltig mening. Hur en organisation bör utformas för att svara mot olika krav är i hög grad beroende av dess uppgifter och förhållande till omgivningen; två faktorer som ständigt varierar.145 En annan utgångspunkt är att kunskapen om vilka förändringskrav som riktas och framöver kom- mer att riktas mot myndigheten i huvudsak finns inom myndigheten, inte hos de politiska beslutsfattarna eller departementstjänstemän- nen. Det är således myndigheten som bäst vet hur den egna verk- samheten skall bedrivas och förändras för att åstadkomma maximal effektivitet. Och för att befrämja initiativförmåga, handlingskraft och rationellt agerande inom myndigheterna bör onödiga regler och avtal som verkar hämmande för myndigheternas handlingsfrihet avskaffas. Likaså bör olika beslut så långt möjligt delegeras från politikerna till myndigheterna. Riksdag och regering bör endast ange övergripande mål och ekonomiska förutsättningar för myndigheter- nas verksamhet. Genomförandet bör så långt möjligt överlåtas till myndigheterna, som också ges en viktig roll som initiativtagare till förändringar. I den effektiva staten är det viktiga inte hur, utan att politiska mål uppfylls.
”5 Petersson (l996a) s. 65.
Den effektiva staten och resultatstyrningsmodellen
Även ökad effektivitet har varit en viktig utgångspunkt när åtgärder under senare år vidtagits för att förändra samspelet mellan rege- ringskansliet och myndigheter. För att öka myndigheternas hand- lingsfrihet har riksdag och regering sökt minska detalj regleringen av förvaltningsverksamheten. I dag regleras en betydande del av för- valtningsverksamheten via s.k. ramlagar. Som påpekats har det också skett en omfattande delegering av administrativa beslut från regeringen till myndigheterna. Myndigheterna bestämmer i dag helt själva över personal (rekrytering, löner, utbildning etc.) och intern organisation. Även resursfrågor har delegerats i betydande utsträck- ning. Inte minst har införandet av s.k. ramanslag ökat myndig- heternas handlingsfrihet.146 Åtgärder har också vidtagits för att öka myndigheternas möjligheter att föreslå regeringen förändringar i verksamheten. Bland annat har nya inforrnationsdokument, såsom årsredovisning och fördjupad anslagsframställning (FAF) införts, och som nämnts har den informella dialogen mellan departement och verk utvecklats.
Även dessa förändringar har omgärdats av en mer allmän och grundläggande förvaltningspolitisk diskussion. Via skriftliga doku- ment, tal, konferenser, mediautspel och utbildningsinsatser har rege- ringen under en följd av år markerat att de stela byråkratemas tid är förbi och att de måste ge plats för moderna, handlingskraftiga och serviceinriktade ämbetsmän. '47
”6 I dag kan myndigheterna också ta lån för investeringar och placera sina medel på ett särskilt räntekonto hos Riksgäldskontoret. Tilläggas skall också att en ökande andel av den statliga verksamheten finansieras via avgifter. '” Jfr t.ex. SOU 1990:44 s. 51 f. och RRV 1996150 3. 278 f.
3. Den ”nya” ämbetsmannen — verkschefen som exempel
en central position. Verkschefen är myndighetens högsta chef, vilket bland annat innebär att hon eller han skall företräda myn- digheten utåt och allmänt verka för att myndighetens intressen tas tillvara. Samtidigt är verkschefen ofta den enda tjänstemannen i myndigheten som utses direkt av regeringen och får därför anses ha ett särskilt ansvar för att riksdagens och regeringens beslut verk- ställs som avsetts. Till följd av senare år avregleringar och delege- ringar har verkschefema dessutom fått ökad strategisk betydelse. Om någon aktör skall framhållas som länk mellan politik och för- valtning är det just verkschefen. För att citera Lennart Lundquist, professor i statsvetenskap:
I SAMSPELET MELLAN regering och förvaltning intar verkschefema
”Befogenheter och ansvar får i det konkreta fallet sin speci- ella betydelse av det faktum, att förvaltningschefen befinner sig i skärningspunkten mellan politiker och förvaltning. Den- na chefens position gör hans ansvarsfunktion till ett funda- mentalt moment i den parlamentariska stymingskedjan och därmed i den politiska demokratin.”148
I detta kapitel diskuteras verkschefsrollen och hur den påverkats av senare års förändringar vad gäller samspelet mellan regeringskansli- et och myndigheterna. I skilda avsnitt diskuteras verkschefemas handlingsfrihet, myndigheternas roll som kunskapsförrnedlare till regeringen samt verkschefemas behov av och svårigheter att föränd-
148 Lundquist (1993) s. 56.
ra sin egen myndighets organisation och arbetssätt. Kapitlet avslu- tas med ett avsnitt om regeringens utnämnings- och chefspolitik.
Om befogenheter och kontroll
Handlingsfrihet och motivation
Under senare år har myndigheternas, och då främst verkschefemas, formella handlingsfrihet ökat i flera avseenden. Avsikten har bland annat varit att höja motivationen hos tjänstemännen i myndigheter- na. Vissa forskare menar till och med att höjd motivation var det ursprungliga motivet för övergången från detaljstyrning till en mer målorienterad styrning och att målstyming först senare kom att ses som en teknik för beslutsfattarna att bättre styra underliggande or— ganisationer. I själva verket presenterades målstyming, enligt dessa forskare, som ett sätt att allmänt minska behovet av styming ovani- från, eftersom chefernas försök att nå de formulerade målen funge- rar som en slags självkontroll. Exempelvis hävdade en av målstyr- ningens förgrundsgestalter, P.F. Drucker, redan 1954:
”Indeed, one of the major contributions of management by objektives is that it enables us to substitute management by self-control for management by domination.”'49
Det bör dock understrykas att denna diskussion hade som utgångs- punkt det privata företaget och således ursprungligen inte gällde den offentliga förvaltningen.
Vår intervjuundersökning visar tydligt att verkschefema i dag känner att de har en friare och mer ansvarsfull roll än tidigare. Verkschefer med längre erfarenhet menar att förändringen är påtag- lig. Visserligen uppger verkschefema att det starka och numera ständigt närvarande förändringstrycket — med dess krav på effekti- viseringar och besparingar — många gånger upplevs som betungan- de. Men samtidigt innebär den ökade friheten att många verkschefer i högre utsträckning än tidigare känner sig delaktiga i samhällsut- vecklingen. Detta beror då inte enbart på att de fått ökad frihet (och skyldighet) att organisera sin myndighet efter eget tycke och föreslå regeringen förändringar i olika avseenden, utan också på att många verksamheter ändrat karaktär i en mer grundläggande mening. En departementstjänsteman menar exempelvis:
”9 Citerat från Rombach (1991) s. 39.
”När jag kom in i början var myndigheterna verkligen för— valtningsmyndigheter. Man skyfflade ärenden, utförde upp- drag osv. (— — —) Men det har blivit mindre med förvaltande verksamhet och tillämpning av lagstiftning och mer med råd- givning, riktlinjer, serviceverksamhet och, också i väldigt hög grad, (...) att föra internationella förhandlingar.”
Under senare år har det således skett en vridning i förvaltningsverk— samheten, från mer passiv förvaltning och lagtillämpning till sam- hällsinsatser av mer aktiv och styrande karaktär.
Känslan av delaktighet i samhällsutvecklingen stärks också av att myndigheterna i allt större utsträckning beslutar i frågor som tidigare låg hos regeringen. En verkschef med lång erfarenhet av ar- bete inom statsförvaltningen framhåller härvid att:
”...vad som också har ändrats under ett antal år är, att från regeringen och regeringskansliet har frågor lagts ner på myn- dighetsnivå, frågor som tidigare var klart förbehållna den po- litiska nivån. Man har lagt ner frågor i dag som har en poli- tisk innebörd som man för 20 år sedan inte skulle ha drömt om att lägga ner på myndighetema.”
Myndigheterna har således genom ramlagstiftning och delegering under senare år fått att hantera allt fler frågor med politisk prägel. Ofta handlar det om frågor där de beslut som fattas kan få långtgå- ende konsekvenser för samhället och medborgarna.
Övergången från detaljstyrning till en mer målorienterad styrning innebär vidare att myndigheterna ges ökade möjligheter att påverka innehållet i sin verksamhet. Visserligen skall beslutsfattarna ange mål och resultatkrav för verksamheterna och man har även haft am- bitionen att göra dessa ”fullständiga och tydliga”. Men som vi skall se senare har det visat sig att beslutsfattamas möjligheter att for- mulera tydliga mål är begränsade. I praktiken har målforrnulerandet i betydande utsträckning överlåtits till myndigheterna själva.
Sammantaget har utvecklingen lett till en mer aktiv verkschefs- roll. Och våra intervjuer visar att många verkschefer, inte minst av den anledningen, blivit mer positivt inställda till arbetet — den ökade handlingsfriheten tycks ha bidragit till att öka motivationen. I den meningen synes avregleringen och delegeringen ha varit lyckosam.
En alltför handlingsfri förvaltning?
1 besparingstider fattar riksdag och regering fler beslut som får mer eller mindre långtgående negativa konsekvenser för organisationer, företag och enskilda. I en sådan situation ökar naturligtvis kraven på att myndigheterna med exakthet verkställer besluten enligt be- slutsfattamas intentioner. Som framgått ovan har dock möjligheter- na för riksdag och regering att säkerställa att så verkligen sker minskat i flera avseenden under senare år. Såväl möjligheten som viljan att styra har begränsats genom behovet av att öka myndighe- ternas handlingsfrihet.150 Genom att avreglera och delegera har be- slutsfattarna bland annat sökt skapa en mer flexibel och smidig förvaltning, en förvaltning som på ett aktivt och självständigt sätt kan bistå regeringen i det pågående förändrings- och fömyelsearbe- tet. Samtidigt har man understrukit betydelsen av att verksamheter- na även fortsättningsvis bedrivs i överensstämmelse med besluts- fattamas intentioner. I Verksledningspropositionen skriver regering- en:
Förvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från den tradi- tionella myndighetsutövningen till produktions-, service- och omfördelningsverksamhet. Myndigheterna har också fått ett långtgående inflytande över samhällsplaneringen. Myndighe- ternas uppgifter måste ses i ett sammanhang, där deras åtgär- der kan få konsekvenser för sittande regering. Det är inte bara så att effektema av myndigheternas verksamhet i ökande ut- sträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen i de självständiga myndigheterna har också större möjligheter att skapa politikens innehåll. (— — —) Det gäller nu för myndig- heterna att under god hushållning och i nära överensstämmel- se med politiskt formulerade riktlinjer nå de mål som riksda- gen och regeringen ställt upp.””!
Det har emellertid visat sig att verksamheterna kanske inte alltid drivs ”i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlin- jer”, i alla fall inte så nära som regeringen önskar. Detta är visserli- gen inget nytt fenomen. Vår undersökning antyder dock att sådana situationer blir allt vanligare. En bidragande orsak är, enligt vad som framkommer i intervjuerna, att det blir allt svårare att i det formella regelverket närmare utläsa hur en myndighets verksamhet
'50 Se t.ex. prop. 1986/87:99 s. 17. ”" Prop. 1986/87:99 s. 15.
skall bedrivas — inte sällan finns här betydande tolkningsutryrnmen. Inom myndigheten är det ytterst verkschefen som har att göra dessa tolkningar, och det är inte alls säkert att verkschefens bedömningar fullt ut överensstämmer med regeringens. Flera personer som vi talat med har också framhållit att det knappast är någon tillfällighet att det under senare år uppdagats ett antal s.k. affärer där regering och verkschef inte varit överens om hur verksamheten skall bedri- vas.
De meningsskiljaktigheter som uppstått i samband med dessa ”affärer” har inte alltid haft likartad grund. I en del fall har de ex- empelvis gällt tolkningen av sådana lagar och bestämmelser som reglerar myndighetens uppdrag. Detta var exempelvis fallet när Finansinspektionen fick ny chef 1993. I ett förhör inför KU fram- kom att den avgående verkschefen och den ansvariga ministern hade Olika syn på inspektionens arbetsuppgifter.152 Verkschefen framhöll bland annat att de ärenden som uppstod i samband med finanskrisen i början av 1990-talet skulle överlåtas till myndigheten att hantera. Han ansåg också att arbetet fungerade utomordentligt väl och att inspektionen gjorde en rimlig avvägning mellan sina olika arbets- uppgifter. Den ansvariga ministern menade emellertid att det fanns problem i fråga om ”avvägningen mellan tillsynsverksamheten och rekonstruktionsverksamheten””. Enligt ministern hade inspektionen inte tillräckligt klart koncentrerat sig på sin tillsynsverksamhet utan deltog i rekonstruktionsarbetet ”på ett sätt som kunde skada tilltron till dess myndighetsutövning, dvs. tillsynen som sådan.” Ministern ansåg härvid att verkschefen ”i vissa avseenden inte visat tillräckligt omdöme”.
En vanligare orsak till motsättningar mellan regering och verks- chef har varit synen på vilka medel och metoder verkschefema får använda. Här utgör turerna kring Vägverket och dess förre chef det kanske mest uppmärksammade fallet. RRV och massmedia fann i olika granskningar av Vägverket våren 1995 att verkschefen använt sig av vissa okonventionella metoder i sin strävan att nå goda re- sultat. Bland annat hade han etablerat olika dotterbolag, godkänt dyra konsultuppdrag, arrangerat fester och sponsrat Olika evene- mang. Huruvida dessa metoder var att betrakta som regelvidriga var dock i långa stycken oklart (och är så ännu i skrivande stund). Verkschefen valde emellertid att avgå efter det att den ansvariga
'” Regeringens och den ansvariga ministerns handläggning av ärendet anmäldes till KU. Enligt anmälan behövde frågan utredas huruvida regeringen använt sin utnämningsmakt i avsikt att påverka Finansinspektionens myndighetsutövning eller lagtillämpning (1993/94zKU 30 s. 139 ff.).
ministern uttalat att regeringen inte längre hade förtroende för ho- nom.
Ett annat område där regleringen under senare tid förändrats och där det blivit allt svårare att avgöra vilka handlingar som är, re- spektive inte är, tillåtna gäller upphandling och försäljning. Under senare år har RRV och massmedia vid flera tillfällen kritiserat olika myndigheter för bristande upphandlings- och försäljningsverksam- het. Exempelvis framförde RRV i september 1996 kritik mot Over- befälhavaren för dennes sätt att sköta den militära affärsverksam- heten. RRV menar att försvaret ägnar sig åt försäljning inom ”märkliga” områden."53 Förgäves har RRV försökt finna stöd för denna försäljning i försvarets instruktioner och regleringsbrev.
Huruvida enskilda verkschefer i samband med dessa ”affärer” begått regelbrott eller inte skall vi här inte uppehålla oss vid. Poäng- en i sammanhanget är snarare att det i många fall inte går att fast- ställa på ett klart och tydligt sätt huruvida cheferna begått regelbrott eller i övrigt misskött sitt uppdrag, därtill är regelverket allt för vagt och öppet för tolkningar. Dock skall konstateras att det i den efter- följande debatten anförts till chefernas försvar, att de i princip en- dast gjort vad politikerna under en längre tid önskat, nämligen inte varit låsta i otidsenliga värderingar och arbetsformer utan visat stor flexibilitet och kreativitet.154
En annan relativt allmänt spridd åsikt som framförs i detta sam- manhang är att beslutsfattamas kontrollmöjligheter gentemot verks- chefema är begränsade och att det i dag föreligger en uppenbar risk att myndigheterna börjar ”leva sitt eget liv”. Det finns en föreställ- ning om att verkschefema tilldelats för stora befogenheter utan att tillräckliga åtgärder vidtagits för att balansera dessa. Följande utta- lande av ett före detta statsråd är i sammanhanget belysande:
”Jag vet inte om det är den allmänna utvecklingen i samhället som lett till att myndighetsledarskapet har moderniserats i förhållande till ungefär hur man driver bolag och hur själv— ständig man där bör vara. Man relaterar sig faktiskt inte i till- räckligt hög grad till de grundläggande besluten för sin verk- samhet, som till exempel riksdagsbeslut. (— — —) Och det är en rättsosäkerhet som är ganska farlig om myndigheterna tar
'53 Se Dagens Industri, 26 september 1996. Intäkterna består bland annat av hyror från lokaler och bostadshus; försäljning av anläggningstillgångar, materiel och skog; hotell- och restaurangverksamhet; transporttjänst; verkstäder; repro- centraler och kursverksamhet. "” Se t.ex. Petersson, DN 3/7 1995.
över. Man ser ju det, att det är inte så himla enkelt för stats- råd att förändra myndigheternas inriktning och påverka ledar- skapet.”
Staffan Synnerström, som arbetar med styr- och förvaltningsfrågor inom OECD och som tidigare arbetat som departementsråd i Civil- departementet, diskuterar denna fråga på Svenska Dagbladets de- battsida.155 Han menar att det finns inbyggda motsättningar mellan å ena sidan det traditionella oberoendet i myndighetsutövningen och hanterandet av offentliga medel, vilket bygger på maktdelning och å andra sidan det managementideal som i dag präglar styrningen av förvaltningen och förvaltningsverksamheten, som i stället bygger på maktkoncentration.
Problemet är inte, enligt Synnerström, att regeringen i sin för- valtningspolitik låtit sig inspireras för mycket av näringslivets sätt att fungera utan snarare att man inspirerats väldigt mycket inom ekonomistymingens område men väldigt lite inom andra områden, inte minst chefspolitiken. Några effektiva mekanismer för att ba- lansera verkschefernas ökade befogenheter och för att kunna följa upp och korrigera felaktigt handlande har inte etablerats:
”Det saknas t.ex. mekanismer för att pröva dessa chefers kvalitet och förutsättningar för jobbet. Det saknas institutio- nell kapacitet för att övervaka hur de utövar sina befogenhe- ter och för att korrigera eller förflytta chefer när de har fattat direkt olämpliga eller brottsliga beslut.”
Staffan Synnerström pekar också på att statstjänstemännens opar- tiskhet och integritet i många västeuropeiska länder stärks av att de har en oberoende ställning gentemot sin närmaste chef. De anställs och befordras genom beslut av någon annan än den närmaste che- fen, som inte heller ensam kan besluta om tjänstemännens lön. Nu- mera gäller inte detta förhållande i Sverige. Synnerström menar vidare att dessa balansbrister — att de ökade beslutsbefogenhetema inte följts av tillfredsställande kontrollmöjligheter och att tjänstemän är beroende av sin närmaste chef för sitt arbete och sin löneutveck- ling — kan leda till att etiska normer sätts av verkschefens personlig- het snarare än av verksamhetens karaktär och att medarbetarna kan dra sig för att kritisera verkschefen. Han fortsätter:
'55 Svenska Dagbladet, 1/9 1996.
”1 de flesta myndigheter är naturligtvis inte detta något pro- blem, eftersom det finns regler och de flesta högre chefer inte missbrukar sin makt och självklart vet bättre än att begå oegentligheter också när klara regler saknas. Men detta är inte tillräckligt som institutionell säkerhet, eftersom denna sä- kerhet enbart är verksam för — just det — chefer som vet bätt-
”
re.
Carl Persson, tidigare rikspolischef, och Esbjörn Esbjörnsson, före detta byråchef vid Rikspolisstyrelsen, berör samma fråga i en de- battartikel om dagens polisorganisation:
”Det gäller därför att förhålla sig så, att man får bli kvar på tjänsten den dag förordnandets förlängning blir aktuell. Na- turligtvis rättar man under sådana förhållanden in sig i ledet, kammar till håret och håller tyst. Annars kan man bereda sig på den speciella form av statsbegravning som består i ett oändligt utredningsuppdrag i en skrubb någonstans — en ut- redning vars resultat ingen frågar efter, än mindre är intresse— rade av. (— — —) Genom att ändra tillsättnings- och lönesyste— men har man satt munkavle på polisens befattningshavare och gjort dem beroende av ministrar och chefers gunst. På så sätt har skapats tysta poliser på alla nivåer. Priset för civilkurage har blivit så högt att få har råd att betala det.”l56
Att tydliggöra den politiska viljan
Regeringen har varit medveten om att myndigheternas ökade hand- lingsfrihet kan leda till oklarheter. Ett sätt att minska osäkerheten och öka förutsättningama att kontrollera verksamheten har varit att bryta ned de övergripande målen och riktlinjema i mer operationella mål och resultatkrav. Hur detta arbete lyckats återkommer vi till i nästa kapitel. Ett annat sätt har varit att försöka skapa en ordning där verksamheterna bedrivs och utvecklas i ett nära samspel med regeringskansliet. Framför allt har man efterlyst en förbättrad och fördjupad informell dialog mellan departement och verk. Avsikten har bland annat varit att öka departementens möjligheter att klargö- ra, precisera och motivera fattade beslut. Departementen skall också
156 DN, 14/10 1996. Även inom kommuner och landsting har det uppmärksam— mats att chefers mer uttalade krav på lojalitet med verksamheten leder till att de anställda, på grund av rädsla att förlora arbetet, drar sig för att använda sin yttrande- och meddelarfrihet (SOU 19961169, Förnyelse av kommuner och landsting).
i ökad utsträckning bistå myndigheterna i deras rationaliserings-, omprioriterings- och omprövningsarbete. Därutöver har förvänt- ningar funnits på att myndigheterna genom en utvecklad dialog snabbare skall kunna överföra information till regeringskansliet. Riksdagens revisorer skriver angående det ökande behovet av in- formella kontakter mellan departement och verk:
l57
”Hittills har nyttan av de informella samtalen främst setts ur politikemas perspektiv. Det är dock uppenbart att det också ur myndighetschefens synvinkel kan finnas behov av att upp- draget preciseras, problematiseras och konkretiseras i per- sonliga samtal. Att få ta del av de visioner och planer som finns för myndigheten är likaledes av stor vikt. Om myndig- hetschefen inte har en tydlig bild av vad som förväntas av myndigheten och därmed av honom eller henne, föreligger gi- vetvis svårigheter att utföra ett bra arbete. I en tid då chefs- uppdraget i allt högre grad fått karaktären av tidsbegränsad prestation torde också osäkerhet inför uppdraget få en mer personlig dimension. En *feltolkning, av innebörden i uppdra— get kan få märkbara konsekvenser.”158
Flertalet departements- och myndighetsföreträdare som vi talat med framhåller att det i dag är alldeles nödvändigt för en myndighet att etablera goda kontakter med sitt departement för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Så menar exempelvis två verkschefer:
”Det är väl så att en förutsättning för att kunna bedriva verkschefsjobbet på ett bra sätt är att du har en sådan relation till din minister så att du har en fortlöpande dialog som är öppen från båda sidor.”
”Verkschefens roll är att staka ut en kurs och sen kunna stå och hålla emot alla intressen. Det förutsätter en oerhört fin dialog med regeringen. Den anser jag skall innehålla klara men mycket övergripande direktiv, där målbilden är så enkel och lättfattlig att jag kan omsätta den i konkreta verksamhe- ter. Nästa sak som krävs är att jag har informella kontakter (...) in i departementet med tjänstemannakadem.”
'57 Se t.ex. prop. 1986/87:99 s. 27 f. och FiU 1995/96:7. '58 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 46.
Efter vad som framkommer i våra intervjuer är det främst myndig- heterna som efterlyser ett ökat samspel. En öppnare dialog fram- ställs som ett effektivt sätt för verkschefen att förankra åtgärder och hålla departementet informerad om vad som pågår i myndigheten:
”Vi försöker också, med respekt för konstitutionen och allt som står skrivet, ändå ha en otvungen öppen attityd gentemot departementet. (— — —) Det ligger i det här att man är öppen med information — att omvärlden, inte minst regeringskansli— et, skall förstå vad man håller på med, kunna läsa, att de be— griper, så att man inte ägnar sig åt cmanagement by surpri-
9”
SS.
1 en tid där det blir allt svårare att försvara sitt agerande genom att hänvisa till olika lagar och bestämmelser blir öppenheten således ett medel för myndigheterna att försäkra sig om att verksamheten drivs på ett sätt som regeringen kan godta.
Efter vad som framkommer i intervjuerna försöker myndigheter- na genom ett öppet agerande också se till att de vid behov snabbt och effektivt kan få olika typer av förtydliganden av departementen. Som vi sett ovan kan myndigheter exempelvis behöva få olika lagar och bestämmelser preciserade. Det kan också finnas tillfällen då de behöver få klarlagt vilka medel och metoder de får, eller snarare inte får, använda sig av. Som redogörs för närmare i nästa kapitel ställer också den förändrade budgetprocessen ökade krav på tydlighet från departementens sida, inte minst vad gäller målformuleringar och feed-back på redovisade resultat.
Här skall också framhållas att strävan att driva verksamheterna ”i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer” inte bara tagit sig uttryck i en ökad informell dialog mellan departement och verk. Denna och andra studier visar också att ämbetsmännen, och då särskilt de högre cheferna, i dag i en mer allmän mening måste vara mycket lyhörda gentemot regeringen.159 Dels gäller det att ägna utredningar, propositioner och andra förarbeten ökad upp- märksamhet. Men det handlar också om att följa utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet genom att exempelvis delta i konfe- renser, följa debatter, läsa artiklar och uppmärksamma andra typer av uttalanden som rör det egna området.
”9 Jfr RRV 199650 kap. 9.
Det informella samspelet skapar problem
Det infonnationsbehov som uppstått när detaljeringsgraden minskat i det formella regelverket har således regering och myndigheter i hög grad försökt täcka genom att etablera ett tätare informellt samspel mellan sig. Våra intervjuer visar emellertid att detta förändrade samspel också kan leda till nya problem.
Det finns både bland departements- och myndighetsföreträdare en insikt om att ett utökat informellt samspel kan resultera i oklara ansvarsförhållanden och även inskränka oEentlighetsprincipen. Detta berörs också indirekt av den s.k. ELMA-gruppen, som anser att regeringen bör överväga att formalisera dialogen, till exempel genom någon form av skriftlig dokumentation.160 Liknande syn- punkter har också framförts av Riksdagens revisorer och Finansut— skottetlöl I det sammanhanget bör framhållas att departement och myndigheter, efter vad som framkommer i intervjuerna, allt som oftast har behov av att förmedla synpunkter vid sidan av den del av dialogen som utgörs av skrivna dokument — man vill ibland framfö- ra åsikter utan att behöva binda sig formellt. Det finns således en uppenbar risk att ett utökat dokumentationskrav inte alls löser pro- blemen utan att dialogen endast flyttas ut ur sammanträdesrummen.
Vidare framgår av intervjuerna att en utökad informell dialog ökar risken för missförstånd mellan parterna. Under senare år har kontakterna mellan departement och verk blivit mer öppna, såtillvi- da att de äger rum på fler nivåer och även mellan olika nivåer. Tidi- gare var det vanligt att kontakterna sköttes av personer på lednings- nivå. I dag tas också ett stort antal kontakter mellan tjänstemän på lägre nivåer, och det är även mer accepterat att exempelvis en de— partementssekreterare tar kontakt med en verkschef. Utvecklingen anses av många vara naturlig och nödvändig för att möta kraven på förbättrad samverkan mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner menar att förändringen fått positiva effekter, men det finns även de som ser problem i denna utveckling, Så framhåller exempelvis en verkschef med lång erfarenhet från regeringskansliet:
”Men där har du ett av regeringskansliets vanligaste fel, att de inte tänker efter på vilken nivå kontakterna skall tas och med vem. Det är ett jävla ringande kors och tvärs mellan handläggare och befattningshavare i myndigheten. Och det är klart att man skall kunna utväxla information osv., men man
”” Ds 1995;o s. 29. 16' Riksdagens revisorer 1994/95. 14, FiU 1995/9617,
skall tänka efter hur sådana kontakter skall skötas. (— — —) Ett av de vanligaste fel och misstag som ofta ställer till allvarliga praktiska bekymmer, detär när man hoppar nivåer och inte ser till att de nivåer som ligger mellan åtminstone vet om vad som händer.”
Det är en tämligen vanlig uppfattning att den ökade öppenheten i kontakterna lätt kan ge upphov till missförstånd mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner har erfarenhet av att tjänstemän på lägre nivå i departement och myndigheter åtminstone någon gång förmedlat information som inte varit förankrad på led- ningsnivå. Många uppger dessutom att detta inträffat vid flera till- fällen. Att det kan vara problematiskt att kontrollera omfattande nätverk av informella kontakter har också uppmärksammats inom forskningen. Anders Sannerstedt, fil. dr i statsvetenskap, menar ex- empelvis att det inte alls är säkert att en utökad informell dialog underlättar implementeringen av politiska beslut:
”Dessa nätverk av olika aktörer utgör svårfångade mönster av delvis informella kontakter. Fördelningen av auktoritet och ansvar är oklar och regleras delvis genom förhandlingar mel- lan aktörema. Nätverken är elastiska och förändras ständigt. Bara delvis kan man i förväg förutse vilka aktörer som kom- mer att ingå i ett nätverk. Bara i viss mån har politikerna möjlighet att styra nätverken, genom att fastlägga en formell organisation, t.ex. utse arbetsgrupper, och genom att före- skriva regler för hur beslut skall fattas, t.ex. regler om sam- råd och remissförfarande. Den utanförstående som i efterhand vill försöka rekonstruera ett sådant nätverk står inför en komplicerad uppgift. Det går inte att entydigt fastslå om des- sa nätverk försvårar eller underlättar implementeringen av politiska beslut.”162
Intervjuerna visar att många chefer inom departement och myndig— heter under de allra senaste åren vidtagit åtgärder för att komma åt de problem som den informella dialogen kan ge upphov till. Allmänt har både departement och myndigheter försökt förbättra den interna samordningen så att man i kontakterna ”talar med en tunga”. I en del fall har det anordnats särskilda möten där det diskuterats hur
'62 Sannerstedt (1991) s. 18. Sannerstedt begränsar inte diskussionen till att enbart gälla kontaktnäten mellan regering och myndigheter utan han inbegriper även näringsliv, intresseorganisationer och andra intressenter.
kontakterna skall skötas och vad man bör tänka på vid dessa tillfal- len. I några enstaka fall har myndigheterna valt att återgå till en mer centraliserad arbetsordning. För att citera två verkschefer:
”Jag vill nog att kontakterna (...) från departementets sida tas med verksledningen så att man får överblick.”
”Att ha en dialog om resultat, mål, delmål, det kan man inte ha mer än längst upp. Det är de som är ansvariga. (— — —) Så alla förhandlingar, alla frågor, nya frågor, det skall gå genom de fyra personer som är utsedda som kontaktpersoner.”
Det bör dock understrykas att flertalet intervjuade verkschefer och chefstjänstemän i regeringskansliet fortfarande uppmuntrar tjänste- män på lägre nivå att ha löpande informella kontakter med berörda organ och aktörer.
Ett annat problem är att det bland aktörerna finns delade me- ningar om vad ett utökat informellt samspel egentligen skall innebä- ra. Det saknas i långa stycken riktlinjer för samspelets former och innehåll,163 vilket innebär att aktörerna återigen står inför en tolk- ningssituation — hur tätt skall egentligen samspelet vara? Var går gränserna för samspelet? En verkschef framhåller i detta samman- hang:
”De gränserna går inte att teckna ner på papper egentligen, utan du måste känna dem — när jag går över gränsen. *Vad jag skall säga här? Skall jag ta ett samråd med ministern först?”, eller hur man nu väljer att agera”
En del verkschefer har valt att agera mer självständigt än andra. Som framgått agerar vissa kanske rent av för självständigt. De flesta tycks dock vara angelägna om att upprätta ett nära samspel med regeringskansliet, vilket bland annat innebär att de försöker förankra delar av sitt handlande i departementen och få till stånd en mer djupgående dialog vad gäller verksamhetens inriktning och mål. Även när myndigheterna på detta sätt aktivt verkar för ett nära samarbete med regeringskansliet kan det uppstå problem. Det visar sig att departementen, och då särskilt den politiska ledningen, trots uppmaningarna om en tät dialog inte alltid vill, eller klarar av, att ha kontakter med myndigheterna i den utsträckning som myndigheterna önskar. En stor del av verkschefema vi talat med framhåller detta
'63 Jfr Riksdagens revisorer 1994/95.14.
som ett centralt problem. Liknande resultat framkommer också i en enkätundersökning som Statens fömyelsefond lät genomföra 1995. '64
Risken är att det uppstår osäkerheter och fördröjningar i verk- samheten när myndigheterna inte får de förtydliganden som de för— väntar sig. Sett ur regeringskansliets perspektiv illustreras proble— met av departementstjänstemannen nedan:
”Förutsättningen för mål- och resultatstyming är att du har en myndighet som på något sätt är självgående. De får ett mål och säger: 4Aha, då gör vi på det här sättet! ”. Nu vill myndig- heterna veta målet, men de vill också veta hur de skall klara av det. Om vi sätter ett mål och ger dem en ram säger de att det inte går. (— — —) De lägger gärna problemet i knät på oss. De säger: *Vi måste säga upp personal, Vad vill regeringen att vi skall göra?”
I ett myndighetsperspektivet upplevs situationen naturligtvis annor- lunda, även om grundproblemet kvarstår. En verkschef framhåller följande:
”I dag får statsråden kontinuerligt prioritera. När de inte kan prioritera så skickar de ner [problemet] till myndigheterna. Och sedan när inte myndigheterna gör som de tycker så kriti- serar de myndigheterna. Myndigheterna får fatta politiska be- slut genom att man får en massa pengar, men man har inte ordentliga direktiv för hur de skall användas, och då får man den här röran som har blivit i dag.”
Det finns flera skäl till att departementen inte har så täta kontakter med myndigheterna. Inte sällan handlar det om tidsbrist, men inter- vjuerna bekräftar också intrycket att politikernas intresse för myn— digheternas verksamhet ofta är begränsat. Det kan även vara så att beslutsfattarna av politiska skäl inte närmare vill diskutera en fråga och ge myndigheten tydligare riktlinjer. Sålunda framhåller en verkschef med erfarenhet av departementsledning:
”Otydlighet är ibland ett sätt att slippa problem. Det har jag upptäckt många gånger, att det var fel politiskt att ställa en sista fråga, för då tvingar man fram ett svar.”
164 Statens Fömyelsefond (1995).
Vidare visar intervjuer med statsråd och statssekreterare att 1987 års verksledningsbeslut, och de utredningar som låg till grund för beslutet, inte undanröjt osäkerheten om vad statsråden får respektive inte får säga till myndigheterna i den informella dialogen. Ett tidiga- re statsråd framhåller i detta sammanhang:
”Men det finns en känsla av oklarhet, tror jag, hos många de— partementsledningar om vad de faktiskt har rätt till. Och jag menar, att ingen vill frivilligt kliva inför KU anklagad för mi- nisterstyre. (— — —) Och det är ju en favoritanklagelse som jag tycker är mycket egendomlig.”
Ett annat före detta statsråd uttrycker sig på följande sätt:
”...så fort en minister går ut och säger någonting om en verk- samhet och säger att den myndigheten sköter det här dåligt, nu får det bli andra saker, då slår det tillbaka direkt att det är ministerstyre — en minister skall inte lägga sig i. Och det kan jag ju förstå när det gäller förvaltningslagstiftningen och rättsliga ärenden, att man inte kan ingripa i domstolar och 11- ka lite då i myndigheterna, just i beslut som rör individen. Men när det gäller verksamheten fattar inte jag att inte rege- ringen skall kunna vara aktiv i förhållande till sina myndig- heter, även öppet. Inte bara liksom ringa och ställa frågor. Vi har ju upplevt att gamla ministrar har sagt: (Ja, men man kan ringa och ställa en fråga”.”
Respekten för myndigheternas självständighet är således alltjämt stor. Och det finns, enligt vad som framkommer i vår intervjuunder- sökning, situationer där statsråd väljer att avstå från att informellt diskutera frågor med verkschefer, även när statsråden anser sådana diskussioner vara påkallade.
Det bör i sammanhanget också nämnas att myndigheternas kon- stitutionella självständighet i vissa lägen kan vara politiskt tacksam. Bengt Jacobsson, professor i förvaltningsekonomi, har exempelvis visat hur regeringen utnyttjar den tudelade förvaltningsorganisatio- nen för att ömsom ”trycka ner” ömsom ”lyfta upp” frågor.165 Lika- väl som det ibland kan inge det enskilda statsrådet en känsla av maktlöshet kan det således vid andra tillfällen vara befriande för statsrådet att kunna hänskjuta frågor till myndighetsnivå genom att hänvisa till den i Sverige känsliga frågan om ministerstyre.
”” Jacobsson (1984).
Samspelet och EU
Behovet av ett väl fungerande samspel mellan departement och myndigheter har ökat i och med Sveriges EU-inträde. EU- medlemskapet innebär bland annat att politiker och tjänstemän får att hantera ett stort antal övemationella regler och särskilda EU- medel. Inför beslut om dessa regler och medel intar myndigheterna en viktig position. Eftersom myndigheter i regel har bättre kunskap i olika sakfrågor än departementen är det inte sällan myndighet- stjänstemän som deltar vid förhandlingarna i olika EU-organ. Detta kan leda till komplikationer i den svenska förvaltningsmodellen. I en särskild utredning om statsförvaltningen och EU berördes denna problematik:
”Regeringen kommer att i EG-arbetet behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndighetema. Detta kan komma att medföra vissa påfrestningar på dagens organisationsmo- dell och ställa delvis andra krav på verksledningama. Rege- ringens styrning av verksamheten inom dessa områden kom- mer enligt vår bedömning att bli tydligare än tidigare.”löö
Regeringen har fastslagit att Sverige måste påverka verksamheten i EU genom samlade insatser från regering, departement och myndig- heter och att detta dels skärper kraven på tydlig styrning från rege- ringens sida av myndigheternas agerande, dels förutsätter en snabb och ändamålsenlig återrapportering från myndigheterna.167 I verks- förordningen har regeringen också infört bestämmelser om att myn- dighleötzema skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande inom EU.
Studier visar att samspelet mellan departement och verk ännu inte fungerar tillfredsställande i EU-arbetet.169 De myndighetstjäns- temän som företräder Sverige i EU-förhandlingama har många gånger svårt att med full kraft driva en tydlig svensk linje, vilket betyder att Sveriges förhandlingsposition försvagas och förutsättning- ama för ett svenskt inflytande minskar. En bidragande orsak till detta är att det ibland är oklart i vilken egenskap och med vilka befogenheter myndighetstjänstemän deltar i olika EU-organ; inför flera förhandlingar har tjänstemännen saknat tydliga politiska riktlinjer och ställningstagan-
'66 SOU 1993:80 s. 17. "'” Se t.ex. prop. 1993/94:150 bil. 1 s. 127 tr. '63 SFS 1995:1322 5 16. 169 Se t.ex. Statskontoret 1996:7.
den. Dessa oklarheter medför också att det kan bli svårt att utkräva ansvar.
Våra intervjuer bekräftar med all önskvärd tydlighet dessa bris- ter. Både från departement och myndigheter framhåller man särskilt problemet att myndighetstjänstemännen ofta saknar tydliga direktiv och riktlinjer från departementen inför förhandlingarna i de olika EU-organen. Följande citat från en verkschef är härvid belysande:
”Om jag inte vet vad husse har för röst så vet jag ju inte hel- ler vad det är för budskap jag skall förmedla. Jag kan inte i varje sekund ringa tillbaka och fråga hur man ställer sig i oli- ka frågor. (_ - —) Där har ännu inte rutinerna blivit sådana som man skulle önska. Jag får agera alldeles för mycket på egen hand i EU. Och det gäller då att försöka vara klok och tänka sig för hur man tror att regeringen vill att man skall agera.”
Det finns också en uppfattning i regeringskansliet att myndighet- stjänstemännen inte alltid har klart för sig vem de företräder då de förhandlar i EU—organen. Ett statsråd anför följande:
”De är ju inte myndighetsrepresentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter men de jobbar i myndigheten. Och där har du ju grundproblemet, för det finns många som tror att de är myndighetsrepresentanter.”
I detta sammanhang har också flera personer framhållit risken att myndigheterna vid uteblivandet av tydliga riktlinjer från departe- menten medvetet eller omedvetet driver egna intressen vid förhand- lingarna. Detta kan leda till suboptimeringar för staten som helhet. Ett före detta statsråd framhåller: '
”Det blir nästan övertydligt [i EU—arbetet] att medan svenska myndighetspersoners europeiska kollegor finns inom ett mi- nistry så finns svenskarna på en formellt helt opolitisk platt— form, vilket blir väldigt konstigt i sammanhanget eftersom frågorna nästan alltid växer nerifrån och upp. Det innebär att det svenska politiska avgörandet kommer in oerhört sent. (— — _) [Tjänstemännen] befinner sig så långt, i någon mening, från politiken att det kan utvecklas en egen myndighetsstånd- punkt som är svår att härleda tillbaka var den kommer ifrån,
och som faktiskt kan visa sig vara skiljaktig från den som re- geringen företräder, eller i vart fall att det är oklart om rege- ringen företräder den.”
Av citatet framgår att det inte bara är så att tjänstemännen inför förhandlingarna ibland saknar tydliga och politiskt förankrade rikt- linjer utan att det också kan vara svårt för den politiska nivån att överhuvudtaget formulera tydliga riktlinjer. Bruket av ramlagar och den uttalande ambition som finns att i ökad utsträckning styra för- valtningen med övergripande mål har ju bland annat sin grund i att det ofta är svårt för politiker att formulera mer precisa riktlinjer för förvaltningsverksamhetema. Detta gäller naturligtvis även för de frågor som skall diskuteras i EU.
Om kunskapsförmedling och oberoende
Såväl regeringsformen som verksförordningen stadgar att myndig- heter är skyldiga att förse regeringen med information som kan läg- gas till grund för regeringens beslutsfattande. 170 Mot bakgrund av sina unika erfarenheter och kunskaper anses myndigheterna ha sär- skilda förutsättningar att inom sina respektive verksamhetsområden peka ut de förändringskrav som nu och framöver riktas mot de stat- liga verksamheterna. Det blir därför naturligt att myndigheterna förser regeringen med kunskaper och förslag till åtgärder.
Vi skall senare redogöra närmare för olika problem som finns förknippade med myndigheternas roll som informationsförsörjare till regeringen. Redan nu skall emellertid diskuteras en särskild aspekt av frågan, nämligen hur pass oberoende myndigheterna kan agera på ett mer principiellt plan i sin roll som kunskapsförmedlare. Det förtjänar nämnas, att de frågor som berörs nedan inte är nya utan tvärtom har uppmärksammats och diskuterats under en längre tid. Det är emellertid vår bedömning att frågorna successivt ökat i bety- delse till följd myndigheternas ökade handlingsfrihet och förändrade roll gentemot samhället och regeringskansliet.
Hur skall beslutsunderlaget utformas?
Det finns i intervjuerna en samstämmig uppfattning om att myndig- heterna har en viktig roll som kunskapsförmedlare till regeringen och att denna roll successivt ökat i betydelse. Man är även överens om att detta varit en alldeles nödvändig utveckling, I takt med att
”0 Se RF 7:2 och SFS 1995:1322 5 9.
förändringstrycket ökar blir det allt viktigare att myndigheterna förser politikerna med information som kan läggas till grund för beslut om omprioriteringar och omprövningar. Man menar även att förskjutningen i myndigheternas verksamhetsinriktning från tradi- tionell myndighetsutövning till mer av planering, fördelning, samt service- och tjänsteproduktion förutsätter mer aktiva myndigheter. Om man är överens om att myndigheterna via sin kunskapsför- medlande roll måste ta en mer aktiv del i det pågående fömyelsear- betet i staten så finns det varierande uppfattningar om vad denna förändrade roll innebär mer konkret. En majoritet av intervjuperso- nema menar att myndigheter med utgångspunkt i sin oberoende ställning inte bara skall förmedla statistik och deskriptiv information till regeringen om vad de åstadkommit. De anses också skyldiga att bearbeta informationen och själv omsätta den i konkreta förslag till åtgärder. Man menar även att dessa åtgärder inte nödvändigtvis behöver ligga i linje med de beslut som riksdag och regering tidigare fattat; tvärtom är det viktigt att myndigheterna påvisar tänkbara handlingsaltemativ. Att detta i praktiken också kan innebära att myndigheten gör ett politiskt ställningstagande får inte ses som ett hinder:
”Om jag som ansvarig för ett område upptäcker behov av re- gelförändringar då skall jag också föra fram det till regering- en. Det förhållandet att det är en politisk fråga får inte inne- bära att jag är förlamad. Det är politikerna som skall hantera frågan men det är min skyldighet att peka på det.”
Av intervjuerna framgår även att vissa ställningstaganden dock kan vara problematiska att förmedla. Verkschefema måste ha en känsla för hur olika förslag skall framföras:
”Om detär så att ett regelverk inte visar sig vara så bra, så ser jag det som en skyldighet för verkschefen att ta ett initia- tiv på endera sättet. Det kan du göra genom att informellt ta upp frågan inom ramen för dialogen. Då bjuder du ju minis- tern på en möjlighet att vara den som officiellt tar initiativet. Men du kan också välja att skriva formellt till regeringen; vi- sa på problemet och rent av föreslå vissa åtgärder. Men det är ju en fråga som är upp till dig, vilken form du skall välja. Det beror också på frågans art lite grann, hur man själv tycker sig känna känsligheten i det hela.”
Några intervjupersonema är mer försiktiga och menar att myndig- heterna generellt bör vara återhållsamma med att driva nya frågor och föreslå reformer och förändringar som inte initierats av de poli- tiska beslutsfattarna. Detta gäller särskilt om det rör sig om politiskt känsliga frågor. En verkschef framhåller angående denna fråga:
”Där har jag varit mer återhållsam än jag kanske kunde ha varit. Det handlar återigen om det här med boskillnaden, att jag tyckt att det kanske är regeringen som skall sköta politi- ken. Utifrån min synvinkel skulle jag teoretiskt sett lika gärna kunna gå till något oppositionsparti för att få gjort det jag tycker bör göras.”
Att delta i det Offentliga samtalet
En fråga som inställer sig i detta sammanhang är i vilken utsträck- ning verkschefer skall anses ha rätt att framföra sina ställningsta- ganden offentligt. Vår intervjuundersökning visar att en allt viktiga- re del av verkschefemas arbete består i att ”vara myndighetens an- sikte utåt”, mot medborgarna och mot olika organ i samhället. Ef- tersom myndigheterna ges allt större utrymme att själva tolka lagar och bestämmelser i samband med ärendehandläggningama har det blivit mer naturligt för organisationer, företag, enskilda och media att vända sig direkt till myndigheterna för att framföra åsikter och ställa frågor. I besparingstider tenderar naturligtvis uppmärksam— heten att öka.
Våra intervjuer bekräftar bilden av ett ökat massmedialt intresse för myndigheterna. Allt oftare vill journalister att en ansvarig myn- dighet uttalar sig när det inträffar en massmedialt intressant händel- se. Det finns också en uppfattning bland intervjupersonema att hög- re chefer i statsförvaltningen mer frekvent uttalar sig i olika frågor på tidningarnas debattsidor, i TV:s nyhetsprogram och i andra of- fentliga sammanhang.
För vissa verksamheter har den förändrade massmediala och medborgerliga uppmärksamheten varit påtaglig. Så framhåller ex- empelvis en verkschef inom ett politiskt mycket laddat område:
”Sedan är det också den utåtriktade delen, mot allmänheten. Dels är det då media, men i stor utsträckning är det också allmänheten som skriver och ringer och har synpunkter på verksamheten åt alla möjliga håll. (— — —) Det där tar väldigt mycket kraft och tid från den övriga biten som verkschef, och från tid till annan har den varit helt dominerande.”
Det är också tydligt att kontakterna med media fordrar särskild kompetens, vilket bland annat denna verkschef framhåller:
”Du måste vara någorlunda kapabel att hantera media också. Du får inte vara rädd för media, inte vara ängslig, inte hamna på kollisionskurs med media. Det är väldigt olyckligt efter- som det är media som alltid har sista ordet, det går aldrig att få det.”
Som citaten antyder är det främst verkschefema som berörs av för- ändringarna. Det är verkschefema som ansvarar för vad som sägs å verkets vägnar till exempel på konferenser, i tidningsartiklar och i intervjuer.
Regeringen har vid ett flertal tillfällen, särskilt under 1980-talet, uppmanat myndigheterna att vara mer öppna mot allmänheten. Öp- penheten har varit ett led i ansträngningarna att demokratisera för- valtningen och göra den mer serviceinriktad. Av intervjuerna fram- går att många verkschefer tagit till sig dessa uppmaningar. I boken Björnkramar skriver den förre rikspolischefen Björn Eriksson:
”Jag tycker att vi som anförtrotts uppdraget som chefer i den offentliga verksamheten skall vara tillgängliga för journalister och svara på deras frågor så rakt och öppet vi kan. Det är inget fel att försöka ge myndigheten ett ansikte. Tvärtom. En myndighet är en offentlig institution, och verkschefen gör rätt i att ge myndigheten ett ansikte och en röst som lätt och tyd- ligt kan uppfattas av massmedierna och allmänheten.,”71
Att upprätta goda kontakter med media och de aktörer och organ som berörs av en myndighets verksamhet handlar inte bara om att informera om verksamheten i största allmänhet. Av intervjuerna framgår att det också ger myndigheten möjligheter att framställa verksamheten på sådant sätt att omgivningen kan förstå myndighe- tens beslut — det gäller att klargöra på vilka grunder olika beslut har fattats och få acceptans för dessa.
Inom forskningen pekas också på medias ökade makt. Bland an- nat hävdas att media påverkar myndigheternas handläggningen av enskilda ärenden. ”2
När det gäller myndigheternas allmänna rätt att delta i det of— fentliga samtalet är samsynen påtaglig mellan politiker och verks-
17' Eriksson (1996) s. 35. '72 Petersson (l996b) s. 18.
chefer. Man menar att verkschefer, i likhet med alla andra medbor- gare, har en grundlagsstadgad rättighet att uttala sina åsikter offent- ligt. När diskussionen preciseras till att gälla verkschefers rätt att offentligt bilda opinion i olika frågor minskar dock samsynen, vilket också framgår av följande citat:
”Jag menar att polisen med sin unika erfarenhet och kunskap också ska ta sig an rollen som opinionsbildare, även om vissa från sin olympiska höjd vill neka polisen denna rätt.”]73
Det bör understrykas att gränsen mellan vad som skall ses som de— mokratisk öppenhet respektive opinionsbildning är flytande. Vad som av en viss verkschef kan uppfattas som ett klargörande eller allmän upplysning kan av de politiska beslutsfattarna betraktas som ett angrepp på den förda politiken.
Resonemanget ovan leder oss in på den viktiga men sällan dis- kuterade frågan om hur verkschefema skall agera om de ogillar regeringens beslut. Formellt konstitutionellt är detta inget problem: Myndigheterna lyder under regeringen och har därför att följ samt och utan dröjsmål genomföra regeringens beslut. Samtidigt finns dock en tradition som säger att myndigheterna utifrån sin kompetens och oberoende ställning skall förse regeringen med ”objektiva” mot- bilder om konsekvenserna av olika regeringsbeslut.
Denna och andra undersökningar visar att allt fler regeringsbe— slut i praktiken avgörs i ett nära samspel mellan departement och myndigheter. En myndighet har således normalt goda möjligheter att framföra sina synpunkter innan regeringen fattar ett beslut som rör myndighetens verksamhet, och enligt de myndighetsföreträdare vi talat med tar regeringen ofta intryck av myndighetens synpunkter. Det händer emellertid att regeringen beslutar i frågor utan att ta sär- skild hänsyn till involverade myndigheter. Mycket talar för att detta blivit vanligare under senare år på grund av att regeringen — inte sällan under stor tidspress — tvingats besluta om omfattande bespa- ringsprogram för den offentliga sektorn.
I våra intervjuer finns en samstämmig uppfattning om att myn- digheterna rent principiellt har rätt att kritisera regeringsbesluten. Flera intervjupersoner menar också att de har en skyldighet att göra det. Kraven på ökad lyhördhet och följsamhet som följt av senare års delegering och avreglering får således inte, enligt de personer vi talat med, innebära att myndigheterna utan reflektion och viss pröv- ning genomför politiska beslut.
"3 Eriksson (1996) s. 29.
Samstämmigheten minskar dock när det gäller frågan om hur denna kritik skall framföras. Skall motsättningar klaras av internt mellan departementet och myndigheten eller kan verkschefen även kritisera regeringen i media? Vissa aspekter av frågan diskuterades i KU hösten 1995 efter att en anmälan riktats mot den dåvarande näringsministem.174 Ministern menade bland annat att utrymmet för generaldirektörer och andra personer i motsvarande funktioner att i egenskap av privatpersoner uttala sig i frågor som rör det egna an- svarsområdet är starkt begränsat. Vederbörande uppfattas självklart i en sådan situation som företrädare för den verksamhet som denne ansvarar för, enligt ministern. Vidare skriver KU i sitt betänkande:
”[Ministem] hänvisade vidare till det s.k, verksledningsbe- slutet från år 1987. Han påpekade att man i detta beslut starkt strukit under att regeringen har långtgående möjligheter att beordra förvaltningen vad den skall göra. Det är i detta perspektiv som man, enligt hans uppfattning, måste se den nu aktuella frågan. Detta kan dock i och för sig inte anses in- skränka individers grundlagsfästa yttrandefrihet. Exakt var gränsen skall anses gå är, enligt hans uppfattning, i stor ut- sträckning en lämplighetsfråga. Frågan om en myndighets el— ler ett statligt bolags möjlighet att genom faktiskt handlande driva en fråga handlar dock inte i någon större utsträckning om yttrandefrihet utan om hur *staten skall hänga ihop”.”
KU:s bedömning i frågan blev bland annat följande:
”Den dialog som förs mellan regering och myndigheter bör enligt utskottets mening bygga på ett ömsesidigt förtroende, vilket inte utesluter att olika uppfattningar uttalas. (— — —) När det gäller spelutrymmeti den offentliga debatten för en verkschef eller en VD i ett statligt bolag anser utskottet att personer i dessa ställningar självfallet har rätt att delta i sam- hällsdebatten som alla andra medborgare. Denna rättighet måste emellertid när dessa befattningshavare uttalar sig utöv- as i medvetande om att de i sådana situationer på goda grun- der uppfattas som företrädare för den verksamhet de är an- svariga för.”
174 Frågan gällde om ministern sökt begränsa eller hindra en verkställande di- rektör i ett statligt bolag i dennes rätt att yttra sig (KU 1995/96:30 s. 38 ff).
Av KU:s betänkande framgår att det inte finns något givet och enty- digt svar på i vilka sammanhang det kan anses legitimt för en verks- chef att kritisera regeringens beslut offentligt. Frågan är i hög grad situationsberoende och tolkningsutrymmet brett.
Att det råder oklarheter på detta område framgår också av vår intervjuundersökning — åsikterna varierar betydligt. Det skall dock omedelbart sägas att i princip samtliga intervjupersoner, i likhet med KU, framhåller att frågan i mycket hög grad är situationsbero- ende. Exempelvis menar många att toleransnivån är högre för vissa verksamheter — myndigheter som har att företräda vissa särskilda intressen, såsom statens olika ombudsmän och länsstyrelserna, nämns ofta i dessa sammanhang. Men samtidigt gäller för alla verkschefer att de måste ta ställning till frågan i varje enskilt fall.
Det går dock att urskilja vissa grundläggande skillnader i synen på hur verkschefemas eventuella kritik skall framföras till regering- en. En grupp anser att verkschefer alltid har rätt att framföra sina åsikter offentligt. Ett statsråd anför exempelvis följande:
”Jag tycker absolut verkschefer har rättighet att göra detta. Men där finns det olika åsikter inom regeringen, det är helt klart. Men det är klart att statsråd blir irriterade i budgettider när man skär ner, och så går verkschefema ut och säger att det inte är bra. (— — —) Det är helt fel om verkschefema inte kan anses ha rätt att gå ut och redovisa hur de ser på frågor inom deras eget område. Jag tycker att det är en fånig syn- punkt att: *Det där får ni klara upp internt”. Det kan man möjligen säga inom ett parti. Men däremot mellan myndighe- ter och regeringskansliet är det ju bara en poäng att det redo- visas. Det är det som är själva idén med det hela.”
Många anser dock att den här typen av meningsskiljaktigheter skall lösas internt. Vissa är mycket bestämda i detta avseende, som fram- går av detta statsråds svar på frågan om verkschefers rätt att kritise- ra regeringen offentligt:
”Det blir jag ohyggligt förbannad över. Det anser jag vara uppenbart felaktigt. Varför inte ta diskussionen med mig? (— — —) När regeringen bestämmer sig för någonting, då skall verkschefema inte kommentera det offentligt, och egentligen inte de anställda på verket heller. Men här finns det ju olika traditioner, olika uppfattningar.”
Flertalet verkschefer hyser i detta avseende samma åsikt, även om man inte formulerar sig lika drastiskt som statsrådet ovan. En verkschef med lång erfarenhet menar:
”Sen tycker jag inte att min uppgift är att offentligt kritisera regeringsbeslut. Är det så att jag har synpunkter på någonting när detär på väg så skall jag kunna framföra dessa, men då i den interna processen, i relation med vederbörande minister och hans kansli.”
Åter andra hävdar att det är fullt legitimt att framföra kritik mot regeringen offentligt, men då först efter att man har diskuterat frå- gan med berört statsråd. Några menar i det sammanhanget att dis- kussionen främst syftar till att informera statsrådet. Det handlar så- ledes inte om att få ett godkännande. Enligt andra är det dock just detta som diskussionen gäller:
”Jag känner ju så här, att alla konflikter som jag eventuellt skulle ha med ministern skall föras internt. Så jag måste gå upp och tala med henne och föra debatten där och inte föra en polemik med henne offentligt. (— — —) Alltså jag anser att jag bör i första hand tala med departementet; se reaktionerna, ha en diskussion och få en accentens. Då tycker jag att jag kan gå ut i media.”
Intervjuerna visar också att det finns personer i regeringskansliet som är beredda att gå tämligen långt för att förhindra att myndig- hetens synpunkter sprids offentligt om de strider mot regeringens uppfattning. En chefstjänsteman framhåller:
”Sedan är det klart att man måste redovisa sin uppfattning och liknande. Men jag försöker i mina diskussioner med myndighetschefema — det gör ju den politiska ledningen också — ha utgångspunkten att vi skall vara överens. Det betyder inte att vi tecknar ett avtal på lika villkor, men vi vill komma till en lösning som innebär att myndighetschefen kan säga: *Detta gillar vi,. Ibland är det så att han inte gör det men vi är överens om att han skall göra det i alla fall.”
Det finns också en annan sida av problemet. I intervjuerna fram- kommer att verkschefer inte alltid är villiga att framföra sin kritik till regeringen. Ett statsråd framhåller följande:
”Men generaldirektörema får inte vara för mesiga. De måste veta var gränserna går. Om de tycker att ett statsråd verkligen har fel måste de säga det, måste våga göra det, och kunna skicka i väg en skrivelse och säga: *Så här tycker vi, nu får
')”
regeringen besluta .
Som citatet antyder kan det finnas en rädsla för att stöta sig med regeringen, en rädsla som kan medföra att verkschefer avstår från att framföra kritik. Skälen för detta kan variera. Det finns exempel- vis föreställningar om att den ”marknadsorientering” som ägt rum under senare år i viss utsträckning påverkat ämbetsmännens obero- ende och integritet — det är inte längre lika högt till tak. Således menar ett före detta statsråd att:
”...vi är tillbaka i att man anser sig vara ett företag, och i ett företag får man inte kritisera företagets policy. Gör man det måste man bort.”
Som framgått tidigare i detta kapitel kan också de genomförda dele- geringama av befogenheter med avseende på tjänstetillsättningar, befordringar och lönesättning leda till att tjänstemännens benägenhet att kritisera beslut minskar — man riskerar att få en ”rädd” och ”tyst” förvaltning.
Verkschefema kan även välja att agera på andra sätt än att direkt kritisera ett regeringsbeslut som de ogillar. Vägledning får vi i föl- jande uttalande av en verkschef:
”Jag försöker också driva på utvecklingen åt ett visst håll när det finns politiskt uttalade önskemål som jag delar, så att jag kan pusha för det.”
Citatet indikerar att en möjlig strategi för verkschefema är att ge- nomföra politiska beslut med kraft och beredvillighet när de delar politikernas uppfattning och med tröghet om de inte gör det. En förlängd verkställighetstid ger myndigheterna ökade möjligheter att få till stånd en omprövning av beslutet, eftersom de därmed får tid att sammanställa och föra fram ny information till regeringen. Dess- utom kan förändringar i omvärlden medföra att regeringen ändrar inställning. Ett trögt genomförande gör också att myndigheternas möjligheter att modifiera förslaget ökar.
Slutligen bör uppmärksammas att departementen även kan ut- nyttja en verkschef som ”dödspilot”, dvs. verkschefen får med de-
partementets aktiva eller passiva stöd pröva idéer som den politiska ledningen ännu inte vill eller kan stå för. Att denna typ av ”försöksverksamhet” förekommer bekräftas av vissa intervjuperso- ner.
Om behovet av att forma sin miljö
Kombinationen av å ena sidan ökade befogenheter för verkschefema att besluta i frågor som rör intern organisation, personal, resurs- hantering etc. och å andra sidan ett växande besparingstryck har inneburit omfattande förändringar för verkschefemas arbetssituation internt. En verkschef måste i dag, i likhet med företagsledare inom det privata näringslivet, ständigt söka effektivisera verksamheten genom att till exempel utveckla och förbättra myndighetens organi- sation och arbetsformer. I Verksledningspropositionen skriver rege- ringen:
”Den grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvalt- ningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas inten— tioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompetens i chefsrollen som fömyelsearbetet ställer. (— — —) Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationa- lisering, effektivisering och produktivitetsökning ställer kom- petensen i chefsrollen på särskilda prov.”175
Intervjuundersökningen visar att många verkschefer ägnar betydan- de tid åt att hantera de besparingsbeting som riksdag och regering med jämna mellanrum ålägger myndigheterna. Det framgår tydligt att detta bidragit till att bland verkschefema befästa den ”manager- roll” som ursprungligen initierats från regeringskansliet. Som en före detta verkschef uttrycker det:
”Verkschefsrollen har över tiden förändrats från att ha varit en mer byråkratisk roll, där man följde regler (...) till att suc- cessivt, enligt politikernas intentioner, bli mer och mer af- färsmässig.”
Uttalanden som detta har varit vanligt förekommande i intervjuerna. Aven inom forskningen har det uppmärksammats att cheferna i statsförvaltningen blivit mer ”managementorienterade”, vissa fors-
”5 Prop. 1986/87:99 s. 62.
kare menar att förändringen är betydande.176 Det bör tilläggas att regeringen under senare år ägnat stor energi åt att tillföra förvalt- ningen ”managementorienterad” kompetens. Som vi skall se nedan har de chefsutbildningar som genomförts fokuserat frågor om effek- tivitet i administration och arbetsrutiner. Åtgärder har också vidta- gits för att öka rekryteringen av chefer från det privata näringslivet.
De ökade besparingskraven innebär inte bara att verkschefema måste ha förmåga att förändra myndighetens organisation och ar- betsformer. I en tid där lagar och bestämmelser blir allt mer öppna för tolkningar och där verkschefema i ökad utsträckning delegerar beslutsbefogenheter ner i organisationen ökar ledningens behov av att på alla nivåer i myndigheten etablera en gemensam syn i olika frågor. De ökade kontakterna med regeringskansli, medborgare och media bidrar till att behovet av en sådan samsyn upplevs som ange- läget. Så menar exempelvis en verkschef:
”När du sitter i en större organisation med ditt eget kansli el- ler stab, och du sitter med verksamhetsansvar, så vill det till att dina närmaste verkligen är personer du kan jobba ihop med — att det fungerar, de förstår varandra, de kan talas vid. (— — —) Det är viktigt att det finns ett gott samtalsklimat så att man kan komma till en uppfattning som vi alla delar.”
Till detta kommer ökade krav på chefernas förmåga att skapa och förmedla visioner, engagera medarbetare samt tillvarata kunskaper, idéer och intressen etc. Denna roll blir viktigare när besparingarna är omfattande. Ständiga omorganisationer och (om)prioriteringar påverkar personalens arbetsro; de kan lätt förlora arbetslust, enga- gemang och motivation.
Svårigheter med att forma sin miljö
Kraven har således ökat vad gäller verkschefemas förmåga att vid behov kunna förändra och förnya sin myndighet. Intervjuerna visar att verkschefema är mycket positivt inställda till att de givits ökade befogenheter att organisera sin myndighet, utse sin personal och hantera resurser. Man menar att detta bidragit till att öka effektivi- teten i verksamheten. Samtidigt framhåller flera verkschefer att det alltjämt finns faktorer som begränsar handlingsfriheten och som försvårar genomförandet av förändringar som man anser vara nöd- vändiga. En erfaren verkschef framhåller exempelvis:
”6 Se särskilt Lundquist (1993) och Czamiawska (1986).
”Det finns i större organisationer en betydande tröghet. Man möter betydande svårigheter att få igenom saker, där det väl kan vara så att de chefer du talar med säger sig vara helt överens med dig, och är det. Men organisationen är stor; det finns andra nivåer där saker kan bromsas upp på ett mycket effektivt sätt.”
Även forskningen har haft anledning att uppmärksamma den organi- satoriska ”trögheten” i förvaltning. Den nya styrrnodellen ställer i detta sammanhang särskilda krav på cheferna inom statsförvalt— ningen. Dessa måste kunna ”bryta ned”l77 traditioner och synsätt som kan vara djupt rotade i myndigheter och som utifrån ett annat perspektiv ses som mycket värdefulla att bevara.
Personalfrågoma upplevs ofta som problematiska av verksche- fema. Enligt ett flertal verkschefer finns det exempelvis betydande svårigheter att omplacera personer som inte fimgerar i organisatio- nen. Vissa verkschefer är i det avseendet mycket kritiska och fram- håller detta som ett av de allra största hindren för att utveckla verk- samheterna. Nedanstående tre verkschefscitat illustrerar denna ar- gumentation:
”I det privata näringslivet (...) så är det ju så, att man alltid ger den nytillträdande verkställande direktören hill frihet att forma sin ledningsgrupp. Inom den offentliga sektorn ärver man den ofta. Problemet med det är att förnyelsen sker allde- les för sakta.”
”Man har ingen möjlighet att utse sin personal. Visserligen är man inte längre bunden till si och så många byråchefer men det hindrar inte att man lever med den personal man har. Det är en fullständigt hopplös uppgift att bli av med någon som inte passar in i organisationen ens om man gör en organisa- tionsförändring, menar jag.”
”Där finns det en fruktansvärd tröghet i arbetslagstiftningen. Det är ju det som begränsar en. (— — —) Jag skulle halvera det här verket om jag fick ta in vad jag kallar generalstabssekre- terare. Folk med bred kompetens som gör utredningen A och nästa vecka kan gå in i ett helt annat projekt och vara kom- petent även för det. Jag ser ju hur alla projekt samlas på en 15-20 nyckelpersoner i ett verk. Det här är ju likadant för
”7 Lundquist (1993) s. 121.
varenda verkschef. När vi träffas så pratar vi om hur vi skall kunna flytta på A,B,C,D som är tillsatta av det och det skälet och vars kompetens var jättebra 1982 men nu är helt oan- vändbar.”
När det gäller verkschefemas möjlighet att bestämma sin interna organisation anser både departements- och myndighetsföreträdare att de politiska beslutsfattarna fortfarande ofta beslutar i frågor som en gång delegerats till myndigheterna. En verkschef menar exempel- vrs:
”Men problemet är ju det, att det är den politiska ledningen som ger mig uppdraget att rationalisera och vissa ekonomiska resurser. Sedan är det också politiska särintressen som för- hindrar mig att göra detta.”
Politiker som vi talat med menar att det inte alltid är lätt att avgöra i vilka situationer beslut om organisationsförändringar fullt ut bör överlåtas till myndigheterna. Organisationsfrågor kan ofta bli poli— tiskt laddade. Försvarets organisation är ett exempel som ofta nämns i samband med att denna fråga diskuteras. Enligt den styr- strategi som i dag tillämpas inom staten är det meningen att riksdag och regering skall besluta om resursramar för försvaret, och om besparingar måste till är det upp till Försvarsmakten att utifrån uppsatta mål närmare besluta hur dessa besparingar skall genomfö- ras. Det är emellertid snarare regel än undantag att ansvariga politi- ker ingriper i denna process, och olika överbefälhavare har under åren mer än en gång beklagat sig över detta förhållande, också of- fentligt. Politikerna försvarar sitt handlande och påpekar att man i samband med beslut om exempelvis nedläggningar av regementen utöver försvarspolitiska mål också måste ta hänsyn till regional-, miljö- och sysselsättningspolitiska mål. Det finns ur politikernas synvinkel en uppenbar risk att försvarsmyndighetema som ”part i målet” lägger för stor vikt vid de försvarspolitiska målen. Ur politi- kerperspektiv kan det också ifrågasättas om en myndighet överhu- vudtaget kan ha den överblick som krävs för att göra rätt avväg- ningar mellan de olika målen.
Svårigheterna att avgöra vilka frågor som i detta sammanhang skall uppfattas som politiska respektive administrativa framgår ock- så av att politikerna samtidigt som de uppfattas som alltför benägna att blanda sig i myndigheternas beslut inte sällan kritiseras för att agera på rakt motsatt sätt. Vi har tidigare i detta kapitel framhållit
att många verkschefer efterlyser en mer intensiv dialog med depar- tementsledningama. Inte minst anser man sig sakna tydliga riktlinjer för hur verksamheten skall prioriteras i samband med rationalise— ringar och besparingar.
Vidare anser åtskilliga myndighetsföreträdare att det fortfarande finns för många detaljerade regel som riktar sig mot myndigheternas organisation och arbetssätt. Exempelvis menar landshövdingar som vi talat med att det alltjämt finns bestämmelser i länsstyrelsein- struktionen som rimmar illa med resultatstymingsstrategin. Visser- ligen stadgas att Länsstyrelsen själv beslutar sin organisation, men samtidigt fastslås att det inom varje länsstyrelse skall finnas 13 sär- skilda länsexperter som var och en skall ansvara för ett i instruktio- nen angivet sakområde.l78 Möjligheterna att effektivisera verksam- heten genom att ändra organisationen eller arbetssättet begränsas därmed.
En fråga som ofta tas upp i samband med att myndigheternas ökade handlingsfrihet diskuteras gäller de särskilda uppdrag som re- geringen ålägger myndigheterna. Uppdragen har under senare år ökat påtagligt i antal.179 En bidragande orsak är att det inte längre krävs särskilda regeringsbeslut för varje enskilt uppdrag. Regering— en kan numera, genom att skriva in dem i myndigheternas regle— ringsbrev, besluta om flera uppdrag (i princip hur många som helst) vid ett beslutstillfälle. Intervjuerna visar att dessa uppdrag ofta kan vara omfattande och ta mycket tid och resurser i anspråk. Flera verkschefer anser att de begränsar myndigheternas handlingsfrihet och i viss utsträckning utgör en form av detaljstyrning. Nedanståen- de citat av två verkschefer illustrerar detta synsätt:
”Uppdragen har klart ökat och är delvis ganska omfattande. Dels kan de uppfattas som en ökad detaljstyrning som går lite på tvärs mot den ökade frihet som man ändå satt upp och ta- lat så varmt om. (— — —) Uppdragen kan ta oerhörd tid och de kostar pengar. Vi får inga extra pengar utan det här skall tas från de löpande pengarna. Så det kan alltså vara stora, tunga uppgifter, och jag är inte så säker på att de alltid har tänkt igenom storleken och kostnaden, vilken effekt det har på an- nan verksamhet.”
”Det finns en risk med de här shoppinglistorna i reglerings- breven: (Det vore kul att göra en utredning om det här också,
”8 Se SFS 1990;15105 12. ”9 RRv 1996:50 s. 129.
och det här., Men vem skall utföra uppdragen? Skall vi sluta med vårt vanliga jobb, eller?”
I en nyligen utgiven rapport från Statens fömyelsefond framför Agneta Dreber, generaldirektör för Folkhälsoinstitutet, liknande synpunkter om regeringens uppdrag till myndigheterna:
”Dagspolitiska frågor föranleder politikerna att agera själva också inom områden där det finns hela myndigheter som byggts upp för just de frågorna. (- — —) Politikern vill verka handlingskraftig och lägger ut ett uppdrag. Ett exempel från min egen myndighet var när dåvarande socialministem efter en serie artiklar om anorexi i en av de största morgontidning- ama gav oss och Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram en rapport om läget med förslag till insatser. Rapporten skulle vara klar inom ett drygt halvår. Därför var enda möjligheten att använda de två specialiserade medarbetarna vi hade, vilket ledde till att verksamhetsplanen omkullkastades och annat planelråt arbete måste skjutas på framtiden eller helt skip- pas.”
Bland många intervjupersoner finns en föreställning om att uppdra- gen är ett sätt för regeringen att återta styrförmåga som gått förlo- rad när man avreglerat och delegerat beslutsbefogenheter till myn- digheterna. Man menar även att uppdragen är ett sätt för politikerna att visa handlingskraft. Om exempelvis en riksdagsledamot ställer en interpellation eller fråga till ett statsråd om något missförhållande kan det vara politiskt betydelsefullt för statsrådet att kunna svara att hon eller han tagit initiativ och givit berörd myndighet i uppdrag att utreda frågan. Här finns en politisk rationalitet som delvis går emot senare års strävan att delegera beslut till myndigheterna.
Flera intervjupersoner, i både departement och myndigheter, framhåller också att den handlingsfrihet som avregleringar och dele- geringar medfört kringskurits av nya regler om hur myndigheten skall förfara i olika sammanhang. Inte minst menar man att redovis- nings- och planeringskraven blivit alltför omfattande och detaljera- de. Kritiken gäller särskilt de årliga resultatredovisningama.181
Många myndighetsföreträdare anser således att beslutsfattarna dels blandar sig i myndigheternas beslutsfattande, dels inte fullt ut
'80 Dreber (1996) s. 16. "” Tillväxten när det gäller de ekonomiadministrativa redovisningskraven dis- kuteras utförligare i kap. 4.
avskaffar detalj reglerna utan tvärtom inför nya. Enligt intervjuper- sonema försvårar detta myndigheternas långsiktiga arbete och ska- par dessutom en otydlig ansvarsfördelning. Vissa anser att detta ”dubbla styrsystem” påverkar tilltron till att riksdag och regering menar allvar med resultatstymingen.
Om verkschefsutnämningar och chefspolitik
Utnämningarna har blivit viktigare
I takt med att förvaltningsverksamhetema avregleras och beslut de- legeras från de politiska beslutsfattarna till myndigheterna blir ock— så verkschefstillsättningama viktigare. Ökade beslutsbefogenheter och vidgade tolkningsutrymmen — vad gäller såväl regeltillämpning och arbetsmetoder som förhållningssätt till departement, avnämare och media — gör att verkschefsrollen har blivit strategiskt viktigare för regeringen. Via ett genomtänkt och välftrngerande tillsättnings- förfarande kan regeringen öka utsiktema att verksamheterna bedrivs i överensstämmelse med de mål och riktlinjer som formulerats, även i de fall dessa inte mer exakt finns preciserade i lagar och bestäm— melser. Verkschefsutnämningama är för övrigt ett av regeringens få kvarvarande traditionella styrmedel, vilket understryker deras stra— tegiska betydelse.
Från specialist till generalist
Länge saknades en mer samlad strategi för verkschefstillsättningar- na och chefspolitiken i övrigt. Mot slutet av 1970-talet fick frågan ökad uppmärksamhet. Bland annat tillsatte regeringen flera utred- ningar om personalpolitiken i staten. År 1985 presenterade rege- ringen också en särskild proposition om statlig personalpolitik.182 Verkschefsfrågoma diskuterades mer utförligt i Verksledningspro- positionen två år senare. Även under 1990—talet har verkschefspoli— tiken uppmärksammats i olika utredningar och propositioner. I 1995 års budgetproposition skriver regeringen exempelvis:
”I regeringens ansvar för styrningen av myndigheterna är en aktiv chefsförsörjning av avgörande betydelse som ett instru- ment för att uppnå de förvaltningspolitiska målen. Regeringen har för avsikt att under nuvarande mandatperiod lägga ökad
'82 Prop. 1984/85:219.
vikt vid professionell rekrytering, introduktion och chefsut- veckling för myndighetschefema.”183
En grundläggande idé som genomsyrar senare års personalpolitiska utredningar och propositioner är att verkschefsrollen i ökad ut- sträckning bör professionaliseras. Meritutredningen konstaterade i början av 1980-talet:
”Alltför ofta tillsätts chefsbefattningar med personer vars me- riter framför allt består av högt kunnande inom ett fackområ— de eller en teknisk specialitet. (— — _) Vid bedömningen av kandidater till flertalet av de tjänster regeringen har att till- sätta bör (...) vederbörandes ledarförmåga och möjligheter att kunna fungera i den aktuella chefsrollen tillmätas större bety- delse än tidigare. Med de krav som numera måste ställas i de befattningar det här gäller blir det mer och mer självklart att betrakta chefsuppgiften som en profession i sig.””54
Riksdag och regering har velat minska kraven på specialkunskap till förmån för ledaregenskaper. I våra intervjuer finns också en sam- stämmig uppfattning om att det inte är tillräckligt — och ofta inte heller nödvändigt — att ha goda sakkunskaper om ett visst verksam- hetsområde för att bli verkschef I desto högre utsträckning krävs god ledarförmåga. Verkschefscitaten nedan illustrerar denna syn på verkchefsrollen:
”Det här är en ledarskapsuppgift mer än en specialistroll där man skall vara den främste av ett antal specialister.”
”Det är ju ledarkompetens som måste till! Sakkompetens skaffar du på annat sätt, av intresse eller av andra skäl. (— — —) Man får välja ut sina nyckelpersoner som sitter med sak- kunskapen och sedan försöka ha klokskap och tillräckligt självförtroende för att inte bli rädd om man saknar sakkom— petensen. Det är min uppfattning om ledarrollen i verken.”
”Det är ju så också, att i den här rollen som chef (...) i dag, så blir ledaregenskapema väldigt viktiga — att kunna leda, att ha tusentals människor under sig, att kunna stå pall när det
'” Prop. 1994/95:100 bil. 8 s. 5. '84DsC 1983:16 s. 199 f.
stormar runt omkring, att folk känner trygghet i processer
”
OSV.
”Sakkunskapen vid utnämningstillfället tycker jag närmast vi kan glömma. Det är inte den det handlar om. Det är ledarskap och erfarenheten (...) som är bärande. Det är därför du får jobbet och inte för att du är specialist. Kunskaperna inom sa- kområdet plockar du upp snabbt med den bakgrund du har; inom sex månader så har du tillräcklig kunskap om sakområ- det. Sedan byggs den på, och du har naturligtvis hela tiden dina specialister runt omkring dig som alltid kan serva dig.”
I såväl nämnda utredningar och propositioner som våra intervjuer ges begreppet ledarförmåga en relativt bred innebörd. Det handlar inte bara om att kunna peka ut vilka administrativa förändringar som behöver genomföras utan det gäller även, och i allt högre ut- sträckning, att kunna leda personalen — delegera, uppmuntra, moti- vera, samordna etc. — och upprätta ett firngerande samspel med re- geringskansliet och andra externa aktörer. Dåvarande statsminister Carl Bildts interpellationssvar angående de långtgående krav som i dag ställs på en verkschef är i sammanhanget belysande:
”Vederbörande måste ha kunskap om det sakområde som det gäller. Han måste också ha kompetens att leda och fördela arbetet inom en stor organisation. Det krävs också en bety- dande förmåga att kommunicera med allmänheten och mass- media. Till det kommer att en verkschef måste ha en god för- måga att samarbeta med berörda departement. Det är också en fördel om verkschefen har erfarenhet från svenskt utred- ningsarbetef”85
Försök attförbättra rekryteringsprocessen, rörligheten och utbildningen
Regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att säkerställa att de verkschefer som tillsätts besitter de ledaregenskaper som i dag krävs. Inte minst har man försökt utveckla rekryteringsförfarandet. I Verksledningspropositionen framhålls vikten av att det inför verks- chefstillsättningar görs en genomgång och en allsidig beskrivning av den kompetens som behövs i den aktuella verksamheten och för vederbörande chefstjänst. Utnämningar bör göras i god tid och
'85 Citerat från Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 37.
verkschefer sökas i en bredare krets än tidigare, så att erfarenheter från flera områden kan tillgodoses i verksamheten.186
Mot bakgrund av formulerade riktlinjer har en särskild mall för rekryteringsförfarandet upprättats inom regeringskansliet.187 Enligt denna skall departementen inför varje verkschefstillsättning specifi- cera vissa bakgrundsfakta bestående av myndighetens instruktions- enliga uppgifter, viktiga händelser och särskilda krav som kan komma att påverka myndighetens verksamhet under de närmaste åren, nyckeluppgifter i den interna ledningen, nyckeluppgifter i kon- takter utåt samt nyckeluppgifter mot regering, departement och riks— dag. Departementen skall även upprätta en kravbeskrivning, vari skall redogöras för behövliga teoretiska och praktiska kunskaper, personliga egenskaper och särskilda övriga behov.
Bakgrundsfakta och kravbeskrivning, liksom en kanditatlista, skall utarbetas i det aktuella fackdepartementet men i samråd med Finansdepartementet. Avsikten med samrådet är bland annat att Finansdepartementet skall ha en överblick över potentiella kandida- ter. Även beredning skall ske gemensamt, men fackdepartementet har det slutgiltiga ansvaret att föreslå en kandidat.188
Undersökningar som Riksdagens revisorer genomfört visar att nu nämnda fömyelseförsök endast halt begränsad framgång.189 Fortfa- rande är rekryteringsbasen snäv. Få verkschefer kommer från nä- ringslivet, kommuner eller landsting. Dessutom rekryteras ca 60 procent av verkschefema från det egna departementsområdet. Mån- ga verkschefer saknar också tidigare erfarenhet från mer kvalificerat chefskap i myndighet eller annan verksamhet. Vidare finns stora variationer mellan departementen när det gäller förberedelsearbetet vid verkschefstillsättningama. Medan vissa departement har som regel att upprätta kravspecifikationer och kandidatlistor tillgriper andra inte alls detta förfarande. Revisorerna konstaterar också att det varit svårt att få närmare information om rekryteringsprocessen. Enligt Riksdagens revisorer kan processen därför knappast betrak— tas som särskilt öppen. Vidare menar man att rekryteringen inte präglas av god framförhållning. Cirka 40 procent av cheferna i un- dersökningen utnämndes inom en månad från det att de fått erbju- dande om uppdraget.
Flera av dessa iakttagelser bekräftas i våra intervjuer. Inte minst tycks det uppstramade rekryteringsförfarandet vara svårt att tilläm-
136 Prop. 1986/87:99 s. 62 tr. 187 Se Riksdagens revisorer 1994/95.12. '” Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 41. '89 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 42.
pa. Särskilt politiker och departementstjänstemän menar att det finns faktorer som begränsar möjligheterna att vid tillsättningama använda sig av speciella kriterier och listor. Följande två citat bely- ser problematiken:
”Det finns ju alltid krafter som försöker använda det här sys- temet och spela Svarte Petter. Man vill bli av med folk och försöka hitta något hål.”
”J ag tycker att det är rätt förutbestämt vem som skall väljas till chef. Det är statssekreterare och andra generaldirektörer som skall förses med jobb eller byta — *Nu har han eller hon gått och väntat så länge,. Så det är en rad andra faktorer som åtminstone stör bilden. . .”
Det finns således personer som till och från ”måste” placeras ut på olika chefsposter. I sådana situationer går det inte alltid att tillämpa modellerna. I en krympande stat tenderar omplaceringsproblemen också att växa. Den kanske viktigaste enskilda orsaken till att re- kryteringsmodellema svårligen kan tillämpas fullt ut är den ökande genomströmningen av personer på de högsta politiska tjänsterna i regeringskansliet. Delvis som en följd av de tätare regeringsskiftena har andelen potentiella verkschefer med en bakgrund som statssek- reterare ökat starkt.l90 Fram till alldeles nyligen fanns det också ett avtal mellan socialdemokratema och de borgerliga partierna, vilket garanterade de avgående statssekreterama en tjänst på motsvarande nivå.
Här kan också nämnas att Riksdagens revisorer i sina intervjuer funnit att ett öppet rekryteringsförfarande kan medföra att antalet tillgängliga kandidater minskar. Detta eftersom vissa inte öppet vill visa att de söker en tjänstm
Bland annat av nu nämnda anledningar anser många intervjuade politiker att man överhuvudtaget inte skall skapa detaljerade kriteri- er och modeller för rekryteringsförfarandet. Statsråden måste kunna göra sina egna bedömningar i varje enskilt fall. Detta blir också viktigare i en tid där kraven ökar på att det informella samspelet mellan statsråd och verkschef fungerar, vilket bekräftas av detta statsråd:
'90 Jfr Ehn (1996). ”" Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 46.
”Vem som är verkschef är väldigt viktigt för (. . .) jag skall ju kunna påverka deras verksamhet. Det sker ju väldigt mycket via informella kontakter ändå. Och jag behöver kunna lita på min verkschef.”
En verkschef med lång erfarenhet konstaterar:
”Massor av grejer beror på ens personliga kontakter och per- sonkemi, precis som på alla andra områden i samhället. Sam- arbetet och relationema beror på hur vi tycker om varandra, och det kommer aldrig fram i sådana här utredningar, att det kanske är det allra viktigaste. Om det sitter ett statsråd som man tycker sköter sig jättedåligt i förhållande till en själv och som man inte vill ha kontakt med, så blir det ju inga kontak- ter. Är det så att man gillar varandra så har man kontakter långt utöver vad som krävs av en eller vad som står i det här formella. Det här med personliga relationer är oerhört vik-
tigt.”
Många statsråd har också dålig kännedom om de mallar för rekryte- ringslistor som utarbetats. ”Det har jag aldrig hört talas om, att det finns någon sådan”, för att citera ett statsråd.
Intervjuer med departementsföreträdare visar att framförhåll- ningen vad gäller verkschefstillsättningar många gånger är bristfäl- lig. En statssekreterare med lång erfarenhet av arbete i departe- mentsledningar ger följande beskrivning av utnämningsprocessen:
”Jag har ju varit med så pass länge, men ändå förvånas jag över hur akuta alla utnämningar blir. Fast man vet om att det skall bli skifte flera år i förväg blir man lika överraskad den dag det måste göras. Vi är dåliga på detta i regeringskansli- et.”
En fråga som tagits upp i detta sammanhang är lönepolitiken. Vissa intervjupersoner menar att de låga lönerna i staten begränsar rekry- teringsbasen. Särskilt svårt är det att rekrytera kompetenta chefer från näringslivet. Ett före detta statsråd framhåller följande:
”Ett problem i staten tycker jag är lönepolitiken, för det be- gränsar ibland urvalet alldeles för mycket. Hur många lands- hövdingar har vi inte försökt få från näringslivet? Det finns ju
ingen i aktiv ålder på någon nivå i ett företag vare sig man är vice VD eller VD eller så, som tar ett landshövdingsjobb.”
Vid sidan av att utveckla rekryteringsprocessen har beslutsfattama även velat öka rörligheten bland verkschefema. I den personalpoli- tiska propositionen från 1985 skriver regeringen att ”personalrörlig- het är en metod att öka kompetensen och bidra till förnyelse i ett ekonomiskt läge då större nyrekryteringar inte är möjliga.”
Det finns bland aktörerna en föreställning om att chefernas egen utveckling och vilja till förnyelse kan avta efter ett antal år i samma befattning. '92 Denna åsikt delas också av regeringen. 1 Verksled- ningspropositionen skriver man:
”Sammantaget bör det jag har sagt om hur kraven i chefsrol— len ständigt förändras och om behovet av rörlighet i de högsta chefsbefattningama leda fram till en delvis förändrad syn på verschefskarriären. Den bör framöver i normalfallet kunna in— rymma perioder av chefskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen.”193
Det har också blivit lättare för regeringen att omplacera verksche- fer. För det första har förordnandetiderna ändrats. Visserligen för- ordnas en nytillträdande verkschef liksom tidigare för en sexårsperi- od, men för omförordnanden gäller numera i normalfallet tre år. För det andra har riksdag och regering beslutat om nya bestämmelser vad gäller tvångsförflyttning av verkschefer. I lagen om offentlig anställning (LOA) stadgas att verkschefer får ”förflyttas till en an- nan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkal- lat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.”194 För det tredje har regeringen inrättat s.k. verkschefstjänster i regeringskansliet och i myndigheterna. Anled- ningen är att det vid förflyttning av en verkschef inte alltid är lätt att hitta en ny anställning som tillsätts på samma sätt. I Verkslednings- propositionen framhåller regeringen att nu nämnda omflyttningar förutsättes ske på frivillig väg. Det är enligt regeringen viktigt att
192 Denna fråga diskuteras även 1 kap. 5. *” Prop. 1986/87:99 s. 66. '94 SFS 1994z260 & 33. Om det finns ”synnerliga skäl” får omflyttning ske ome- delbart, i annat fall får beslutet inte verkställas förrän det slutgiltigt prövats eller rätten till talan förlorats.
”sådana tjänster utnyttjas på sådant sätt att de inte präglas av att vara reträttplatser för mindre väl fungerande verkschefer.”
Enligt Riksdagens revisorer har genomströmningen av verksche- fer ökat under de senaste tio åren. I juni 1995 var den genomsnittli- ga tjänstgöringstiden fyra och ett halvt år. Närmare 40 procent hade inte varit i tjänst mer än två till två och ett halvt år. Mot bakgrund av att ett tämligen stort antal verkschefer saknar tidigare erfarenhe- ter av ledarskap i större organisationer drar revisorerna dock slut- satsen, att ambitionen att få till en ökad rörlighet grundad på profes— sionella chefer som byter chefsuppdrag inte har realiserats i någon större omfattning.
Denna slutsats får stöd i våra intervjuer. Den bild som framträ- der är tämligen entydig: rörligheten är dålig och det finns i dag inte något bra system för att öka denna. En verkschef menar:
”Man skall röra sig. Men det sker inte i dag, och den kompe- tens som verkschefen har tas inte tillvara. Det finns inget program, inget system för detta. Samordningen i regerings- kansliet när det gäller att utnämna verkschefer tycker inte jag fungerar bra.”
Även på departementshåll är man medveten om problemet:
”När många verkschefer har gjort bra ifrån sig och gjort sitt på ett område, men mycket väl skulle kunna göra någonting bra på ett annat område, där har vi ingen bra mekanism för att på ett naturligt sätt ordna ett nytt jobb. (— — —) Man borde skapa ett system som gör det lätt att göra sig av med någon. Överhuvudtaget borde man skapa möjligheter för människor att backa utan att tappa ansiktet.”
Trots regeringens uppmaningar ses en omplacering av en verkschef inte sällan som ett misslyckande. En post inom regeringskansliet el- ler i en annan myndighet uppfattas lätt som en ”reträttplats”. Av intervjuerna framgår också att de chefer som faktiskt omplaceras inte utnyttjas i tillräckligt hög utsträckning.
I detta sammanhang har det i intervjuerna påpekats att nya verkschefer i högre utsträckning än vad som för närvarande är fallet bör kunna ta hjälp av den avgående verkschefen. Det framförs bland annat förslag om särskilda ”överlämningssamtal”. Vissa menar att den avgående och den nya verkschefen bör arbeta tillsammans under
en period och att den avgående chefen också skall kunna återkomma efter en tid för att stötta den nya verkschefen i dennes arbete.
Ett annat viktigt medel i ansträngningarna att utveckla verksche- femas ledarförmåga är utbildning. Ämbetsmännens utbildning be- gränsades länge till rättsligt orienterade frågor. Under 1970-talet förändrades emellertid bilden. Den tilltagande resursknappheten och de allt mer komplexa verksamheterna skapade ett behov av ökade och förändrade utbildningsinsatser. Personalutbildningskommitte'n konstaterade följ ande 1978:
”Utbildning ses alltmer som en integrerad del i administrativa förändringsprocesser. Den får en allt större betydelse vid ge- nomförandet av förändringar i organisationer, administrativa processer och arbetsprocesser.”l95
I den personalpolitiska propositionen från 1985 framhåller regering- en att statsförvaltningens högre chefer har en nyckelfunktion när det gäller att hantera den förändring av relationerna mellan statsmakter- na och myndigheterna som fömyelsearbeteti staten innebär, och för att de skall klara de krav som ställs behövs särskilda utbildningsin- satser. Enligt regeringen skall utbildningen användas mer systema- tiskt och målmedvetet för att styra, utveckla och effektivisera stats- förvaltningens verksamhet.196 Liknande resonemang förs i Verksled- ningspropositionen:
”Inriktningen bör vara att stärka chefskompetensen i en myn- dighet för att därigenom åstadkomma en förnyelse. Chefsut- bildningen bör också utnyttjas som ett instrument för att mera direkt utveckla verksamhetens funktion och eäektivitet. I de sammanhangen är det naturligt att fömyelseaspekter på verk- samheten får en framträdande plats i chefsutbildningen.”197
I propositionen slår regeringen fast att det för alla verkschefer skall arrangeras dels en särskild introduktionsutbildning, dels återkom— mande utbildningsinsatser.
Sedan början av 1980-talet har ett stort antal högre chefer ge- nomgått skilda utbildningar i olika omgångar. Utbildningarna har tillhandahållits av flera organisationer, exempelvis regeringskansli- et, Statens institut för personalutveckling (SIPU), Statskontoret och
"” SOU 1978:41 s. 8. '96 Prop. 1984/85 s. 10. ”7 Prop. 1986/87:99 s. 80.
RRV. Utbildningarna har främst inriktats på frågor om effektivitet i administration och arbetsrutiner samt utformandet av olika budget- dokument. 198
Finansdepartementet har senare i samråd med fackdepartementen identifierat ett antal punkter som bör genomgås med en blivande verkschef. Dessa kan indelas i fyra områden: uppdragets politiska dimension, praktiska styr- och kontaktfrågor, utgångsläget i myn- digheten samt information om anställningsvillkor och anställnings- förhållanden.
Den bild som ges i intervjuerna är att utbildningen i flera avse- enden fungerar otillfredsställande. En stor majoritet av verkschefer- na framhåller att de är dåligt förberedda för att klara olika situatio- ner som kan uppstå i tjänsten. De uppger sig ofta sakna stöd från uppdragsgivaren. En verkschef menar:
”I dag tar ju regeringen mycket litet ansvar för utveckling av kompetensen hos de här personerna som de ändå har anför- trott stora myndigheter, stora pengar, tunga uppgifter. Nu får de en veckas introduktion. Resten är upp till dig själv. Det här ifrågasätter jag om det är bra. (— — —) Lämna inte det här till verkschefema själva, för ofta hinner de inte. De flesta är så pass plikttrogna att de inte tar den här tiden som jag tror de skulle behöva. Vi har något enstaka seminarium, men vi hinner inte. Regeringen skulle alltså ha ett program för kom- petensutveckling innehållande ett obligatoriskt element.”
Det finns också tveksamheter huruvida den utbildning som ges är den rätta. Flera verkschefer anser att det varit för stor slagsida åt ””managementfrågor”. En verkschef med erfarenhet från arbete i regeringskansliet framhåller:
”För mig är det nästan obegripligt att man tror att manage- ment är (Det stora”. Jag blir nästan lite irriterad över, att un- der de senaste tre-fyra åren har regeringskansliet ägnat sig åt att utbilda myndighetschefer i management. Vad de skulle ha utbildat dem i är gemensamma samtal med statsråd eller statssekreterare där man pratar om vad det är man vill få ut av verksamheten — vad den får kosta, vad man vill ha. (— — —) Den legitimiteten som ligger i ett ledarskap är när organisa- tionerna runt omkring och internt tycker att: ”Detta är en per- son som vi har ett förtroende för, som är insatt och har kom-
'98 Se RRv 1996150 s. 235 ff.
petens.” Den kompetensen kommer inte utav att jag åker på managementutbildning här och där, utan det handlar om: Vad är mitt uppdrag? Vem är det som sätter mig här? (— — —) Den här allmänna kunskapen om vad som är på gång i systemet - att veta lite mer om vad som är på väg i regering och riksdag, ekonomi, EU och sådant — det har vi heller inga arenor för, utan det får man skaffa sig på egen hand.”
Vad som krävs är således, enligt flera intervjupersoner, att utbild- ningen i högre utsträckning inriktas på frågor om hur kommunika- tionen mellan verkschefer och departementsledningar skall utformas. Det är genom kommunikationen som beslutsfattarna kan specificera myndigheternas uppdrag. Det kan i sammanhanget nämnas att Riksdagens revisorers i sin utredning funnit att nästan hälften av verkschefema anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning anger vilka förväntningar man har på myndighetens framtida verk- samhet. Lika många anser att de behöver mer information om myn- dighetens ””nuläge”. 19”
'” Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 43.
4. Resultatstyming i budget- processen
Verksledningskommittén200 används i dag olika beteckningar, som exempelvis resultatorienterad styrning, mål- och resul- tatstyming eller enbart resultatstyming. Som påpekades inlednings- vis är det emellertid inte bara strategins beteckning som varierar utan också dess innebörd. Eftersom resultatstyrningsmodellen en- dast formulerats i allmänna termer av riksdag och regering finns ett betydande utrymme för politiker och tjänstemän att göra sin egen definition av begreppet”” Således kan resultatstyming ses som en övergripande princip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och förvaltning, såtillvida att politikerna skall ägna sig åt övergripande mål och riktlinjer medan genomförandet överläts till förvaltningen. Med denna tolkning tenderar resultatstyming att bli ett slags metabegrepp för all styrning. I 1994 års kompletterings- proposition blir detta förhållningssätt tydligt:
I 1 öR DEN STYRSTRATEGI som ursprungligen skisserades av
”Budgetprocessen kommer även i det fortsatta arbetet att ut- göra käman i resultatstymingen. Ökad uppmärksamhet måste dock ägnas åt att resultatorientera andra instrument, som lag- stiftning, organisation, ledningsforrner, utnämningsmakt, ut- bildning etc. De olika instrumenten måste utformas och till- lämpas i samklang för att resultatstymingen skall fungera till- fredsställande.”202
20” sou 198540. 201 Lindström (1996). 202 Prop. 1993/94:150 bil. 1 s. 106. Jfr även Ds 199516 s. 20.
Resultatstyming kan också ges en betydligt snävare innebörd. Den kan avgränsas till att gälla den mer praktiska och instrumentella styrning som sker i budgetprocessen. Mer konkret avses de mål och resultat som regering och myndigheter redovisar i olika budgetdo- kument.203
I detta kapitel diskuteras resultatstymingen i budgetprocessen. Inledningsvis redogörs för hur denna styrning formellt är tänkt att fungera. Därefter för hur den kommit att fungera i praktiken. Av- slutningsvis finns ett avsnitt om regeringskansliets roll och dess förmåga att styra med mål och resultat. Resultatstymingsbegreppet används i detta kapitel i dess mer begränsade betydelse, såvida inte annat sägs.
Resultatstyming som förvaltningspolitisk idealmodell
Även om resultatstymingen i viss utsträckning bygger på erfaren- heter från statsförvaltningens sätt att fungera är de grundläggande idéerna hämtade från näringslivet.204 Resultatstyming innebär att riksdag och regering anger inriktning för en viss verksamhet genom att formulera tydliga mål och resultatkrav. Resultaten skall återrap- porteras till beslutsfattarna för att möjliggöra uppföljning och kon- troll av huruvida målen uppfyllts. Bristande resultat- eller målupp- fyllelse skall leda till reaktioner och ansvarsutkrävanden. I nästa steg skall de rapporterade resultaten utgöra underlag för nästa om— gångs formulering av mål och resultatkrav för verksamheterna. Som resultatstymingen kommit att utvecklas och i dag är tänkt att fungera formuleras mål och återrapporteringskrav i en särskild verksamhetsdel i regleringsbrevet, vilket givits en mycket viktig roll i budgetprocessen.205 Regeringen behöver inte ange mål för varje verk- samhet, men i de fall så sker är intentionen att återrapporteringskrav skall anges. Om återrapporteringskrav saknas faller en s.k. räddnings— planka ut, som innebär att myndigheten likväl skall redovisa resultatet i förhållande till verksarnhetsmålet. Åten'apporteringen skall vara kvan- titativt mätbar; avsikten är att underlätta resultatredovisning och utvär- dering. Regeringen kan också ge myndigheten särskilda uppdrag i regleringsbrevet. Avsikten är att de operationella målen och mät-
203 Resultatstyming kan även ses som en myndighetsintem princip för ekonomi- administration och kontroll (Lindström, 1996). 204 Se t.ex. Czamiawska-Joerges & Jacobsson (1988) s. 18 ff. 20” När den nya budgetprocessen introducerades 1988 nämndes överhuvudtaget inte regleringsbrevet.
metoderna skall formuleras i ett samspel mellan departement och myndigheter, vilket bland annat förutsätter en väl fungerande infor- mell dialog mellan parterna.
Myndigheterna rapporterar sina resultat på olika sätt: i särskilda rapporter, delårsrapporter, kvartalsrapporter, årsredovisningar, an— slagsframställningar, informella kontakter etc. Det viktigaste doku— mentet var ursprungligen den fördjupade anslagsframställningen (FAF ). Myndigheterna ålades att vart tredje år inkomma med en FAF , vilken skulle utgöra grunden för en fördjupad prövning av myndigheternas verksamheter och för riksdagens beslut om de nya treåriga budgetramama. De två mellanliggande åren skulle de lämna förenklade anslagsframställningar. Det ursprungliga treårssystemet har numera ersatts av en mer flexibel modell där regeringen har möjlighet att förlänga treårsintervallet. Som redogörs för närmare i kapitel fem har det också visat sig att FAF:ama inte fått den cent- rala roll som från början förutsattes. I stället har årsredovisningama växt fram som det centrala redovisnings- och inforrnationsdoku- mentet. Årsredovisningen består bland annat av en resultatredovisning i vilken myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens re- sultat i förhållande till angivna mål. Med resultat avses vad myndighe- ten har presterat och mätbara effekter av prestationerna.
Resultatstymingen har således i sin praktiska utformning fått en rationalistisk och administrativ prägel. Den vilar på vissa grundläg- gande antaganden, som att det är möjligt att:
. skilja mellan mål, medel och resultat, . formulera övergripande mål som kan brytas ned till operativa myndighetsspecifika mål, . översätta operativa mål till mätbara prestationer och effekter, ' välja medel på opolitiska grunder, . identifiera och redovisa relevanta resultat, ' återföra resultat till den politiska nivån, . aggregera resultaten och lägga dem till grund för nya beslut om verksamheters inriktning och mål.
Utöver dessa antaganden krävs ett tämligen stort engagemang från politiker och tjänstemän. Att formulera tydliga och uppföljningsbara mål är, som vi skall se, tids- och resurskrävande. Likaså att sam- manställa resultatinformation.
Resultatstyming i praktiken
Om formulering av mål och resultatkrav
Redan när regeringen i 1988 års kompletteringsproposition introdu— cerade resultatstyming i staten fanns en medvetenhet om problemen att från politisk nivå styra statliga verksamheter med mål. I bak- grunden fanns erfarenheter från försöken med programbudgetering under 1960- och 70-talen, vilka bland annat visade att politikernas intresse och förmåga att formulera tydliga mål är begränsade. I propositionen försöker ansvarigt statsråd explicit distansera sig från programbudgeteringen:
””En grundtanke i programbudgeteringen är att konkreta mål som kan följas upp skall kunna härledas från de övergripande politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergripande målen kan vara flera och delvis mot- stridiga. För många verksamheter går det inte att undvika så- dana svårigheter. Enligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i en ut- vecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat.”206
Ovanstående citat är intressant åtminstone i två avseenden. För det första illustrerar det, som nämnts, att regeringen redan vid intro- duktionen av den nya styrnrodellen var medveten om de problem som sammanhänger med att formulera mål på politisk nivå. För det andra: försöket att distansera sig från ”misslyckandet” med pro— grambudgetering leder till en något dunkel distinktion mellan resul- tatstyming och målstyming. Det är svårt att tolka uttalandet på annat sätt än att regeringen har för avsikt att styra verksamheterna med resultat i stället för mål och att verksarrrhetsresultaten kan utvärderas utan att relateras till formulerade mål. Denna förändring har också kommit att återspeglas i språkbruket — i dag används beteckningen resultatstyming allt oftare och målstyming eller mål- och resultatstyming allt mer sällan för att beskriva styrmodellen. Frågan är emellertid om det går att göra denna åtskillnad mellan resultatstyming och målstyming. Det förefaller uppenbart att också resultatstyming kräver någon form av målformulering. Man måste ställa frågan om det överhuvudtaget är fruktbart att tala om resultat
”6 Prop. 1987/88:150 bil. 1 s. 73.
om det inte änns några mål för verksamheterna. Att det under sena- re år har skett en förskjutning av fokus i styrrnodellen -— från inflö- des- till utflödessidan, från målformulering till resultatkrav — bör ses som en tyngdpunktsförskjutning inom modellen, inte som en över- gång från en modell till en annan.
Citatet från 1988 års kompletteringsproposition illustrerar på ett tydligt sätt att styrrnodellen vid denna tidpunkt var långtifrån ”får— dig”. Man prövade sig fram utan att i alla delar ha konsekvenserna av förändringarna klara för sig.207 I propositionen talas också om ”detta pragmatiska förfaringssätt”.208
Det visade sig snart att ”trolleriet” med termer — att styra med ””resultat” och inte med ””mål”” — inte undanröjde de problem som ti- digare uppmärksammats. Statskontoret konstaterade 1990 att politi- kerna har svårt att formulera tydliga mål och att målen även fort- sättningsvis kan förväntas vara oprecist formulerade. Ett skäl är att ”ju tydligare och mera precist målen är angivna desto troligare är det att man kommer att behöva precisera och korrigera dem”.209 I budgetpropositionen 1992 påpekar regeringen att erfarenheterna så långt visar på ”brister och svårigheter”, bland annat med avseende på sättet att formulera ”resultatmål”.210 I en uppföljning av regle- ringsbrevens funktion som styrinstrument framför RRV 1991 hård kritik mot regeringens målformuleringar:
”Överlag är målen mycket allmänt hållna och oprecisa. Det framgår inte heller hur målen är tänkta att följas upp. För att resultatstymingen skall bli meningsfull måste målen bli mer precisa, och om de inte är direkt mätbara måste det anges vil- ka indikatorer m.m. som skall användas i uppföljningen?”
Situationen är inte bättre efterföljande år. Enligt RRV är målen ”ofta så formulerade, att det är svårt att förstå vad som menas eller att de inte är uttryckta på ett mätbart sätt””.212 RRV menar att de
”07 Jfr RRV 1994:32 s. 17. Detta förhållande har i våra intervjuer bekräftats av centralt placerade aktörer vid denna tid. En av dessa beskriver införandet av mälstyrning som ett applicerande av en befintlig lösning på ett styrproblem som hade börjat bli akut, nämligen för många och ofta överlappande mål i propositio- nerna. Målstyming sågs som en lösning, men reforrnatörema hade vid införandet inga genomtänkta idéer om hur denna stynnodell ”exakt skulle se ut””. ”* Prop. 1987/88:150 bil. 1 s. 73. 20” Statskontoret 1990121 5. 33 f. ”0 Prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 43. 211RRv1992 s. 3. 2” RRV 1993a s. 2.
praktiska svårigheterna är så pass stora att man på ett mer grund— läggande sätt kanske måste fundera över resultatstymingsmodellens utformning:
”Det sätt på vilket regeringen faktiskt styr i regleringsbreven och det sätt man på departementen anser vara möjligt och lämpligt överensstämmer inte med den teoretiska modellen. Det leder till frågan om det änns brister i styrälosoän eller om det är i genomförandet bristerna ligger. Detta är en fun- damental fråga som behöver studeras närmare och som krä- ver ett ställningstagande inför det fortsatta arbetet med re- sultatstymingen.”213
1 en tredje uppföljning av regleringsbrevens verksamhetsdel, genom- förd 1993, konstaterar RRV återigen att problemen med målfonnu- leringama kvarstår — ”ingen avsevärd förbättring” har inträffat jäm- fört med de två tidigare årens uppföljningar.214 RRV menar att många mål inte är mätbara, otydligt formulerade, för allmänt hållna och ofta uppgiftsbeskrivningar snarare än mål.
I uppföljningen 1993 har RRV kompletterat dokumentstudiema med ett 30-tal intervjuer med departementshandläggare. Genom intervjuerna ges en relativt tydlig bild av orsakerna till svärighetema att i regeringskansliet formulera tydliga och ändamålsenliga mål för olika verksamheter. Dels försvåras arbetet, enligt intervjupersoner- na, av att myndigheternas omvärld ofta är ”turbulent”, kantad av omprövningar och oförutsedda händelser. Vissa handläggare anser sig inte heller ha tillräcklig kunskap om myndigheternas verksam- heter, framför allt vad gäller dess effekter. Vidare framkommer att det kan ännas en politisk ovilja att vara precis i målforrnuleringar— na, då detta kan skapa ”oönskade bindningar”. Exempelvis kan en precisering ge myndigheten argument för att kräva ökade resurser för en viss verksamhet. En precisering synliggör också vilken eller vilka verksamheter som. nedprioriteras, vilket naturligtvis kan vara politiskt känsligt. Den politiska verksamhetens karaktär av intresse- sammanvägning anförs även av en del departementshandläggare som skäl till vagt formulerade mål. Genom denna vaghet kan mot- stridiga intressen ibland tillgodoses. Det kan också ännas fall där regeringen har som ”styrälosoä” att inte styra myndigheten. Styr-
2'3 RRV 1993a s. 7. 2” RRV1993b s. 21.
ningen överlåts till myndigheten själv, eller i undantagsfall dess olika avnämare.215
Tilläggas kan att regeringen i 1994 års kompletteringsproposi- tion återigen understryker betydelsen av att regeringen formulerar mer precisa mål för de olika verksamhetema.216 En intervjuunder- sökning som Statens fömyelsefond lät genomföra 1995 visar dock inte på någon förändring i detta avseende. Intervjupersonema, före- trädesvis höga myndighetschefer, framhåller ”med eftertryck” att politikerna inte klarar av att ange tydliga resultatmål för'verksam- heterna.217
Också bland våra intervjupersoner — både på myndigheter och departement, både bland tjänstemän och politiker — är den allmänna uppfattningen att målforrnulerandet inte fungerar tillfredsställande. Styrkan i kritiken varierar. Vissa intervjupersoner hävdar att det överhuvudtaget inte är möjligt att formulera övergripande politiska mål som går att bryta ner till tydliga och ändamålsenliga verksam- hetsmål på myndighetsnivå. En myndighetsföreträdare med lång erfarenhet från regeringskansliet och med en i grunden positiv in- ställning till resultatstyrningsmodellen talar i det här sammanhanget om ”den deduktiva illusionen”. Ett tidigare statsråd uttrycker sig också i illusionstermer:
”...det är ju illusion med det grandiosa målet och folk sitter och filar på målformulering och sådant. Det är ju illusions- makeri, därför att det är nästan som partiprogram — den sista som läser det är korrekturläsaren på tryckeriet.”
Följande statsråd uttrycker sig än mer kritiskt:
”Kan ni komma på något enda område där de där målformu— leringama har haft någon faktisk betydelse? Till skillnad från sådana här allmänna saker som att man säger att vi anslår så här och så här mycket till försvaret. Och då är det ju klart att man får anpassa sig efter den kostymen och lägga ner rege- menten och så vidare — det är ju en sorts målbeskrivning. Men alltså hela det där att ta det på allvar.”
Även många departementstjänstemän är kritiska. En framhåller ex- empelvis följande:
2'5 RRV l993b s. 6 f., 20. Z'ÖProp. 1993/94:150,bi1. 1 s. 103 f. 2” Statens fömyelsefond (1995) s. 9.
”Jag skulle vilja se vilka departement som verkligen kan säga att det har fungerat. (— — —) En del kanske säger att de sköter det, men det gör de ju inte. Vad de gör är väl att man skriver i budgetproppen och ställer upp ett antal mål för verksamheten och sedan kommer det igen i regleringsbrevet. Det blir sådana där mål som egentligen inte går att följa upp, eller värdera om man har nått någonstans på vägen.”
Denna och andra studier visar att svärighetema att formulera mål och väl fungerande resultatmått uppmuntrar till vad som kan kallas ”gatlyktsrationalitet” — man letar efter den tappade nyckeln under gatlyktan därför att det är ljusare och därmed lättare att leta där, även om nyckeln förlorades på ett helt annat ställe. Bristfälliga re— sultatmått kan således leda till en fokusering på ”fel” saker — ”vilken som helst prestation som går att mäta blir automatiskt ett mål för verksamheten”.2l8 Bland våra intervjupersoner finns en uppfattning om att resultatuppföljningen i för hög grad inriktas mot kvantitativa produktivitetsmätningar, vilka är enklare att utföra, på bekostnad av mer komplicerade effektivitetsmätningar. Så menar exempelvis en myndighetstjänstemän:
”Intresset har riktats mot att göra resultatet mätbart i stället för att göra det förståeligt utifrån det politiska uppdraget. Det är bara att man formellt klarar att leva upp till mätbarheten — hur många sammanträden har vi, etc.”
Det är uppenbart att verksamhetens karaktär har en avgörande be- tydelse för möjligheten att formulera ändamålsenliga mål och hitta tydliga och väl fungerande mått. Standardiserad ärendehantering eller affärsverksamhet är exempelvis lättare att mäta än forsknings- och tillsynsverksamhet.219 Följande citat från en verkschef med erfa- renhet frän olika typer av verksamheter illustrerar denna problema- tik. Verkschefen inleder med att beskriva uppföljningen i sin tidigare verksamhet:
”Det blev som en symfoniorkester som bara dånade ut siffror. De var inte så relevanta, men regeringskansliet var jätteglada, för man kunde se om det gick bra eller dåligt. Oberoende av relevansen så gick det att mäta, mätbarheten var väldigt tyd- lig. Det var kul att göra, tacksamt, populärt, eftersom det
”8 RRv l996:50 s. 301 f. 2'9 Se t.ex. RRV 1996:50 s. 130.
kom ut siffror. Vår verksamhet här är mycket knepigare. Det är praktiskt taget bara kvalitativa siffror. (— — —) Vi har ju mycket knepigare att föra den här dialogen med resultatter— mer med departementet.”
Det finns också de som menar att politikernas bristande förmåga att formulera mål är ett övergående fenomen — politikerna kommer att lära sig efter hand. Inte minst kommer det bistra ekonomiska kli- matet och den därav nödvändiga besparingspolitiken att tvinga poli— tikerna att ”ta modellen till sig”, som en departementstjänsteman uttrycker det. Att detta i praktiken kan innebära att det blir opolitis— ka tjänstemän i departement och myndigheter som formulerar de ”viktiga” operationella målen är något man får leva med, anser de. Vissa tycker rentav att detta är en bra ordning, som exempelvis verkschefen nedan:
”...våra regleringsbrev har varit bra. Där har stått det vi vill att det skall stå, vilka mål vi själva vill sätta, vilket vi då skriver i anslagsframställningen.”
En annan verkschef menar att regeringskansliets målformuleringar är ogenomtänkta och det får som konsekvens:
”...att vi skapar våra egna mål. Vi måste ju sätta upp mätbara mål, och jag kan ju inte ställa krav på min egen organisation om jag inte har talat om vad de skall åstadkomma.”
Det blir med denna ordning i hög grad upp till verkschefema att ta ansvar för att verksamheterna drivs på det sätt som de uppfattar vara det avsedda.
En mer kritisk verkschef menar härvid att verkschefsrollen ten- derar att bli allt mer politiserad — myndigheten ”tvingas” göra de politiska avvägningar som regeringskansliet inte klarar av. Iaktta- gelsen bör ägnas särskilt intresse eftersom ursprungstanken med resultatstymingsstrategin egentligen var den motsatta; att tydliggöra gränsen mellan politik och förvaltning.220 Att delegering av befogen- heter i kombination med en otydlig styrning kan leda till en ökad politisering på förvaltningsnivån har också uppmärksammats i and- ra sammanhang.221
"0 Jfr kap. 3. 2” Se t.ex. Ehn (1996).
Man kan naturligtvis fundera över den demokratiska ordningen när myndigheterna formulerar sina egna mål. En närliggande kritik, som också fokuserar demokratin, riktas mot själva idén att det går att skilja mål från medel på ett klart och tydligt sätt. Följande citat av ett statsråd är i sammanhanget belysande:
”Jag tycker att man har en fiktiv åtskillnad mellan mål och verksamhet. Man tror att mål är något som kan preciseras politiskt, men i själva verket är väldigt mycket av politisk verksamhet just själva verksamheten. Det går inte att beskri- va i måltermer. (— — —) Att då retirera och säga att vi har satt upp mål som då kan vara väldigt allmänna och sedan överlåta till tjänstemän att genomföra det hela, då tycker jag att man har tagit ett steg tillbaka när det gäller demokrati. (— — —) Hela den här terminologin man har introducerat är ju paro- disk och avlägsnar medborgarna från insikten om att det rör sig om politiska processer. Den här beställarterminologin och allt man har. Den lämpar sig ju väl för satiriska revyer, för- visso, men den är ju samtidigt riskabel. (— — —) Hela föreställ- ningen om att betrakta statsmakten, som är den politiska de- mokratiska makten, som någon sorts beställare tycker jag är orimlig.”
Att målstymingen rymmer ett demokratiskt problem har också uppmärksammats i debatten om den offentliga sektorn. Framför allt är det styrningen på primärkommunal- och landstingsnivå som har diskuterats i dessa termer. I en empirisk studie av Stockholms läns landsting formulerar ett flertal politiker samma typ av kritik som ovan citerade statsråd. Demokratin kräver, enligt dessa politiker, mer av politikerna än att enbart hänvisa till mål. Det är även politi- kernas uppgift att bestämma vad som är av politiskt intresse, och det politiskt intressanta kan ”mycket väl vara genomförande och medel”. Faktum är att flera politiker anser att det är dessa detaljer och medel som intresserar medborgarna, snarare än övergripande mål för en viss verksamhet.222
I Förtroendeuppdragsutredningens betänkande från 1989 varnas för konsekvenserna av att låta ”effektivitetsperspektivet”” på styrfrå- goma bli överordnat ””demokrati/politikerperspektivet”?” Även här hävdas att valet av medel ofta är ett viktigt ideologiskt val. Utredar- na menar, att i en av effektivitetsperspektivet dominerad målstyr-
"2 Rombach (1991) s. 29. "3 SOU l989:108 s. 102.
ning tenderar ”den politiska visionen” att försvinna i en ”profes- sionell viljeyttring”:
”Det sätt på vilket målen tagits fram har helt eliminerat känslan av att målen står för en genuin politisk vilja som är väl förankrad i partiorganisationen.”224
Utredningens slutsats är att demokrati/politikerperspektivet måste få en mer framträdande plats när nya styrformer utvecklas. Demokra- tiaspekten måste alltid utgöra ”ramen för nya styrformer inom of- fentlig verksamhet”.
Om informationshantering
En grundläggande utgångspunkt i resultatstyrningsmodellen är att styrning skall ske ”på basis av information om tidigare uppnådda resultat”.225 Som beskrivits i föregående kapitel har också mycket arbete lagts ner på att höja kvaliteten på informationen och att an- passa den till regeringskansliets behov. Inte minst har man bedrivit ett intensivt arbete med att utveckla vissa centrala dokument i bud- getprocessen, främst regleringsbrev, årsredovisningar och fördjupa- de anslagsframställningar. Avsikten är att det huvudsakliga infor- mationsflödet i den resultatstyrda budgetprocessen skall ske inom ramen för regleringsbreven (”beställningarna”) och årsredovisning- ama (”svaren” . ”Svaren” i årsredovisningama skall sedan ligga till grund för politiska beslut och nya ”beställningar” i följande års regleringsbrev.
Studier visar också att informationsflödet från myndigheterna till regeringskansliet ökat påtagligt under senare år. Såtillvida har ut— vecklingen varit positiv. Men samtidigt visar denna och andra studi- er att ”regeringskansliet inte använder de dokument som de får - ” 226 in .
Det finns flera orsaker till detta, och problemen kan hänföras till såväl departement som myndigheter. Exempelvis visar intervjuerna att regeringskansliet inte har kapacitet att ta emot all den informa- tion som levereras. Denna oförmåga sammanhänger med att man i departementen ofta inte vet vilken information man vill ha, eller åtminstone inte förmår beställa den information som man behö— ver.227 Nedanstående två citat illustrerar detta:
”4 sou 1989:108 s. 103. "5 RRV 199636 s. 12. 226 Citat av ett departementsråd. "7 Jfr t.ex. RRV 1996:50 s. 124 ff., RRV 1993b s. 22 och Ds l995:6.
”Vi är så få att vi hinner inte och orkar inte formulera de väs— sade, genomtänkta, avgränsade frågorna som vi verkligen vill ha svar på och som vi verkligen har ork att ta emot och bear- beta. Därför blir det mycket kvantitativt så att man vräker i väg en jävla massa frågor som man många gånger inte har ork att ta hand om. Det drabbar framför allt F inansdeparte- mentet. De är oerhört pigga på att inte missa något. Det finns en slags kultur där att man inte får missa något. Det finns ett vaktchefssyndrom där som gör att man tenderar att fråga jäv- ligt mycket.”
”...mitt intryck är att det slarvas kolossalt med regleringsbre- ven. Och att det skrivs in saker i regleringsbreven som egent- ligen inte borde få stå där. Och att det (...) är beroende av tjänstemannanycker i kanslihuset. Eller att någon enhet nå- gonstans tycker att det är lite kul att få ett större inflytande över en viss verksamhet ute på en myndighet och skriver in det i regleringsbrevet. Och det finns inga spärrar mot detta. Så att jag tror att regleringsbrevssystemet borde ses över på något sätt.”
En tjänsteman med lång erfarenhet från regeringskansliet och myn— dighetssidan pekar i sin kritik av ”beställningama” i regleringsbre- ven på behovet av tillit mellan regeringskansli och myndigheter. Litar inte regeringskansliet på en myndighet utvecklas reglerings- brevet lätt till en ”kommunal städstadga”:
”...i stället för att tala om vad man egentligen tycker är vik- tigt, så går man igenom precis allt.”
Samtidigt visar erfarenheterna att myndigheterna har svårt att på egen hand mer selektivt förse beslutsfattarna med nödvändig och nivåanpassad information, vilket ofta resulterar i alltför omfattande och svårlästa dokument.228 Ett skäl för detta är den osäkerhet som finns i myndigheterna om vad detär för information som regerings- kansliet egentligen behöver. I den vällovliga ambitionen att tillhan- dahålla mesta möjliga information tenderar väsentlig sådan att för- svinna i ett myller av detaljer.229
Som redogörs för närmare i kapitel fem har det också visat sig att myndigheternas vilja att ta fram viss relevant information ofta är
”8 Jfr RRV l996:50 s. 351 och RRV 199636 s. 20 f. "9 RRV 1996:50 s. 133 f.
begränsad. Det gäller inte minst sådan information som kan läggas till grund för mer omfattande omprioriteringar och omprövningar. Många menar att myndigheternas självbevarelsedrift gör att man inte kan förvänta sig att de skall ta fram sådan information.
Ytterligare en förklaring till att departementen inte tillvaratar re- sultatinformationen i budgetdokumenten som avsett är att den en- dast utgör en mindre del av det kunskapsunderlag som regeringen efterfrågar inför ett beslut.230 Denna typ av information förlorar också snabbt i aktualitet och är allmänt sett dåligt avpassad för de mer ad hoc—mässiga infonnationsbehov som ofta uppstår i rege- ringskansliet. Det kan vara svårt för regeringen att i samband med en beslutssituation vänta på en ny årsredovisning eller en ny F AF. I en RRV-rapport konstateras följande:
”Statsmaktemas infonnationsbehov kan inte formuleras i ge— nerella krav med avseende på det sakliga innehållet eller in— lämningstidpunkt.”2”
Just denna aspekt av infonnationsförsörjningsproblematiken upp- märksammas av flera av våra intervjupersoner. En verkschef svarar följande på frågan hur han ser på årsredovisningamas roll som styr- dokument:
”Det tror jag inte så mycket på. Jag tror inte de sitter och läser vår årsredovisning, där tror jag inte de får svaren på regleringsbrevens frågor.”
En departementstjänsteman menar följande:
”Det är inte så att vi sitter och tänker att det skall bli väldigt intressant att nästa år läsa årsredovisningen från X-verket. Utan kommer vi upp med en fråga vill vi nästa vecka veta hur läget är. Hur ser er delårsrapport ut? Vad gör ni?”
En verkschef beskriver samma verklighet utifrån sitt perspektiv:
”Vi har utvecklat ett mycket tätt inforrnationsflöde från ver— ket till regeringen. Vi har kvartalsrapporter, månadsrappor- ter, vi har olika slags kvartalsrapporter som vi försöker lägga samman för att ge en bättre bild, plus att vi hela tiden skickar
”0 Jfr Ds l995:6 s. 39. ”' RRV 1994:32 s. 45.
upp för kännedom. Så jag vill påstå att årsredovisningen kan ha sitt värde, men inte det värdet. Inte att man sitter där med febriga fingrar och öppnar kuvertet när det kommer.”
Många menar att årsredovisningama visserligen har ett värde som samlingsdokument, liksom i det interna arbetet och gentemot all- mänhet och media. Men som aktivt styrdokument är dess betydelse uppenbarligen mer begränsad.
I olika sammanhang har myndighetsföreträdare varnat för att de- ras intresse för årsredovisningama kommer att minska om inte rege- ringskansliet i sin tur visar större intresse för dokumenten.232 I ett vidage perspektiv hotas därmed hela resultatstymingens trovärdig- het.
Om resultatstyrningens teknokratisering
I det föregående har vi diskuterat olika problem som finns förknip- pade med målformulering och inforrnationshantering i samband med resultatstymingen. En närliggande fråga som inte sällan diskuteras i våra intervjuer gäller konsekvenserna av de förändrade regler och bestämmelser inom det ekonomiadministrativa (EA) området som resultatstymingen inneburit. Följande citat illustrerar problemet, sett ur ett myndighetsperspektiv:
”Vi skriver nu i princip två verksamhetsberättelser: en för RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra myn- digheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt. Det ligger mycket förnuft i att man skall ha mål, delmål, resultat, men man behöver ta sig en rejäl funderare på hur det där skall mätas och läggas upp.”
Liksom många andra av våra intervjupersoner har verkschefen ovan i grunden en positiv inställning till resultatstyming som övergripan- de idé. Likafullt är det skarp kritik som denna verkschef, liksom många andra intervjupersoner, riktar mot resultatstymingens prak- tiska tillämpning och vad som skulle kunna betecknas som resultat— stymingens teknokratisering.
Tillväxten på EA-området är inte minst en konsekvens av de ökade redovisnings— och kontrollkrav som följer av resultatstyming- en. Decentralisering och delegering av befogenheter och ansvar från
2” RRV 199650 5. 133. 233 Ds l995:6 s. 91.
regering till myndigheter har lett till en ökad insats på kontrollsidan. Syftet har härvid varit tvåfaldigt från regeringens sida: dels försäkra sig om att myndigheterna gör vad de är ålagda att göra, dels få till- gång till ett bättre planerings— och beslutsunderlag. Om regleringen tidigare i huvudsak låg på inflödessidan är det i resultatstymings- modellen utflödet som regleras och kontrolleras. Detta gäller inte minst redovisningen, där det finns detaljerade krav med avseende på årsredovisningar, delårsrapporter etc. Men även i andra avseenden har en omfattande EA-kontroll införts. Det finns exempelvis tämli- gen långtgående krav på att myndigheter skall genomföra särskilda konsekvensanalyser i samband med regelgivning, upprätta lokalför- sörjningsplaner samt hålla med särskilda jämställd- och ersättnings- planer för personalpolitiken.
Många personer som vi talat med menar att resultatstymingen och de ekonomiadministrativa krav som denna i dag ställer har haft viss positiv inverkan på effektiviteten inom de enskilda myndighe— terna. Verksamhetemas resultat har fått ökad uppmärksamhet. Kan- ske kan man för en del myndigheter rent av tala om ett embryo till den ”resultatkultur” som resultatstymingen är tänkt att uppmunt- ra.234 En verkschef anför exempelvis följande:
”På myndighetshåll är vi mycket längre fram (jämför med re- geringskansliet, vår anm.) när det gäller mål- och resultat- styming, uppföljningsmetodik och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med bespa- ringskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en känsla av att den stora striden alltid stod kring de där sista tusenlappama i budgetberedningen. Sedan var det ingen som i stort sett frå- gade efter vad vi åstadkom med alla de där pengarna. Nu finns en helt annan inställning. I dag vill man veta: vad får skattebetalarna för pengarna? Vi sitter med färre pengar och skall åstadkomma ett bättre jobb. Då vill det till att vi klarar ut vad det är vi åstadkommer, för vi skall redovisa dethär. Och det är mycket roligare.”
Vissa ställer sig dock frågande till om de resurser som läggs ner på mål- och resultatstymingen i budgetprocessen verkligen är effektivt använda resurser, som denna verkschef:
234 Jfr t.ex. RRV 1996:36 s. 16
”Hur stor del av ett verks verksamhet får inriktas på detta som jag kallar för kamerala uppföljningar? Jag tittade på det här, och ungefär sju procent av våra anställda satt i den här gruppen. Nu vet jag inte om alla jobbade på heltid, men det var oerhört olika kompetens (— — —) Och där har jag känt att: nå vad gör man med det här då? Orkar man ta tag i det här, följa upp det, ger det styrsignaler till oss? Och där är jag ju tveksam. Tar du de här tekniska systemens möjligheter att förtydliga informationen i uppföljningsprocessen, där är jag väl tveksam till värdet av detta kopplat till den mängd tid man lägger ner.”
Andra är mer kategoriska i sin kritik:
”RRV:s verksamhet är enbart ett sätt att teknokratisera verk- samheten. Ingen bryr sig. På regeringskansliet gör man det definitivt inte. (— — —) Vi använder i princip inte det material som RRV efterfrågar. Det är i huvudsak en produkt som le- vereras till central nivå.”
Verkschefen ovan beskriver hur man inom myndigheten byggde upp en helt ny avdelning för att hantera de ekonomiadministrativa do- kumentationskraven:
”Vi gick från tre till femtio kamerala personer i Stockholm för den här verksamheten. Ingen brydde sig om vad de gjorde. Det var 47 personer, i huvudsak civilekonomer, som anställ- des för att man skulle fylla i något som man inte visste vad man skulle ha det till. Detta är vanvett, att man inte tittar på ekonomiadministrationen på samma sätt som annan verksam- het.”
Det finns flera personer som menar att det överhuvudtaget är svårt att förstå resultatstymingen i budgetprocessen genom dess allt mer tekniska utformning. ”Det har blivit lite hokus-pokus över proces- sen”, som en departementstjänsteman uttrycker det. Citatet nedan från en verkschef med erfarenhet från regeringskansliet antyder samma problematik:
”Jag har framhållit för RRV, att de måste ju få in människor i det här och få människor att tycka att det gäller dem! Och då inte minst språkligt — själv begriper man ju, men en vanlig
genomsnittlig handläggare begriper inte en PM från RRV. Det går inte med den där jargongen.”
Det finns också ett självgenererande drag i teknokratiseringsproces- sen. Kraven på ett administrativt rationellt handlande skapar efter- frågan på personer som kan hantera denna process och producera de dokument som efterfrågas, vilket i förlängningen leder till en ökad efterfrågan, också internt, på denna typ av material, vilket i sin tur leder till ökad efterfrågan på personal med ekonomiadministrativt kunnande osv. Förhållandet har även uppmärksammats av andra iakttagare. I en aktuell rapport skriver exempelvis RRV följande:
”Arbetet med de olika dokumenten har också i många myn- digheter haft en sådan omfattning och inkluderat så många delar av myndigheten att detta i sig skapat intresse för frå-
”235 gorna.
Denna utveckling stärks av att resultatstymingen blivit ”intellektu- ellt” viktig; det är inte riktigt rumsrent att kritisera modellen. Ett departementsråd ger en målande beskrivning av stämningen i detta avseende:
”Det är mycket snack egentligen, och alla är väldigt positiva. Det är väldigt inne, och alla är väldigt medvetna om att det är viktigt, att man skall tycka att det är viktigt och att det är bra. Så alla tillerkänner sig denna ideologi, samtidigt som alla också erkänner att det är svårt. Och så nästan alltid brukar man landa i att politikerna inte förmår att formulera sig till- räckligt skarpt och att det är svårt att mäta produktion.”
Av det ovan sagda framgår att deti viss utsträckning skett en slags återreglering av myndigheternas verksamhet. En minskad rättslig detaljreglering har ersatts av en ökad generell ekonomiadministrativ dito. Denna återreglering kan tvärtemot resultatstymingsmodellens intentioner leda till en mer tungrodd, stelbent och ineffektiv verk- samhet, vilket också uppmärksammats i internationella studier.236 Det är bland annat i detta perspektiv som framförd kritik mot Fi- nansdepartementet och RRV skall ses. Som påpekas i en färsk rap- port från just RRV finns det inte heller några systematiska och samlade studier som visar att den ökade handlingsfriheten för myn-
235 RRV 1996:36 s. 20. Jfr även Jacobsson (1989) s. 147 f. 236 Se t.ex. RRV 199650 s. 301.
digheterna de facto har ökat produktiviteten och effektiviteten i de offentliga verksamheterna.237
Här skall också framhållas att vissa intervjupersoner har en mer ”rationell” förklaring till den tilltagande teknokratiseringen. Man menar att dess huvudsakliga syfte är att öka förvaltningspolitikens legitimitet — det är viktigt att det åtminstone utåt ser ut som om regeringen aktivt styr förvaltningen. Resultatstymingen ses som en ritual — ”lite grann av ett mantra.”238 Så framhåller exempelvis en hög departementstjänsteman:
”...många av de saker man diskuterar kring detta är på något sätt inte till för användarna utan för att hålla ihop teorin kring detta, att det skall vara på ett visst sätt. (— — —) Vi pressas nu att sätta upp mål och dela ut verksamhetsgrenar och andra saker på ett som vi upplever väldigt krystat sätt.”
En verkschef formulerar ännu bistrare kritik i detta avseende:
”Det är en massa ekonomer som levererar papper och det här blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med att göra hur du arbetar.”
ELMA-gruppen konstaterar att resultatstymingen har fått starkast genomslag i ”regeringens styrning av myndigheternas förvaltnings- anslag inom ramen för budgetprocessen”.239 Det är således främst i budgetprocessen som aktörerna har kommit att ”presentera sitt handlande” så att det skall passa in i den rationella modellen.240 För myndigheterna finns det, om inte annat, ett ekonomiskt motiv för att delta i detta ”rituella” spel -— det handlar om resurstilldelning.
Att budgeten i viss utsträckning har en rituell eller symbolisk funktion har påvisats av flera samhällsforskare. I sin avhandling Hur styrs förvaltningen? diskuterar Bengt Jacobsson budgetens funktion ur detta perspektiv”” Han menar att budgetens betydelse som styrmedel i ett irnplementeringsperspektiv — att omvandla krav och resurser till verksamhet — är överdriven. Budgetdokumenten speglar, enligt Jacobsson, i stor utsträckning förändringar som har ägt rum på andra håll. För att förstå den betydelse som ändå tillmäts
”7 RRV 199636 s. 19. & Kommentar om resultatstymingen från ett före detta statsråd. 2” Ds 1995:6 s. 15. "0 Jacobsson (1989) s. 147. ”” Jacobsson (1984) s. 156 ff.
budgetprocessen måste den ses ”som en formell procedur eller en fasad som organisationerna visar upp för att öka sin legitimitet”. Karin Brunsson, med lång praktisk erfarenhet från regeringskansli- et, har i en nyligen framlagd avhandling givit en liknande tolkning av budgetprocessen.242 Också RRV menar att de mål och uppdrag som anges i budgetdokumenten ibland ”närmast är att betrakta som bekräftelser på verksamhet som på ett eller annat sätt redan bedrivs » 243 i myndigheten .
Om verksamhetsanpassning
Redan när resultatstymingen lanserades som sammanhållet program 1988 underströk regeringen nödvändigheten av styrmodellen verk- samhetsanpassas för att undvika problem:
”Den statliga verksamheten är komplex och inrymmer verk- samhet av vitt skild storlek och karaktär. De åtgärder och modeller som föreslås måste utgå från dessa grundförutsätt- ningar. Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stort mått av pragmatism. Det gäller inte minst arbetet med att utveckla former för en mål- och resultatorienterad styrning. (_ - —) Förändringarna måste genomföras stegvis och nya förändringar kommer fortlöpande att aktualiseras. Det är således inte frågan om att införa en viss given lösning. Det handlar snarare om att påbörja ett arbete i en viss rikt- ning där beredskapen måste vara hög för en löpande ompröv-
Någon närmare precisering av hur verksamhetsanpassningen i prak- tiken skall gå till har regeringen inte presenterat. Intervjuundersök- ningen visar att det bland såväl departements- som myndighetsföre- trädare finns en tämligen utbredd osäkerhet om vad som egentligen avses med verksamhetsanpassning. Osäkerheten är också stor vad beträffar vem som skall stå för denna verksamhetsanpassning.
”” Brunsson gör dock en distinktion mellan instrumentell rationalitet och formell beslutsprocess. Det äri den sistnämnda aspekten som budgeten fungerar som en metod för beslutsfattarna att påvisa rationalitet i beslutsfattandet. Den formella budgetprocessen är dock i sig inte instrumentellt rationell, menar Brunsson. Skulle beslutsfattandet följa den formella mallen skulle man tvärtom snarast motverka ett instrumentellt rationellt handlande (Brunsson 1995). 243 RRV 199650 s. 131. "4 Prop. 1987/88:150 bil. 1 s. 69 f.
Den är också tydligt att ambitionerna att anpassa styrningen ef- ter de olika verksamheternas karaktär inte har förverkligats. Nedan- stående citat av en verkschef är i sammanhanget belysande:
”Jag har samma administrativa kommunikation med resten av den statliga världen som andra verk. Bekymren beror på att man i princip ställer samma krav på detta lilla, lilla verk, när det gäller redovisning, rapportering, enkäter.”
Att alla myndigheter — oavsett storlek, verksamhet, resursförbruk- ning etc. — skall styras på i princip samma sätt vad gäller mål, re- sultatkrav, resultatmätning, återrapportering etc., ses av många per- soner som ett mycket allvarligt problem. Förhoppningarna att få till stånd en verksamhetsanpassning är heller inte alltid särskilt höga. Således menar en verkschef:
”Jag tror att det skulle vara meningslöst att hålla på med det nu eftersom det skulle vara så väldigt trögt att åstadkomma dessa förändringar och undantag och motivera det inför Fi- nansdepartementet.”
Regeringen är medveten om svårigheterna att verksamhetsanpassa styrningen. Man uttryckte i 1994 års kompletteringsproposition återigen att en förutsättning för att ”resultatstymingen skall få ett kraftfullt genomslag är att styrningen så långt möjligt verksamhet- sanpassas.”245 Även i ELMA-rapporten framförs verksamhetsan- passning som en metod för att komma till rätta med vad man ser som brister i dagens resultatstyming. Enligt ELMA måste regelver- ken i resultatstyrningsmodellen vara ”så flexibla att styrinstrumen- ten kan anpassas till de olika verksamheternas skilda förutsättning- ar.”246 Ansvaret för detta åvilar, enligt ELMA, i stor utsträckning de olika fackdepartementen. En åtgärd som vidtagits i denna riktning är att regleringsbreven från den 1 januari 1997 skall anpassas till de förutsättningar som gäller för den enskilda myndighetens verksam- het. Anpassningen får dock inte gå ut över de krav som gäller för redovisning, användandet av statliga medel etc. Den finansiella styr- ningen ses som ”en stomme av grundläggande spelregler”.247 Huru- vida verksamhetsanpassningen kommer att innebära några större förändringar i praktiken återstår dock att se. En anpassning till
"5 Prop.l993/94:150 bil.l s. 104. Jfr även RRV 1993b. "6 Ds l995:6 s. 17. 2" Ds 19956 s. 25.
”verksamhetemas skilda förutsättningar” har varit en ledstjärna i resultatstymingsarbetet sedan åtminstone tio år tillbaka utan att några mer betydande förändringar i den riktningen har kunnat iakt— 248
tas.
Regeringskansliet — resultatstymingens svaga länk?
När resultatstymingen presenterades som sammanhållet program 1988 utgjorde regeringskansliet en av de ”vitala utgångspunkter” som särskilt skulle uppmärksammas i reformarbetet. Den betoning på utvärdering och uppföljning som följer av resultatstyrningsmo- dellen nödvändiggör ett förändrat arbetssätt i regeringskansliet, enligt regeringen.249
När snart tio år har passerat sedan reformprogrammets initiering kan konstateras att regeringskansliet i ett stort antal utvärderingar utpekas som ”den svaga länken” i resultatstymingen. Vår undersök- ning faller väl in i denna beskrivning. Medan myndigheterna relativt snabbt har anpassat sig till den förändrade styrningen har det gått betydligt långsammare i regeringskansliet. Som framgått finns deti regeringskansliet brister vad gäller både målformuleringar och in- forrnationshantering. Tillspetsat kan resultatstymingens implemen- tering så här långt beskrivas som ett lyckat försök till decentralise— ring, men ett misslyckat, eller i vart fall mindre lyckat, försök att stärka den politiska ledningen av förvaltningen.
Svårigheterna att engagera regeringskanslieti resultatstymingen förklaras delvis av att verksamheten i departementen i betydande utsträckning är reaktiv.250 Arbetet har en utpräglat akut karaktär, och arbetsformer och organisation är relativt väl anpassade till den- na reaktiva roll.2” ELMA-gruppen ger i detta sammanhang följande beskrivning av regeringskansliet.
”Regeringskansliet fungerar professionellt när det gäller att skriva propositioner, bereda ärenden, ta fram underlag till den politiska ledningen, hantera förslag som lämnas av myndig- heterna etc. Däremot är kompetensen när det gäller att om-
"” Behovet av verksamhetsanpassning gäller inte enbart resultatstymingen i budgetprocessen, utan även andra aspekter av samspelet mellan departement och myndigheter (se RRV 199650). Vi återkommer till denna diskussion i slutka- pitlet. "9 Prop. 1987/88:150 bil. 1 s. 69 f. 250 Se t.ex. Jacobsson (1989). 251 Jfr Larsson (1986) s. 286 f.
pröva samt att aktivt leda och styra den offentliga verksam- heten mindre utvecklad.”252
Resultatstymingen förutsätter uppenbarligen ett delvis annorlunda regeringskansli, byggt för mer aktiv styrning. Den förutsätter även ett långsiktigt och strategiskt tänkande, ett tänkande som för närva- rande har ett begränsat utrymme i departementen.
Regeringskansliets roll i resultatstymingen och de problem som finns förknippade med denna roll har i detta kapitel berörts i sam- band med både diskussionen om målformulering och inforrnations— hantering. Vi återkommer dessutom till regeringskansliets roll i kapitel fem. I det följande avgränsas diskussionen om regerings- kansliets roll i resultatstymingen till två frågor, vilka ofta diskuteras i våra intervjuer och som även berörts i ett par interdepartementala utredningar under senare år. Den första frågan gäller de enskilda departementens organisatoriska anpassning till de krav som resul- tatstymingen ställer. Främst är det statssekreterarrollen som disku- teras. Den andra gäller huruvida departementstjänstemännens kom- petens är anpassad till resultatstymingen som den har kommit att utformas.
Att stärka resultatstymingen !” regeringskansliet — statssekreterarrollen
Statssekreterarrollen har under de två senaste decennierna kommit att bli allt mer politiserad. Samtidigt kvarstår statssekreteramas ansvar för de inomdepartementalä administrativa frågorna oföränd— rat. Det har därmed blivit allt svårare för statssekreterama att hinna med sina arbetsuppgifter. Omsättningen på statssekreterare har ock- så ökat, vilket betyder att de inte längre kan svara för kontinuitet på samma sätt som tidigare.253 ELMA-gruppen menar, bland annat mot denna bakgrund, att vissa förändringar av arbetsformer och organi- sation är påkallade i departementen. Exempelvis vill man avlasta statssekreterama mer renodlade förvaltningsuppgifter, till exempel resultatstymingsfrågoma, och föra över dessa till en ny chefstjänst som föreslås inrättas i varje departement. Härigenom skall statssek- reterama i ökad utsträckning kunna ägna sig åt politiska frågor samtidigt som förutsättningama att utveckla resultatstymingen för-
252 Ds 19956 s. 92. 253RK 1996 s. 12.
bättras. Den politiska styrningen skall således stärkas genom att befogenheter och ansvar delegeras till tjänstemannanivån.
Utöver resultatstymingsansvaret i bredaste bemärkelse — inklusi- ve beredningsansvar för fördelningen av departementsramen i bud- getprocessen samt utnämningar — skall den nya chefstjänstemannen också ansvara för frågor om departementets organisation och kom- petensförsörjning. Hon eller han skall även ha full direktivrätt gen- temot sakenhetemä. Tjänsten kräver, enligt ELMA, stor ekonomisk och förvaltningspolitisk kompetens.254
ELMA vill också avlasta de opolitiska tjänstemännen medverkan i den utåtriktade politiska verksamheten. Att producera underlag till sådan verksamhet utgör, enligt ELMA, ett tidskrävande arbete med knappa tidsramar och sker ofta på bekostnad av mer långsiktiga ar- betsuppgifter. ELMA föreslår därför att den politiska nivån ”bör ta ett större ansvar för underlag till den utåtriktade politiska verksam- heten”, så att tjänstemännen kan ägna mer tid och kraft åt resultat- stymingen . 255
Som alternativ till ELMA:s ”sir Humphrey-tjänst” föreslår en annan interdepartemental arbetsgrupp — här kallad Dahlgrengrup— pen256 — att ett särskilt departementssekretariat inrättas i varje de- partementen. Även här är syftet att avlasta statssekreterama admi- nistrativa frågor. I likhet med ELMA presenteras reformförslaget som ett försök att förbättra den politiska ledningens förmåga att styra — ”att ge den politiska ledningen effektiva verktyg för dels politikens förverkligande, dels en väl fimgerande organisation.”257
För att effektivisera styrningen anser Dahlgrengruppen också att den politiska ledningen behöver tre typer av stöd: ett juridiskt, ett administrativt samt ett för ledning, styrning, uppföljning och utvär- dering.258 Det sistnämnda inriktas i stor utsträckning mot resulta- tuppföljning. Två sekretariat föreslås inrättas: ett juridiskt sekretari- at och ett departementssekretariat. Det senare skall inbegripa resul- tatstymingsstödet och det administrativa stödet. Båda sekretariaten skall ledas av chefstjänstemän.259 Arbetsgruppen framhåller dock med eftertryck att något ”filter” eller någon ”extra beredningsnivå” mellan sakverksamhet och statssekreterare inte får skapas. Stöd-
254 Ds l995:6 s. 96 f 2” Ds 19956 s. 93, 99. 256 Hans Dahlgren, statssekreterare i Statsrådsberedningen, var ordförande i arbetsgruppen, vilken hade till uppgift att utreda frågan om regeringskansliets framtida organisation. 257R1(1996 s. 13. 258 RK 1996 s. 13. 259RK1996 s. 15.
funktionerna skall heller inte ansvara för förvaltningspolitikens ge— nomförande eller agera på egen hand gentemot myndigheterna.260 Detta är en viktig skillnad jämfört med ELMA.
Både ELMA—gruppens och Dahlgrengruppens förslag kan ses som en fortsättning på den utveckling som resultatstymingen hittills kommit att innebära, nämligen ett tydliggörande av gränsen mellan den politiska nivån (statsråd, statssekreterare och övriga politiskt tillsatta tjänstemän) och den opolitiska tjänstemannanivån i depar- tementen. Vi har tidigare i detta kapitel visat att resultatstyrnings- modellen utgår från en tydlig gräns mellan politik och förvaltning. Den gräns som man vanligtvis talar om i det sammanhanget är den mellan regeringskansliet och de fristående myndigheterna. Men det finns naturligtvis en liknande gräns också inom regeringskansliet.
Den bild som förmedlas av våra intervjupersoner vad gäller sy— nen på nu nämnda förslag illustrerar en djup klyfta mellan en mer ”politisk” inställning, där politikens villkor utgör utgångspunkten, och en mer ”ekonomiadministrativ” inställning, där effektiviteten ut- gör utgångspunkten. När det gäller förslagen om att avlasta stats- sekreterama delar av de administrativa göromålen anser intervjuper- soner med en mer ”politisk” syn att statssekreteraren fyller en viktig funktion som länk mellan den politiska och opolitiska nivån i de- partementet. En statssekreterare med lång erfarenhet beskriver ex- empelvis utvecklingen och de krav som nu bör ställas på statssek- reteraren på följande sätt:
”...det har blivit mer av att statssekreteraren fungerar som något slags biträdande minister. Det tror jag inte är bra. Jag har ingenting emot att statssekreterama är rekryterade på po- litiska meriter. Jag tror till och med att det är bra för att få genomslag för skilda politiska inriktningar vid regimskiften och sådana saker. Det tror jag på. Men (...) statssekreterama skall rekryteras som ansvariga för departementsorganisatio- nen och bli duktigare på att s.a.s. vara länken emellan minis— terns utåtriktade uppgift (...) och att leda departementet; allt- så se till att organisationen fungerar och att tjänstemännens kapacitet utnyttjas på bästa sätt.”
Personer med en ”politisk” syn menar också att det inte går att åstadkomma en klar gränsdragning mellan politik och administra- tion med avseende på statssekreterarens uppgifter. Departement- stjänstemannen nedan illustrerar denna inställning:
260RK 1996 s. 14.
”Var finns den statssekreterare som inte bryr sig om sakfrå- gorna eller färgen på gardinerna, om det är så att han inte tycker om sakfrågans lösning eller färgen på gardinen? Jag har inte mött den statssekreteraren sedan -79 i alla fall. Det är en bra ambition tycker jag att säga att statssekreteraren skall syssla med politiska frågor och tjänstemännen med sakfrågor och expertfrågor, men det går in i vartannat. Så jag tycker snarare att man skall skapa fri tid för statssekreteraren, men man skall inte tro att han inte behöver vara VD. Det klarar man aldrig.”
En liknande ståndpunkt har denna departementstjänsteman:
”Jag tror säkert att man kan komma till en lösning där man lägger ut mer ansvar på tjänstemännen och exempelvis en så- dan där administrativ chef eller vad man kallar det för. Det kan man göra, men man kan aldrig komma till ett läge, där man fritar statssekreteraren från ansvaret att leda departe- mentet och egentligen bestämma.”
Men det finns också personer som är mer explicit kritiska till stats- sekreterarrollen som den ser ut i dag, som nedanstående tjänsteman:
”Statssekreterarrollen är feldefinierad. Man kan inte var både juniorminister och departements-VD. Det påverkar kvalitén i arbetet och det påverkar rekryteringen till tjänsten. Det krävs någon som är både politiskt erfaren och en skicklig administ- ratör, men det blir i stället lätt ett mellanting.”
Utifrån ovanstående resonemang förordar tjänstemannen ELMA:s förslag om inrättandet av en administrativ chefstjänst i varje depar- tementet. En annan departementstjänsteman analyserar statssekrete- rarrollen i ett längre resonemang:
”Deras arbete har förändrats så att statssekreterama som från början kanske var lite mer av VD har blivit mer och mer upptagna med att vara vice ordförande s.a.s., och arbetande sådana. Externa engagemang, sittande i styrelser, kommittéer, mottagande av uppvaktningar, överhuvudtaget administration av det rent politiska arbetet. Och inte bara administration utan också den mer representativa delen, sköta och ha hand
_ —— ———,—7 —.—_———-——.—-—————————_v—.-—-—-.,-,_
om debatter och allt möjligt. Den där publika delen tar så mycket tid så att statssekreteraren många gånger har haft svårt att orka med att vara VD i organisationen. Det finns hinder för statssekreterama som inte är deras fel för att vara långsiktiga. (— — —) Och en del frågor är (...) väldigt grå och tråkiga och små i det dagliga perspektivet, men långsiktigt väldigt strategiska. De tenderar att vara för osexiga för att statssekreteraren kanske skall bry sig om dem.”
Analysen leder fram till en positiv inställning till reformförsöken, även om tjänstemannen är väl medveten om de problem som inrät- tandet av en administrativ chefstjänst i ett departement kan medföra:
”Alla utredningar har med glasklara analyser kommit fram till att statssekreterama under sig måste ha en civil permanent organisation för styrning, utveckling, analys, budgetarbete, som skapar kontinuitet och stadga. Den analysen är glasklar. Det är alldeles uppenbart självklart ett stort problem. Det är det största vi har tror jag. Samtidigt har det inte hänt någon- ting trots alla utredningar. (— — —) Generellt sett är ju stats- sekreterama rädda för att det kommer en sir Humphrey. och att de blir någon slags mellanhand. Den rädslan kan man för- stå, för att statsrådet är den politiska ledaren, den obestridlige chefen, den politiske chefen i ett departement och chef i alla avseenden. Och om en statssekreterare ovanför sig har ett statsråd som bestämmer om politiken och nedanför sig har ett slags stabschef som håller s.a.s. i verkligheten, administratio- nen, så förfogar ju den ena över stor makt och ett politiskt kontaktnät medan armén, fotfolket, produktionskapaciteten finns hos någon annan.”
De allra flesta av de intervjupersoner som diskuterar frågan är av den åsikten att statssekreterartjänsten är hårt arbetsbelastad och att någon form av avlastning är nödvändig. Detta alldeles oavsett om man i övrigt är tveksam eller positiv till de olika reformförslagen.
Att stärka resultatstymingen J' regeringskansliet _ kompetensfrågan
Huruvida departementstjänstemännens kompetens på bästa sätt är anpassad till de krav som i dag ställs på regeringskansliet är en
fråga som har diskuterats i ett flertal utredningar under senare år.”” Vanligtvis konstateras att kompetensen är hög men i huvudsak an- passad för traditionella — reaktiva — arbetsuppgifter, dvs. att bereda propositioner, biträda den politiska ledningen i den utåtriktade poli- tiska verksamheten, processa sakfrågor etc.262 Vidare kan noteras att flera utredningar finner tydliga brister i den politiska ledningen med avseende på personalfrågor. Här finns en koppling till diskus- sionen i föregående avsnitt om statssekreterartjänstens höga arbets- belastning. Personalpolitiken har kommit att ges låg prioritet i en verklighet där akuta politiska problem ständigt gör sig gällande.
Många hävdar att resultatstymingen kräver en ny kompetens i regeringskansliet. Flera utredningar lyfter särskilt fram behovet av hög analytisk kompetens. ELMA framhåller exempelvis vikten av att departementstjänstemännen förmår arbeta självständigt gentemot myndigheterna och analysera verksamheten utifrån skilda utgångs- punkter. Man menar därför att tjänstemännen bland annat måste ha bred erfarenhet från olika verksamhetsområden, också i självständig befattning, liksom god teoretisk bakgrund. ELMA föreslår även att utbildningen i resultatstymingsfrågor bör breddas och verksamhet- sanpassas. Den bör vara obligatorisk, och ansvaret bör förläggas till Finansdepartementet.1263
Arbetstagarkonsult förutspår i en rapport ett ökat behov av bland annat controllers, utvärderare, resultatanalytiker, myndighets- managers, implementerare och upphandlare. Andelen tjänstemän med sådan specialistkompetens förmodas öka på bekostnad av s.k. områdessakkunniga.264 I en intemutredning från regeringskansliet framhålls att ”förvaltama” nu måste ersättas av entreprenörer, gene- ralister, genomförare och experter. Samtliga kategorier bör dock ha ett gediget förvaltningskunnande.265 Enligt olika utredningar är ett grundläggande krav för resultatstymingen därutöver att tjänstemän- nen skall besitta stor ekonomisk kompetens.266 En aktuell utvärde- ring från Riksdagens revisorer, baserad på en studie av fem depar- tement, visar också att ekonomer numera utgör den klart vanligaste utbildningskategorin bland nyanställda departementssekreterare.
”1 Se t.ex. sou 199l:4l, sou 1992:112, Ds 1995:6 och Riksdagens revisorer 1994/95.12. 2” Ds 1995:6 s. 94. Jfr även Arbetstagarkonsult (1992) s. 3 f. "3 Ds 19956 5. 94 tf. ”” Arbetstagarkonsult (1992). ”5 RK 1994:8. ”” Ds 1995:6 s. 94. Jfr även RRV 1991 s. 38 och Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 28.
Under perioden 1991-94 var mer än var tredje nyrekryterad eko- nom.267
Kompetensfrågan i regeringskansliet, särskilt kopplat till resul- tatstymingens krav, är också en fråga som diskuteras i ett flertal in- tervjuer. Intervjupersonema instämmer i stort i beskrivningen av departementstjänstemännens goda kompetens för mer traditionella reaktiva arbetsuppgifter och brist på kompetens för långsiktig stra- tegisk styrning. En vanlig slutsats är inte oväntat att den sistnämnda kompetensen behöver förstärkas. Vissa intervjupersoner ställer sig dock tveksamma till konsekvenserna av en sådan utveckling. Man menar att en sådan mer aktiv roll inte bör utövas av regeringskansli- et. En departementstjänsteman framhåller exempelvis följande:
”Vi är ju oerhört få och duktiga på att fatta beslut, att gräva fram information, inte att producera den, och det är tveksamt om vi någonsin skall bli det.”
Tveksamheten har flera olika grunder. Bland annat befarar man att regeringskansliet blir för stort om man bygger in nya funktioner och nyanställer. Risken är att den politiska styrningen inom regerings- kansliet försvåras ytterligare. I viss utsträckning kommer de styr- problem som nu huvudsakligen finns i relationen mellan regerings- kansliet och myndigheterna att flyttas in i regeringskansliet.
Man kan även hysa viss tveksamhet till realismen i de krav som resultatstymingen ställer på de ”nya” departementstjänstemännen. De skall gärna vara unga akademiker, men ändå besitta stor arbets- livserfarenhet. Å ena sidan tonar man ner kraven på områdessak- kunskapen. Å andra sidan måste tjänstemännen ha ”omfattande kun- skaper” om de myndigheter som skall styras samt gärna ha arbetat inom myndighetsområdet.268 Lägg därtill att en och samma handläg- gare i regel skall fungera som controller, utvärderare, resultatanaly- tiker och myndighetsmanager.
I anslutning till kompetensfrågan har också personalrörligheten i regeringskansliet kommit att uppmärksammas. Undersökningar vi- sar att personalrörligheten har minskat under senare år. Riksdagens revisorer konstaterar exempelvis att rörligheten totalt sett har ”rninskat betydligt” under perioden 1986-94.269 Ett vanligt anfört skäl är att arbetsmarknaden för departementsanställda har krympt till följd av att den offentliga expansionen har avstannat. Majorite-
267 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 26. ”” Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 35. ”69 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 30.
ten av de som lämnar regeringskansliet har tidigare erhållit tjänst i någon myndighet, men i dag är myndigheternas möjligheter och vilja att nyanställa begränsad. Delegeringen av personalpolitiska befo— genheter kan också ha bidragit till den minskade personalrörlighe- ten. Genom att utnämningsmakten, med undantag av verkschefer och ett begränsat antal andra högre chefer, numera är delegerad till myndigheterna kan regeringen inte i samma utsträckning som tidiga- re använda utnämningar som ett sätt att öka rörligheten i regerings- kansliet.270
Regeringen menar är att personalrörligheten i departementen måste öka. Detta är också ett vanligt förekommande påpekande i olika utredningar?" Denna åsikt delas visserligen av många perso- ner i vår intervjuundersökning. Men samtidigt framhåller flera att rörligheten starkt varierar. För vissa chefer i regeringskansliet upp- ges en alltför stor omsättning av handläggare också utgöra ett bety- dande problem -— det tar tid att lära upp nya tjänstemän. Dessutom menar man att det ofta är ”fel” personer som lämnar regeringskans- liet. De som blir kvar tenderar däremot att stanna alltför länge. Riksdagens revisorers granskning visar att omkring en fjärdedel av handläggarna har arbetat i regeringskansliet i 15 år eller längre. Hälften av denna grupp är över 55 år och har oftast arbetat i över 20 år.272
Sammanfattningsvis kan konstateras att de problem som har uppmärksammats i våra intervjuer vad gäller kompetens och perso— nalrörlighet i regeringskansliet i stort sett tycks vara desamma som påtalas i ett flertal tidigare utredningar — medan kraven på föränd- ringar ökar går det faktiska förändringsarbetet uppenbarligen lång— samt.
270 Delegeringen av utnämningsmakten kan även diskuteras utifrån mer principi- ella utgångspunkter, se kap. 3 och 6 i denna rapport. 271 Se t.ex. Ds 1995:6 s. 95 och Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 35. 272 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 s. 30.
5. En tid för omprövning
LLTSEDAN EFTERKRIGSTIDENS LINJÄRA ekonomiska tillväxt Abröts i början av 1970-talet har riksdag och regering regel—
bundet understrukit betydelsen av att effektiviteten i de statliga verksamheterna höjs och att alla möjligheter till besparingar tas tillvara. De åtgärder som beslutsfattarna vidtagit för att under- lätta detta rationaliserings— och besparingsarbete har i stor utsträck- ning inriktats på att förbättra existerande verksamheters effektivitet, inte minst genom att förändra och utveckla de enskilda myndighe- ternas organisation och arbetssätt.273 Senare års försämrade statsfi- nansiella situation har lett till att frågan om hur enskilda verksam- heter kan effektiviseras fått träda tillbaka något. I stället har diskus- sionen om hur omfördelning av resurser mellan verksamheter skall kunna genomföras ökat i betydelse. Under de allra senaste åren har också frågan om vilka verksamheter staten överhuvudtaget skall bedriva aktualiserats allt mer — omprövning har blivit ett centralt begrepp i förvaltningspolitiken.
De ökade kraven på mer omfattande strukturella förändringar och omprövningar medför också förändrade krav vad beträffar rela- tionerna mellan regeringskansliet och myndigheterna. Beslutsfattar- na har särskilt understrukit betydelsen av att regeringskansliet i ökad utsträckning får tillgång till ett tillförlitligt fördjupat besluts- underlag från myndigheter, kommittéer och särskilda utredare. Man har också framhållit vikten av att regeringskansliet engagerar sig i omprövningsarbetet.
I detta kapitel diskuteras omprövningsfrågan utifrån ett informa- tionsförsörjningsperspektiv. Inledningsvis skildras i korthet hur omprövningsfrågan under senare år presenterats i offentliga doku—
273 Jfr RRV 199650 s. 350 f.
ment. Därefter redogörs för olika konkreta beslut i informationsför— sörjningsfrågan som syftat till att underlätta omprövningsarbetet. Avslutningsvis diskuteras, bland annat med utgångspunkt i våra intervjuer, olika hinder som finns förknippade med omprövningsar- betet ur ett informationsförsörjningsperspektiv.
Omprövning som prat
Åtminstone sedan andra världskrigets slut har beslutsfattarna ställt generella rationaliseringskrav på de statliga myndigheterna, även om det under lång tid främst handlade om enklare insatser som kortare handläggningstider, flexiblare arbetsformer, förenklade föredrag- ningar etc.274 Under 1950- och 60-talen inrättades också olika statli- ga rationaliserings— och utbildningsorgan för att understödja myn— digheterna i deras rationaliseringsarbete.
Under 1970—talet skärptes besparingskraven. Traditionella och avgränsade rationaliseringsåtgärder ansågs inte längre tillräckliga för att möta dessa krav. Vissa menade att finansieringsproblemen i ökad utsträckning måste lösas genom att omfördela resurser mellan verksamheter. Förvaltningsutredningen konstaterade 1979:
”Den utveckling som hittills skett inom det offentliga området har nästan helt kunnat finansieras genom att nya resurser ställts till förfogande. I framtiden förefaller det sannolikt att förnyelsen i större utsträckning än tidigare måste baseras på omprioriteringar av befintliga resurser. (— — —) Det politiska arbetet måste därför i vidgad omfattning inriktas på en kritisk granskning av gamla beslut. Omprövning av befintliga åta- ganden och verksamheter bör därför bli ett betydande inslag i ansträngningarna att förnya den offentliga sektorn...”275
Förvaltningsutredningens idéer och rekommendationer fick ett be- gränsat genomslag. Visserligen framhöll regeringen i början av 1980-talet att det fortsatta arbetet bland annat skulle inriktas på ett aktivt översynsarbete av offentlig verksamhet och att dessa översy- ner skulle läggas till grund för beslut om ”större rationaliseringar, omprioriteringar och omprövningar”.276 Men samtidigt kan man skönja en viss passivitet i de förvaltningspolitiska program som
2" Heckscher (1952), RRV 199650 s. 52 f. 275 sou 197961 s. 12. 276 Prop. 1983/84:100 bil. 1 s. 4.
regeringen presenterade vid denna tid. I det s.k. Förnyelseprogram- met från 1985 finns exempelvis att läsa:
”De som finansierar verksamheten, medborgarna, har berätti- gade krav på att deras pengar används rationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebär felaktig organisation, bristande arbetsdelning, omoderna är- betsfonner eller föråldrad utrustning att angelägna samhälls- behov inte kan tillgodoses i den utsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resurser som han kunde använt bättre. (— — —) Den offentliga sektorns utbygg- nad bör vidare ske inom ramen för ett i stort sett oförändrat skattetryck. Omfördelning av resurser inom den offentliga sektorn blir därmed en viktig uppgift bl.a. för att undvika en privatisering av viktiga samhälleliga verksamheter.”277
Av citatet framgår att regeringen vid 1980-talets mitt alltjämt satte stor tillit till att nödvändiga besparingar skulle kunna genomföras inom ramen för mer traditionella rationaliseringsinsatser. Ambitio- nen är fortfarande att bygga ut den offentliga sektorn.
Mot slutet av 1980-talet ökade kraven på omfördelning och omp- rioritering som medel för att förändra och förnya statsförvaltningen. I samband med att resultatstymingsstrategin introducerades 1988 framhöll regeringen:
”Huvudmotivet till att det nu finns särskilda behov av och förutsättningar för ett samlat förändringsarbete inom detta område, är att utvecklingen under 1980-talet har nått en punkt där den offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kan öka på samma sätt som tidigare. (— — —) Förutsätt- ningar måste skapas för att i budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från re- dan existerande verksamheter som inte längre bedöms vara 11- ka viktiga, till andra, mer prioriterade.”278
Under 1990-talet har kraven på omfördelning och omprioritering accentuerats ytterligare. Den strama utgiftspolitiken har påverkat statsförvaltningen och förvaltningspolitiken på ett allt mer genom- gripande sätt. Rationaliseringsarbetet handlar inte längre enbart om att omfördela resurser mellan existerande verksamheter utan riksdag
"7 Skr. 1984/85:202 s. 6 f. (vår kurs.). "8 Prop. 1987/88:150 s. 68 f.
och regering menar att man i dag också måste pröva och ifrågasätta statliga åtaganden i grunden. I 1995 års finansplan framhåller rege- ringen:
”På ett mer grundläggande plan krävs att man motiverar att staten överhuvudtaget påtar sig ett ansvar för ett visst områ- de. Denna fråga får särskild relevans i den rådande statsfi- nansiella situationen. Riksdagen har beslutat att statsskulden i förhållande till BNP skall stabiliseras till år 1998. (— — —) Det är regeringens bedömning att detta inte kan infrias enbart ge- nom besparingar i traditionell mening; offentliga utgifter mås- te på ett mer grundläggande sätt omprövas för att utrymme för omprioriteringar skall kunna skapas.”279
Också i direktiven till F örvaltningspolitiska kommissionen lyfts frå- gan om omprövning av statliga åtaganden fram. Kommissionen har bland annat givits i uppgift att ”göra en analys av vilka kriterier som varit styrande för hur statliga åtaganden organiserats och ge- nomförts.”280
Åtgärder för att underlätta omprövningsarbetet
Riksdag och regering har under senare år vidtagit olika konkreta åt- gärder for att underlätta omprövningsarbetet i staten. Inte minst har man försökt skapa förutsättningar för skilda statliga organ och aktö- rer att i olika sammanhang förse regeringskansliet med fördjupat beslutsunderlag.
En betydande del av detta förändringsarbete har förlagts till bud- getprocessen. Genom att koncentrera informationen mellan rege- ringskansliet och myndigheterna till budgetprocessen har man för- sökt synkronisera kontroll, redovisning, planering och budgetering. Syftet har bland annat varit att åstadkomma en tydligare koppling mellan en verksamhet och dess kostnader. Regeringen har också menat att myndigheterna måste ta aktiv del i det pågående föränd- rings- och fömyelsearbetet genom att förse beslutsfattarna med fördjupat beslutsunderlag. Budgetprocessen har här ansetts vara en passande institution. I Verksledningspropositionen skriver regering- en:
”9 Prop 1994/95:100 bil. 1 s. 73. 280 Dir. 199593 s. 5.
”Det är viktigt att den offentliga sektorn inte begränsas till att förvalta reformerna från välfärdsbyggets uppbyggnadsskede. En hög effektivitet kan också sägas betyda beredskap till för- ändring. Att kunna lägga ned vissa grenar av statlig verksam- het som samhällsutvecklingen har gjort mindre angelägna är också väsentligt för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för nya reformer. För att uppnå förnyelse av detta slag krävs förändringar i styrningen av de statliga myndigheterna. (— —) Myndigheternas verksamhetsplanering bör liksom hittills ut- göra en grund för arbetet. Den utgör ett första steg i en plane- rings- och prioriteringsprocess som följs av budgetering, re- dovisning, utvärdering och korrigering, varefter en ny om- gång med verksamhetsplanering genomförs.”281
Som beskrivits i tidigare kapitel har det under senare år pågått ett intensivt arbete med att utveckla budgetdokumenten. Myndigheterna ålades visserligen redan i mitten av 1970-talet att i generella anvis- ningar i budgetarbetet kritiskt granska och ompröva pågående verk- samhet och föreslå omprioriteringar. Framgångarna var emellertid högst begränsade.282 Genom införandet av resultatstyming i staten har regeringen velat utveckla och förbättra myndigheternas infor- mationsförsörjning till regeringskansliet. Inte minst har man försökt skapa förutsättningar att i budgetprocessen på ett mer grundläggan- de sätt fortlöpande ompröva myndigheternas verksamhet.
En viktig nyhet i det sammanhanget är att myndigheterna åtminstone vart sjätte år skall avge en fördjupad anslagsframställning (FAF) till regeringen. Grundtanken är att myndigheterna skall vara huvudleve- rantör av den information som är nödvändig för en fördjupad pröv— ning av verksamheterna. Via FAF:en skall regeringskansliet förses med information som är inriktad mot grundläggande frågeställningar och som är både kritiskt analyserande och befriad från all organisa- tionsegoism; ett i någon mening objektivt dokument.233 Särskilt vik- tigt är att myndigheten klargör sin syn på hur dess verksamheter fram- över bör prioriteras, dvs. vilka som kan tänkas bli mer respektive mind- re betydelsefulla. Informationen skall möjliggöra för riksdag och rege- ring att lägga fast resurser och verksamhetsinriktning för en flerårsperi- od. Meningen är att regeringen i s.k. myndighetsspecihka direktiv skall förse myndigheterna med riktlinjer för den fördjupade prövningen.284
28' Prop. 1986/87:99 s. 33. 282 sou 197961 s. 93. 2” RRV 1994132 s. 34. 284 Se t.ex. RRV 1994:32 s. 20 ff.
Bestämmelsema gällande FAF:ens utformning är tämligen omfat- tande och detaljerade. FAF:en skall omfatta myndighetens hela verk- samhet, oavsett hur den finansieras. Här avses inte bara myndighetens egentliga förvaltning utan även transfereringar, tillsynsverksamhet, regelsystem m.m. Myndigheten skall mot bakgrund av en resultatanalys. en framtids/omvärldsanalys och en resursanalys på ett gnmdläggande och genomgripande sätt diskutera och kommentera alla dessa verksam- heter och, som sagt, förse regeringskansliet med förslag som gör det möjligt för riksdag och regering att i ett flerårsperspektiv planera för de skilda verksamheterna.
Även årsredovisningen, som under de allra senaste åren växt fram som det mest centrala informationsdokumentet, skall användas i omprövningsarbetet. Ett syfte med de generella kraven på årsredo- visningama, dvs. att alla myndigheter skall redovisa sin verksamhet enligt samma principer, är att de lättare skall kunna jämföras i rege- ringskansliet och läggas till grund för beslut om omprioriteringar mellan verksamheter, också över sektorsgränser.285
Det bör även nämnas att regeringen sedan mitten av 1970-talet lagt ut generella besparingsbeting på myndigheterna. Syftet har bland annat varit att öka deras förändringsbenägenhet. Betingen in- nebär att myndigheterna på egen hand skall se till att föregående års förvaltningsanslag minskas med en viss procentsats, vanligen två procent.286
Som ett led i omprövningsansträngningama har regeringen också haft ambitionen att utveckla samarbetet mellan myndigheterna. Ett statligt åtagande omfattar ofta fler än en myndighet. Myndigheterna måste därför ibland samverka för att kunna utarbeta ett fullgott underlag för beslut om större förändringar. Att regeringen har vissa förhoppningar om att myndigheterna skall kunna samarbeta på detta sätt framgår bland annat av den nya Verksförordningen. I den tidi- gare stadgades att myndighetens chef skall ”samordna verksamheten med angränsande verksamheter”, och avsikten var då främst att undvika dubbelarbete och onödigt krångel.287 I den nya från 1995 har omprövningsaspekten lyfts fram mer tydligt. Där stadgas att chefen skall ”verka för att myndigheten genom samarbete med andra
"5 Jfr RRV 199432 s. 26. Att det finns sådana förhoppningar har bekräftats i våra intervjuer. ”” Dessa besparingsbeting har gått under skilda benämningar som nollbudgete- ring, huvudförslag och adrninistrationsprograrn. Riksdag och regering beslutade 1995 att myndigheterna under perioden 1995-98 skall reducera sina förvalt- ningsanslag med elva procent (prop. 1994/95:100 bil. 1 s. 58 f.). "7 SFS 1987:1100 5 6. Regeringens förordningsmotiv, 1987:5 s. 8.
myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan Vin— nas för staten som helhet”.288 Av framställningen ovan framgår att den moderna ämbetsman- nen inte bara skall ha förmåga att effektivisera den egna verksam- heten, utan även aktivt verka för omfördelning av resurser från den egna verksamheten till andra mer prioriterade. Att det kan vara svårt för en ämbetsman att leva upp till dessa krav, och då särskilt det senare, har påpekats i flera utredningar.289 Regeringen har också varit medveten om problemet. Man har emellertid haft förhoppning- en att delegeringen av befogenheter från regeringen till verksled- ningama, i kombination med chefsutbildningsinsatser, skall säker- ställa att åtminstone de allra högsta cheferna inom myndigheterna tar detta ansvar. I Verksledningspropositionen skriver regeringen:
”Den grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvalt- ningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas inten- tioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompetens i chefsrollen som fömyelsearbetet ställer. (— — —) Cheferna har här den dubbla rollen att dels ge statsmakterna signaler om förändringar som bör vidtas, dels leda arbetet inom den eg- na myndigheten. (— — —) Förmågan att ompröva och omprio- ritera samt finna möjligheter till rationalisering, effektivise- ring och produktivitetsökning ställer kompetensen i chefsrol- len på särskilda prov.”290
Utöver dessa myndighetsinriktade åtgärder har beslutsfattarna för— sökt att få utredningsväsendet mer besparings- och omprövningsin- riktat. I början av 1980-talet beslutade exempelvis regeringen att utredningar som föreslår åtgärder som leder till ökade statsutgifter samtidigt måste föreslå deras finansiering. Under senare år har även flera utredningar tillsatts i det uttryckliga syftet att minska kostna- derna i staten. År 1994 utfärdade regeringen också, efter viss på- tryckning från riksdagenfg' direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att förutsättningslöst pröva offentliga åtagan- den.292 Regeringen menar i direktiven att ”nuläget” i regel varit ut-
” SFS 1995:1322 5 7. 289 Se t.ex. sou 197961 s. 90, sou 1985z40 s. 67, sou 198633 s. 49 ff. 29" Prop. 1986/87:99 s. 62 (vår kurs.). Jfr även Lundquist (1993) s. 51 och RRV 199432 s. 16. ”' Se FiU 1992/93:30 s. 170. 292 Dir. 1994z23. Se även Ds l994:53. Här kan också nämnas att regeringen givit RRV i uppdrag att analysera hur verket avser att granska statliga åtaganden med stöd i modern teoribildning (RRV 1996z41).
gångspunkt när olika metoder tillämpats för att bättre styra och ompröva förvaltningsverksamhetema och att uppbyggnaden av be- fintliga verksamheter ofta fått högre prioritet än ifrågasättandet av desamma. Detta förhållningssätt måste ändras, enligt regeringen. Utgångspunkten för analyserna skall framöver vara en antagen situ- ation utan ett offentligt åtagande. I det fall ett nytt eller fortsatt åta- gande förordas får bevisbördan för att detta är nödvändigt anses ligga på den som lägger fram ett sådant förslag.
I sammanhanget förtjänar nämnas att riksdag och regering under de allra senaste åren inlett ett arbete med att utveckla generella prin- ciper för hur staten bör använda olika verksamhetsfonner; avsikten är bland annat att underlätta omprövningsarbetet.293
Slutligen skall här framhållas att vissa ansträngningar också gjorts för att förbättra förutsättningama för regeringskansliet att efterfråga och ta emot den information som myndigheter och utred- ningar utarbetar. Bland annat har nya dokument utvecklats, vilka departementen kan använda för att beställa information från för- valtningsorganen. I samband med introduktionen av dessa har det även genomförts utbildningsinsatser. Vidare har vissa organisatoris- ka förändringar skett. Bland annat har regeringen beslutat att om- vandla regeringskansliet till en myndighet från och med den 1 janua- ri 1997. Förändringen skall göra regeringskansliet mer styrbart, enligt den arbetsgrupp som utarbetat förslaget. Man anser vidare att ett sammanhållet kansli, där regeringens gemensamma intresse fo- kuseras, minskar risken för felaktiga prioriteringar på departe- mentsnivå.294 Förändringen kan också, enligt arbetsgruppen, fungera som en symbolhandling för att manifestera att kansliet är ett.
Hinderför omprövning
Trots de insatser som beskrivits ovan finns det fortfarande betydande brister i regeringskansliets infonnationsförsöijning, inte minst vad gäller fördjupat beslutsunderlag. Visserligen har den fördjupade prövningen, i form av myndighetsspecifika direktiv och FAF:ar, varit nyttig, såtillvida att myndigheterna tvingats tänka igenom sin verksamhet grundligt och
293 Se t.ex. prop. 1992/93:100 bil.], sou 1994:147 och SOU 1995:93. Diskus- sionen får än så länge anses befinna sig i ett inledningsskede. Enligt de riktlinjer som för närvarande gäller så bör myndighetsfonnen väljas för all anslagsfinansi- erad statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör endast undantagsvis drivas av staten och i så fall i bolagsform. Stiftelseformen bör helst undvikas. Förvaltningspolitiska kommissionen har fått i uppgift att se över kriterierna för val av verksamhetsformer i staten. 294RK1996 s. 10 f.
fundera över vad olika verksamheter i myndigheten egentligen är till för.295 Som påpekats tidigare har också årsredovisningama haft viss positiv effekt för myndigheternas interna arbete.
Samtidigt visar studierna att dokumenten fortfarande nyttjas dåligt i det politiska beslutsfattandet. Det är sällan som regeringskansliet an- vänder informationen för beslut om större omprövningar och ompriori- teringar.296 Även riksdagen har påpekat att behovet av fördjupat beslutsunderlag inte tillgodoses. Man menar att den information som i dag prioriteras främst fokuserar myndigheters prestationer och produktivitet medan effekter och utfall av verksamheterna sällan framgår.”7
Det finns flera anledningar till dessa brister. Som framhållits i kapi- tel fyra saknar exempelvis myndigheterna i stor utsträckning förmåga att själva sortera och ordna informationen så att den passar arbetet i regeringskansliet. Dokumenten blir ofta alltför detaljerade, omfångsrika och svåröverskådliga. Samtidigt har departementen stora svårigheter att i ett Herårsperspektiv formulera krav på relevanta analyser av olika politikområden, vilket gör att den fördjupade information som beställs ofta inte är relevant för dagsaktuella problem. Snabba förändringar i omvärlden och hastiga beslut om besparingar medför också att infor- mationen snabbt blir inaktuell. Vidare har departementen svårt att han- tera informationen i ett jämförande och övergripande perspektiv. Att samordna den kräver omfattande arbetsinsatser och hög kompetens.
Många av dessa iakttagelser bekräftas 1 våra intervjuer. Överhu- vudtaget förefaller omprövningsfrågan fortfarande befinna sig i en in- ledningsfas. Ställt mot den betydelse beslutsfattarna under senare år tilhnätt frågan om mer omfattande stmkturförändringar och ompröv- ningar aV offentliga åtaganden måste de åtgärder som vidtagits inom området betraktas som begränsade. Bland aktörema förefaller också medvetenheten och engagemanget än så länge vara begränsat vad gäller dessa frågor. De myndighetstjänstemän vi intervjuat ställer sig ofta frågande till ämnet. Departementsföreträdama anser visserligen att detta med större och sektorsövergripande frågor är någonting oerhört viktigt, men samtidigt mycket svårt. Många menar också att oförmågan att pröva verksamhet i ett större perspektiv utgör ett av de allra största förvaltningspolitiska problemen i dag.
När vi i det följande diskuterar hinder för omprövningsarbetet på myndighets- respektive departementsnivå står inte någor av mer admi- nistrativ och teknisk karaktär — om hur exempelvis olika dokument mer
29% Se t.ex. RRV 1996150 5. 126 f. "0 Se t.ex. Ds 1995:6, Ds 199632, RRV 199630 och RRV 199432. 297 FiU 1995/963 s. 3.
konkret skall utformas — i fokus. Diskussionen inriktas i stället mot de grundläggande förutsätmingama för omprövningsarbetet.
Myndigheterna i omprövningsarbetet
En förutsättning för att regeringen skall kunna få ett tillförlitligt och användbart fördjupat beslutsunderlag från myndigheterna är att det i myndigheterna finns en vilja att utarbeta ett sådant underlag. Denna och andra studier visar att denna vilja många gånger saknas. Regeringens förhoppning att de högre cheferna skall ansvara för att myndigheterna granskar sin verksamhet kritiskt och lämnar förslag till omprövningar och omprioriteringar har således knappast infriats. De dokument som departementen erhåller från myndigheterna ägnas alltjämt i första hand åt att identifiera nya eller bristfälligt tillgodosedda behov. RRV menar exempelvis att anslagsfi'amställningama fortfarande präglas ”av dess klassiska problem, som bottnar i att den ytterst handlar om myndighe— ternas resursäskande.”298 Det har också hävdats att det ökade informa- tionsflödet i kombination med myndigheternas kunskapsövertag ökat myndigheternas möjligheter att argumentera för sina idéer och påverka läsarna i regeringskansliet.299
Våra intervjuer visar att det knappast kan förväntas att myndig- heterna själva tar fram information för mer omfattande ompröv- ningar aV den egna verksamheten, detta oavsett om det rör sig om en anslagsframställning, en årsredovisning eller något annat dokument. Ren självbevarelsedrift talar emot ett sådant agerande. ”Man vill inte tala om alltför departementet”, som en departementstjänsteman uttrycker det. Även RRV ställer sig undrande i denna fråga:
”En annan problematik är den tro som fanns på många håll att myndigheterna i samband med anslagsframställningen skulle kunna göra en kritisk genomlysning av den egna verk- samheten och föreslå genomgripande förändringar. ] sin ex- trema yttring skulle detta kunna leda till att myndigheten i budgetprocessen föreslog sin egen nedläggning. Myndigheter- nas självbevarelsedrift gör att man inte kan förvänta sig att de ska kunna producera den typen av underlag.”300
Det skall emellertid framhållas att Vår intervjuundersökning i viss utsträckning styrker tesen att lojaliteten (med den innebörd den ges här, dvs. att man inte ryggar för att föreslå neddragningar i den egna
"8 RRV 199432 s. 22. 299 Se t.ex. Brunsson (1995) s. 119. ”” RRV 199432 s. 38 f.
verksamheten) gentemot regeringen är förhållandevis stark hos verkschefema. AV särskild betydelse i detta sammanhang är att verkschefen i regel är den ende tjänstemannen i myndigheten som utses direkt av regeringen. Möjligen kan denna starkare lojalitet också gälla för kretsen allra närmast verkschefen. Klart tycks dock vara att lojaliteten avtar längre ner i organisationen och att tjänste- män på lägre nivå i första hand värnar om den egna myndighetens intressen.
I stort sett samtliga tillfrågade verkschefer instämmer i att de har skyldighet att föreslå regeringen åtgärder som exempelvis kan bety— da att myndigheten får minskade resurser eller att personal måste friställas, om detta gynnar staten som helhet. En majoritet av verks- chefema menar vidare att de inte skulle tveka att föreslå regeringen sådana åtgärder. Det finns dock även ett antal verkschefer — som också får stöd av många departementsföreträdare — som anser att verkschefema har svårt att leva upp till kraven. En verkschef med erfarenhet av departementsledning menar exempelvis:
”I grunden tror jag att det finns mycket starka krafter för att slåss för det egna. Det är nog ingen skillnad på myndighets- chefer och fackliga företrädare eller enhetschefer när det gäl- ler att avveckla personal. Man slår vakt om det egna, inte ba- ra av sakliga skäl eller osakliga skål utan för att det blir mindre bekymmer för en själv. Det finns hemskt mycket så- dant i alla organisationer. Det finns många människor som drar sig för att komma i obehagliga situationer.”
AV citatet framgår att det många gånger kan vara besvärligt för verkschefema att på egen hand initiera och driva igenom mer om- fattande besparingsbeslut. (Man skall ha i åtanke att många myn- digheter består av hundratals och ibland tusentals personer.) Många verkschefer framhåller också att man gärna ser att initiativ till be- sparingar kommer uppifrån. Så exempelvis dessa två verkschefer:
”När jag fick det här sparpaketet (...) sa jag att det var det bästa som kunde hända mig. Då får jag en katalysator som får folk att lita på att vi måste spara för att regeringen har sagt det. Och den typen av information är oerhört viktig i en stor hierarkisk organisation. Går jag ut och påstår någonting sådant så tar man det som ren illvilja. Därför måste vi ha mycket, mycket klara politiska signaler.”
”Det är ju också så att det ibland kan vara en styrka om det här kommer till uttryck — det kan vara i en proposition, det kan vara ett regleringsbrev eller någonting annat. Även om det kanske inte behövs så kan det vara bra att ha där. På samma sätt som det ibland kan vara en fördel att ha ett for- mellt regeringsuppdrag när du skall göra något. Det kan vara en styrka i vissa lägen. Det har hänt att jag har bett om ett re— geringsuppdrag, för det har stärkt min position i vissa sam- manhang.”
Intervjuerna visar också att organisationsintressena tenderar att göra sig mer gällande ju längre verkschefema är i tjänst. Allt eftersom verkschefema skaffar sig ett personligt kontaktnät och olika lojali- tetsband i organisationen kommer de också att starkare påverkas av ”myndighetskulturen”. Och som påpekats i kapitel tre kan denna ”kultur” vara mycket stark och svår att förändra. Enligt intervjuerna kan man dessutom förvänta sig att verkschefema efter en tid får ett starkare personligt intresse av verksamheterna och därmed får svå- rare att acceptera neddragningar. Ovilja att ompröva de förändring- ar man själv tidigare genomfört kan också bidra till att minska för- ändringsbenägenheten. En verkschef med längre erfarenhet fram- håller härvid:
”Jag tror inte att den människan finns som kan vara ny i frå— gorna i 17 år, som kan ta initiativ, som kan se. Det är Väldigt lätt att köra ner sig i ett spår. De förändringar man kan ha gjort, de värnar man om. *Det som jag har gjort är naturligt- vis det bästa och det skall ingen ändra på.” Men man ser inte behovet av fortlöpande förändringar; man blir förblindad. Det måste ske en rotation.”
Verkschefer tycks således ha störst möjligheter att föreslå och driva igenom ”obekväma” förändringar om de rekryteras utifrån. Föränd- ringarna bör också genomföras i början av förordnandet. Samtidigt framhålls dock att verkschefer svårligen kan genomföra framgångs- rika förändringar innan de hunnit sätta sig in i verksamheterna och lärt känna medarbetarna, vilket kan ta lång tid. Här finns uppenbar- ligen ett dilemma.
I detta sammanhang bör också framhållas svårigheterna att sär- skilja det politiska beslutsfattandet från det administrativa. När Förvaltningsutredningen i slutet av 1970-talet utredde förutsättning-
arna att ompröva statlig verksamhet kom den bland annat fram till följande slutsats:
”Det är ovanligt att myndigheter på eget initiativ inleder stör- re utvärderingsprojekt inom sina verksamhetsområden. (— — —) Denna osäkerhet kan (...) gälla i vilken utsträckning som en utvärdering kan tillåtas att ifrågasätta politikens mål””
Vi har redan tidigare, i både kapitel tre och fyra, påpekat att det kan vara problematiskt för en myndighet att avgöra huruvida en fråga är att betrakta som politisk eller inte. Vi har också sett att det kan upp- stå situationer då myndigheter väljer att avstå från att föreslå rege— ringen förändringar inom ett visst område på grund av att de upp- fattar frågan som alltför politiskt laddad. Detta gäller naturligtvis också — och kanske särskilt — när förslagen avser mer omfattande förändringar.
Det visar sig också att förutsättningama att få myndigheterna att samverka i omprövningsarbetet är begränsade. Visserligen tycks samarbetet under senare år ha utvecklats och förbättrats i flera av- seenden.302 Det tas i dag fler kontakter mellan myndigheter jämfört med tidigare. Vidare har det under senare tid, bland annat på initia- tiv av F inansdepartementet, bildats ett antal samverkansgrupper för myndighetsföreträdare. Undersökningarna visar också att myndig- heterna ser positivt på denna utveckling.
Det finns dock faktorer som försvårar samarbetet och som leder till s.k. fragmentering. En fråga rör myndigheternas olika organise- ring. I takt med att ansvaret för den interna organisationen delege- rats från statsmakts— till myndighetsnivå har de centrala myndighe- ternas regionala och lokala organisation kommit att variera allt mer. Detta medför att myndigheterna allmänt kan få svårt att samarbeta. RRV har i olika sammanhang uppmärksammat detta problem. Ex- empelvis skriver RRV i en nyligen publicerad rapport angående de myndigheter som ingår i den s.k. rättskedjan, dvs. polis, åklagare, domstolar och kriminalvård:
”Det är tydligt att samordning med övriga rättsväsendet knap- past varit någon ledstjärna Vid utformningen av den lokala organisationen inom respektive myndighetsområde. Myndig-
30' sou 197961 s. 90. ”2 RRV 1996:50 s. 183.
hetsintema hänsyn har varit de avgörande och synes fortfa- rande vara viktigast.”303
RRV menar att den lokala indelningen av de fyra myndighetsområ- dena inte är samordnad för att underlätta det ”i vissa fall starka behovet av samverkan”. Rapporten visar också att statsmakternas styrning av de fyra myndighetsområdena varierar. Resultatstyming- en har utvecklats olika inom områdena; bland annat har delegering av befogenheter och ansvar drivits olika långt. Detta bidrar till att försvåra samverkan mellan myndighetsområdena, enligt RRV.
En kanske viktigare iakttagelse i detta sammanhang är att senare års förvaltningspolitiska utveckling, i form av långt gående mana- gementtänkande samt myndighetscentrerad styrning och kontroll i kombination med omfattande delegering och avreglering, tenderar att splittra förvaltningen. ESO gör i en rapport om socialförsäk— ringssystemen, En socialförsäkring, följande iakttagelse:
”Arbetsmarknadsverket (AMV), arbetslöshetskassorna och socialförsäkringsorganisationen har var och en efter hand ut- vecklat egna kulturer och skilda mål, vilket försvårer samar- bete och koordination av insatser. Våra samtal med olika fö- reträdare och oberoende bedömare pekar på att problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig iakttagelse är att det är oklart om en enskild människas problem hör till den ena eller andra förvaltningen. Människor med komplexa pro- blem Cfaller mellan stolarna, eller bollas mellan myndigheter- na.”304
I vår intervjuundersökning framträder också en bild av att samar- betet mellan myndigheter tenderar att fungera väl när verksamheter skall till att expandera men sämre i samband med besparingssitua- tioner. Flera verkschefer anser att samarbetet i viss utsträckning för- utsätter att alla inblandade myndigheter har något att Vinna; man vill definitivt inte att andra myndigheter skall gynnas genom att besparingen genomförs inom den egna organisationen.
Även bland departementsföreträdare finns en insikt om att myn- digheterna kan ha svårt att samarbeta, och då särskilt i ett ompröv- ningsperspektiv. En statssekreterare med lång erfarenhet från arbete i regeringskansliet framhåller exempelvis:
303 RRV 1996:63 s. 58. ”4 Ds 1994:81.
”Även om vi har börjat tala på senare år om hur viktigt det är med tvärsektoriellt samarbete och sådant, så är det ju väldigt lite av att det som följs upp när det gäller att i regleringsbrev till exempel säga till Socialstyrelsen, AMS och Arbe- tarskyddsstyrelsen att: *För att folkhälsan skall kunna för- bättras så ger vi er i uppdrag att samordna era resurser sär- skilt på det lokala planet. ” (— — —) Det är hela tiden bråk om fördelning av resurser. (— — —) Jag menar, att om verkschefen för AMS skall Visa sig duktig gäller det ju att Visa att arbets- marknadspolitiken är fungerande. Jag menar, han skiter Väl i om försäkringskassoma gör ett bra jobb, det kan inte han pri- oritera.”
Flera intervjupersoner, från både departement och myndigheter, me- nar att regeringen i ökad utsträckning explicit bör klargöra för olika myndigheter som verkar inom samma områden, att de skall samord- na sig i en viss fråga för att exempelvis undersöka möjligheterna till besparingar.
Slutligen skall här helt kort utredningsväsendets roll i ompröv- ningsarbetet diskuteras. Visserligen finns en lång tradition i Sverige av från myndigheterna fristående utredningar som synar effektema av olika statliga verksamheter. Regeringen har också helt nyligen understrukit kommittéemas betydande roll i omprövningsarbetet:
”Regeringen och riksdagen behöver kvalificerat underlag för att bestämma lämplig ansvars— och uppgiftsfördelning i den offentliga verksamheten samt för att utformas ändamålsenliga styrformer. Dessutom behövs underlag för att generellt ta ställning till och ompröva offentliga åtaganden. Det underlag som kommittéer och särskilda utredare kan lämna är av stor betydelse i sammanhanget.”305
Kunskapen om kvaliteten på den information som förmedlas i dessa utredningar är emellertid begränsad. RRV är av den åsikten att be- slutsfattarna ofta inte kan använda utredningarna i omprövningsar- betet, därtill år de alltför bristfälliga. Man menar exempelvis att ut- redningarna ofta är en fråga för respektive sektor, där intressegrup- per, myndighetsföreträdare och forskare inte sällan har ett betydan- de inflytande. RRV drar bland annat följande slutsats om denna utvärderingsverksamhet:
”5 Dir. 1994:23 s. 4.
”Ofta har [utvärderingsverksamheten] avspeglat intentionen att göra en viss verksamhet så bra som möjligt i förhållande till de ambitioner som har funnits bland sektorns aktörer och inte inneburit en omprövning av verksamheten från grunden. Utvärderingama har många gånger använts för att motivera förslag till förbättringar inom sektorn som många gånger också inneburit en expansion av sektorn. Ett annat sätt att uttrycka detta är att utvärderingsverksamheten har varit in- omsektoriell. Utvärderingsverksarnheten har inte utformats från ett användar- eller styrperspektiv, där en central fråga gäller prioriteringar mellan områden och en annan fråga gäl- ler om en viss verksamhet överhuvudtaget skall bedrivas.”306
I sammanhanget kan nämnas att RRV i en selektiv och översiktlig studie funnit att strax över hälften av de offentliga utredningarna inte svarar upp mot det kommittédirektiv som uppmanar dem att förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden och redovisa konsek- venser av förslagen.307
Regeringskansliet i omprövningsarbetet
Av föregående kapitels diskussion om resultatstyming i budgetpro- cessen framgår att regeringskansliet är en trögföränderlig organisa- tion. Även med ett vidare perspektiv på dess roll i styrningen av och samspelet med statsförvaltningen framställs regeringskansliet ofta som ett problem. När vi nedan diskuterar omprövningsarbetet och hinder härför finns det anledning att särskild uppmärksamma den starka sektoriseringen inom regeringskansliet.
Det är en relativt vanlig iakttagelse att sektorsövergripande poli- tiska prioriteringar har svårt att få genomslag på i första hand tjän— stemannanivå i regeringskansliet. När sådana frågor behandlas ser det enskilda departementet gärna till att ha ett förhandlingsutrymme gentemot andra departement. På det sättet kan oftast överenskom— melser eller kompromisser nås i förhandlingarna, men det anses ofta ske på bekostnad av effektiviteten i arbetet i stort. ”Arbetssättet är både ineffektivt och kostsamt. Resultatet blir långt ifrån alltid det avsedda”, konstaterar Hans Dahlgrens interdepartementala arbets- grupp.308 De taktiska Övervågandena tar sig även andra uttryck. Bland annat förekommer det att departement, för att vinna fördelar i
306 RRV 199636 s. 24 f. 307 RRV årliga rapport för 1995, Sammanfattande bedömning s. 26. 308 RK 1996 s. 6.
det interna förhandlingsarbetet, medvetet länge väntar med att släp— pa in andra departement i behandlingen av en fråga.309
Sektoriseringen och revirbevakningen i regeringskansliet är dock inte begränsad till tjänstemannanivån. Det är väl känt att statsråd ofta dras in i stridigheterna. Studier Visar att ett statsråd måste driva de egna frågorna hårt om han eller hon vill behålla den egna tjäns- temannaorganisationens förtroende och lojalitet. Det gäller att i re— geringskretsen försvara sitt departement och helst gå segrande ur konflikter med andra statsråd.3 '0 Ett framgångsrikt statsråd är när— mast per definition ett som lyckas stärka det egna departementets och de egna sektoremas ställning, alldeles oavsett om detta sker på helhetens bekostnad. Som ett av Våra intervjuade statsråd uttrycker det:
”...du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir pres- tige att du skall Visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingarna. (— — —) Det där tycker jag är ett mycket, mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört mycket mer kollektivt i regeringen.”
Även myndigheter och kommittéer kan dras in i revirstridema inom regeringskansliet. Exempelvis kan utredningar användas av enskilda statsråd som ett sätt att antingen begrava uppslag som på ett eller annat sätt inkräktar på det egna verksamhetsområdet eller föra fram egna ”käpphästar”, även om dessa inte är fullt ut är förankrade i re- geringen i övrigt. Det kanske enklaste sättet att uppnå sådana syften är att sätta samman utredningar på så sätt att det finns ett tillräck- ligt antal representanter för de intressen man vill skydda eller be- främja.3 ”
Ett sätt att undvika maktspelet kring de offentliga utredningarna och trots skarpa sektorsgränser få fram underlag för mer grundläg- gande omprövningar är att tillsätta icke—offentliga utredningar, i form av interdepartementala arbetsgrupper. Resultatet av denna po- litik har dock inte i alla avseenden varit uppmuntrande, enligt vad före detta finansminister Kjell—Olof Feldt anför. Arbetsgrupperna lever ofta sitt eget liv, och det är långt ifrån alltid som involverade statsråd vet vad som sker i dessa grupper och vilka förslag man där enas om.312 Den högsta politiska ledningen i departementen har med
309 Larsson (1986) s. 275. 310 Larsson (1986) s. 275. 3” Feldt (1993) s. 164. 3” Feldt (1993) s. 165.
andra ord i Vissa centrala övergripande frågor dålig kontroll över verksamheten. Enligt Feldt är det för övrigt ett generellt problem att fackministrama inte är tillräckligt involverade i, eller tar reellt an- svar för, strukturreformer och mer omfattande sparprogram.313 Det kan också noteras, att utvecklingen i riktning mot att ersätta offent- liga utredningar med interdepartementala icke-offentliga arbets- grupper eller projekt spås fortsätta.314
Beskrivningen av ett regeringskansli mer eller mindre förlamat av ständiga revirstrider är dock inte den enda eller självklart kor- rekta bilden av de interdepartementala konflikter som obestridligen äger rum. Vissa har en mer positiv syn på dessa stridigheter. Dessa personer hävdar att konflikterna oftast avspeglar reella politiska intressemotsättningar och att det är riktigt och viktigt att dessa får ”nötas” mot varandra. Det är en intressekonflikt ”där ett politiskt intresse står mot ett annat”, som en departementstjänsteman uttryc- ker det. En annan tjänsteman beskriver revirstridema som i de flesta fall nyttiga:
”Jag tror alltså att revirpinkeri i visst avseende är rent profes- sionellt, för att två stridiga viljor, två stridiga tuppar, (...) de måste slåss för att bevisa vem som är starkast. Vi gör det mer civiliserat, vi använder inte klor s.a.s., men detär ändå så att det finns en konflikt, och den är rationell och den skall brytas. Så en organisation utan revirpinkeri tror jag är väldigt farlig, potentiellt Väldigt ensartat likriktad.”
Statsvetaren Torbjörn Larsson gör i sin avhandling om arbetet i regeringskansliet i princip samma iakttagelse:
”Det samordningsspel som förekommer mellan individer, de- partement och enheter ger (...) vid första anblicken ofta in- tryck av att röra sig om revir- eller procedurstrider. Det kan inte heller förnekas att det förekommer sådana strider. Men vid en närmare granskning finner man att dessa revirbeteen- den ofta inte enbart har sitt ursprung i olika personers vilja att ta över eller behålla ansvaret för frågor som de bedömer som intressanta. Konflikterna har i stället sin grund i olika uppfattningar om vilken politik som skall föras, vilka avväg- ningar som skall göras och vilka frågor som skall passas
3'3 Feldt (1993) s. 166. 314RK 1996 s. 22.
ihop. En stor del av rollspelet gäller alltså politikens utform- ning, även om det sker på ett indirekt sätt.”315
Intervjuer med departementsföreträdare visar också att regerings- kansliet år organiserat för att lösa konflikter av denna karaktär:
”...kommer man inte överens i gemensam beredning (...), då går man till Statsrådsberedningen och säger att man inte kommer överens i den här frågan. Och så sliter Statsrådsbe- redningen tvisten och säger: :Nu gör vi så här.””
Det går således att urskilja två motsatta linjer i inställningen till re- virstridema i regeringskansliet; en där politiska dimensioner lyfts fram och en där effektiviteten blir ett överordnat Värde.316 De utred- ningar som under senare år har haft till uppgift att analysera och överväga förändringar av regeringskansliets organisation har i regel anslutit sig till det senare perspektivet, dvs. att striderna utgör ett problem. ELMA utgår exempelvis från att sektoriseringen i rege- ringskansliet är för stor, både mellan och inom departementen. En— ligt ELMA är departementsorganisationen uppbyggd för att bevaka ”relativt snäva samhällsintressen”, vilket gör att incitamenten till omprövningar, åtminstone på enhetsnivå, blir svaga och att organi- sationen får svårt att hantera övergripande frågor av mer strukturell betydelse.317
För att regeringskansliet i större utsträckning skall kunna ägna sig åt strukturella frågeställningar är det nödvändigt med, förutom kompetensutveckling, Vissa förändringar av ansvarsfördelning och organisation, enligt ELMA. Som redovisas i kapitel fyra innebär ett av utredningens förslag att en administrativ chefstjänst i departe- menten med ansvar för bland annat resultatstyming inom det enskil— da departementsområdet inrättas. Avsikten är att denna chefstjäns- teman även skall ha ett beredningsansvar för ”enhets- och departe- mentsövergripande frågor.”3 '8 Enligt ELMA behöver även sakenhe- tema anpassas till kraven på att överbrygga sektorsgränser. Strävan bör vara att skapa större och ”mer ändamålsenliga” enheter genom att föra samman fimktionsområden.319 Man menar att tjänstemän
315 Larsson (1986) s. 275 f. 316 Jämför diskussionen i avsnitten om den inomdepartementala organisationen i kap. 4. 3” Ds 1995:6 s. 95. 3'8 Ds 1995:6 s. 97. 3'9 Ds 1995:6 s. 97.
med bredare kunskap på detta sätt bland annat skall kunna bidra till att stärka incitamenten till omprövningar. Enligt ELMA bör enhe- terna bli större också av det skälet att de då kan rymma all nödvän- dig kompetens för en professionell resultatstyming. Även Dahlgren- gruppen anser att sakenhetema bör bli större, inte minst på grund av det ökade behovet av helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande.320
Enligt ELMA är det främst Finansdepartementet som bör ta ini- tiativ till mer omfattande strukturella förändringar och ansvara för ”departementsövergripande frågor om verksamhets- och lednings- forrner, kompetensutveckling och chefsfrågor samt arbetsgivarpoli- tiska frågor””! Det är i detta avseende intressant att jämföra EL- MA med Dahlgrengruppen. Den senare vill skapa ett aktivare rege- ringskansli genom att stärka Statsrådsberedningen som regerings- kansliets politiska centrum och sammanhållande kraft. Härigenom kan, enligt gruppen, en mer aktiv planering av regeringspolitiken äga rum.322 Enligt arbetsgruppen behöver Statsrådsberedningens roll stärkas bland annat vad gäller politisk verksamhetsplanering och departementsövergripande ledning och styrning. EU-politik och jämställdhetsfrågor är exempel på områden där Statsrådsberedning- en bör ha ett tydligare planerings- och prioriteringsansvar. Man vill också förlägga sarnordningsansvaret för den statliga förvaltnings- politiken, inklusive chefsförsörjningsfrågoma, i Statsrådsberedning- en.
Förslaget att stärka Statsrådsberedningen kan ses som ett försök att balansera Finansdepartementets inflytande, även om inte arbets- gruppen resonerar i dessa termer. Finansdepartementets starka ställ- ning uppmärksammas också i flera av Våra intervjuer. Många inter- vjupersoner, både i departement och myndigheter, anser att Finans- departementet allt eftersom utvecklingsarbetet pågått har fått ett för stort inflytande. Ett statsråd framhåller exempelvis följande:
”Olika intressen står mot varandra. Och nu är det Finansde- partementet som skriver propositioner på hur beredningssys- temet skall fimgera, och de gör det lite grann utifrån den ide- ala verkligheten medan vi sitter och skall hantera den prak- tiskt, och då tycker vi att detär lite si och så med det.”
320RK1996 s. 13. ”' Ds 1995:6 s. 98. 322RK1996 s. 6 tr.
Nästan lika vanligt som att framföra kritik mot Finansdepartementet är dock att framhålla betydelsen av att ha ett starkt Finansdeparte- ment, inte minst när det gäller den interna samordningen.
Oavsett var den förstärkta samordningsfunktionen placeras finns det i fackdepartementen en mer allmänt spridd oro för att utveck- lingen håller på att gå för långt i riktning mot en ökad centralisering. Förslaget att göra regeringskansliet till en myndighet har här nämnts som exempel. Vissa menar att det inte går, och att man inte heller skall försöka, att överbrygga revirgränser genom ”administrativa processer”, som en politiker uttrycker det i polemik mot Dahlgrens utredning. ”Det är i grunden en politisk fråga, verkligen politisk”, enligt denna politiker. De olika politiska sakintressen som fackde- partementen representerar får inte ”rationaliseras” bort. En depar- tementstjänsteman frågar sig med avseende på förslaget att göra om regeringskansliet till en myndighet:
”Vad vill man göra med departementen? Vill man göra dem till ett slags lydavdelningar som inte skall säga ifrån, att här går gränsen? Är det inte så att man vill väga olika samhäll- sintressen mot varandra? Eller vill man att det skall styras bara genom Statsrådsberedningen? Eller är det Finansen som skall bestämma allting framöver? Är det bäst för samhället? Är det målet, den goda ekonomin överordnat? Ja, det är det kanske, och då får man säga det. Men i det läget, då man har en ordnad ekonomi i landet igen, om man då inte har själv- ständiga departement som har resurser och förmåga att ta tillvara det intresset — är det bra det?”
Andra är mer positiva till att slå samman departementen till en myn- dighet, även om de kan ha sina tvivel om att det i praktiken kommer att innebära någon större förändring:
”Själva idén tycker jag är bra, men jag tror att det kanske än- då blir väldigt svårt. (— — —) Även om man kallar det depar- tement eller myndigheter eller kallar alltihop för en myndighet så förutsätter den här samordningen en förmåga hos ledning- en, dvs. Statsrådsberedningen, att göra detta på ett konstruk- tivt sätt. Då räcker det inte med att de vill och kan göra det, utan de måste också inse att det inte bara kan vara en fråga om, som det nu kanske lite är, att man kohandlar, gör upp mellan två ministrar, så är Statsrådsberedningen någon slags skiljedomare, utan det kräver av dem att de har helhetspers-
pektivet. Så jag tror inte att det är så Väldigt lätt, men man bör definitivt gå åt det hållet.”
Ett förslag som framförs i olika utredningar som ett sätt att be- främja samarbetet över departementsgränser är att i ökad utsträck- ning använda projektarbetsforrnen. Bland annat föreslår ELMA att projektarbete skall vara obligatoriskt i frågor som berör flera depar- tement.323 Dahlgrengruppen har en liknande syn på projektformens användbarhet för att överbrygga sektorsgränser. Man menar att arbetsformer och arbetssätt behöver förändras i riktning mot mer av tvärsektoriella arbetsgrupper eller projekt, vilka arbetar med av- gränsade uppgifter under en bestämd tid.324
Projektarbetsforrnen berörs också i vissa intervjuer. Samtliga in- tervjupersoner som diskuterar frågan har en positiv grundinställning till detta arbetssätt. Vissa menar rent av att projektmodellen skulle kunna drivas betydligt längre. Departementstjänstemannen nedan kan tänka sig ett i stor utsträckning ”projektiserat” regeringskansli, bland annat som ett sätt att överbrygga sektorsgränser:
”Att man lät i princip kontraktsanställa människor som har jobb någon annanstans. Så man bygger in mekanismer som gör att man inte blir kvar här. (— — —) Det skulle kunna vara så att handläggare och chefer i regeringskansliet blir anställda på tre till sex år på kontrakt här, men man kanske inte har några fast anställda nästan.”
Statssekreteraren nedan skisserar också en projektmodell med det uttalade syftet att bryta revirtänkandet:
”Jag skulle kunna tänka mig att man har ett regeringskansli med departementsledningar (...) för olika sektorsområden. Sedan har man statsrådsgrupper eller statssekreterargrupper som beställer av projektorganisationer, där man plockar samman tjänstemän. De- partementsråden som är enhetschefer i dag de skall vara projektle- dare. Tjänstemännen skall kunna vara med i (...) projektgrupper som får en beställning, till exempel *Svenska folket behöver ett nytt pensionssystemå. Du som har den kompetensen och du som har jobbat med de här frågorna får gå in i dethär. Och ni skall arbeta fram ett nytt system och rapportera av till en statssekreterargrupp, som då inte sitter och bevakar sina revir direkt utan det är ett ge-
323 Ds 1995:6 s. 99. ”4 RK 1996 s. 22.
mensamt uppdrag. (— — —-) Och så får myndigheterna delta som ex- perter, eller att man jobbar något år i en sådan här organisation och sedan går tillbaka till myndigheten. Det blir naturligt att jobba mer flexibelt också på det sättet.”
6. Analys och slutsatser
blemorienterad. Rapporten kan därför ge intryck av att det
mesta i samspelet mellan regering och förvaltning fungerar otillfredsställande och att samspelet dessutom stadigt försämras. Det är knappast en rättvisande bild. Inte sällan framhålls att stats- förvaltningen — inte minst till följd av senare års förändringar av samspelet mellan regering och förvaltning — i flera avseenden blivit effektivare och mer lyhörd för medborgarnas önskemål. Likaså att den har blivit mer flexibel. Många menar också att svensk statsför- valtning hävdar sig väl i en internationell jämförelse.
Alldeles oavsett graden av riktighet i dessa påståenden är det naturligtvis viktigt att riksdag och regering uppmärksammar de brister som påvisats i denna och andra studier.
I detta kapitel sammanfattas och analyseras iakttagelserna i fö- regående kapitel. Inledningsvis förs en mer övergripande och princi- piell diskussion om resultatstymingsmodellens möjligheter och grän- ser. Därefter pekas på ett antal mer konkreta frågor och förhållan- den som särskilt behöver uppmärksammas i det fortsatta arbetet med att förbättra samspelet mellan regeringskansliet och myndighe- terna. Sist redovisas några synpunkter om behovet av en tydlig och starkt förvaltningspolitisk ledning inom regeringskansliet.
S OM PÅPEKASI inledningskapitlet är denna undersökning pro-
Verksamhetsanpassning — javisst, men hur då?
Resultatstymingsmodellen formulerades ursprungligen i mycket all- männa ordalag. Det gäller för såväl Verksledningskommitténs för- slag,325 som Verksledningspropositionen och 1988 års komplette-
325 Noteras bör att Verksledningskommittén — som ofta beskrivs som initiativta- gare till resultatstymingen — inte använder begreppet mål- och resultatstyming.
ringsproposition. Enligt dessa dokument syftar modellen till att stär- ka den politiska ledningen av förvaltningen och öka förvaltningens effektivitet och kreativitet. Ett centralt led i förändringsarbetet har varit att försöka skapa en klarare arbetsfördelning mellan regerings- kansliet och myndighetema. Regeringskansliet skall i ökad utsträck- ning ägna sig åt att utforma tydliga mål och riktlinjer för myndig- heterna, vilka i sin tur skall ges ett vidgat ansvar för politikens ge- nomförande. Samtidigt skall uppföljningen av verksamheterna för- bättras. Hur detta övergripande reformprogram skall implementeras har inte preciserats av riksdag och regering. Man menar att föränd- ringsarbetet skall bedrivas pragmatiskt och att modellen successivt skall anpassas efter de skilda verksamheternas särart.
Vår undersökning visar att denna ambition knappast har infriats. Resultatstymingen har i sin praktiska utformning brustit i flexibili- tet. Myndigheterna styrs i dag trots föresatsernai långa stycken efter generella principer. Oavsett verksamhetsområde, storlek, re- sursförbrukning etc., har myndigheterna exempelvis givits samma formella grad av handlingsfrihet i regelverk och administrativa be- slut (organisation, personal, och medelshantering). Vidare tillämpas resultatstymingen i budgetprocessen på ett likartat sätt för alla myndigheter. Likaså uppmanas samtliga departement och myndig- heter att intensihera den informella dialogen etc. Den bristande flexibiliteten har lett till problem, och som undersökningen visar är problemen många och av skiftande karaktär.
På ett grundläggande plan kan man dock, något förenklat, ur- skilja två huvudproblem. Det ena problemet är mer ”tekniskt” till sin karaktär och fokuserar frågan huruvida det är möjligt att styra samtliga statliga myndigheter med löpande myndighetsspecifika mål och mätbara resultat. Denna styrning har sin grund i en administra- tiv rationalitet och har efter hand blivit utpräglat instrumentell och planmässig. Den utgår från att det finns en tydlig gräns mellan poli- tiska och administrativa beslut, mellan politiska mål och opolitiska medel. Den utgår också från att målen kan anges ex ante (innan beslutsprocessen har inletts) och att de går att formulera i operatio- nella termer. Vidare att målen kan följas upp på så sätt att resulta- ten kan mätas kvantitativt, aggregeras, återföras till beslutsproces- sen och läggas till grund för nya beslut.
Vår undersökning visar att verkligheten ofta inte är så rationell och likriktad som denna styrning förutsätter. Dels är det svårt, ibland nästan omöjligt, att formulera tydliga myndighetsspecifika och mätbara mål som samtidigt är ändamålsenliga, samt att följa upp sådana mål och tillvarata resultatinfonnationen på ett effektivt
sätt. Dels är det i många fall svårt att alls göra en tydlig distinktion mellan politik och förvaltning, mellan mål och medel. Gränserna är inte, och kommer heller aldrig att bli, tydliga. Vad som är mål re- spektive medel är inte en gång för alla givet, vilket inte minst tydlig- gjorts genom EU-inträdet där frågor av utpräglad teknisk natur inte sällan blir politiskt laddade. Snarare än att agera strategiskt, plan- mässigt och långsiktigt består det politiska handlandet ofta i att reagera, att göra avvägningar mellan olika krav och söka praktiska lösningar på hastigt uppkomna problem. Det är först efter hand som beslutsfattarna kommer fram till vad de vill uppnå, och strategierna för att uppnå detta kan sedan variera. Instrumentella processer och fasta modeller för styrning fungerar dåligt i sådana situationer.
Det andra problemet är av mer grundläggande karaktär. Det fo- kuserar frågan huruvida det är lämpligt att styra alla myndigheter efter de principer som gäller i dag. Som resultatstyrningsmodellen kommit att utformas prioriteras den politiska ledningen och styr- ningen av förvaltningen i alla situationer och inom alla områden. Visserligen har det skett en allmän och omfattande avreglering och delegering under senare år, vilket ökat myndigheternas handlingsfri- het och oberoende. Men samtidigt utgår styrningen i dag från att det för samtliga verksamheter finns en given politisk vilja som fortlö- pande kan och skall klargöras för myndigheterna i form av opera- tionellt inriktade mål, riktlinjer och prioriteringar —— samtidigt som myndigheternas oberoende ökat vad gäller hur de skall utföra sina uppdrag har de hamnat i en närmare beroendeställning när det gäller vad dessa uppdrag består i.
Lämpligheten av att på detta sätt fortlöpande styra myndigheter- na varierar emellertid mellan olika verksamheter. Som redan F ör- valtningsutredningen påpekade är ”styrbarheten” endast ett av flera värden som måste beaktas i förvaltningspolitiken.326 När det gäller rättstillämpande myndigheter kan rättssäkerhetskraven äventyras av för långt gående styrning. Universitet och högskolor liksom kultur- institutioner är exempel på myndigheter där det med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara nödvändigt att begränsa en mer löpande och detaljerad styrning. Vidare ställs tillsynsmyndighe- ter inte sällan inför helt oförutsägbara situationer och måste därför ges stor frihet att agera. Myndigheter som tillhandahåller tjänster eller varor är däremot ofta lättare, och därmed mer lämpade, att styra löpande och mer precist.
Här bör också allmänt uppmärksammas att ett av riksdag och regering fastställt övergripande mål ofta omfattar flera myndighe-
326 SOU 198339 s. 96 ff. Jfr kap. 2.
ters verksamhetsområden. Om man då bryter ned det övergripande målet i ett antal myndighetsspecifika mål finns en risk att myndig- heternas vilja att samarbeta med varandra (och med andra aktörer i samhället) för att på bästa sätt nå det övergripande målet minskar.
Mot ovan skisserade bakgrund är det inte särskilt förvånande att resultatstymingens tillämpbarhet i dag påtagligt varierar med verk- samheternas karaktär. Den verksamhetsanpassning som för närva- rande pågår kommer knappast att lösa dessa mer grundläggande problem. Perspektivet är alltför begränsat och fast rotat i den ”ad— ministrativa rationaliteten”.327 Snarare tenderar arbetet att leda till en mer komplex och svåröverskådlig styrprocess. Försöken att för- fina resultatstymingen i syfte att öka politikernas engagemang riske- rar dessutom att öka diskrepansen mellan hur samspelet beskrivs i offentliga dokument och hur det faktiskt fungerar. Vissa forskare talar i detta sammanhang om ”organisatoriskt hyckleri”.
För att komma till rätta med problemen krävs att man på ett mer grundläggande sätt omprövar resultatstymingsmodellens nuvarande utformning. Verksamhetsanpassningen — eller den ”pragmatism” och ”beredskap till löpande omprövningar” som regeringen talade om i 1988 års kompletteringsproposition — får inte avgränsas till att enbart gälla mindre justeringar av den rådande styrningen. Verk- samhetemas karaktär måste på ett helt annat sätt än i dag vara ut- gångspunkt för utformningen av styrningen och samspelet. Inte minst gäller det att i ökad utsträckning utgå från de politiska förut- sättningama. Verksamhetsanpassning kan då exempelvis betyda att man för vissa verksamheter behåller en tämligen detaljerad reglering i de lagar och förordningar som styr verksamheten, tonar ner den informella styrningen, återtar vissa administrativa beslutsbefogen- heter, tonar ner resultatstymingen i budgetprocessen etc. Detta be- tyder inte, vilket bör understrykas, att resultatstyrningsmodellen överges. Det handlar snarare om en återgång till modellen som den en gång formulerades, dvs. att samspelet skall ha sin utgångspunkt i de olika verksamheternas karaktär och att styrningen skall förankras i kunskaper om den politiska processen.
I det följande pekas på ett antal mer konkreta frågor och förhål- landen som kräver ökad uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att utveckla och verksamhetsanpassa samspelet mellan regering och
327 Med den senaste förändringen av förordningen om myndigheters årsredovis- ning och anslagsframställning (FÅRAF:en) har ett större steg tagits i verksam- hetsanpassningsförsöken. Det återstår dock att se vad förändringarna får för praktisk betydelse.
förvaltning. Diskussionen förs med utgångspunkt i de frågeställ- ningar som formuleras i inledningskapitlet.
Att stärka den politiska ledningen över förvaltningen
En grundläggande utgångspunkt för det förändrade samspelet mel- lan regering/departement och myndigheter är att politiker och tjäns- temän i regeringskansliet inte skall ägna sig åt att detaljreglera för- valtningsverksamhetema. Departementen anses varken ha de resur- ser eller de kunskaper om myndigheternas verksamheter som krävs för en sådan typ av styrning. Detaljfrågor och ärenden av mer lö- pande natur skall därför överlåtas till myndigheterna. När resurser frigörs i departementen skapas förutsättningar att ägna mer tid åt övergripande frågor om förvaltningsverksamhetemas inriktning och mål.
Samtidigt menar riksdag och regering att man även fortsätt- ningsvis måste vara tydlig i sin styrning av myndigheterna, bland annat för att undvika oklarheter och underlätta kontroll- och upp- följningsverksamheten. Tydlighet skall i dag åstadkommas genom att beslutsfattarna dels formulerar tydliga övergripande mål som kan brytas ned i myndighetsspecifika och mätbara mål, dels via den informella dialogen klargör olika beslut — den traditionella ”stela” detaljstyrningen skall således ersättas av en ”mjukare” och mer flexibel dito.
Är dagens resultatstyrningsmodell mindre krävande än den "gamla " regelstyrningen?
En fråga som inställer sig i detta sammanhang är om regering och departement har bättre förutsättningar att klara av den nya ”mjuka” detalj styrningen jämfört med den gamla ”stela”. Är den ”mjuka” mindre resurs- och kunskapskrävande än den ”stela”? Erfarenheter- na visar att detta inte är fallet. En tydlig och precis styrning ställer alltid stora krav vad gäller såväl tid och resurser som kunskaper om den verksamhet som skall styras. Försöket att ersätta tydlighet i det formella regelverket med tydlighet i målformuleringar och infor- mella kontakter ändrar inte detta förhållande.
Erfarenheterna Visar också att departementen inte lyckats leva upp till de krav som resultatstymingen i dag ställer. De mål och riktlinjer som departementen formulerar är sällan tillräckligt tydliga. Som påvisats finns det såväl politiska som praktiska skäl för detta.
Undersökningen visar också att departementen — och då särskilt politikerna — inte heller förmår att tydliggöra övergripande mål och riktlinjer via den informella dialogen. Det tycks bli allt svårare för myndigheterna att nå den politiska ledningen.
Undersökningen visar vidare att styrningen försvåras av att in- formationsförsörjningen inte fungerar som avsett. En av grundtan- kama med resultatstyrningsmodellen är att styrning skall ske på basis av den information som såväl myndigheterna som andra organ förmedlar om myndigheternas resultat. Som resultatstymingen ut- vecklats är det dock i stor utsträckning myndigheterna själva som förser regeringskansliet med sådan information. Infonnationsflödet från myndigheterna till regeringskansliet har också tveklöst ökat. Lika tveklöst är dock att informationen endast i begränsad utsträck- ning används för planering och beslut i regeringskansliet. Särskilt tydligt är att de ursprungliga ambitionerna, att regeringen i ökad utsträckning skulle få tillgång till sådan information som kan läggas till grund för mer långsiktiga och strategiska beslut, inte har infriats. I stället har informationen, tvärtemot intentionerna, kommit att an- vändas för styming ”på marginalen” — i den mån den alls tillvaratas.
Utifrån ett styrperspektiv lider redovisningssystemet i dag av två grundläggande och nära sammanflätade brister. Den ena kan sam- manfattas i ordstävet ”som man frågar får man svar”. Myndigheter- na är i dag ålagda att redovisa sina verksamheter på sådant sätt att det många gånger blir svårt att utläsa hur verksamheterna fungerar, i meningen Vilka mer grundläggande samhälleliga effekter verksam- heterna får. Ett omfattande utvecklingsarbete har pågått, och pågår än, för att få samtliga myndigheter, oavsett verksamhetens karaktär, att redovisa sina verksamheter i kvantitativa och kostnadsrelaterade termer, gärna uttryckt i olika nyckeltal och styckkostnader. Detta ställer stora krav på departementen när det gäller att formulera tyd- liga återrapporteringskrav för myndigheterna; det är många gånger svårt att för offentlig verksamhet ange relevanta mätmetoder och resultatmått av den art som systemet kräver. Resultatet blir inte sällan att myndigheterna utarbetar omfångsrika och detaljerade redovisningar bestående av tämligen innehållslösa siffror som påvi- sar kvantitet och produktivitet, men som förtäljer lite om kvalitet och effektivitet. Materialet blir svåröverskådligt och svårhanterligt, särskilt vad beträffar jämförelser mellan sakenheter och mellan de- partement. Detta underlättar knappast beslut om större ompriorite- ringar inom och över sektorer samt omprövningar av hela statliga åtaganden.
Överhuvudtaget ger undersökningen intrycket att få konkreta in- satser gjorts för att få fram fördjupat och övergripande beslutsun- derlag. Reformföreträdarna har visserligen hyst förhoppningen att myndigheterna vid sidan av den avgränsade resultatinforrnationen skall förmedla sådan information. I det sammanhanget har tanken också varit att myndigheter på egen hand ta skall ta initiativ till samverkan med andra myndigheter med syftet att ompröva verk- samheter och finna effektiva lösningar på gemensamma problem. Dessa förhoppningar har emellertid inte infriats. En bidragande or- sak är att styrningen i dag utgår från ett perspektiv där myndighe- terna, delvis till följd av managementtänkandet, ses som avgränsade organisatoriska enheter. Den alldeles övervägande delen av utveck- lings- och utbildningsverksarnheten vad gäller styrning och kontroll har under senare år koncentrerats till mer avgränsade och ”tekniska” frågor om mål och resultat där den enskilda myndigheten sätts i centrum. Undersökningen visar också att myndigheterna i dag har stor press på sig att utarbeta en (tekniskt) rättvisande resultatredo- visning; inte minst som brister kan föranleda anmärkning från RRV, som granskar redovisningen minutiöst. I en sådan situation är det knappast förvånande att intresset för övergripande frågor avtar. Tjänstemännen — inklusive de allra högsta cheferna — fokuserar den egna myndighetens organisation, resurser, prestationer, effekter etc., snarare än vad som är bäst för staten som helhet.
Den andra mer grundläggande bristen i redovisningssystemet är att det i dag är myndigheterna själva som i huvudsak skall svara för redovisningen av sina verksamheter. Ambitionen har varit att myn- digheterna kritisk skall kunna utvärdera den egna verksamheten och i olika dokument, främst budgetdokument, föreslå neddragningar och besparingar. Denna och andra undersökningar visar att myndig- heterna har mycket svårt att leva upp till dessa krav, särskilt som det skall ske i samband med budgetprocessen. Myndigheterna för- mår helt enkelt inte att ompröva den egna verksamheten — ”självbe- varelsedriften” förhindrar i regel ett sådant beteende.
Är det främst myndigheterna som stärkt sin ställning?
Precis som förutspåddes visar undersökningen att uteblivna tydlig- göranden kan leda till oklarheter om vilken frihet myndigheterna egentligen har att agera — tolkningsutrymmet är ofta betydande. Noteras bör att denna osäkerhet kan gälla de mest skilda typer av ärenden och situationer, allt från mer fiindamentala frågor om myn- digheternas grundläggande uppgifter och vilka medel de får använda i sin strävan att uppnå mål, till frågor om hur man skall agera i EU-
förhandlingar och i vilken utsträckning regeringsbeslut får kritise- ras.
Något förenklat kan myndigheterna, eller snarare verkschefema, i händelse av uteblivna förtydliganden välja endera av två hand- lingsaltemativ. Å ena sidan kan de, i ett försök att försäkra sig om att de handlar enligt beslutsfattamas intentioner, agera mer awak- tande och verka för att regeringen eller departementet på ett eller annat sätt tar ställning i frågorna. Risken är då att det uppstår för- dröjningar i verksamheten — man kan få vänta länge, ibland förgä- ves, på preciseringar och prioriteringar. Verkschefema riskerar också att bli betraktade som oföretagsamma. I Vissa fall kan det uppstå situationer där regeringen ställer sig frågande till om myn- digheten verkligen fullgör sina uppgifter.328
Enligt vad som framkommer i denna undersökning är det dock vanligare att myndigheterna agerar mer aktivt. De flesta verkschefer har tagit fasta på uppmaningarna att använda det egna omdömet och efter bästa förmåga tolka vaga bestämmelser. Ett tydligt uttryck för detta är att målforrnulerandet till alldeles övervägande del i prakti— ken blivit en tjänstemannaaktivitet med starkt begränsat politiskt deltagande — det är myndigheterna som tillsammans med en eller ett fåtal, inte sällan oerfarna, departementstjänstemän fastställer de myndighetsspecifika målen. Vidare har, som antytts ovan, myndig- heterna i praktiken ett stort utrymme att själva bestämma hur åter- rapporteringen skall ske. Med denna aktiva strategi riskerar visser- ligen inte verkschefema att bli betraktade som oföretagsamma, där- emot riskerar de att driva verksamheterna på ett sätt som inte över- ensstämmer med beslutsfattamas intentioner. Även om sådana mot- sättningar i regel får odramatiska lösningar finns det, som vi sett, tillfällen då de får mer långtgående följder.
Politikernas oförmåga att formulera mål för myndigheternas verksamhet, i kombination med ökad handlingsfrihet för myndighe- terna, har lett till en politisering på myndighetsnivå. Myndighetsled- ningar tvingas att göra fler avvägningar och fatta fler beslut där ansvarsutkrävandet kvarstår på regeringsnivån.329 I det samman- hanget bör särskild uppmärksamhet ägnas den informella dialogens dubbla karaktär. Dialogen har under senare år blivit mer omfattande
”8 Jfr t.ex. Jacobsson (1984) kap. 3. 329 Kommunala fömyelsekommitte'n visar att införandet av målstyming i kom- munal verksamhet fungerar dåligt och att även de kommunala tjänstemännen fått en allt starkare ställning på bekostnad av de folkvalda politikerna. Det är tjäns— temännen som gör de viktiga bedömningarna och prioriteringarna, samtidigt som det blir allt svårare för medborgarna att se vem som ansvarar för olika beslut (SOU 1996:169).
och komplex. En växande mängd information gällande mål, resultat, konsekvenser, handlingsaltemativ etc. hanteras i detta ”samtal”. Visserligen kan departementen klargöra olika beslut och tydliggöra riktlinjer via dialogen. Men mycket talar för att utvecklingen stärkt myndigheternas ställning gentemot departementen i allmänhet och departementsledningama i synnerhet. Myndigheterna har ett kun- skapsövertag, och det gäller inte enbart sakverksamheten. Det är främst myndigheterna som lärt sig hantera den förändrade och ”för- vetenskapligade” styrningen. Till detta kommer att myndigheterna i allmänhet har större möjligheter att lägga ner tid och resurser på att förbereda dialogen. Myndigheternas möjligheter att argumentera för de resurser de tycker sig behöva har således ökat samtidigt som departementens möjligheter att pröva myndigheternas ofta väl moti- verade beskrivningar och åtgärdsförslag är begränsade.
Undersökningen Visar också att försöken att genom en utvecklad informell dialog skapa ett smidigare och mer flexibelt samspel mel- lan regeringskansliet och myndigheterna inte alltid behöver få av- sedda effekter. Kontaktmönstren kan bli svåröverskådliga och i själva verket försvåra implementeringen av politiska beslut.
Den ”maktförskjutning” som nu beskrivits har förstärkts genom en bristfällig övervakning av hur myndigheterna, och då särskilt verkschefema, utövar sina befogenheter. Systemet för utkrävande av ansvar och genomförandet av eventuella sanktioner fungerar i dag otillfredsställande.
Om departementens omorganisering
I rapporten redogörs för de krav som under senare tid rests på att omorganisera departementen för att underlätta den politiska led- ningen över förvaltningen. Många menar i dag att departementstjän- stemännens kompetens är för dåligt anpassad till de krav som det förändrade samspelet mellan regeringskansli och myndigheter stäl- ler. Visserligen uppges tjänstemännen besitta hög kompetens för mer traditionella arbetsuppgifter, som att bereda propositioner och processa sakfrågor. Som vi beskrivit ställer dock resultatstymingen som den kommit att utformas andra, mycket krävande och svårför- enliga krav på departementstjänstemännen.
Det är en vanlig åsikt att regeringskansliet behöver byggas ut med flera tjänstemän som behärskar resultatstymingsfrågoma, så att departementen kan möta myndigheterna på mer jämlika villkor. Det behövs således fler controllers, utvärderare, resultatanalytiker etc. Dessutom menar man att tjänstemännen allmänt behöver avlas- tas medverkan i den utåtriktade politiska verksamheten. Förslag om
att inrätta en ny departementschefstjänst har också framförts. Av- sikten har varit att avlasta statssekreteraren olika administrativa uppgifter, bland annat resultatstymingsfrågor. Man har även försökt överbrygga revirstridema inom och mellan departementen, bland annat genom att slå samman departementen till en myndighet.
Undersökningen visar att det i dag finns tydliga brister i sam- spelet mellan politikerna och de opolitiska tjänstemännen i rege- ringskansliet. Ett uttryck för detta är det inflytande som departe- mentstjänstemännen fått över regleringsbrevens utformning. Det bristande intresset för resultatstymingen på politisk nivå har bidra- git till en ordning där många beslut i praktiken avgörs i ett samspel mellan departements- och myndighetstjänstemän. Dessa tjänstemän har ofta en gemensam kunskapsbas och delar på ett grundläggande plan både problembild och lösningskoncept vad gäller samspelet med och styrningen av myndigheterna. Att departementstjänstemän- nen inte sällan rekryteras från de myndigheter som de har att hante- ra torde bidra till denna samsyn. Likaså det täta informella samspel mellan departement och myndigheter som resultatstymingen i dag förutsätter. Det är oklart om en ökning av antalet departementstjän- stemän delaktiga i denna process bidrar till att jämna ut villkoren i mötet mellan regeringen och myndigheterna.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att flera intervjuper- soner menar att regeringskansliet under senare år vuxit sig så pass stort att det finns en risk att regeringens styrning av departementen försvåras. En ytterligare utbyggnad av regeringskansliet, bland an- nat för att leva upp till de krav som resultatstymingen i dag ställer, riskerar att förstärka styrproblemen. Med en utbyggnad av både den politiska nivån, med fler politiskt rekryterade tjänstemän, och den opolitiska tjänstemannanivån skapas ett regeringskansli som i sin interna struktur allt mer påminner om relationen mellan departement och myndigheter. Den gräns mellan politik och förvaltning som tra- ditionellt brukar dras mellan departement och myndigheter flyttar därmed i högre utsträckning in i departementen och med detta också de spänningar som finns i skärningen mellan de båda sfärema. De tätare regeringsskiften som vi fått uppleva under den senaste tjugo- årsperioden torde bidra till att förstärka denna utveckling.
Enligt vad som framkommer i denna undersökning ärinte heller försöket att renodla statssekreterartjänsten till utpräglat politiska uppgifter helt oproblematiskt. Tre förhållanden bör här särskilt upp- märksammas. För det första låter sig inte de ärenden som statssek- reterama i dag har att hantera indelas i två tydligt separerade delar: politiska respektive administrativa. För det andra finns en risk att
politikernas styrning och kontroll av den egna tjänstemannaorgani- sationen försvåras om administrativa beslut helt överläts till tjäns- temännen. För det tredje riskerar statssekreterama att hamna i en otydlig mellanposition, där det politiska ledarskapet finns hos stats- rådet och det administrativa ledarskapet i ett nytt administrativt departementssekreteriat, alternativt hos en ny chefstjänsteman i de- partementet.
Även de i och för sig vällovliga försöken att överbrygga sektors- gänsema inom och mellan departementen kan rymma vissa faror. Visserligen leder revirstridema många gånger till en omständlig och ineffektiv ärendehantering. Samtidigt speglar konflikterna ofta reella politiska intressemotsättningar. Många menar att det är viktigt att dessa intressen får ”nötas” mot varandra.
*
Sammantaget kan konstateras att det finns flera grundläggande pro- blem vad gäller implementeringen av resultatstyrningsmodellen och försöken att stärka den politiska ledningen över förvaltningen. Re- sultatstymingen har i sin praktiska utformning inte blivit det slag- kraftiga styrinstrument som regeringen hoppades.
Man har inte lyckats tydliggöra de olika aktörernas roller vad gäller befogenheter och ansvar. Tvärtom Visar undersökningen att samspelet mellan regering och myndigheter är mer komplext och svåröverskådligt än någonsin. I det sammanhanget kan konstateras att den förändrade styrningen medfört en kanske inte i alla delar avsedd maktförskjutning från politiker till tjänstemän. Bilden av denna maktförskjutning är dock komplicerad. Det finns naturligtvis också spänningar mellan tjänstemännen i departementen och myn- digheterna. Myndigheterna har i dag goda förutsättningar att på olika sätt argumentera för sina idéer och därmed öka sitt inflytande. Samtidigt har de opolitiska tjänstemännen i departementen givits ökade möjligheter att påverka förvaltningens verksamhet. Frågan är emellertid i vilken utsträckning dessa tjänstemän bidrar till att stär- ka regeringens ledning över förvaltning.
Till detta skall läggas att personliga egenskaper hos de enskilda aktörerna fått en allt större betydelse under senare år. Maktförskjut- ningsdiskussionen ovan gäller förutsättningama för olika aktörer att agera. En annan sak är om aktörema använder sig av de instru- ment som tilldelats dem.
Att öka myndigheternas handlingsfrihet
Ett viktigt led i resultatstyrningsmodellen är att ge myndigheterna ökad handlingsfrihet. De bör så långt möjligt befrias från restriktio- ner av olika slag och själva bestämma hur verksamheter skall bedri- vas för att på bästa sätt svara mot politikernas önskemål. Härige- nom hoppas man att effektiviteten och kreativiteten i verksarnheter— na skall öka.
Som beskrivits tidigare har också beslutsfattarna under senare år avreglerat verksamheterna och delegerat en rad befogenheter till myndigheterna. Detta arbete förefaller ha givit resultat. Det finns bland intervjupersonema en samstämmig uppfattning om att myn- digheternas handlingsfrihet i flera avseenden har ökat och att myn- digheternas förutsättningar att bedriva verksamheterna mer effektivt därigenom förbättrats. Samtidigt visar undersökningen att det allt- jämt finns faktorer som många menar begränsar myndigheternas handlingsfrihet för mycket. Nedan diskuteras några sådana faktorer närmare.
”Traditionella ” detaljregler kvarstår i stor utsträckning
Trots de avregleringar och delegeringar som ägt rum under senare år menar många intervjupersoner att riksdag och regering i dag styr förvaltningen med ”dubbla styrsystem”. Alltjämt finns det många ”traditionella” detaljregler som riktar sig mot myndigheternas orga- nisation och arbetssätt. Undersökningen Visar också att de politiska beslutsfattarna inte sällan beslutar i frågor som en gång delegerats till myndigheterna, exempelvis hur en myndighet skall organiseras internt eller hur resurser skall hanteras. Detta förklaras till stor del av att ett val av ett till synes opolitiskt medel i praktiken kan vara ett viktigt ideologiskt val. Tekniska och detaljerade frågor som vid en tidpunkt uppfattats som opolitiska kan snabbt omvärderas och bli politiskt intressanta. Det finns också de som menar att regeringens uppdrag (vilka ökat påtagligt under senare år) till myndigheterna kan begränsa myndigheternas handlingsfrihet och i viss utsträckning utgör en form av detaljstyrning. '
Nyaförhållanden har tillkommit som begränsar myndigheternas handlingsfrihet
Undersökningen visar också att det förändrade samspelet medfört nya förhållanden som kan inverka negativt på myndigheternas hand- lingsfrihet. Det är exempelvis befogat att ställa frågan om inte am- bitionerna att bryta ned övergripande mål (som ju skall öka hand-
lingsfriheten) i myndighetsspecifika mål och mätbara resultatkrav drivits så långt att resultatstyming i praktiken blivit detsamma som traditionell detaljstyrning. Resonemanget kan illustreras med ett enkelt exempel. RRV har som övergripande mål att dels verka för effektivitet i staten och i statliga åtaganden samt ändamålsenlig eko— nomiadministration i den statliga förvaltningen, dels genom kun- skapsövertöring, rådgivning och stöd till regeringskansliet, myndig- heterna och andra aktörer verka för att ändamålsenliga åtgärder vidtas.330 Detta sker bland annat genom s.k. eHektivitetsrevision. För effektivitetsrevisionens del har de övergripande målen brutits ner i tre verksamhetsmål, varav ett består i att årligen genomföra 20 granskningar som inriktas så att samtliga departementsområden be- rörs under en femårsperiod. Sett ur ett handlingsfrihetsperspektiv frågar man sig: Vad är det för skillnad på detta preciserade mål och en traditionell detaljregel som säger detsamma? RRV skall genom- föra 20 granskningar per år oavsett om denna ”tydliga riktlinje” tar sig uttryck i ett operationellt mål eller en traditionell detaljregel. Olof Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet redan 1985 i ett särskilt yttrande till Verksledningskommitténs slutbetän- kande: ”Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen vill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?,”
Som resultatstymingen utformats har det också tillkommit en rad nya detalj regler som riktar sig mot myndigheternas redovisnings— och planeringsverksamhet. Vid sidan av den traditionella finansiella redovisningen har myndigheterna ålagts att redovisa vilka resultat de åstadkommer, dvs. vad de presterar samt mätbara effekter av prestationerna. Vi skall inte här upprepa hur denna redovisning när- mare skall gå till utan nöjer oss med att konstatera att regleringen vad gäller såväl målformulering som återrapportering av målupp- fyllelse med tiden blivit mycket detaljerad och komplicerad och att redovisningsverksamheten i dag tar mycket tid och resurser i an- språk. Detta gäller för både departement och myndigheter. Flera myndigheter har byggt upp stora administrativa enheter för att möta de nya redovisningskraven. Undersökningen visar att många aktörer har svårt att ta till sig detta nya redovisningssystem. Det allmänna ointresset för resultatredovisningama, och då särskilt i regerings- kansliet, vittnar om systemets komplexitet, svåröverskådlighet och svårbegriplighet.
330 RRV:s årsredovisning 1995. 3” sou 1985:40 s. 228.
Även för planeringsverksamheten har det under senare år införts en rad nya detaljerade bestämmelser om hur myndigheterna skall förfara i olika situationer. Utforrnandet av den fördjupade anslags- framstälhnngen är ett exempel, konsekvensutredningama i samband med reglegivningen ett annat. För att klara av den utvidgade plane- ringsverksamheten krävs omfattande insatser. Samtidigt är det oklart om arbetet medfört några nämnvärda positiva effekter.332
*
Sammantaget kan konstateras att resultatstyrningsmodellen i sitt praktiska genomförande kanske inte medfört den ökade handlings- frihet för myndigheterna som från början avsågs. Visserligen har det skett en betydande avreglering och delegering, men många ”tradi- tionella” detaljregleringar kvarstår. Dessutom har nya detaljregler tillkommit som en följd av det förändrade samspelet — i går detalj- reglerades inflödessidan, i dag utflödessidan.
Vad har hänt med rättssäkerhetskraven?
Som redovisas i kapitel två förklarade regeringen under 1980-talet att kraven på rättssäkerhet får anses vara väl tillgodosedda och att andra värden måste prioriteras,333 Regeringen har dock i andra sammanhang markerat att förändrings- och fömyelsearbetet i staten inte får innebära att rättssäkerhetskraven urholkas. Mot denna bak- grund diskuteras i det följande ett antal frågor gällande rättssäker— hetskraven och hur dessa påverkats under senare år.
De formella normerna har försvagats
Riksdagens och regeringens möjligheter att hinna med att anpassa lagar och bestämmelser till de allt snabbare omvärldsförändringama har successivt minskat. Genom ramlagstiftning har man sökt skapa ett mer flexibelt regelverk, där myndigheterna givits ett ökat infly— tande över tillämpningen.
”2 Se t.ex. RRV 199650. 333 Det förtjänar nämnas att det ibland hävdas att rättssäkerheten utgör det grundläggande värdet i statsförvaltningen och att det inte går att förbättra exem- pelvis effektiviteten och servicen om förändringarna innebär avsteg från rättssä- kerhetskraven — rättssäkerhet ingår som en grundläggande del i alla andra vär- den.
Visserligen kan ramlagstiftning bidra till att öka smidigheten och effektiviteten i förvaltningsverksamhetema. Samtidigt innebär tekni— ken en risk för att rättssäkerhetskraven urholkas. Vår undersökning visar att vagt formulerade lagar och bestämmelser kan skapa osä- kerhet i departement och myndigheter om hur aktörerna skall/får agera i olika situationer. När tolkningsutrymmet vidgas ökar risken för skönsmässighet i bedömningarna. Därigenom riskerar också grundläggande rättssäkerhetsprinciper som förutsägbarhet och lika- behandling att försvagas.
En annan fråga gäller den starka fokuseringen på mål och resul- tatkrav i regleringsbreven. Vad man här bör uppmärksamma är att denna utveckling på sikt kan leda till att andra styrmedel som inne- håller mål och riktlinjer, dvs. lagar och förarbeten, kan förlora i styrka. Denna iakttagelse har även gjorts av Riksdagens revisorer i en aktuell rapport.334 Visserligen är avsikten den, att de mål som anges i regleringsbreven skall kunna härledas ur lagar och proposi- tioner. Vår undersökning visar dock att det i många fall kan vara svårt att bryta ner övergripande mål i ändamålsenliga verksamhets- mål som är mätbara. Svårigheterna att formulera mål och väl Ringe- rande resultatmått uppmuntrar också till ”gatlyktsrationalitet” — att endast någorlunda mätbara mål anges. Som beskrivs i kapitel fyra är målen många gånger närmast att betrakta som ”förhandlings- produkter” mellan myndigheterna och tjänstemän i departementen; det politiska deltagandet är begränsat.
Huruvida den ovan beskrivna utvecklingen överensstämmer med regeringsforrnens bestämmelser om att den offentliga makten skall utövas under lagarna kan, och bör, diskuteras.
Beslutsprocessen har blivit otydligare
Den minskade detaljregleringen i det formella regelverket har också inneburit att den informella styrningen ökat i betydelse. Även detta i enlighet med beslutsfattamas avsikter.
Den informella styrningen har stor betydelse för samspelet mel- lan regeringskansli och myndigheter. Enligt Konstitutionsutskottet är det ”överhuvudtaget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag”.335 Med en ökad informell styrning ökar emellertid också ris- ken för att centrala rättssäkerhetskrav åsidosätts. Exempelvis kan beslutsvägama bli svårare att följa, vilket i sin tur kan medföra
334 Riksdagens revisorer 1996/973 s. 33. ”5 KU 1986/87:29 s. 13.
problem när det gäller ansvarsfrågan. Likaså kan insynen i be- slutsprocessen försvåras. Vi har också visat att ett ökat antal politi- ker och tjänstemän på olika nivåer i departement och myndigheter deltar i den informella dialogen och att detta ökar risken för miss- förstånd och att felaktig information förmedlas. Styrkraften i de formella regelverket riskerar därmed att avta.
EU-inträdet innebär också att vi får regler som är övemationella. Inom EU-arbetet är beslutsprocessen mer sluten. Offentlighetsprin- ciper och meddelarfrihet är främmande inslag i dessa sammanhang. Dessutom är de informella nätverken mer omfattande och svåröver- skådliga.
Ett hotat oberoende?
Myndigheters och tjänstemäns oberoende anses vara en viktig ga- rant för rättssäkerheten. Självständigheten skall skydda mot en allt- för långt gången lyhördhet och anpassning till dagspolitiska krav. Statstjänstemännen skall stå för kontinuitet och rättstrohet. De skall ha förmåga att motstå påtryckningar av olika slag, inte minst från regeringen. Samtidigt är det viktigt att tjänstemännen inte blir för ”byråkratiska” och stela i sitt arbete. Den ökade delegeringen och ramlagstiftningen förutsätter att tjänstemännen i viss utsträckning är lyhörda och har förmåga att anpassa sig efter omvärldsförändringar. Mot denna bakgrund vill vi här lyfta fram två förhållanden som kräver ökad uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att utveckla samspelet mellan regering/departement och förvaltning.
Det första förhållandet gäller den informella dialogen mellan de- partement och myndigheter. Vi har redan beskrivit hur ett utvidgat informellt samspel kan leda till en otydligare beslutsprocess. En omfattande informell dialog kan även begränsa myndigheternas oberoende ställning genom att gränsen mellan de båda förvaltnings- nivåema blir otydligare. Skyddet mot en alltför stor anpassning till det politiskt för stunden önskvärda riskerar därmed att uttunnas. En sådan utveckling kan också leda till att myndigheternas vilja att leverera ”motbilder” av olika regeringsbesluts konsekvenser mins- kar. Här bör även det tilltagande utredningsarbetet inom regerings- kansliet uppmärksammas. Att departementen förstärks med analys- och utredningskompetens kan i flera avseenden vara nödvändigt. Men det kan också leda till en icke alltid önskvärd politisering av utredningsarbetet. Myndigheters och kommittéers oberoende ställ- ning har ansetts garantera att saklighet och objektivitet iakttas i det- ta arbete.
Det andra förhållandet gäller den omfattande delegering av befo- genheter till verkschefsnivå som den förändrade styrningen har in- neburit. Delegering har ansetts nödvändig för att öka myndigheter- nas handlingsutrymme och verksamheternas effektivitet. En relativt vanlig uppfattning är emellertid att verkschefemas ökade befogen- heter inte följts av en ökad kapacitet för kontroll och ansvarsutkrä— vande. Till skillnad från vad som gäller i flera andra västeuropeiska länder och i många privata företag har den svenska statstjänsteman- nen hamnat i ett nära beroendeförhållande till sin närmaste chef, vad gäller såväl själva tjänsten som lön och förmåner. Undersökningen visar att detta kan medföra att förvaltningen ”tystnar”. Av rädsla för att spoliera framtida karriärrnöj ligheter kan tjänstemännens benä- genhet att ge offentlighet åt missförhållanden inom förvaltningen minska. Intervjuerna antyder vidare att kunskapen om den grund- lagsskyddade meddelarfriheten är dålig både bland politiker och tj änstemän.336 Sammantaget visar undersökningen att den minskade detaljregle- ringen i det formella regelverket, i kombination med en ökad infor- mell styrning, tenderar att försvaga flera centrala rättssäkerhets- krav. Det gäller förutsägbarhet, likabehandling, insyn, oberoende och ansvarsfrågor. På sikt kan den starka fokuseringen på de myn- dighetsspecifika målen också komma att minska styrkraften i lagar och förarbeten.
336 Kommunala fömyelsekommittén har uppmärksammat att en sådan okunnighet också finns bland politiker och chefstjänstemän på kommunal nivå (SOU 19962169).
Avslutande diskussion
Resultatstymingen har i sin praktiska utformning blivit en i raden av generella ”modevågor” som präglat förvaltningspolitiken under de senaste decennierna — programbudgeteringen, serviceorienteringen, tvåprocentaren, managementtänkandet, treårsbudgeteringen, renod- lingen är andra exempel på sådana ”modevågor”. Vissa myndigheter har endast påverkats i begränsad utsträckning av allt detta. Andra har däremot berörts av och engagerat sig i flera av dessa ”trender”. Erfarenheterna visar att det finns en betydande risk att myndigheter — när förändringarna förs ut generellt — i större eller mindre ut- sträckning tappar orienteringen och förståelsen för vad som är ut- märkande och förpliktande i just deras verksamhet. Det är inte bara gränserna mellan verksamheterna inom staten som tenderar att sud- das ut utan också gränserna mot det privata näringslivet.
En viktig fråga är hur det kan komma sig att förvaltningspoliti- ken har fått denna alltför generella karaktär. Hur kommer det sig exempelvis att resultatstyrningsmodellen fått sin nuvarande utform- ning? Frågan blir särskilt intressant mot bakgrund av att det dels bland både politiker och tjänstemän finns en tämligen spridd med- vetenhet om att styrningen i dag är behäftad med allvarliga brister, dels finns tidigare erfarenheter som visar att den form av styrning som nu tillämpas är problematisk. Vi menar att det finns Hera bi- dragande orsaker till denna utveckling.
För det första har den politiska ledningens intresse för resultat— styrningen varit svagt. Med den inriktning utvecklingsarbetet fått har intresset dessutom avtagit. I praktiken har det i stället blivit en avgränsad grupp tjänstemän från regeringskansliet (främst Finans— departementet), RRV och Statskontoret som svarat för den praktis- ka utformningen av resultatstymingen. På grund av det politiska ointresset och att de ursprungliga riktlinjerna var så pass allmänt hållna och öppna för tolkningar har tjänstemännen haft ett betydan- de handlingsutrymme när de omsatt modellen i praktiskt handlande. Genom att förändringsarbetet till övervägande del har bedrivits utanför det lagreglerade området har reformer dessutom kunnat ge- nomföras utan krav på mer utförliga utredningar och förankrings— processer. Till detta kommer att dessa tjänstemän har en gemensam, företrädesvis företagsekonomisk, kunskapsbas; de är i stor utsträck- ning ense om att problemen skall kunna lösas genom ekonomiadmi- nistrativa modeller och processer. Eftersom dessa tjänstemän kom- mit att stå för såväl utvecklingsarbete som genomförande och utvär- dering har reformerna heller inte kunnat utvärderas på ett tillbörligt
sätt; förmågan att dra lärdom av tidigare erfarenheter har varit be- gränsad.337 Som vi tidigare beskrivit tenderar utvecklingen att bli självgenererande — fler personer med resultatstymingskompetens har anställts och gruppen har efter hand blivit allt mer dominerande.
För det andra har modellen, som den ursprungligen presentera- des, något positivt att erbjuda både politiker och myndighetstjäns- temän, vilket gör att många kanske är villiga att bortse från de nackdelar som resultatstymingen i praktiken medfört. För politiker- na kan det i många fall vara lockande att slippa detaljfrågor för att i stället ägna sig åt ”stora” och ”viktiga” frågor, och formulera visio— ner och övergripande mål för den framtida verksamheten. I bespa- ringstider, när besvärliga prioriteringar och nedskärningar måste göras, kan modellen också vara bekväm för politikerna — man dele- gerar besluten till myndigheterna. Samtidigt har det så här långt inte varit särskilt svårt för politikerna att frångå modellen och besluta i frågor som en gång delegerats. Myndighetstjänstemännen har i sin tur lockats av den ökade handlingsfrihet som modellen tycks ge när detaljeringsgraden minskar i det formella regelverket.
För det tredje får samspelet mellan regering och förvaltning en rationell prägel när det beskrivs i handfasta modeller och processer. Det finns många gånger ett behov av att kategorisera och generalise- ra. Med hjälp av modellerna kan man tydligt visa hur regeringens styrning av myndigheterna skall gå till, vilket bidrar till att skapa legitimitet. Det kan också vara svårt att på ett allmänt plan, oavsett om man är politiker eller tjänsteman, argumentera mot nödvändig- heten av ökad handlingsfrihet och flexibilitet i förvaltningen. Likaså mot behovet av att formulera mål och att ställa krav på resultat för verksamheter. Som flera intervjupersoner framhåller är modellen i dag också ”intellektuellt” viktig ja, närmast ”helig”.
*
Undersökningen påvisar betydelsen och nödvändigheten av att de politiska beslutsfattarna lyfter upp förvaltningspolitiken på den politiska dagordningen. Riksdag och regering måste i ökad utsträck- ning uppmärksamma de förvaltningspolitiska problemen och försö- ka finna nya former för förvaltningspolitikens ledning och genomfö- rande. En effektiv förvaltningspolitik förutsätter politisk förankring. Den kan inte helt överlämnas till tjänstemännen.
”7 Lindström (1996).
.!_|._ " h'-__, 'lll'e' | |. ' . "!" _ '|' .E'I'_'l'.||_ Int") F.;; __ _ _ . _ . ' '. .. ' : . "->- - ' $'%-_,_ ** I'"'ll.'.'|.?.l'!1€_IHH-"I'_'..'. 'f|7|'u"|l'_'|"2| Hr l" . "lälUPHJ'. '.. Tj.. __ ' _ __ '_-|_ __ |E” | _| _' || || | 1|'|'g :_.|__ |__! '|'_| "'|' 'I. ." , "'.'..|_'.'E|.__|'_v_._',, 'na-__” . _ r"__.l|' .. |:. _. || _..J| . ._..,:|.|..|l L.__- ' .--..- -_'. ' |||-',? -' 'F .....|3-- 1'.' '|..'. ..'1 . Ft.-|. ' "» ..'-=J.'-'| 'J' _ ' Ask-11.. _i._1."|,-'=_5"'",|'.|'||'ll'||"—-'-,|'..-1'=_'_-'-"'1l-J.. '.'-...l_ .-'- |-'-. "'-,'._ . ," :' —'- -_si|" P'J' "'|' l""|l|-_'1F|' "EL-flm ". EL" _|'.'l_|'l" _. '- |T.'I' _,|_.',l_'. _'l. -. " ."'. ' . . " __ 5.1 _ | ', ”_:L n'n- "N'. .'|" .l.,l'5__.|'|. ' l.:j': ... .|._| l'l r.' :','""' ' "t"" '._ ',_:_|:.'_ _:.'."'._ |.i.|'_ |» 'L' " ""'"—'Hli l._.".___| ._|.| . 'g' ', .'-'z.:.-:"l'c;.'. "' : .l-"l. ' " ' - r'- :| ..'- r .. ||... .- ' -' l.. -. . ,._ ' :.:i' _| _ är lif-134” '” '.Iq': " . - ' . .,. ||. | | ' .. |'|
""'.'.'.."f__,""'. "-'-' ' -_', ':i| ,,", . ,.|... .äpu _. -_.-|_'.' i'._' -,.-. _ä.'|_.._'.'_l _ _ . |, ._ _ , _ ta L' ' ”J:"!!! ' ||".'. |- _.'_|_*'.""" '. 'J "| 'r.||..' u:."illll
'.|1—|:_'l'".| '.»: '.'! -|.|.;3E||L|, ---. ".| ||.': _'| !. ..'||.'| ' |: -. _l_|...._,'| FAN!-tär". ._.|.||_.l 'jiwa
. ' .fi", ,_'-=..||....' .. ma,-_. ',, ." _ ' _ . . .'- "- ---- 'Jråll'lépl _|.'f_'__1||'|G"l-v "' '=']: .._ II.,jw.
R',-"'”'- FfH ._,: Lf ' ||,_ Inta-'n M.TF Hägg.-||"? '1..|_l'1. _' """_'_"3 _"'"' _ ' gatt-:e." .. '”';? ||. |'.':'|.'!l tag..."... ”...nu-..
" -_ _ rät-Lf ,!'" Mati-|||. ...,-|| få. aäi'ihna'jé- -._| .a..r".|
.'i'åf rtiä- 'L'gQM .|.,1',||:»|l'_'lu l..-matg' '.'|.'!"|l- '--'
Hu.-'if .. ||| wa vgl.». '_' ...lrut. __|,-.. -_1.f-,._| -.c|guä._,_—_.|.1..-.'.._m'l Ju , _|-! -'lla'l'E-n Guld?-"_l" "15%th r.] q'flrfJ'-n'...."_'ll.|.-1 . . . r...-rr... än"-__ .....-_'5|'.__;..._-'-...|,_!1. ? I'nlil'jrf. |"'|..l'.!.'||l|='-" "1.-'."|l-'..|||l|::|':lr; :||:- ',"L"- IIHF Lilli-Z :"luä'l &nu-; -1..- "|." :i? |.'.._._|-1.|r; ..|_ | 53155- -!*'.-'||.'::|l="|.|' .l .. .L.'_ gliJ
!" . | |_'
.'ET'ÄF"-,'|.'" |___1,_._,_ _:
MHP”; '|. ','|| up. '|||.l.'_-'-'||'- j.|"ll"'il'1 _l|u""l't|." ';'JPJJJ': '_'v Eirir': ..|'..|.' 't...|'.""" *l'l'å'hlzl'r. __|""."'"I'I ._ ij'vit' '1. llit
le "|.th 5:'||:'.|'.;..|l" m ”Eh?”. TEL-Pihiflul J_|"'ll1
”:"WHTJ nu"." f.|_ ..1 II;-Flvml'lf'” ut' I." lån ut. T. I
'l'll um! |||1'|"'||.' "ål . 'va'l.||'.1
IW | fällt _; |.'| I IIHF,. | | _ II
' .. .ll't'lfl . ._.|.. '.
Käll- och litteraturförteckning
Litteratur
Arbetstagarkonsult (1992) En ny start för regeringskansliet. Brunsson, Karin. (1995) Dubbla budskap. Hur riksdagen och regeringen presenterar sitt budgetarbete. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet. Czarniawska, Barbara. (1986) ”Förvaltningschefer — politiker eller ledare?” i Brunssson, Nils, red. Politik och ekonomi. En kritik av rationalitet som samhällsföreställning. Doxa Ekonomi. Czarniawska-Joerges, Barbara. & Jacobsson, Bengt. (1988) Bud- get in a cold climat. Report 17, Maktutredningen. Dreber, Agneta. (1996) ”Vem kan segla forutan vind — vet skeppa- ren vart hon skall styra”, i Statens Fömyelsefond Förändra i staten. Ehn, Peter. (1996) Maktens administratörer. Opublicerat avhand- lingsmanus.
Eriksson, Björn. (1996) Björnkramar. Karusell.
Feldt, Kjell-Olof. (1993) ”Att styra som minister — erfarenheter från 70-talets och 80-talets regeringar” i von Sydow, Björn m.fl. red. Politikens väsen. Idéer och institutioner i den moderna staten. Tiden. Heckscher, Gunnar. (1952) Svensk statsförvaltning i arbete. SNS. Jacobsson, Bengt. (1984) Hur styrs f?tt-valtningen? _ myt och verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken. Stu- dentlitteratur. Jacobsson, Bengt. (1989) Konsten att reagera. Carlssons. Larsson, Torbjörn. (1986) Regeringen och dess kansli. Samord- ning och byråkrati i maktens centrum. Studentlitteratur. Lindström, Stefan. (1996) Att kunna hålla de andra krafterna stången. Preliminär rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Lundquist, Lennart. (1993) Åmbetsman eller direktör? Nordstedt Juridik.
Rambach, Björn. (1991) Det går inte att styra med mål. Student- litteratur. Petersson, Olof. (l996a) Rättsstaten. Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik. Publica. Petersson, Olof. (l996b) Politikens möjligheter. Har folkstyrelsen någon framtid? SNS. Sannerstedt, Anders. (1991) ”Implementering — hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, red. (1991) Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. SNS. Söderlind, Donald & Petersson, Olof. (1988) Svensk förvaltnings- politik. Diskurs.
Offentligt tryck
SFS 19741152 Kungörelse om beslutad ny regerings- form. SFS 198721100 Verksförordning. SFS 1990: 15 10 Förordning med länsstyrelseinstruktion. SFS 19942260 Lag om Offentlig anställning. SFS 199511322 Verksförordning. FiU 1992/93:30 Den ekonomiska politiken och slutlig
budgetreglering för budgetåret 1993/94 ( prop. 1992/93:150 m.fl.).
FiU 1995/9627 Information och resultatstyming. KU 1986187129 Om ledningen av den statliga förvalt- ningen.
KU 1993/94:30 Granskning av Statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handlägg- ning. KU 1995/96:30 Granskning av statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenashandlägg- ning.
Prop. 1982/831100 Förslag till statsbudget. Prop. 1983/841100 Förslag till statsbudget. Skr. 1984/85:202 Den offentliga sektorns förnyelse. Prop. 1984/85:219 Om den statliga personalpolitiken. Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag. Prop. 1986/87:99 Ledning av den statliga förvaltningen. Prop. 1987/88: 150 Förslag till slutlig reglering av statsbudget. Prop. 1991/922100 Förslag till statsbudget.
Prop. 1992/93:100 Prop. 1993/941150
Prop. 1994/95:100 Reg. Förordmot. 1987:5
SOU 1968147 SOU 1978141 SOU l979:61 SOU 1983139
SOU 1985140
SOU 198633 SOU 19891108
SOU 1990144 SOU l99l:4l
SOU 19921112
SOU 1993180 SOU 1994:147 SOU 1995193 SOU 19961169 Ds C l983:l6
Ds 1994153 Ds 199418] Ds 1995:6 Dir. 1995193
Dir. l994z23
RK l994:8
Förslag till statsbudget.
Förslag till slutlig reglering av statsbudget. Förlag till statsbudget. Organisationen av de statliga myndig- heterna — en verksförordning m.m. Förvaltning och folkstyre.
Statlig personalutbildning.
Förnyelse genom omprövning.
Politisk styrning — administrativ själv- ständighet.
Regeringen, myndigheterna och myndig- heternas ledning. Att studera framtiden. Förtroendevald på 90-talet: Utmaningar och möjligheter. Demokrati och makt i Sverige. Marknadsanpassade service— och stabs- junktioner — ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli. Bilagedel.
Administration i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga. Statsförvaltningen och EG.
Former för statlig verksamhet. Omprövning av statliga åtaganden. Förnyelse av kommuner och landsting. Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättnin gar m.m. Motiv för ojjfentliga åtaganden. En socialförsäkring. Åtgärder för att stärka resultat- styrningen. Kommission om den statliga förvaltning— ens uppgifter och organisation. Direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva ojfent— liga åtaganden. Personalarbetet i regeringskansliet. Regeringskansliets förvaltningskontor.
RK 1996
RR 1994/95.12 RR 1994/95.14
Regeringskansliets organisation m.m. Rapport från arbetsgrupp under stats- sekreterare l—lans Dahlgren.
Statlig personalpolitik. Förslag angående information och resultatstyming.
RRV 1991 Hur går det? En journalists syn på budgetprocessen. RRV 1992 Uppföljning av budgetcykel 2, myndig- heternas regleringsbrev —del ]. RRV l993a Resultatstyming i regleringsbrev. RRV 1993b Resultatstyming i regleringsbrev 1993. RRV 199432 Den statliga budgetprocessen och resul- tatstymingen. En beskrivning av en reform. RRV Årlig Rapport 1995. RRV Årsredovisning 1995. RRV 1996136 Med resultatet ifokus. En lägesrapport om resultatstymingen i staten baserad på RRVs erfarenheter. RRV 1996241 Det offentliga åtagandet — en antologi. RRV 1996150 Förvaltningspolitik i förändring. RRV 1996163 Rättskedjan. Statskontoret 1990:2l När riksdag och regering ska styra med resultat. Statskontoret 199617 E U-medlemskapets ejfekter på svensk statsförvaltning. Statens fömyelsefond Hinder för förändringsarbetet vid statli- ga myndigheter. PDS- undersökning 1995. (1995-11-03, prelimi- när rapport).
Tidningsartiklar
Dagens Industri 1996-09-26 Dagens Nyheter 1995-07-03 Svenska Dagbladet 1996-09—01 Dagens Nyheter 1996-10-14
Statens offentliga utredningar 1997
Kronologisk förteckning
. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . Inkomstskattelag, del l—III. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för
arbetshandikappade. A.
. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi. . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.
9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12.1T-problem inför ZOOO-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. II"-kommissionens rapport 1/97. K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi.
& Vitt—uh.)—
x!
Statens offentliga utredningar 1997
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Fastighetsdataregister. [3]
Socialdepartementet Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. [6] lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anorde av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. [12]
Finansdepartementet
lnkomstskattelag, del l-Ill. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsomräden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. [15]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]
Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [14]
Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]
Miljödepartementet
Förbättrad miljöinfomation. [4]