Det svåra samspelet : resultatstyrningens framväxt och problematik : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

RAPPORT

TILL

{ z

Å

:Q%/%$

Öccfmø

.71

än

m Statens offentliga utredningar

WW 1997; 15

w Finansdepartementet

Det svåra

samspelet

framväxt

Resultatstyrningens

och problematik

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: SusanNilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 913g20505_x

ISSN 0375-250x Tryck: Gotab, Stockholm 1997

F ärord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning statlig

av

förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna

syn-

punkter hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att

utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed tillfälle till debatt

är att ge som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

Denna skrift innehåller två rapporter behandlar samspelet

som mellan regeringen och förvaltningen. I den första rapporten

beskrivs och analyseras resultatstyrningens framväxt. Den andra bygger omfattande intervjuundersökning och dis-

en

kuterar problemen kring hur resultatstyrningen och samspelet mellan departement och verk fungerar i dag. Rapporterna har

tillkommit i nära samarbete mellan författarna.

Författarnas uppgift har inte varit att lämna konkreta förslag och rekommendationer, utan att göra allmän problembe-

en skrivning. De ansvarar själva för innehållet i sina rapporter.

Sten Wickbom

Det svåra

samspelet

Att hålla de andra 3

krafterna stången

En redogörelse för den svenska statliga resultatstyrningens framväxt Stefan Lindström

Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen 73

Peter Ehn och Göran Sundström

Att kunna hålla de andra

stången

krafterna

En redogörelse för den svenska statliga resultatswrningensframválxt

Lindström

Stefan

Stefan Lindström arbetar på RRV:s avdelning för eifektivitetsrevision och har under 1996 varit anställd som biträdande sekreterare i Förvaltningspolitiska kommissionen. Han är ñl. dr. i statsvetenskap.

Inneh ållsfärtecknin

g

Sammanfattning

Förord

Sammanfattning

Under andra hälften av 80-talet inleddes i Sverige ett omfattande och långsiktigt arbete på att förändra riksdagens och regeringens styrning av förvaltningen. Ett viktigt inslag i detta arbete var reformeringen av budgetprocessen genom införandet av treårsbudgetering och mål- och resultatstyrning.

Initiativet till reformen brukar tillskrivas Verksledningskommittén som angav de allmärma riktlinjerna. De närmare detaljerna utarbetades dock av tjänstemän inom regeringskansliet. Vid utvecklingen och genomförandet deltog även Riksrevisionsverket RRV, Statskontoret och Statens institut for personalutveckling SIPU.

Viktiga motiv angavs for denna refonn. Den politiska makten skulle stärkas. Riksdagens och regeringens styming av en allt större och komplex förvaltning återupprättas. Politikerna skulle återta

mer kommandot från tjänstemännen. Demokratin skulle vitaliseras.

Bakgrunden till refonnen var den så kallade offentliga revolutionen som innebar att den offentliga sektorn både ökat i omfattning och ändrat karaktär. Tyngdpunkten hade forskjutits från traditionell myndighetsutövning till tjänsteproduktion. I denna process hade tjänstemännens inflytande över det politiska beslutsfattandet ökat och styrningen teknifierats.

Grundtanken i den strategi som fomiulerades för att stärka den politiska maktutövningen var att politikerna skulle styra både mer och mindre. De skulle styra mer genom att riksdag och regering inriktade sig på att formulera mål för förvaltningen och granska uppnådda resultat. De skulle styra mindre genom att verkställandet i ökad utsträckning överlåts till tjänstemännen. Den så kallade resultatstymingen kom dänned i ett inledande skede att förknippas med avreglering och minskad detaljstyming.

Denna styrform ömsom kallad mål- och resultatstyming,

w målrelaterad styming eller bara resultatstyming var inspire-

rad av det managementtånkande som präglade 80-talets förvaltningspolitiska diskussion. Motsvarande satsningar lanserades i en lång rad länder. Det var emellertid inte första gången denna styrform prövats i svensk politik. Under 60- och 70-talen var den en viktig beståndsdel i försöksverksamheten med programbudgetering som avslutades på grund av de svårigheter som uppstod.

Den nuvarande resultatstymingens förhållande till programbudgeteringen har varit omdiskuterad fråga. Förespråkare for resul-

en tatstyming har gjort gällande att den bygger på erfarenheter av forsöksverksamheten med programbudgetering. Kritiker har hävdat att

s

resultatstyming är en slags programbudgetering i diminutiv form och att beslutet om att tillämpa resultatstyrning vittnar oför-

om en måga att lära av erfarenheten.

Den ståndpunkt som redovisas i denna promemoria kan sägas

vara en kompromiss av ovanstående uppfattningar. Resultatstyrningen har betydande likheter med grundläggande tankegångar

i programbudgeteringen. Men det vore samtidigt fel att påstå att utformningen av resultatstymingen inte har påverkats av erfarenheterna från

pro-

grambudgeteringen. Om programbudgeteringen lanserades ett

som mer eller mindre fullständigt styrsystem med uttryckliga hänvis-

ningar till företagsekonomisk teoribildning har resultatstyrningen

enbart givits en skissartad och allmän formulering. Fortfarande

råder betydande oenighet om vad resultatstyrning egentligen inne-

bär. Det har exempelvis gjorts gällande att resultatstymingen enbart skall ses som allmänna principer måste verksamhetsanpassas i

som varje enskilt fall en idé styrning ständigt söker former for

- om som sin tillämpning. Under år kan dessutom märka tydlig

senare man en tendens till att resultatstyrningen givits en allt vidare innebörd, och i dag framstår den närmast som en överordnad princip för all styrning. Detta hindrar dock inte att resultatstymingen i sin kon-

mer kreta utfomming har blivit ett tämligen ekonomistiskt och kvantitativt utformat styrsystem inom ramen för budgetprocessen.

Slutsatsen detta är att lärt programbudgeteringen,

av man av men att det kan ifrågasättas lärt rätt saker. Ett tema i denna

om man rapport är också det politiska systemets bristande förmåga till inlärning. Detta tema förankras i en redogörelse för de organisatoriska formerna för utvecklingsarbetet på området sedan början 60-

av talet. Som beskrivs har detta utvecklingsarbete delvis i

ägt rum en begränsad organisatorisk miljö bestående ett fåtal departement,

av kommittéer och stabsorgan, främst RRV och Statskontoret. Dessa organ har både format den politiska och formats den.

processen av Men miljön har inte varit sluten, utan påverkan internationella

av förvaltningspolitiska synsätt har varit tydlig.

Förord

l denna promemoria kommer tyngdpunkten att ligga på de politiska processer som format fomyelsen av det statliga budgetsystemet och som har haft resultatstyming som en viktig beståndsdel. Betydande vikt kommer också att läggas vid de organisatoriska förutsättningarna for detta reforrnarbete. Allmänna bakgrundsbeskrivningar och redogörelser for reformers innehåll kommer dock

att ges ett begränsat utrymme

Resultatstyming kommer här att användas som en samlingsbeteckning för den styrning som omväxlande kallats for målstyming, målrelaterad styrning, mål- och resultatstyming etc. Denna generalisering är dock inte invändningsfri. Man kan nämligen ange skäl for att det ñnns en viktig skillnad mellan målstyrning och resultatstyrning även om motsatsen hävdats.

- Enkelt uttryckt kan man åtminstone föreställa sig en form av målstyming utan en rutinmässig återrapportering av resultat.

Däremot är en renodlad resultatstyming det vill säga en styr-

ning utan på förhand angivna mål knappast möjlig. För det första

krävs det någon form av kriterier for att kunna skilja mellan önskade och oönskade resultat. Kan syftet med verksamheten inte anges går det heller inte avgöra om rätt saker görs. För det andra kommer naturligtvis de beslut om den fortsatta verksamheten som fattas på grundval uppnådda resultat, exempelvis vidtagna sanktioner, att i

av praktiken fungera som mål. I ett långsiktigt perspektiv tenderar nämligen skillnaden mellan en foregripande och en reaktiv styrning att minska genom att gränserna for olika handlingar gradvis klargörs. Detta hindrar emellertid inte att man inom för resultat-

ramen styming kan tänka sig att den vikt som läggs vid mål respektive resultat varierar. I perioder av stor osäkerhet kan det exempelvis vara befogat att låta målen flyta och inta en pragmatisk hållning Här kan målstymingens fader, Peter Drucker,

nämnas att en av såg denna styrfonn som ett sätt att stärka en organisations själv-

Tidigare versioner av denna rapport har lästs och kommenterats av kolleger inom förvaltningen och forskningen. Inte minst har viktiga synpunkter framförts av chefer och tjänstemän inom RRV. Även tidigare anställda har generöst ställt sin kunskap och tid till förfogande. Promemorian har självfallet också diskuterats inom kommissionen. Utan att därmed göra gällande att min beskrivning och analys delas av alla vill jag rikta ett varmt tack till samtliga läsare. 2 Johansson1995 s. 59a.

lO

kontroll och att bryta dominanta mönster. Drucker betonar visserligen betydelsen av att en organisation har en stark central ledning som bedriver uppföljning. Men han framhåller också att ledningens funktion är att understödja faltorganisationen.3 l det svenska utvecklingsarbetet har emellertid resultatstymingen främst kommit att uppfattas som ett styr- och kontrollinstrument i ett i grunden hierarkiskt system. Avsikten har varit att stärka regeringens styrning

av myndigheterna, och att balansera den decentralisering och avreglering som ägt rum. Men med detta sagt kan också konstateras att resultatstyrning aldrig givits någon mer precis innebörd inom ramen för förvaltningspolitiken varför det rått och fortfarande

råder en allmän osäkerhet om vad resultatstyrning betyder. Att då diskutera resultatstymingens innebörd i förhållande till andra liknande begrepp blir tämligen meningslöst.

3Rombach 1991 s. 39, Lauvdal 1993 s. 775.

ll

Inledning

Redogörelser för bakgrunden till införandet resultatstyming och

av treårsbudgetering i den svenska statliga budgetprocessen

har vanligtvis utgått från Verksledningskommitténs betänkande. Ofta har det funnits en hänvisning till Förvaltningsutredningen, uppfat-

som tats som Verksledningskommitténs omedelbara föregångare.

Som kommer att framgå denna promemoria finns det emellertid

av skäl att utsträcka tidsperspektivet ytterligare. Det har nämligen diskuterats hur det pågående reformarbetet förhåller sig till den försöksverksamhet med programbudgetering inleddes i slutet

som av 60-talet och som avvecklades tio år senare då resultatet inte svarade mot förväntningarna. Vissa har gjort gällande att resultatstymingen bygger på erfarenheter försöksverksamheten med programbud-

av getering. Andra menar att resultatstymingen är slags

en programbudgetering i diminutiv form och att beslutet att införa resultat-

om styming vittnar om en oförmåga att lära av erfarenheten. En diskussion om förhållandet mellan dessa styrformer skulle då kunna säga något om den politiska förmåga att lära.

processens

Det är emellertid inte bara resultatstymingens förhållande

till programbudgetering som är intressant att granska, utan även dessa båda systems förhållande till vad kan kallas för den äldre bud-

som getprocessen. Försöksverksamheten med programbudgetering framstår nämligen som en brytpunkt i utvecklingen på budgetområdet. Utgångspunkten för framställningen kommer därför de

att vara problem som 50-talets budgetprocess ansågs ha och programbud-

som geteringen var avsedd att lösa.

Starkt förenklat är det två drag i försöken att utveckla budgetprocessen som skall belysas. Observera att diskussionen i allt väsentligt kommer att begränsas till riksdagens och regeringens styrning

av den civila statsförvaltningen. Andra budgetfrågor kommer därmed inte att behandlas. Utvecklingen inom försvarsmakten kommer också bara att beröras kortfattat.

Det första draget är budgetprocessens förvetenskapligande. Introduktionen av programbudgeteringen ett de mest omfattan-

var av de försöken under 1900-talet att reformera den statliga budgetprocessen, och innebar massiv introduktion företagsekonomiskt

en av tänkande. Här avses exempelvis långsiktig planering, analys

av handlingsalternativ, kostnadsbegrepp, indelning verksamheter i

av program samt mål- och resultatstyming. Denna utveckling har sedan fortsatt både på statsmakts- och myndighetsnivå

- - genom

införandet av resultatstyming, treårsbudgetering och rambeslutsmo-

dellen. Allmänt kan sägas att detta har varit utveckling från kas-

en saboksprincipen till ett system som har påfallande likheter med programbudgetering på statsmaktsnivå.

Bakom denna utveckling har funnits strävan att med hjälp av

en vetenskapslilmande metoder förvandla kameral budgetprocess till

en ett slagkraftigt politiskt reforminstrument. l denna mening kan förvetenskapligandet budgetprocessen sägas ansluta sig till vad som

av ansetts ett grundläggande drag i den svenska politiska kulturen.

vara Särskilt den svenska efterkrigspolitiken, med rötter i mellankrigstidens idédebatt, har i ett flertal arbeten beskrivits som teknokratisk och präglad av ingenjörens kyliga sinnelag. Man har bland annat pekat på den öppenhet den politiska processen visat för forskning och vetenskap. Värderingama liksom beskrivningarna av denna politik har dock varierat: från en uppskattning av politikens tro på saklighet och fömuñ ideal med rötter i upplysningstidens tänkande

- -till kritik dess nihilismf Båda dessa ståndpunkter har dock

en av det gemensamt att tillskrivit politiken både en vilja och fömiå-

man ga att tillägna sig vetenskapens rön.

I förvetenskapligandet av budgetprocessen möter en delvis annan och betydligt mera komplicerad bild. Här står förvetenskapligandet inte för entydig strävan efter att tillägna sig ett vetenskap-

en ligt eller vetenskapsliknande förhållningssätt. Förvetenskapli-

ens gandet har förvisso återspeglat en tro på det rationella. Men denna tro har burits upp av ett handlande som delvis utmärkts av ytlighet och uppvisat inkonsekventa drag och irrationalitet. Besluten att

som tillämpa sofistikerade styrsystem har exempelvis inte präglats av den instrumentella logik systemen själva givit uttryck för. Be-

som sluten har också varit svagt förankrade i tidigare erfarenheters

Vad som här kallats för en bristande förmåga till inlärning kan emellertid tolkning och beskrivas som ett mer grund-

ges en annan läggande förhållningssätt när det gäller genomförandet av refomier. Vad som avses är övertygelsen om att verkligheten i betydande utsträckning är formbar och att den kan omdanas och ratio-

av nya nella system. Uppstår det en skillnad mellan system och verklighet

och det gör det vanligtvis kan denna minskas genom ytterligare

insatser och förñning systemet. Detta förhållningssätt innebär på

av intet sätt att man förnekar att politiska beslutsprocesser kan vara motsägelsefulla, oklara eller bygga på bristfälligt kunskapsunderlag. I själva verket utgör denna iakttagelse grunden för refonnviljan; det

4Hermansson 1996; Hirdman 1989, Källström l984; Nordin l984; framtidens tjänst 1986. 5 Jacobssonl984; Bnmsson, K. 1995.

är denna röra man vill avskaffa. Uppträder svårigheter under genomförandet tas detta till intäkt för att ansträngningama bör ökas ytterligare Både när det gäller försöksverksamheten med programbudgetering och med resultatstyming har de svårigheter som uppstått under genomförandet uppfattats och använts som argument för att ytterligare stärka arbetet med genomförandet. Problem har uppfattats som temporära och därmed inte lett till mer grundläggande analyser och ifrågasättanden.

Det andra draget är modemiseringen av statens revisions- och rationaliseringsorgan det vill säga skapandet det Statskonto-

- av nya ret och Riksrevisionsverket RRV och den roll som dessa organ

tillsammans med Finansdepartementet spelat och alltjämt spelar i utvecklandet av budgetprocessen. Det finns nämligen ett nära samband mellan inrättandet av dessa myndigheter och introduktionen av programbudgetering. De har likaså varit betydelsefulla för resultatstymingen. De utgör också ett viktigt inslag i det allmänna genombrott for långsiktig och övergripande planering som ägde rum under 60-talet.7

Det är viktigt att framhålla att dessa båda stabsorgan inte spelat någon enkel eller entydig roll. Visserligen har de oñare påskyndat än bromsat det utvecklingsarbete bedrivits. Inte sällan har de haft

som ett intresse av att budgetsystemet förändrats. Särskilt RRV har påfallande ofta medverkat i många och svårförenliga roller: som initiativtagare, verkställare, granskare och utvärderare. Samtidigt ñnns det exempel på att verket motsatt sig förslag från regeringen trots att dessa inneburit Ökade resurser för verkets del. Man kan också notera att olika avdelningar inom myndigheten företrätt olika

synsätt.

Syñet med att fästa uppmärksamheten på dessa två utvecklingslinjer är att belysa hur förutsättningarna för regeringens styrning

av förvaltningen har förändrats genom att budgetprocessen blivit allt mer analytisk och informationstät; särskilt gäller detta för det budgetunderlag som myndigheterna lämnar till departementen Budgetprocessen har också expanderat både i tid och rum. Detta kan tolkas som att de ekonomiska styrmedlen ökat i betydelse. Men en annan och sannolikt riktigare tolkning är att den ekonomiska styrningen allt mer har fått en förvaltningspolitisk prägel. Betydande delar

av det som idag uppfattas som ekonomiska styrmedel inom

ramen

° Jfr Gorpe 1978 s. 61. 7 Wittrock Lindström l984; Wittrock 1980. 8 Tarschys Eduards 1975, Resurser och resultat. RRV 1993.

för budgetprocessen kan lika gärna beskrivas som allmänna policyanalytiska styrmedel

Det har hävdats att reformer som resultatstyming har bidragit till att försvaga den politiska styrningen att ge förvaltningen ett

genom analytiskt övertag över departementen, även om motiven varit de

det vill stärka den politiska makten. I Verksledmotsatta, säga att ningskommitténs betänkande beskrevs resultatstyming ett led i

som kampen mot den allt större byråkratin och ett sätt för politiker-

som na att återta kommandot.

Även resultatstymingen överlag inte har

om mycket talar för att stärkt den politiska styrningen finns skäl att anlägga ett mer differentierat synsätt. Det är inte självklart att teknifieringen och den ökade inforrnationsmängden alltid gynnat myndigheterna. Snarare är det så att spelets tilltagande komplexitet har gynnat skickliga aktö-

Detta innebär att vissa departement och myndigheter har kunnat rer. stärka sin position medan andra inte har kunnat utnyttja systemet. Samtidigt är det ändå tydligt att försöken att utöka och fördjupa informationsutbytet mellan regeringskansliet och myndigheterna har förbättrat möjligheterna för myndigheterna att argumentera för sina krav. Man har förvandlat från början sluten och avgränsad kame-

en ral till något liknar ett debattforum.

process som

Här bör också nämnas att det har hävdats att budgetprocessens betydelse som styrinstrument överskattats, att dess omfattning inte

mot dess faktiska inflytande. Detta är ett påstående som på svarar det hela taget styrks denna framställning. Men samtidigt som

av budgetprocessen expanderat har dess gränser blivit allt mer oklara, och det innebär att det i många fall är svårt att avgöra om en viss form av styrning utövas inom eller utanför budgetprocessen. Med resultatstymingen kan exempelvis diskussion verksamhets

en om en mål bli en budgetfråga.

Den följande beskrivningen av vägen från programbudgetering till resultatstyming inleds med två avsnitt som kommer att utgöra grunden för den fortsatta framställningen. Dels en redogörelse for den gamla budgetprocessen, dels skapandet av RRV och det nya Statskontoret.

9 Quade 1975, Premfors 1989. ° Waemess1990 s. 147. " Jacobsson1984, Czamiawska-Joerges Jacobsson1987.

Den gamla budgetprocessen

Den budgetprocess som programbudgeteringen skulle ersätta har av eftervärlden ofta beskrivits i lätt förklenande ordalag, som fiskal och kameral.2 Det karakteristiken syftar på statsbudgeten

är att var förhållandevis enkelt uppställd, att den i princip följde kassaboksprincipen. Man kunde ur budgeten med hög detaljeringsgrad utläsa vad anslagen skulle användas till löner, lyse, resor etc.

- men inte varför de anslogs. Systemet var marginalistiskt och uppfölj av anslagna medel förekom sällan. Även myndigheternas anslagsframställningar petita och ekonomiadministrativa system ansågs lämna mycket i övrigt att önska. Det var med andra ord ett system som på pappret inte tillhandahöll några analytiska verktyg för ett långsiktigt tänkande eller omprövningar. Det var bara för den ekonomiskt skolade att peka på dess brister, och dessa var heller inte särskilt svåra för den oskolade att begripa.

Även själva budgetprocessen skäligen enkel och budgetdoku-

var menten anspråkslösa. Utarbetandet petitan var i många fall en

av bisyssla för en byråsekreterare i generaldirektörens närhet och krävde några få månaders arbetsinsats. Själva dokumentet var av blyg-

omfattning den på mellan tio och tjugo sidor och handsam - var lade främst anslagens storlek, tjänsters antal etc. Budgetens

om tekniska uppställning innebar också att det bara fanns ett fåtal frå-

att diskutera. Myndigheterna kunde jämföra sin.egen situation gor med den inom andra verk, hänvisa till beslut regeringen fattat i andra och jämförbara fall etc. Deras krav var främst marginalistiska och reformviljan fanns företrädesvis hos regeringen. Det rådande tjänstemannaidealet förutsatte sparsamhet och återhållsamhet. Det kan också nämnas att regeringen inte utfärdade några regelbundna anvisningar för budgetarbetet.

Inom regeringskansliet varierade arbetet med statsverkspropositionen mellan departementen. Ett utmärkande drag var dock att sakkompetensen inom departementen var begränsad. En stor del av de anställda var jurister, vilket innebar att granskningen inte alltid präglades av kunskap i sakfrågoma. I gengäld var de känslomässiga banden till verksamheterna inte överdrivet stora. En förändring hade dock inletts då man börjat rekrytera fackfolk från myndigheterna. Denna förändring innebar å ena sidan att myndigheterna inte längre kunde göra anspråk på besitta fackkompetensen. Å

att ensamma

12Ds 1995:6 s. seäven Vinde Petri 1975 s. l89ff 3 För beskrivning budgetprocessen, Amnå 1981; Mur-

en av se ray l963; Vinde Petri 1975, Lane Back 1989.

andra sidan uppstod förutsättningar för professionella bindningar mellan departement och verk, vilket ledde till att konfliktlinjen mellan politik och förvaltning försköts in i departementen.

Budgetdialogen var begränsad och forrnaliserad, och departementen inlät sig inte i diskussion. Regeringen var ordknapp i sina motiveringar och försåg därmed inte myndigheterna med argument för framtida yrkanden. Motiverades över huvud taget beslut avslag

såväl som tillstyrkanden var det på formella grunder. Budgeten

var heller inte ett reforminstrument och i budgetdiskussionen höll man sig strikt till den ekonomiska faktorn. Hade myndigheterna aktualiserat andra frågor sparades dessa till andra sammanhang. Här kan också tilläggas att statsverkspropositionen var ett omfångsrikt och detaljerat dokument. Ursprungligen var avsikten med att avkräva regeringen en noggrann redovisning förslagen att in-

av skränka den exekutiva maktens handlingsfrihet. Men med tiden kom dokumentets omfång i praktiken att stärka regeringens ställning genom att försvåra riksdagens granskning av förslaget till budget.

Den bild som framträder här är av en budgetprocess begränsad i omfång och frågeställningar. Bilden är förvisso starkt renodlad, i vissa avseenden till och med förskönande. Men vad den fångar är ändå en process sårbar för kritik och mogen för förnyelse.

Sårbarheten var dock förledande i den meningen att den inbjöd till en förenklad kritik. En närmare granskning av den kritik som riktades mot budgetprocessen visar också att den i viktiga avseenden var grund och ofullständig.

Ett problem med kritiken var att den i allt väsentligt utgick från en formell beskrivning av budgetprocessen och budgetens uppbyggnad. Den underbyggdes aldrig med en empirisk beskrivning av budgetprocessen av hur den faktiskt fungerade eller av den politiska

- process den var en del av.

Den formella beskrivningen av budgetprocessen gav inte en helt rättvisande bild av den styrning som faktiskt bedrevs, varken inom eller utanför budgetprocessens ram. Som framgått budgetpro-

var cessen inte ett refomiinstrument utan viktiga beslut kunde lämnas i särskilda propositioner. Ser exempelvis på det största civila tekniska utvecklingsprojektet under 50- och 60-talen, nämligen beslutet om att utveckla en svensk atomteknologi, behandlades förslaget av 3:e lagutskottetlö Det beslut som togs av riksdagen var ett

Amnâ198l. 5 Vinde Petri 1975 s. 179. é Detta berodde på att arbetsordningen i tvåkanunarriksdagen skiljde sig från den i den nuvarande enkammarriksdagen. Ut-

principbeslut i sig inte innebar anslog medel. I

som att man statsverkspropositionema från denna tid fanns å andra sidan bara korta sammanfattningar av underlaget till principbeslutet.

Ett annat problem med att frikoppla budgetprocessen från den övriga politiska beslutsprocessen var att man inte kunde avgöra de

om fonnella bristerna i budgetens uppställning kompenserades eller

förstärktes av exempelvis informella kontakter eller annan form av

styrning.

Kritiken byggde också på en endimensionell på systemets be-

syn gränsningar: de sågs enbart som problem borde åtgärdas. Det

som är emellertid inte självklart att dessa begränsningar försvagade budgeten som styrmedel eller enbart hade negativa verkningar. Jämför

med de krav ställs på exempelvis grundlagar att dyna-

som ser mik och handlingsfrihet inte är självklara värden. Ett syfte med grundlagar är just att bygga in tröghet i beslutsprocessen för att beskära en viss form av handlingskraft. Den nuvarande rambeslutsmodellen är också ett försök att begränsa olika beslutsfattares handlingsutryrmne inom budgetprocessen.

Det bör understrykas att syftet med beskrivningen av det äldre systemet inte är ett försök att hävda att reformer var överflödiga. Det är inte det som avses. Det som kommer att ifrågasättas är de lösningar som valts, att man utformat styrsystem som inte utgått från en rimlig beskrivningen av den politiska processen. De lösningar som avses har ofta byggt på föreställningen att den politiska processen i betydande utsträckning är formbar, att den kan anpassas till nya arbetsformer.

De nya stabsorganen

Ofta möter man föreställningen att både Statskontoret och RRV hör till våra äldsta förvaltningar, att de kan räkna sitt påbrå till de Oxenstiemska kollegiema. Något ligger det väl i detta. Men det är ändå mer rättvisande att se dem tämligen sentida konstruktio-

som ner; båda bildades nämligen 1961. Statskontoret genom sammanslagningen av Statens organisationsnämnd SON och det gamla Statskontoret. RRV genom sammanslagningen Riksräkenskap-

av

skottsindelningen utgick i princip från de statsrättsliga funktionerna. Ett utskott, Statsutskottet, hade med vissa undantag ansvaret för utgifterna. 7 Lindström 1991. 8 Framställningen bygger i betydande utsträckning på Nyboms och Fredrikssons bidrag till Statskontorets historik, Statskontoret 1680-1980. Liber.

sverket och Statens sakrevision. Statskontoret och RRV kom till-

med Försvarets forskningsanstalt FOA att utgöra basen sammans for utvecklingen programbudgeteringen liksom försöksverksamav heten. Bildandet det Statskontoret och RRV ett uttryck for en av nya var förändrad på fömyelsen den statliga förvaltningen. Den taysyn av loristiskt präglade rationaliseringen, syñade till att effektivisera som myndigheternas interna administration, skulle delvis avlösas av ett

övergripande planeringstänkande präglat av vetenskapsliknande

mer metoder och synsätt. Kontorsrationalisering skulle tonas ned, och

allmänna analyser myndigheternas effektivitet och roll i ett samav

hällsorganisatoriskt perspektiv skulle ges ökat utrymme.

Det gamla Statskontoret skapelse Karl XI och ett led i var en av dennes återupprättande det kungliga enväldet. SON var en yngre av myndighet hade bildats under andra världskriget för att ratiosom nalisera den svällande kristidsforvalmingen. Chef for SON blev

C. Tarras Sällfors, Sveriges förste professor i industriell ekonomi och organisation. Han rationaliseringsrörelsens förgrundsvar en av gestalter, och hans grundsyn har beskrivits positivistisk och som kvantitativa fakta. Genom SON knöts inriktad på analys av rationaliseringen förvaltningen till utvecklingen inom det privata av näringslivet Infor sammanslagningen konstaterades att namnet Statskontoret hade gammal hävd inom svensk förvaltning och att det

verket därför skulle få överta det, Statens rationaliseringsnya men alternativ närrmdes. verk var ett som Riksräkenskapsverket hade bildats 1921 och ett uttryck för en var önskan att få samlad kontroll över statens inkomster och om en mer utgifter samt förvaltningen statens förmögenhet. Grunden for av verkets bildande hade lagts den radikala förändring som det genom svenska samhället genomgick under andra halvan l800-talet. Men av den utlösande faktorn brister i det administrativa systemet som avvar slöjades ett antal skandaler högst besvärande för regegenom som var ringen. Bland annat hade det 1902 uppdagats att den nyligen avlidne

räntmästaren vid Statskontoret, Fahle Fougberg, under de senaste fem-

åren förskingrat drygt 360 000 kr, vid den tiden högst aktningston en värd Förskingringen upprörde IK menade att de andra siunma. som tjänstemännen vid Statskontoret, även Kammarrättens revisorer, men borde ha upptäckt vad pågick. Sekreterare i den utredning som som

9 De Geerl995 181f, 189. s. 2°Nybom 1980 136. s. 1 Prop. 1960:126 69. s. 22sou 1990:64 113.

tillsattes för att utreda frågan var Christian Tenow som senare blev Riksräkenskapsverkets arkitekt och förste chef. Den revision verket

i första hand formell och kameral. Räkenskapema konbedrev var trollerades silfermässigt och ur juridisk och ekonomisk synvinkel.

Statens sakrevision hade liksom SON bildats under kriget för att kontrollera att den statliga verksamheten var ändamålsenlig och

Den sakrevision verket bedrev var föregångaren till det sparsam. som senare blev förvaltningsrevision och som idag kallas för effektivitetsrevision.

De fyra myndigheterna kom att uppgå i RRV och Statskonto-

som ret bärare de ideal och rutiner som förknippas med Kollegiet

var av för utbetalandet ämbetsmännens löner. Avsnittet i Röda rummet

av har uppskattats den sannolikt mest stridslystna byråkratiskild-

som ringen i svensk skönlitteratur. Men 1956 års rationaliseringsutredning kom att beskriva dessa fyra myndigheters verksamhet i ordalag

saknade den lindring som Strindbergs ironi ändå skänkte: De som utmålades både ett hot mot samhällets rationalisering och som

som objekt för denna. Utredningens kritik kan ett led i den ratio-

ses som nalisering förvaltningen och samhället som ägde rum under efter-

av krigstiden. Just detta förslag till rationalisering är särskilt intressant då det gällde de statliga myndigheter själva skulle bedriva revi-

som sions- och rationaliseringsarbete.

I propositionen slogs fast att det grundläggande argumentet för bildandet Statskontoret att det fanns ett behov av en central

av var rationaliseringsverksamhet i statsförvaltningen. Avsikten med skapandet RRV att den kamerala revisionen skulle tonas ned till

av var förmån för sakrevisionen. Man kan därmed se ett klart samband mellan motiven för bildandet av Statskontoret och RRV. I båda fallen handlade det att regeringen önskade en orientering mot de

om större frågorna och mot vad som kan beskrivas som förvaltningspolitiska frågeställningar. Finansdepartementet hade spelat en betydelsefull roll for denna utveckling. Den här förändringen av den revisionella kontrollen dessutom bara ett led i större och mer

var en långsiktig förändring på statlig kontrollverksamhet, från

av synen traditionell inspektion och kontroll till utvärderande, stödjande och kunskapsspridande organisationer.

Här kan nämnas att utredningen hade förslagit att Statskontoret skulle förvandlas till vad historikern Thorsten Nybom beskrivit som

stillsam bokföringsbyrå. Men Statskontorets chef Ivar Löfqvist en

23Fredriksson 1980. 24Prop. 1960:126. 25Tillsyn 1996.

hade reserverat sig, och hans reservation närmast att betrakta var som ett självständigt förslag som på alla väsentliga punkter gick stick i stäv med de rekommendationer utredningsmajoriteten avlämnat.26 Enligt Nybom hade Löfqvist insett Finansdepartementet att önskade en större förändring än vad utredningen föreslagit. Den som skrev propositionen var byråchefen i departementet Lars Lindmark som senare blev GD for RRV.

Programbudgeteringen

Genom bildandet av RRV och Statskontoret hade regeringen skapat en organisatorisk bas for det fortsatta rationaliseringsarbetet och framför allt för en modernisering budgetprocessen. Men försöav ket att skapa slagkraftiga rationaliserings- och revisionsmyndigheter ñck inte något omedelbart genomslag; personalen fortsatte under de följande åren att arbeta i enlighet med äldre arbetsrutiner och synsätt. Båda myndigheterna skulle dock snart komma att genomgå stora förändringar. Den förändring ägde inom RRV under andra som rum halvan av 60-talet kan närmast liknas vid kulturrevolution. Meen todologiskt utvecklingsarbete påbörjades och verket datoriserades. Storleken av detta tekniska steg framgår att personliga telefoner av för revisorerna då nymodighet. Man lär dessutom ha ännu var en varit den första myndighet som skaffade en egen neonskyltzs Bildandet av Statskontoret och RRV kom att sammanfalla med Skattebetalarnas förenings 40-årsjubileum; 1961 ägnades julnumret av föreningens tidning Sunt förnuft att visa hur skattebetalarnas pengar missbrukades. Kritiken gällde inte i första hand slöseri utan budgetens uppläggning som ansågs leda till onödiga utgifter och felinvesteringar. Skattebetalarnas kritik kan beskrivas ett krav på att budgeten som utvecklades till ett politiskt rationellt instrument. Det skulle bli lättare att se vad pengarna användes till och vad man fick för dem. För att förverkliga detta krävdes enligt Skattebetalarna ett nytt budgetsystem, och man nämnde att man i USA hade börjat tillämpa en budgetteknik kallades för programbudgetering. som

26Nybom 1980 s. 144. 27 Beskrivningen av programbudgeteringen bygger i betydande utsträckning på Amnå 1981. 28Ringström 1987. 29Om svenska rapporter från de amerikanska försöken, se Henrikson et. al. 1965, Magnander et. al. 1970.

Kravet ñck ett välvilligt bemötande av ñnansministem, och året därpå föreslog Skattebetalarnas förening att en utredning tillsattes för att reformera budgetsystemet. Något senare kom en motsvarande propå från Statskontoret. Den länk som förenade dessa båda framstötar var Sven Ivar Ivarsson, VD i Skattebetalarnas förening och redaktör för Sunt förnuft. 1963 ñck Statskontorets GD också

en rekommendation från Finansdepartementet om att anställa Ivarsson som sakkunnig.

Uppdraget att utreda frågan om programbudgetering gick till Statskontoret som i samarbete med RRV skulle utföra arbetet. En särskild expertberedning kallades för att leda arbetet som utfördes av en arbetsgrupp på Statskontoret. Ivarsson var projektledare. Det kan också nämnas att Ivarsson senare blev avdelningschef vid RRV och var med om att utveckla förvaltningsrevisionen metodmässigt.3° Ordförande för expertberedningen Statskontorets GD

var Ivar Löfqvist avlöstes 1965 RRV:s GD Lars Lindmark.

som av

Allmänt kan sägas att Programbudgetutredningens förslag innebar en omfattande introduktion av modern företagsekonomisk teori i budgetarbetet. Förebilden för myndigheten var företaget. Den kamerala redovisningen av inkomster och utgifter skulle ersättas med en budgetprocess präglad av system- och altemativtänkande och begrepp som direkt knöt an till långsiktig planering. Från att ha varit ett marginalistiskt och perspektivlöst styrinstrument skulle budgeten förvandlas till ett slagkraftigt reform- och analysinstrument.

Det var den amerikanska programbudgeteringen som utgjorde inspirationskällan för det svenska refonnarbetet. En viktig grund var också det arbete som bedrivits inom bl.a. FOA med att utveckla operationsanalysen och senare systemanalysen. Operationsanalysen hade utvecklats i Storbritannien och USA under kriget. Den var ett försök att med matematiska metoder lösa olika slags militära och logistiska problem. Ledande forskare hade engagerats i de så kallade krigsansträngningama och förelagts problem om hur konvojer skulle organiseras och jaktflyg fördelas på olika flygfält. Efter kriget kom RAND Corporation, det amerikanska flygets think-tank, att bli ett centrum för vidareutvecklingen av dessa idéer och en rik flora av nya riktningar uppstod. Objektet för metoderna var inte längre bara försvarsmakten utan också den civila förvaltningen och näringslivet. De problem som skulle bearbetas var därmed av en

annan och betydligt mer komplicerad art. Operationsanalysen ut-

vecklades till systemanalys som i sin tur kom att inspirera cost-

3°Förvaltningsrevision 1970 RRV. 3 Amná198ls. 122.

benefit analys CBA, policyanalys med Det också vid

mera. var RAND programbudgeteringen utvecklades.

som

Ett problem med den amerikanska programbudgeteringen som förebild var att den omfattade statsmaktsnivån såväl som myndighetsnivån, vilket gjorde att systemet måste till svenska förhål-

anpassas landen. I Sverige ansågs nämligen gränsdragningen mellan departement och verk lägga hinder i vägen för ett system som knöt förvaltningen allt för hårt till regeringskansliet.

Frågan om denna gränsdragning kom emellertid att bli föremål för en dragkamp mellan Statskontoret/utredningen och regeringen. Statskontorets ståndpunkt var att man borde lägga grunden för ett system som kunde förbättra underlaget för hela budgetprocessen. Förändringen skulle dock ske gradvis och systemet skulle byggas upp nedifrån. När kostnadsredovisningen inom myndigheterna väl var förbättrad kunde man gå vidare.

Regeringens hållning var mer reserverad. Den såg programbudgeteringen främst som ett administrativt styrsystem för myndigheterna själva, även om den också ansåg att ett sådant system kunde underlätta den parlamentariska behandlingen utgiftsfrågoma. Den

av var dock inte intresserad av att arbetsformema inom regeringskansliet blev föremål för reforrnförslag från utredningens sida.

Skillnaderna i synsätt borgade för att det skulle uppstå ett glapp mellan myndigheternas och regeringens budgetsystem. Men Statskontorets önskan om att börja nedifrån gav utrymme för faktiska kompromisser om systemets vertikala utbredning.

Kärnan i utredningens förslag var att de gamla resursinriktade anslagen skulle överges. I stället skulle budgetarbetet utgå från verksamhetens mål som skulle ligga till grund för preciseringar av prestationer och resurser. I korthet innebar förslaget följande:

PB programbudgeteringen omfattar vissa begrepp och

samband programtenner som avses bli infogade i förvalt-

ningens beslutsprocesser. PBU Programbudgetutredningen definierar program som en plan över kostnader och prestationer för en verksamhet som syftar till att uppnå ett angivet mål. Program den ändamålsinriktade indelningen verk-

av samheten byggs upp kring må1 syftet, vad skall

som uppnås, som skall infrias genom effekter verksamhetens inver-

32En beskrivning introduktionen operationsanalysen i Sve-

av av rige finns i Kaijser och Tiberg 1996. Se även Wittrock 1980, Molander 1981 ; Premfors l 989. 33Amnål98ls. 124.

kan på samhället. Dessa åstadkoms prestationer de genom verksamheten avlärrmar och ställs varor eller tjänster som

mot kostnader resursuppoffringama.

Verksamhetsresultaten skall följaktligen preciseras i termer av mål, effekter och prestationer, medan resursuppoñringama skall jämföras i kostnadstermer. Härigenom skall man få ett bättre underlag för val mellan olika handlingsalternativ. --- PBU kom i allt större eller mindre utsträckning på alla omden statliga ekonomiadministrationen. Det centrala i råden av PB emellertid enligt utredningen inriktningen mot ändavar målen och resultaten i anslagsgivningen, budgeteringen och uppföljningen myndigheternas verksamhet av

En grundläggande tanke att programbudgeteringen skulle göra

var det möjligt att på ett smidigt sätt delegera frågor till myndigheterna utan att statens inflytande över verksamheterna minskade nämnvärt. Man önskade mindre anslagstänkande och ökad frihet för mynav digheterna att själva välja resursslag. Detta skulle uppnås genom en rationell arbetsfördelning utnyttjade både statsmaktemas och som myndigheternas fördelar bäst. Vad möter här är alltså det som under 80-talet och skulle komma att bli den bärande princisenare för det förvaltningspolitiska tänkandet. Den präglar Verksledpen ningskommitténs förslag och ligger till grund för resultatstymingen. Principen innebär att staten skall ägna sig de övergripande fråoch att myndigheternal inom givna ramar skall ha största gorna - möjliga handlingsfrihet. En förutsättning för denna decentralisering inte bara att den forrnaliserade rapporteringen hög kvalivar var av tet. Systemet förutsatte också ökad informell och muntlig dialog. en Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningens förslag var långtgående att betänkandet ändå kan beskrivas som en idémen skrift att det innehöll få praktiska anvisningar. Det radikala genom låg i att med det privata företaget förebild önskade införa man som ett konsekvent utformat ekonomiskt styrsystem för hela statsförvaltningen. Kontrollen och redovisningen, budgeteringen och planeringen skulle synkroniseras. Man ville med andra ord koncentrera informationen mellan statsmakterna och myndigheterna till budgetdialogen. Myndigheternas framställningar skulle bli ett kvalificerat underlag för den statliga verksamhetens framtida inriktning.

34 försöksverksamheten medprogrambudgetering, Utvärdering av delrapport 4 1975 s. 2f; se ävenAmnâ 1981 s. 133. 35Amnál98ls. 144. 3°Arnnål98ls. 144.

RRl/:s roll: Redovisningsrevisionen utlokaliseras

Det planerade införandet programbudgetering skulle få konsekav venser för både RRV:s organisation och dess Verksamhetsinriktning. Programbudgeteringens betydelse för denna utveckling skall dock inte överdrivas, för det redan inledd utveckling förstärkvar en som tes med detta avses en ökad betoning sakrevisionens betydelse. - av År 1967 skulle denna utveckling ytterligare markeras genom att den kamerala revisionen flyttades ut till myndigheterna och fick karaktären av intemrevision. Förslaget till denna förändring hade utarbetats RRV. I proposiav tionen betonade finansministem sambandet mellan rationalisering och den fortsatta utbyggnaden samhällets Med ledning av resurser. av erfarenheterna från programbudgeteringen skulle låta utvidman ga utredningsarbetet kring kostnads- och produktivitctsfrågor." En bidragande orsak till ville decentralisera den kamerala att man revisionen att den utgjorde ett led i förberedelserna för introvar duktionen av programbudgetering förutsatte att myndigheternas som interna ekonomiadministrativa system förbättrades och att deras kompetens stärktes. Samtidigt med programbudgeteringen infördes ett enhetligt datoriserat redovisningsystem kallat System som också ställde krav på myndigheterna att stärka sin ekonomiadministrativa kompetens.

Genomförandet och utvärderingen programbudgeteringen av Introduktionen programbudgeteringen, liksom resultatav senare stymingen, inleddes med begränsad försöksverksamhet. Finansen ministerns intresse för de idéerna avtog dock snabbt och 1969 nya delegerades det faktiska ansvaret för utvecklingsarbetet till fackdepartcmcntcn. I spetsen för försöksverksamheten stod sa kallade ledningsgrupper med representanter från fackdepartementet, Finansdepartementet och RRV Försöken med programbudgetering kom att pågå i cirka tio års tid. Efter den inledande entusiasmen spreds gradvis missmodet i takt med att problemen hopade sig. Rapporter från faltet här hemma samt de amerikanska erfarenheterna gjorde att programbudgeteringen aldrig genomfördes fullt ut.

37Prop. 1967:79. 38A1nnål981s.195,

39Amná1981s. 156.

RRI/s utvärderingar Redan 1971 fick RRV i uppdrag regeringen att utvärdera för-

av söksverksamheten, vilket skedde i fyra olika omgångar År 1975 lämnade verket dessutom en sammanfattande rapportf"

Uppdraget att utvärdera den pågående forsöksverksamheten kom att ge upphov till spänningar inom verket. Man hade fått i uppdrag att utvärdera ett system som verket självt hade varit med om att konstruera och genomföra. Det var därmed inte bara systemet som stod i fokus för utvärderingen. RRV:s löpande utvärderingar, som utfördes särskild dock god inblick i de förhål-

av en grupp, ger en landen som ledde till att forsöksverksamheten avbröts.

I den första delrapporten som levererades 1971 var de allmänna intrycken som utvärderingsgruppen kunde rapportera försiktigt positiva. Underlaget var dock begränsat. Men i takt med att erfarenheten blev och mörkare bild fram. Den sista

större växte en annan delrapporten byggde på en totalundersökning av försöksverksamheten, och bestod både av en enkätundersökning och en dokumentstudie.

Något förenklat kan man hävda att enkätundersökningen gav en ljus bild av läget. Myndigheterna hävdade att den egna verksamheten vitaliserats och att man fått ett bättre grepp om den egna organisationen. Man var också positivt inställd till diskussioner om mål och resultat. Petita i programtermer ansågs att föredra framför

vara den traditionella formen. Rollfordelning mellan myndighet och departement hade blivit klarare och detaljreglering minskat.

Dokumentstudien gav däremot närmast motsatt bild läget.

en av Både målformuleringar och resultatredovisningar

hade visat sig vara djupt problematiska. Myndigheterna hade inte lyckats konstruera några pålitliga och användbara prestationsenheter som klart visade vad som skulle åstadkommas. I stället hade man kompenserat dessa brister att bruka intetsägande statistik. 42

genom mer

Förhållandet till planering var trevande, resonemang fördes om detaljerf Utvärderingsgruppen vände sig också mot det professionella språket i petitoma; hade man inte en mycket god miljökännedom och därtill den historiska bakgrunden klar for sig de i stort

var

° Fi 711001, dnr 977. u Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering: delrapporterna 1-4. 1975 RRV; Utvärdering avförsöksverksamheten med programbudgetering: En sammanfattande slutrapport. l 975 RRV. 42Delrapport 4 s. 65. 43Delrapport 4 s. 65.

26 SOU 1997: 15

sett oläsliga. I den mån programbudgeteringen hade satt sin prägel på petitan gällde det formen och inte innehållet. Man hade heller inte hittat ett enda fall där myndigheten själv föreslagit en finansiering av en ny uppgift med en nedskäming av en gammal. Några exempel på förslag om alternativa vägar att uppnå ett mål hade inte

man funnit. Programindelningen följde inte sällan organisatoriska gränser. Och slutsatserna var nedslående:

Om man inte utgår från att budgetprocessen i stora delar

äger rum vid sidan om petitaomgången utan verkligen baserar

sig på material av den typ som här diskuterats så måste den

många gånger vara svår att genomföra i programtenner7°45

Det var emellertid inte utvärderingsgruppens slutsatser som skulle bli verkets officiella ståndpunkt. Gruppens resultat bearbetades, sammanfattades och redovisades i en särskild slutrapport vars forhållande till delrapportema kan beskrivas som elastiskt. De nedslående iakttagelsema i dokumentstudien tonades ned och i stället framhölls de mer hoppingivande resultaten från enkätstudien. RRV erkände att problem förekommit men detta förklarades med att myndigheterna inte levt upp till kraven: Att anpassa det teoretiska materialet till den faktiska situationen blev for vissa myndigheter oöverkomligt svårt inte minst brist på personella för

p g a resurser systemutveckling7°46Trots svårigheterna ansågs försöksverksamheten ha varit framgångsrik och RRV:s slutsats var att utvecklingsarbetet borde fortsätta inom SEA:s ram. Man betonade att SEA byggde på den grundsyn hade redovisats i Programbudgetutredning-

som en. SEA skall utläsas Statens Ekonomi-Administrativa system och utvecklades av RRV. Det byggde på helhetssyn när det gällde

en myndigheterna ekonomiadministrativa verksamhet. I RRV:s jubileumsskriñ påpekas att ursprungligen angavs att SEA skulle omfatta programbudgetering. Numera talar man om verksamhetsplanering i SEA

I propositionen konstaterade den nytillträdde budgetminister Mundebo att försöksverksamheten drabbats av svåra problem, både när det gällde att redovisa verksamhetsresultat i måluppfyllel-

termer av

M Delrapport 4 s. 66. 45Delrapport 4 s. 67. 46Slutrapport s. 19. 47Ringströml987 16.

s.

i kvantiñerade fomier och när det gällde målangivelserflgRRV se fick dock fortsätta sitt föreslagna utvecklingsarbete.

Sammanfattning: Förändringar i budgetarbetet

Introduktionen programbudgeteringen blev en besvikelse men av reformen fick inte desto mindre viktiga konsekvenser för budgetarbetet. Förändringarna gällde i första hand formerna, inte innehållet i verksamheterna. Aktörema i budgetprocessen blev fler och kravet på ekonomisk 0 professionell kompetens ökade. Förändringar av arbetsrätten ledde också till att samråd med facken blev nödvändiga. Budgetarbetet formaliserat och skriñväxlingen mellan 0 blev mer departement och verk ökade. Budgetarbetet utsträcktes över året. De ökade kraven på budgetunderlaget analys- och besluts- 0 som dokument avspeglades i ökad volym: verksamhetsplan, intern budget, verksamhetsberättelse och anslagsframställning omfattade hundratals sidor. För myndigheternas del innebar reformen att anslagsframställ- 0 ningamas nyhetsvärde ökade. Det ökade innehållet gjorde att petitan kom på nyhetsplats. Allt fler anställda tog del arbetet och petitans betydelse som 0 av internt dokument ökade. Planerare och ekonomer tog över arbetet från kamrerama. Datoriseringen skapade förutsättningar för att statistisk bearbetning. Och GD och verksledning öka graden av tvingades i Ökad utsträckning engagera sig i budgetarbetet.

Budgetutredningen

Två år efter det att Programbudgetutredningen lämnat sitt betänkande, det vill säga 1969, hade ännu utredning tillsatts för att se en över det statliga budgetsystemet, nämligen Budgetutredningen, som korn att få ett starkt inslag personer från Finansdepartementet. av Till ordförande utsågs statssekreteraren i Finansdepartementet Feldt. När denne avgick 1970 övertogs ordförandeskapet

Kjell-Olof

Bo Jonas Sjönander, även han statssekreterare i Finansdeparteav mentet. De övriga ledamöterna riksdagsledamoten och ordföranvar den i Moderata samlingspartiet Gösta Bohman, efterträddes av som bankdirektören Carl Göran Regnell, revisionsdirektören vid RRV Arne Gadd också ledamot i Grundlagberedningen, RRV:s som var

4 Prop. 1976/77:130 54. s. 49Amnå 1981.

GD Lars Lindmark som tidigare varit budgetchef vid Finansde- partementet och den som skrev propositionen bildandet det om av nya Statskontoret samt professorn i nationalekonomi vid Stock- holms universitet Lars Werin. Till sekreterare utsågs departementssekreteraren i Finansdepartementet Sten Westerberg, emellertid som avgick och efterträddes Svante Englund, kansliråd i Finansdeav partementet. Bland experterna som knöts till utredningen återfanns ett flertal kända ekonomer samt representanter för näringslivet och dess organ, bland andra Gunnar Eliasson, Assar Lindbeck, Lars Matthiessen, Lars Nabseth och Ysander.

Bengt-Christer

I september 1973 lade utredning ett förslag enligt den själv som

innebar en tillämpning programbudgetering på statsmaktsni-

av vå.5° innehöll Förslaget resonemang som knöt an till Programbud-

getutredningens förslag och det foregrep vad Verksledningskommit-

tén senare skulle komma att föreslå. Utredningen ansåg att riksdag och regering ägnade detaljfrågor for stor uppmärksamhet, medan myndigheterna på hand fick fatta egen beslut av stor betydelse för samhällsutvecklingen. Budgetsystemet var heller inte utformat så att man kunde föra en grundläggande diskussion om hur bäst kunde uppnå ett givet mål intresset man utan tenderade att riktas mot olika anslagsnivåer. Enligt utredningen var det också sällsynt att man ifrågasatte verksamheter och hela budgetprocessen var kortsiktig. Huvudbudskapet var att staten skulle ta ett ökat ansvar for målinriktningen det statliga verksamheterna av och att myndigheterna i sin tur skulle få ett ökat för val ansvar av medel for genomförandet. Statsbudgeten skulle på sikt delas efter verksamheternas ändamål, vilket skulle underlätta rationella awägningar. Uppmärksamheten skulle riktas mot verksamheternas resultat. Budgeten skulle delas i 23 sektorer. Jämför här med de nuvarande 27 utgiñsområdena. Budgetsystemets infonnationsflöden skulle förbättras utbyggd systematisk planeringsverkgenom en samhet och syftet med den långsiktiga planeringen öka var att handlingsfriheten for de politiska beslutsfattarna. Den skulle därför i ökad utsträckning inriktad på att skapa alternativ. Systemet vara förutsatte att planeringen samordnades med den årliga budgetprocessen, och planeringen skulle bygga på fyra sorters dokument: perspektivstudier med tidshorisont på 10-20 år, femåriga seken torsstudier, särskilda budgetdirektiv ettåriga fyraårisom var samt

5°sou 1973:43 s. 16.

ga på myndighetsnivå som skulle redovisas årli-

vårksamhetsplaner

gen.

Utredningen dock inte enig. Reservationer och särskilda ytt-

var randen som innehöll kritik på för utredningen centrala punkter

-

bland annat kapitlet Förmögenhetsredovisning och kapitalkostna-

der lämnades av ledamöter och experter. I Bengt-Christer Ysan-

ders särskilda yttrande, som Lars Eliasson instämde framhölls att utredningen inte tagit fram ett underlag kunde ligga till grund

som för ett långsiktigt reformarbete. Det präglades i stället av behovet av att komma fram till praktiskt-politiskt tillämpbara beslut eller definitiva ställningstaganden gällande sådana förbättringar som i stort kan motiveras och utformas utifrån redan befintligt tänkande och aktuella refonnsträvanden. Eliasson kritiserade också i ett eget särskilt yttrande kapitel fyra, Planering, beskrevs föga

som som genomtänkt och i avsaknad konkretion. Han ifrågasatte det

av om var önskvärt att staten ñck ökade stymings- och kontrolhnöjligheter när det gällde övergripande målawägningar. Likaså hävdades att utredningen missuppfattat hur planeringen egentligen gick till.

Det blir i praktiken en omöjlig konstruktion att som utredningen endast se till den formella dokumenthanteringen när det gäller att ange hur denna procedur skall äga rum. Såväl i praktiken som i teorin kommer den informella informationsförmedlingen mellan statsmakter och myndigheter under planens framtagande att bli avgörande för resultatet

Eliasson kritiserade också utredningen for att praktiskt taget helt ha avstått från att integrera mångfalden av förslag i den övriga texten med planeringsprocessen; ett förhållande som på ett väsentligt sätt gör möjligheterna att utnyttja planeringsystemet som ett styrinstrument i enlighet med angivna syften till en fråga om när, var och hur denna ytterligare utredningsuppgift kommer slutföras

att

Eliassons påpekande om när, var och hur utredningsarbetet skulle fortsätta visade sig tämligen omgående befogad. Utredningen

presenterade sitt förslag i september 1973. Månaden efter inträffande den så kallade oljekrisen slog det mesta planerandet i spill-

som av ror. I ñnansplanen 1974 avstod på grund det osäkra läget

man av från att lägga fram en nationalbudget.

5 För en analys av utredningens förslag ur ett planeringsperspektiv, seWittrock 1980. 52SOU 1973:43 s.235. 53SOU 1973:43 s.285.

Budgetutredningens förslag fick ett välvilligt bemötande från förvaltningen men förslaget om att införa programbudgetering på statsmaktsnivå avvisades regeringen. Frågan skulle dock utredas

av vidare.

Programbudgeteringens efterdyningar

Försöken med programbudgetering följdes av en period av desillusion. De rationalistiska idéerna förvisso inte döda, men en mot-

var bild hade växt fram och den första oskuldsfulla entusiasmen var bruten. Omorienteringen var märkbar inom både Statskontoret och RRV.

Under de här åren kan också notera ett ökat intresse for

man implementationsfrågor inom den svenska samhällsvetenskapen. Tidigare hade intresset kring den olfentliga styrningen och maktutövningen i betydande utsträckning varit knutet till riksdagens och regeringens beslutsfattande. Själva genomförandeledet, vägen från beslut till handling, begränsad uppmärksam-

hade enbart ägnats en het.

Här kan också nämnas att förvaltningen intar en undanskymd roll i 1974 års regeringsform. Med den offentliga sektorns tilltagande expansion blev det emellertid allt mer tydligt att riksdagens och regeringens beslutsfattande hade begränsad räckvidd, och att de politiskt fattade besluten inte alltid verkställdes enligt planerna eller ñck avsedda effekter. Precis som när det gällde programbudgeteringen kom den idémässiga inspirationen från USA.

Ett projekt som kan sägas representera en betydelsefull fåra i den

tidens strömningar var det så kallade MEPOS-projektet nya Medborgama, politikerna och den offentliga sektorn. Syñet med projektet var att belysa hur den offentliga sektorns expansion och omvandling påverkat villkoren för den politiska demokratin. Ledare för projektet den folkpartistiske politikem och statsvetaren Da-

var niel Tarschys. Projektet fick en viss politisk tyngd genom att Tarschys etter den borgerliga valsegem 1976 blev ordförande i Förvaltningsutredningen. Problembilderna för utredningen och projektet var också i mångt och mycket desamma.

Inom ramen för projektet kom flera uppmärksammade böcker att publiceras.54Allmänt i MEPOS-serien kan ñnna

kan sägas att man uttryck för tvivel när det gäller förutsättningama att lösa problemen med den allt större byråkratin med olika former av rationalistiska

54Brunsson, N. Jönsson l979; Johnsson 1978, Tarschys red. 1 978a 1978b.

planerings- och styrinstrument. I förordet till antologin Vem håller i rodret ställer Tarschys frågan: Enligt regeringsforrnen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Gott och väl men vart tar den

vägen Avståndet till de rationalistiska styrmodellema var långt. En böckerna i serien Politikerna, byråkraterna och de nya av var styrformerna, skriven av Peter Gorpe, organisationsdirektör vid Statskontoret. Boken kan närmast ses som en förkortad och populär version av Om planering vid statliga myndigheter som gavs ut av Statskontoret Gorpe författarna till. Hans bok i

och som var en av MEPOS-serien är inte bara intressant för de han for,

resonemang utan också for att han flitigt citerar ur både Statskontorets och RRV:s publikationer. Boken dokumenterar i lättfattlig och lättillgänglig form både erfarenheter från programbudgeteringen och vad de två stabsorganen i efterhand ansåg om denna verksamhet. Under rubriken Två dominerande intryck: oklarhet och desillusion sammanfattar Gorpe kunskapsläget i boken om olika styrformer på följande sätt:

Vid koncentrerad genomläsning böcker och tidskriftsar-

av tiklar kring dessa metoder ligger déja-vu-upplevelsema kusligt tätt. I sammandrag lyder inledningen på en rad artiklar på följande vis: När X-metoden först presenterades för tio år sedan hade den stor skara entusiastiska anhängare. Nu

en ställer de sig frågan: Vad var det som gick snett och Varför fungerar inte X-metoden En förklaring är förstås att ingen riktigt lyckats förklara vad X-metoden egentligen är för något. Den har ibland framställts som en uppsättning specifika tekniker och ibland som ett synsätt som i sig inbegriper en rad andra metoder, såsom Y-metoden, Z-metoden osv Ofta citeras Humpty Dumptys ord betyder vad jag bestämmer att de ska betyda ibland kallat Humpty Dumptys hermeneutiska princip försöker definiera vad de olika

när man metoderna egentligen står för. Efter en inledande kommentar av nedanstående karaktär ger varje författare sin definition av

begreppet/metoden

Målstyming omtalas som ett i raden av rationalistiska påfund och liknas i ett citat vid en glass som kan fås i 29 olika smaker. Senare i boken ägnas målstyming ett eget avsnitt. Släktskapet med programbudgeteringen framhålls och Gorpe konstaterar att det var tankar som såg bra ut i teorin men att de visat sig svåra att omsätta i prak-

55Gorpe 1978 s. 14.

tisk handling. Han konstaterar också att de myndigheter som inte formulerat mål och delmål i enlighet med den rationalistiska grundmodellen ådragit sig RRV:s hörbara missnöje. Han tillägger dock att omprövning förefaller på gång inom verket Han styr-

en vara ker sin förhoppning med omfattande citat ur skriften Mål och pro-

i verksamhetsplanering som gavs ut 1976 av RRV. Skriften gram hade utarbetats prognosavdelningen tidigare utfört utvärde-

av som ringama av programbudgeteringen. Man framhöll resultatstymingens begränsningar men betonade att den hade klara förtjänster som pedagogisk modell. Gorpe citerar bland annat följande avsnitt ur skriften:

I praktiken blir det ofta fråga om en analys av mål och me-

del samtidigt. En strikt nedbrytning av mål till medel kan ge-

nomföras bara i relativt enkla situationer, där medlen är okontroversiella och relativt värdeneutrala. I många fall påverkas också målen väljs, eftersom dessa

av de medel som sällan är så neutrala som de ofta framställs. En annan vanlig komplikation i praktiken är att tillgången medel på kort sikt avgör vilka mål som kan nås. Därmed styrs verksamheten in mot mål som kan nås med tillgängliga medel, inte mot mål som kanske vore önskvärda på längre sikt.57

Gorpe hänvisar också till boken Om planering vid statliga myndigheter. Där påstås inte bara att målformulerandets välsignelser är övervärderade utan att förutsättningarna för renodlad målstyming oña saknas i förvaltningen. Man tillägger också följande.

Sökandet efter riktpunkter för planerandet bör därför inte i

första hand inriktats på att finna skriftliga formuleringar som

definierar verkets slutliga mål. Det är ofta mer fruktbart att söka klargöra vilka viktiga problem verket bör lösa, vilka uppgifter man bör prioritera, vilken relation till olika intressenter man bör eftersträva, vilka arbetssätt man vill förorda.

Allmänt kan sägas att både Statskontoret och RRV i olika skrifter redovisade en skeptisk syn på rationalistiska metoder. Under den här perioden fanns också en förhållandevis god överensstämmelse mel-

Gorpe 1978 s. 78. 57Gorpe 1978 7st.

s.

lan Statskontorets och RRV:s skrifter och förvaltningsforskningens ron.

Om planering vid statliga myndigheter var inte bara en intressant mätare på det sena 70-talets på planering. Den hade också

syn en närmast ofñciös prägel. I förordet, undertecknat av verkets GD Sven Moberg, framhölls att man i boken försökte förmedla en planeringssyn och helhetsuppfattning som Statskontoret ansåg vara fruktbar och tillämplig för alla myndigheter. Moberg

typer av tillade att rapporten inte utgjorde slutet på Statskontorets arbete för att bistå statliga myndigheter med planeringsråd. Även i fortsättningen skulle man ge stöd. Drygt tio år senare skulle verket i samarbete med RRV tillhöra resultatstymingens främsta tillskyndare, och den som ledde utredningen eller mindre avsiktligt lade

som mer grunden för reformen var Sven Moberg.

F örvaltn ingen

ingsutredn

Året innan försöksverksamheten med programbudgeteringen avbröts tillsatte budgetminister Mundebo Förvaltningsutredningen. Ordförande blev Daniel Tarschys. Utredningen var ett led i den nyligen tillträdda borgerliga trepartiregeringens försök att bryta dynamiken i den oñentliga revolutionen samt motverka krångliga och

omständliga handlingsrutiner i förvaltningen. Här är det främst tre aspekter av utredningens arbete som är av intresse för den fortsatta utvecklingen.

Den första aspekten är beskrivningen och analysen den allmän-

av na samhällsutvecklingen. Utredningen pekade på att den offentliga förvaltningen hade expanderat, blivit mer komplex och ändrat karaktär. Detta hade lett till att den demokratiska och politiska styrningen av förvaltningen hade försvagats och tjänstemännens inflytande ökat.

Förnyelsen av den offentliga sektorn kunde i framtiden inte ske

genom expansion utan genom omprövning. Programbudgeteringen hade varit en besvikelse då den endast lett till en granskning på marginalen Man konstaterade också att det nätverk farms

som för förändringsarbetet- utöver riksdag och regering och be-

- som stod av kommittéväsendet, myndigheter, RRV och Statskontoret samt den sektoriella forskningen, hade varit effektivt så länge det rådde tillväxt i ekonomin. Men att åstadkomma förslag till besparingar hade man varit betydligt sämre på.

5 sou 1979:61 43s.

Den andra aspekten gäller stabsmyndighetemas roll. Utredningen konstaterade att det beslutsunderlag som statsmakterna hade att utgå från expansivt och borde förbättras. Vad i första hand

var man efterlyste information uppnådda resultat och effekter alltså

var om uppgifter programbudgeteringen avsedd tillhandahållas 9

som var att För att få denna information ville knyta RRV:s och Statskonto-

man

rets kompetens till översynsarbetetéo

Stabsorganen ägnades förhållandevis stor uppmärksamhet, och

en utredningen noterade den metodutveckling som bedrivits vid RRV och Statskontoret. Metoderna som utvecklats ansågs visserligen ha lett till nytänkande och höjd effektivitet inom myndigheterna men knappast till några nedskärningar eller omprövningar. I själva verket hade RRV:s och Statskontorets förvaltningsrevisioner bidragit till den offentliga expansionen att avslöja brister som myndig-

genom heterna hade kunnat hänvisa till i sitt petitaarbete. Och man konstaterade att resultaten RRV:s och Statskontorets arbete bara un-

av dantagsvis hade kunnat utnyttjas som underlag för regeringskansliets budgetarbete. Utredningens förklaring att det troligen

egen var berodde på att de resultat kommer fram inte alltid svarar mot

som beslutsfattamas information

behov av

Den tredje aspekten gäller den författningsmässiga ramen för regeringens styrning förvaltningen. Vad utredningen hävdade var

av att den tidigare vedertagna men författningsmässigt grumliga och

svagt förankrade gränsdragningen mellan departement och verk

-

den regeringsformen förlorat sin giltighet. De områden genom nya som nu var undandragna regeringens beslutsfattande hade inskränkts betydligt I sina personliga reflektioner till remissvaren formulerade Tarschys essensen i utredningens budskap på följande sätt:

Skall man i mycket sammanpressad form ange vad utredningen kommit fram till kan man formulera det på följande sätt: förvaltningen är ostyrbar så är det i varje fall inte

om grundlagens fel.

Med denna tolkning hade utredningen undanröjt den gränsdragning som tidigare uppfattats som en spärr mot att införa programbudge-

5°sou 1979:61 s. 15. °° SOU 1979:61 s. 16. 6 40f.

SOU 1979:61 s. 62Förvaltningspolitik iförändring. 1996 RRV.

tering på statsmaktsnivå. Möjligheterna för regeringen att styra hade ökat liksom utrymmet för en informell dialog.

Verksledningskommittén

Verksledningskommitténs arbete var i mångt och mycket en direkt fortsättning på Förvaltningsutredningens. Kommittén tillsattes i juli

civilminister Holmberg Till ordförande utsågs Sven Mo- 1983 av berg, f.d. GD vid Statskontoret. Tarschys ledamot. Under det

var första året byrådirektör Erik Amnå, RRV, huvudsekreterare.

var Han hade 1981 disputerat på en avhandling om försöken med att introducera programbudgetering i statsförvaltningen Avhandling-

synsätt och resultat kan allmänt beskrivas svårförenliga ens som med den inriktning utredningens förslag kom att få.

Som namnet antyder det främst formerna för verkens ledning

var

skulle granskas. Men Holmberg hade lämnat en liten öppning, som nämligen att inom ramen för den rådande konstitutionella ord-

man ningen fick lämna förslag hur myndigheterna kunde styras på

om ett bättre och smidigare sätt, och i allmän formulering nämndes

en fastställandet för mål och inriktning av verksamheter-

av ramar na.65 Att kommitténs förslag skulle ligga inom för den

ramen svenska förvaltningsmodellen visade sig heller inte utgöra någon nämnvärd begränsning efter Förvaltningsutredningens tolkning av dess innebörd. Det är emellertid osäkert Civildepartementet hade

om uppmärksammat att denna tolkning förhållandet mellan departe-

av ment och verk gav utredningen detta vida mandat.

Verksledningskommittén anslöt sig till Förvaltningsutredningens beskrivning samhällsutvecklingen. I det maktspel mellan politiker

av och byråkrater enligt utredningen pågick det viktigt att den

som var demokratiska kraften inte ytterligare försvagades eftersom det endast den såg till helheten och kunde hålla de andra

var som som kraftema stången Ett problem att den växande ärendemäng-

var den och frågomas ökade komplexitet hade lett till att den politiska styrningen försvagats och förvaltningens ställning stärkts. Kraven på expertkunskap hade ökat betydligt och noterade att verk-

man samheterna och de beslutsunderlag som nådde regeringen hade teknzfierats.67 Kursiveringen är utredningens.

63Dir 1983:48. 64Amnâ 1981. 66SOU 1985:40 s. 245. 66soU 1985:40 s. 41. 67SOU 1985:40 5.41.

Delvis ansågs regeringskansliets bristande beslutsförmåga ett

vara informationsproblem, och den lösning utredningen presenterade

som var i allt väsentligt en avlastningsstrategi: riksdag och regering skulle koncentrera sig på den övergripande verksamheten

och myndigheterna skulle ges ett ökat utrymme inom sina kompetens-

egna områden, särskilt när det gällde den inre verksamheten och organisationen. Något utredningen särskilt framhöll att regeringen

som var skulle kräva att myndigheterna tydligare redovisade resultatet sin

av verksamhet. Budgetprocessen skulle förlängas; förvaltningsanslaget skulle i princip bli treårigt.

Slutsatsen av utredningens problembeskrivning att tjänstemän-

nens inflytande ökat på bekostnad av politikernas alltså att

- var regeringens styrning av förvaltningen skulle stärkas. Denna slutsats kan förefalla högst rimlig, särskilt Förvaltningsutredningen

som visat att regeringsformen inte lade några hinder i vägen för sådana förslag. Det var också en lösning anslöt sig till grunddragen i

som den svenska folkstyrelsen, att en av riksdagen tillsatt regering styr en förvaltning bestående av opolitiska tjänstemän.

Ett problem med att översätta denna principlösning till praktiska åtgärder är dock att det i vissa avseenden är oklart gränsen

var mellan politik och förvaltning skall dras. Den principiella gränsen har ingen självklar organisatorisk motsvarighet. Det kan visserligen hävdas att vad kan kallas för den stora gränsen går mellan

som regeringen och förvaltningen. Även detta är riktigt i den mening-

om en att förvaltningen lyder under regeringen går dock denna gräns i praktiken mellan departement och verk. Skillnaden är inte oväsentlig eftersom det inom departementen går liten gräns mellan politik

en och förvaltning, mellan den politiska ledningen och tjänstemän utan politiskt mandat. Det innebär stärkning departementens

att en av styrning av förvaltningen inte nödvändigtvis kan att det är

ses som den politiska styrningen har ökat. Den politiska ledningen har

som nämligen en begränsad inblick i det departementets verksam-

egna het.

Man har också pekat på regering och särskilt vid

att en - regeringsskiñen inte bara kan få problem med att styra förvaltningen

utan även med att styra det kansliet. Ur det här perspektivet

egna framstår också det vanliga påståendet att den svenska folkstyrelsen utmärks av små departement i dager. Det är visserligen

en annan sant att regeringskansliet i ett internationellt perspektiv är både litet och avgränsat. Men när det gäller regeringens möjligheter att styra sitt kansli är även den absoluta storleken intresse. Här kan då

av

8 Larsson 1986, Bergström 1987.

noteras att regeringskansliet under efterkrigsperioden har ökat kraftigt i omfång. Under 40- och SO-talen var ett departement en hanterlig och överblickbar organisation. I dag är enbart Finansdepartementet med sina drygt 300 anställda lika stort eller större än hela regeringskansliet under slutet 40-talet. Visserligen råder en del

av osäkerhet hur storleken skall beräknas, om det är fast anställda

om som avses eller även inlånade. Men enligt personalförteckningen hade regeringskansliet budgetåret 56/57 354 anställda, från kontorsbiträden till statssekreterare. Departementen låg i intervallet 20 C till 60 Fi anställda. I dag är antalet anställda ungefär 2500. Anlägger funktionellt perspektiv på regeringens

man ett mer stabsresurser, och även räknar med kommittéväsendet, stabsorganen samt de tjänstemän inom myndigheterna är sysselsatta med

som särskilda uppdrag växer antalet ytterligare Skälet till att detta nämns är att mycket talar för att den politiska ledningens engage-

i utvecklandet resultatstymingen varit svagt, och att det mang av

lanserades ett försök att stärka den politiska makten i husom som vudsak kom att bli angelägenhet för tjänstemän, inom regerings-

en kansliet och i stabsorganen.

Verksledningskommittén har beskrivits initiativtagare till re-

som sultatstymingen. Detta är i och för sig riktigt i den meningen att det

kommittén formulerade grunddragen för den nya treåriga var som budgetprocessen och föreslog att man skulle ställa ökade krav på myndigheterna att redovisa sin verksamhet. Samtidigt kan konstate-

att kommitténs förslag när det gällde det kom att kallas ras som resultatstyming formulerat i mycket allmänna ordalag och öppet

var för flera olika tolkningar. Man använde sig heller inte av begreppen mål- och resultatstyming, och förslaget kan egentligen beskrivas

krav dels på klarare arbetsfördelning mellan departement som en och verk, dels på. att myndigheternas återrapportering skulle förbätt-

Forrnema för denna rapportering specificerades dock inte. Proras.

formulerat på makronivå och lösningen likaså, vilket blemet var innebar analys vad förslaget innebar i praktiken saknades.

att en av Vad Verksledningskommittén föreslog att en grupp bestående av

var representanter från Finans- och Civildepartementen skulle tillsättas för att utarbeta de praktiska detaljerna kring förslaget. Gruppen skulle få i uppdrag att fortlöpande utvärdera erfarenheterna av de inledande försöken. Den borde därefter, med stöd av RRV och Statskontoret, så snart möjligt inleda arbetet med ett genomförande

69SOU 1958:16. UD, telefonväxeln och kommandoexpeditionen inte medräknade. 70Förvaltningspolitik iförändring 1976 s. 129.

av den förändrade budgetprocessen i full skala. När utredningen presenterade sitt förslag var det redan förankrat i regeringen och förberedelserna hade inletts.

Ett annat skäl till att det är tveksamt utredningen initia-

att se som tivtagare till den mer konkreta refonneringen budgetprocessen är

av att regeringen fattade beslut att inleda försöksverksamheten

om innan utredningen blev färdig med sitt betänkande.

Erfarenheterna från programbudgeteringen uppmärksammades i utredningen men berördes inte närmare. Genom att förslaget

om målstyming var så allmänt formulerat kopplingen heller inte

var uppenbar. Samtidigt var förbiseendet knappast någon tillfällighet. Frågan hade uppenbarligen, direkt eller indirekt, varit föremål för diskussioner i kommittén; detta framgår bland annat att Tarschys

av reserverade sig och att Ruin ett särskilt yttrande. Tarschys

av avgav reservation gällde förslaget om lekmannastyrelsema, hans

men argumentation hade en vidare bäring. Han menade att kommittén i alltför stor utsträckning hade utgått från att myndigheter kunde styras som kommersiella företag och att såg styrningsproble-

man met i ett alltför snävt och statiskt perspektiv: God styrning förutsätter både kunskaper och styrmedel och det är knappast styr-

medlen saknas.7 Även Ruin kritisk och markerade

som var en stark skepsis mot den pånyttfödda tanken skall kunna

att man styra både mer och mindre genom målstyming.

I samma andetag i vår text där det talas styrning

om genom

mål och ramar betonas det sålunda att reglerna i dessa

avse-

enden måste göras både fullständiga och tydliga, i andra

sammanhang i texten betonas också behovet precision i de

av

signaler som utgår från kanslihuset. Men vad blir då,

om man

resonerar på detta i och för sig rimliga sätt, kvar av ñlosoñn

att både styra mer och styra mindre Vari ligger slutligen den

stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål

som man

tydligen vill ha och de detaljerade regler inte vill

som man

haraa72

Att Ruin valde den försiktigare formen särskilt yttrande i stället för reservation har han förklarat berodde på hänsyn både till

senare

ordförande och utredningsmajoritet.73

7 SOU 1985:40 221.s. 72soU 1985:40 227f.s. 73Politoløgen 1996:1 26s.

Återförandet av redovisningsrevisionen till RRV

l samband med försöksverksamheten med programbudgeteringen hade den kamerala revisionen, redovisningsrevisionen", utlokaliserats till myndigheterna. Åtgärden hade emellertid visat sig mindre lyckad och efter några år hade verksamheten koncentrerats till större kontor.

När Verksledningskommittén tillsattes låg tyngdpunkten i RRV:s verksamhet på förvaltningsrevision. Men kommittén uppmärksammade problemen med den utlokaliserade redovisningsrevisionen och föreslog att revisionskontoren skulle återföras till RRV och införlivas i organisationen. Förändringen som genomfördes var inte bara organisatorisk utan även fysisk. RRV har dock fortfarande kontor i Uppsala, Karlstad och Jönköping minner den tidigare

som om organisationen. Syftet var att stärka redovisningsrevisionens självständighet samt uppnå stora effektivitets- och samordningsvinster. Förslaget kopplades aldrig uttryckligen till införandet av resultatstyrning. Man nämnde dock att med en gemensam organisation blir det också lättare att bedriva en gemensam metodutveckling för att effektivisera redovisningsrevisionen och att samordna verksamheten i olika avseenden Genom denna åtgärd återfördes

dock resurser till RRV som senare kom att visa sig viktiga för utvecklingen av resultatstymingen. Det var redovisningsrevisorema som senare ñck huvudansvaret för revisionen av resultatredovisningen i årsredovisningarna.

Verksledningskommittén lade också förslag gällde förvalt-

som ningsrevisionen. Man noterade att denna verksamhet ändrat karaktär och även inriktats på så kallad systemorienterad revision. Denna inriktning markerade en strävan att granska och från effektivitetssynpunkt bedöma samlad påverkan av statlig verksamhet inom skilda samhällsområden eller delar sådant område Det innebar

av att förvaltningsrevisionens granskningar överskred den enskilda myndigheten, och revisionen skulle bidra till kunskap om systemen genom att identifiera hur system och delsystem hänger samman och fungerar, dels analysera systemen samt berörda statliga myndigheters ageranden inom systemen Influensen från programbudgeteringen får här tydlig. Verksledningskommittén föreslog

sägas vara också att RRV skulle knytas närmare den aktiva ekonomiska politiken, ett förslag som ledde till starka protester från RRV:s GD

74SOU 1985:40 s. se. 75RRV:s verksamhetsplan för 1984 ur soU 1985:40 s. ss. 76RRV:s verksamhetsplan för 1984 ur SOU 1985:40. s. ss.

G. Rune Berggren. Han hade även motsatt sig att redovisningsrevisionen återfördes till RRV.

%rksledningspropositionen

Verksledningskommitténs förslag behandlades i den så kallade Verksledningspropositionen.77Föredragande var civilminister Holmberg och statsrådet Johansson, Finansdepartementet. När regeringen lade propositionen hade försöksverksamheten med treåriga budgetramar och målstyming redan inletts och man kunde i propositionen ta ställning till de första erfarenheterna.

Frågan om målstyrning berördes liksom i Verksledningskornmitténs betänkande bara i allmänna ordalag. Grundbudskapet var att regeringen skulle både styra mer och mindre. Mer genom att tydligare ange målen för olika verksamheter. Mindre genom att överlåta verkställandet till förvaltningen. Styrningen skulle därigenom bli tydligare och mer konsekvent, och myndigheterna skulle ges ett ökat ansvar. Myndigheternas resultatredovisning skulle ges ny form och förstärkas.

Statsrådet Johansson konstaterade att det hade funnits problem med myndigheternas uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten. Vad som kan beskrivas som hans allmänna slutsats var att det var alldeles för tidigt att bedöma resultaten av försöken med treåriga budgetramar. Och för att tillvarata de erfarenheter som vunnits borde försöksverksamheten utökas med ett mindre antal myndigheter. 79

F örsöksverksamheten

Civildepartementets förslag och tankegångar hade till en början mötts med en avvaktande hållning från både RRV:s och Statskontorets sida. Enligt Anders Mellboum fanns det skeptisk inställning

en till den historielöshet och nymomade entusiasm som präglat civildepartementets sätt att närma sig problemen med förnyelse av den offentliga förvaltningen, särskilt i planerna på målstyming.8° Idéerna var inte nya, och den senaste gången de prövats hade resultatet,

77Prop. 1986/87:99; förslaget budgetprocess hade även

om ny behandlats och tillstyrkts av Folkstyrelsekommittén, Folkstyrelsens villkor SOU 1987:6, och Frarntidsstudiekommittén, Att studera framtiden SOU 1986:33. 73Prop. 1986/87:99 34.

s. 79Prop. 1986/87:99 s. 153. ° Mellboum 1986 s. 68.

som framgått, inte svarat mot de ursprungliga förväntningarna. Som också nämnts hade RRV:s GD G. Rune Berggren varit öppet kritisk mot Verksledningskommitténs arbete.

Läget skulle dock snart komma att förändras. Statssekreteraren i Civildepartementet, Claes Örtendahl, utnämndes hösten 1985 till GD för Statskontoret. Hans ställning inom departementet var då försvagad, men hans utnämning innebar inte desto mindre att Statskontoret allt mer kom att förknippas med Civildepartementets fömyelseverksamhets RRV:s GD G. Rune Berggren efterträddes

före detta budgetministem och landshövdingen Ingemar 1986 av Mundebo. Mundebos Chefskap kom att kännetecknas både av stra-

tyglar och en långt gående decentralisering av ansvaret till avma delningschefema. Mundebo kom visserligen att betona nödvändigheten av att bedriva resultatanalys, men han framhöll även analy-

begränsningar. Han kom att framföra följande varning: sens senare

Och det ñnns t.o.m. risk för att resultatanalysen kan

en komma att felutnyttjas och utvecklas till onödigt avancerad

ingenjörskonst. Att i anda ny väckelse använda

- en av en -

fel metoder, samla in och bearbeta information, samla in-

formation inte utnyttjas i det fortsatta arbetet

som

Våren 1985, redan innan Verksledningskommittén hade lämnat sitt förslag inleddes en försöksverksamhet med treåriga budgetramar. Sex myndigheter utsågs hösten 1985 att ingå i den första försöksgenerationen. Ytterligare 12 myndigheter ingick i en andra. I en tredje fem myndigheter.

Försöksverksamheten med resultatstymingen organiserades på i princip samma sätt som programbudgeteringen tjugo år tidigare. I stort sett samma organisationer RRV, Statskontoret och SIPU

- utvecklade systemen och organiserade och bedrev utbildningen.

Det ñnns emellertid viktiga skillnader mellan genomförandet av de båda försöksverksamheterna. Denna gång var presentationen av de grundläggande idéerna summarisk. Programbudgetutredningens förslag hade visserligen legat på principiell nivå. Men huvudbe-

en tänkandet ett digert och delvis utförligt dokument som präglades

var av en stark tilltro till den nya idéerna.

Liksom när det gällde programbudgetering skulle även denna försöksverksamhet utvärderas. Både Statskontoret och RRV genom-

8 Feldt 1991 s.246. 82Mundebo 1988. 83Mundebo 1993 s. 23.

förde utvärderingar kom att åberopas regeringen när den

som av beslöt att införa treårsbudgetering för hela statsförvaltningen.

År 1987 Statskontoret ut rapporten Perspektiv på treårsbud-

gav getprocessen och den nya förvaltningspolitiken. Den innehöll drygt femton bidrag representanter för departement, myndigheter,

av fackliga företrädare etc. Några erfarenheter från genomförandet

av själva treårsbudgeteiingen kunde inte redovisas, det var för tidigt. Erfarenheterna begränsades till beredningen beslutsunderlaget

av och till beslutsprocessen i regering och riksdag. Författarna tycks ha fått ett tämligen fritt mandat att förmedla allmänna intryck och föra övergripande resonemang, vilket flera också utnyttjade. I introduktionen utlovades bland annat en diskussion om huruvida den treåriga budgetprocessen var en budgetreform eller ett försök att ge gamla tankegångar ny skepnad. Likaså skulle läsaren få veta något om hur de nya idéerna växt fram. Men tillbakablicken gjordes får

som dock beskrivas som både knapphändig och difñis. Något entydigt stöd for det pågående fomyelsearbetet kunde rapporten inte redovisa. I flera inlägg levererades en förhållandevis skarp och inte sällan raljant kritik mot centrala punkter i det budgetsystemet.

nya

Kritiken gällde dock inte de grundläggande tankanma bakom

resultatstymingen och mer mot dess tillämpningar. Något som upplevdes positivt var exempelvis diskussionen om inriktningen av den egna verksamheten och möjligheterna till ökad kontakt med

regeringskansliet. Men resultatstyming som byggde på kvantitativa och standardiserade resultatredovisningar, möttes med viss skepsis. Man ifrågasatte inte möjligheten att mäta resultat; behovet och vikten av resultatuppfoljningar bekräftades. Vad frågan gällde var närmast hur dessa mätningar skulle utformas så att de gav en rättvisande bild av verksamheten och kändes meningsfulla for myndigheterna. Jim Widmark, GD för Lantmäteriverket, gjorde följande markering: Regeringen får inte tvinga på myndigheterna verksamhets-

nya, främmande resultatmått7°84 Det kan också SCB:s GD

nämnas att Sten Johansson ansåg att Statskontorets modell för produktivitetsberäkningar saknade trovärdighet. Vidare klagade representant för

en en myndighet också på att det nya budgetsystemet upplevdes

som betungade: Arbetet med anslagsframställningama tar i vanliga fall l 2 veckor medan enbart arbetet med den särskilda rapporten

pågick ganska intensivt under tre månader I sammanfattning-

ca en konstaterades att den uppgift som myndigheterna hade upplevt

84Statskontoret 1987:39 s. 88. 85Statskontoret 1987:39 s. 106.

svårast resultatanalysen, och då både produktivitets- och som var effektivitetsfrågor.

Liksom tidigare RRV, när det gällde programbudgeteringen, hade Statskontoret genomfört enkätundersökningar av försöksverksamheten.86 Dessa redovisades i särskild

en rapport.

Det grundläggande intrycket som fonnedlades där var följande:

Under den tid försöksverksamheten pågått har en del mer

påtagliga resultat kunnat skönjas. I första hand är det dock

ännu förväntningar på effekter är det dominerande insla-

som

get i myndigheternas Än så länge har försöksverksam-

svar.

heten pågått for kort tid för att några slutgiltiga omdömen ska

kunna lämnas

Fonnuleringama är närmast identiska med de som återfinns i RRV:s första delrapport om försöksverksamheten med programbudgeteringen.

Denna likhet var heller inte den enda. Liksom när det gällde försöksverksamheten med programbudgeteringen kunde allmänt angiv-

förbättringar inom myndigheterna redovisas. Ett flertal myndigna heter kunde exempelvis rapportera att de fått ett bättre grepp om den egna verksamheten. Man hade tagit fram en mer heltäckande dokumentation av nuläge och förändringsbehov. Samtidigt konstaterades i rapporten att myndigheter som halt anledning att ompröva sin verksamhet inte ansett att försöksverksamheten hade aktualiserat några nya frågeställningar.

De friare resurserna hade också inneburit att man kunnat förlänga sitt planeringsperspektiv, och dialogen med regeringskansliet hade förbättrats. Men ett problem var att denna dialog hade hañ en tendens att behandla delar av verksamheten och det hade varit svårt att upprätthålla diskussionen om verksamhetens inriktning i stort. Denna iakttagelse inte marginell med tanke på att detta

var var ett grundläggande syfte med resultatstymingen.

Det konstaterades även att myndigheternas verksamhetsplanering i många fall var otillräckligt sammanlänkad med den ekonomiska redovisningen och uppföljningen. Genom försöksverksamheten hade flera myndigheter kommit till insikt om detta förhållande och börjat vidta åtgärder. Utvecklingsverksarnhet hade inletts, någ-

men ra resultat kunde man inte redovisa. Liksom när det gällde försöksverksamheten med programbudgetering framgick att myndigheterna

36Treåriga budgetramar. 1988 87Treåriga budgetramar. 1988

s.

44 SOU 1997: 15

upplevde att utvecklingen gick så att säga i rätt riktning. Även

om man inte kunde redovisa några direkta påtagliga resultat

var man orolig for att forsöksverksamheten skulle avbrytas och att man skulle återgå till de gamla ettåriga ramarna. I själva verket ville myndigheterna snarast öka takten i utvecklingsarbetet. Flera önskade exempelvis att treårsramen även skulle omfatta sakanslagen då detta skulle ge helhet, sammanhang och realism åt planeringen Man angav också andra trögheter som försvårade myndigheternas möjligheter att ta initiativ och att rationalisera den egna verksarnheten. Men liksom när det gällde utvärderingama av programbudgeteringen kunde man mellan raderna utläsa att en dokumentstudie hade givit ett annat resultat. Myndigheterna hade haft svårt att uppfylla de formella kraven dokumenten ställde och svårt hade man även hañ med resultatmätningar. Förändringen rörde mer formen än innehållet. Men vad som framgick klart var att den nya processen hade krävt ökade arbetsinsatser.

Slutsatsema i Statskontorets avslutande bedömning var mycket försiktiga men gav inte desto mindre uttryck for en förhoppning om att utvecklingen var av godo:

Försöken visar enligt Statskontorets erfarenheter att ett mer långsiktigt tänkande har präglat såväl analys som överväganden av flertalet forsöksmyndigheters verksarnhetsinriktning.

Flertalet myndigheter förefaller ha fått ett bättre grepp om sin

verksamhet. --- Många myndigheter har påbörjat ett systematiskt utvecklingsarbete i syfte att stegvis ge regering och riksdag en allt bättre bild hur effektivt de fullgör sina

av upp-

gifter inom givna resursra1nar7°89

I sin utvärdering av forsöksverksamheten med programbudgeteringen hade RRV betraktat uppdagade brister i systemet som ett skäl att ytterligare stärka ansträngningama for att genomförandet skulle lyckas. Statskontoret tillämpade här samma logik. I helhetsbedömningen uppfattas iakttagna svårigheter som direkta argument för att ytterligare öka insatserna. Även det förhållandet att alla myndigheter inte beviljats treåriga budgetramar därför att deras underlag inte uppfyllt kraven sågs som ett tecken på att försöksverksamheten varit framgångsrik:

88Treåriga budgetramar. 1988 s. 12. 89Treåriga budgetramar. 1988 4st

s.

I den mån detta utgjort grunden för regeringens beslut kan ett viktigt syfte med den ändrade budgetprocessen sägas ha uppfyllts: att stärka riksdagens och regeringens styrning av myndigheterna i fråga om inriktning, resultat och resursför-

brukning.9°

Statskontoret var också villigt att lämna bidrag till det fortsatta utvecklingsarbetet: Det är viktigt att kommer till tals på väsentliga områden där har något att ge.91

Även RRV:s utvärdering, utfördes och redovis-

som av prognos ningsavdelningen, är värd att uppmärksamma. Den grundläggande inställningen till försöksverksamheten var positiv:

Enligt vår mening är treåriga budgetramar i allt väsentligt en

riktig satsning. Det ñnns, som ser det, inga alternativ till de

huvudlinjer som ligger till grund för idén med treåriga bud-

getramar om man strävar etter en bättre styrning och uppfölj-

ning av den statliga verksamheten.

Men redan i den följande meningen framhölls att detta inte ñck skymma att erfarenheterna av försöksverksamheten var varierande och ibland negativa. Samtidigt påpekades att de problem som skulle redovisas i promemorian troligen gick att lösa. Det framgick emellertid att det för tidigt för att fälla några mer säkra påståen-

var den

om den hittillsvarande försöksverksamheten har fungerat tillfredsställande med avseende på de syften eller mål som har satts upp. I det nuvarande läget kan man endast uttala sig om vilka förutsättningar som måste finnas för att verksamheten skall kunna fungera och i vilken utsträckning dessa förutsättningar verkligen förelegat.

Till grund for rapporteringen av erfarenheterna låg heller ingen systematisk uppföljning eller utvärdering av försöken. Men man hade fört en löpande diskussion med departement och myndigheter om hur verksamheten utvecklades. RRV:s medverkan i försöksverksam-

9°Treåriga budgetramar. 1988 49.

s. 9 Treåriga budgetramar. 1988 52, även 54.

s. se s. 92 Erfarenheterna av föräksverksamheten med treåriga budgetramar. 1988 RRV.

heten beskrevs som begränsad. Den redogörelse som lämnades för denna medverkan visar dock att den inte var fullt så blygsam.

Trots dessa begränsningar riktades i promemorian uppmärksamheten mot problem som senare skulle komma att få ökad uppmärksamhet. Det påpekades att direktiven inte var anpassade till de olika myndigheternas förutsättningar, och onödig eller omöjlig information begärdes in:

Det efterfrågas i denna allmänna del direktiven är

som av

egentligen information om allt vad en myndighet gör och vad

man har åstadkommit under de senaste åren. Att ställa sådana

krav på en myndighet är inte rimligt. Vidare är det inte me-

ningsfullt att begära information om förhållanden som redan

är kända.

Mot bakgrund av bland annat detta hävdades följande:

Enligt vår mening är det väsentligt att de krav på beslutsun-

derlag som tas upp i direktiven utgår från verkligt kända be-

hov i departementen. Det är också av central betydelse att det

över huvud taget är möjligt för respektive myndighet att ta

fram det begärda underlaget och att underlaget bidrar till att

förbättra myndigheternas interna beslutsunderlag. Det är vi-

dare väsentligt att det finns kapacitet och kompetens inom

departementen för att ta hand om detta underlag och omsätta

det i beslut.

I en rapport utarbetad 1991 av journalisten Jan Magnus Fahlström och utgiven av RRV lyder en rubrik: Regeringskansliet- flaskhalsen.

När det gällde resultatanalysen kunde vissa om än osäkra framsteg noteras. De särskilda rapporterna innehöll nu mer resultatinformation än tidigare. Men något nytt material hade knappast tagits fram och valet av frågor som analyserades hade styrts tillgången på

av underlag. Man vågade heller inte uttala sig om huruvida treårsförsöken allmänt inneburit en ökad och permanent satsning på resultatanalys: Det krävs ytterligare åtgärder för att säkerställa att arbetet med resultatanalys inte blir en isolerad insats. När det gällde

anslagsframställningama noterades att endast ett fåtal myndigheter hade presenterat förslag till omprioriteringar, rationaliseringar eller effektiviseringar. Genomslaget i budgetpropositionen

för den nya

ordningen var knappast märkbart. Detsamma gällde för regleringsbreven.

En slutsats som drogs var att departementen måste bli bättre på att specificera den information önskade att inte begära allt

man - och att klargöra vilket beslutsutrymme som förelåg. Man konstaterade också att även i fortsättningen skulle mer grundläggande

omprövningar komma att ske vid sidan om budgetprocessen, och det gäller därför att klargöra att treårsbudgeteringen vidgar beslutsutrymmet i budgetprocessen, men den ersätter inte grundläggande

mer omprövningar som även i fortsättningen måste ske ad-hoc.

I promemorian framfördes också tvivel på att det gick att inordna samtliga myndigheter i ett system med treåriga ramar. Sådana ramar lämpade sig egentligen endast för myndigheter hade rimliga

som förutsättningar att bedöma sin verksamhet i ett längre perspektiv. Man varnade också för att rutinerna i flera myndigheter för insamlingen av data om verksamheten var så outvecklade att det kommer att ta avsevärd tid innan alla potentiella fördelar med treåriga budgetramar kan tillvaratas.

Budgetreformen sjösätts

Även regeringen ansåg att försöksverksamheten med treåriga budgetramar och resultatstyming tillräckligt framgångsrik för att

var systemet skulle införas i hela statsförvaltningen. Det framgick dock av finansministems föredragning i kompletteringspropositionen 1987/88 att det inte var något väl avgränsat och definierat

program som skulle genomföras utan att det i första hand

var en färdriktning för fömyelsearbetet som hade stakats ut. Arbetet skulle därför bedrivas med verklighetsförankring och ett stort mått

av pragmatism. Detta gällde inte minst utvecklingen formerna för

av en mål- och resultatorienterad styming.

Av kompletteringspropositionen framgick att både Statskontoret och RRV hade ställt samman erfarenheter av försöksverksamheten och att dessa i huvudsak hade varit positiva. De också

uppgavs överensstämma med regeringskansliets. De svagheter som påtalats bedömde finansminister Feldt hade att göra med den konkreta

mer utfomuningen m.m. som försöket kom att få än de grundläggande tankarna bakom försöksverksamheten Vilka

dessa svagheter var

93Försvaret var undantaget då det har ett eget system med fleråriga beslut och ekonomiska ramar. 9 Prop. 1987/88:l50. bil. s. 69f. 95Prop. 1987/88:l50. bil. 1 70.s.

nämndes dock inte Bara att de borde kunna åtgärdas vissa

genom justeringar i modellen och avsevärt förstärkta stödinsatser framförallt information och utbildning.

i form av

Det var inte bara de problem som RRV redovisat från försöksverksamheten som fick en summarisk behandling. Det gällde även erfarenheterna från programbudgeteringen. Att dessa ändå förefaller ha spelat en viss roll genom att finnas med i bakgrunden framgår av att man i propositionen gjorde gällande att det pågående utvecklingsarbetet byggde på erfarenheterna från programbudgeteringen.

Det utvecklingsarbete som nu bör inledas for att finna konkreta former för en mål- och resultatorienterad styrning bör därför ske från en delvis annan utgångspunkt än vad som

vanligen gäller vid s.k. programbudgetering. En grundtanke i

programbudgeteringen är att konkreta mål kan följas upp

som

skall kunna härledas från de övergripande politiska målen för

verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergri-

pande målen kan flera och delvis motstiidiga. För många

vara

verksamheter går det inte att undvika sådana svårigheter. En-

ligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i en utvecklad redovisning

verksamhetens resultat och analys av

Citatet vittnar om en skeptisk inställning till möjligheterna att genomföra en mer renodlad målstyrning. Men tanken att styrningen skulle utgå från utvecklad redovisning och analys av verksamhe-

en tens resultat också skör. Det är svårt att se att en sådan tyngd-

var punktsförskjutning skulle kunna lösa de nämnda problemen med målen. För hur skulle man kunna bedöma en verksamhets resultat utan tillgång till mål eller motsvarande kriterier Det räcker naturligtvis inte inte med att granska eller mäta vad en myndighet gör. Man måste också kunna bedöma om myndigheten gör rätt saker för att kunna avgöra vad skall prestationer. Här kan också

som ses som tilläggas att man med denna skeptiska inställning till målstyming kom att ifrågasätta vad som skulle komma att bli ett av resultatstyrningens två ben, nämligen den målstyming som skulle ske genom regleringsbreven och som skulle utgöra grunden för resultatredovisningen.

96Seäven Brunsson, K. 1995 s. l l0. 97Prop. 1987/882150.bil. 1s. 73; seäven Mundebo 1988 s. 10.

I Statskontorets sammanställning av erfarenheterna av försöksverksamheten fanns en kort diskussion vad skulle ske med

om som en myndighet som genomgått fördjupad prövning inte fått

men som sin treåriga ram beviljad. Några mer definitiva svar hade man inte kunnat ge. Men vad man hade berört treårsbudgeteringens

var en av svagheter. Tanken var att myndigheterna skulle delas in i tre

mer eller mindre fasta budgetcykler. Skälet var att man ville behandla myndigheter vars verksamhet berörde varandra samtidigt, och det skulle exempelvis bli samordningsproblem länsstyrelserna

om var utspridda över alla tre cyklema. Men någon egentlig prövning

av denna idé förefaller inte har ägt rum. Av propositionen framgick att man i princip hade övergivit denna tanke på fasta perioder eller

rättare, man hade varken kunnat eller velat bevilja ett flertal myndigheter som genomgått fördjupad prövning en treårig ram. Man skrev nu bara att den fördjupade prövningen förutsattes resultera i en mer långsiktig styrning verksamheten: Denna bör normalt

av komma till uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltningsanslaget och riktlinjer för förändring av inriktningen verksamheten

av

under den kommande treårsperioden7°98

I propositionen meddelade också statsrådet Holmberg att han hade för avsikt att tillsätta en utredning för att se över budgetpropositionens innehåll och utfomming. Den skulle bland annat lämna förslag om hur mål för olika verksamheter borde kunna redovisas och vilken resultatinfonnation som skulle lämnas till riksdagen.

Holmberg nämnde också den viktiga roll RRV och Statskontoret hade som källor för infonnation, och att det viktigt att deras

var kunnande togs tillvara på ett rationellt sätt. Han avsåg åter-

att komma med ett förslag senare. Holmberg skulle emellertid komma att lämna kanslihuset och ersättas av Bengt K. Johansson i

som april 1990 tillsatte utredning för att över stabsmyndighetemas

en se organisation och verksamhet. Det förslag den utredningen

lade var mycket omfattande och innebar bland annat skapandet revi-

av en

sions- och en stabsmyndighet.°°

Propositionen innehöll endast en svepande beskrivning av den föreslagna budgetprocessen och budgetdokumenten. Det med and-

var ra ord oklart vad förslaget innebar och därmed vad riksdagen hade att ta ställning till. Men Finansutskottet var positivt. Förhoppningarna om vad systemet skulle kunna åstadkomma stora: Enligt

var utskottet skulle ett system med treåriga budgetramar inte bara kun-

Prop. 1987/88:l50. bil. 1s. 72. 99Prop. 1987/88:l50. bil. 6 s. °° sou 1991:40.

na stärka riksdagens möjligheter till kontroll och styrning av forvaltningen. Det skulle också kunna bidra till att riksdagens budgetprövning underlättas

Finansutskottet gjorde dock ett antal inte helt oväsentliga markeringar. Man förklarade att varje ny riksdag var oförhindrad att ompröva redan fastställda resursramarm I sak betydde detta inte mycket då det gamla budgetåret behölls och beslutet om år två och tre närmast hade karaktären planeringsramar. Men det var ändå

av en tydlig markering av att man inte accepterade att riksdagens möjligheter att besluta i budgetfrågor begränsades. Under debatten i kammaren diskuterades inte frågan om det nya budgetsystemet. Utöver de ekonomiska frågorna var det framför allt den så kallad Ebbe Carlsson-affären som tilldrog sig ledamötemas intresse.

Logiken i detta beslut har ett paradoxalt drag, nämligen att det befogade i att införa resultatstyming inte kunde motiveras med tidigare uppnådda resultat av försök med denna verksamhet.

Treårsb udge teringen Treårsbudgeteringen kommer här att i allt väsentligt lämnas därhän. Men en kortfattad redogörelse år ändå nödvändig då de svårigheter som uppstod kom att leda till att intresset försköts från de treåriga ramarna till resultatredovisningen.

Det nya systemet följde i allt väsentligt uppläggningen från försöksverksamheten. Det innebar att myndigheternas verksamhet vart tredje år skulle genomgå fördjupad prövning och de mellanlig-

en gande åren en förenklad.

En viktig skillnad var att den fördjupade prövningen inte bara skulle omfatta myndighetens förvaltning utan också transfereringar, regelsystem, tillsynsfrågor med mera som ankom på myndigheten.

En annan viktig skillnad var att detaljregleringen av myndigheternas anslag skulle minska och ersättas av en ramstyming. Anslagsformen skulle börja tillämpas på myndigheternas förvaltningsresurser och innebar att myndigheterna fick möjlighet att föra över sparade resurser till senare budgetår. Till anslagsfonnen var också kopplad kredit. Precis som under försöksverksamheten delade

en man myndigheterna i tre budgetcykler. Den första fördjupade prövningen skulle ske inför budgetåret 1991/92.

Arbetsordningen och dokumenten reglerades i Budgetforordningen som 1993 ersattes Förordning om myndigheters årsredovisning

av

° FiU 1987/88:30. bil. 1 s. 61f. m FiU 1987/88:30. bil. 1 63; Brunsson, K. 1995s. s. 111.

och anslagsframställning, vanligtvis kallad FÅRAF:en.1°3 1 princip markerar dessa förordningar början och slutet på treårsbudgetering-

1993 års förordning innebar att indelningen i fasta budgetcykler en. blev flexibel och att regeringen kunde bevilja uppskov med

mer FAF:en. En fördjupad prövning behövde nu bara ske vart sjätte år. FÅRAFzen från 1993 ersattes 1996

av en ny.

Omprövningen av systemet med fasta treårscykler berodde på att systemet drabbades svårigheter. Ett betydande antal myndigheter

av

genomgått fördjupad prövning hade inte fått sina treåriga budsom getramar godkända. Skälen var flera. Ett som redan hade för-

var utsetts både av Statskontoret och i kompletteringspropositionen att

regeringen olika skäl inte ville bevilja treåriga ramar. Myndighe-

av ten kunde befinna sig under utredning, en refonn var under förberedande, angränsande verksamhet skulle omprövas etc. Ett annat skäl

att FAF helt enkelt inte uppfyllde kraven för att bli godvar :arna kända. Som Karin Brunsson anmärkt innebär de årliga uppskoven

i princip har återvänt till ettårsbudgeteringlm att man

svaghet med FAF:ama och de fördjupade prövningama

En annan var att de inte alltid underlättade riksdagens och regeringens styrning myndigheterna. De byggde på tanken att den ökade infor-

av mationen myndigheterna lämnade till regeringen skulle göra det lättare för regeringen att styra och fatta väl underbyggda beslut. Det ökade infomiationsunderlaget antogs leda till att myndigheterna blev mer genomlysta. I en rapport från RRV konstateras följande:

RRV har kunnat konstatera att anslagsframställningama inte

bara växt i 0mf°ang. De har också fått en mer analytisk prägel

och i växande utsträckning kommit att innehålla empiriskt material. Men det konstaterades i en rapport 1994 1993

som års fördjupade anslagsframställningar: En studie av beslutsunderlag. RRV hade inte anslagsframställningen blivit det omprövningsdokument det bli°.°5

var avsett att

Denna på infonnationens roll i den politiska processen skulle

syn emellertid visa sig vara problematisk. Det förefaller som om man inte hade förutsett konsekvenserna av att ge myndigheterna ökade möjligheter att redovisa presentera den egna verksamheten. Er-

- farenheterna är inte entydiga. Men en tydlig tendens är att många

B SFS 1988:400; SFS 1993:134. ° Brunsson, K. 1995 s. 132. °5 Furubo Wzemess1996 s. 10. m6Wzemess Wigselius 1994.

myndigheter lyckades vända informationsflödet till sin fördel. För att citera Karin Brunsson:

Det infonnationsövertag som myndigheterna besatt inte

-

bara genom sina möjligheter att påverka direktiven utan ock-

så genom friheten att självständigt hantera dessa direktiv

gav dem stora möjligheter att påverka läsarna i regeringskansliet. I de särskilda rapporterna och fördjupade anslagsframställningama kunde också resultat redovisas på många olika sätt.1°7

Det fanns exempel på FAF :ar som omfattade väl över tusen sidor, uppdelade på ett stort antal bilagor för att kunna användas närmast som reklammaterial av myndigheten.

Ett annat problem med den fördjupade prövningen att den

var endast i begränsad omfattning uppmärksammades riksdagen. Av

av utskottsbetänkandena framgick att riksdagen knappast hade gjort någon egen fördjupad prövning av myndigheterna i den första budgetcykeln. På det hela taget tycks man, for att citera Karin Brunsson, ha ignorerat den budgetprocessen. I hälften de ut-

nya av skottsbetänkanden som gällde de myndigheter regeringen be-

som handlade som treårsmyndigheter framgick inte ens att det fråga

var om en fördjupad prövning.

I de betänkanden där Statens växtortsnämnd, Statens ma-

skinprovningar och Arbetsdomstolen behandlades kommente-

rades budgetförslaget inte alls utskotten. Beträffande de

av

båda förstnämnda myndigheterna fanns dock i hemställan

förslag om att riksdagen skulle godkänna den huvudsakliga

inriktningen respektive myndighets verksamhetsområde

av

som hade förordats i budgetpropositionen.

Sådana förslag farms i hemställan for 12 de 17 myndighe-

av tema. I ñnansutskottets betänkanden fanns det svårtolkade förslaget att riksdagen skulle lägga propositionen till hand-

lingama i den del som gällde Konjunkturinstitutets och Riks-

gäldskontorets verksamhet. För övriga myndigheter gällde hemställan enbart anslagsbeloppen för budgetåret 1991/92. Riksdagen godkände i samtliga fall utskottens förslag.°°8

m Brunsson, K. 1995 s. 119. m Brunsson, K. 1995 s. 125r.

Verksledningskommitténs tanke om att både riksdagens och regeringens styrning skulle öka genom det nya systemet infriades alltså inte vad gällde treårsbudgeteringen.

Att systemet med treårsbudgetering mer eller mindre avskaffade sig självt redan innan man lyckats fullborda de tre cyklema kan för det första förklaras med formerna för beredningen av förslaget. Svagheter i systemet gavs inte tillräcklig uppmärksamhet. Enbart en

inträngande analys av förutsättningarna att dela Förvaltningmer en i tre grupper som kunde behandlas var för sig, och att hålla dessa grupper samlade, hade kunnat visa att systemet var sårbart. Inte minst skulle möjligheterna att låsa förvaltningen planeringsmässigt över längre perioder kunna komma i konflikt med de treåriga mandatperiodema. Tiden från det att regeringen lämnade de så kallade myndighetsspecifika direktiven som skulle ligga till grund för

utarbetandet av FAF :en till det att den treåriga perioden upphörde

sträckte sig över period fem kalenderår. Likaså hade den star-

en av ka tilltron till behovet av ett ökat beslutsunderlag och till kvantitativa data behövt analyseras nämnare. För det andra utvärderades försöksverksamheten på ett otillfredsställande sätt. De problem som trots allt visade sig awisades också utan närmare motiveringar. Till

på grundval av försöksverksamheten bedetta skall läggas att man slöt att införa treårsbudget i hela statsförvaltningen innan några mer omfattande erfarenheter hade kunnat fås.

Om programbudgeteringen misslyckades för att steget mellan plan och verklighet blev för stort kan i det här fallet motsatsen sägas vara fallet. Den inkrementalistiska strategi man valde var inte tillräckligt tydlig för att åstadkomma de förändringar som de övergripande planerna syftade till. Detta ändå skäl att tro att tidigare erfaren-

ger heter, trots att de sällan redovisades öppet, ändå spelat en viss roll. Här framgår också att inte bara en bristande förmåga att lära, utan även ett godtyckligt lärande, utgör ett problem för det politiska beslutsfattandet. Man hade gått från en stark tilltro till ett teoretiskt system utan tydliga handlingsrekommendationer till oklara men kraftfulla handlingsrekommendationer med svag förankring i teoribildning.

Resultatstyrningen Som redan framgått beskrev Verksledningskommittén resultatstyrningen enbart i allmänna ordalag. Inte heller regeringen preciserade dess innebörd, och riksdagen godtog utan kommentarer. De oklarheter då rådde resultatstyrningens mer precisa

som om innebörd råder fortfarande, från regeringen till myndigheterna. In-

tervjuundersökningar visar att begreppet ofta ges en allmän och intuitiv tolkning.1°91 ett internt underlagsmaterial till RRV:s FAF 1996 konstateras följande.

Det har på E-avdelningen Avdelningen för ekonomi

och resultatstyming aldrig funnits någon entydig teori om resultatstyrning eller dess genomförande. I stället har flera olika förhållanden när det gäller styrningen myndigheternas

av verksamhet förändrats under loppet av relativt kort tid reg-

ler, dokument, system rutiner, information, styr- och ledningsfilosofi och förändringarna har på ett relativt pragmatiskt

och praktiskt sätt kopplats ihop till det område som kallar för rcsultatstyrning. Man kan säga att rcsultatstyrning har varit ett bra och säljande begrepp för pågående refonner, att det har satt olika mer eller mindre tekniska förändringar in i ett sammanhang och gett dem mening och relevans m

I en skrift från RRV 1996 beskrivs den grundläggande betydelsen på följande sätt:

Enklast kan resultatstymingen beskrivas så att styrningen

inom staten skall ske på basis av information om tidigare

uppnådda resultat och om förutsättningar att i framtiden kun-

uppnå resultat H

na

Även alternativ beskrivning

en ges:

Resultatstyming används också som ett generellt begrepp

för att karaktärisera en viss typ av styrning som orienterar sig

mot målen för verksamheten och framtida resultat, i kontrast till styrning som fokuserar på inflödet eller verksamhetens former i flera andra jämförbara länder 12

Osäkerheten märks även i språkbruket. Trots att beteckningen resultatstyming blivit den vedertagna under senare år kan man

m9 Erfarenheter av resultatstyrningen redovisas i Ehn Sundström 1997. 0 Erfarenheter av resultatstyming i staten. 1995. l Furubo Wzemess1996

s. 2 Furubo Wzemess1996 s.

fortfarande finna "mål- och resultatstyming i offentliga handlingar, exempelvis i betänkanden från Finansutskottet 3 Oklarheten har inte hindrat att resultatstyming blivit ett nyckelbei den rådande förvaltnings- och budgetpolitiken. Resultatstyrgrepp ning har exempelvis hösten 1996 införts i budgetlagen som en bärande princip för budgetarbetet: Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyñas och de resultat som uppnåtts på olika som verksamhetsområden 14Oklarhetema har resultatstyming till trots i det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet under år komsenare delvis olika tolkningar, och fyra olika grundläggande mit att ges betydelser resultatstyming kan urskiljas. Den kan ses som en: av

princip för förhållandet mellan politik och förvaltning. I Verks- 0 ledningskomrnitténs VLK betänkande beskrevs resultatstyming, själva begreppet användes inte huvudsakliövergripande riktlinje för arbetsfördelning mellan å gen som en sidan riksdag och regering och å andra sidan förvaltningen. ena meta-princip för all styrning. Hår avses förhållandet dels mellan 0 organisationer att förhållandet mellan riksdag, regering och förvaltning skall präglas resultatkrav och olika styrformer av

att regelstyming med mera skall resultatstyras.5

operativ Styrteknik kan användas av departementen för att 0 som styra förvaltningen. teknik för myndigheternas interna styrning. Syftet är i första 0 hand att myndigheterna riktlinjer för att ordna det egna arbege tet- på ett rationellt sätt. Den är inte i första hand avsedd att vaett kontrollinstrument för riksdag och regering. ra

Den här klassificeringen är avsedd att belysa olika aspekter av begreppet det används. Det betyder inte att olika aktörer konseksom vent följer denna indelning. I själva verket är det vanligt att man betraktar resultatstyming ett övergripande begrepp som kan som tillämpas på olika sammanhang och nivåer.

3 1995/96:FiU7; SOU 1996:14. "4 Prop. 1995/962220;KU 1996/973; snabbprot 961106. "S Se exempelvis ELMA, Ds 1995:6; Furubo Wzemess1996, s. 15.

Resultatsçvrningen: utvecklingen efter introduktionen

När treårsbudgeteringen infördes tanken att FAF:en skulle var vara det centrala dokumentet. Men det fanns också planer på att införa en samlad årsredovisning, och utredning tillsattes 1990 en som presenterade betänkandenö Årsredovisningen avsedd ett var att vara ett kortfattat och koncentrerat budgetdokument användbart för regeringskansliet. Den skulle översiktligt redovisa vad myndigheterna åstadkommit i förhållande till målen för verksamheten. För att citera en rapport från RRV:s avdelning för ekonomi och resultatstyming:

Resultatredovisningarna som ingår i årsredovisningarna

skulle innehålla helt ny information i förhållande till den traditionella ekonomiska redovisningen. Myndigheterna skulle göra prestations- och eñektmätningar regelbundet och presentera dessa ett mer kortfattat och koncist sätt än tidigare. Myndigheterna skulle också koppla den ekonosamman miska och den verksamhetsmässiga redovisningen. Detta belyste behovet av mer precisa resultatbegrepp, tydligare verksamhetsindelning, bättre internt redovisningssystem, ökad verksamhetsstatistik och kostnadsmedvetenhet 17

En försöksomgång genomfördes, och den utvärderades RRV och av Statskontoret. Enligt deras rapport skall myndighetergemensamma na själva ha haft stor glädje årsredovisningarna, det av men var tveksamt de varit användbara beslutsunderlag för om som regeringen l 18 Man konstaterade också att de skulle ta tid att utveckla.

Årsredovisningar infördes

dock, och de första lämnades till regeringen hösten 1992. Årsredovisningama är de enda budgetdokument revideras, som och revisionen utförs RRV. Arbetsinsatsen från verkets sida får av beskrivas som betydande och samtliga avdelningar, det engagerar vill säga avdelningen för effektivitetsrevision f.d. förvaltningsrevisionen, årlig revision f.d. redovisningsrevisionen och ekonomi och resultatstyming f.d. ekonomiska avdelningen. Avdelningama fick nya namn för att markera verkets närhet till den budgetpolitinya ken. Här kan också nämnas att RRV i samarbete med regeringskansliet och myndigheterna bedriver ett utvecklingsarbete kallat Lyftet för att utveckla formerna för resultatredovisningama.

Ö Årlig revision i statsförvaltningen. SOU 1990:64; Waemess 1994 s. 24. "7 Wzemess Wigselius 1994 s. 25. 8 waemess Wigselius 1994 s. 24.

SOU 1997: 15 57

RRV:s profil har förändrats sedan Verksledningskommittén lade sitt förslag. Om tyngdpunkten tidigare låg på förvaltningsrevision har den flyttats mot redovisningsrevision och metod- och systemutveckling med mera. Vid förvaltningsrevisionen arbetar i dag ungefär en femtedel samtliga anställda.

av

Om intresset för FAF:ama minskat har uppmärksamheten flyttats över på årsredovisningarna. Det skäl som nämns i RRV:s rapport är att resultatinformationen i FAF:ama var svårläsban ostrukturerad,

ojämförbafÅ g

När det gäller uppgiñema om huruvida resultatredovisningama varit en framgång eller finns ett gemensamt drag i flera olika studier och rapporter. Sedda som underlag för politiskt beslutsfattande för regeringens styrningen av förvaltningen har de inte levt

- -

till förväntningarna. Förklaringama varieranm upp

En förklaring är brister i implementeringen i regeringskansliet. Man har exempelvis pekat på att utbildningsinsatsema från stabsmyndighetemas sida i första hand riktade sig till myndigheterna och att dessa byggde upp en kompetens snabbare än fackdepartementen. En förutsättning för att förklaringen skall vara giltig och

det oberoende hur implementeringen bedrivits år emellertid att

av det kan göras troligt att resultatstymingen hade fått genomslag om implementeringen utformats på ett ändamålsenligt sätt. Förklaringen förutsätter nämligen att arbetet inom regeringskansliet kan anpassas till en resultatinriktad styrning.

En annan förklaring är bristande intresse inom regeringskansliet,

inte lyckats förändra invanda arbetsrutinerm Även denna att man förklaring förutsätter att en annorlunda utveckling varit möjlig att

resultatstymingen får genomslag om intresse uppbådas.

Vad dessa förklaringar kraftfull förklaring

visar är att en mer måste bygga på iakttagelser om svårigheter på för reformen kritiska punkter. En mer intressant iakttagelse är därför att problem uppstått i mötet mellan två skilda typer beslutsprocesser styrda av olika

av logiker och kulturer: en administrativ och en politiskm Man har helt enkelt inte lyckats engagera departementen därför att resultatstyrningen inte svarat på den politiska processens behov. Två problem har varit framträdande. För det första har fackdepartementen haft betydande svårigheter att formulera meningsfulla mål i regle-

"9 Wzemess Wigselius 1994 25.

s. ° Se Ehn Sundström 1997, Förvaltningspolitik iförändring 1996 s. 132tr. z Jfr Fahlström 1991 s. 35. m Fahlström 1991.

ringsbreven. För det andra har den information lämnats i som resultatredovisningama brustit i relevans beslutsunderlag. Vad som som redovisats har i första hand haft karaktären kontrollinforav mation uppgifter hur den löpande verksamheten fungerar. - om Möjligheterna att fatta beslut på grundval denna information är av naturligtvis begränsade. Det bristande intresset i regeringskansliet har skapat viss en uppgivenhet inom myndigheterna, känsla att producerar inen av man formation ingen läser. Om ett ökat intresse inte kan uppbådas som kommer detta självfallet att leda till att kvaliteten i återrapporteringen minskar. I en nyligen utkommen lägesrapport från RRV resultatstyrom ningen är slutsatsen följande:

att resultatstyming i staten inte väldefmierad slututgör en punkt utan får snarast ses som ett pågående utvecklingsarbete, en strävan och ett synsätt vars konkreta innehåll och innebörd är beroende olika omgivande faktorer°°m av

På en viktig punkt är dock påståendet att resultatstyming inte givits en mer specificerad innebörd uppenbart oriktigt. När beslutet om att införa resultatstyming fattades inleddes ett arbete med att utarbeta riktlinjer och handledningar för budgetarbetet. Här avses dels förordningar och tillämpningsföreskrifter reglerade själva som budgetarbetet och utfominingen av budgetdokumenten, dels metodskrifter skulle hjälpa myndigheterna att utveckla sina resulsom tatredovisningar. I dessa skrifter gjordes försök att klargöra och konkretisera den styrfonn som endast hade beskrivits i allmänna ordalag i den politiska beslutsprocessen. Det är oklart vilken praktisk betydelse dessa arbeten haft. Det saknas inte exempel på skrifter som närmast hade karaktären kampanjmaterial. Men allmänt av kan konstateras att försöken att göra resultatstyrningen användbar innebar att dess ursprungliga elegans lösning på ett svårt polisom tiskt problem gick förlorad. Avsikten att resultatstyrningen var både skulle stärka den politiska styrningen och minska beslutsfattamas arbetsbörda. Men tanken att riksdag och regering skulle kunna styra både mer och mindre visade sig inte fullt så enkel när vara stabsmyndighetema började förklara systemet nännare. I skrift en från Statskontoret, När riksdag och regering ska styra med resultat, framgår att mål egentligen bara övergripande beteckvar en ning på flera olika sorters mål, nämnare bestämt fem stycken. Det

m Furubo Wzemess1996.

SOU l997:l5 59

inriktningsmål nämns i den följande uppräkningen är det mål

som

riksdagen formulerar, och ger enligt skriften i bästa fall en som vink det yttersta syftet med verksamheten. Skillnaderna mellan

om de olika målen exemplifierades på följande sätt. Inriktningsmål: Målet är att ge alla handikappade som kan arbeta denna möjlighet. Resultatmål: 1995 ska 70% de handikappade i arbetsför ålder

av ha arbeten på den ordinarie arbetsmarknaden. Efektmål: att till 1995 70% alla handikappade som inte på

ge av

hand kan få ett jobb ett arbete på öppna arbetsmarknaden. egen Produktionsmål: Myndighetema skall 1.500 handikappade per

ge år sådan utbildning och träning att de kan få arbete på öppna

en arbetsmarknaden. Internt produktionsmål: Avdelning A skall varje termin anta 750 handikappade kan tillgodogöra sig utbildningen.

som

Det framgår skriften att det kan svårt att formulera inrikt-

av vara ningsmål för verksamheterna det hävdas samtidigt att den stora

men svårigheten dock är för parterna att finna de nya roller styrformen förutsätter. Politiker är vanligen inte pådrivande när det gäller resultatmätningar och de har olycklig benägenhet att lägga sig i

en politiskt uppmärksammade detaljfrågor. Man konstaterar att helt i fred kunde inte förvaltningen få från politiska inhopp, såda-

vara

hör politiken till och kan också nödvändiga. Men får mynna vara digheterna lösa sina produktionsuppgiñer på hand blir de ef-

egen fektivare, och grunden läggs for verksamhetsintresse och professionalism. Detta förutsätter emellertid inte bara att rollfördelningen mellan politik och förvaltning respekteras utan också en förståelse för förvaltningens behov att arbeta långsiktigt med klart fastlag-

av da riktlinjer:

Detta ställer krav på politikerna att tvärs över partigränser

och åsiktsskillnader kunna om och hålla fast vid sådana

enas

riktlinjer. Detta är nog både ett mindre och större problem än

kanske många gånger föreställer sig. Ty vad som är det

man

stora problemet är bristen på riktlinjer för den löpande verk-

samheten, för de 99% verksamheten det föreligger full

av som

eller närmast full politisk enighet om, men som det därför

heller inte finns någon politisk uppmärksamhet på.24

24 När riksdag och regering ska styra med resultat. 1990

s. 47f.

Här framgår tydligt att styrsystemet ansågs vila på villkor när det gäller förhållandet mellan politik och förvaltning får beskrivas

som som både stränga och omtvistade. Någon närmare analys av dessa villkor genomfördes dock inte.

Om det på vissa punkter gjordes försök att precisera innebörden i grundläggande begrepp visades en betydligt större öppenhet när det gällde andra aspekter av systemet. Någon generell tekniñering

av systemet ägde alltså inte I det vägledningsmaterial RRV

rum. som utarbetade på uppdrag av regeringen för den första myndighetsgenerationen som skulle genomgå fördjupad prövning stod att låsa att resultat kunde betyda antingen myndighetens prestationer eller effekterna av dessa prestationer. Svårigheten här inte i första hand

var att ange skillnaden mellan prestation och effekt utan att avgöra om prestations- respektive effektmått relevanta för olika verksam-

var heter. Skall exempelvis Tullverket åläggas att analysera effektema av sina beslag25 Inte heller Budgetförordningen var särskilt utförlig på den hår punkten: I resultatanalysen skall analyseras hur prestationer har utvecklats och förhållit

sig till de insatta resurserna och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå syftet med verksamheten.25 I den budgetlagen talas enbart resultat.

nya om Vidare framgick det vägledningsmaterial RRV utarbetade på

av som uppdrag av regeringen att man hade halt vissa problem med den pedagogiska utformningen, trots att bemödat sig att lämna

man om ett stort utrymme åt bilder och teckningar personer med prat-

av bubblor etc. I försöken att förklara vad som utmärkte effekter återfanns följande påståenden: En effekt är det som hänt och som annars inte skulle ha hänt. Vidare: Med effekter kan även förstås

som först efter närmare granskning kan antas effek-

händelser vara

ter.2

Utöver resultatredovisningen skulle myndigheterna även genomföra en resursanalys och en framtidsanalys. Några av de frågor

som kunde behöva ställas i framtidsanalysen enligt vägledningsmaterialet var följande:

Vilka förändringar kommer att inträffa under överblickbar

tid i den del samhället där myndigheten verkar Vad kom-

av

mer förändringarna att innebära för myndigheten med hänsyn

25 För en diskussion om effekt- respektive resultatmätning,

se exempelvis Sandahl 1995 1996. 26 11§ SFS 1989:400. m Resultatorienterad styrning och budgetdialog. 1989 RRV, "Ettan" s. l0f.

till dess mål och uppgifter Kommer det att frågas efter nya eller förändrade tjänster från myndigheten vare sig det gäller tjänster i en uppdragsverksamhet, tillsyn och kontroll, rättsskipning eller annat Kommer det att uppstå spontana lösningar eller gamla aktörer teknikut-

genom nya eller genom

veckling Kommer teknikutvecklingen att ge möjlighet till en

bättre verksamhet Eller kommer teknikutvecklingen att med-

föra problem, kommer t.ex. kemikalier vålla problem for

nya

miljön eller datautvecklingen för integriteten. Beträffande

teknikutveckling vidare bilaga 2 avsnitt 17128

se

framtidsanalysen som tillsammans med resultatanalysen och Det var resursanalysen bildade utgångspunkten för den vidare analysen i FAF:en.

Avslutningsvis kan konstateras att resultatstyming var ett svar på iakttagelsen att politikernas makt minskat och att tjänstemännen fått ett allt större inflytande. Riksdagens och regeringens lösning på detta problem var att de själva skulle ägna sig åt de stora frågorna och överlåta konkretiseringen och verkställandet till tjänstemännen. De beslöt i denna lösnings anda att i fortsättningen styra med mål och resultat, och överlät följdriktigt åt tjänstemännen i och utanför

regeringskansliet att utforma de närmare detaljerna i detta system.

- Och det vad tjänstemännen gjorde.

var

Riksdagens revisorer har i flera granskningar gjort riksdagen uppmärksam på att det system som skall stärka den politiska styrningen i själva verket kan få motsatt effekt.

Om inte riksdagen tar aktivare del i mål- och resultatstyrningen ñnns det betydande risker for att omläggningen av styrsystemet inte kommer tänkt var, innebära en

att, som starkare politisk styrning från riksdagens sida utan tvärtom

minskad sådan.129 en

128Resultatorienterad styrning och budgetdialog. 1989 RRV, "Ettan" s. l0f. 9 1994/95:RRl4 1995/96:FiU7.

62 SOU 1997: 15

A vslutande diskussion

Det ñnns två olika sätt att läsa denna text: en svagare läsning och

en starkare. Enligt den läsningen är texten huvudsakligen

svagare en redogörelse för ett händelseförlopp. Frågan huruvida försöken

om med resultatstymingen varit framgångsrika eller lämnas därhän. Den starkare läsningen innebär att man ser beskrivningen som en prövning och värdering av resultatstymingens hållbarhet som styrsystem. En sådan läsning syftar till att skapa klarhet huruvida

om resultatstymingen är ett lämpligt styrsystem eller

Med tanke på den kritik som redovisats mot resultatstymingens tillämpningar i denna promemoria kan den starkare läsningen framstå som den naturliga. Det empiriska underlaget for kritiken har varit förhållandevis omfattande och samstämmigt. Att då beskriva dessa erfarenheter enbart som intressemotsättningar eller skilda

som synsätt förefaller utmanande.

Trots detta finns det skäl att mana till viss försiktighet när det gäller allmänna omdömen om resultatstymingen. I en sammanfattning av kunskapsläget från RRV, daterad 1996, konstateras bland annat att RRV som sannolikt är den organisation som har den

bredaste kunskapen om läget- har mindre kunskap om:

0 hur den interna styrningen i myndigheterna ut och funge-

ser

rar. 0 effektinfonnationen, dess omfång, kvalitet och användning. 0 sambandet mellan resultatstymingen och utfallet olika verk-

av

samheter.3°

Dessa påståenden vittnar inte bara om att det finns betydande luckor i uppföljningen och analysen utvecklingsarbetet. De innebär ock-

av så att det saknas förutsättningar for en mer fullständig beskrivning av vad introduktionen av resultatstyrning inneburit. Kunskapsbristen undergräver inte bara argument för resultatstyrning utan även mot.

Tyngdpunkten i denna promemoria har dock legat på resultatstyrningen ett politiskt styrsystem, och där står på betydligt säk-

som rare mark. Svårighetema som funnits i att tillämpa systemet inom riksdag och regering, samt i departementens kontakt med myndigheterna, visar att systemet inte fungerar det Det ñnns

som var också skäl att återupprepa att oklarhetema vad resultatstyrning

om

3° Furubo Waemess1996 s. 23.

innebär gör det svårt att säga något mer allmänt om resultatstymingens egenskaper. Den kritik som refererats här har gällt specifika tillämpningar av målstyming och resultatredovisning och får inte förväxlas med en allmän kritik av resultatanalyser som beslutsunderlag. Påpekandet kan tyckas självklart. Men det ñnns exempel på att ett ökat intresse för resultat har tagits till intäkt för att resultatstymingen vunnit terräng.

Trots dessa reservationer finns det utrymme för ett antal allmänna iakttagelser. Det framgår exempelvis mycket tydligt av framställningen att de institutionella formerna för utvecklingen av budgetprocessen hañ stor betydelse. Den utveckling som beskrivits från

- 60-talets försöksverksamhet med programbudgetering till 90-talets rambeslutsmodell har i betydande utsträckning formats i en för-

hållandevis begränsad om än inte sluten organisatorisk miljö, dominerad av ett fåtal departement, utredningar och stabsorgan. Att närmare bestämma olika aktörers och organisationers inflytande år emellertid svårt. Det är inte så att de idéer som legat till grund för utvecklingsarbetet har uppstått i nämnda miljö, utan påverkan av exempelvis internationella idéströmmar har varit tydlig. Utvecklingsarbetet har också haft starka programmatiska drag, men har för den skull inte varit obrutet. Det har präglats av omfattande problem och motgångar som dock har varit tillfälliga i den meningen att reforrnarbetet fortsatt där det tidigare avbrutits när möjligheter givits. Det har i allt väsentligt handlat om att trots svårigheter genomföra idéer som formulerades på ett tidigt stadium. Erfarenheter från genomförandeprocessen har främst uppfattats som hinder för att nå det uppsatta målet, och inte som underlag för eftertanke och analys. Kontrasten mot en aktivt lärande process har varit slående. Det finns därmed en påfallande diskrepans mellan det idémässiga innehållet i reforrnarbetet och formerna för genomförandet. Ett syfte med resultatstymingen var att rikta uppmärksamheten på statliga verksamheters resultat men intresset för resultat har inte omfattat

resultaten av själva reforrnarbetet. Motgångar har tonats ned och framgångar har anförts skäl för att fortsätta på den redan in-

som slagna vägen. Här kan nämnas att ELMA-gruppen som tillsattes

för att stärka resultatstymingen konstaterat att försöken med pro-

grambudgeteringen inte hade varit helt förgäves, utan att de inneburit att man lagt en grund till en resultatorienterad styrning genom att en teknisk infrastruktur för nya ekonomi-administrativa rutiner introduceratsm I Budgetlagsutredningen beskrevs utvecklingen från försöksverksamheten med programbudgetering till införandet

av

13 Ds 1995:6 s.

visserligen kortfattat men närmast som evolutio-

resulltârtstyming

nar.

Det har också funnits diskrepans mellan den övergripande mål-

en sättningen for resultatstymingen att stärka den politiska makten

- och det sätt som detta system kom att genomföras på. Det politiska intresset har med få undantag varit svagt. Riksdagens roll synes exempelvis ha varit av underordnad betydelse, även om frågor om budgetprocessens form rönt ökad uppmärksamhet under senare år.

En annan iakttagelse är att flera av de problem som drabbade resultatstymingen framstår som i allt väsentligt förutsägbara. Man kan närmast tala om att det rått brist på överraskningar när det gäller problemens art. De väl kända svårigheterna att finna allmänna och enkla mått är relevanta för beslutsfattare i tidsnöd ledde till

som

osäkerhet om vilka uppgifter som önskades och till en omfattande en och delvis planlös statistikproduktion. Inte heller fanns en tydlig beredskap inom regeringskansliet för hur den önskade resultatinfonnationen skulle behandlas. Man hade inte tillräckligt noga analyserat vilken betydelse uppgifter om myndigheters resultat hade för den politiska processen och för politiskt beslutsfattande. Vilka slutsatser skulle exempelvis dras av det förhållandet att en myndighet uppnått sina mål Skulle den ges ökade eller minskade resurser Vad gör med myndigheter som inte svarar mot förväntningar-

man na Hur såg belönings- och sanktionssystemet ut i den ordning man skapat Slutsatsen detta tycks att även man fått den

av vara om önskade informationen fanns ingen genomtänkt strategi för hur den skulle användas.

Mycket tyder också på att det finns en skillnad mellan mål och resultat inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet. En förklaring

som till problemen med att återföra resultatinformation till beslutsprocessen är nämligen svårigheterna att rapportera resultat på samma nivå som målen för verksamheten formulerades. Ett syfte med resultatstyrningen var att göra det möjligt för politikerna att ägna sig åt de stora frågorna genom att överlåta verkställandet till tjänstemännen. Men detta överlåtande förutsätter inte bara att mål kan formuleras på en övergripande nivå, utan även att resultat kan anges på motsvarande nivå. Det skulle vara inkonsekvent att enbart kräva en övergripande kunskap om verksamheterna när målen formuleras men en detaljerad kunskap om verkställandet för tolkningen av resultaten.

Tanken med resultatstyming var i grunden god. Politikerna skulle kunna ge tjänstemännen ett uppdrag och dessa skulle sedan rappor-

2 sou 307m

1996:14 s.

tera när uppdraget slutfört. Det skall räcka med att ange mål

var och att granska resultat for att styra.

Denna rollfördelning mellan politiker och tjänstemän fungerar i förhållandevis enkla situationer där utförda uppdrag kan avrapporteras på ett oproblematiskt sätt. Utan att forringa svårigheterna med att formulera meningsfulla övergripande mål tycks detta ändå vara lättare än att sammanställa och väga samman stora mängder operativa resultat till motsvarande övergripande nivå. Att exempelvis aggregera olika resultat av en differentierad och komplex verksamhet som den inom skolan eller sjukvården till ett mått på ett

- övergripande resultat är uppenbarligen utomordentligt komplicerat. Det är i praktiken mycket sällan som det går att redovisa läget inom en verksamhet med sammanfattande omdömen. Det är en sak att slå fast att ett mål for hälso- och sjukvården år att ge en god vård på lika villkor för hela befolkningen. Men det är något annat att redovi-

eventuella brister i denna likabehandling på ett enkelt och begripsa ligt sätt Avvikelser från det angivna målet kan vara mångdimensionella och svårfångade.

Till detta kommer att det i regel är lättare att mäta resultat i form

prestationer än i fo nn av eñekter, samtidigt som det politiska av intresset främst gäller just effektema. Politiker vill veta om skolan eller sjukvården fungerar, inte hur många lektioner som hållits eller operationer utförts. Uppgifter prestationer är viktig kon-

som om trollinformation, medan uppgifter om effekter är betydelsefulla som beslutsunderlag.

Ett annat problem har varit tanken att de övergripande och vaga idéerna resultatstyrning skall kunna verksamhetsanpassas ge-

om

lärande Även denna tanke är god. Men den förutnom en process. sätter någorlunda tydlig uppfattning vilken kunskap som skall

en om ligga till grund för denna verksamhetsanpassning och vad den innebär.

Det är i och for sig rimligt att utgå från att olika verksamheter ställer olika krav. Men frågan hur dessa krav skall kännas igen och förstås är inte lika enkel. Det är inte självklart att det här handlar om mindre anpassningar av en grundläggande princip. Och hur pass omfattande får verksamhetsanpassningen vara innan resultatstymingen har förlorat sin karaktär Det är sak att tillämpningen

en

allmän princip kräver ett visst mått av hänsynstagande till av en omständigheterna. Men saknar man kriterier för hur långt detta hänsynstagande får drivas kan naturligtvis anpassningen bli så pass omfattande att resultatstymingen övergår i en annan styrforrn. Det är därför viktigt att skilja mellan anpassning som ligger inom resul-

tatstymingens ram och sådan anpassning innebär att resultatsom stymingen kompletteras med andra styrformer. Att valet resulav tatmått beror på verksamhetens art är en sak. Det är något annat att verksamhetsanpassa resultatstymingen att exempelvis genom använda en omfattande regelstyming. Det är också viktigt att framhålla att den organisatoriska miljön som burit upp reformverksamheten inte har varit homogen. Synen på resultatstymingen har varierat inom regeringskansliet och stabsorganen: över tid samt mellan och inom de olika organisationerna. En tydlig tendens är dock att en förenklad på resultatstymingen syn oña har fått ersätta inte bara diskussion alternativa lösningar en om utan även en problemorienterad syn på själva resultatstymingen. Frågan kan till och med ställas om inte resultatstymingen på det sätt som den har bedrivits har lett till sämre kunskap förvaltom ningens resultat än vad som annars hade varit möjligt att få. Det finns inga beräkningar av vad resultatstymingen kostat. Men de resurser den krävt hade kunnat användas för mer kvalificerade analyser. En arman iakttagelse är att den rationalistiska reforrnstrategi som präglat resultatstymingen har givits ett betydande handlingsutrymme genom att alternativa strategier inte har fonnulerats på ett tydligt sätt. En förklaring till att kritiken mot både programbudgeteringen och resultatstymingen har fått begränsad verkan är att kritiken inte har mynnat ut i alternativ varit gripbara for det politiska som systemet. Det har visserligen formulerats utkast till andra styrstrategier. Men dessa har företrädesvis formulerats inom för akaramen en demisk diskussion och givit mycket oklara handlingsrekommendationer. Förhållandet mellan resultatstymingen och det politiska systemet är dock mångfacetterat. Å sidan kan resultatstymingen ena ses som ett utslag av samma tendens den skulle motverka. Resultatstyrsom ningen blev bara ett i ledet teknokratiska förslag inte av som var utformade efter den politiska logik. Å andra sidan har processens resultatstymingen blottat svagheter i det politiska systemet. Riksdag och regering har accepterat otillräckligt underbyggda förslag om förändrad styrning förvaltningen, sedan inte använt de av men system man beslutat om att införa. Detta skulle då kunna tolkas att som införandet resultatstymingen inte skett i strid med politikernas av vilja, utan att i ett trängt ekonomiskt medvetet överlåtit svåra man politiska beslut tjänstemännen.

Litteraturförteckning

Amnå, Erik. 1981 Planhushållning i den ojfentliga sektorn" Budgetdialogen mellan regering, förvaltning under efterkrigstiden. Norstedts. Att studera framtiden. Framtidsstudiekommittén. SOU 1986:33. Back, Jan-Erik Back, Stefan. 1989 Den svenska statsbudgeten. SNS Förlag. Bergström, Hans. 1987 Rivstart Tiden. Brunsson, Karin. 1995 Dubbla budskap. Företagsekonomiska institutionen. Stockholms universitet. Brunsson, Nils Jönsson, Sten. 1979 Beslut och handling. Liber. Budgetlag. Budgetlagsutredningen. SOU 1994:14 Czamiawska-Joerges, Barbara Jacobsson, Bengt. 1987 Budget in a cold climate. EFI. De Geer, Hans. 1995 C. Tarras Sällfors: Sveriges första professor i industriell ekonomi och organisation. i Engwall, Lars. red..l995 Föregångare inom företagsekonomin. SNS. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningen. SOU 1990:44 Det går att mäta effekter Statskontoret 1993:4. Ehn, Peter Sundström, Göran. 1997 Samspelet mellan regering och förvaltning ELIMA. Ds 1995:6. Erfarenheterna av försöksverksamheten med treåriga budgetramar. 1988 RRV. Erfarenheter av resultatstyrning i staten. Slutrapport, FAFtvargrupp 1994 RRV. o.p.

Fahlström, Magnus. 1991 Hur går det RRV. Feldt, Kjell-Olof. 199 l Alla dessa dagar. Norstedts. Folkstyrelsens villkor. Folkstyrelsekommittén. SOU 1987:6. Fredriksson, Berndt. l 980 Finansforvalming i förändring i Statskontoret 1 680-1980. Liber. Furubo, Jan-Eric WEITICSS, Marit. 1996 Med resultatet ifokus. RRV. Förnyelse genom omprövning. Förvaltningsutredningen. SOU 1979:61. Förvaltningspoliiik i förändring. 1996 RRV. F örvaltningsrevision. 1970 RRV. Gorpe, Peter. 1978 Politikerna, byråkraterna och de nya styrformema. Liber. Henrikson, Arne; Ivarsson, Sven Ivar Edgren Claes. 1965 Rapport om amerikansk programbudgetering. Militärstabens tryckeri. Hermansson, Jörgen. 1996 Demokratisk refonnism och dess kritiker i Det offentliga åtagandet. RRV. Hirdman, Yvonne. 1989 Att lägga livet till rätta. Carlssons. framtidens tjänst. 1986 Gidlunds. Jacobsson, Bengt. 1984 Hur styrs förvaltningen Studentlitteratur. Johansson, Anders 1995 Att styra med och mot mål och resultat. Novemus. Johnsson, Inge. 1978 Maktens verktyg. Liber.

Kaijser, Arne Tiberg, Arne. 1996 The establishment, transformation and dijfüsion of operations research in Sweden, 1945- 1980. 1996 KTH. Källström, Staffan. 1984 Värdenihilism och vetenskap. Acta Universitatis Gothoburgensis. Larsson, Torbjörn 1986 Regeringen och dess kansli. Studentlitteratur. Lauvdal, Torunn. 1993 Pedagogikk, politikk byråkrati. Uni-

og versitetet i Trondheim. Lindström, Stefan. 1991 Hela nationens tacksamhet. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Magnander, Ebbe; Lalin, Per Olof Bretschneider, Alfred. 1970

Programbudgetering i USA. RRV.

Mellboum, Anders. 1986 Bortom det starka samhället. Carlssons. Molander, Per. 198 l Systemanalys i Sverige. Delegationen for Systemanalys, FRN. Mundebo, Ingemar. 1988 Resultatanalys. RRV Mundebo, Ingemar. 1993 Förnya den offentliga sektorn RRV. Murray, Carl. 1963 Redogörelse för budgeteknik och budgettillämpning. o.p. Mål och i verksamhetsplanering. 1976 RRV.

program Nordin, Svante. 1984 Från Hägerström till Hedenius. Doxa. Nybom, Thorsten. 1980 Det Statskontorets framväxt i

nya Statskontoret 1680-1980. Liber. När riksdag och regering ska styra med resultat. 1990 Statskontoret. Om planering vid statliga myndigheter. 1977 Statskontoret.

Planering och programbudgetering inom försvaret. Försvarsdepartementets programbudgetgrupp. SOU 1969:25. Politisk styrning administrativ självständighet. Förvaltningsut-

redningen. SOU 1983:39. Premfors, Rune 1989 Policyanalys. Studentlitteratur. Quade, E. 1975 Analysis for Public Decision. Elsevier. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Verksledningskommittén. SOU 1985:40. Regeringsarbetet. Författningsutredningen: II. SOU 1958:14. Resultatorienterad styrning och budgetdialog. 1989 RRV Resurser och resultat. 1993 RRV. Riksdagens revisorers förslag angående information och resultatstyrning. Förslag till riksdagen 1994/95:RR14. Ringström, Björn. 1987 20 är med RRV. RRV.

nya Rombach, Björn. 1991 Det går inte att styra med mål./ Studentlitteratur. Sandahl, Rolf. 1995 Resultatanalys. RRV Sandahl, Rolf. 1996 Att mäta efekter. RRV. Tarschys, Daniel Eduards, Maud. 1975 Petita. Liber. Tarschys, Daniel. red. 1978a Vem håller i rodret Liber. Tarschys, Daniel. l978b Den ofentliga revolutionen. Liber Tillsyn. 1996 RRV.

Treäri ga budgetramar: Erfarenheter av försöksverksamheten. Statskontoret 1988:7.

Utvärdering avförsöksverksamheten med programbudgetering: delrapporterna 1-4. 1975 RRV.

Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering: En sammanfattande slutrapport. 1975. RRV.

Waemess, Marit. 1990 Treårsbudgetering som rationalisering. i Brunsson, Nils. Olsen, Johan P. Makten att reformera. Carlssons.

Wamess, Marit Wigselius, Marianne. 1994 Den statliga budgetprocessen och resultatstyrningen. RRV.

Vinde, Pierre Petri, Gunnar. 1975 Hur Sverige styres. 4:e omarbetade uppl. Prisma

Wittrock, Björn. 1980 Möjligheter och gränser. Liber.

Wittrock, Björn Lindström, Stefan. 1984 De stora programmens tid. Akademilitteratur.

mellan regeringen Samspelet och statsförvaltningen

Peter Ehn och Göran Sundström

Peter Ehn och Göran Sundström är båda anställda vid RRV:s avdelning för effektivitetsrevision och arbetar som biträdande sekrete-

i Förvaltningspolitiska kommissionen. Ehn är doktorand i statsrare vetenskap med inriktning på förvaltningsforskning och Sundström

är ñl. kand. i statsvetenskap.

Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan våra

av skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självständiga ansvariga tjänare, med uppgift att tilllämpa gällande lag i lagstiñarens anda men på samma gång se till vad leder till den enskildes bäs-

som ta. Vi har fått ärva känslan tjänstemannakallet

av som en hög uppgift som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordmng.

Bo Hammarskjöld

Innehållsförteckning

Inledning 77

Studiens syfte och uppläggning 79

samspelet mellan regering och förvaltning 81

En rättssäker stat 82

En demokratisk och folkstyrd stat 84

En effektiv och serviceinriktad stat 86

Den ämbetsmannen 89

nya -

verkschefen som exempel

Om befogenheter och kontroll 90

Om kunskapsförmedling och oberoende 106

Om behovet av att forma sin miljö 115

Om verkschefsutnämningar och chefspolitik 121

Resultatstyrning i budgetprocessen 133

Resultatstyming som förvaltningspolitisk idealmodell 134

Resultatstyming i praktiken 136

Regeringskansliet resultatstymingens svaga länk 153

-

En tid för omprövning 163

Omprövning som prat 164

Åtgärder för att underlätta omprövningsarbetet 166

Hinder för omprövning 170

Analys och slutsatser 187

Inledning

ÅR RELATIONERNA INOM svensk statsförvaltning diskuteras hör det till konventionen att nämna det unika i förvaltningsmodellen. Med undantag för Finland skiljer sig Sveri-

ge från andra länder genom indelningen i små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter indelning givit näring tanken

- en som

tydlig gräns mellan politik och förvaltning. om en

Denna traditionella och formella bild av svensk statsförvaltning stärks av modellens djupa historiska rötter. I vissa grundläggande avseenden är dagens förvaltningsorganisation, och relationen mellan olika nivåer inom densamma, präglad av överväganden som gjordes redan i stormaktstidens Sverige. Det finns tydliga kopplingar mellan nu gällande regeringsform och de äldre vad beträffar regleringen av förhållandena mellan å ena sidan regeringen och dess kansli och å andra sidan myndigheterna. Många andra centrala regler och principer gällande relationerna inom förvaltningen är också av gammalt datum.

Idén om att det går att dra en skarp gräns mellan politik och förvaltning har i dag hög aktualitet. Under den senaste tjugoårsperioden har riksdag och regering successivt förändrat styrningen av, och samspelet med, förvaltningen. Avsikten har varit att stärka den politiska ledningen av förvaltningen och öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet.

Ett centralt led i detta förändringsarbete har varit att försöka tydliggöra gränsen mellan politik och förvaltning och renodla de olika aktöremas roller, inte minst vad gäller befogenheter och ansvar. Politikerna skall i mindre utsträckning än tidigare ägna sig detaljfrågor och löpande ärenden och i stället fokusera övergripande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning. Samtidigt under-

stryks betydelsen att följer upp och utvärderar myndigheter-

av man nas verksamhet. Myndigheterna skall å sin sida ges ökad handlingsfrihet att förverkliga de politiskt fattade besluten. De skall även ta fler initiativ till förändringar och i ökad utsträckning förse riksdag och regering med tillförlitligt beslutsunderlag.

Regeringen menar att det inte föreligger någon motsättning mellan å sidan myndigheternas ökade självständighet och å andra

ena sidan de politiska beslutsfattamas ansvar for förvaltningsverksamheten och ansträngningama att stärka ledarrollen. Dessa båda utvecklingstrender uppges spegla två sidor av samma mynt de är skilda led i en sammanhållen styrstrategi. För att citera den s.k. Verksledningspropositionen från 1987:

...regeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt än i dag. Samtidigt bör myndigheterna ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem att effektivt fullgöra de tilldelade uppgiftema. Det är enligt min mening fullt möjligt att förena en mer stringent politisk styrning av förvaltningen med större frihet för myndigheterna att sköta de löpande angelägenheternaoal33

Den styrstrategi eller styrfilosofi som skisserats ovan har kommit att kallas resultatstyrning. Detta begrepp diskuteras närmare i kapitel fyra. Redan här förtjänar emellertid nämnas att resultatstymingsbegreppet är omstritt. Det begränsas ibland till att gälla styrningen i budgetprocessen; främst de mål och resultat som regering och myndigheter redovisar i olika budgetdokument.

Resultatstymingsstrategin formulerades ursprungligen i mycket allmänna ordalag. Riktlinjerna drogs upp av Verksledningskommittén i mitten av 1980-talet, och regeringen presenterade strategin i 1987 års Verksledningsproposition och 1988 års kompletteringsproposition. Hur reformprogrammet närmare skall utformas anges inte i dessa dokument utan regeringen betonar att arbetet skall bedrivas pragmatiskt och att modellen successivt skall efter

anpassas de skilda verksamheternas särart.

33 Prop. 1986/87:99 s. 14.

Studiens syfte och uppläggning

Syfte Sedan slutet av 1980-talet har det pågått ett intensivt arbete med att implementera resultatstymingsmodellen. Syftet med denna studie är att diskutera och analysera hur detta arbete lyckats. Tre frågor fokuseras: Hur har den förändrade styrningen påverkat:

0 den politiska ledningen över förvaltningen 0 effektiviteten i förvaltningsverksamhetema 0 rättssäkerhetskraven

Genomförande och avgränsningar Undersökningen gör självfallet inte anspråk på att fullständigt be-

frågeställningarna Materialet består i huvudsak av insvara ovan. tervjuer med politiker och tjänstemän i departement och myndigheter. Vi studerar således primärt attityder till den förändrade styrningen och inte faktiska beteenden. Intervjuerna har dock kompletterats med annat empiriskt material; såväl intervjudata som offentligt tryck och forskningslitteratur har använts. Vidare är undersökningen problemorienterad. Vi har i första hand inriktat oss på förhållanden som kräver uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att förbättra samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna.

Såväl aktiva före detta statsråd, statssekreterare, chefstjän-

som stemän på departement samt verkschefer har intervjuats. Vi har även talat med ett begränsat antal myndighetstjänstemän under verkschefsnivå. Erfarenhet och verksamhetsområde har varit två viktiga urvalskriterier. Vad gäller myndighetsforeträdare har också myndighetens storlek och ledningsform påverkat urvalet. Sarnrnanlagt har ett 70-tal intervjuer genomförts under perioden juniseptember 1996. Intervjuerna har genomförts utifrån ett strukturerat och öppet frågefonnulär; intervjupersonerna har själva i samtalsfonn fritt fått formulera svar på relativt allmänt hållna frågor.

Vi har valt att avgränsa undersökningen till tre, enligt vår mening aktuella och centrala, problemornråden. Dessa är:

Den "nya" ämbetsmannen. Här diskuteras verkschefsrollen och

hur den har förändrats under senare år. Att har valt att särskilt

studera verkschefsrollen beror på att verkschefen har en central

position i skärningen mellan politik och förvaltning. Mötet mel-

80 SOU 1997: 15

lan politik och förvaltning blir sällan så intensivt, komplext och

svårhanterligt som i verkschefsrollen. Verkschefens strategiska

betydelse för politikens genomförande har också ökat successivt

under senare år.

Resultatstyrning i budgetprocessen. Som påpekats ovan kan re-

sultatstyming i dag ses som den övergripande principen för sam-

spelet mellan politik och förvaltning. Utvecklingsarbetet har emellertid i betydande utsträckning koncentrerats till budgetprocessen och de olika budgetdokumenten. Vi har därför valt att

särskilt studera resultatstymingen i budgetprocessen, främst mål-

formulering och informationshantering.

Omprövningsarbetet. Kraven på mer genomgripande omprövningar och omprioriteringar av verksamheter har ökat under de allra senaste åren, inte minst mot bakgrund av obalanserna i statsñnansema. Omprövningama och omprioriteringama ställer stora krav på samspelet mellan politik och förvaltning, särskilt vad gäller informationshantering. Vi har därför valt att studera omprövningsarbetet främst utifrån ett informationsförsörjningsperspektiv.

Dessa teman är delvis överlappande, vilket betyder att vissa frågor berör fler än ett tema. Vi har emellertid så långt möjligt försökt att undvika upprepningar. Det bör understrykas att det empiriska materialet är omfattande. Bilden är sällan entydig vad gäller olika problem, vilket innebär att framställningen i de empiriska kapitlen stundtals kan framstå som motsägelsefull. I det avslutande kapitlet gör dock en samlad bedömning och analys av det empiriska materialet. Nämnas skall slutligen att endast i begränsad omfattning uppmärksammar förhållanden berör myndigheternas interna

som arbete.

Disposition Kapitel två innehåller en översiktlig genomgång hur samspelet

av mellan regering och förvaltning har förändrats i ett formellt

perspektiv under de senaste 15-20 åren. I kapitel tre till fem redovisas det empiriska materialet; i kapitel tre verkschefsrollen, i kapitel fyra resultatstymingen i budgetprocessen och i kapitel fem omprövningsarbetet. Kapitel sex består av analys och slutsatser.

Samspelet mellan regering

och

förvaltning

IKSDAG, REGERINGOCH förvaltning förväntas leva upp till och

värna om vissa centrala värden. I det offentliga trycket och

orskningslitteraturen förekommer olika klassificeringar

av sådana värden. Exempelvis utpekar regeringen i direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen demokratisk styming, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet de grund-

som läggande krav som måste ställas på och tillgodoses den statliga

av förvaltningen. 134

Även det finns allmän strävan kontinuerligt leva

om en att upp till och värna alla dessa värden tenderar beslutsfattarna att under

en given period prioritera vissa högre än andra. När sedan förutsättningarna på ett eller annat sätt förändras förskjuts uppmärksarnheten mot andra värden med följd att reformer och åtgärder ändrar inriktningm Dessa förskjutningar kan även ha stor betydelse för

samspelet mellan regering/departement och myndigheter; relationen är nämligen beroende vilket eller vilka värdena för tillfället

av av som prioriteras. Till saken hör att det många gånger kan svårt for

vara enskilda aktörer i departement och myndigheter att avgöra vilka

m Dir. 1995:93. Detta är således generella krav som gäller för samtliga beslutande och verkställande statliga organ. En annan sak är att olika myndigheter tillskriver värdena olika tyngd beroende på vilken verksamhet be-

typ av som drivs. 35 Se RRV 1996:50 s. 343 och sou 1983:39 s. 95. Dessa förskjutningar kan ske på olika plan, de kan exempelvis gälla en särskild myndighet, ett visst politikområde eller hela förvaltningen. Under den senastetjugoärsperioden har det blivit vanligare med övergripande och sammanhållna reformer som omfattar hela eller stora delar av förvaltningen jfr RRV 1996:50 kap. 3.

82 SOU 1997: 15

värden skall väga tyngst, vilket betyder att det också finns de-

som lade meningar hur samspelet bör gestalta sig. Meningsskiljaktig-

om heterna kan stundom vara betydande, inte minst som en prioritering

ett värde ofta medför en nedprioritering av ett annat. av

I detta kapitel skildras översiktligt hur samspelet mellan regering och förvaltning formellt förändrats under de senaste 15-20 åren. Beskrivningen sker utifrån tre värden: rättssäkerhet, demokrati och

jektivitet. 136Avsikten med detta är att visa många reformer e att föregåtts avvägningar mellan dessa olika värden och ofta också

av syñat till att upprätthålla och stärka flera värden. En sådan beskrivning underlättar tolkningen de meningsskiljaktigheter som kan

av uppstå bland aktörer i statsförvaltningen och i den förvaltningspolitiska debatten i övrigt. Kapitlet fungerar därmed som en introduktion till de efterföljande kapitlen, där redogör för hur politiker och ämbetsmän på dagens förvaltningsmodell.

ser

Understrykas bör att ambitionen endast sträcker sig till att på ett övergripande plan redogöra för viktigare formella förändringar som följt den styrstrategin och de grundläggande motiven bakom

av nya förändringarna. Det är således inte frågan om att ge en fullständig beskrivning hur samspelet mellan regering, departement och

av myndigheter formellt är tänkt att fungera. Det innebär exempelvis att den grundläggande statsrättliga regleringen avseende rela-

mer tionerna mellan riksdag, regering och myndigheter huvudsakligen lämnas utanför redogörelsen.

En rättssäker stat

Rättsstaten som idealmodell

statsförvaltningen dominerades länge av nattväktarstatens funktioner, främst upprätthållandet av lag och ordning samt försvar. Likheten med domstolarnas verksamhet har varit tydlig, såtillvida att ämbetsmannen, i likhet med domaren, i sin myndighetsutövning hañ att tillämpa tämligen strikta lagar och förordningar; utrymmet för skönsmässiga bedömningar har varit begränsat. Förvalt-

egna ningen har också dominerats av jurister, och precis som för domstolarna har rättssäkerheten varit det grundläggande värdet för

36 Jfr Söderlind Petersson 1988 23. Varje avsnitt består dels nonnativ

s. av en del beståendeav principiella resonemang, dels av en deskriptiv del där det redogörs för olika beslut och uttalanden som kan sägasha sin grund i det aktuella värdet.

myndigheternas verksamhet objektivitet, förutsägbarhet, likabe-

handling, integritet och trohet till rättsordningen har kännetecknat vad som kan kallas den traditionella ämbetsmannen.

I den ideala rättssäkra staten är ämbetsmannen visserligen underordnad de politiska beslutsfattarna, den grundläggande loja-

men liteten är riktad mot staten och lagen än de politiker som for

snarare tillfället har makten. Synen på möjligheterna till samspel mellan regering/departement och myndigheter är allmänt restriktiv. Riksdagens och regeringens styrning av förvaltningen skall endast ske via generella lagar och bestämmelser. I övrigt skall ämbetsmännen stå fria från politikerna; exempelvis bör påverkan via informella kontakter undvikas.

Förbudet mot ministerstyre som innebär att regeringen dels

inte får bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende rör myndighetsutövning eller lagtillämpningf

som dels fattar sina beslut kollektivtm brukar framhållas som en sär-

skilt viktig princip för upprätthållandet rättsstaten. Även andra

av inom statsförvaltningen sedan länge använda regler och principer, som exempelvis rekryteringskrav, utbildningskrav, offentlighetsprincipen, ansvarsforhållanden samt besluts- och arbetsformer, har varit viktiga led i uppbyggandet av en rättssäker stat de har alla

mer eller mindre syfrat till att värna om ämbetsmännens objektivitet, integritet och oberoende. Här bör också nämnas den internationellt sett unika organisatoriska indelningen i små politikskapande departement och relativt stora fristående myndigheter.

Rättsstaten och resultatstyrningsmodellen

De reformer som riksdag och regering genomfört inom ramen for resultatstymingsmodellen kan inte sägas ha syñat till att stärka rättsstaten, åtminstone inte explicit. Tvärtom har riksdag och regering under den senaste tjugoårsperioden vid olika tillfällen markerat att rättssäkerhetskraven numera får anses vara väl tillgodosedda och att andra värden nu måste prioriterasm Samtidigt har man dock understrukit att den grad av rättssäkerhet som uppnåtts framöver måste upprätthållas; åtgärder för att exempelvis öka effektiviteten och servicen får inte leda till en urholkning av rättssäkerhetskraven.

37 RF 11:7. 38 RF 7:3-7. Det finns dock någrafå undantag. 39 Set.ex. prop. 1985/86:80 s. 11. Jfr även prop. 1982/83:l00.

En demokratisk och folkstyrd stat

Den demokratiskt styrda staten som idealmodell

Parlamentarismens och demokratins genombrott vid 1900-talets början innebar att idén om en stat präglad maktdelning och ba-

av lans ñck träda tillbaka. Regeringen frikopplades från kungen och blev beroende av stöd från riksdagen. Vidare försköts regeringens politiska ansvar från ett ansvar inför riksdagen till att i större utsträckning innebära inför väljarna i allmänna val. Denna

ett ansvar förskjutning fick konsekvenser för förhållandet mellan regering och förvaltning. Förvaltningen kom allt att ett direkt in-

mer ses som strument för förverkligandet av folkstyrets intentioner, vilket också innebar att regeringens förtroende hos väljarna blev beroende

mer av förvaltningens effektivitet och följsamhet- myndigheternas

uppgifter har allt kommit att i ett sammanhang där deras åtgär-

mer ses der kan få konsekvenser för sittande regering. 14°

Förändringen innebär att myndigheterna tydligt blivit ett led

mer i den demokratiska stymingskedjan: folket partierna riksdagen

- - regeringen myndigheterna. Kraven på att statliga myndigheter

verkligen genomför de förändringar som folket, representerat

av riksdag och regering, vill ha genomförda har ökat- demokrati eller folkstyre har blivit ett allt viktigare värde för myndigheternas arbete. För den folkstyrda ämbetsmannen utgör lyhördhet, följsamhet och representativitet ledord.

l den ideala folkstyrda staten riktas inte ämbetsmannens lojalitet i första hand mot lagen utan mot de folkvalda beslutsfattarna, som tillskrivs en klar och tydlig överordnad roll gentemot förvaltningen. Ser man till regeringsformen tar här särskilt fasta på

man bestämmelserna om att det är regeringen styr riket och att

som myndigheterna lyder under regeringen Riksdag och regering har både rätt och skyldighet att styra förvaltningen på ett handlingskraftigt och aktivt sätt. Det är också viktigt att kontrollera

att myndigheterna verkställer de demokratiskt fattade besluten på ett korrekt sätt.

° För detta resonemangjfr SOU 1968:47s. 14 tr.

RF 1:6 och 11:6.

Den demokratiskt styrda staten och resultatstyrningsmodellen De förändringar som genomförts under senare år vad gäller samspelet mellan regering/departement och myndigheter har till stor del syftat till att stärka den politiska ledningen över förvaltningen. Under 1970-talet växte kritiken mot att tjänstemännen fått ett alltför stort inflytande över politiken på bekostnad av de folkvalda beslutsfattarna. Kritikerna har menat att beslutsfattarna ägnar för stor del av sin tid åt frågor av mindre betydelse i stället för att på ett mer övergripande plan aktivt styra utvecklingen och att samhället därmed har blivit statiskt och oforänderligt. I ett försök att återta det demokratiska ledarskapet har regeringen sökt minska arbetsbördan inom regeringskansliet. Tanken har varit att genom en omfattande decentralisering, delegering och avreglering skapa utrymme att diskutera mer strukturella och övergripande frågor om förvaltningens funktioner och inriktning. Olika konkreta åtgärder har också vidtagits för att underlätta en styrning som bygger på övergripande viljeinriktningar och mål snarare än på detaljerade regler. Bland annat har budgetprocessen och budgetdokumenten förändrats. Den informella dialogen mellan departement och verk har också utvecklats. Vidare har insatser gjorts för att förbättra uppföljningen av myndigheternas verksamhet. Överhuvudtaget har informationsflödet från myndigheterna ökat betydligt. Informationen skall fungera som planerings- och beslutsunderlag i regeringskansliet.

Beaktas skall här också den mer allmärma och grundläggande förvaltningspolitiska diskussion som omgärdat dessa praktiska förändringar och som i mer eller mindre utsträckning syftat till att påverka politikers och tjänstemäns attityder och synsätt. Inte minst har man i olika utredningar och propositioner försökt klarlägga och tydliggöra regeringens rätt att leda förvaltningen. Exempelvis framhöll Förvaltningsutredningen i början av 1980-talet att den folksuveränitetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform ännu inte kunnat tränga undan reminiscensema av den gamla maktdelningen och att den faktiska självständighet som många myndigheter åtnjuter många gånger har uppfattats som konstitutionellt sanktionerad. Vidare skriver utredningen:

De missförstånd om regeringens befogenheter och ansvar som vunnit viss spridning synes i första hand bero på att RF 11:7 har inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen att uttala sig om forvaltningsmyndighetemas beslut i enskilda frågor och RF 12:5, enligt vilken riksdagsledamot

får framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning, har på motsvarande sätt givits en så snäv tolkning att alla enskilda förvaltningsbeslut bedömts falla utanför området för statsrådens tjänsteutövning. Sådana tolkningar har emellertid inget stöd i regeringsformen eller dess förarbeten

Förvaltningsutredningen att den nuvarande regeringsformen i

menar princip ger regeringen oinskränkt befälsrätt över myndigheterna. Det enda undantaget gäller ärenden som rör RF 11:7, dvs. myndighetsutövning och lagtillämpning. Och enligt utredningen än detta område betydligt snävare än vad som ofta gjorts gällandem Utredningen menar också att enskilda statsråd och deras medarbetare alltid har rätt att via informella kontakter diskutera olika frågor med myndigheterna, åtminstone på ett principiellt plan och så länge den påverkan som kan följa av sådana kontakter inte innebär ett bestämmande av hur myndigheten skall handla i ärenden som rör RF 11:7. Beslutanderätten och det därtill kopplade ansvaret påverkas således inte av informella kontakter utan kvarstår hos myndigheten. Utredningens grimdsyn ñck sedermera stöd av Verksledningskommittén riksdag och regering.4

samt av

En och serviceinriktad stat

effektiv

Den effektiva staten som idealmodell Under 1900-talet har statsförvaltningen expanderat både vad gäller storlek och komplexitet och inbegriper i dag ett stort antal skilda verksamheter som inte kan hänföras till nattväktarstaten. Exempelvis bedriver staten omfattande affärs-, produktions-, service- och omfördelningsverksamhet, vilket också medfört en tillströmning av andra professioner än jurister till statsförvaltningen. den se-

Under

m SOU 1983:39 s. 98 43 Utredningen menar att regeringen är helt obehindrad att bestämma i enskilda frågor som rör myndigheternas organisation, beslutsformer, samverkan med andra myndigheter, rationaliseringar, initiativverksamhet, utvecklingsarbete och andra frågor av liknande slag. Utredningen anser även att myndigheternas s.k. faktiska handlande faller utanför RF l 1:7. Hit räknas uppgifter som har karaktär av service eller prestationer till den enskilde undervisning, sjukvård, rådgivning etc. samt tillsyn och övervakning. 44 SOU 1985:40, prop. 1986/87:99, KU 1986/87129.För en aktuell redovisning av den konstitutionella diskussionen i detta avseende,seRRV 1996:50 kap.

tjugoårsperioden har emellertid obalansema i den svenska ekonaste nomin satt hämsko för expansionen, och i dag bedrivs en politik en snarast syftar till att begränsa den statliga verksamheten. Om som offentliga åtaganden och uppgifter behövliga skall dessa nya anses finansieras effektivisering och omprioritering riksdag och genom regering vill inte ha till reformer reformer för mer pengar utan mer pengama. Delvis beroende på dessa förändringar har statlig verksamhet i ökad utsträckning kommit att liknas vid den som bedrivs inom det privata näringslivet, och inte sällan har det privata näringslivet också fått stå förebild för staten. Företagens förmåga till affarssom mässighet, smidighet, flexibilitet och initiativkrañ har ställts mot myndigheternas konservatism och bristande förmåga att förnya och förändra. Strävan att öka flexibiliteten och kostnadsmedvetandet i statsförvaltningen har gjort att effektiviteten blivit ett allt viktigare värde for myndigheternas verksamhet. Den traditionella och den folkstyrda åmbetsmarmen har fått konkurrens av en ny typ av ämbetsman Denne har inte sin lojalitet främst hos lagen, - managern. inte heller hos de folkvalda beslutsfattarna, utan i stället hos avnänärmast ses som kunder. mama, som En central utgångspunkt i den ideala effektiva staten är att ingorganisation kan fulländad, i slutgiltig mening. Hur en en ses som organisation bör utformas för mot olika krav är i hög grad att svara beroende dess uppgifter och förhållande till omgivningen; två av faktorer ständigt varierarm En utgångspunkt är att som annan kunskapen vilka förändringskrav riktas och framöver komom som att riktas mot myndigheten i huvudsak finns inom myndigheten, mer inte hos de politiska beslutsfattarna eller departementstjänstemän- Det är således myndigheten bäst vet hur den egna verknen. som samheten skall bedrivas och förändras för att åstadkomma maximal effektivitet. Och for att befrämja initiativförmåga, handlingskraft och rationellt agerande inom myndigheterna bör onödiga regler och verkar hämmande för myndigheternas handlingsfrihet avtal som avskaffas. Likaså bör olika beslut så långt möjligt delegeras från politikerna till myndigheterna. Riksdag och regering bör endast ange övergripande mål och ekonomiska förutsättningar för myndigheterverksamhet. Genomförandet bör så långt möjligt överlåtas till nas myndigheterna, också viktig roll initiativtagare till som ges en som förändringar. I den effektiva staten är det viktiga inte hur, utan att politiska mål uppfylls.

45 Petersson1996a 65. s.

Den effektiva staten och resultatstyrningsmodellen

Även ökad effektivitet har varit viktig utgångspunkt när åtgärder

en under senare år vidtagits för att förändra samspelet mellan

regeringskansliet och myndigheter. För att öka myndigheternas handlingsfrihet har riksdag och regering sökt minska detalj regleringen

av förvaltningsverksamheten. I dag regleras en betydande del för-

av valtningsverksamheten via s.k. ramlagar. Som påpekats har det också skett en omfattande delegering administrativa beslut från

av regeringen till myndigheterna. Myndigheterna bestämmer i dag helt själva över personal rekrytering, löner, utbildning etc. och intern organisation. Även resursfrågor har delegerats i betydande utsträckning. Inte minst har införandet av s.k. ramanslag ökat myndigheternas handlingsfrihetmö Åtgärder har också vidtagits för att öka

myndigheternas möjligheter att föreslå regeringen förändringar i verksamheten. Bland annat har informationsdokument, såsom

nya

årsredovisning och fördjupad anslagsframställning FAF införts,

och som nämnts har den informella dialogen mellan departement och verk utvecklats.

Även dessa förändringar har omgärdats allmän och

av en mer grundläggande förvaltningspolitisk diskussion. Via skriftliga dokument, tal, konferenser, mediautspel och utbildningsinsatser

har regeringen under en följd av år markerat att de stela byråkratemas tid är förbi och att de måste plats för moderna, handlingskraftiga och

ge serviceinriktade ämbetsmän. 47

46 I dag kan myndigheterna också ta lån för investeringar och placera sina medel på ett särskilt räntekonto hos

Riksgäldskontoret. Tilläggas skall också att en ökande andel av den statliga verksamheten finansieras via avgifter. 7 Jfr t.ex. SOU 1990:44 s. 51 och RRV 1996:50 278

s.

Den ämbetsmannen

"nya"

- som exempel

verkschefen

regering och förvaltning intar verkschefema SAMSPELETMELLAN central position. Verkschefen är myndighetens högsta chef, en

I

vilket bland annat innebär att hon eller han skall företräda myndigheten utåt och allmänt verka för att myndighetens intressen tas tillvara. Samtidigt är verkschefen ofta den enda tjänstemännen i myndigheten utses direkt regeringen och får därför anses ha som av ett särskilt för att riksdagens och regeringens beslut verkansvar ställs avsetts. Till följd av senare år avregleringar och delegesom ringar har verkschefema dessutom fått ökad strategisk betydelse. Om någon aktör skall framhållas länk mellan politik och försom valtning är det just verkschefen. För att citera Lennart Lundquist, professor i statsvetenskap:

Befogenheter och ansvar får i det konkreta fallet sin speciella betydelse det faktum, att förvaltningschefen beñnner av sig i skämingspunkten mellan politiker och förvaltning. Denchefens position gör hans ansvarsfunktion till ett fundana mentalt moment i den parlamentariska stymingskedjan och därmed i den politiska demokratin.148

I detta kapitel diskuteras verkschefsrollen och hur den påverkats av senare års förändringar vad gäller samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna. I skilda avsnitt diskuteras verkschefemas handlingsfrihet, myndigheternas roll kunskapsförmedlare till som regeringen samt verkschefemas behov av och svårigheter att föränd-

8 Lundquist 1993 s. 56.

90 SOU 1997: 15

ra sin egen myndighets organisation och arbetssätt. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om regeringens utnämnings- och chefspolitik.

Om befogenheter och kontroll

Handlings/frihet och motivation Under senare år har myndigheternas, och då främst verkschefemas, formella handlingsfrihet ökat i flera avseenden. Avsikten har bland annat varit att höja motivationen hos tjänstemännen i myndigheterna. Vissa forskare till och med att höjd motivation det

menar var ursprungliga motivet för övergången från detaljstyrning

till en mer målorienterad styrning och att målstyming först kom att

senare ses som en teknik för beslutsfattarna att bättre styra underliggande

organisationer. I själva verket presenterades målstyming, enligt dessa forskare, som ett sätt att allmänt minska behovet styrning ovani-

av från, eftersom chefernas försök att nå de formulerade målen fungerar som en slags självkontroll. Exempelvis hävdade en av målstyrningens förgrundsgestalter, P.F. Drucker, redan 1954:

Indeed, one of the major contributions of management by

objektives that enables to substitute management by

us

self-control for management by dominati0n.49

Det bör dock understrykas att denna diskussion hade utgångs-

som punkt det privata företaget och således ursprungligen inte gällde den offentliga förvaltningen.

Vår intervjuundersökning visar tydligt att verkschefema i dag känner att de har en friare och mer ansvarsfull roll än tidigare. Verkschefer med längre erfarenhet menar att förändringen är påtaglig. Visserligen uppger verkschefema att det starka och

numera ständigt närvarande förändringstrycket med dess krav på effekti-

viseringar och besparingar många gånger upplevs som betungan-

de. Men samtidigt innebär den ökade friheten att många verkschefer i högre utsträckning än tidigare känner sig delaktiga i samhällsutvecklingen. Detta beror då inte enbart på att de fått ökad frihet och skyldighet att organisera sin myndighet efter eget tycke och föreslå regeringen förändringar i olika avseenden, utan också på att många verksamheter ändrat karaktär i grundläggande mening. En

en mer departementstjänsteman menar exempelvis:

9 Citerat från Rombach 1991 s. 39.

"När jag kom i början myndigheterna verkligen förvar valtningsmyndigheter. Man skyfflade ärenden, utförde upp- - - Men det har blivit mindre med förvaltande drag osv. verksamhet och tillämpning lagstiftning och mer med rådav givning, riktlinjer, serviceverksamhet och, också i väldigt hög grad, ... att föra internationella förhandlingar.

Under år har det således skett vridning i förvaltningsverksenare en samheten, från passiv förvaltning och lagtillämpning till sammer hällsinsatser aktiv och styrande karaktär. av mer Känslan delaktighet i samhällsutvecklingen stärks också av av myndigheterna i allt större utsträckning beslutar i frågor som att tidigare låg hos regeringen. En verkschef med lång erfarenhet av arbete inom statsförvaltningen framhåller härvid att:

...vad också har ändrats under ett antal år är, att från som regeringen och regeringskansliet har frågor lagts ner på myndighetsnivå, frågor tidigare klart förbehållna den posom var litiska nivån. Man har lagt frågor i dag har en poliner som tisk innebörd för 20 år sedan inte skulle ha drömt som man

att lägga på myndighetema.

om ner

Myndigheterna har således ramlagstiftning och delegering

genom under år fått att hantera allt fler frågor med politisk prägel. senare Ofta handlar det frågor där de beslut fattas kan få långtgåom som ende konsekvenser för samhället och medborgarna. Övergången från detalj till målorienterad styrning en mer innebär vidare att myndigheterna ökade möjligheter att påverka ges innehållet i sin verksamhet. Visserligen skall beslutsfattarna ange mål och resultatkrav för verksamheterna och man har även haft ambitionen att göra dessa fullständiga och tydliga. Men som skall har det visat sig att beslutsfattamas möjligheter att forse senare mulera tydliga mål är begränsade. I praktiken har målformulerandet i betydande utsträckning överlåtits till myndigheterna själva. Sammantaget har utvecklingen lett till aktiv verkschefsen mer roll. Och våra intervjuer visar att många verkschefer, inte minst av den anledningen, blivit positivt inställda till arbetet den ökade mer handlingsfriheten tycks ha bidragit till att öka motivationen. I den meningen avregleringen och delegeringen ha varit lyckosam. synes

En alltför handlingsfri förvaltning I besparingstider fattar riksdag och regering fler beslut får

som mer eller mindre långtgående negativa konsekvenser for organisationer, företag och enskilda. I en sådan situation ökar naturligtvis kraven på att myndigheterna med exakthet verkställer besluten enligt beslutsfattamas intentioner. Som framgått har dock möjligheter-

ovan na för riksdag och regering att säkerställa att så verkligen sker minskat i flera avseenden under år. Såväl möjligheten

senare som viljan att styra har begränsats behovet att öka myndighe-

genom av ternas handlingsfrihetlso Genom att avreglera och delegera har beslutsfattama bland annat sökt skapa flexibel och smidig

en mer förvaltning, en förvaltning som på ett aktivt och självständigt sätt kan bistå regeringen i det pågående forändrings- och fomyelsearbetet. Samtidigt har understrukit betydelsen att verksamheter-

man av na även fortsättningsvis bedrivs i överensstämmelse med beslutsfattamas intentioner. I Verksledningspropositionen skriver regeringen:

Förvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från den traditionella myndighetsutövningen till produktions-, service- och omfördelningsverksamhct. Myndigheterna har också fått ett långtgående inflytande över samhällsplaneringen. Myndigheternas uppgifter måste i ett sammanhang, där deras åtgär-

ses der kan få konsekvenser för sittande regering. Det är inte bara så att effektema av myndigheternas verksamhet i ökande utsträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen i de självständiga myndigheterna har också större möjligheter att skapa politikens innehåll. - - Det gäller for myndig-

- nu heterna att under god hushållning och i nära överensstämmelse med politiskt fonnulerade riktlinjer nå de mål riksda-

som gen och regeringen ställt upp

Det har emellertid visat sig att verksamheterna kanske inte alltid drivs i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer, i alla fall inte så nära regeringen önskar. Detta är visserli-

som gen inget nytt fenomen. Vår undersökning antyder dock att sådana situationer blir allt vanligare. En bidragande orsak är, enligt vad som framkommer i intervjuerna, att det blir allt svårare att i det formella regelverket närmare utläsa hur myndighets verksamhet

en

5° Set.ex. prop. 1986/87:99 s. 17. 5 Prop. 1986/87:99 s. 15.

skall bedrivas inte sällan finns här betydande tolkningsutrymmen.

- Inom myndigheten är det ytterst verkschefen som har att göra dessa tolkningar, och det är inte alls säkert att verkschefens bedömningar fullt ut överensstämmer med regeringens. Flera personer som talat med har också framhållit att det knappast är någon tillfällighet att det under senare år uppdagats ett antal s.k. affärer där regering och verkschef inte varit överens om hur verksamheten skall bedrivas.

De meningsskiljalçtigheter som uppstått i samband med dessa affärer har inte alltid haft likartad grund. del fall har de ex-

I en empelvis gällt tolkningen av sådana lagar och bestämmelser som reglerar myndighetens uppdrag. Detta var exempelvis fallet när Finansinspektionen fick ny chef 1993. I ett förhör inför KU framkom att den avgående verkschefen och den ansvariga ministern hade olika på inspektionens arbetsuppgiñerm Verkschefen framhöll

syn bland annat att de ärenden som uppstod i samband med finanskrisen i början av 1990-talet skulle överlåtas till myndigheten att hantera. Han ansåg också att arbetet fungerade utomordentligt väl och att inspektionen gjorde en rimlig avvägning mellan sina olika arbetsuppgiñer. Den ansvariga ministern menade emellertid att det fanns problem i fråga om avvägningen mellan tillsynsverksamheten och rekonstruktionsverksamheten°. Enligt ministern hade inspektionen inte tillräckligt klart koncentrerat sig på sin tillsynsverksarnhet utan deltog i rekonstruktionsarbetet på ett sätt som kunde skada tilltron till dess myndighetsutövning, dvs. tillsynen som sådan. Ministem ansåg härvid att verkschefen i vissa avseenden inte visat tillräckligt omdöme.

En vanligare orsak till motsättningar mellan regering och verkschef har varit synen på vilka medel och metoder verkschefema får använda. Här utgör turerna kring Vägverket och dess förre chef det kanske mest uppmärksammade fallet. RRV och massmedia fann i olika granskningar av Vägverket våren 1995 att verkschefen använt sig av vissa okonventionella metoder i sin strävan att nå goda resultat. Bland annat hade han etablerat olika dotterbolag, godkänt dyra konsultuppdrag, arrangerat fester och sponsrat olika evenemang. Huruvida dessa metoder var att betrakta som regelvidriga var dock i långa stycken oklart och är så ännu i skrivande stund. Verkschefen valde emellertid att avgå efter det att den ansvariga

52 Regeringens och den ansvariga ministerns handläggning av ärendet anmäldes till KU. Enligt anmälan behövde frågan utredas huruvida regeringen använt sin utnämningsmakt i avsikt att påverka Finansinspektionens myndighetsutövning eller lagtil1ärnpning1993/94:KU 30 s. 139 ff.

ministern uttalat att regeringen inte längre hade förtroende för honom.

Ett annat område där regleringen under senare tid förändrats och där det blivit allt svårare att avgöra vilka handlingar som är, respektive inte är, tillåtna gäller upphandling och försäljning. Under

år har RRV och massmedia vid flera tillfällen kritiserat olika senare myndigheter för bristande upphandlings- och försäljningsverksamhet. Exempelvis framförde RRV i september 1996 kritik mot Överbefälhavaren för dennes sätt att sköta den militära affärsverksamheten. RRV menar att försvaret ägnar sig åt försäljning inom märkliga områdenm Förgäves har RRV försökt finna stöd för denna försäljning i försvarets instruktioner och regleringsbrev.

Huruvida enskilda verkschefer i samband med dessa affärer begått regelbrott eller inte skall vi här inte uppehålla oss vid. Poängen i sammanhanget är snarare att det i många fall inte går att fastställa på ett klart och tydligt sätt huruvida cheferna begått regelbrott eller i övrigt misskött sitt uppdrag, därtill är regelverket allt för vagt och öppet för tolkningar. Dock skall konstateras att det i den efterföljande debatten anförts till chefernas försvar, att de i princip endast gjort vad politikerna under en längre tid önskat, nämligen inte varit låsta i otidsenliga värderingar och arbetsformer utan visat stor flexibilitet och kreativitet. 54

En annan relativt allmänt spridd åsikt som framförs i detta sammanhang är att beslutsfattamas kontrollmöj ligheter gentemot verkschefema är begränsade och att det i dag föreligger en uppenbar risk att myndigheterna börjar leva sitt eget liv. Det finns en föreställning om att verkschefema tilldelats för stora befogenheter utan att tillräckliga åtgärder vidtagits för att balansera dessa. Följande uttalande av ett före detta statsråd är i sammanhanget belysande:

Jag vet inte om det är den allmänna utvecklingen i samhället som lett till att myndighetsledarskapet har moderniserats i förhållande till ungefär driver bolag och hur själv-

hur man ständig man där bör vara. Man relaterar sig faktiskt inte i tillräckligt hög grad till de grundläggande besluten för sin verk-

samhet, som till exempel riksdagsbeslut. - - Och det är en

-

rättsosäkerhet som är ganska farlig om myndigheterna tar

53 Se Dagens Industri, 26 september 1996. Intäkterna består bland

annat av hyror från lokaler och bostadshus; försäljning av anläggningstillgångar, materiel och skog; hotell- och restaurangverksamhet; transporttjänst; verkstäder; reprocentraler och kursverksamhet. 54 Set.ex. Petersson, DN 3/7 1995.

över. Man ser det, att det är inte så himla enkelt for statsråd att förändra myndigheternas inriktning och påverka ledarskapet.

Staffan Syrmerström, som arbetar med styr- och forvaltningsfrågor inom OECD och som tidigare arbetat som departementsråd i Civildepartementet, diskuterar denna fråga på Svenska Dagbladets debattsidam Han menar att det finns inbyggda motsättningar mellan å ena sidan det traditionella oberoendet i myndighetsutövningen och hanterandet av offentliga medel, vilket bygger på maktdelning och å andra sidan det managementideal i dag präglar styrningen

som av förvaltningen och förvaltningsverksamheten, som i stället bygger på maktkoncentration.

Problemet är inte, enligt Syrmerström, att regeringen i sin forvaltningspolitik låtit sig inspireras for mycket av näringslivets sätt att fungera utan snarare att inspirerats väldigt mycket inom

man ekonomistymingens område men väldigt lite inom andra områden, inte minst chefspolitiken. Några effektiva mekanismer för att balansera verkschefemas ökade befogenheter och för att kunna följa upp och korrigera felaktigt handlande har inte etablerats:

Det saknas t.ex. mekanismer for att pröva dessa chefers kvalitet och förutsättningar for jobbet. Det saknas institutionell kapacitet för att övervaka hur de utövar sina befogenheter och för att korrigera eller förflytta chefer när de har fattat direkt olämpliga eller brottsliga beslut.

Staffan Syrmerström pekar också på att statstjänstemännens

opartiskhet och integritet i många västeuropeiska länder stärks att de

av har en oberoende ställning gentemot sin närmaste chef. De anställs och befordras genom beslut av någon annan än den närmaste chefen, som inte heller ensam kan besluta tjånstemannens lön. Nu-

om mera gäller inte detta förhållande i Sverige. Synnerström

menar vidare att dessa balansbrister att de ökade beslutsbefogenheterna

inte följts av tillfredsställande kontrollmöjligheter och att tjänstemän är beroende av sin närmaste chef for sitt arbete och sin löneutveckling kan leda till att etiska normer sätts verkschefens personlig-

- av het snarare än av verksamhetens karaktär och att medarbetarna kan dra sig för att kritisera verkschefen. Han fortsätter:

I Svenska Dagbladet, 1/9 1996.

96 SOU 1997: 15

I de flesta myndigheter är naturligtvis inte detta något problem, eftersom det finns regler och de flesta högre chefer inte missbrukar sin makt och självklart vet bättre än att begå oegentligheter också när klara regler saknas. Men detta är inte tillräckligt som institutionell säkerhet, eftersom denna säkerhet enbart är verksam för just det- chefer som vet bätt-

- IC.73

Carl Persson, tidigare rikspolischef, och Esbjörn Esbjörnsson, före detta byråchef vid Rikspolisstyrelsen, berör samma fråga i en debattartikel om dagens polisorganisation:

Det gäller därför att förhålla sig så, att man får bli kvar på

tjänsten den dag förordnandets förlängning blir aktuell. Na-

turligtvis under sådana förhållanden in sig i ledet,

rättar man

kammar till håret och håller tyst. Annars kan man bereda sig

den speciella form av statsbegravning som består i ett

oändligt utredningsuppdrag i en skrubb någonstans en ut-

-

redning resultat ingen frågar efter, än mindre är intresse-

vars

rade - - Genom att ändra tillsättnings- och lönesyste-

av. -

men har man satt munkavle på polisens befattningshavare och

gjort dem beroende av ministrar och chefers gunst. På så sätt har skapats tysta poliser på alla nivåer. Priset för civilkurage har blivit så högt få har råd betala det.56

att att

Att tydliggöra den politiska viljan

Regeringen har varit medveten om att myndigheternas ökade handlingsfrihet kan leda till oklarheter. Ett sätt att minska osäkerheten och öka förutsättningarna att kontrollera verksamheten har varit att bryta ned de övergripande målen och riktlinjerna i mer operationella mål och resultatkrav. Hur detta arbete lyckats återkommer till i nästa kapitel. Ett annat sätt har varit att försöka skapa en ordning där verksamheterna bedrivs och utvecklas i ett nära samspel med regeringskansliet. Framför allt har efterlyst förbättrad och

man en fördjupad informell dialog mellan departement och verk. Avsikten har bland annat varit att öka departementens möjligheter att klargöra, precisera och motivera fattade beslut. Departementen skall också

15°DN, 14/10 1996. Även inom kommuner och landsting har det uppmärksammats att chefers mer uttalade krav på lojalitet med verksamheten leder till att de anställda, på grund av rädsla att förlora arbetet, drar sig for att använda sin yttrande- och meddelarfrihet SOU 1996:169, Förnyelse av kommuner och landsting.

i ökad utsträckning bistå myndigheterna i deras rationaliserings-, omprioriterings- och omprövningsarbete. Därutöver har förväntningar funnits på att myndigheterna genom en utvecklad dialog snabbare skall kunna överföra information till regeringskansliet. 157 Riksdagens revisorer skriver angående det ökande behovet in-

av formella kontakter mellan departement och verk:

Hittills har nyttan av de informella samtalen främst setts ur politikernas perspektiv. Det är dock uppenbart att det också ur myndighetschefens synvinkel kan finnas behov av att uppdraget preciseras, problematiseras och konkretiseras i personliga samtal. Att få ta del de visioner och planer

av som finns for myndigheten är likaledes av stor vikt. Om myndighetschefen inte har en tydlig bild av vad som förväntas av myndigheten och därmed honom eller henne, föreligger gi-

av vetvis svårigheter att utföra ett bra arbete. I en tid då chefsuppdraget i allt högre grad fått karaktären av tidsbegränsad prestation torde också osäkerhet inför uppdraget få en mer personlig dimension. En feltolkning av innebörden i uppdra-

kan få märkbara konsekvenserfüg get

Flertalet departements- och myndighetsforeträdare som talat med framhåller att det i dag är alldeles nödvändigt för en myndighet att etablera goda kontakter med sitt departement för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Så exempelvis två

menar verkschefer:

Det är väl så att en förutsättning för att kunna bedriva verkschefsjobbet på ett bra sätt är att du har en sådan relation till din minister så att du har en fortlöpande dialog som är öppen från båda sidor.

Verkschefens roll är att staka kurs och sen kunna stå

ut en och hålla emot alla intressen. Det förutsätter oerhört ñn

en dialog med regeringen. Den anser jag skall innehålla klara men mycket övergripande direktiv, där målbilden är så enkel och lättfattlig att jag kan omsätta den i konkreta verksarnheter. Nästa sak som krävs är att jag har informella kontakter ... i departementet med tjänstemannakadem.

57 Set.ex. prop. 1986/87:99 s. 27 och FiU l995/96:7. 58 Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 46.

Efter vad som framkommer i våra intervjuer är det främst myndigheterna som efterlyser ett ökat samspel. En öppnare dialog framställs som ett effektivt sätt for verkschefen att förankra åtgärder och hålla departementet informerad om vad som pågår i myndigheten:

Vi försöker också, med respekt för konstitutionen och allt som står skrivet, ändå ha en otvungen öppen attityd gentemot departementet. - - Det ligger i det här att man är öppen

med infonnation att omvärlden, inte minst regeringskansli-

et, skall förstå vad man håller med, kunna läsa, att de begriper, så inte ägnar sig åt management by surpri-

att man se.933

I en tid där det blir allt svårare att försvara sitt agerande genom att hänvisa till olika lagar och bestämmelser blir öppenheten således ett medel för myndigheterna att försäkra sig om att verksamheten drivs på ett sätt som regeringen kan godta.

Efter framkommer i intervjuerna försöker myndigheter-

vad som

ett öppet agerande också till att de vid behov snabbt na genom se och effektivt kan få olika typer av förtydliganden av departementen. Som sett ovan kan myndigheter exempelvis behöva få olika lagar och bestämmelser preciserade. Det kan också finnas tillfällen då de behöver få klarlagt vilka medel och metoder de får, eller snarare inte får, använda sig Som redogörs för närmare i nästa kapitel ställer

av. också den förändrade budgetprocessen ökade krav på tydlighet från departementens sida, inte minst vad gäller målformuleringar och feed-back på redovisade resultat.

Här skall också framhållas att strävan att driva verksamheterna i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer inte bara tagit sig uttryck i en ökad informell dialog mellan departement och verk. Denna och andra studier visar också att ämbetsmännen, och då särskilt de högre cheferna, i dag i mer allmän mening

en måste vara mycket lyhörda gentemot regeringen.59Dels gäller det att ägna utredningar, propositioner och andra förarbeten ökad uppmärksamhet. Men det handlar också om att följa utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet genom att exempelvis delta i konferenser, följa debatter, läsa artiklar och uppmärksamma andra typer av uttalanden som rör det egna området.

I Jfr RRV 1996:50 kap.

Det informella samspelet skapar problem

Det infonnationsbehov uppstått när detaljeringsgraden minskat

som i det formella regelverket har således regering och myndigheter i hög grad försökt täcka att etablera ett tätare informellt samspel

genom mellan sig. Våra intervjuer visar emellertid att detta förändrade samspel också kan leda till nya problem.

Det finns både bland departements- och myndighetsföreträdare

insikt att ett utökat informellt samspel kan resultera i oklara en om ansvarsforhållanden och även inskränka offentlighetsprincipen. Detta berörs också indirekt den sk. ELMA-gruppen, som anser

av att regeringen bör överväga att fonnalisera dialogen, till exempel

någon form skriftlig dokumentationlöo Liknande genom av synpunkter har också framförts av Riksdagens revisorer och Finansutskottetlö I det sammanhanget bör framhållas departement och

att myndigheter, efter vad framkommer i intervjuerna, allt som

som oftast har behov att förmedla synpunkter vid sidan av den del av

av dialogen som utgörs av skrivna dokument man vill ibland framfö-

ra åsikter utan att behöva binda sig formellt. Det finns således en uppenbar risk att ett utökat dokumentationskrav inte alls löser problemen utan att dialogen endast flyttas ut ur sammanträdesrummen.

Vidare framgår av intervjuerna att en utökad informell dialog ökar risken för missförstånd mellan parterna. Under senare år har kontakterna mellan departement och verk blivit mer öppna. såtillvida att de äger på fler nivåer och även mellan olika nivåer. Tidi-

rum

det vanligt att kontakterna sköttes av personer på ledningsgare var nivå. I dag tas också ett stort antal kontakter mellan tjänstemän på lägre nivåer, och det är även mer accepterat att exempelvis en departementssekreterare tar kontakt med en verkschef. Utvecklingen anses av många vara naturlig och nödvändig för att möta kraven på förbättrad samverkan mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner att förändringen fått positiva effekter, men

menar det finns även de som ser problem i denna utveckling. Så framhåller exempelvis en verkschef med lång erfarenhet från regeringskansliet:

Men där har du regeringskansliets vanligaste fel, att

ett av

de inte tänker efter på vilken nivå kontakterna skall tas och

med vem. Det är ett jävla ringande kors och tvärs mellan

handläggare och befattningshavare i myndigheten. Och det är

klart att man skall kunna utväxla information osv., men man

°° Ds 1995:6 29.s. 16 Riksdagens revisorer 1994/9514, FiU 1995/9627.

l00

skall tänka efter hur sådana kontakter skall skötas. - - Ett

av de vanligaste fel och misstag som ofta ställer till allvarliga praktiska bekymmer, det hoppar nivåer och inte

är när man ser till att de nivåer som ligger mellan åtminstone vet om vad som händer.

Det är en tämligen vanlig uppfattning att den ökade öppenheten i kontakterna lätt kan ge upphov till missförstånd mellan departement och myndigheter. Flertalet intervjupersoner har erfarenhet att

av tjänstemän på lägre nivå i departement och myndigheter åtminstone någon gång förmedlat information som inte varit förankrad på ledningsnivå. Många uppger dessutom att detta inträffat vid flera tillfällen. Att det kan vara problematiskt att kontrollera omfattande nätverk av informella kontakter har också uppmärksammats inom forskningen. Anders Sarmerstedt, fil. dr i statsvetenskap, menar exempelvis att det inte alls är säkert utökad informell dialog

att en underlättar implementeringen av politiska beslut:

Dessa nätverk av olika aktörer utgör svårfångade mönster

av delvis informella kontakter. Fördelningen av auktoritet och

ansvar är oklar och regleras delvis genom förhandlingar mellan aktörerna. Nätverken är elastiska och förändras ständigt. Bara delvis kan man i förväg förutse vilka aktörer som kommer att ingå i ett nätverk. Bara i viss mån har politikerna möjlighet att styra nätverken, genom att fastlägga en formell organisation, t.ex. utse arbetsgrupper, och genom att föreskriva regler för hur beslut skall fattas, t.ex. regler om samråd och remissförfarande. Den utanförstående som i efterhand vill försöka rekonstruera ett sådant nätverk står inför en komplicerad uppgift. Det går inte att entydigt fastslå om dessa nätverk försvårar eller underlättar implementeringen av politiska beslut.62

Intervjuerna visar att många chefer inom departement och myndigheter under de allra senaste åren vidtagit åtgärder för att komma de problem som den informella dialogen kan upphov till. Allmänt

ge har både departement och myndigheter försökt förbättra den interna samordningen så att man i kontakterna talar med en tunga. I en del fall har det anordnats särskilda möten där det diskuterats hur

62 Sannerstedt 1991 s. 18. Sannerstedt begränsar inte diskussionen till att enbart gälla kontaktnäten mellan regering och myndigheter utan han inbegriper även näringsliv, intresseorganisationer och andra intressenter.

kontaktema skall skötas och vad bör tänka på vid dessa tillfälman len. I några enstaka fall har myndigheterna valt att återgå till en mer centraliserad arbetsordning. För att citera två verkschefer:

Jag vill att kontakterna ... från departementets sida tas nog med verksledningen så att man får överblick.

Att ha dialog resultat, mål, delmål, det kan man inte en om ha än längst Det år de är ansvariga. - - Så mer upp. som alla förhandlingar, alla frågor, nya frågor, det skall gå genom de fyra är utsedda som kontaktpersoner." personer som

Det bör dock understrykas att flertalet intervjuade verkschefer och chefstjänstemän i regeringskansliet fortfarande uppmuntrar tjänstemän på lägre nivå att ha löpande infonnella kontakter med berörda

och aktörer. organ Ett annat problem är att det bland aktörerna finns delade meningar vad ett utökat informellt samspel egentligen skall innebäom Det saknas i långa stycken riktlinjer för samspelets former och ra. innehålLmvilket innebär att aktörema återigen står infor en tolkningssituation hur tätt skall egentligen samspelet vara Var går gränserna för samspelet En verkschef framhåller i detta samman-

hang:

De gränserna går inte att teckna på papper egentligen, ner du måste känna dem när jag går över gränsen. Vad utan jag skall säga här Skall jag ta ett samråd med ministern först°, eller hur man nu väljer att agera

En del verkschefer har valt att självständigt än andra. agera mer Som framgått vissa kanske for självständigt. De agerar rent av flesta tycks dock angelägna att upprätta ett nära samspel vara om med regeringskansliet, vilket bland annat innebär att de försöker förankra delar sitt handlande i departementen och få till stånd en av djupgående dialog vad gäller verksamhetens inriktning och mål. mer Även när myndigheterna på detta sätt aktivt verkar för ett nära samarbete med regeringskansliet kan det uppstå problem. Det visar sig att departementen, och då särskilt den politiska ledningen, trots uppmaningama tät dialog inte alltid vill, eller klarar av, att ha om en kontakter med myndigheterna i den utsträckning myndigheterna som önskar. del verkschefema talat med framhåller detta En stor av

63Jfr Riksdagens revisorer 1994/9514.

som ett centralt problem. Liknande resultat framkommer också i en enkätundersökning som Statens fömyelsefond lät genomföra 1995.

Risken är att det uppstår osäkerheter och fördröjningar i verksamheten när myndigheterna inte får de förtydliganden de försom väntar sig. Sett regeringskansliets perspektiv illustreras probleur met av departementstjänstemarmen nedan:

Förutsättningen för mål- och resultatstyming är att du har en myndighet som på något sätt är självgående. De får ett mål och säger: Aha, då gör på det här sättet . Nu vill myndigheterna veta målet, men de vill också veta hur de skall klara av det. Om sätter ett mål och dem säger de att ger en ram det inte går. - - De lägger gärna problemet i knät på - oss. De säger: Vi måste personal, Vad vill regeringen säga upp att skall göra

l ett myndighetsperspektivet upplevs situationen naturligtvis annorlunda, även om grundproblemet kvarstår. En verkschef framhåller följande:

I dag får statsråden kontinuerligt prioritera. Når de inte kan prioritera så skickar de problemet till myndigheterna. ner Och sedan när inte myndigheterna de tycker så kritigör som serar de myndigheterna. Myndigheterna får fatta politiska beslut genom att får har inte man en massa pengar, men man ordentliga direktiv för hur de skall användas, och då får man den här röran som har blivit i dag.

Det finns flera skäl till att departementen inte har så täta kontakter med myndigheterna. Inte sällan handlar det tidsbrist, interom men vjuerna bekräftar också intrycket att politikernas intresse för myndigheternas verksamhet ofta är begränsat. Det kan även så att vara beslutsfattarna av politiska skäl inte närmare vill diskutera fråga en och ge myndigheten tydligare riktlinjer. Sålunda framhåller en verkschef med erfarenhet av departementsledning:

Otydlighet är ibland ett sätt att slippa problem. Det har jag upptäckt många gånger, att det fel politiskt att ställa var en sista fråga, för då tvingar man fram ett svar.

54 Statens Fömyelsefond 1995.

Vidare visar intervjuer med statsråd och statssekreterare att 1987 års verksledningsbeslut, och de utredningar som låg till grund för beslutet, inte undanröjt osäkerheten om vad statsråden får respektive inte får säga till myndigheterna i den informella dialogen. Ett tidigare statsråd framhåller i detta sammanhang:

Men det finns en känsla av oklarhet, tror jag, hos många departementsledningar om vad de faktiskt har rätt till. Och jag menar, att ingen vill frivilligt kliva inför KU anklagad för ministerstyre. - - Och det är en favoritanklagelse som jag

tycker är mycket egendomlig.

Ett annat före detta statsråd uttrycker sig på följande sätt:

...så fort en minister går ut och säger någonting om en verksamhet och säger att den myndigheten sköter det här dåligt, nu får det bli andra saker, då slår det tillbaka direkt att det är ministerstyre en minister skall inte lägga sig Och det kan

jag förstå när det gäller förvaltningslagstiñningen och rättsliga ärenden, inte kan ingripa i domstolar och li-

att man ka lite då i myndigheterna, just i beslut rör individen.

som Men när det gäller verksamheten fattar inte jag att inte regeringen skall kunna vara aktiv i förhållande till sina myndigheter, även öppet. Inte bara liksom ringa och ställa frågor. Vi har upplevt att gamla ministrar har sagt: J a, men man kan ringa och ställa en fråga 337

. Respekten för myndigheternas självständighet är således alltjämt stor. Och det finns, enligt vad som framkommer i vår intervjuundersökning, situationer där statsråd väljer att avstå från att infonnellt diskutera frågor med verkschefer, även när statsråden anser sådana diskussioner vara påkallade. Det bör i sammanhanget också nämnas att myndigheternas konstitutionella självständighet i vissa lägen kan vara politiskt tacksam. Bengt Jacobsson, professor i förvaltningsekonomi, har exempelvis visat hur regeringen utnyttjar den tudelade förvaltningsorganisationen för att ömsom trycka ner ömsom lyfta upp frågor. Likaväl som det ibland kan inge det enskilda statsrådet en känsla av maktlöshet kan det således vid andra tillfällen vara befriande för statsrådet att kunna hänskjuta frågor till myndighetsnivå genom att hänvisa till den i Sverige känsliga frågan om ministerstyre.

S Jacobsson1984.

104 SOU 1997: 15

Samspelet och EU Behovet av ett väl fungerande samspel mellan departement och myndigheter har ökat i och med Sveriges EU-inträde. EUmedlemskapet innebär bland annat att politiker och tjänstemän får att hantera ett stort antal övemationella regler och särskilda EUmedel. Inför beslut om dessa regler och medel intar myndigheterna en viktig position. Eftersom myndigheter i regel har bättre kunskap i olika sakfrågor än departementen är det inte sällan myndighetstjänstemån som deltar vid förhandlingarna i olika EU-organ. Detta kan leda till komplikationer i den svenska förvaltningsmodellen. I en särskild utredning om statsförvaltningen och EU berördes denna problematik:

Regeringen kommer att i EG-arbetet behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndighetema. Detta kan komma att medföra vissa påfrestningar på dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav på verksledningama. Regeringens styrning av verksamheten inom dessa områden kommer enligt vår bedömning att bli tydligare än tidigare

Regeringen har fastslagit att Sverige måste påverka verksamheten i EU genom samlade insatser från regering, departement och myndigheter och att detta dels skärper kraven på tydlig styrning från regeringens sida av myndigheternas agerande, dels förutsätter en snabb och ändamålsenlig återrapportering från myndighetemam I verksförordningen har regeringen också infört bestämmelser att

om myndigheterna skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande inom EU.l68

Studier visar att samspelet mellan departement och verk ännu inte fungerar tillfredsställande i EU-arbetetmg De myndighetstjänstemän som företräder Sverige i EU-förhandlingama har många gånger svårt att med full kraft driva en tydlig svensk linje, vilket betyder att Sveriges förhandlingsposition försvagas och förutsättningarna för ett svenskt inflytande minskar. En bidragande orsak till detta är att det ibland är oklart i vilken egenskap och med vilka befogenheter myndighetstjänstemän deltar i olika EU-organ; inför flera förhandlingar har tjänstemännen saknat tydliga politiska riktlinjer och ställningstagan-

66 sou 1993:80 s. 17. 67 Set.ex. prop. 1993/94:150 bil. 1s. 127 ff. 68 SFS 1995:1322 § 16. 69 Set.ex. Statskontoret 1996:7.

den. Dessa oklarheter medför också att det kan bli svårt att utkräva ansvar. Våra intervjuer bekräftar med all önskvärd tydlighet dessa brister. Både från departement och myndigheter framhåller man särskilt problemet att myndighetstjänstemärmen oña saknar tydliga direktiv och riktlinjer från departementen inför förhandlingarna i de olika EU-organen. Följande citat från en verkschef är härvid belysande:

Om jag inte vet vad husse har för röst så vet jag inte heller vad det är för budskap jag skall förmedla. Jag kan inte i varje sekund ringa tillbaka och fråga hur man ställer sig i olika frågor. - - Där har ännu inte rutinerna blivit sådana som man skulle önska. Jag får agera alldeles för mycket hand i EU. Och det gäller då att försöka vara klok och egen tänka sig för hur tror att regeringen vill att man skall man agera.

Det finns också uppfattning i regeringskansliet att myndigheten stjänstemännen inte alltid har klart för sig de företräder då de vem förhandlar i EU-organen. Ett statsråd anför följande:

De är inte myndighetsrepresentanter. Det är viktigt att veta, för de representerar staten Sverige. De är regeringens representanter de jobbar i myndigheten. Och där har du men grundproblemet, för det finns många som tror att de är myndighetsrepresentanter.

I detta sammanhang har också flera personer framhållit risken att myndigheterna vid uteblivandet av tydliga riktlinjer från departementen medvetet eller omedvetet driver intressen vid förhandegna lingarna. Detta kan leda till suboptimeringar för staten som helhet. Ett före detta statsråd framhåller: i

Det blir nästan övertydligt i EU-arbetet att medan svenska myndighetspersoners europeiska kollegor ñnns inom ett ministry så finns svenskarna på formellt helt opolitisk platten form, vilket blir väldigt konstigt i sammanhanget eftersom frågorna nästan alltid växer nerifrån och upp. Det innebär att det svenska politiska avgörandet kommer oerhört sent. - - - Tjänstemännen befinner sig så långt, i någon mening, från politiken att det kan utvecklas en egen myndighetsståndpunkt är svår att härleda tillbaka var den kommer ifrån, som

och som faktiskt kan visa sig skiljaktig från den

vara som re-

geringen företräder, eller i vart fall att det är oklart om rege-

ringen företräder den.

Av citatet framgår att det inte bara är så att tjänstemännen inför förhandlingarna ibland saknar tydliga och politiskt förankrade riktlinjer utan att det också kan svårt för den politiska nivån att

vara överhuvudtaget formulera tydliga riktlinjer. Bruket av ramlagar och den uttalande ambition finns att i ökad utsträckning styra för-

som valtningen med övergripande mål har bland annat sin grund i att det ofta är svårt för politiker att formulera precisa riktlinjer för

mer förvaltningsverksamhetema. Detta gäller naturligtvis även för de frågor som skall diskuteras i EU.

Om kunskapsförmedling och oberoende

Såväl regeringsfonnen verksförordningen stadgar att myndig-

som heter är skyldiga att förse regeringen med information kan läg-

som gas till grund för regeringens beslutsfattandem Mot bakgrund

av sina unika erfarenheter och kunskaper anses myndigheterna ha särskilda förutsättningar att inom sina respektive verksamhetsområden peka ut de förändringskrav och framöver riktas mot de stat-

som nu liga verksamheterna. Det blir därför naturligt att myndigheterna förser regeringen med kunskaper och förslag till åtgärder.

Vi skall senare redogöra närmare för olika problem som finns förknippade med myndigheternas roll informationsförsörjare till

som regeringen. Redan nu skall emellertid diskuteras särskild aspekt

en av frågan, nämligen hur pass oberoende myndigheterna kan agera på ett mer principiellt plan i sin roll kunskapsförmedlare. Det

som förtjänar nämnas, att de frågor berörs nedan inte är utan

som nya tvärtom har uppmärksammats och diskuterats under en längre tid. Det är emellertid vår bedömning att frågorna successivt ökat i betydelse till följd myndigheternas ökade handlingsfrihet och förändrade roll gentemot samhället och regeringskansliet.

Hur skall beslutsunderlaget utformas

Det finns i intervjuerna samstämmig uppfattning att myndig-

en om heterna har en viktig roll som kunskapsförrnedlare till regeringen och att denna roll successivt ökat i betydelse. Man är även överens om att detta varit en alldeles nödvändig utveckling. I takt med att

° Se RF 7:2 och SFS 1995:1322 §9.

förändringstrycket ökar blir det allt viktigare att myndigheterna förser politikerna med information som kan läggas till grund för beslut om omprioriteringar och omprövningar. Man menar även att förskjutningen i myndigheternas Verksamhetsinriktning från traditionell myndighetsutövning till mer av planering, fördelning, samt service- och tjänsteproduktion förutsätter mer aktiva myndigheter.

Om är överens att myndigheterna via sin kunskapsför-

man om medlande roll måste ta en mer aktiv del i det pågående fömyelsearbetet i staten så finns det varierande uppfattningar om vad denna förändrade roll innebär mer konkret. En majoritet av intervjuperso-

att myndigheter med utgångspunkt i sin oberoende nerna menar ställning inte bara skall förmedla statistik och deskriptiv information till regeringen om vad de åstadkommit. De anses också skyldiga att bearbeta informationen och själv omsätta den i konkreta förslag till åtgärder. Man även att dessa åtgärder inte nödvändigtvis

menar behöver ligga i linje med de beslut som riksdag och regering tidigare fattat; tvärtom är det viktigt att myndigheterna påvisar tänkbara handlingsalternativ. Att detta i praktiken också kan innebära att myndigheten gör ett politiskt ställningstagande får inte ses som ett hinder:

Om jag som ansvarig för ett område upptäcker behov av re-

gelförändringar då skall jag också föra fram det till regering-

en. Det förhållandet att det är en politisk fråga får inte inne-

bära att jag är förlamad. Det är politikerna som skall hantera

frågan men det är min skyldighet att peka på det.

Av intervjuerna framgår även att vissa ställningstaganden dock kan vara problematiska att fönnedla. Verkschefema måste ha en känsla för hur olika förslag skall framföras:

Om det är så att ett regelverk inte visar sig vara så bra, så ser jag det som en skyldighet för verkschefen att ta ett initia-

tiv på endera sättet. Det kan du göra genom att informellt ta

upp frågan inom ramen för dialogen. Då bjuder du rninis-

tem på möjlighet att den officiellt tar initiativet.

en vara som

Men du kan också välja att skriva formellt till regeringen; vi-

sa på problemet och rent av föreslå vissa åtgärder. Men det är

en fråga som är upp till dig, vilken form du skall välja. Det

beror också på frågans art lite grann, hur man själv tycker sig

känna känsligheten i det hela.

Några intervjupersonerna är försiktiga och att myndig-

mer menar heterna generellt bör återhållsamma med att driva frågor

vara nya och föreslå reformer och förändringar som inte initierats de poli-

av tiska beslutsfattarna. Detta gäller särskilt det rör sig politiskt

om om känsliga frågor. En verkschef framhåller angående denna fråga:

Där har jag varit mer återhållsam än jag kanske kunde ha

varit. Det handlar återigen om det här med boskillnaden. att

jag tyckt att det kanske är regeringen skall sköta politi-

som

ken. Utifrån min synvinkel skulle jag teoretiskt sett lika gärna

kunna gå till något oppositionsparti för att få gjort det jag tycker bör göras.

Att delta i det offentliga samtalet

En fråga som inställer sig i detta sammanhang är i vilken utsträckning verkschefer skall anses ha rätt att framföra sina ställningstaganden offentligt. Vår intervjuundersökning visar allt viktiga-

att en re del av verkschefemas arbete består i att vara myndighetens ansikte utåt, mot medborgarna och mot olika i samhället. Ef-

organ tersom myndigheterna ges allt större utrymme att själva tolka lagar och bestämmelser i samband med ärendehandläggningama har det blivit mer naturligt för organisationer, företag, enskilda och media att vända sig direkt till myndigheterna för att framföra åsikter och ställa frågor. l besparingstider tenderar naturligtvis uppmärksamheten att öka.

Våra intervjuer bekräftar bilden av ett ökat massmedialt intresse för myndigheterna. Allt oftare vill journalister ansvarig

att en myndighet uttalar sig när det inträffar en massmedialt intressant händelse. Det finns också en uppfattning bland intervjupersonerna att högre chefer i statsförvaltningen frekvent uttalar sig i olika frågor

mer på tidningarnas debattsidor, i TV:s nyhetsprogram och i andra offentliga sammanhang.

För vissa verksamheter har den förändrade massmediala och medborgerliga uppmärksamheten varit påtaglig. Så framhåller exempelvis en verkschef inom ett politiskt mycket laddat område:

Sedan är det också den utåtriktade delen, mot allmänheten.

Dels är det då media, men i stor utsträckning är det också

allmänheten som skriver och ringer och har synpunkter på

verksamheten åt alla möjliga håll. - - Det där tar väldigt

-

mycket kraft och tid från den övriga biten verkschef, och

som

från tid till annan har den varit helt dominerande.

Det år också tydligt att kontakterna med media fordrar särskild kompetens, vilket bland annat denna verkschef framhåller:

Du måste någorlunda kapabel att hantera media också. vara Du får inte rädd för media, inte vara ängslig, inte hamna vara på kollisionskurs med media. Det är väldigt olyckligt eñersom det är media som alltid har sista ordet, det går aldrig att få det.

Som citaten antyder är det främst verkschefema som berörs av forändringama. Det är verkschefema för vad som sägs å som ansvarar verkets vägnar till exempel på konferenser, i tidningsartiklar och i intervjuer. Regeringen har vid ett flertal tillfällen, särskilt under 1980-talet, uppmanat myndigheterna att mer öppna mot allmänheten. Öpvara penheten har varit ett led i ansträngningama att demokratisera forvaltningen och göra den mer serviceinriktad. Av intervjuerna framgår att många verkschefer tagit till sig dessa uppmaningar. I boken Björnkramar skriver den förre rikspolischefen Björn Eriksson:

Jag tycker att anförtrotts uppdraget chefer i den som som offentliga verksamheten skall vara tillgängliga för journalister och på deras frågor så rakt och öppet kan. Det är svara inget fel att försöka ge myndigheten ett ansikte. Tvärtom. En myndighet offentlig institution, och verkschefen gör rätt är en i att myndigheten ett ansikte och röst som lätt och tydge en ligt kan uppfattas massmedierna och allmänheten av

Att upprätta goda kontakter med media och de aktörer och organ som berörs av en myndighets verksamhet handlar inte bara om att informera om verksamheten i största allmänhet. Av intervjuerna framgår att det också ger myndigheten möjligheter att framställa verksamheten på sådant sätt att omgivningen kan förstå myndighetens beslut det gäller att klargöra på vilka grunder olika beslut har fattats och få acceptans for dessa. Inom forskningen pekas också på medias ökade makt. Bland annat hävdas att media påverkar myndigheternas handläggningen av enskilda ärenden. 72 När det gäller myndigheternas allmänna rätt att delta i det offentliga samtalet påtaglig mellan politiker och verksär samsynen

7 Eriksson 1996 s. 35. Z Peterssonl996b 18. s.

llO

chefer. Man menar att verkschefer, i likhet med alla andra medborgare, har en grundlagsstadgad rättighet att uttala sina åsikter offentligt. När diskussionen preciseras till att gälla verkschefers rätt att offentligt bilda opinion i olika frågor minskar dock samsynen, vilket också framgår av följande citat:

Jag menar att polisen med sin unika erfarenhet och kunskap

också ska ta sig an rollen som opinionsbildare, även om vissa

från sin olympiska höjd vill neka polisen denna rätt.73

Det bör understrykas att gränsen mellan vad som skall ses som demokratisk öppenhet respektive opinionsbildning är flytande. Vad som av en viss verkschef kan uppfattas som ett klargörande eller allmän upplysning kan av de politiska beslutsfattarna betraktas som ett angrepp på den förda politiken.

Resonemanget ovan leder oss på den viktiga men sällan diskuterade frågan om hur verkschefema skall agera om de ogillar regeringens beslut. Formellt konstitutionellt är detta inget problem: Myndigheterna lyder under regeringen och har därför att följ samt och utan dröjsmål genomföra regeringens beslut. Samtidigt finns dock en tradition som säger att myndigheterna utifrån sin kompetens och oberoende ställning skall förse regeringen med objektiva motbilder om konsekvenserna av olika regeringsbeslut.

Denna och andra undersökningar visar att allt fler regeringsbeslut i praktiken avgörs i ett nära samspel mellan departement och myndigheter. En myndighet har således normalt goda möjligheter att framföra sina synpunkter innan regeringen fattar ett beslut rör

som myndighetens verksamhet, och enligt de myndighetsföreträdare talat med tar regeringen ofta intryck av myndighetens synpunkter. Det händer emellertid att regeringen beslutar i frågor utan att ta särskild hänsyn till involverade myndigheter. Mycket talar för att detta blivit vanligare under senare år på grund av att regeringen inte

sällan under stor tidspress tvingats besluta om omfattande bespa-

ringsprogram för den offentliga sektorn.

I våra intervjuer finns en samstämmig uppfattning om att

myndigheterna rent principiellt har rätt att kritisera regeringsbesluten. Flera intervjupersoner menar också att de har skyldighet att göra

en det. Kraven på ökad lyhördhet och följ följt

som av senare års delegering och avreglering får således inte, enligt de personer talat med, innebära att myndigheterna utan reflektion och viss prövning genomför politiska beslut.

3 Eriksson 1996 s. 29.

lll

Samstänmiigheten minskar dock när det gäller frågan om hur denna kritik skall framföras. Skall motsättningar klaras av internt mellan departementet och myndigheten eller kan verkschefen även kritisera regeringen i media Vissa aspekter av frågan diskuterades i KU hösten 1995 efter att en anmälan riktats mot den dåvarande näringsministem. 74 Ministem menade bland for

annat att utrymmet generaldirektörer och andra personer i motsvarande funktioner att i egenskap av privatpersoner uttala sig i frågor som rör det egna ansvarsornrådet är starkt begränsat. Vederbörande uppfattas självklart i en sådan situation som företrädare för den verksamhet som denne ansvarar for, enligt ministern. Vidare skriver KU i sitt betänkande:

Ministem hänvisade vidare till det s.k. verksledningsbeslutet från år 1987. Han påpekade att man i detta beslut starkt strukit under att regeringen har långtgående möjligheter att beordra förvaltningen vad den skall göra. Det är i detta perspektiv som man, enligt hans uppfattning, måste se den nu aktuella frågan. Detta kan dock i och for sig inte anses inskränka individers grundlagsfästa yttrandefrihet. Exakt var gränsen skall anses gå är, enligt hans uppfattning, i stor utsträckning en lämplighetsfråga. Frågan om en myndighets eller ett statligt bolags möjlighet att genom faktiskt handlande driva en fråga handlar dock inte i någon större utsträckning om yttrandefrihet utan om hur staten skall hänga ihop

KU:s bedömning i frågan blev bland annat följande:

Den dialog som fors mellan regering och myndigheter bör enligt utskottets mening bygga på ett ömsesidigt förtroende, vilket inte utesluter att olika uppfattningar uttalas. - -

- När det gäller spelutryrnmet i den offentliga debatten för en verkschef eller en VD i ett statligt bolag anser utskottet att personer i dessa ställningar självfallet har rätt att delta i samhällsdebatten som alla andra medborgare. Denna rättighet måste emellertid när dessa befattningshavare uttalar sig utövas i medvetande om att de i sådana situationer på goda grunder uppfattas som företrädare for den verksamhet de är

ansvariga för.

m Frågan gällde om ministern sökt begränsa eller hindra en verkställande direktör i ett statligt bolag i dennes rätt att yttra sig KU 1995/96:30 s. 38 fi.

Av KU:s betänkande framgår att det inte finns något givet och entydigt svar på i vilka sammanhang det kan anses legitimt för en verkschef att kritisera regeringens beslut offentligt. Frågan är i hög grad situationsberoende och tolkningsutrymmet brett.

Att det råder oklarheter på detta område framgår också av vår intervjuundersökning åsikterna varierar betydligt. Det skall dock

omedelbart sägas att i princip samtliga intervjupersoner, i likhet med KU, framhåller att frågan i mycket hög grad är situationsberoende. Exempelvis menar många att toleransnivån är högre för vissa verksamheter myndigheter som har att företräda vissa särskilda

intressen, såsom statens olika ombudsmän och länsstyrelsema, nämns ofta i dessa sammanhang. Men samtidigt gäller för alla verkschefer att de måste ta ställning till frågan i varje enskilt fall.

Det går dock att urskilja vissa grundläggande skillnader i synen på hur verkschefemas eventuella kritik skall framföras till regeringen. En grupp anser att verkschefer alltid har rått att framföra sina åsikter offentligt. Ett statsråd anför exempelvis följande:

Jag tycker absolut verkschefer har rättighet att göra detta. Men där finns det olika åsikter inom regeringen, det är helt klart. Men det är klart att statsråd blir irriterade i budgettider när man skär ner, och så går verkschefema ut och säger att det inte är bra. - - Det är helt fel om verkschefema inte

kan anses ha rätt att gå ut och redovisa hur de ser på frågor inom deras eget område. Jag tycker att det är en fånig synpunkt att: Det där får klara intemt. Det kan man

upp möjligen säga inom ett parti. Men däremot mellan myndighe-

ter och regeringskansliet är det bara en poäng att det redo-

visas. Det är det som är själva idén med det hela.

Många anser dock att den här typen av meningsskiljaktigheter skall lösas internt. Vissa är mycket bestämda i detta avseende, som framgår av detta statsråds svar på frågan om verkschefers rätt att kritisera regeringen offentligt:

Det blir jag ohyggligt förbannad över. Det anser jag vara

uppenbart felaktigt. Varför inte ta diskussionen med mig -

- När regeringen bestämmer sig för någonting, då skall

-

verkschefema inte kommentera det offentligt, och egentligen

inte de anställda på verket heller. Men här finns det olika

traditioner, olika uppfattningar.

Flertalet verkschefer hyser i detta avseende samma åsikt, även om man inte formulerar sig lika drastiskt som statsrådet ovan. En verkschef med lång erfarenhet menar:

Sen tycker jag inte att min uppgift är att offentligt kritisera

regeringsbeslut. Är det så att jag har synpunkter på någonting

när det är på väg så skall jag kunna framföra dessa, men då i

den interna processen, i relation med vederbörande minister och hans kansli.

Åter andra hävdar att det är fullt legitimt att framföra kritik mot regeringen offentligt, men då först efter att man har diskuterat frågan med berört statsråd. Några menar i det sammanhanget att diskussionen främst syftar till att informera statsrådet. Det så-

handlar

ledes inte om att få ett godkännande. Enligt andra är det dock just detta som diskussionen gäller:

Jag känner så här, att alla konflikter som jag eventuellt skulle ha med ministern skall föras internt. Så jag måste gå

upp och tala med henne och föra debatten där och inte föra en

polemik med henne offentligt. - - Alltså jag att jag

- anser

bör i första hand tala med departementet; reaktionema, ha

se en diskussion och få en accentens. Då tycker jag att jag kan gå ut i media.

Intervjuerna visar också att det finns personer i regeringskansliet som är beredda att gå tämligen långt for att förhindra att myndighetens synpunkter sprids offentligt de strider mot regeringens

om uppfattning. En chefstjänsteman framhåller:

Sedan är det klart att man måste redovisa sin uppfattning och liknande. Men jag försöker i mina diskussioner med

myndighetschefema det gör den politiska ledningen också

-

ha utgångspunkten att skall vara överens. Det betyder inte att tecknar ett avtal på lika villkor, men vill komma till en lösning som innebär att myndighetschefen kan säga:

Detta gillar vi. Ibland är det så att han inte gör det men är

överens om att han skall göra det i alla fall.

Det ñnns också en annan sida av problemet. I intervjuerna framkommer att verkschefer inte alltid är villiga att framföra sin kritik till regeringen. Ett statsråd framhåller följande:

ll4

Men generaldirektörema får inte vara för mesiga. De måste veta var gränserna går. Om de tycker att ett statsråd verkligen har fel måste de säga det, måste våga göra det, och kunna skicka i väg en skrivelse och säga: Så här tycker vi, får nu regeringen besluta 9 .

Som citatet antyder kan det finnas en rädsla för att stöta sig med regeringen, en rädsla som kan medföra att verkschefer avstår från att framföra kritik. Skälen för detta kan variera. Det finns exempelvis föreställningar om att den "marknadsorientering ägt som rum under senare år i viss utsträckning påverkat ämbetsmännens oberoende och integritet det är inte längre lika högt till tak. Således menar ett före detta statsråd att:

...vi är tillbaka i att man anser sig ett företag, och i ett vara företag får man inte kritisera företagets policy. Gör man det måste man bort.

Som framgått tidigare i detta kapitel kan också de genomförda delegeringama befogenheter med avseende på tjänstetillsättningar, av befordringar och lönesättning leda till att tjänstemännens benägenhet att kritisera beslut minskar man riskerar att få rädd och - en tyst förvaltning. Verkscheferna kan även välja att på andra sätt än att direkt agera kritisera ett regeringsbeslut de ogillar. Vägledning får i fölsom jande uttalande av en verkschef:

Jag försöker också driva på utvecklingen åt ett visst häll när det ñnns politiskt uttalade önskemål jag delar, så att jag som kan pusha för det.

Citatet indikerar att en möjlig strategi för verkschefema är att genomföra politiska beslut med kraft och beredvillighet när de delar politikernas uppfattning och med tröghet om de inte gör det. En förlängd verkställighetstid myndigheterna ökade möjligheter att ger få till stånd en omprövning beslutet, eftersom de därmed får tid av att sammanställa och föra fram ny information till regeringen. Dessutom kan förändringar i omvärlden medföra att regeringen ändrar inställning. Ett trögt genomförande gör också att myndigheternas möjligheter att modifiera förslaget ökar. Slutligen bör uppmärksammas att departementen även kan utnyttja en verkschef som dödspilot, dvs. verkschefen får med de-

partementets aktiva eller passiva stöd pröva idéer som den politiska ledningen ännu inte vill eller kan stå för. Att denna typ av försöksverksamhet förekommer bekräftas av vissa intervjupersoner.

Om behovet av att sin miljö

forma

Kombinationen å sidan ökade befogenheter för verkschefema

av ena att besluta i frågor rör intern organisation, personal, resurs-

som hantering etc. och å andra sidan ett växande besparingstryck har inneburit omfattande förändringar för verkschefemas arbetssituation internt. En verkschef måste i dag, i likhet med företagsledare inom det privata näringslivet, ständigt söka effektivisera verksamheten

att till exempel utveckla och förbättra myndighetens organigenom sation och arbetsformer. I Verksledningspropositionen skriver regeringen:

Den grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvalt-

ningen är att leda arbetet i enlighet med statsmaktemas inten-

tioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompetens i

chefsrollen fömyelsearbetet ställer. - - Förmågan att

som -

ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationa-

lisering, effektivisering och produktivitetsökning ställer kom-

petensen i chefsrollen på särskilda prov."5

Intervj visar att många verkschefer ägnar betydande tid åt att hantera de besparingsbeting riksdag och regering

som med jämna mellanrum ålägger myndigheterna. Det framgår tydligt att detta bidragit till att bland verkschefema befästa den managerroll ursprungligen initierats från regeringskansliet. Som en

som före detta verkschef uttrycker det:

Verkschefsrollen har över tiden förändrats från att ha varit

en mer byråkratisk roll, där man följde regler ... till att suc-

cessivt, enligt politikernas intentioner, bli mer och mer affärsmässig.

Uttalanden som detta har varit vanligt förekommande i intervjuerna. Aven inom forskningen har det uppmärksammats att cheferna i statsförvaltningen blivit managementorienterade, vissa fors-

mer

5 Prop. 1986/8799 s. 62.

ll6

kare att förändringen är betydande. 76 Det bör

menar tilläggas att

regeringen under senare år ägnat stor energi åt att tillföra förvaltningen managementorientera kompetens Som skall nedan se har de chefsutbildningar genomförts fokuserat frågor effeksom om tivitet i administration och arbetsrutiner. Åtgärder har också vidtagits för att öka rekryteringen av chefer från det privata näringslivet. De ökade besparingskraven innebär inte bara att verkschefema måste ha förmåga att förändra myndighetens organisation och arbetsformer. I tid där lagar och bestämmelser blir allt öppna en mer för tolkningar och där verkschefema i ökad utsträckning delegerar beslutsbefogenheter ner i organisationen ökar ledningens behov av att på alla nivåer i myndigheten etablera en gemensam i olika syn frågor. De ökade kontakterna med regeringskansli, medborgare och media bidrar till att behovet av en sådan upplevs samsyn som angeläget. Så menar exempelvis en verkschef:

När du sitter i större organisation med ditt eget kansli elen ler stab, och du sitter med verksamhetsansvar, så vill det till att dina närmaste verkligen du kan jobba ihop är personer med att det ñmgerar, de förstår varandra, de kan talas vid. - - - Det är viktigt att det finns ett gott samtalsklirnat så att man kan komma till uppfattning alla delar. en som

Till detta kommer ökade krav på chefemas förmåga att skapa och förmedla visioner, medarbetare samt tillvarata kunskaper, engagera idéer och intressen etc. Denna roll blir viktigare när besparingarna är omfattande. Ständiga omorganisationer och omprioriteringar påverkar personalens arbetsro; de kan lätt förlora arbetslust, engagemang och motivation.

Svårigheter med att forma sin miljö

Kraven har således ökat vad gäller verkschefemas förmåga att vid behov kunna förändra och förnya sin myndighet. Intervj visar uema att verkschefema är mycket positivt inställda till att de givits ökade befogenheter att organisera sin myndighet, utse sin personal och hantera resurser. Man att detta bidragit till att öka effektivimenar teten i verksamheten. Samtidigt framhåller flera verkschefer att det

alltjämt finns faktorer begränsar handlingsfriheten och

som som försvårar genomförandet förändringar nödav som man anser vara vändiga. En erfaren verkschef framhåller exempelvis:

° Se särskilt Lundquist 1993 och Czamiawska 1986.

Det ñnns i större organisationer betydande tröghet. Man en möter betydande svårigheter att få igenom saker, där det väl kan så att de chefer du talar med säger sig vara helt vara överens med dig, och är det. Men organisationen är stor; det ñnns andra nivåer där saker kan bromsas på ett mycket upp effektivt sätt.

Även forskningen har hañ anledning att uppmärksamma den organisatoriska trögheten i förvaltning. Den styrrnodellen ställer i nya detta sammanhang särskilda krav på cheferna inom statsförvaltmåste kunna bryta ned77 traditioner och synsätt ningen. Dessa kan djupt rotade i myndigheter och som utifrån ett annat som vara perspektiv som mycket värdefulla att bevara. ses Personalfrågoma upplevs ofta problematiska verkschesom av fema. Enligt ett flertal verkschefer finns det exempelvis betydande svårigheter att omplacera inte fungerar i organisatiopersoner som Vissa verkschefer är i det avseendet mycket kritiska och framnen. håller detta de allra största hindren for att utveckla verksom ett av samheterna. Nedanstående tre verkschefscitat illustrerar denna argumentation:

I det privata näringslivet ... så år det så, att man alltid den nytillträdande verkställande direktören full frihet att ger forma sin ledningsgrupp. Inom den offentliga sektorn ärver den ofta. Problemet med det är att fomyelsen sker alldeman les for sakta.

Man har ingen möjlighet att utse sin personal. Visserligen är inte längre bunden till och så många byråchefer men man det hindrar inte att lever med den personal man har. Det man är fullständigt hopplös uppgift att bli av med någon som en inte i organisationen ens om man gör en organisapassar tionsforändring, jag. menar

Där finns det fruktansvärd tröghet i arbetslagstiñningen. en Det är det begränsar - - Jag skulle halvera det som en. här verket jag fick ta vad jag kallar generalstabssekreom terare. Folk med bred kompetens som gör utredningen A och nästa vecka kan gå i ett helt annat projekt och vara kompetent även för det. Jag hur alla projekt samlas på en ser 15-20 nyckelpersoner i ett verk. Det här är likadant för

77 Lundquist 1993 121. s.

varenda verkschef. När träffas så pratar hur skall

om

kunna flytta på A,B,C,D som är tillsatta det och det skälet

av

och vars kompetens jättebra 1982 är helt

var men nu oan-

vändbar.

När det gäller verkschefemas möjlighet att bestämma sin interna organisation både departements- och myndighetsföreträdare

anser att de politiska beslutsfattarna fortfarande ofta beslutar i frågor

som en gång delegerats till myndigheterna. En verkschef menar exempel-

vis:

Men problemet är det, att det är den politiska ledningen

som ger mig uppdraget att rationalisera och vissa ekonomiska

resurser. Sedan är det också politiska särintressen som for-

hindrar mig att göra detta.

Politiker talat med att det inte alltid är lätt att avgöra i

som menar vilka situationer beslut om organisationsförändringar fullt ut bör överlåtas till myndigheterna. Organisationsfrågor kan ofta bli politiskt laddade. Försvarets organisation år ett exempel ofta

som nämns i samband med att denna fråga diskuteras. Enligt den styrstrategi i dag tillämpas inom staten är det meningen att riksdag

som och regering skall besluta for försvaret, och

om resursramar om besparingar måste till är det till Försvarsmakten att utifrån

upp uppsatta mål närmare besluta hur dessa besparingar skall genomföras. Det är emellertid snarare regel än undantag att ansvariga politiker ingriper i denna process, och olika överbefalhavare har under åren mer än en gång beklagat sig över detta förhållande, också offentligt. Politikerna försvarar sitt handlande och påpekar i

att man samband med beslut om exempelvis nedläggningar regementen

av utöver forsvarspolitiska mål också måste ta hänsyn till regionala miljö- och sysselsättningspolitiska mål. Det finns politikernas

ur synvinkel en uppenbar risk att försvarsmyndighetema part i

som målet lägger for stor vikt vid de försvarspolitiska målen. Ur politikerperspektiv kan det också ifrågasättas myndighet överhu-

om en vudtaget kan ha den Överblick som krävs för att göra rätt avvägningar mellan de olika målen.

Svårighetema att avgöra vilka frågor i detta sammanhang

som skall uppfattas som politiska respektive administrativa framgår också av att politikerna samtidigt de uppfattas alltför benägna

som som att blanda sig i myndigheternas beslut inte sällan kritiseras for att agera på rakt motsatt sätt. Vi har tidigare i detta kapitel framhållit

att många verkschefer efterlyser intensiv dialog med deparen mer tementsledningama. Inte minst anser man sig sakna tydliga riktlinjer för hur verksamheten skall prioriteras i samband med rationaliseringar och besparingar. Vidare åtskilliga myndighetsföreträdare att det fortfarande anser finns för många detaljerade regel riktar sig mot myndigheternas som organisation och arbetssätt. Exempelvis menar landshövdingar som talat med att det alltjämt finns bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen rimmar illa med resultatstymingsstrategin. Vissersom ligen stadgas att Länsstyrelsen själv beslutar sin organisation, men samtidigt fastslås att det inom varje länsstyrelse skall ñnnas 13 särskilda länsexperter och skall for ett i instruktiosom var en ansvara angivet sakområdem Möjligheterna att effektivisera verksamnen heten att ändra organisationen eller arbetssättet begränsas genom därmed. En fråga ofta tas upp i samband med att myndigheternas som Ökade handlingsfrihet diskuteras gäller de särskilda uppdrag som regeringen ålägger myndigheterna. Uppdragen har under senare år ökat påtagligt i antalm En bidragande orsak är att det inte längre krävs särskilda regeringsbeslut för varje enskilt uppdrag. Regeringkan att skriva in dem i myndigheternas regleen numera, genom ringsbrev, besluta flera uppdrag i princip hur många som helst om vid ett beslutstillfalle. Intervjuerna visar att dessa uppdrag ofta kan omfattande och ta mycket tid och i anspråk. Flera vara resurser verkschefer att de begränsar myndigheternas handlingsfrihet anser och i viss utsträckning utgör form detalj Nedanståenen av de citat två verkschefer illustrerar detta synsätt: av

Uppdragen har klart ökat och är delvis ganska omfattande. Dels kan de uppfattas ökad detaljstyming som går lite som en på tvärs mot den ökade frihet man ändå satt upp och tasom lat så varmt - - Uppdragen kan ta oerhörd tid och de om. kostar Vi får inga utan det här skall tas pengar. extra pengar från de löpande Så det kan alltså vara stora, tunga pengarna. uppgifter, och jag är inte så säker på att de alltid har tänkt igenom storleken och kostnaden, vilken eñfekt det har på annan verksamhet.

Det risk med de här shoppinglistoma i regleringsñnns en breven: Det kul att göra utredning om det här också, vore en

78 Se SFS 1990:1510 § 12. 17°RRV 1996:50 129. s.

och det här. Men vem skall utföra uppdragen Skall sluta med vårt vanliga jobb, eller

I en nyligen utgiven rapport från Statens fömyelsefond framför Agneta Dreber, generaldirektör for Folkhälsoinstitutet, liknande synpunkter om regeringens uppdrag till myndigheterna:

Dagspolitiska frågor föranleder politikerna att agera själva också inom områden där det finns hela myndigheter som byggts upp for just de frågorna. - - Politikern vill verka

handlingskrañig och lägger ut ett uppdrag. Ett exempel från min egen myndighet var när dåvarande socialministem efter en serie artiklar anorexi i de största morgontidning-

om en av arna gav oss och Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram en rapport om läget med förslag till insatser. Rapporten skulle vara klar inom ett drygt halvår. Därför var enda möjligheten att använda de två specialiserade medarbetarna hade, vilket ledde till att verksamhetsplanen omkullkastades och annat

arbete måste skjutas på framtiden eller helt skip-

planerat

pas.

Bland många intervjupersoner finns en föreställning om att uppdragen är ett sätt för regeringen att återta styrförmåga som gått förlorad när man avreglerat och delegerat beslutsbefogenheter till myndighetema. Man menar även att uppdragen är ett sätt for politikerna att visa handlingskrañ. Om exempelvis riksdagsledamot ställer

en en interpellation eller fråga till ett statsråd om något missförhållande kan det vara politiskt betydelsefullt för statsrådet att kunna svara att hon eller han tagit initiativ och givit berörd myndighet i uppdrag att utreda frågan. Här finns en politisk rationalitet delvis går emot

som senare års strävan att delegera beslut till myndigheterna.

Flera intervjupersoner, i både departement och myndigheter, framhåller också att den handlingsfrihet avregleringar och dele-

som geringar medfört kringskurits av nya regler om hur myndigheten skall förfara i olika sammanhang. Inte minst att redovis-

menar man nings- och planeringskraven blivit alltför omfattande och detaljerade. Kritiken gäller särskilt de årliga resultatredovisningama.m

Många myndighetsföreträdare således att beslutsfattarna

anser dels blandar sig i myndigheternas beslutsfattande, dels inte fullt ut

8° Dreber 1996 s. 16. S Tillväxten när det gäller de ekonomiadministrativa redovisningskraven diskuteras utförligare i kap. 4.

SOU l997:l5 121

avskaffar detalj reglerna utan tvärtom inför nya. Enligt intervjuper-

försvårar detta myndigheternas långsiktiga arbete och skasonerna

dessutom en otydlig ansvarsfördelning. Vissa anser att detta par dubbla styrsystem påverkar tilltron till att riksdag och regering menar allvar med resultatstymingen.

Om verkschefsutnämningar och chejüpolitik

Utnämningarna har blivit viktigare

I takt med att forvaltningsverksamheterna avregleras och beslut delegeras från de politiska beslutsfattarna till myndigheterna blir också verkschefstillsättningama viktigare. Ökade beslutsbefogenheter och vidgade tolkningsutrymmen vad gäller såväl regeltillämpning

och arbetsmetoder förhållningssätt till departement, avnämare

som och media gör att verkschefsrollen har blivit strategiskt viktigare

for regeringen. Via ett genomtänkt och välfungerande tillsättningsförfarande kan regeringen öka utsikterna att verksamheterna bedrivs i överensstämmelse med de mål och riktlinjer forrnulerats, även

som i de fall dessa inte exakt finns preciserade i lagar och bestäm-

mer melser. Verkschefsutnämningama är for övrigt ett av regeringens få kvarvarande traditionella styrmedel, vilket understryker deras strategiska betydelse.

Från specialist till generalist

Länge saknades samlad strategi for verkschefstillsättningar-

en mer

och chefspolitiken i övrigt. Mot slutet 1970-talet ñck frågan na av ökad uppmärksamhet. Bland annat tillsatte regeringen flera utredningar personalpolitiken i staten. År 1985 presenterade

om regeringen också en särskild proposition om statlig personalpolitikm Verkschefsfrågoma diskuterades utförligt i Verksledningspro-

mer positionen Även under 1990-talet har verkschefspoli-

två år senare. tiken uppmärksammats i olika utredningar och propositioner. I 1995 års budgetproposition skriver regeringen exempelvis:

I regeringens för styrningen av myndigheterna är en

ansvar

aktiv chefsförsörjning avgörande betydelse som ett instru-

av

ment for att uppnå de forvaltningspolitiska målen. Regeringen

har för avsikt att under nuvarande mandatperiod lägga ökad

82Prop. 1984/852219.

vikt vid professionell rekrytering, introduktion och chefsut-

veckling för myndighetschefema.83

En grundläggande idé som genomsyrar senare års personalpolitiska utredningar och propositioner är att verkschefsrollen i ökad utsträckning bör professionaliseras. Meritutredningen konstaterade i början av 1980-talet:

Alltför ofta tillsätts chefsbefattningar med personer vars meriter framför allt består högt kunnande inom ett fackområav de eller teknisk specialitet. - - Vid bedömningen en - av kandidater till flertalet de tjänster regeringen har att tillav sätta bör ... vederbörandes ledarförmåga och möjligheter att kunna fungera i den aktuella chefsrollen tillmätas större betydelse än tidigare. Med de krav måste ställas i de som numera befattningar det här gäller blir det och självklart att mer mer betrakta chefsuppgiften som en profession i sig.184

Riksdag och regering har velat minska kraven på specialkunskap till förmån för ledaregenskaper. I våra intervjuer finns också en samstämmig uppfattning om att det inte är tillräckligt och oña inte heller nödvändigt att ha goda sakkunskaper ett visst verksam- - om hetsområde för att bli verkschef. I desto högre utsträckning krävs god ledarförmåga. Verkschefscitaten nedan illustrerar denna på syn verkchefsrollen:

"Det här är ledarskapsuppgifr än specialistroll där en mer en man skall vara den främste ett antal specialister. av

Det är ledarkompetens måste till Sakkompetens som skaffar du på annat sätt, intresse eller andra skäl. av av - - Man får välja ut sina nyckelpersoner sitter med saksom kunskapen och sedan försöka ha klokskap och tillräckligt självförtroende för att inte bli rädd saknar sakkomom man petensen. Det är min uppfattning om ledarrollen i verken.

Det är så också, att i den här rollen chef ... i dag, så som blir ledaregenskapema väldigt viktiga att kunna leda, att ha tusentals människor under sig, att kunna stå pall när det

83 Prop. 1994/95:100 bil. 8 s. mDsC 1983:16 199 s.

stormar runt omkring, att folk känner trygghet i processer OSV.33

Sakkunskapen vid utnämningstillfället tycker jag närmast kan glömma. Det är inte den det handlar om. Det är ledarskap och erfarenheten ... som är bärande. Det är därför du får jobbet och inte för att du är specialist. Kunskaperna inom sakområdet plockar du upp snabbt med den bakgrund du har; inom månader så har du tillräcklig kunskap om sakområsex det. Sedan byggs den på, och du har naturligtvis hela tiden dina specialister runt omkring dig som alltid kan serva dig.

I såväl nämnda utredningar och propositioner som våra intervjuer begreppet ledarfönnåga relativt bred innebörd. Det handlar ges en inte bara att kunna peka ut vilka administrativa förändringar om behöver genomföras utan det gäller även, och i allt högre utsom sträckning, att kunna leda personalen delegera, uppmuntra, moti- samordna etc. och upprätta ett fungerande samspel med revera, geringskansliet och andra externa aktörer. Dåvarande statsminister Carl Bildts interpellationssvar angående de långtgående krav som i dag ställs på en verkschef är i sammanhanget belysande:

Vederbörande måste ha kunskap det sakområde som det om gäller. Han måste också ha kompetens att leda och fördela arbetet inom stor organisation. Det krävs också en betyen dande förmåga att kommunicera med allmänheten och massmedia. Till det kommer att verkschef måste ha en god fören måga att samarbeta med berörda departement. Det är också fördel verkschefen har erfarenhet från svenskt utreden om

ningsarbete.85

Försök att förbättra rekryteringsprocessen, rörligheten och utbildningen

Regeringen har vidtagit vissa åtgärder for att säkerställa att de verkschefer tillsätts besitter de ledaregenskaper som i dag som krävs. Inte minst har försökt utveckla rekryteringsförfarandet. I man Verksledningspropositionen framhålls vikten av att det inför verkschefstillsättningar görs genomgång och en allsidig beskrivning av en den kompetens som behövs i den aktuella verksamheten och for vederbörande chefstjänst. Utnämningar bör göras i god tid och

85 Citerat från Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 37.

verkschefer sökas i en bredare krets än tidigare, så att erfarenheter från flera områden kan tillgodoses i verksamheten. 86

Mot bakgrund av formulerade riktlinjer har en särskild mall för rekryteringsförfarandet upprättats inom regeringskanslietl Enligt denna skall departementen inför varje verkschefstillsättning speciñcera vissa bakgrundsfakta bestående av myndighetens instruktionsenliga uppgifter, viktiga händelser och särskilda krav som kan komma att påverka myndighetens verksamhet under de närmaste åren, nyckeluppgiñer i den interna ledningen, nyckeluppgifter i kontakter utåt samt nyckeluppgiñer mot regering, departement och riksdag. Departementen skall även upprätta en kravbeskrivning, vari skall redogöras för behövliga teoretiska och praktiska kunskaper, personliga egenskaper och särskilda övriga behov.

Bakgnmdsfakta och kravbeskrivning, liksom en kanditatlista, skall utarbetas i det aktuella fackdepartementet i samråd med

men Finansdepartementet. Avsikten med samrådet är bland annat att Finansdepartementet skall ha en överblick över potentiella kandidater. Även beredning skall ske gemensamt, men fackdepartementet har det slutgiltiga ansvaret att föreslå kandidat.m

en

Undersökningar som Riksdagens revisorer genomfört visar att

nu nämnda fömyelseförsök endast haft begränsad framgång Fortfarande är rekryteringsbasen snäv. Få verkschefer kommer från näringslivet, kommuner eller landsting. Dessutom rekryteras ca 60 procent av verkschefema från det departementsområdet. Mån-

egna ga verkschefer saknar också tidigare erfarenhet från mer kvalificerat Chefskap i myndighet eller annan verksamhet. Vidare finns stora variationer mellan departementen när det gäller forberedelsearbetet vid verkschefstillsättningama. Medan vissa departement

har som regel att upprätta kravspeciñkationer och kandidatlistor tillgriper andra inte alls detta förfarande. Revisorerna konstaterar också att det varit svårt att fä närmare information om rekryteringsprocessen. Enligt Riksdagens revisorer kan processen därför knappast betraktas som särskilt öppen. Vidare att rekryteringen inte

menar man präglas av god framförhållning. Cirka 40 procent cheferna i

av undersökningen utnämndes inom en månad från det att de fått erbjudande om uppdraget.

Flera av dessa iakttagelser bekräftas i våra intervjuer. Inte minst tycks det uppstramade rekryteringsförfarandet vara svårt att tilläm-

86 Prop. 1986/87:99 s. 62 ff. m SeRiksdagens revisorer 1994/95. 12. 88 Riksdagens revisorer 1994/95. 12 41.s. 89 Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 42.

Särskilt politiker och departementstjänstemän menar att det pa. finns faktorer begränsar möjligheterna att vid tillsättningama

som använda sig speciella kriterier och listor. Följande två citat bely-

av ser problematiken:

Det finns alltid krañer som försöker använda det här sys-

temet och spela Svarte Petter. Man vill bli av med folk och försöka hitta något hål.

J tycker att det är rätt förutbestämt vem som skall väljas

ag till chef. Det är statssekreterare och andra generaldirektörer

som skall förses med jobb eller byta Nu har han eller hon

-

gått och väntat så länge. Så det är en rad andra faktorer som

åtminstone stör bilden. .

.

Det finns således till och från måste placeras ut på

personer som olika chefsposter. I sådana situationer går det inte alltid att tillämpa modellerna. I en krympande stat tenderar omplaceringsproblemen också att växa. Den kanske viktigaste enskilda orsaken till att rekryteringsmodellema svårligen kan tillämpas fullt ut är den ökande genomströmningen personer på de högsta politiska tjänsterna i

av regeringskansliet. Delvis följd de tätare regeringsskiftena

som en av har andelen potentiella verkschefer med en bakgrund som statssek-

ökat starkt.9° Fram till alldeles nyligen fanns det också ett reterare avtal mellan socialdemokraterna och de borgerliga partierna, vilket garanterade de avgående statssekreterama en tjänst på motsvarande nivå.

Här kan också nämnas att Riksdagens revisorer i sina intervjuer funnit att ett öppet rekryteringsförfarande kan medföra att antalet tillgängliga kandidater minskar. Detta eftersom vissa inte öppet vill visa att de söker en tjänstm

Bland annat nämnda anledningar anser många intervjuade

av nu politiker att man överhuvudtaget inte skall skapa detaljerade kriteri-

och modeller för rekryteringsförfarandet. Statsråden måste kunna er göra sina bedömningar i varje enskilt fall. Detta blir också

egna viktigare i tid där kraven ökar på att det informella samspelet

en mellan statsråd och verkschef fungerar, vilket bekräftas av detta statsråd:

°° Jfr Ehn 1996. 9 Riksdagens revisorer 1994/9512 46.

s.

Vem som är verkschef är väldigt viktigt för ... jag skall

kunna påverka deras verksamhet. Det sker väldigt mycket

via informella kontakter ändå. Och jag behöver kunna lita på

min verkschef.

En verkschef med lång erfarenhet konstaterar:

Massor grejer beror på personliga kontakter och

av ens per-

sonkemi, precis som på alla andra områden i samhället. Sam-

arbetet och relationerna beror på hur tycker om varandra,

och det kommer aldrig fram i sådana hår utredningar, att det

kanske är det allra viktigaste. Om det sitter ett statsråd som

man tycker sköter sig jättedåligt i förhållande till en själv och

som man inte vill ha kontakt med, så blir det inga kontak-

ter. Är det så att man gillar varandra så har man kontakter

långt utöver vad som krävs av en eller vad som står i det här

formella. Det här med personliga relationer är oerhört viktigt.

Många statsråd har också dålig kännedom om de mallar för rekryteringslistor som utarbetats. Det har jag aldrig hört talas att det

om, finns någon sådan, för att citera ett statsråd.

Intervjuer med departementsföreträdare visar att framförhållningen vad gäller verkschefstillsättningar många gånger är bristfällig. En statssekreterare med lång erfarenhet av arbete i departementsledningar ger följande beskrivning av utnämningsprocessen:

Jag har varit med så pass länge, men ändå förvånas jag

över hur akuta alla utnämningar blir. Fast man vet om att det

skall bli skifte flera år i förväg blir man lika överraskad den

dag det måste göras. Vi är dåliga på detta i regeringskansliet.

En fråga som tagits upp i detta sammanhang är lönepolitiken. Vissa intervjupersoner menar att de låga lönerna i staten begränsar rekryteringsbasen. Särskilt svårt är det att rekrytera kompetenta chefer från näringslivet. Ett fore detta statsråd framhåller följande:

Ett problem i staten tycker jag är lönepolitiken, för det be-

gränsar ibland urvalet alldeles för mycket. Hur många lands-

hövdingar har inte försökt få från näringslivet Det finns

ingen i aktiv ålder på någon nivå i ett företag vare sig man är

vice VD eller VD eller så, som tar ett landshövdingsjobb.

Vid sidan att utveckla rekryteringsprocessen har beslutsfattarna

av även velat öka rörligheten bland verkschefema. I den personalpolitiska propositionen från 1985 skriver regeringen att "personalrörlighet är en metod att öka kompetensen och bidra till förnyelse i ett ekonomiskt läge då större nyrekryteringar inte är möjliga.

Det finns bland aktörerna en föreställning om att chefernas egen utveckling och vilja till förnyelse kan avta efter ett antal år i samma befattning. 92 Denna åsikt delas också regeringen. I Verksled-

av ningspropositionen skriver man:

Sammantaget bör det jag har sagt om hur kraven i chefsrollen ständigt förändras och om behovet av rörlighet i de högsta chefsbefattningama leda fram till en delvis förändrad syn på

verschefskarriären. Den bör framöver i normalfallet kunna in-

rymma perioder av Chefskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen7°193

Det har också blivit lättare för regeringen att omplacera verkschefer. För det första har förordnandetidema ändrats. Visserligen förordnas en nytillträdande verkschef liksom tidigare för en sexårsperiod, men för omförordnanden gäller numera i nonnalfallet tre år. För det andra har riksdag och regering beslutat om nya bestämmelser vad gäller tvångsförflyttning av verkschefer. I lagen om offentlig anställning LOA stadgas att verkschefer får förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till

av myndighetens bästa.94 För det tredje har regeringen inrättat s.k. verkschefstjänster i regeringskansliet och i myndigheterna. Anledningen är att det vid förflyttning av en verkschef inte alltid är lätt att hitta en ny anställning som tillsätts på samma sätt. I Verksledningspropositionen framhåller regeringen att nu nämnda omflyttningar förutsättes ske på frivillig väg. Det är enligt regeringen viktigt att

m Denna fråga diskuteras även i kap. 93 Prop. 1986/8799 s. 66. 94 SFS 1994:260 § 33. Om det finns synnerliga skäl får omflyttning ske omedelbart, i annat fall får beslutet inte verkställas förrän det slutgiltigt prövats eller rätten till talan förlorats.

sådana tjänster utnyttjas på sådant sätt att de inte präglas av att vara reträttplatser för mindre väl fungerande verkschefer.

Enligt Riksdagens revisorer har genomströmningen av verkschefer ökat under de senaste tio åren. I juni 1995 var den genomsnittliga tjänstgöringstiden fyra och ett halvt år. Närmare 40 procent hade inte varit i tjänst mer än två till två och ett halvt år. Mot bakgrund av att ett tämligen stort antal verkschefer saknar tidigare erfarenheter av ledarskap i större organisationer drar revisorerna dock slutsatsen, att ambitionen att få till en ökad rörlighet grundad på profes sionella chefer som byter chefsuppdrag inte har realiserats i någon större omfattning.

Denna slutsats får stöd i våra intervjuer. Den bild som framträder är tämligen entydig: rörligheten är dålig och det ñnns i dag inte något bra system for att öka denna. En verkschef menar:

Man skall röra sig. Men det sker inte i dag, och den kompetens som verkschefen har tas inte tillvara. Det ñnns inget

inget system för detta. Samordningen i regeringsprogram, kansliet när det gäller att utnämna verkschefer tycker inte jag fungerar bra.

Även på departementshåll är man medveten om problemet:

När många verkschefer har gjort bra ifrån sig och gjort sitt på ett område, men mycket väl skulle kunna göra någonting bra på ett annat område, där har vi ingen bra mekanism för att på ett naturligt sätt ordna ett nytt jobb. - - Man borde

skapa ett system som gör det lätt att göra sig av med någon. Överhuvudtaget borde man skapa möjligheter för människor att backa utan att tappa ansiktet.

Trots regeringens uppmaningar omplacering verkschef

ses en av en inte sällan som ett misslyckande. En post inom regeringskansliet eller i en annan myndighet uppfattas lätt som en reträttplats. Av intervjuerna framgår också att de chefer som faktiskt omplaceras inte utnyttjas i tillräckligt hög utsträckning.

I detta sammanhang har det i intervjuerna påpekats

att nya verkschefer i högre utsträckning än vad som for närvarande är fallet bör kunna ta hjälp av den avgående verkschefen. Det framförs bland annat förslag om särskilda överlämningssamtal. Vissa menar att den avgående och den nya verkschefen bör arbeta tillsammans under

en period och att den avgående chefen också skall kunna återkomma efter en tid för att stötta den nya verkschefen i dennes arbete.

Ett annat viktigt medel i ansträngningama att utveckla verkschefemas ledarförmåga är utbildning. Ämbetsmännens utbildning begränsades länge till rättsligt orienterade frågor. Under 1970-talet förändrades emellertid bilden. Den tilltagande resursknappheten och de allt mer komplexa verksamheterna skapade ett behov av ökade och förändrade utbildningsinsatser. Personalutbildningskomrnittén konstaterade följande 1978:

Utbildnin ses alltmer som en integrerad del i administrativa

förändrin Den får en allt större betydelse vid

ge-

nomförandet av förändringar i organisationer, administrativa

processer och arbetsprocesser.95

I den personalpolitiska propositionen från 1985 framhåller regeringen att statsförvaltningens högre chefer har en nyckelfunktion när det gäller att hantera den förändring av relationerna mellan statsmakterna och myndigheterna som fömyelsearbetet i staten innebär, och för att de skall klara de krav som ställs behövs särskilda utbildningsinsatser. Enligt regeringen skall utbildningen användas mer systematiskt och målmedvetet för att styra, utveckla och effektivisera statsförvaltningens verksamhet. 96 Liknande förs i Verksled-

resonemang ningspropositionen:

Inriktningen bör att stärka chefskompetensen i

vara en myn-

dighet för att därigenom åstadkomma förnyelse. Chefsut-

en

bildningen bör också utnyttjas som ett instrument för att mera

direkt utveckla verksamhetens funktion och effektivitet. I de sammanhangen år det naturligt att fömyelseaspekter på verksamheten får en framträdande plats i chefsutbildningen.97

I propositionen slår regeringen fast att det för alla verkschefer skall arrangeras dels en särskild introduktionsutbildning, dels återkommande utbildningsinsatser.

Sedan början av 1980-talet har ett stort antal högre chefer

genomgått skilda utbildningar i olika omgångar. Utbildningama har tillhandahållits av flera organisationer, exempelvis regeringskansliet, Statens institut för personalutveckling SIPU, Statskontoret och

S soU 1978:41 s. 96 Prop. 1984/85 s. 10. 97 Prop. 1986/87:99 s. 80.

RRV. Utbildningama har främst inriktats på frågor om effektivitet i administration och arbetsrutiner samt utformandet olika budget-

av dokument. 98

Finansdepartementet har senare i samråd med fackdepartementen identifierat ett antal punkter som bör genomgås med en blivande verkschef. Dessa kan indelas i fyra områden: uppdragets politiska dimension, praktiska styr- och kontaktfrågor, utgångsläget i myndigheten samt information om anställningsvillkor och anställningsförhållanden.

Den bild som ges i intervjuerna är att utbildningen i flera avseenden fungerar otillfredsställande. En stor majoritet av verkscheferna framhåller att de är dåligt förberedda för att klara olika situatio-

kan uppstå i tjänsten. De sig ofta sakna stöd från ner som uppger uppdragsgivaren. En verkschef menar:

I dag tar regeringen mycket litet för utveckling av

ansvar

kompetensen hos de här som de ändå har anför-

personerna

trott stora myndigheter, tunga uppgiñer. Nu får

stora pengar,

de en veckas introduktion. Resten är upp till dig själv. Det

här ifrågasätter jag det är bra. - - Lämna inte det här

om -

till verkschefema själva, för ofta hinner de inte. De flesta är

så plikttrogna att de inte tar den här tiden som jag tror

pass de skulle behöva. Vi har något enstaka seminarium, men

hinner inte. Regeringen skulle alltså ha för kom-

ett program

petensutveckling innehållande ett obligatoriskt element.

Det finns också tveksamheter huruvida den utbildning som ges är den rätta. Flera verkschefer anser att det varit for stor slagsida managementfrågor. En verkschef med erfarenhet från arbete i regeringskansliet framhåller:

För mig är det nästan obegripligt att man tror att manage-

ment är Det stora. Jag blir nästan lite irriterad över, att un-

der de senaste tre-fyra åren har regeringskansliet ägnat sig åt

att utbilda myndighetschefer i management. Vad de skulle ha

utbildat dem i är gemensamma samtal med statsråd eller

statssekreterare där man pratar om vad det är man vill få ut

av verksamheten vad den får kosta, vad man vill ha. - -

- -

Den legitimiteten som ligger i ett ledarskap är när organisa-

tionerna runt omkring och internt tycker att: Detta är en per-

son som har ett förtroende för, som är insatt och har kom-

9 Se RRV 1996:50 235 fr.

s.

petens. Den kompetensen kommer inte utav att jag åker på

managementutbildning här och där, utan det handlar om: Vad

är mitt uppdrag Vem är det som sätter mig här - - Den

-

här allmänna kunskapen om vad som är på gång i systemet

-

att veta lite vad är på väg i regering och riksdag,

mer om som

ekonomi, EU och sådant det har heller inga arenor for,

-

utan det får man skaffa sig på egen hand.

Vad krävs är således, enligt flera intervjupersoner, att utbild-

som ningen i högre utsträckning inriktas på frågor om hur kommunikationen mellan verkschefer och departementsledningar skall utformas. Det är genom kommunikationen som beslutsfattarna kan specificera myndigheternas uppdrag. Det kan i sammanhanget nämnas att Riksdagens revisorers i sin utredning funnit att nästan hälften av verkschefema att regeringen inte i tillräcklig utsträckning

anser

vilka förväntningar man har på myndighetens framtida verkanger samhet. Lika många anser att de behöver mer information om myndighetens nuläge. 19°

9 Riksdagens revisorer 1994/9512 43.

s.

i

Resultatsqyming budget-

processen

1 ÖR DEN STYRSTRATEGIsom ursprungligen skisserades av

Verksledningskommitténm används i dag olika beteckningar, l exempelvis resultatorienterad styrning, mål- och resul-

som tatstyming eller enbart resultatstyming. Som påpekades inledningsvis är det emellertid inte bara strategins beteckning som varierar utan också dess innebörd. Eftersom resultatstymingsmodellen endast formulerats i allmarma termer av riksdag och regering ñnns ett betydande utrymme för politiker och tjänstemän att göra sin egen definition av begreppet. Således kan resultatstyming ses som en övergripande princip för gränsdragningen och relationerna mellan politik och förvaltning, såtillvida att politikerna skall ägna sig åt övergripande mål och riktlinjer medan genomförandet överlåts till förvaltningen. Med denna tolkning tenderar resultatstyming att bli ett slags metabegrepp för all styrning. I 1994 års kompletteringsproposition blir detta förhållningssätt tydligt:

Budgetprocessen kommer även i det fortsatta arbetet att ut-

göra kärnan i resultatstymingen. Ökad uppmärksamhet måste

dock ägnas åt att resultatorientera andra instrument, som lag-

stiftning, organisation, ledningsfonner, utnämningsmakt, ut-

bildning etc. De olika instrumenten måste utfonnas och till-

lämpas i samklang för att resultatstyrningen skall ñingera till-

fredsställandefüoz

2°°sou 1985:40. m Lindström 1996. m Prop. 1993/94150 bil. 1s. 106. Jfr ävenDs 1995:6s. 20.

Resultatstyming kan också ges en betydligt snävare innebörd. Den kan avgränsas till att gälla den mer praktiska och instrumentella styrning sker i budgetprocessen. Mer konkret de mål och

som avses resultat som regering och myndigheter redovisar i olika budgetdo-

kumentm

I detta kapitel diskuteras resultatstymingen i budgetprocessen. Inledningsvis redogörs for hur denna styrning formellt är tänkt att fungera. Därefter for hur den kommit att fungera i praktiken. Avslutningsvis ñnns ett avsnitt om regeringskansliets roll och dess förmåga att styra med mål och resultat. Resultatstymingsbegreppet används i detta kapitel i dess mer begränsade betydelse, såvida inte annat sägs.

Resultatstyrning som förvaltningspolitisk

idealmodell

Även resultatstymingen i viss utsträckning bygger på erfaren-

om heter från statsförvaltningens sätt att fungera är de grundläggande idéerna hämtade från näringslivet. Resultatstyming innebär att riksdag och regering anger inriktning för en viss verksamhet genom att formulera tydliga mål och resultatkrav. Resultaten skall återrapporteras till beslutsfattarna for att möjliggöra uppföljning och kontroll av huruvida målen uppfyllts. Bristande resultat- eller måluppfyllelse skall leda till reaktioner och ansvarsutkrävanden. I nästa steg skall de rapporterade resultaten utgöra underlag for nästa omgångs formulering av mål och resultatkrav for verksamheterna.

Som resultatstymingen kommit att utvecklas och i dag är tänkt att fungera formuleras mål och återrapporteringskrav i en särskild verksamhetsdel i regleringsbrevet, vilket givits en mycket viktig roll i budgetprocessen. Regeringen behöver inte ange mål for varje verksamhet, men i de fall så sker är intentionen att återrapporteringskrav skall anges. Om återrapporteringskrav saknas faller s.k. räddnings-

en planka ut, som innebär att myndigheten likväl skall redovisa resultatet i förhållande till verksamhetsmålet. Återrapporteringen skall vara kvantitativt mätbar; avsikten är att underlätta resultatredovisning och utvärdering. Regeringen kan också ge myndigheten särskilda uppdrag i regleringsbrevet. Avsikten är att de operationella målen och mät-

203Resultatstyming kan även ses som en myndighetsintem princip för ekonomiadministration och kontroll Lindström, 1996. 204Set.ex. Czarniawska-Joerges Jacobsson1988 18 ff

s. 205När den nya budgetprocessen introducerades 1988 nämndes överhuvudtaget inte regleringsbrevet.

metoderna skall fonnuleras i ett samspel mellan departement och myndigheter, vilket bland annat förutsätter väl fungerande infor-

en mell dialog mellan parterna.

Myndigheterna rapporterar sina resultat på olika sätt: i särskilda rapporter, delårsrapporter, kvartalsrapporter, årsredovisningar, anslagsframställningar, informella kontakter etc. Det viktigaste doku-

ursprungligen den fördjupade anslagsframställningen

mentet var FAF. Myndigheterna ålades att vart tredje år inkomma med en FAF, vilken skulle utgöra grunden för fördjupad prövning av

en myndigheternas verksamheter och för riksdagens beslut om de nya treåriga budgetramama. De två mellanliggande åren skulle de lämna förenklade anslagsframställningar. Det ursprungliga treårssystemet har flexibel modell där regeringen har

numera ersatts av en mer möjlighet att förlänga treårsintervallet. Som redogörs för närmare i kapitel fem har det också visat sig att FAF inte fått den cent-

:arna

från början förutsattes. I stället har årsredovisningarna rala roll som växt fram det centrala redovisnings- och informationsdoku-

som mentet. Årsredovisningen består bland annat resultatredovisning i

av en vilken myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till angivna mål. Med resultat vad myndighe-

avses ten har presterat och mätbara effekter av prestationerna.

Resultatstymingen har således i sin praktiska utformning fått en rationalistisk och administrativ prägel. Den vilar på vissa grundläggande antaganden, som att det är möjligt att:

skilja mellan mål, medel och resultat, 0

formulera övergripande mål kan brytas ned till operativa 0 som

myndighetsspeciñka mål, översätta operativa mål till mätbara prestationer och effekter,

välja medel på opolitiska grunder, 0

identifiera och redovisa relevanta resultat, o

återföra resultat till den politiska nivån, 0

resultaten och lägga dem till grund för nya beslut om 0 aggregera

verksamheters inriktning och mål.

Utöver dessa antaganden krävs ett tämligen stort engagemang från politiker och tjänstemän. Att formulera tydliga och uppföljningsbara mål är, skall tids- och resurskrävande. Likaså att sam-

som se, manställa resultatinfonnation.

Resultatstyrning i praktiken

Om formulering mål och resultatkrav av Redan när regeringen i 1988 års kompletteringsproposition introducerade resultatstyming i staten fanns medvetenhet problemen en om att från politisk nivå styra statliga verksamheter med mål. I bakgrunden fanns erfarenheter från försöken med programbudgetering under 1960- och 70-talen, vilka bland annat visade att politikernas intresse och förmåga att formulera tydliga mål är begränsade. I propositionen försöker ansvarigt statsråd explicit distansera sig från programbudgeteringen:

En grundtanke i programbudgeteringen är att konkreta mål som kan följas skall kunna härledas från de övergripande upp politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergripande målen kan flera och delvis motvara stridiga. För många verksamheter går det inte att undvika sådana svårigheter. Enligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i uten vecklad redovisning och analys verksamhetens resultat av

Ovanstående citat är intressant åtminstone i två avseenden. För det första illustrerar det, nämnts, att regeringen redan vid introsom duktionen den styrmodellen medveten de problem av nya var om som sammanhänger med att formulera mål på politisk nivå. För det andra: försöket att distansera sig från misslyckandet med programbudgetering leder till en något dunkel distinktion mellan resultatstyming och målstyming. Det är svårt att tolka uttalandet på annat sätt än att regeringen har för avsikt att styra verksamheterna med resultat i stället för mål och att verksarnhetsresultaten kan utvärderas utan att relateras till formulerade mål. Denna förändring har också kommit att återspeglas i språkbruket- i dag används

beteckningen resultatstyming allt oftare och målstyming eller mål-

och resultatstyming allt sällan för att beskriva styrmodellen. mer Frågan är emellertid om det går att göra denna åtskillnad mellan resultatstyming och målstyming. Det förefaller uppenbart att också resultatstyming kräver någon form av målforrnulering. Man måste ställa frågan om det överhuvudtaget är fruktbart att tala resultat om

2°°Prop. 1987/88:l5O bil. 1 73.s.

om det inte finns några mål för verksamheterna. Att det under sena-

år har skett förskjutning fokus i styrmodellen från inflöre en av des- till utflödessidan, från målforrnulering till resultatkrav bör ses

som en tyngdpunktsförskjutning inom modellen, inte som en övergång från en modell till en arman.

Citatet från 1988 års kompletteringsproposition illustrerar på ett tydligt sätt att styrmodellen vid denna tidpunkt var långt ifrån färdig. Man prövade sig fram utan att i alla delar ha konsekvenserna

förändringarna klara för sig. I propositionen talas också om av

detta pragmatiska forfaringssätfim

Det visade sig snart att trolleriet med termer att styra med

resultat och inte med mål inte undanröjde de problem ti-

- som digare uppmärksannnats. Statskontoret konstaterade 1990 att politikerna har svårt att formulera tydliga mål och att målen även fortsättningsvis kan förväntas oprecist formulerade. Ett skäl är att

vara "ju tydligare och precist målen är angivna desto troligare är

mera det kommer behöva precisera och korrigera dem.2°9 I

att man att budgetpropositionen 1992 påpekar regeringen att erfarenheterna så långt visar på brister och svårigheter, bland annat med avseende på sättet att formulera resultatmåFÅm I uppföljning regle-

en av ringsbrevens funktion som styrinstrument framför RRV 1991 hård kritik mot regeringens målforrnuleringar:

Överlag är målen mycket allmänt hållna och oprecisa. Det framgår inte heller hur målen är tänkta att följas upp. För att resultatstymingen skall bli meningsfull måste målen bli mer precisa, och de inte är direkt mätbara måste det anges vil-

om ka indikatorer m.m. som skall användas i uppföljningen

Situationen är inte bättre efterföljande år. Enligt RRV är målen ofta så formulerade, att det är svårt att förstå vad som menas eller

de uttryckta på mätbart sätt RRV de att inte är ett menar att

m Jfr RRV 1994:32 17. Detta förhållande har i våra intervjuer bekräftats

s. av centralt placerade aktörer vid denna tid. En av dessa beskriver införandet av målstyming som ett applicerande av en befintlig lösning på ett styrproblem som hadebörjat bli akut, nämligen för många och ofta överlappande mål i propositionema. Målstyrning sågssom en lösning, men refonnatörema hade vid införandet inga genomtänkta idéer om hur denna styrmodell exakt skulle seut. m Prop. 1987/88:150 bil. 73.

1 s. 209Statskontoret 1990:21 s. 33 ° Prop. 1991/92100 bil. 1 s. 43. 2 RRV 1992 s. 2 RRV l993a s.

praktiska svårigheterna är så stora att på ett grundpass man mer läggande sätt kanske måste fundera över resultatstymingsmodellens utfomming:

Det sätt på vilket regeringen faktiskt styr i regleringsbreven och det sätt man på departementen möjligt och anser vara lämpligt överensstämmer inte med den teoretiska modellen. Det leder till frågan om det finns brister i styrfilosofin eller om det är i genomförandet bristerna ligger. Detta är funen damental fråga behöver studeras närmare och kräsom som ver ett ställningstagande inför det fortsatta arbetet med re-

sultatstymingenü

I en tredje uppföljning regleringsbrevens verksamhetsdel, av genomförd 1993, konstaterar RRV återigen att problemen med målfonnuleringama kvarstår ingen avsevärd förbättring har inträffat jäm- fört med de två tidigare årens uppföljningar RRV att menar många mål inte är mätbara, otydligt formulerade, för allmänt hållna och oña uppgiñsbeskrivningar snarare än mål. I uppföljningen 1993 har RRV kompletterat dokumentstudiema med ett 30-tal intervjuer med departementshandläggare. Genom intervjuerna ges en relativt tydlig bild orsakerna till svårigheterna av att i regeringskansliet formulera tydliga och ändamålsenliga mål för olika verksamheter. Dels försvåras arbetet, enligt intervjupersonerna, av att myndigheternas omvärld ofta är turbulent, kantad av omprövningar och oförutsedda händelser. Vissa handläggare anser sig inte heller ha tillräcklig kunskap myndigheternas verksamom heter, framför allt vad gäller dess effekter. Vidare framkommer att det kan finnas en politisk ovilja att precis i målformuleringarvara na, då detta kan skapa oönskade bindningar. Exempelvis kan en precisering ge myndigheten argument för att kräva ökade resurser för viss verksamhet. En precisering synliggör också vilken eller en vilka verksamheter nedprioriteras, vilket naturligtvis kan som vara politiskt känsligt. Den politiska verksamhetens karaktär intresseav sammanvägning anförs del departementshandläggare även av en som skäl till vagt formulerade mål. Genom denna vaghet kan motstridiga intressen ibland tillgodoses. Det kan också finnas fall där regeringen har som styrñlosofi att inte styra myndigheten. Styr-

3 RRV l993a s. RRV l993b 21. s.

ningen överlåts till myndigheten själv, eller i undantagsfall dess olika avnämarem

Tilläggas kan att regeringen i 1994 års kompletteringsproposition återigen understryker betydelsen av att regeringen formulerar

precisa mål för de olika verksamhetema En intervjuundermer sökning som Statens fömyelsefond lät genomföra 1995 visar dock inte på någon förändring i detta avseende. Intervjupersonema, företrädesvis höga myndighetschefer, framhåller med eñertryck att politikerna inte klarar att ange tydliga resultatmål förverksam-

av

hetemam

Också bland våra intervjupersoner både på myndigheter och

departement, både bland tjänstemän och politiker är den allmänna

uppfattningen att målformulerandet inte fungerar tillfredsställande. Styrkan i kritiken varierar. Vissa intervjupersoner hävdar att det överhuvudtaget inte är möjligt att formulera övergripande politiska mål som går att bryta ner till tydliga och ändamålsenliga verksamhetsmål på myndighetsnivå. En myndighetsföreträdare med lång erfarenhet från regeringskansliet och med en i grunden positiv inställning till resultatstymingsmodellen talar i det här sammanhanget om den deduktiva illusionen. Ett tidigare statsråd uttrycker sig också i illusionstermer:

...det är illusion med det grandiosa målet och folk sitter

och ñlar på målformulering och sådant. Det är illusions-

makeri, därför att det är nästan partiprogram den sista

som -

som läser det är korrekturläsaren på tryckeriet.

Följande statsråd uttrycker sig än mer kritiskt:

Kan komma på något enda område där de där målforrnu-

leringama har haft någon faktisk betydelse Till skillnad från

sådana här allmänna saker som att man säger att anslår så

här och så här mycket till försvaret. Och då är det klart att

man får anpassa sig efter den kostymen och lägga ner rege-

menten och så vidare det är en sorts målbeskrivning.

- Men alltså hela det där att ta det på allvar.

Även många departementstjänstemän år kritiska. En framhåller exempelvis följande:

5 RRV 19931 s. 6 20. 6 Prop. 1993/94150, bil. 1s. 103 m Statens förnyelsefond

l 995 s.

Jag skulle vilja se vilka departement som verkligen kan säga att det har ftmgerat. - - En del kanske säger att de sköter det, men det gör de inte. Vad de gör är väl att skriver i man budgetproppen och ställer upp ett antal mål för verksamheten och sedan kommer det igen i regleringsbrevet. Det blir sådana där mål som egentligen inte går att följa eller värdera upp, om man har nått någonstans på vägen.

Denna och andra studier visar att svårigheterna att formulera mål och väl fungerande resultatmått uppmuntrar till vad som kan kallas gatlyktsrationalitet man letar efter den tappade nyckeln under gatlyktan därför att det är ljusare och dänned lättare att leta där, även om nyckeln förlorades på ett helt annat ställe. Bristfälliga resultatmått kan således leda till fokusering på fel saker vilken en som helst prestation som går att mäta blir automatiskt ett mål för

verksamheten Bland våra intervjupersoner finns uppfattning

en om att resultatuppföljningen i för hög grad inriktas mot kvantitativa produktivitetsmätningar, vilka är enklare att utföra, på bekostnad av mer komplicerade effektivitetsmätningar. Så exempelvis menar en

myndighetstjänsteman:

Intresset har riktats mot att göra resultatet mätbart i stället för att göra det förståeligt utifrån det politiska uppdraget. Det är bara att man formellt klarar att leva till mätbarheten upp hur många sammanträden har vi, etc.

Det är uppenbart att verksamhetens karaktär har avgörande been tydelse för möjligheten att formulera ändamålsenliga mål och hitta tydliga och väl fungerande mått. Standardiserad ärendehantering eller affärsverksamhet är exempelvis lättare att mäta än forskningsoch tillsynsverksamhetm Följande citat från verkschef med erfaen renhet från olika verksamheter illustrerar denna problematyper av tik. Verkschefen inleder med att beskriva uppföljningen i sin tidigare verksamhet:

Det blev som en Symfoniorkester bara dånade ut siffror. som De var inte så relevanta, men regeringskansliet jätteglada, var för man kunde se om det gick bra eller dåligt. Oberoende av relevansen så gick det att mäta, mätbarheten väldigt tydvar lig. Det var kul att göra, tacksamt, populärt, eftersom det

2" RRV 1996:50 s. 301 1 Se t.ex. RRV 1995:50 s. 130.

kom ut siffror. Vår verksamhet här är mycket knepigare. Det

är praktiskt taget bara kvalitativa siffror. - - Vi har

mycket knepigare att föra den här dialogen med resultattermer med departementet.

Det finns också de menar att politikernas bristande fonnåga att

som formulera mål är ett övergående fenomen politikerna kommer att

lära sig efter hand. Inte minst kommer det bistra ekonomiska klimatet och den därav nödvändiga besparingspolitiken att tvinga politikerna att ta modellen till sig, som en departementstjänsteman uttrycker det. Att detta i praktiken kan innebära att det blir opolitiska tjänstemän i departement och myndigheter som formulerar de viktiga operationella målen är något man får leva med, anser de. Vissa tycker rentav att detta är en bra ordning, som exempelvis verkschefen nedan:

...våra regleringsbrev har varit bra. Där har stått det vill att det skall stå, vilka mål själva vill sätta, vilket då skriver i anslagsframställningen.

En annan verkschef menar att regeringskansliets målfonnuleringar är ogenomtänkta och det får som konsekvens:

matt skapar våra egna mål. Vi måste sätta upp mätbara

mål, och jag kan inte ställa krav på min egen organisation om jag inte har talat om vad de skall åstadkomma.

Det blir med denna ordning i hög grad till verkschefema att ta

upp ansvar for att verksamheterna drivs på det sätt som de uppfattar vara det avsedda.

En mer kritisk verkschef menar härvid att verkschefsrollen tenderar att bli allt mer politiserad myndigheten tvingas göra de

politiska awägningar som regeringskansliet inte klarar av. Iakttagelsen bör ägnas särskilt intresse eftersom ursprungstanken med resultatstymingsstrategin egentligen var den motsatta; att tydliggöra gränsen mellan politik och förvaltning Att delegering befogen-

av heter i kombination med en otydlig styrning kan leda till en ökad politisering på förvaltningsnivån har också uppmärksammats i and-

ra sammanhang

22°Jfr kap. n Set.ex. Ehn 1996.

Man kan naturligtvis fundera över den demokratiska ordningen när myndigheterna formulerar sina mål. Ennärliggande kritik,

egna

också fokuserar demokratin, riktas mot själva idén att det går som att skilja mål från medel på ett klart och tydligt sätt. Följande citat

ett statsråd är i sammanhanget belysande: av

Jag tycker har fiktiv åtskillnad mellan mål och

att man en verksamhet. Man tror att mål är något som kan preciseras politiskt, men i själva verket är väldigt mycket av politisk verksamhet just själva verksamheten. Det går inte att beskri-

va i måltermer. - - Att då retirera och säga att har satt

-

mål då kan väldigt allmänna och sedan överlåta

upp som vara till tjänstemän att genomföra det hela, då tycker jag att man har tagit ett steg tillbaka när det gäller demokrati. - -

- Hela den här terminologin man har introducerat är parodisk och avlägsnar medborgarna från insikten om att det rör

sig politiska processer. Den här beställarterrninologin och

om

allt man har. Den lämpar sig väl för satiriska revyer, för-

visso, men den är samtidigt riskabel. - - Hela föreställ-

-

ningen att betrakta statsmakten, som är den politiska de-

om

mokratiska makten, som någon sorts beställare tycker jag är

orimlig.

Att målstymingen rymmer ett demokratiskt problem har också uppmärksammats i debatten den offentliga sektorn. Framför allt

om är det styrningen på primärkommunal- och landstingsnivå som har diskuterats i dessa termer. I empirisk studie av Stockholms läns

en landsting fonnulerar ett flertal politiker samma typ av kritik som ovan citerade statsråd. Demokratin kräver, enligt dessa politiker, mer av politikerna än att enbart hänvisa till mål. Det är även politikernas uppgift att bestämma vad som är av politiskt intresse, och det politiskt intressanta kan mycket väl vara genomförande och medel. Faktum är att flera politiker anser att det är dessa detaljer och medel som intresserar medborgarna, snarare än övergripande mål för en viss verksamhet

I Förtroendeuppdragsutredningens betänkande från 1989 varnas för konsekvenserna att låta °°effektivitetsperspektivet° på styrfrå-

av

goma bli överordnat demokrati/politikerperspektivet””.m Även här

hävdas att valet av medel ofta är ett viktigt ideologiskt val. Utredarna menar, att i en av effektivitetsperspektivet dominerad målstyr-

m Rombach 1991 s. 29. m sou 1989:108 s. 102.

ning tenderar den politiska visionen att försvinna i profes-

en sionell viljeyttring":

Det sätt på vilket målen tagits fram har helt eliminerat känslan av att målen står för en genuin politisk vilja som är

väl förankrad i partiorganisationen7°224

Utredningens slutsats är att demokrati/politikerperspektivet måste få en mer framträdande plats när nya styrforrner utvecklas. Demokratiaspekten måste alltid utgöra ramen för nya styrfonner inom offentlig verksamhet.

Om informationshantering En grundläggande utgångspunkt i resultatstymingsmodellen är att styrning skall ske på basis information tidigare uppnådda

av om resultat Som beskrivits i föregående kapitel har också mycket arbete lagts ner på att höja kvaliteten på informationen och att anpassa den till regeringskansliets behov. Inte minst har man bedrivit ett intensivt arbete med att utveckla vissa centrala dokument i budgetprocessen, främst regleringsbrev, årsredovisningar och fördjupade anslagsframställningar. Avsikten är att det huvudsakliga informationsflödet i den resultatstyrda budgetprocessen skall ske inom ramen för regleringsbreven beställningama och årsredovisningarna svaren. Svaren i årsredovisningarna skall sedan ligga till grund för politiska beslut och nya beställningar i följande års regleringsbrev.

Studier visar också att infonnationsflödet från myndigheterna till regeringskansliet ökat påtagligt under senare år. Såtillvida har utvecklingen varit positiv. Men samtidigt visar denna och andra studier att regeringskansliet inte använder de dokument som de får

in

Det finns flera orsaker till detta, och problemen kan hänföras till såväl departement som myndigheter. Exempelvis visar intervjuerna att regeringskansliet inte har kapacitet att ta emot all den infomiation som levereras. Denna ofömiåga sammanhänger med att man i departementen ofta inte vet vilken information vill ha, eller

man åtminstone inte förmår beställa den information som man behöverm Nedanstående två citat illustrerar detta:

2" SOU 1989:108 s. 103. 2 RRV 1996:36 s. 12. m Citat av ett departementsråd. 2" Jfr t.ex. RRV 1996:50 s. 124 11°.,RRV l993b s. 22 och Ds 1995:6.

Vi är så få att hinner inte och orkar inte formulera de väs-

sade, genomtänkta, avgränsade frågorna som verkligen vill ha svar på och som verkligen har ork att ta emot och bearbeta. Därför blir det mycket kvantitativt så vräker i

att man väg jävla frågor som man många gånger inte har

en massa ork att ta hand om. Det drabbar framför allt Finansdeparte-

mentet. De är oerhört pigga på att inte missa något. Det ñnns

slags kultur där att inte får missa något. Det finns ett

en man

vaktchefssyndrom där som gör att man tenderar att fråga jäv-

ligt mycket.

...mitt intryck är att det slarvas kolossalt med regleringsbreven. Och att det skrivs in saker i regleringsbreven som egentligen inte borde få stå där. Och att det ... är beroende av tjänstemarmanycker i kanslihuset. Eller att någon enhet någonstans tycker att det är lite kul att få ett större inflytande över viss verksamhet ute på en myndighet och skriver

en det i regleringsbrevet. Och det finns inga spärrar mot detta. Så att jag tror att regleringsbrevssystemet borde ses över på något sätt.

En tjänsteman med lång erfarenhet från regeringskansliet och myndighetssidan pekar i sin kritik av beställningama i regleringsbreven på behovet av tillit mellan regeringskansli och myndigheter. Litar inte regeringskansliet på en myndighet utvecklas regleringsbrevet lätt till en kommunal städstadga:

...i stället för att tala om vad man egentligen tycker är vik-

tigt, så går man igenom precis allt.

Samtidigt visar erfarenheterna att myndigheterna har svårt att på egen hand mer selektivt förse beslutsfattarna med nödvändig och nivåanpassad information, vilket oña resulterar i alltför omfattande och svårlästa dokument Ett skäl för detta är den osäkerhet

som ñnns i myndigheterna om vad det är för information som regeringskansliet egentligen behöver. I den vällovliga ambitionen att tillhandahålla mesta möjliga information tenderar väsentlig sådan att försvinna i ett myller av detaljer

Som redogörs för närmare i kapitel fem har det också visat sig att myndigheternas vilja att ta fram viss relevant information oña är

m Jfr RRV 1996:50 s. 351 och RRV 1996:36s. 20 2 RRV 1996:50s. 133

begränsad. Det gäller inte minst sådan information kan läggas

som till grund for mer omfattande omprioriteringar och omprövningar. Många menar att myndigheternas självbevarelsedrift gör att

man inte kan förvänta sig att de skall ta fram sådan infonnation.

Ytterligare en förklaring till att departementen inte tillvaratar

resultatinfonnationen i budgetdokumenten som avsett är att den

endast utgör en mindre del av det kunskapsunderlag regeringen

som efterfrågar infor ett beslut Denna information förlorar

typ av också snabbt i aktualitet och är allmänt sett dåligt avpassad för de mer ad hoc-mässiga informationsbehov ofta uppstår i

som regeringskansliet. Det kan vara svårt för regeringen att i samband med en beslutssituation vänta på en ny årsredovisning eller en ny FAF. I en RRV-rapport konstateras följande:

Statsmaktemas informationsbehov kan inte formuleras

i ge-

nerella krav med avseende på det sakliga innehållet eller in-

lamn"ingstidpunktfüs

Just denna aspekt av infonnationsförsöijningsproblematiken

uppmärksammas av flera av våra intervjupersoner. En verkschef

svarar följande på frågan hur han på årsredovisningamas roll styr-

ser som dokument:

Det tror jag inte så mycket på. Jag tror inte de sitter och läser vår årsredovisning, där tror jag inte de får svaren på regleringsbrevens frågor.

En departementstjånsteman menar följande:

Det är inte så att sitter och tänker att det skall bli väldigt intressant att nästa år läsa årsredovisningen från X-verket.

Utan kommer upp med en fråga vill nästa vecka veta hur

läget är. Hur ser er delårsrapport ut Vad gör ni

En verkschef beskriver samma verklighet utifrån sitt perspektiv:

Vi har utvecklat ett mycket tätt infonnationsflöde från

ver-

ket till regeringen. Vi har kvartalsrapporter, månadsrappor-

ter, har olika slags kvartalsrapporter som försöker lägga

samman för att bättre bild, plus att hela tiden skickar

ge en

13°Jfr Ds 1995:6 s. 39. n RRV 1994:32 45.s.

för kärmedom. Så jag vill påstå att årsredovisningen kan upp ha sitt värde, inte det värdet. Inte att man sitter där med

men febriga fingrar och öppnar kuvertet när det kommer.

Många menar att årsredovisningarna visserligen har ett värde som samlingsdokument, liksom i det interna arbetet och gentemot allmänhet och media. Men som aktivt styrdokument är dess betydelse uppenbarligen mer begränsad.

l olika sammanhang har myndighetsföreträdare varnat för att de-

intresse för årsredovisningarna kommer att minska om inte regeras ringskansliet i sin tur visar större intresse för dokumenten I ett

perspektiv hotas därmed hela resultatstyrningens trovärdig-

vidare

hetm

Om resultatstyrningens teknokratisering

I det föregående har diskuterat olika problem som finns förknippade med målfomiulering och informationshantering i samband med resultatstymingen. En närliggande fråga som inte sällan diskuteras i våra intervjuer gäller konsekvenserna av de förändrade regler och bestämmelser inom det ekonomiadministrativa EA området som resultatstyrningen inneburit. Följande citat illustrerar problemet, sett

ur ett myndighetsperspektiv:

Vi skriver i princip två verksamhetsberättelser: en för

nu

RRV och en för dem som betalt anslaget. Många andra myn-

digheter gör likadant. Det är naturligtvis heltokigt. Det ligger

mycket fömuft i att skall ha mål, delmål, resultat, men

man

man behöver ta sig en rejäl funderare på hur det där skall

mätas och läggas upp.

Liksom många andra våra intervjupersoner har verkschefen ovan

av i grunden en positiv inställning till resultatstyrning som övergripande idé. Likafullt är det skarp kritik denna verkschef, liksom

som många andra intervjupersoner, riktar mot resultatstyrningens praktiska tillämpning och vad skulle kunna betecknas som resultat-

som styrningens teknokratisering.

Tillväxten på EA-området är inte minst en konsekvens av de ökade redovisnings- och kontrollkrav som följer av resultatstyrning-

Decentralisering och delegering befogenheter och ansvar från en. av

2 RRV 1996:50 s. 133. 233Ds 1995:6s. 91.

regering till myndigheter har lett till en ökad insats på kontrollsidan. Syftet har härvid varit tvåfaldigt från regeringens sida: dels försäkra sig om att myndigheterna gör vad de är ålagda att göra, dels få tillgång till ett bättre planerings- och beslutsunderlag. Om regleringen tidigare i huvudsak låg på inflödessidan är det i resultatstymingsmodellen utflödet som regleras och kontrolleras. Detta gäller inte minst redovisningen, där det finns detaljerade krav med avseende på årsredovisningar, delårsrapporter etc. Men även i andra avseenden har en omfattande EA-kontroll införts. Det finns exempelvis tämligen långtgående krav på att myndigheter skall genomföra särskilda konsekvensanalyser i samband med regelgivning, upprätta lokalförsörjningsplaner samt hålla med särskilda jämställd- och ersättningsplaner för personalpolitiken.

Många personer som talat med menar att resultatstyrningen och de ekonomiadministrativa krav som denna i dag ställer har halt viss positiv inverkan på effektiviteten inom de enskilda myndighetema. Verksamhetemas resultat har fått ökad uppmärksamhet. Kanske kan man för en del myndigheter rent av tala om ett embryo till den resultatkultur som resultatstyrningen är tänkt att uppmuntram En verkschef anför exempelvis följande:

På myndighetshåll är mycket längre fram jämför med re-

geringskansliet, vår anm. när det gäller mål- och resultatstyrning, uppfölj och annat sådant. Genom de förändringar som har varit de senaste tio åren, med besparingskraven och kraven på att kunna visa resultat, så har det blivit mycket roligare också. Förr hade man en känsla av att

den stora striden alltid stod kring de där sista tusenlappama i

budgetberedningen. Sedan var det ingen som i stort sett frågade eñer vad åstadkom med alla de där pengarna. Nu finns en helt annan inställning. I dag vill man veta: vad får skattebetalarna for pengarna Vi sitter med färre pengar och skall åstadkomma ett bättre jobb. Då vill det till att klarar ut vad det är åstadkommer, för skall redovisa det här. Och det är mycket roligare.

Vissa ställer sig dock frågande till om de resurser som läggs ner på mål- och resultatstyrningen i budgetprocessen verkligen är effektivt använda resurser, som denna verkschef:

23 Jfr t.ex. RRV 1996:36s. 16

148 SOU 1997: 15

Hur stor del av ett verks verksamhet får inriktas på detta som jag kallar för kamerala uppföljningar Jag tittade på det här, och ungefär sju procent våra anställda satt i den här

av gruppen. Nu vet jag inte om alla jobbade på heltid, men det var oerhört olika kompetens - - Och där har jag känt att:

nå vad gör man med det här då Orkar ta tag i det här,

man följa upp det, ger det styrsignaler till oss Och där är jag tveksam. Tar du de här tekniska systemens möjligheter att förtydliga informationen i uppföljningsprocessen, där är jag väl tveksam till värdet av detta kopplat till den mängd tid man lägger ner.

Andra år mer kategoriska i sin kritik:

RRVzs verksamhet är enbart ett sätt att teknokratisera verksamheten. Ingen bryr sig. På regeringskansliet det

gör man definitivt inte. - - Vi använder i princip inte det material

som RRV efterfrågar. Det är i huvudsak en produkt som levereras till central nivå.

Verkschefen ovan beskriver hur man inom myndigheten byggde upp en helt ny avdelning för att hantera de ekonomiadministrativa dokumentationskraven:

Vi gick från tre till femtio kamerala i Stockholm

personer för den här verksamheten. Ingen brydde sig om vad de gjorde. Det var 47 personer, i huvudsak civilekonomer, som anställdes för att man skulle fylla i något inte visste vad

som man man skulle ha det till. Detta är vanvett, att man inte tittar ekonomiadministrationen på samma sätt som annan verksamhet.

Det finns flera personer som menar att det överhuvudtaget är svårt att förstå resultatstyrningen i budgetprocessen dess allt

genom mer tekniska utfomining. Det har blivit lite hokus-pokus

över processen, som en departementstjänsteman uttrycker det. Citatet nedan från en verkschef med erfarenhet från regeringskansliet antyder samma problematik:

Jag har framhållit för RRV, att de måste få människor i det här och få människor att tycka att det gäller dem Och då inte minst språkligt själv begriper man ju, men en vanlig

-

genomsnittlig handläggare begriper inte en PM från RRV.

Det går inte med den där jargongen.

Det ñnns också ett självgenererande drag i teknokratiseringsproces-

Kraven på ett administrativt rationellt handlande skapar eftersen. frågan på personer som kan hantera denna process och producera de dokument som efterfrågas, vilket i förlängningen leder till en ökad efterfrågan, också internt, på denna material, vilket i sin tur

typ av leder till ökad efterfrågan på personal med ekonorniadministrativt kunnande Förhållandet har även uppmärksammats av andra

osv. iakttagare. I en aktuell rapport skriver exempelvis RRV följande:

Arbetet med de olika dokumenten har också i många myn-

sådan omfattning och inkluderat så många digheter haft en delar myndigheten att detta i sig skapat intresse for frå-

av

99235 gorna.

Denna utveckling stärks att resultatstyrningen blivit intellektu-

av ellt viktig; det är inte riktigt rumsrent att kritisera modellen. Ett departementsråd ger en målande beskrivning av stämningen i detta avseende:

Det är mycket snack egentligen, och alla är väldigt positiva.

Det är väldigt inne, och alla är väldigt medvetna om att det är

viktigt, att skall tycka att det är viktigt och att det är bra.

man Så alla tillerkänner sig denna ideologi, samtidigt som alla också erkänner att det är svårt. Och så nästan alltid brukar

landa i att politikerna inte förmår att formulera sig tillman räckligt skarpt och att det är svårt att mäta produktion.

Av det sagda framgår att det i viss utsträckning skett en slags

ovan återreglering av myndigheternas verksamhet. En minskad rättslig detalj reglering har ersatts av en ökad generell ekonomiadministrativ dito. Denna återreglering kan tvärtemot resultatstymingsmodellens intentioner leda till en mer tungrodd, stelbent och ineffektiv verksamhet, vilket också uppmärksammats i internationella studier Det är bland annat i detta perspektiv framförd kritik mot Fi-

som nansdepartementet och RRV skall ses. Som påpekas i en färsk rapport från just RRV finns det inte heller några systematiska och samlade studier som visar att den ökade handlingsfriheten for myn-

2 RRV 1996:36 20. Jfr även Jacobsson1989 147

s. s. 23°Se Lex. RRV 1996:50 s. 301.

dighetema de facto har ökat produktiviteten och effektiviteten i de

offentliga verksamhetemam

Här skall också framhållas att vissa intervjupersoner har en mer rationell förklaring till den tilltagande teknokratiseringen. Man menar att dess huvudsakliga syfte är att öka förvaltningspolitikens legitimitet det är viktigt att det åtminstone utåt ut

- ser som om regeringen aktivt styr förvaltningen. Resultatstymingen ses som en ritual lite ett mantrafms Så framhåller exempelvis

- grann av en hög departementstjänsteman:

...många av de saker man diskuterar kring detta är på något

sätt inte till för användarna utan för att hålla ihop teorin kring

detta, att det skall vara på ett visst sätt. - - Vi pressas nu

att sätta upp mål och dela ut verksarnhetsgrenar och andra saker på ett som upplever väldigt krystat sätt.

En verkschef formulerar ännu bistrare kritik i detta avseende:

Det ekonomer levererar och det här

är en massa som papper blir dyrare och dyrare. Det har inget som helst med att göra hur du arbetar.

ELMA-gruppen konstaterar att resultatstyrningen har fått starkast genomslag i regeringens styrning myndigheternas förvaltnings-

av anslag inom ramen för budgetprocessen.239Det är således främst i budgetprocessen som aktörerna har kommit att presentera sitt handlande så att det skall in i den rationella modellen För

passa myndigheterna finns det, om inte annat, ett ekonomiskt motiv för att delta i detta rituella spel- det handlar om resurstilldelning.

Att budgeten i viss utsträckning har en rituell eller symbolisk funktion har påvisats av flera samhållsforskare. I sin avhandling Hur styrs förvaltningen diskuterar Bengt Jacobsson budgetens funktion ur detta perspektiv. Han menar att budgetens betydelse som styrmedel i ett implementeringsperspektiv att omvandla krav

och resurser till verksamhet är överdriven. Budgetdokumenten

speglar, enligt Jacobsson, i stor utsträckning förändringar som har ägt rum på andra håll. För att förstå den betydelse som ändå tillmäts

237RRV 1996:36 s. 19. 238Kommentar resultatstyrningen från ett före detta statsråd.

om 23°Ds 1995:6 s. 15. 24°Jacobsson1989 s. 147. 24 Jacobsson1984 s. 156 ff.

budgetprocessen måste den ses som en formell procedur eller en fasad organisationerna visar för att öka sin legitimitet. som upp Karin Brunsson, med lång praktisk erfarenhet från regeringskansliet, har i nyligen framlagd avhandling givit en liknande tolkning en budgetprocessen Också RRV menar att de mål och uppdrag av i budgetdokumenten ibland närmast är att betrakta som som anges bekräñelser på verksamhet på ett eller annat sätt redan bedrivs som i myndigheten sa243 .

Om verksamhetsanpassning

Redan när resultatstymingen lanserades sammanhållet program som 1988 underströk regeringen nödvändigheten av stynnodellen verksamhetsanpassas för att undvika problem:

Den statliga verksamheten är komplex och inrymmer verkvitt skild storlek och karaktär. De åtgärder och samhet av modeller föreslås måste utgå från dessa grundförutsättsom ningar. Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stort mått pragmatism. Det gäller inte minst arbetet av med att utveckla fonner for en mål- och resultatorienterad styrning. - - Förändringarna måste genomföras stegvis och förändringar kommer fortlöpande att aktualiseras. nya Det är således inte frågan om att införa en viss given lösning. Det handlar att påbörja ett arbete i en viss riktsnarare om ning där beredskapen måste hög for en löpande omprövvara

ningaai244

Någon nämnare precisering hur verksamhetsanpassningen i prakav tiken skall gå till har regeringen inte presenterat. Intervjuundersökningen visar att det bland såväl departements- som myndighetsföreträdare finns tämligen utbredd osäkerhet vad egentligen en om som med verksamhetsanpassning. Osäkerheten är också stor vad avses beträffar skall stå för denna verksamhetsanpassning. vem som

m Brunsson gör dock distinktion mellan instrumentell rationalitet och formell en beslutsprocess. Det är i den sistnämnda aspekten som budgeten fungerar som en metod för beslutsfattarna att påvisa rationalitet i beslutsfattandet. Den formella budgetprocessen är dock i sig inte instrumentellt rationell, menar Brunsson. Skulle beslutsfattandet följa den formella mallen skulle man tvärtom snarast motverka ett instrumentellt rationellt handlande Brunsson 1995. 3 RRV 1996:50 s. 131. 4 Prop. 1987/88:l50 bil. 1 69 s.

Den är också tydligt att ambitionerna styrningen efatt anpassa ter de olika verksamheternas karaktär inte har förverkligats. Nedanstående citat av en verkschef är i sammanhanget belysande:

Jag har administrativa kommunikation med samma resten av den statliga världen som andra verk. Bekymren beror på att man i princip ställer krav på detta lilla, lilla verk, när samma det gäller redovisning, rapportering, enkäter.

Att alla myndigheter oavsett storlek, verksamhet, resursförbruk- ning etc. skall styras på i princip sätt vad gäller mål, - samma re-

sultatkrav, resultatmätning, återrapportering många

etc., ses av personer som ett mycket allvarligt problem. Förhoppningama att få till stånd en verksamhetsanpassning är heller inte alltid särskilt höga. Således verkschef: menar en

Jag tror att det skulle meningslöst att hålla på med det vara nu eftersom det skulle vara så väldigt trögt att åstadkomma dessa förändringar och undantag och motivera det inför Finansdepartementet.

Regeringen är medveten om svårigheterna att verksamhetsanpassa

styrningen. Man uttryckte i 1994 års kompletteringsproposition återigen att förutsättning för att "resultatstymingen skall få ett

en kraftfullt genomslag är att styrningen så långt möjligt verksamhetsanpassas.245Även i ELMA-rapporten framförs verksamhetsanpassning som en metod för att komma till rätta med vad man ser som brister i dagens resultatstyrning. Enligt ELMA måste regelverken i resultatstyrningsmodellen vara så flexibla att styrinstrumenten kan till de olika verksamheternas skilda förutsättninganpassas ar.246 Ansvaret för detta åvilar, enligt ELMA, i stor utsträckning de olika fackdepartementen. En åtgärd som vidtagits i denna riktning är att regleringsbreven från den l januari 1997 skall till de anpassas förutsättningar som gäller för den enskilda myndighetens verksamhet. Anpassningen får dock inte gå ut över de krav gäller för som redovisning, användandet av statliga medel etc. Den finansiella styrningen ses som en stomme grundläggande Spelregler Huruav vida verksamhetsanpassningen kommer att innebära några större förändringar i praktiken återstår dock att se. En anpassning till

5 Prop. 1993/94:150 bi1.l s. 104. Jfr även RRV l993b. 24°Ds 1995:6 s. 17. 247Ds 1995:6 25.s.

verksamhetemas skilda förutsättningar har varit en ledstjäma i resultatstymingsarbetet sedan åtminstone tio år tillbaka utan att betydande förändringar i den riktningen har kunnat iaktnågra mer

tasm

länk

Regeringskansliet- resultatstymingens svaga

När resultatstymingen presenterades som sammanhållet program 1988 utgjorde regeringskansliet de vitala utgångspunkter en av särskilt skulle uppmärksammas i refonnarbetet. Den betoning som på utvärdering och uppföljning följer av resultatstymingsmosom dellen nödvändiggör ett förändrat arbetssätt i regeringskansliet,

enligt regeringen

När snart tio är har passerat sedan refonnprogrammets initiering kan konstateras att regeringskansliet i ett stort antal utvärderingar utpekas den länken i resultatstyrningen. Vår undersöksom svaga ning faller väl i denna beskrivning. Medan myndigheterna relativt snabbt har anpassat sig till den förändrade styrningen har det gått betydligt långsammare i regeringskansliet. Som framgått finns det i regeringskansliet brister vad gäller både målformuleringar och informationshantering. Tillspetsat kan resultatstymingens irnplementering så här långt beskrivas ett lyckat försök till decentralisesom ring, ett misslyckat, eller i vart fall mindre lyckat, försök att men stärka den politiska ledningen förvaltningen. av svårigheterna regeringskansliet i resultatstyrningen att engagera förklaras delvis att verksamheten i departementen i betydande av utsträckning reaktiv.25° Arbetet har utpräglat akut karaktär, är en och arbetsformer och organisation är relativt väl anpassade till denreaktiva roll. ELMA-gruppen i detta sammanhang följande na ger

beskrivning av regeringskansliet.

Regeringskansliet fungerar professionellt när det gäller att skriva propositioner, bereda ärenden, ta fram underlag till den politiska ledningen, hantera förslag som lämnas av myndigheterna etc. Däremot är kompetensen när det gäller att om-

m verksamhetsanpassning gäller inte enbart resultatstyrningen i Behovet av budgetprocessen, utan även andra aspekter av samspelet mellan departement och myndigheter se RRV 1996:50. Vi återkommer till denna diskussion i slutkapitlet. 9 Prop. 1987/882150bil. 1 69 s. 25°Se t.ex. Jacobsson1989. S Jfr Larsson 1986 s. 286

pröva samt att aktivt leda och styra den offentliga verksamheten mindre utvecklad

Resultatstymingen förutsätter uppenbarligen ett delvis annorlunda regeringskansli, byggt för mer aktiv styrning. Den förutsätter även ett långsiktigt och strategiskt tänkande, ett tänkande för närvasom rande har ett begränsat utrymme i departementen. Regeringskansliets roll i resultatstymingen och de problem som finns förknippade med denna roll har i detta kapitel berörts i samband med både diskussionen målformulering och informationsom hantering. Vi återkommer dessutom till regeringskansliets roll i kapitel fem. I det följande avgränsas diskussionen regeringsom kansliets roll i resultatstyrningen till två frågor, vilka oña diskuteras i våra intervjuer och även berörts i ett interdepartementala som par utredningar under senare år. Den första frågan gäller de enskilda departementens organisatoriska anpassning till de krav resulsom tatstymingen ställer. Främst är det statssekreterarrollen diskusom teras. Den andra gäller huruvida departementstjänstemännens kompetens är anpassad till resultatstyrningen som den har kommit att utfonnas.

Att stärka resultatstyrningen 1regeringskansliet statssekreterarrollen

Statssekreterarrollen har under de två senaste decennierna kommit att bli allt mer politiserad. Samtidigt kvarstår statssekreteramas ansvar för de inomdepartementala administrativa frågorna oförändrat. Det har därmed blivit allt svårare för statssekreterama att hinna med sina arbetsuppgifter. Omsättningen på statssekreterare har också ökat, vilket betyder att de inte längre kan för kontinuitet på svara samma sätt som tidigare ELMA-gruppen bland annat mot menar, denna bakgrund, att vissa förändringar arbetsformer och organiav sation är påkallade i departementen. Exempelvis vill avlasta man statssekreterama renodlade förvaltningsuppgifter, till exempel mer resultatstymingsfrågoma, och föra över dessa till en ny chefstjänst som föreslås inrättas i varje departement. Härigenom skall statssekreterama i ökad utsträckning kunna ägna sig politiska frågor

samtidigt som förutsättningarna att utveckla resultatstymingen för-

2 Ds 1995:6s. 92. 2 RK 1996s. 12.

bättras. Den politiska styrningen skall således stärkas genom att befogenheter och ansvar delegeras till tjänstemannanivån.

Utöver resultatstymingsansvaret i bredaste bemärkelse inklusi-

-

beredningsansvar för fördelningen av departementsramen i budve getprocessen samt utnämningar skall den nya chefstjänstemannen

också för frågor departementets organisation och kom-

ansvara om petensförsörjning. Hon eller han skall även ha full direktivrätt gentemot sakenhetema. Tjänsten kräver, enligt ELMA, stor ekonomisk och förvaltningspolitisk kompetens.

ELMA vill också avlasta de opolitiska tjänstemännen medverkan i den utåtriktade politiska verksamheten. Att producera underlag till sådan verksamhet utgör, enligt ELMA, ett tidskrävande arbete med knappa tidsramar och sker ofta på bekostnad av mer långsiktiga arbetsuppgifter. ELMA föreslår därför att den politiska nivån bör ta ett större för underlag till den utåtriktade politiska verksam-

ansvar heten, så att tjänstemännen kan ägna tid och kraft åt resultat-

mer

styrningen

Som alternativ till ELMA:s sir Humphrey-tjänst föreslår en

interdepartemental arbetsgrupp här kallad Dahlgrengrupannan penm att ett särskilt departementssekretariat inrättas i varje de-

partementen. Även här är syftet att avlasta statssekreterama administrativa frågor. I likhet med ELMA presenteras reformförslaget

ett försök att förbättra den politiska ledningens förmåga att som styra att den politiska ledningen effektiva verktyg för dels

- ge politikens förverkligande, dels en väl fungerande organisation

För att effektivisera styrningen anser Dahlgrengruppen också att den politiska ledningen behöver tre typer av stöd: ett juridiskt, ett administrativt samt ett för ledning, styrning, uppföljning och utvärderingm Det sistnämnda inriktas i stor utsträckning mot resultatuppföljning. Två sekretariat föreslås inrättas: ett juridiskt sekretariat och ett departementssekretariat. Det skall inbegripa resul-

senare tatstyrningsstödet och det administrativa stödet. Båda sekretariaten

chefstjänstemänm Arbetsgruppen framhåller dock skall ledas av med eftertryck att något filter eller någon extra beredningsnivå mellan sakverksamhet och statssekreterare inte får skapas. Stöd-

4 Ds 1995:6 96

s. 2 Ds 1995:6 93, 99.

s. 25°Hans Dahlgren, statssekreterare i Statsrâdsberedningen, ordförande i

var arbetsgruppen, vilken hade till uppgift att utreda frågan om regeringskansliets framtida organisation. RK 1996 5.13. KRK 1996 13.

s. RK 1996 15.

s.

funktionerna skall heller inte ansvara för förvaltningspolitikens genomförande eller agera på egen hand gentemot myndighetemam Detta är en viktig skillnad jämfört med ELMA.

Både ELMA-gruppens och Dahlgrengruppens förslag

kan ses som en fortsättning på den utveckling som resultatstymingen hittills kommit att innebära, nämligen ett tydliggörande av gränsen mellan den politiska nivån statsråd, statssekreterare och övriga politiskt tillsatta tjänstemän och den opolitiska tjänstemarmanivån i departementen. Vi har tidigare i detta kapitel visat att resultatstymingsmodellen utgår från en tydlig gräns mellan politik och förvaltning. Den gräns som man vanligtvis talar om i det sammanhanget är den mellan regeringskansliet och de fristående myndigheterna. Men det finns naturligtvis en liknande gräns också inom regeringskansliet.

Den bild som förmedlas av våra intervjupersoner vad gäller

synen nu nämnda förslag illustrerar en djup klyfta mellan en mer politisk inställning, där politikens villkor utgör utgångspunkten, och en mer ekonomiadministrativ inställning, där effektiviteten utgör utgångspunkten. När det gäller förslagen om att avlasta statssekreterama delar av de administrativa göromålen intervjuper-

anser soner med en mer politisk syn att statssekreteraren fyller en viktig funktion som länk mellan den politiska och opolitiska nivån i departementet. En statssekreterare med lång erfarenhet beskriver

exempelvis utvecklingen och de krav som nu bör ställas på statssekreteraren på följande sätt:

...det har blivit mer av att statssekreteraren fungerar

som något slags biträdande minister. Det tror jag inte är bra. Jag har ingenting emot att statssekreterama är rekryterade på

po-

litiska meriter. Jag tror till och med att det är bra för att få

genomslag för skilda politiska inriktningar vid regimskiñen

och sådana saker. Det tror jag på. Men ... statssekreterama

skall rekryteras som ansvariga for departementsorganisatio-

nen och bli duktigare på att länken emellan minis-

s.a.s. vara

terns utåtriktade uppgift ... och att leda departementet; allt-

så se till att organisationen fungerar och att tjänstemännens

kapacitet utnyttjas på bästa sätt.

Personer med en politisk syn menar också att det inte går att åstadkomma en klar gränsdragning mellan politik och administration med avseende på statssekreterarens uppgifter. Departementstjänstemannen nedan illustrerar denna inställning:

2°°RK 1996s. 14.

Var finns den statssekreterare som inte bryr sig om sakfråeller färgen på gardinerna, om det är så att han inte goma sakfrågans lösning eller färgen på gardinen Jag tycker om har inte mött den statssekreteraren sedan -79 i alla fall. Det är bra ambition tycker jag att säga att statssekreteraren skall en syssla med politiska frågor och tjänstemännen med sakfrågor och expertfrågor, men det går i vartannat. Så jag tycker snarare att man skall skapa fri tid for statssekreteraren, men skall inte tro att han inte behöver VD. Det klarar man vara man aldrig.

En liknande ståndpunkt har denna departementstjänsteman:

Jag tror säkert att kan komma till en lösning där man man lägger ut på tjänstemännen och exempelvis en såmer ansvar dan där administrativ chef eller vad man kallar det för. Det kan göra, men man kan aldrig komma till ett läge, där man fritar statssekreteraren från ansvaret att leda departeman mentet och egentligen bestämma.

Men det finns också är explicit kritiska till statspersoner som mer sekreterarrollen den ut i dag, nedanstående tjänsteman: som ser som

Statssekreterarrollen är feldeñnierad. Man kan inte var både juniorminister och departements-VD. Det påverkar kvalitén i arbetet och det påverkar rekryteringen till tjänsten. Det krävs någon är både politiskt erfaren och en skicklig administsom ratör, men det blir i stället lätt ett mellanting.

Utifrån ovanstående förordar tjänstemännen ELMA:s resonemang förslag inrättandet administrativ chefstjänst i varje deparom av en tementet. En annan departementstjänsteman analyserar statssekreterarrollen i ett längre resonemang:

Deras arbete har förändrats så att statssekreterarna som från början kanske var lite mer av VD har blivit mer och mer upptagna med att vice ordförande s.a.s., och arbetande vara sådana. Externa sittande i styrelser, kommittéer, engagemang, mottagande uppvaktningar, överhuvudtaget administration av det rent politiska arbetet. Och inte bara administration av utan också den mer representativa delen, sköta och ha hand

om debatter och allt möjligt. Den där publika delen tar så mycket tid så att statssekreteraren många gånger har haft svårt att orka med att vara VD i organisationen. Det finns hinder för statssekreterama som inte är deras fel för att vara långsiktiga. - - Och en del frågor är ... väldigt grå och

tråkiga och små i det dagliga perspektivet, men långsiktigt väldigt strategiska. De tenderar att vara för osexiga för att statssekreteraren kanske skall bry sig om dem.

Analysen leder fram till en positiv inställning till reformförsöken, även om tjänstemannen är väl medveten om de problem som inrättandet av en administrativ chefstjänst i ett departement kan medföra:

Alla utredningar har med glasklara analyser kommit fram till att statssekreterama under sig måste ha en civil permanent organisation för styrning, utveckling, analys, budgetarbete, som skapar kontinuitet och stadga. Den analysen är glasklar. Det är alldeles uppenbart självklart ett stort problem. Det är det största har tror jag. Samtidigt har det inte hänt någonting trots alla utredningar. - - Generellt sett är stats-

sekreterama rädda för att det kommer en sir Humphrey, och att de blir någon slags mellanhand. Den rädslan kan för-

man stå, för att statsrådet är den politiska ledaren, den obestridlige chefen, den politiske chefen i ett departement och chef i alla avseenden. Och om en statssekreterare ovanför sig har ett statsråd som bestämmer om politiken och nedanför sig har ett slags stabschef som håller s.a.s. i verkligheten, administrationen, så förfogar den ena över stor makt och ett politiskt kontaktnät medan armén, fotfolket, produktionskapaciteten finns hos någon annan.

De allra flesta av de intervjupersoner som diskuterar frågan är av den åsikten att statssekreterartjänsten är hårt arbetsbelastad och att någon form av avlastning är nödvändig. Detta alldeles oavsett om man i övrigt är tveksam eller positiv till de olika reformförslagen.

Att stärka resultatstjørningen z regeringskansliet

kompetensfrågan

- Huruvida departementstjänstemännens kompetens på bästa sätt är anpassad till de krav som i dag ställs på regeringskansliet är en

fråga har diskuterats i flertal utredningar under år.

som ett senare Vanligtvis konstateras att kompetensen är hög men i huvudsak anpassad för traditionella reaktiva arbetsuppgifter, dvs. att bereda

- propositioner, biträda den politiska ledningen i den utåtriktade politiska verksamheten, processa sakfrågor etc Vidare kan noteras att flera utredningar finner tydliga brister i den politiska ledningen med avseende på personalfrågor. Här finns en koppling till diskussionen i föregående avsnitt om statssekreterartjänstens höga arbetsbelastning. Personalpolitiken har kommit att ges låg prioritet i en verklighet där akuta politiska problem ständigt gör sig gällande.

Många hävdar att resultatstymingen kräver en ny kompetens i regeringskansliet. Flera utredningar lyfter särskilt fram behovet av hög analytisk kompetens. ELMA framhåller exempelvis vikten av att departementstjänstemännen förmår arbeta självständigt gentemot myndigheterna och analysera verksamheten utifrån skilda utgångspunkter. Man menar därför att tjänstemännen bland annat måste ha bred erfarenhet från olika verksamhetsområden, också i självständig befattning, liksom god teoretisk bakgrund. ELMA föreslår även att utbildningen i resultatstymingsfrågor bör breddas och verksamhetsanpassas. Den bör vara obligatorisk, och ansvaret bör förläggas till

Finansdepartementetm

Arbetstagarkonsult förutspår i en rapport ett ökat behov av bland annat controllers, utvärderare, resultatanalytiker, myndighetsmanagers, implementerare och upphandlare. Andelen tjänstemän med sådan specialistkompetens förmodas öka på bekostnad av s.k. områdessakkunnigam I en intemutredning från regeringskansliet framhålls att förvaltama nu måste ersättas av entreprenörer, generalister, genomförare och experter. Samtliga kategorier bör dock ha ett gediget förvaltningskunnandem Enligt olika utredningar ett grundläggande krav för resultatstymingen därutöver att tjänstemännen skall besitta stor ekonomisk kompetens. En aktuell utvärdering från Riksdagens revisorer, baserad på en studie av fem departement, visar också att ekonomer numera utgör den klart vanligaste utbildningskategorin bland nyanställda departementssekreterare.

m se t.ex. SOU 1991:41, SOU 1992:112, Ds 1995:6 och Riksdagens revisorer 1994/95.12. 2 Ds 1995:6 94. Jfr även Arbetstagarkonsult 1992 3

s. s. 3 Ds 1995:6 94 tr.

s. 26"Arbetstagarkonsult 1992. SRK 1994:8. 26° Ds 1995:6 s. 94. Jfr även RRV 1991 s. 38 och Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 28.

Under perioden 1991-94 var mer än var tredje nyrekryterad ekonom.

Kompetensfrågan i regeringskansliet, särskilt kopplat till resultatstymingens krav, är också en fråga som diskuteras i ett flertal intervjuer. Intervjupersonema instämmer i stort i beskrivningen av departementstjänstemännens goda kompetens för mer traditionella reaktiva arbetsuppgifter och brist på kompetens för långsiktig strategisk styrning. En vanlig slutsats är inte oväntat att den sistnämnda kompetensen behöver förstärkas. Vissa intervjupersoner ställer sig dock tveksamma till konsekvenserna en sådan utveckling. Man

av menar att en sådan mer aktiv roll inte bör utövas av regeringskansliet. En departementstjänsteman framhåller exempelvis följande:

Vi är oerhört få och duktiga på att fatta beslut, att gräva fram information, inte att producera den, och det är tveksamt om någonsin skall bli det.

Tveksamheten har flera olika grunder. Bland annat befarar man att regeringskansliet blir för stort om man bygger nya funktioner och nyanställer. Risken är att den politiska styrningen inom regeringskansliet försvåras ytterligare. I viss utsträckning kommer de styrproblem som nu huvudsakligen ñnns i relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna att flyttas i regeringskansliet.

Man kan även hysa viss tveksamhet till realismen i de krav som resultatstymingen ställer de nya departementstjänstemännen. De skall gärna vara unga akademiker, men ändå besitta stor arbetslivserfarenhet. Å sidan kraven på områdessak-

ena tonar man ner kunskapen. Å andra sidan måste tjänstemärmen ha omfattande kunskaper om de myndigheter som skall styras samt gärna ha arbetat inom myndighetsområdetm Lägg därtill att en och samma handläggare i regel skall fungera som controller, utvärderare, resultatanalytiker och myndighetsmanager.

I anslutning till kompetensfrågan har också personalrörligheten i regeringskansliet kommit att uppmärksammas. Undersökningar visar att personalrörligheten har minskat under senare år. Riksdagens revisorer konstaterar exempelvis att rörligheten totalt sett har minskat betydligt under perioden 1986-94269 Ett vanligt anfört skäl är att arbetsmarknaden för departementsanställda har krympt till följd av att den offentliga expansionen har avstannat. Majorite-

257Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 26. 268Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 35. 26°Riksdagens revisorer 1994/95.12 s. 30.

ten av de som lämnar regeringskansliet har tidigare erhållit tjänst i någon myndighet, men i dag är myndigheternas möjligheter och vilja att nyanställa begränsad. Delegeringen av personalpolitiska befogenheter kan också ha bidragit till den minskade personalrörligheten. Genom att utnärnningsmakten, med undantag av verkschefer och ett begränsat antal andra högre chefer, numera är delegerad till myndigheterna kan regeringen inte i samma utsträckning som tidigare använda utnämningar som ett sätt att öka rörligheten i regerings-

kanslietm

Regeringen menar är att personalrörligheten i departementen måste öka. Detta är också ett vanligt förekommande påpekande i olika utredningar" Denna åsikt delas visserligen av många personer i vår intervjuundersökning. Men samtidigt framhåller flera att rörligheten starkt varierar. För vissa chefer i regeringskansliet upp-

alltför stor omsättning av handläggare också utgöra ett betyges en dande problem det tar tid att lära upp nya tjänstemän. Dessutom

menar man att det ofta är fel personer som lämnar regeringskansliet. De som blir kvar tenderar däremot att stanna alltför länge. Riksdagens revisorers granskning visar att omkring en fjärdedel av handläggarna har arbetat i regeringskansliet i 15 år eller längre. Hälften av denna grupp är över 55 år och har oftast arbetat i över 20 år"

Sammanfattningsvis kan konstateras att de problem som har uppmärksammats i våra intervjuer vad gäller kompetens och personalrörlighet i regeringskansliet i stort sett tycks vara desamma som påtalas i ett flertal tidigare utredningar medan kraven på föränd-

ringar ökar går det faktiska förändringsarbetet uppenbarligen långsamt.

27°Delegeringen av utnämningsmakten kan även diskuteras utifrån mer principiella utgångspunkter, sekap. 3och 6 i dennarapport. 27 Set.ex. Ds 1995:6 95 och Riksdagens revisorer 1994/95.12 35.

s. s. m Riksdagens revisorer 1994/9512 s. 30.

En tid

för omprövning

LLTSEDAN EFTERKRIGSTIDENSLINJÄRA ekonomiska tillväxt

i början av 1970-talet har riksdag och regering regel- Abrötsbundet understrukit betydelsen effektiviteten i de

av att statliga verksamheterna höjs och att alla möjligheter till besparingar tas tillvara. De åtgärder som beslutsfattarna vidtagit för att underlätta detta rationaliserings- och besparingsarbete har i stor utsträckning inriktats på att förbättra existerande verksamheters effektivitet, inte minst genom att förändra och utveckla de enskilda myndighe-

organisation och arbetssätt Senare års försämrade statsñternas nansiella situation har lett till att frågan om hur enskilda verksamheter kan effektiviseras fått träda tillbaka något. I stället har diskussionen hur omfördelning resurser mellan verksamheter skall

om av kunna genomföras ökat i betydelse. Under de allra senaste åren har också frågan om vilka verksamheter staten överhuvudtaget skall bedriva aktualiserats allt omprövning har blivit ett centralt

mer begrepp i förvaltningspolitiken.

De ökade kraven på mer omfattande strukturella förändringar och omprövningar medför också förändrade krav vad beträffar relationerna mellan regeringskansliet och myndigheterna. Beslutsfattar-

har särskilt understrukit betydelsen av att regeringskansliet i na ökad utsträckning får tillgång till ett tillförlitligt fördjupat beslutsunderlag från myndigheter, kommittéer och särskilda utredare. Man har också framhållit vikten att regeringskansliet engagerar sig i

av

omprövningsarbetet.

I detta kapitel diskuteras omprövningsfrågan utifrån ett informationsförsörjningsperspektiv. Inledningsvis skildras i korthet hur omprövningsfrågan under senare år presenterats i offentliga doku-

273Jfr RRV 1996:50 s. 350

ment. Därefter redogörs för olika konkreta beslut i inforrnationsförsörjningsfrågan som syñat till att underlätta omprövningsarbetet. Avslutningsvis diskuteras, bland annat med utgångspunkt i våra intervjuer, olika hinder som finns förknippade med omprövningsarbetet ur ett inforrnationsförsörjningsperspektiv.

Omprövning som prat

Åtminstone sedan andra världskrigets slut har beslutsfattarna ställt generella rationaliseringskrav på de statliga myndigheterna,

även om det under lång tid främst handlade om enklare insatser som kortare handläggningstider, flexiblare arbetsformer, förenklade föredragningar etc. Under 1950- och 60-talen inrättades också olika statliga rationaliserings- och utbildningsorgan för att understödja

myndigheterna i deras rationaliseringsarbete.

Under 1970-talet skärptes besparingskraven. Traditionella och avgränsade rationaliseringsåtgärder ansågs inte längre tillräckliga för att möta dessa krav. Vissa menade att ñnansieringsproblemen i ökad utsträckning måste lösas genom att omfördela resurser mellan verksamheter. Förvaltningsutredningen konstaterade 1979:

Den utveckling som hittills skett inom det offentliga området

har nästan helt kunnat finansieras genom att nya resurser

ställts till förfogande. I framtiden förefaller det sannolikt att

fömyelsen i större utsträckning än tidigare måste baseras på

omprioriteringar av befintliga resurser. - - Det politiska

-

arbetet måste därför i vidgad omfattning inriktas kritisk

på en

granskning av gamla beslut. Omprövning av befintliga åta-

ganden och verksamheter bör därför bli ett betydande inslag i

ansträngningama förnya den offentliga sekt0m...275

att

Förvaltningsutredningens idéer och rekommendationer ñck ett begränsat genomslag. Visserligen framhöll regeringen i början

av 1980-talet att det fortsatta arbetet bland annat skulle inriktas på ett aktivt översynsarbete av offentlig verksamhet och att dessa översyner skulle läggas till grund för beslut om större rationaliseringar, omprioriteringar och omprövningarVmMen samtidigt kan man skönja en viss passivitet i de förvaltningspolitiska

program som

2" Heckscher 1952, RRV 1996:50 s. 52 S sou 1979:61 s. 12. 27°Prop. 1983/842100bil.

1 s.

SOU 1997: 15 165

regeringen presenterade vid denna tid. I det s.k. Fömyelseprogrammet från 1985 finns exempelvis att läsa:

De finansierar verksamheten, medborgarna, har beråtti som gade krav på att deras pengar används rationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebär felaktig organisation, bristande arbetsdelning, omodema arbetsfonner eller föråldrad utrustning att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i den utsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resurser som han kunde använt bättre. - - Den offentliga sektorns utbygg- nad bör vidare ske inom ramen för ett i stort sett oförändrat skattetryck. Omfördelning av resurser inom den offentliga sektorn blir därmed viktig uppgift bl.a. för att undvika en en privatisering viktiga samhälleliga verksamheter.277 av

Av citatet framgår att regeringen vid 1980-talets mitt alltjämt satte stor tillit till att nödvändiga besparingar skulle kunna genomföras för traditionella rationaliseringsinsatser. Ambitioinom ramen mer är fortfarande att bygga ut den offentliga sektorn. nen Mot slutet 1980-talet ökade kraven på omfördelning och ompav rioritering medel för att förändra och förnya statsförvaltningen. som I samband med att resultatstymingsstrategin introducerades 1988 framhöll regeringen:

Huvudmotivet till att det finns särskilda behov och nu av förutsättningar för ett samlat förändringsarbete inom detta område, är att utvecklingen under 1980-talet har nått en punkt där den offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kan öka på tidigare. - - Förutsättsamma sätt som ningar måste skapas för att i budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existerande verksamheter som inte längre bedöms vara lika viktiga, till andra, mer prioriterade

Under 1990-talet har kraven på omfördelning och omprioritering accentuerats ytterligare. Den strama utgiñspolitiken har påverkat statsförvaltningen och förvaltningspolitiken på ett allt mer genomgripande sätt. Rationaliseringsarbetet handlar inte längre enbart om att omfördela mellan existerande verksamheter utan riksdag resurser

Z Skr. 1984/85:202 6 r vår kurs.. s. m Prop. 1987/881150 ss s.

och regering menar att man i dag också måste pröva och ifrågasätta statliga åtaganden i grunden. I 1995 års ñnansplan framhåller regeringen:

På ett mer grundläggande plan krävs att motiverar att

man

staten överhuvudtaget påtar sig ett ansvar för ett visst ornrå-

de. Denna fråga får särskild relevans i den rådande statsfi-

nansiella situationen. Riksdagen har beslutat att statsskulden i

förhållande till BNP skall stabiliseras till år 1998. - - Det

-

är regeringens bedömning att detta inte kan infrias enbart ge-

nom besparingar i traditionell mening; offentliga utgifter mås-

te på ett mer grundläggande sätt omprövas för att utryrmne för omprioriteringar skall kunna skapas

Också i direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen lyfts frågan om omprövning av statliga åtaganden fram. Kommissionen har bland annat givits i uppgift att göra analys vilka kriterier

en av som varit styrande för hur statliga åtaganden organiserats och

genomförts.28°

att underlätta

Åtgärder för omprövningsarbetet

Riksdag och regering har under senare år vidtagit olika konkreta åtgärder för att underlätta omprövningsarbetet i staten. Inte minst har man försökt skapa förutsättningar for skilda statliga och aktö-

organ rer att i olika sammanhang förse regeringskansliet med fördjupat beslutsunderlag.

En betydande del av detta förändringsarbete har förlagts till budgetprocessen. Genom att koncentrera informationen mellan

regeringskansliet och myndigheterna till budgetprocessen har för-

man sökt synkronisera kontroll, redovisning, planering och budgetering. Syftet har bland annat varit att åstadkomma en tydligare koppling mellan en verksamhet och dess kostnader. Regeringen har också menat att myndigheterna måste ta aktiv del i det pågående förändrings- och fömyelsearbetet genom att förse beslutsfattarna med fördjupat beslutsunderlag. Budgetprocessen

har här ansetts vara en passande institution. I Verksledningspropositionen skriver regeringen:

27°Prop 1994/95100 bil. 1 73.

s. 28°Dir. 1995:93 s.

Det är viktigt att den offentliga sektorn inte begränsas till att

förvalta reformema från välfärdsbyggets uppbyggnadsskede.

En hög effektivitet kan också sägas betyda beredskap till för-

ändring. Att kunna lägga ned vissa grenar av statlig verksam-

het som samhällsutvecklingen har gjort mindre angelägna är

också väsentligt för att skapa samhällsekonomiskt utrymme

för reformer. För att uppnå förnyelse av detta slag krävs

nya

förändringar i styrningen av de statliga myndigheterna. - -

Myndigheternas verksamhetsplanering bör liksom hittills ut-

göra grund för arbetet. Den utgör ett första steg i en plane-

en rings- och prioriteringsprocess som följs av budgetering, redovisning, utvärdering och korrigering, varefter en ny omgång med verksamhetsplanering genomförsfm

Som beskrivits i tidigare kapitel har det under senare år pågått ett intensivt arbete med att utveckla budgetdokumenten. Myndigheterna ålades visserligen redan i mitten av 1970-talet att i generella anvisningar i budgetarbetet kritiskt granska och ompröva pågående verksamhet och föreslå omprioriteringar. Framgångarna var emellertid högst begränsade Genom införandet av resultatstyming i staten har regeringen velat utveckla och förbättra myndigheternas informationsförsörjning till regeringskansliet. Inte minst har man försökt skapa förutsättningar att i budgetprocessen på ett mer grundläggande sätt fortlöpande ompröva myndigheternas verksamhet.

En viktig nyhet i det sammanhanget är att myndigheterna åtminstone vart sjätte år skall fördjupad anslagsframställning FAF till

avge en regeringen. Grundtanken är att myndigheterna skall vara huvudleverantör av den information som är nödvändig för en fördjupad prövning av verksarnhetema. Via FAF :en skall regeringskansliet förses med information är inriktad mot grundläggande frågeställningar

som och är både kritiskt analyserande och befriad från all organisa-

som tionsegoism; ett i någon mening objektivt dokument Särskilt viktigt är att myndigheten klargör sin syn på hur dess verksamheter framöver bör prioriteras, dvs. vilka som kan tänkas bli mer respektive mind-

betydelsefulla. Informationen skall möjliggöra för riksdag och regere ring att lägga fast resurser och Verksamhetsinriktning för en flerårsperiod. Meningen är att regeringen i s.k. myndighetsspecifika direktiv skall förse myndigheterna med riktlinjer för den fördjupade prövningen784

28 Prop. 1986/8799 33.

s. m sou 1979:61 s. 93. 283RRV 1994:32 s. 34. 284Setex. RRV 1994:32 20 rr.

s.

Bestämmelserna gällande FAF utformning är tämligen omfat-

:ens tande och detaljerade. FAF :en skall omfatta myndighetens hela verksamhet, oavsett hur den finansieras. Här avses inte bara myndighetens egentliga förvaltning utan även transfereringar, tillsynsverksamhet, regelsystem m.m. Myndigheten skall mot bakgrund resultatanalys,

av en en ñamtids/omvärldsanalys och en resursanalys på ett grundläggande och genomgripande sätt diskutera och kommentera alla dessa verksamheter och, som sagt, förse regeringskansliet med förslag gör det

som möjligt för riksdag och regering att i ett flerårsperspektiv planera för de skilda verksamheterna.

Även årsredovisningen, under de allra åren

som senaste växt fram det mest centrala informationsdokumentet, skall användas

som i omprövningsarbetet. Ett syfte med de generella kraven på årsredovisningarna, dvs. att alla myndigheter skall redovisa sin verksamhet enligt samma principer, är att de lättare skall kunna jämföras i

regeringskansliet och läggas till grund för beslut omprioriteringar

om mellan verksamheter, också över sektorsgränserm

Det bör även nämnas att regeringen sedan mitten 1970-talet

av

lagt ut generella besparingsbeting på myndigheterna. Syftet har

bland annat varit att öka deras förändringsbenägenhet. Betingen innebär att myndigheterna på egen hand skall till att föregående års

se förvaltningsanslag minskas med en viss procentsats, vanligen två

procent

Som ett led i omprövningsansträngningama har regeringen också haft ambitionen att utveckla samarbetet mellan myndigheterna. Ett statligt åtagande omfattar oña fler myndighet. Myndigheterna

än en måste därför ibland samverka för att kunna utarbeta ett fullgott underlag för beslut om större förändringar. Att regeringen har vissa förhoppningar om att myndigheterna skall kunna samarbeta på detta sätt framgår bland annat av den nya Verksförordningen. I den tidigare stadgades att myndighetens chef skall samordna verksamheten med angränsande verksamheter, och avsikten då främst att

var undvika dubbelarbete och onödigt krångel I den från 1995

nya har omprövningsaspekten lyñs fram tydligt. Där stadgas att

mer chefen skall verka för att myndigheten samarbete med andra

genom

285Jfr RRV 1994:32 s. 26. Att det finns sådana förhoppningar har bekräftats i våra intervjuer. 28°Dessa besparingsbeting har gått under skilda benämningar nollbudgete-

som ring, huvudförslag och administrationsprogram. Riksdag och regering beslutade 1995 att myndigheterna under perioden 1995-98 skall reducera sina förvaltningsanslag med elva procent prop. 1994/95:100 bil. l s. 58 f.. 287SFS 1987:1100 § Regeringens förordningsmotiv, 1987:5 s.

myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vin-

för staten helhet.288 nas som

Av framställningen framgår att den moderna åmbetsman-

ovan nen inte bara skall ha förmåga att effektivisera den egna verksamheten, utan även aktivt verka för omfördelning från den

av resurser egna verksamheten till andra mer prioriterade. Att det kan vara svårt för en ämbetsman att leva till dessa krav, och då särskilt

upp det senare, har påpekats i flera utredningar Regeringen har också varit medveten om problemet. Man har emellertid haft förhoppningen att delegeringen av befogenheter från regeringen till verksledningarna, i kombination med chefsutbildningsinsatser, skall säkerställa att åtminstone de allra högsta cheferna inom myndigheterna tar detta ansvar. I Verksledningspropositionen skriver regeringen:

Den grundläggande uppgiften for cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmaktemas intentioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompetens i chefsrollen som fömyelsearbetet ställer. - - Cheferna har

här den dubbla rollen att dels ge statsmakterna signaler om förändringar som bör vidtas, dels leda arbetet inom den egna myndigheten. - - Förmågan att ompröva och omprio-

ritera samt ñnna möjligheter till rationalisering, effektivisering och produktivitetsökning ställer kompetensen i chefsrollen på särskilda prov.29°

Utöver dessa myndighetsinriktade åtgärder har beslutsfattarna forsökt att få utredningsväsendet mer besparings- och omprövningsinriktat. I början av 1980-talet beslutade exempelvis regeringen att utredningar som föreslår åtgärder som leder till ökade statsutgifter samtidigt måste föreslå deras finansiering. Under senare år har även flera utredningar tillsatts i det uttryckliga syftet att minska kostnaderna i År 1994 utfärdade regeringen också, efter viss på-

staten. tryckning från riksdagen" direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden Regeringen menar i direktiven att nuläget i regel varit ut-

m SFS 1995:1322 §7. 18°Se t.ex. sou 1979:61 90, sou 1985:40 67, sou 1986:33 49 tr.

s. s. s. 29°Prop. 1986/87:99 62 vår kurs. Jfr även Lundquist 1993 51 och RRV

s. s. 1994:32 s. 16. 29 SeFiU 1992/9330 170.

s. m Dir. 1994:23. Seäven Ds 1994:53. Här kan också nämnas att regeringen givit RRV i uppdrag att analysera hur verket avser att granska statliga åtaganden med stöd i modern teoribildning RRV 1996:41.

gångspunkt när olika metoder tillämpats for att bättre styra och ompröva förvaltningsverksamhetema och att uppbyggnaden av beñntliga verksamheter ofta fått högre prioritet än ifrågasättandet

av desamma. Detta förhållningssätt måste ändras, enligt regeringen. Utgångspunkten för analyserna skall framöver vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. I det fall ett nytt eller fortsatt åtagande förordas får bevisbördan för att detta är nödvändigt anses ligga på den som lägger fram ett sådant förslag.

I sammanhanget förtjänar nämnas att riksdag och regering under de allra senaste åren inlett ett arbete med att utveckla generella principer för hur staten bör använda olika verksamhetsformer; avsikten är bland annat att underlätta omprövningsarbetetm

Slutligen skall här framhållas att vissa ansträngningar också gjorts för att förbättra förutsättningarna för regeringskansliet att efterfråga och ta emot den information myndigheter och utred-

som ningar utarbetar. Bland annat har nya dokument utvecklats, vilka departementen kan använda för att beställa information från förvaltningsorganen. I samband med introduktionen av dessa har det även genomförts utbildningsinsatser. Vidare har vissa organisatoriska förändringar skett. Bland annat har regeringen beslutat att omvandla regeringskansliet till en myndighet från och med den 1janua-

1997. Förändringen skall göra regeringskansliet mer styrbart, enligt den arbetsgrupp som utarbetat förslaget. Man anser vidare att ett sammanhållet kansli, där regeringens gemensamma intresse fokuseras, minskar risken for felaktiga prioriteringar på departementsnivåm Förändringen kan också, enligt arbetsgruppen, fungera som en symbolhandling för att manifestera att kansliet är ett.

Hinder för omprövning

Trots de insatser som beskrivits finns det fortfarande betydande

ovan brister i regeringskansliets infomiationsförsörjning, inte minst vad gäller fördjupat beslutsunderlag. Visserligen har den fördjupade prövningen, i form av myndighetsspeciñka direktiv och F AF varit nyttig, såtillvida

zar, att myndigheterna tvingats tänka igenom sin verksamhet grundligt och

2 Se t.ex. prop. 1992/93:100 bi1.1, SOU 1994:147 och SOU 1995:93. Diskussionen fâr än sålänge ansesbefinna sig i ett inledningsskede. Enligt de riktlinjer som för närvarande gäller såbör myndighetsfomien väljas för all anslagsfrnansierad statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör endast undantagsvis drivas av staten och i så fall i bolagsforrn. Stiñelsefonnen bör helst undvikas. Förvaltningspolitiska kommissionen har fått i uppgift att se över kriterierna för val av verksamhetsformer i staten. 194RK 1996 s. 10

fundera över vad olika verksamheter i myndigheten egentligen är till för Som påpekats tidigare har också årsredovisningarna haft viss positiv effekt för myndigheternas interna arbete.

Samtidigt visar studierna att dokumenten fortfarande nyttjas dåligt i det politiska beslutsfattandet. Det är sällan som regeringskansliet använder infomiationen för beslut om större omprövningar och omprioriteringanzçöÄven riksdagen har påpekat att behovet fördjupat

av beslutsunderlag inte tillgodoses. Man menar att den information som i dag prioriteras främst fokuserar myndigheters prestationer och produktivitet medan effekter och utfall av verksamheterna sällan

framgår

Det finns flera anledningar till dessa brister. Som framhållits i kapitel fyra saknar exempelvis myndigheterna i stor utsträckning förmåga att själva sortera och ordna informationen så att den passar arbetet i regeringskansliet. Dokumenten blir ofta alltför detaljerade, omfångsrika och svåröverskådliga. Samtidigt har departementen stora svårigheter att i ett flerårsperspektiv formulera krav på relevanta analyser av olika politikområden, vilket gör att den fördjupade infomiation som beställs oña inte år relevant för dagsaktuella problem. Snabba förändringar i omvärlden och hastiga beslut om besparingar medför också att informationen snabbt blir inaktuell. Vidare har departementen svårt att hantera infomiationen i ett jämförande och övergripande perspektiv. Att samordna den kräver omfattande arbetsinsatser och hög kompetens.

Många dessa iakttagelser bekräftas i våra intervjuer. Överhu-

av vudtaget förefaller omprövningsfrågan fortfarande befinna sig i en inledningsfas. Ställt mot den betydelse beslutsfattarna under senare år tillmätt frågan om mer omfattande strukturforändringar och omprövningar av offentliga åtaganden måste de åtgärder som vidtagits inom området betraktas som begränsade. Bland aktörema förefaller också medvetenheten och engagemanget än så länge vara begränsat vad gäller dessa frågor. De myndighetstjänstemän intervjuat ställer sig ofta frågande till ämnet. Departementsföreträdarna anser visserligen att detta med större och sektorsövergripande frågor är någonting oerhört viktigt, men samtidigt mycket svårt. Många menar också att oförmågan att pröva verksamhet i ett större perspektiv utgör ett av de allra största förvaltningspolitiska problemen i dag.

När i det följande diskuterar hinder för omprövningsarbetet på myndighets- respektive departementsnivå står inte frågor av mer administrativ och teknisk karaktär hur exempelvis olika dokument

- om mer

å Set.ex. RRV 1996:50s. 126 2%Set.ex. Ds 1995:6, Ds 1996:32, RRV 1996:50 och RRV 1994:32. 297FiU 1995/96:7 s.

konkret skall utformas i fokus. Diskussionen inriktas i stället mot de

grundläggande förutsättningarna for omprövningsarbetet.

Myndigheterna i omprövningsarbetet En förutsättning för att regeringen skall kunna få ett tillförlitligt och användbart fördjupat beslutsunderlag från myndigheterna är att det i myndigheterna finns en vilja att utarbeta ett sådant underlag. Denna och andra studier visar att denna vilja många gånger saknas. Regeringens förhoppning att de högre cheferna skall ansvara för att myndigheterna granskar sin verksamhet kritiskt och lämnar förslag till omprövningar och omprioriteringar har således knappast infriats. De dokument som departementen erhåller från myndigheterna ägnas alltjämt i första hand

att identifiera nya eller bristfälligt tillgodosedda behov. RRV menar

exempelvis att anslagsframställningarna fortfarande präglas av dess

klassiska problem, som bottnar i att den ytterst handlar om myndighe-

resursäskandefügs Det har också hävdats det ökade infomiatemas att tionsflödet i kombination med myndigheternas kunskapsövertag ökat myndigheternas möjligheter att argumentera för sina idéer och påverka

läsarna i regeringskanslietz

Våra intervjuer visar att det knappast kan förväntas att myndigheterna själva tar fram information för mer omfattande omprövningar av den egna verksamheten, detta oavsett om det rör sig om en anslagsframställning, en årsredovisning eller något annat dokument. Ren självbevarelsedrift talar emot ett sådant agerande. Man vill inte tala om alltför departementet, som en departementstjänsteman uttrycker det. Även RRV ställer sig undrande i denna fråga:

En annan problematik är den tro som fanns på många håll att myndigheterna i samband med anslagsframställningen skulle kunna göra kritisk genomlysning den egna verk-

en av samheten och föreslå genomgripande förändringar. I sin extrema yttring skulle detta kunna leda till att myndigheten i budgetprocessen föreslog sin egen nedläggning. Myndigheter-

självbevarelsedrift gör att inte kan förvänta sig att de

nas man ska kunna producera den typen av underlag.3°°

Det skall emellertid framhållas att vår intervjuundersökning i viss utsträckning styrker tesen att lojaliteten med den innebörd den ges här, dvs. att man inte ryggar för att föreslå neddragningar i den egna

29 RRV 1994:32 22.s. 29°Set.ex. Brunsson 1995 s. 119. 3°°RRV 1994:32 s. 38

verksamheten gentemot regeringen är förhållandevis stark hos verkschefema. Av särskild betydelse i detta sammanhang år att verkschefen i regel är den ende tjänstemannen i myndigheten

som utses direkt av regeringen. Möjligen kan denna starkare lojalitet också gälla för kretsen allra närmast verkschefen. Klart tycks dock vara att lojaliteten avtar längre ner i organisationen och att tjänstemän på lägre nivå i första hand värnar om den egna myndighetens intressen. I stort sett samtliga tillfrågade verkschefer instämmer i att de har skyldighet att föreslå regeringen åtgärder som exempelvis kan betyda att myndigheten får minskade eller att personal måste

resurser friställas, om detta gynnar staten som helhet. En majoritet verks-

av chefema menar vidare att de inte skulle tveka att föreslå regeringen sådana åtgärder. Det finns dock även ett antal verkschefer

- som också får stöd av många departementsföreträdare som anser att

verkschefema har svårt att leva till kraven. En verkschef med

upp erfarenhet av departementsledning menar exempelvis:

I grunden tror jag att det finns mycket starka krafter för att slåss för det egna. Det är nog ingen skillnad på myndighetschefer och fackliga företrädare eller enhetschefer när det gäller att avveckla personal. Man slår vakt det inte ba-

om egna, ra av sakliga skäl eller osakliga skäl utan för att det blir mindre bekymmer för själv. Det ñnns hemskt mycket så-

en dant i alla organisationer. Det finns många människor

som drar sig för att komma i obehagliga situationer.

Av citatet framgår att det många gånger kan besvärligt för

vara verkschefema att på egen hand initiera och driva igenom

mer omfattande besparingsbeslut. Man skall ha i åtanke att många

myndigheter består av hundratals och ibland tusentals personer. Många verkschefer framhåller också att gärna att initiativ till be-

man ser sparingar kommer uppifrån. Så exempelvis dessa två verkschefer:

När jag fick det här sparpaketet ... jag att det det

sa var bästa som kunde hända mig. Då får jag katalysator

en som får folk att lita på att måste för att regeringen har

spara sagt det. Och den typen av information är oerhört viktig i

en stor hierarkisk organisation. Går jag ut och påstår någonting sådant så det illvilja. Därför måste ha

tar man som ren mycket, mycket klara politiska signaler.

174 SOU 1997: 15

Det är också så att det ibland kan vara en styrka om det

här kommer till uttryck det kan vara i en proposition, det

-

kan ett regleringsbrev eller någonting annat. Även

vara om

det kanske inte behövs så kan det vara bra att ha där. På

sätt det ibland kan vara en fördel att ha ett for-

samma som

mellt regeringsuppdrag när du skall göra något. Det kan vara

styrka i vissa lägen. Det har hänt att jag har bett om ett re-

en geringsuppdrag, för det har stärkt min position i vissa sammanhang.

Intervjuerna visar också att organisationsintressena tenderar att göra sig gällande längre verkschefema är i tjänst. Allt eftersom

mer verkschefema skaffar sig ett personligt kontaktnät och olika lojalitetsband i organisationen kommer de också att starkare påverkas av myndighetskulturen. Och som påpekats i kapitel tre kan denna kultur vara mycket stark och svår att förändra. Enligt intervjuerna kan dessutom förvänta sig att verkschefema efter en tid får ett

man starkare personligt intresse verksamheterna och därmed får svå-

av

att acceptera neddragningar. Ovilja att ompröva de förändringrare

själv tidigare genomfört kan också bidra till att minska förar man ändringsbenägenheten. En verkschef med längre erfarenhet framhåller härvid:

Jag tror inte att den människan finns kan vara ny i frå-

som

i 17 år, kan ta initiativ, som kan se. Det är väldigt

gorna som

lätt att köra ner sig i ett spår. De förändringar man kan ha

gjort, de värnar Det jag har gjort är naturligt-

man om. som

vis det bästa och det skall ingen ändra på. Men man ser inte

behovet fortlöpande förändringar; blir förblindad. Det

av man

måste ske en rotation.

Verkschefer tycks således ha störst möjligheter att föreslå och driva igenom obekväma förändringar de rekryteras utifrån. Föränd-

om ringarna bör också genomföras i början förordnandet. Samtidigt

av framhålls dock att verkschefer svårligen kan genomföra framgångsrika förändringar innan de hunnit sätta sig i verksamheterna och lärt känna medarbetarna, vilket kan ta lång tid. Här finns uppenbarligen ett dilemma.

I detta sammanhang bör också framhållas svårigheterna att särskilja det politiska beslutsfattandet från det administrativa. När Förvaltningsutredningen i slutet av 1970-talet utredde förutsättning-

arna att ompröva statlig verksamhet kom den bland annat fram till följande slutsats:

Det är ovanligt att myndigheter på eget initiativ inleder stör-

re utvärderingsprojekt inom sina verksamhetsområden. -

-

- Denna osäkerhet kan ... gälla i vilken utsträckning

som

utvärdering kan tillåtas att ifrågasätta politikens mål.3°

en

Vi har redan tidigare, i både kapitel tre och fyra, påpekat att det kan vara problematiskt for en myndighet att avgöra huruvida fråga är

en att betrakta politisk eller inte. Vi har också sett att det kan

som uppstå situationer då myndigheter väljer att avstå från att föreslå

regeringen förändringar inom ett visst område på grund att de

av uppfattar frågan som alltför politiskt laddad. Detta gäller naturligtvis också och kanske särskilt- när förslagen omfattande

- avser mer

förändringar.

Det visar sig också att förutsättningarna att få myndigheterna att samverka i omprövningsarbetet är begränsade. Visserligen tycks samarbetet under senare år ha utvecklats och förbättrats i flera

avseendenm Det tas i dag fler kontakter mellan myndigheter jämfört med tidigare. Vidare har det under tid, bland annat på initia-

senare tiv av Finansdepartementet, bildats ett antal samverkansgrupper för myndighetsföreträdare. Undersökningarna visar också att myndigheterna positivt på denna utveckling.

ser

Det finns dock faktorer försvårar samarbetet och leder

som som till s.k. fragmentering. En fråga rör myndigheternas olika organisering. I takt med att ansvaret för den interna organisationen delegerats från statsmakts- till myndighetsnivå har de centrala myndigheternas regionala och lokala organisation kommit att variera allt

mer. Detta medför att myndigheterna allmänt kan få svårt att samarbeta. RRV har i olika sammanhang uppmärksammat detta problem. Exempelvis skriver RRV i nyligen publicerad rapport angående de

en myndigheter som ingår i den s.k. råttskedjan, dvs. polis, åklagare, domstolar och kriminalvård:

Det är tydligt att samordning med övriga rättsväsendet knap-

past varit någon ledstjäma vid utformningen av den lokala organisationen inom respektive myndighetsornråde. Myndig-

3° SOU 1979:61 s. 90. 3 RRV 1996:50 s. 183.

hetsintema hänsyn har varit de avgörande och synes fortfarande vara viktigast

RRV menar att den lokala indelningen av de fyra myndighetsområdena inte är samordnad for att underlätta det i vissa fall starka behovet samverkan. Rapporten visar också att statsmaktemas

av styrning de fyra myndighetsområdena varierar. Resultatstyming-

av en har utvecklats olika inom områdena; bland annat har delegering av befogenheter och ansvar drivits olika långt. Detta bidrar till att försvåra samverkan mellan myndighetsområdena, enligt RRV.

En kanske viktigare iakttagelse i detta sammanhang

är att senare års förvaltningspolitiska utveckling, i form av långt gående managementtänkande samt myndighetscentrerad styrning och kontroll i kombination med omfattande delegering och avreglering, tenderar att splittra förvaltningen. ESO gör i en rapport om socialförsäkringssystemen, En socialförsäkring, följande iakttagelse:

Arbetsmarknadsverket AMV, arbetslöshetskassorna och socialförsäkringsorganisationen har var och en efter hand utvecklat egna kulturer och skilda mål, vilket försvårer samarbete och koordination av insatser. Våra samtal med olika foreträdare och oberoende bedömare pekar på att problemen har tilltagit och blivit omfattande. En allvarlig iakttagelse är

att det är oklart enskild människas problem hör till den

om en ena eller andra förvaltningen. Människor med komplexa problem faller mellan stolarna eller bollas mellan myndigheter-

a.a304 n

I vår intervjuundersökning framträder också en bild av att samarbetet mellan myndigheter tenderar att fungera väl när verksamheter skall till att expandera men sämre i samband med besparingssituationer. Flera verkschefer anser att samarbeteti viss utsträckning förutsätter att alla inblandade myndigheter har något att vinna; man vill definitivt inte att andra myndigheter skall gynnas genom att besparingen genomförs inom den egna organisationen.

Även bland departementsföreträdare ñnns insikt att

en om myndigheterna kan ha svårt att samarbeta, och då särskilt i ett omprövningsperspektiv. En statssekreterare med lång erfarenhet från arbete i regeringskansliet framhåller exempelvis:

3°3RRV 1996:63 s. 58. 3 Ds 1994:81.

Även har börjat tala på år hur viktigt om senare om det är med tvärsektoriellt samarbete och sådant, så är det väldigt lite av att det som följs när det gäller att i regleringsbrev upp till exempel säga till Socialstyrelsen, AMS och Arbetarskyddsstyrelsen att: För att folkhälsan skall kunna förbättras så ger i uppdrag att samordna särer era resurser skilt på det lokala planet. - - Det är hela tiden bråk - om fördelning av resurser. - - Jag att verkschefen - menar, om for AMS skall visa sig duktig gäller det att visa att arbetsmarknadspolitiken är ñmgerande. Jag han skiter väl i menar, om försäkringskassoma gör ett bra jobb, det kan inte han prioritera.

Flera intervjupersoner, från både departement och myndigheter, menar att regeringen i ökad utsträckning explicit bör klargöra för olika myndigheter som verkar inom områden, att de skall samordsamma na sig i en viss fråga för att exempelvis undersöka möjligheterna till besparingar. Slutligen skall här helt kort utredningsväsendets roll i omprövningsarbetet diskuteras. Visserligen finns lång tradition i Sverige en av från myndigheterna fristående utredningar eñektema som synar av olika statliga verksamheter. Regeringen har också helt nyligen understrukit kommittéemas betydande roll i omprövningsarbetet:

Regeringen och riksdagen behöver kvalificerat underlag för att bestämma lämplig ansvars- och uppgiñsfördelning i den offentliga verksamheten samt for att utformas ändamålsenliga styrfonner. Dessutom behövs underlag för att generellt ta ställning till och ompröva offentliga åtaganden. Det underlag som kommittéer och särskilda utredare kan lämna är stor av

betydelse i sammanhanget

Kunskapen om kvaliteten på den information förmedlas i dessa som utredningar är emellertid begränsad. RRV är den åsikten att beav slutsfattarna ofta inte kan använda utredningarna i omprövningsarbetet, därtill är de alltför bristfälliga. Man exempelvis att utmenar redningarna ofta fråga för respektive sektor, där intressegrupär en per, myndighetsföreträdare och forskare inte sällan har ett betydande inflytande. RRV drar bland annat följande slutsats denna om utvärderingsverksamhet:

3°5Dir. 1994:23 s.

Ofta har utvärderingsverksamheten avspeglat intentionen att göra viss verksamhet så bra som möjligt i förhållande

en till de ambitioner har funnits bland sektorns aktörer och

som inte inneburit omprövning av verksamheten från grunden.

en Utvärderingama har många gånger använts för att motivera förslag till förbättringar inom sektorn som många gånger också inneburit en expansion av sektorn. Ett annat sätt att uttrycka detta är att utvärderingsverksamheten har varit inomsektoriell. Utvärderingsverksamheten har inte utformats från ett användar- eller styrperspektiv, där en central fråga gäller prioriteringar mellan områden och en annan fråga gäl-

viss verksamhet överhuvudtaget skall bedrivas.3°6 ler om en

I sammanhanget kan nämnas att RRV i en selektiv och översiktlig studie funnit att strax över hälften av de offentliga utredningarna inte svarar upp mot det kommittédirektiv som uppmanar dem att förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden och redovisa konsek-

venser av förslagen.

Regeringskansliet i omprövningsarbetet

Av föregående kapitels diskussion om resultatstyming i budgetpro-

framgår att regeringskansliet är trögföränderlig organisacessen en tion. Även med ett vidare perspektiv på dess roll i styrningen och

av samspelet med statsförvaltningen framställs regeringskansliet ofta

ett problem. När nedan diskuterar omprövningsarbetet och som hinder härför finns det anledning att särskild uppmärksamma den starka sektoriseringen inom regeringskansliet.

Det är en relativt vanlig iakttagelse att sektorsövergripande politiska prioriteringar har svårt att få genomslag på i första hand tjänstemannanivå i regeringskansliet. När sådana frågor behandlas ser det enskilda departementet gärna till att ha ett förhandlingsutrymme gentemot andra departement. På det sättet kan oftast överenskommelser eller kompromisser nås i förhandlingarna, men det anses ofta ske på bekostnad effektiviteten i arbetet i stort. Arbetssättet är

av både ineffektivt och kostsamt. Resultatet blir långt ifrån alltid det avsedda, konstaterar Hans Dahlgrens interdepartementala arbetsgrupp.3°8De taktiska övervägandena tar sig även andra uttryck. Bland annat förekommer det att departement, för att vinna fördelar i

3°°RRV 1996:36 s. 24 3°7RRV årliga rapport för 1995, Sammanfattande bedömning 26.

s. 3°8RK 1996 s.

det interna förhandlingsarbetet, medvetet länge väntar med att släppa andra departement i behandlingen av en fråga.

Sektoriseringen och revirbevakningen i regeringskansliet är dock inte begränsad till tjänstemannanivån. Det är väl känt att statsråd ofta dras i stridighetema. Studier visar att ett statsråd måste driva de egna frågorna hårt om han eller hon vill behålla den egna tjänstemannaorganisationens förtroende och lojalitet. Det gäller att i regeringskretsen försvara sitt departement och helst gå segrande ur konflikter med andra statsråd Ett framgångsrikt statsråd är närmast per definition ett som lyckas stärka det egna departementets och de egna sektoremas ställning, alldeles oavsett om detta sker på helhetens bekostnad. Som ett av våra intervjuade statsråd uttrycker det:

...du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir prestige att du skall visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingarna. - - Det där tycker jag är ett mycket,

mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört mycket mer kollektivt i regeringen.

Även myndigheter och kommittéer kan dras i revirstridema inom regeringskansliet. Exempelvis kan utredningar användas av enskilda statsråd som ett sätt att antingen begrava uppslag som på ett eller annat sätt inkräktar på det verksamhetsområdet eller föra fram

egna egna käpphåstar, även om dessa inte är fullt ut är förankrade i regeringen i övrigt. Det kanske enklaste sättet att uppnå sådana sylten är att sätta samman utredningar så sätt att det ñnns ett tillräckligt antal representanter för de intressen man vill skydda eller be-

främjaé H

Ett sätt att undvika maktspelet kring de offentliga utredningarna och trots skarpa sektorsgränser få fram underlag för mer grundläggande omprövningar är att tillsätta icke-offentliga utredningar, i form av interdepartementala arbetsgrupper. Resultatet av denna politik har dock inte i alla avseenden varit uppmuntrande, enligt vad fore detta finansminister Kjell-Olof Feldt anför. Arbetsgruppema lever ofta sitt eget liv, och det är långt ifrån alltid som involverade statsråd vet vad som sker i dessa grupper och vilka förslag man där

0m.3 12Den högsta politiska ledningen i departementen har med enas

m Larsson l 986 s. 275. 3" Larsson 1986 s. 275. 3" Feldt 1993 s. 164. 3 Feldt 1993 s. 165.

andra ord i vissa centrala övergripande frågor dålig kontroll över verksamheten. Enligt Feldt är det för övrigt ett generellt problem att fackministrama inte är tillräckligt involverade eller tar reellt

ansvar för, strukturrcfonner och mer omfattande sparprogrammDet kan också noteras, att utvecklingen i riktning mot att ersätta offentliga utredningar med interdepartementala icke-offentliga arbets-

eller projekt spås fortsättztm grupper

Beskrivningen ett regeringskansli eller mindre förlamat

av mer av ständiga revirstrider är dock inte den enda eller självklart korrekta bilden av de interdepartementala konflikter obestridligen

som äger rum. Vissa har en mer positiv syn på dessa stridigheter. Dessa personer hävdar att konflikterna oñast avspeglar reella politiska intressemotsättningar och att det är riktigt och viktigt att dessa får nötas mot varandra. Det är en intressekonflikt där ett politiskt intresse står mot ett armat, som en departementstjänsteman uttrycker det. En annan tjänsteman beskriver revirstridema som i de flesta fall nyttiga:

Jag tror alltså att revirpinkeri i visst avseende är rent profes-

sionellt, för att två stridiga viljor, två stridiga tuppar, ... de

måste slåss för att bevisa vem som är starkast. Vi gör det mer

civiliserat, använder inte klor det är ändå så att

s.a.s., men

det finns en konflikt, och den är rationell och den skall brytas.

Så en organisation utan revirpinkeri tror jag är väldigt farlig,

potentiellt väldigt ensartat likriktad.

Statsvetaren Torbjörn Larsson gör i sin avhandling om arbetet i regeringskansliet i princip samma iakttagelse:

"Det samordningsspel som förekommer mellan individer, de-

partement och enheter ger ... vid första anblicken ofta intryck av att röra sig om revir- eller procedurstrider. Det kan inte heller förnekas att det förekommer sådana strider. Men vid en närmare granskning finner att dessa revirbeteen-

man den otta inte enbart har sitt ursprung i olika personers vilja att ta över eller behålla ansvaret för frågor som de bedömer som intressanta. Konfliktema har i stället sin grund i olika uppfattningar om vilken politik som skall föras, vilka avvägningar som skall göras och vilka frågor som skall

passas

3 Feldt 1993 s. 166. RK 1996 22.

s.

ihop. En stor del rollspelet gäller alltså politikens utfonn-

av

ning, det sker på indirekt sätt. 15

även om ett

Intervjuer med departementsföreträdare visar också att regeringskansliet är organiserat för att lösa konflikter av denna karaktär:

...kommer man inte överens i gemensam beredning ..., då

går man till Statsrådsberedningen och säger att man inte

kommer överens i den här frågan. Och så sliter Statsrådsbe-

redningen tvisten och säger: Nu gör så här

Det går således att urskilja två motsatta linjer i inställningen till revirstridema i regeringskansliet; en där politiska dimensioner lyfts fram och där effektiviteten blir överordnat värde. De utred-

en ett ningar under år har hañ till uppgiñ att analysera och

som senare överväga förändringar av regeringskansliets organisation har i regel anslutit sig till det senare perspektivet, dvs. att striderna utgör ett problem. ELMA utgår exempelvis från att sektoriseringen i regeringskansliet är för stor, både mellan och inom departementen. Enligt ELMA är departementsorganisationen uppbyggd för att bevaka relativt snäva samhällsintressen, vilket gör att incitamenten till omprövningar, åtminstone på enhetsnivå, blir svaga och att organisationen får svårt att hantera övergripande frågor av mer stmkturell

betydelse

För att regeringskansliet i större utsträckning skall kunna ägna sig åt strukturella frågeställningar är det nödvändigt med, förutom kompetensutveckling, vissa förändringar av ansvarsfördelning och organisation, enligt ELMA. Som redovisas i kapitel fyra innebär ett av utredningens förslag att en administrativ chefstjänst i departementen med ansvar för bland annat resultatstyming inom det enskil-

da departementsområdet inrättas. Avsikten är att denna chefstjäns-

teman även skall ha ett beredningsansvar för enhets- och departementsövergripande frågor 18Enligt ELMA behöver även sakenhe-

till kraven på att överbrygga sektorsgränser. Strävan tema anpassas bör att skapa större och mer ändamålsenliga enheter genom

vara

föra funktionsområdenm Man tjänstemän att samman menar att

3 Larsson 1986 s. 275 31°Jämför diskussionen i avsnitten den inomdepaxtementala organisationen i

om kap. 4. 3 Ds 1995:6 s. 95. 3" Ds 1995:6 s. 97. 3 Ds 1995:6 s. 97.

med bredare kunskap på detta sätt bland annat skall kunna bidra till att stärka incitamenten till omprövningar. Enligt ELMA bör enheterna bli större också av det skälet att de då kan all nödvän-

rymma dig kompetens för professionell resultatstyming. Även Dahlgren-

en gruppen anser att sakenhetema bör bli större, inte minst på grund

av det ökade behovet helhetssyn och tvärsektoriellt tänkande

av

Enligt ELMA är det främst Finansdepartementet som bör ta initiativ till mer omfattande strukturella förändringar och ansvara för departementsövergripande frågor om verksamhets- och ledningsformer, kompetensutveckling och chefsfrågor samt arbetsgivarpolitiska frågor Det är i detta avseende intressant att jämföra EL- MA med Dahlgrengruppen. Den senare vill skapa ett aktivare rege-

ringskansli genom att stärka Statsrådsberedningen som regerings-

kansliets politiska centrum och sammanhållande kraft. Härigenom kan, enligt gruppen, en mer aktiv planering regeringspolitiken

av äga mmm Enligt arbetsgruppen behöver Statsrådsberedningens roll stärkas bland annat vad gäller politisk verksamhetsplanering och departementsövergripande ledning och styrning. EU-politik och jämställdhetsfrågor är exempel på områden där Statsrådsberedningen bör ha ett tydligare planerings- och prioriteringsansvar. Man vill också förlägga samordningsansvaret för den statliga förvaltningspolitiken, inklusive chefsförsörjningsfrågoma, i Statsrådsberedningen.

Förslaget att stärka Statsrådsberedningen kan ett försök

ses som att balansera Finansdepartementets inflytande, även om inte arbetsgruppen resonerar i dessa termer. Finansdepartementets starka ställning uppmärksammas också i flera av våra intervjuer. Många intervjupersoner, både i departement och myndigheter, anser att Finansdepartementet allt eftersom utvecklingsarbetet pågått har fått ett för stort inflytande. Ett statsråd framhåller exempelvis följande:

Olika intressen står mot varandra. Och nu är det Finansde-

partementet som skriver propositioner på hur beredningssys-

temet skall fungera, och de gör det lite utifrån den ide-

grann

ala verkligheten medan sitter och skall hantera den prak-

tiskt, och då tycker att det är lite och så med det.

32°RK 1996 s 13 32 Ds 1995:6 s. 98. mRK 1996 6 tr.

s.

Nästan lika vanligt som att framföra kritik mot Finansdepartementet är dock att framhålla betydelsen av att ha ett starkt Finansdepartement, inte minst när det gäller den interna samordningen.

Oavsett den förstärkta samordningsñinktionen placeras finns

var det i fackdepartementen en mer allmänt spridd oro för att utvecklingen håller på att gå för långt i riktning mot en ökad centralisering. Förslaget att göra regeringskansliet till en myndighet har här nämnts som exempel. Vissa menar att det inte går, och att man inte heller skall försöka, att överbrygga revirgränser genom administrativa processer, som en politiker uttrycker det i polemik mot Dahlgrens utredning. Det är i grunden politisk fråga, verkligen politisk,

en enligt denna politiker. De olika politiska sakintressen som fackdepartementen representerar får inte rationaliseras bort. En departementstjänsteman frågar sig med avseende på förslaget att göra om regeringskansliet till en myndighet:

Vad vill man göra med departementen Vill man göra dem till ett slags lydavdelningar som inte skall säga ifrån, att här går gränsen Är det inte så vill väga olika samhäll-

att man sintressen mot varandra Eller vill man att det skall styras

bara genom Statsrådsberedningen Eller är det F inansen som

skall bestämma allting framöver Är det bäst för samhället

Är det målet, den goda ekonomin överordnat Ja, det är det

kanske, och då får man säga det. Men i det läget, då man har

en ordnad ekonomi i landet igen, om man då inte har själv-

ständiga departement som har resurser och förmåga att ta

tillvara det intresset är det bra det

-

Andra är positiva till att slå samman departementen till en myn-

mer dighet, även om de kan ha sina tvivel om att det i praktiken kommer att innebära någon större förändring:

Själva idén tycker jag är bra, men jag tror att det kanske än-

då blir väldigt svårt. - - Även kallar det depar-

- om man

tement eller myndigheter eller kallar alltihop för en myndighet

så förutsätter den här samordningen en förmåga hos ledningen, dvs. Statsrådsberedningen, att göra detta på ett konstruktivt sätt. Då räcker det inte med att de vill och kan göra det, utan de måste också inse att det inte bara kan vara en fråga om, som det nu kanske lite är, att man kohandlar, gör upp

mellan två ministrar, så är Statsrådsberedningen någon slags

skiljedomare, utan det kräver av dem att de har helhetspers-

pektivet. Så jag tror inte att det är så väldigt lätt, men man bör definitivt gå åt det hållet.

Ett förslag som framförs i olika utredningar som ett sätt att befrämja samarbetet över departementsgränser är att i ökad utsträckning använda projektarbetsformen. Bland annat föreslår ELMA att projektarbete skall vara obligatoriskt i frågor som berör flera departementm Dahlgrengruppen har liknande på projektfonnens

en syn användbarhet för att överbrygga sektorsgränser. Man menar att arbetsformer och arbetssätt behöver förändras i riktning mot mer av tvärsektoriella arbetsgrupper eller projekt, vilka arbetar med avgränsade uppgifter under en bestämd tidm

Projektarbetsformen berörs också i vissa intervjuer. Samtliga intervjupersoner som diskuterar frågan har en positiv grundinställning till detta arbetssätt. Vissa menar rent av att projektmodellen skulle kunna drivas betydligt längre. Departementstjänstemannen nedan kan tänka sig ett i stor utsträckning projektiserat regeringskansli, bland annat som ett sätt att överbrygga sektorsgränser:

Att man lät i princip kontraktsanställa människor som har

jobb någon annanstans. Så bygger mekanismer

man som

inte blir kvar här. - - Det skulle kunna vara

gör att man -

så att handläggare och chefer i regeringskansliet blir anställda

på tre till sex år på kontrakt här, kanske inte har

men man några fast anställda nästan.

Statssekreteraren nedan skisserar också en projektmodell med det uttalade syftet att bryta revirtänkandet:

Jag skulle kunna tänka mig att man har ett regeringskansli med departementsledningar . för olika sektorsområden. Sedan har man statsrådsgrupper eller statssekreterargmpper som beställer av projektorganisationer, där man plockar samman tjänstemän. Departementsråden som är enhetschefer i dag de skall vara projektledare. Tjänstemännen skall kunna vara med i ... projektgrupper som får en beställning, till exempel Svenska folket behöver ett nytt pensionssystem. har den kompetensen och du som har

Du som jobbat med de här frågorna får gå in i det här. Och skall arbeta fram ett nytt system och rapportera av till en statssekreterargrupp, som då inte sitter och bevakar sina revir direkt utan det är ett ge-

3 Ds 1995:6 s. 99. 3 RK 1996 s. 22.

mensamt uppdrag. - - Och så får myndigheterna delta som ex-

perter, eller att jobbar något år i en sådan har organisation och

man sedan går tillbaka till myndigheten. Det blir naturligt att jobba mer

flexibelt också på det sättet.

Analys och slutsatser

OM PÅPEKAS1inledningskapitlet är denna undersökning problemorienterad. Rapporten kan därför ge intryck av att det

S

mesta i samspelet mellan regering och förvaltning fungerar otillfredsställande och att samspelet dessutom stadigt försämras. Det är knappast en rättvisande bild. Inte sällan framhålls att statsförvaltningen inte minst till följd senare års förändringar av

- av samspelet mellan regering och förvaltning i flera avseenden blivit

effektivare och mer lyhörd för medborgarnas önskemål. Likaså att den har blivit flexibel. Många menar också att svensk statsför-

mer valtning hävdar sig väl i internationell jämförelse.

en

Alldeles oavsett graden av riktighet i dessa påståenden är det naturligtvis viktigt att riksdag och regering uppmärksammar de brister som påvisats i denna och andra studier.

I detta kapitel sammanfattas och analyseras iakttagelsema i föregående kapitel. Inledningsvis förs en mer övergripande och principiell diskussion resultatstymingsmodellens möjligheter och grän-

om

Därefter pekas på ett antal konkreta frågor och förhållanser. mer den särskilt behöver uppmärksammas i det fortsatta arbetet

som med att förbättra samspelet mellan regeringskansliet och myndighetema. Sist redovisas några synpunkter behovet en tydlig och

om av starkt förvaltningspolitisk ledning inom regeringskansliet.

hur då

Verksamhetsanpassning -javisst, men

Resultatstymingsmodellen formulerades ursprungligen i mycket allmänna ordalag. Det gäller för såväl Verksledningskommitténs för-

slagf Verksledningspropositionen och 1988 års komplette-

som

325Noteras bör att Verksledningskommittén oña beskrivs initiativta-

- som som gare till resultatstymingen inte använder begreppet mâl- och resultatstyrning.

-

ringsproposition. Enligt dessa dokument syftar modellen till att stärka den politiska ledningen av förvaltningen och öka förvaltningens effektivitet och kreativitet. Ett centralt led i förändringsarbetet har varit att försöka skapa en klarare arbetsfördelning mellan regeringskansliet och myndigheterna. Regeringskansliet skall i ökad utsträckning ägna sig åt att utforma tydliga mål och riktlinjer för myndigheterna, vilka i sin tur skall ges ett vidgat för politikens

ansvar genomförande. Samtidigt skall uppföljningen av verksamheterna förbättras. Hur detta övergripande refomiprogram skall implementeras har inte preciserats riksdag och regering. Man att föränd-

av menar ringsarbetet skall bedrivas pragmatiskt och att modellen successivt skall anpassas efter de skilda verksamheternas särart.

Vår undersökning visar att denna ambition knappast har infriats. Resultatstymingen har i sin praktiska utfomming brustit i flexibilitet. Myndigheterna styrs i dag trots föresatsema i långa stycken efter generella principer. Oavsett verksamhetsområde, storlek, resursförbrukning etc., har myndigheterna exempelvis givits

samma formella grad av handlingsfrihet i regelverk och administrativa beslut organisation, personal, och medelshantering. Vidare tillämpas resultatstymingen i budgetprocessen på ett likartat sätt för alla myndigheter. Likaså samtliga departement och myndig-

uppmanas heter att intensifiera den informella dialogen etc. Den bristande flexibiliteten har lett till problem, och undersökningen visar är

som problemen många och skiftande karaktär.

av

På ett grundläggande plan kan man dock, något förenklat,

urskilja två huvudproblem. Det ena problemet är tekniskt till

mer sin karaktär och fokuserar frågan huruvida det är möjligt att styra samtliga statliga myndigheter med löpande myndighetsspecifika mål och mätbara resultat. Denna styrning har sin grund i administra-

en tiv rationalitet och har efter hand blivit utpräglat instrumentell och planmässig. Den utgår från att det finns en tydlig gräns mellan politiska och administrativa beslut, mellan politiska mål och opolitiska medel. Den utgår också från att målen kan ante innan

anges ex beslutsprocessen har inletts och att de går att formulera i operationella termer. Vidare att målen kan följas upp på så sätt att resultaten kan mätas kvantitativt, återföras till beslutsproces-

aggregeras, sen och läggas till grund för beslut.

nya

Vår undersökning visar att verkligheten ofta inte är så rationell och likriktad som denna styrning förutsätter. Dels är det svårt, ibland nästan omöjligt, att formulera tydliga myndighetsspeciñka och mätbara mål som samtidigt är ändamålsenliga, samt att följa upp sådana mål och tillvarata resultatinformationen på ett effektivt

sätt. Dels är det i många fall svårt att alls göra en tydlig distinktion mellan politik och förvaltning, mellan mål och medel. Gränserna är inte, och kommer heller aldrig att bli, tydliga. Vad som är mål respektive medel är inte en gång för alla givet, vilket inte minst tydliggjorts genom EU-inträdet där frågor av utpräglad teknisk natur inte sällan blir politiskt laddade. Snarare än att agera strategiskt, planmässigt och långsiktigt består det politiska handlandet ofta i att reagera, att göra avvägningar mellan olika krav och söka praktiska lösningar på hastigt uppkomna problem. Det är först eñer hand som beslutsfattarna kommer fram till vad de vill uppnå, och strategiema för att uppnå detta kan sedan variera. Instrumentella processer och fasta modeller för styrning fungerar dåligt i sådana situationer.

Det andra problemet är av mer grundläggande karaktär. Det fokuserar frågan huruvida det är lämpligt att styra alla myndigheter efter de principer som gäller i dag. Som resultatstymingsmodellen kommit att utformas prioriteras den politiska ledningen och styrningen av förvaltningen i alla situationer och inom alla områden. Visserligen har det skett en allmän och omfattande avreglering och delegering under senare år, vilket ökat myndigheternas handlingsfrihet och oberoende. Men samtidigt utgår styrningen i dag från att det for samtliga verksamheter finns en given politisk vilja som fortlöpande kan och skall klargöras för myndigheterna i form av operationellt inriktade mål, riktlinjer och prioriteringar samtidigt som

myndigheternas oberoende ökat vad gäller hur de skall utföra sina uppdrag har de hamnat i en närmare beroendeställning när det gäller vad dessa uppdrag består

Lämpligheten av att på detta sätt fortlöpande styra myndigheterna varierar emellertid mellan olika verksamheter. Som redan Förvaltningsutredningen påpekade är styrbarheten endast ett av flera värden som måste beaktas i forvaltningspolitikenm När det gäller rättstillämpande myndigheter kan rättssäkerhetskraven äventyras av för långt gående styrning. Universitet och högskolor liksom kulturinstitutioner är exempel på myndigheter där det med hänsyn till krav på kreativitet och mångfald kan vara nödvändigt att begränsa en mer löpande och detaljerad styrning. Vidare ställs tillsynsmyndigheter inte sällan inför helt oförutsägbara situationer och måste därför ges stor frihet att agera. Myndigheter som tillhandahåller tjänster eller varor är däremot oña lättare, och därmed lämpade, att

mer styra löpande och mer precist.

Hår bör också allmänt uppmärksammas att ett av riksdag och regering fastställt övergripande mål ofta omfattar flera myndighe-

3 sou 1983:39 96 tr. Jfr kap.

s.

ters verksamhetsområden. Om man då bryter ned det övergripande målet i ett antal myndighetsspeciñka mål finns en risk att myndigheternas vilja att samarbeta med varandra och med andra aktörer i samhället för att på bästa sätt nå det övergripande målet minskar.

Mot ovan skisserade bakgrund är det inte särskilt förvånande att resultatstyrningens tillämpbarhet i dag påtagligt varierar med verksamheternas karaktär. Den verksarnhetsanpassning som för närvarande pågår kommer knappast att lösa dessa mer grundläggande problem. Perspektivet är alltför begränsat och fast rotat i den administrativa rationaliteten.327 Snarare tenderar arbetet att leda till en mer komplex och svåröverskådlig styrprocess. Försöken att förñna resultatstyrningen i syfte att öka politikernas engagemang riskerar dessutom att öka diskrepansen mellan hur samspelet beskrivs i offentliga dokument och hur det faktiskt fungerar. Vissa forskare talar i detta sammanhang om organisatoriskt hyckleri.

För att komma till rätta med problemen krävs att man på ett mer grundläggande sätt omprövar resultatstyrningsmodellens nuvarande utfomming. Verksamhetsanpassningen eller den pragmatism

och beredskap till löpande omprövningar som regeringen talade om i 1988 års kompletteringsproposition får inte avgränsas till att

enbart gälla mindre justeringar av den rådande stymingen. Verksan1hetemas karaktär måste på ett helt annat sätt än i dag vara utgångspunkt för utformningen av styrningen och samspelet. Inte minst gäller det att i ökad utsträckning utgå från de politiska förutsättningarna. Verksamhetsanpassning kan då exempelvis betyda att man för vissa verksamheter behåller en tämligen detaljerad reglering i de lagar och förordningar som styr verksamheten, tonar ner den informella styrningen, återtar vissa administrativa beslutsbefogenheter, tonar ner resultatstyrningen i budgetprocessen etc. Detta betyder inte, vilket bör understrykas, att resultatstymingsmodellen överges. Det handlar snarare om en återgång till modellen som den en gång formulerades, dvs. att samspelet skall ha sin utgångspunkt i de olika verksamheternas karaktär och att styrningen skall förankras i kunskaper om den politiska processen.

I det följande pekas på ett antal mer konkreta frågor och förhållanden som kräver ökad uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att utveckla och verksamhetsanpassa samspelet mellan regering och

m Med den senasteförändringen av förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning FÅRAFten har ett större steg tagits i verksamhetsanpassningsforsöken. Det återstår dock att se vad förändringarna fär för praktisk betydelse.

förvaltning. Diskussionen fors med utgångspunkt i de frågeställningar som formuleras i inledningskapitlet.

Att stärka den över

politiska ledningen

förvaltningen

En grundläggande utgångspunkt för det förändrade samspelet mellan regering/departement och myndigheter är att politiker och tjänstemän i regeringskansliet inte skall ägna sig att detaljreglera förvaltningsverksamhetema. Departementen anses varken ha de resurser eller de kunskaper om myndigheternas verksamheter som krävs för en sådan typ av styrning. Detaljfrågor och ärenden av mer löpande natur skall därför överlåtas till myndigheterna. När

resurser frigörs i departementen skapas förutsättningar att ägna mer tid åt övergripande frågor om förvaltningsverksamhetemas inriktning och mål.

Samtidigt menar riksdag och regering att man även fortsättningsvis måste vara tydlig i sin styrning myndigheterna, bland

av annat för att undvika oklarheter och underlätta kontroll- och uppföljningsverksamheten. Tydlighet skall i dag åstadkommas genom att beslutsfattarna dels formulerar tydliga övergripande mål som kan brytas ned i myndighetsspeciñka och mätbara mål, dels via den informella dialogen klargör olika beslut den traditionella stela detaljstymingen skall således mjukare och mer

ersättas av en flexibel dito.

Är dagens resultatstyrningsmodell mindre krävande än den

"gamla" regelstyrningen En fråga som inställer sig i detta sammanhang är regering och

om departement har bättre förutsättningar att klara den mjuka

av nya detalj styrningen jämfört med den gamla stela. Är den mjuka mindre resurs- och kunskapskrävande än den stela Erfarenheterna visar att detta inte är fallet. En tydlig och precis styrning ställer alltid stora krav vad gäller såväl tid och resurser som kunskaper om den verksamhet skall styras. Försöket att ersätta tydlighet i det

som formella regelverket med tydlighet i målformuleringar och informella kontakter ändrar inte detta förhållande.

Erfarenheterna visar också att departementen inte lyckats leva upp till de krav som resultatstymingen i dag ställer. De mål och riktlinjer som departementen formulerar är sällan tillräckligt tydliga. Som påvisats finns det såväl politiska praktiska skäl för detta.

som

Undersökningen visar också att departementen och då särskilt

politikerna inte heller förmår att tydliggöra övergripande mål och

riktlinjer via den informella dialogen. Det tycks bli allt svårare för myndigheterna att nå den politiska ledningen.

Undersökningen visar vidare att styrningen försvåras av att informationsforsörjningen inte fungerar som avsett. En av grundtankama med resultatstyrningsmodellen är att styrning skall ske på basis den information såväl myndigheterna som andra organ

av som förmedlar myndigheternas resultat. Som resultatstymingen ut-

om vecklats är det dock i stor utsträckning myndigheterna själva som förser regeringskansliet med sådan information. Informationsflödet från myndigheterna till regeringskansliet har också tveklöst ökat. Lika tveklöst är dock att informationen endast i begränsad utsträckning används för planering och beslut i regeringskansliet. Särskilt tydligt är att de ursprungliga ambitionerna, att regeringen i ökad utsträckning skulle få tillgång till sådan information som kan läggas till grund för mer långsiktiga och strategiska beslut, inte har infriats. I stället har informationen, tvärtemot intentionerna, kommit

att användas för styrning på marginalen i den mån den alls tillvaratas.

-

Utifrån ett styrperspektiv lider redovisningssystemet i dag av två grundläggande och nära sammanflätade brister. Den ena kan sammanfattas i ordstävet som frågar får svar. Myndigheter-

man man

är i dag ålagda att redovisa sina verksamheter på sådant sätt att na det många gånger blir svårt att utläsa hur verksamheterna fungerar, i meningen vilka mer grundläggande samhälleliga effekter verksamheterna får. Ett omfattande utvecklingsarbete har pågått, och pågår

för att få samtliga myndigheter, oavsett verksamhetens karaktär, att redovisa sina verksamheter i kvantitativa och kostnadsrelaterade tenner, gärna uttryckt i olika nyckeltal och styckkostnader. Detta ställer stora krav på departementen när det gäller att formulera tydliga återrapporteringskrav för myndigheterna; det är många gånger svårt att för offentlig verksamhet relevanta mätmetoder och

ange resultatmått den art systemet kräver. Resultatet blir inte

av som sällan att myndigheterna utarbetar omfångsrika och detaljerade redovisningar bestående av tämligen innehållslösa siffror som påvisar kvantitet och produktivitet, men som förtäljer lite om kvalitet och effektivitet. Materialet blir svåröverskådligt och svårhanterligt, särskilt vad beträffar jämförelser mellan sakenheter och mellan departement. Detta underlättar knappast beslut om större omprioriteringar inom och över sektorer samt omprövningar av hela statliga åtaganden.

o

SOU l997:l5 193

Överhuvudtaget ger undersökningen intrycket att få konkreta insatser gjorts för att få fram fördjupat och övergripande beslutsunderlag. Reformforeträdama har visserligen hyst förhoppningen att myndigheterna vid sidan av den avgränsade resultatinformationen skall förmedla sådan information. I det sammanhanget har tanken också varit att myndigheter på hand ta skall ta initiativ till

egen samverkan med andra myndigheter med syftet att ompröva verksamheter och ñnna effektiva lösningar på gemensamma problem. Dessa förhoppningar har emellertid inte infriats. En bidragande orsak är att styrningen i dag utgår från ett perspektiv där myndigheterna, delvis till följd managementtänkandet, avgränsade

av ses som organisatoriska enheter. Den alldeles övervägande delen av utvecklings- och utbildningsverksamheten vad gäller styrning och kontroll har under år koncentrerats till mer avgränsade och tekniska

senare frågor mål och resultat där den enskilda myndigheten sätts i

om centrum. Undersökningen visar också att myndigheterna i dag har stor på sig att utarbeta en tekniskt rättvisande resultatredo-

press visning; inte minst brister kan föranleda anmärkning från RRV,

som

granskar redovisningen minutiöst. I sådan situation är det som en knappast förvånande att intresset for övergripande frågor avtar. Tjänstemännen inklusive de allra högsta cheferna fokuserar den

- egna myndighetens organisation, resurser, prestationer, effekter etc., snarare än vad som är bäst for staten som helhet.

Den andra mer grundläggande bristen i redovisningssystemet är att det i dag är myndigheterna själva som i huvudsak skall svara för redovisningen sina verksamheter. Ambitionen har varit att myn-

av digheterna kritisk skall kunna utvärdera den egna verksamheten och i olika dokument, främst budgetdokument, föreslå neddragningar och besparingar. Denna och andra undersökningar visar att myndigheterna har mycket svårt att leva upp till dessa krav, särskilt som det skall ske i samband med budgetprocessen. Myndigheterna förmår helt enkelt inte att ompröva den verksamheten självbe-

egna varelsedriñen förhindrar i regel ett sådant beteende.

Är detfrämst myndigheterna stärkt sin ställning

som Precis förutspåddes visar undersökningen att uteblivna tydlig-

som göranden kan leda till oklarheter om vilken frihet myndigheterna egentligen har tolkningsutrymmet är oña betydande.

att agera - Noteras bör att denna osäkerhet kan gälla de mest skilda typer av ärenden och situationer, allt från mer fundamentala frågor om myndigheternas grundläggande uppgifter och vilka medel de får använda i sin strävan att uppnå mål, till frågor hur man skall agera i EU-

om

194 SOU 1997: 15

förhandlingar och i vilken utsträckning regeringsbeslut får kritiseras.

Något förenklat kan myndigheterna, eller Verkschefema,

snarare i händelse av uteblivna förtydliganden välja endera två hand-

av lingsalternativ. Å sidan kan de, i ett försök försäkra sig

ena att om att de handlar enligt beslutsfattamas intentioner, agera mer avvaktande och verka for att regeringen eller departementet på ett eller annat sätt tar ställning i frågorna. Risken är då att det uppstår fördröjningar i verksamheten man kan få vänta länge, ibland förgä-

ves, på preciseringar och prioriteringar. Verkschefema riskerar också att bli betraktade oföretagsamma. I vissa fall kan det

som uppstå situationer där regeringen ställer sig frågande

till om myndigheten verkligen fullgör sina uppgifter

Enligt vad som framkommer i denna undersökning är det dock vanligare att myndigheterna agerar mer aktivt. De flesta verkschefer har tagit fasta på uppmaningama att använda det egna omdömet och efter bästa fönnåga tolka bestämmelser. Ett tydligt uttryck för

vaga detta är att målformulerandet till alldeles övervägande del i praktiken blivit en tjänstemannaaktivitet med starkt begränsat politiskt deltagande det är myndigheterna tillsammans med eller ett

- som en fåtal, inte sällan oerfama, departementstjänstemän fastställer de myndighetsspeciñka målen. Vidare har, som antytts myndig-

ovan, heterna i praktiken ett stort utrymme att själva bestämma hur återrapporteringen skall ske. Med denna aktiva strategi riskerar visserligen inte verkschefema att bli betraktade oföretagsamma, där-

som emot riskerar de att driva verksamheterna på ett sätt inte över-

som ensstämmer med beslutsfattamas intentioner. Även sådana

om motsättningar i regel får odramatiska lösningar finns det, som sett, tillfällen då de får långtgående följder.

mer

Politikernas oförmåga att formulera mål för myndigheternas verksamhet, i kombination med ökad handlingsfrihet för myndigheterna, har lett till en politisering på myndighetsnivå. Myndighetsledningar tvingas att göra fler awägningar och fatta fler beslut där ansvarsutkrävandet kvarstår på regeringsnivånm

I det sammanhanget bör särskild uppmärksamhet ägnas den informella dialogens dubbla karaktär. Dialogen har under år blivit omfattande

senare mer

m Jfr t.ex. Jacobsson1984 kap. 329Kommunala fömyelsekommittén visar att införandet av målstyming i kommunal verksamhet fungerar dåligt och att även de kommunala tjänstemärmen fått en allt starkare ställning på bekostnad av de folkvalda politikerna. Det är tjänstemärmen somgör de viktiga bedömningarna och prioriteringarna, samtidigt som det blir allt svårare för medborgarna att se vem som ansvarar för olika beslut SOU 1996:169.

l95

och komplex. En växande mängd information gällande mål, resultat, konsekvenser, handlingsalternativ etc. hanteras i detta samtal. Visserligen kan departementen klargöra olika beslut och tydliggöra riktlinjer via dialogen. Men mycket talar för att utvecklingen stärkt myndigheternas ställning gentemot departementen i allmänhet och departementsledningama i synnerhet. Myndigheterna har ett kunskapsövertag, och det gäller inte enbart sakverksamheten. Det är främst myndigheterna som lärt sig hantera den förändrade och förvetenskapligade styrningen. Till detta kommer att myndigheterna i allmänhet har större möjligheter att lägga ner tid och resurser på att förbereda dialogen. Myndigheternas möjligheter att argumentera för de de tycker sig behöva har således ökat samtidigt som

resurser departementens möjligheter att pröva myndigheternas ofta väl motiverade beskrivningar och åtgärdsforslag är begränsade.

Undersökningen visar också att försöken att genom en utvecklad informell dialog skapa ett smidigare och mer flexibelt samspel mellan regeringskansliet och myndigheterna inte alltid behöver få avsedda effekter. Kontaktmönstren kan bli svåröverskådliga och i själva verket försvåra implementeringen politiska beslut.

av

Den maktförskjutning som beskrivits har förstärkts genom

nu en bristfällig övervakning av hur myndigheterna, och då särskilt verkschefema, utövar sina befogenheter. Systemet för utkrävande

och genomförandet eventuella sanktioner fungerar i av ansvar av dag otillfredsställande.

Om departementens omorganisering I rapporten redogörs för de krav som under senare tid rests på att omorganisera departementen för att underlätta den politiska ledningen över förvaltningen. Många menar i dag att departementstjänstemännens kompetens är för dåligt anpassad till de krav som det förändrade samspelet mellan regeringskansli och myndigheter ställer. Visserligen uppges tjänstemännen besitta hög kompetens for mer traditionella arbetsuppgifter, som att bereda propositioner och processa sakfrågor. Som beskrivit ställer dock resultatstymingen som den kommit att utformas andra, mycket krävande och svårförenliga krav på depaitementstjänstemännen.

Det är en vanlig åsikt att regeringskansliet behöver byggas ut med flera tjänstemän som behärskar resultatstymingsfrågoma, så att departementen kan möta myndigheterna på mer jämlika villkor. Det behövs således fler controllers, utvärderare, resultatanalytiker etc. Dessutom menar man att tjänstemännen allmänt behöver avlastas medverkan i den utåtriktade politiska verksamheten. Förslag om

l96

att inrätta en ny departementschefstjänst har också framförts. Avsikten har varit att avlasta statssekreteraren olika administrativa uppgiñer, bland annat resultatstymingsfrågor. Man har även försökt överbrygga revirstridema inom och mellan departementen, bland annat genom att slå samman departementen till en myndighet.

Undersökningen visar att det i dag finns tydliga brister i samspelet mellan politikerna och de opolitiska tjänstemännen i regeringskansliet. Ett uttryck för detta är det inflytande som departementstjänstemännen fått över regleringsbrevens utfomming. Det bristande intresset för resultatstymingen på politisk nivå har bidragit till en ordning där många beslut i praktiken avgörs i ett samspel mellan departements- och myndighetstjänstemän. Dessa tjänstemän har ofta en gemensam kunskapsbas och delar på ett grundläggande plan både problembild och lösningskoncept vad gäller samspelet med och styrningen av myndigheterna. Att departementstjänstemännen inte sällan rekryteras från de myndigheter som de har att hantera torde bidra till denna samsyn. Likaså det täta informella samspel mellan departement och myndigheter som resultatstymingen i dag förutsätter. Det är oklart om en ökning av antalet departementstjänstemän delaktiga i denna process bidrar till att jämna ut villkoren i mötet mellan regeringen och myndigheterna.

I detta sammanhang bör uppmärksammas att flera intervjupersoner menar att regeringskansliet under senare år vuxit sig så pass stort att det finns en risk att regeringens styrning av departementen försvåras. En ytterligare utbyggnad av regeringskansliet, bland annat för att leva upp till de krav som resultatstymingen i dag ställer, riskerar att förstärka styrproblemen. Med en utbyggnad av både den politiska nivån, med fler politiskt rekryterade tjänstemän, och den opolitiska tjänstemannanivån skapas ett regeringskansli som i sin interna struktur allt mer påminner om relationen mellan departement och myndigheter. Den gräns mellan politik och förvaltning som traditionellt brukar dras mellan departement och myndigheter flyttar därmed i högre utsträckning in i departementen och med detta också de spänningar som finns i skärningen mellan de båda sfärerna. De tätare regeringsskiften som fått uppleva under den senaste tjugoårsperioden torde bidra till att förstärka denna utveckling.

Enligt vad som framkommer i denna undersökning är inte heller försöket att renodla statssekreterartjänsten till utpräglat politiska uppgifter helt oproblematiskt. Tre förhållanden bör här särskilt uppmärksammas. För det första låter sig inte de ärenden som statssekreterama i dag har att hantera indelas i två tydligt separerade delar: politiska respektive administrativa. För det andra finns en risk att

politikernas styrning och kontroll av den egna tjänstemarmaorganisationen försvåras om administrativa beslut helt överlåts till tjänstemärmen. För det tredje riskerar statssekreterama att hamna i en otydlig mellanposition, där det politiska ledarskapet finns hos statsrådet och det administrativa ledarskapet i ett nytt administrativt departementssekreteriat, alternativt hos chefstjänsteman i de-

en ny partementet.

Även de i och för sig vällovliga försöken att överbrygga sektorsgänserna inom och mellan departementen kan vissa faror.

rymma Visserligen leder revirstridema många gånger till en omständlig och ineffektiv ärendehantering. Samtidigt speglar konflikterna ofta reella politiska intressemotsättningar. Många att det är viktigt att

menar dessa intressen får nötas mot varandra.

Sammantaget kan konstateras att det finns flera grundläggande problem vad gäller implementeringen av resultatstyrningsmodellen och försöken att stärka den politiska ledningen över förvaltningen. Resultatstymingen har i sin praktiska utfonnning inte blivit det slagkraftiga styrinstrument som regeringen hoppades.

Man har inte lyckats tydliggöra de olika aktörernas roller vad gäller befogenheter och ansvar. Tvärtom visar undersökningen att samspelet mellan regering och myndigheter är mer komplext och svåröverskådligt än någonsin. I det sammanhanget kan konstateras att den förändrade styrningen medfört en kanske inte i alla delar avsedd maktförskjutning från politiker till tjänstemän. Bilden av denna maktförskjutning är dock komplicerad. Det finns naturligtvis också spänningar mellan tjänstemännen i departementen

och myndigheterna. Myndigheterna har i dag goda förutsättningar att på olika sätt argumentera för sina idéer och därmed öka sitt inflytande. Samtidigt har de opolitiska tjänstemännen i departementen givits ökade möjligheter att påverka förvaltningens verksamhet. Frågan är emellertid i vilken utsträckning dessa tjänstemän bidrar till att stärka regeringens ledning över förvaltning.

Till detta skall läggas att personliga egenskaper hos de enskilda aktörema fått en allt större betydelse under år. Maktförskjut-

senare ningsdiskussionen ovan gäller förutsättningarna för olika aktörer att agera. En annan sak är om aktörema använder sig av de instrument som tilldelats dem.

Att öka

myndigheternas handlingsfrihet

Ett viktigt led i resultatstymingsmodellen är att ge myndigheterna ökad handlingsfrihet. De bör så långt möjligt befrias från restriktioner av olika slag och själva bestämma hur verksamheter skall bedrivas för att på bästa sätt svara mot politikernas önskemål. Härigenom hoppas man att effektiviteten och kreativiteten i verksamheterna skall öka.

Som beskrivits tidigare har också beslutsfattarna under senare år avreglerat verksamheterna och delegerat en rad befogenheter till myndigheterna. Detta arbete förefaller ha givit resultat. Det finns bland intervjupersonerna en samstämmig uppfattning om att myndigheternas handlingsfrihet i flera avseenden har ökat och att myndigheternas förutsättningar att bedriva verksamheterna mer effektivt därigenom förbättrats. Samtidigt visar undersökningen att det alltjämt finns faktorer som många menar begränsar myndigheternas handlingsfrihet för mycket. Nedan diskuteras några sådana faktorer närmare.

"Traditionella " detaljregler kvarstår i stor utsträckning Trots de avregleringar och delegeringar som ägt rum under senare år menar många intervjupersoner att riksdag och regering i dag styr förvaltningen med dubbla styrsystem. Alltjämt finns det många traditionella detaljregler som riktar sig mot myndigheternas organisation och arbetssätt. Undersökningen visar också att de politiska beslutsfattarna inte sällan beslutar i frågor som en gång delegerats till myndigheterna, exempelvis hur en myndighet skall organiseras internt eller hur resurser skall hanteras. Detta förklaras till stor del av att ett val av ett till synes opolitiskt medel i praktiken kan vara ett viktigt ideologiskt val. Tekniska och detaljerade frågor vid

som en tidpunkt uppfattats som opolitiska kan snabbt omvärderas och bli politiskt intressanta. Det ñnns också de som menar att regeringens uppdrag vilka ökat påtagligt under senare år till myndigheterna kan begränsa myndigheternas handlingsfrihet och i viss utsträckning

form av detaljstyming. utgör en

Nya förhållanden har tillkommit som begränsar

myndigheternas handlingsfrihet Undersökningen visar också att det förändrade samspelet medfört nya förhållanden som kan inverka negativt på myndigheternas handlingsfrihet. Det är exempelvis befogat att ställa frågan inte

om ambitionerna att bryta ned övergripande mål som skall öka hand-

lingsfriheten i myndighetsspeciñka mål och mätbara resultatkrav drivits så långt att resultatstyming i praktiken blivit detsamma som traditionell detaljstyming. Resonemanget kan illustreras med ett enkelt exempel. RRV har som övergripande mål att dels verka for effektivitet i staten och i statliga åtaganden samt ändamålsenlig ekonomiadministration i den statliga förvaltningen, dels kun-

genom skapsöverföring, rådgivning och stöd till regeringskansliet, myndigheterna och andra aktörer verka for att ändamålsenliga åtgärder vidtas Detta sker bland s.k. effektivitetsrevision.

annat genom För effektivitetsrevisionens del har de övergripande målen brutits ner i tre Verksamhetsmål, varav ett består i att årligen genomföra 20 granskningar som inriktas så att samtliga departementsområden berörs under en femårsperiod. Sett ur ett handlingsfrihetsperspektiv frågar man sig: Vad är det for skillnad på detta preciserade mål och en traditionell detalj som säger detsamma RRV skall genomföra 20 granskningar per år oavsett denna tydliga riktlinje tar

om sig uttryck i ett operationellt mål eller traditionell detaljregel.

en Olof Ruin, professor i statsvetenskap, formulerade problemet redan 1985 i ett särskilt yttrande till Verksledningskommitténs slutbetänkande: Vari ligger slutligen den stora skillnaden mellan de mycket preciserade mål som man tydligen vill ha och de detaljerade regler

inte vill ha33 som man

Som resultatstymingen utfonnats har det också tillkommit en rad nya detalj regler som riktar sig mot myndigheternas redovisningsoch planeringsverksamhet. Vid sidan den traditionella finansiella

av redovisningen har myndigheterna ålagts att redovisa vilka resultat de åstadkommer, dvs. vad de presterar samt mätbara effekter

av prestationerna. Vi skall inte här hur denna redovisning när-

upprepa mare skall gå till utan nöjer oss med att konstatera att regleringen vad gäller såväl målfonnulering som återrapportering målupp-

av fyllelse med tiden blivit mycket detaljerad och komplicerad och att redovisningsverksamheten i dag tar mycket tid och i

resurser anspråk. Detta gäller för både departement och myndigheter. Flera myndigheter har byggt stora administrativa enheter för att möta

upp de nya redovisningskraven. Undersökningen visar att många aktörer har svårt att ta till sig detta nya redovisningssystem. Det allmänna ointresset för resultatredovisningama, och då särskilt i regeringskansliet, vittnar om systemets komplexitet, svåröverskådlighet och

svårbegriplighet.

33°RRV:s årsredovisning 1995. 33 sou 1985:40 s. 228.

200 SOU 1997: 15

Även för planeringsverksamheten har det under år införts

senare

rad detaljerade bestämmelser hur myndigheterna skall en nya om förfara i olika situationer. Utforrnandet av den fördjupade anslagsframställningen är ett exempel, konsekvensutredningama i samband med reglegivningen ett annat. För att klara av den utvidgade planeringsverksamheten krävs omfattande insatser. Samtidigt är det oklart arbetet medfört några nämnvärda positiva effekter

om

k

Sammantaget kan konstateras att resultatstymingsmodellen i sitt praktiska genomförande kanske inte medfört den ökade handlingsfrihet för myndigheterna från början avsågs. Visserligen har det

som skett betydande avreglering och delegering, men många tradi-

en tionella detaljregleringar kvarstår. Dessutom har nya detalj regler tillkommit som en följd av det förändrade samspelet i går detaljreglerades inflödessidan, i dag utflödessidan.

Vad har hänt med rättssäkerhetskraven

Som redovisas i kapitel två förklarade regeringen under 1980-talet att kraven på rättssäkerhet får anses vara väl tillgodosedda och att andra värden måste prioriteras Regeringen har dock i andra sammanhang markerat att förändrings- och förnyelsearbetet i staten inte får innebära att rättssäkerhetskraven urholkas. Mot denna bakgrund diskuteras i det följande ett antal frågor gällande rättssäkerhetskraven och hur dessa påverkats under senare år.

De formella normerna har försvagats

Riksdagens och regeringens möjligheter att hinna med att anpassa lagar och bestämmelser till de allt snabbare omvärldsförändringama har successivt minskat. Genom ramlagstifrning har man sökt skapa

flexibelt regelverk, där myndigheterna givits ett ökat inflyett mer tande över tillämpningen.

3 Set.ex. RRV 1996:50. 333Det förtjänar att det ibland hävdas att rättssäkerheten utgör det

nämnas grundläggande värdet i statsförvaltningen och att det inte går att förbättra exempelvis effektiviteten och servicen om förändringarna innebär avsteg från rättssäkerhetskraven rättssäkerhet ingår som en grundläggande del i alla andra vär-

den.

SOU 1997: 15 201

Visserligen kan ramlagstiftning bidra till att öka smidigheten och effektiviteten i förvaltningsverksamhetema. Samtidigt innebär tekniken en risk för att rättssäkerhetskraven urholkas. Vår undersökning visar att vagt fonnulerade lagar och bestämmelser kan skapa osäkerhet i departement och myndigheter om hur aktörerna skall/får agera i olika situationer. När tolkningsutrymmet vidgas ökar risken för skönsmässighet i bedömningama. Därigenom riskerar också grundläggande rättssäkerhetsprinciper som förutsägbarhet och likabehandling att försvagas.

En annan fråga gäller den starka fokuseringen på mål och resultatkrav i regleringsbreven. Vad man här bör uppmärksamma är att denna utveckling på sikt kan leda till att andra styrmedel inne-

som håller mål och riktlinjer, dvs. lagar och förarbeten, kan förlora i styrka. Denna iakttagelse har även gjorts av Riksdagens revisorer i en aktuell rapport Visserligen är avsikten den, att de mål

som anges i regleringsbreven skall kunna härledas ur lagar och propositioner. Vår undersökning visar dock att det i många fall kan

vara svårt att bryta ner övergripande mål i ändamålsenliga verksamhetsmål som är mätbara. Svårighetema att formulera mål och väl fungerande resultatmått uppmuntrar också till gatlyktsrationalitet att

endast någorlunda mätbara mål anges. Som beskrivs i kapitel fyra är målen många gånger närmast att betrakta förhandlings-

som produkter mellan myndigheterna och tjänstemän i departementen; det politiska deltagandet är begränsat.

Huruvida den ovan beskrivna utvecklingen överensstämmer med regeringsformens bestämmelser om att den offentliga makten skall utövas under lagarna kan, och bör, diskuteras.

Beslutsprocessen har blivit

otydli gare Den minskade detaljregleringen i det fonnella regelverket har också inneburit att den informella styrningen ökat i betydelse. Även detta i enlighet med beslutsfattamas avsikter.

Den informella styrningen har stor betydelse för samspelet mellan regeringskansli och myndigheter. Enligt Konstitutionsutskottet är det överhuvudtaget svårt att föreställa sig smidig och väl

en fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter olika

av slag.335 Med en ökad informell styrning ökar emellertid också risken för att centrala rättssäkerhetskrav åsidosätts. Exempelvis kan beslutsvägama bli svårare att följa, vilket i sin tur kan medföra

334Riksdagens revisorer l996/97:3 s. 33. 335KU 1986/87:29 s. 13.

202 SOU 1997: 15

problem när det gäller ansvarsfrågan. Likaså kan insynen i beslutsprocessen försvåras. Vi har också visat att ett ökat antal politiker och tjänstemän på olika nivåer i departement och myndigheter deltar i den informella dialogen och att detta ökar risken för missförstånd och att felaktig infonnation förmedlas. Styrkraften i de formella regelverket riskerar därmed att avta.

EU-inträdet innebär också att får regler som är övemationella. Inom EU-arbetet är beslutsprocessen sluten. Offentlighetsprin-

mer ciper och meddelarfrihet är främmande inslag i dessa sammanhang. Dessutom är de informella nätverken mer omfattande och svåröverskådliga.

Ett hotat oberoende Myndigheters och tjänstemäns oberoende anses vara en viktig garant för rättssäkerheten. Självständigheten skall skydda mot en alltför långt gången lyhördhet och anpassning till dagspolitiska krav. Statstjänstemärmen skall stå för kontinuitet och rättstrohet. De skall ha förmåga att motstå påtryckningar olika slag, inte minst från

av regeringen. Samtidigt är det viktigt att tjänstemännen inte blir för byråkratiska och stela i sitt arbete. Den ökade delegeringen och ramlagstiñningen förutsätter att tjänstemännen i viss utsträckning är lyhörda och har förmåga att anpassa sig efter omvärldsförändringar. Mot denna bakgrund vill här lyfta fram två förhållanden som kräver ökad uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att utveckla samspelet mellan regering/departement och förvaltning.

Det första förhållandet gäller den infonnella dialogen mellan departement och myndigheter. Vi har redan beskrivit hur ett utvidgat infoimellt samspel kan leda till en otydligare beslutsprocess. En omfattande informell dialog kan även begränsa myndigheternas oberoende ställning genom att gränsen mellan de båda förvaltningsnivåema blir otydligare. Skyddet mot en alltför stor anpassning till det politiskt för stunden önskvärda riskerar därmed att uttunnas. En sådan utveckling kan också leda till att myndigheternas vilja att leverera motbilder olika regeringsbesluts konsekvenser mins-

av kar. Här bör även det tilltagande utredningsarbetet inom regeringskansliet uppmärksammas. Att departementen förstärks med analysoch utredningskompetens kan i flera avseenden vara nödvändigt. Men det kan också leda till en icke alltid önskvärd politisering av utredningsarbetet. Myndigheters och kommittéers oberoende ställning har ansetts garantera att saklighet och objektivitet iakttas i detta arbete.

SOU 1997: 15 203

Det andra förhållandet gäller den omfattande delegering av befogenheter till verkschefsnivå som den förändrade styrningen har inneburit. Delegering har ansetts nödvändig för att öka myndigheter-

handlingsutrymme och verksamheternas effektivitet. En relativt nas vanlig uppfattning är emellertid att verkschefemas ökade befogenheter inte följts ökad kapacitet för kontroll och ansvarsutkrä-

av en vande. Till skillnad från vad som gäller i flera andra västeuropeiska länder och i många privata företag har den svenska statstjänsteman-

hamnat i ett nära beroendeförhållande till sin närmaste chef, vad nen gäller såväl själva tjänsten lön och förmåner. Undersökningen

som visar att detta kan medföra att förvaltningen tystnar. Av rädsla för att spoliera framtida karriärmöjligheter kan tjänstemännens benä-

offentlighet missförhållanden inom förvaltningen genhet att ge minska. Intervjuerna antyder vidare att kunskapen den grund-

om lagsskyddade meddelarfriheten är dålig både bland politiker och

änstemänm Sammantaget visar undersökningen att den minskade detalj ringen i det formella regelverket, i kombination med en ökad informell styrning, tenderar att försvaga flera centrala rättssäkerhetskrav. Det gäller förutsägbarhet, likabehandling, insyn, oberoende och ansvarsfrågor. På sikt kan den starka fokuseringen på de myndighetsspecifika målen också komma att minska styrkrañen i lagar och förarbeten.

33° sådanokunnighet

Kommunala fömyelsekommittén har uppmärksammat att en också finns bland politiker och chefstjänstemän på kommunal nivå SOU 1996:169.

204 SOU 1997: 15

Avslutande diskussion

Resultatstymingen har i sin praktiska utfomming blivit en i raden

av

generella modevågor som präglat förvaltningspolitiken under de

senaste decennierna programbudgeteringen, serviceorienteringen,

tvåprocentaren, managementtänkandet, treårsbudgeteringen, renodlingen är andra exempel sådana modevågor. Vissa myndigheter har endast påverkats i begränsad utsträckning av allt detta. Andra har däremot berörts och engagerat sig i flera dessa trender.

av av Erfarenheterna visar att det finns en betydande risk att myndigheter

när förändringarna förs ut generellt -i större eller mindre ut- sträckning tappar orienteringen och förståelsen för vad är ut-

som märkande och förpliktande i just deras verksamhet. Det är inte bara gränserna mellan verksamheterna inom staten tenderar att sud-

som das ut utan också gränserna mot det privata näringslivet.

En viktig fråga är hur det kan komma sig att förvaltningspolitiken har fått denna alltför generella karaktär. Hur kommer det sig exempelvis att resultatstymingsmodellen fått sin nuvarande utfomining Frågan blir särskilt intressant mot bakgrund att det dels

av bland både politiker och tjänstemän finns en tämligen spridd medvetenhet om att styrningen i dag är behäftad med allvarliga brister, dels finns tidigare erfarenheter som visar att den form styrning

av som nu tillämpas är problematisk. Vi menar att det finns flera bidragande orsaker till denna utveckling.

För det första har den politiska ledningens intresse för resultatstymingen varit svagt. Med den inriktning utvecklingsarbetet fått har intresset dessutom avtagit. I praktiken har det i stället blivit

en avgränsad grupp tjänstemän från regeringskansliet främst Finansdepartementet, RRV och Statskontoret svarat för den praktis-

som ka utformningen av resultatstymingen. På grund det politiska

av ointresset och att de ursprungliga riktlinjerna var så allmänt

pass hållna och öppna för tolkningar har tjänstemännen haft ett betydande handlingsutryrnme när de omsatt modellen i praktiskt handlande. Genom att förändringsarbetet till övervägande del har bedrivits utanför det lagreglerade området har reformer dessutom kunnat

genomföras utan krav på mer utförliga utredningar och förankringsprocesser. Till detta kommer att dessa tjänstemän har en gemensam, företrädesvis företagsekonomisk, kunskapsbas; de är i stor utsträckning ense om att problemen skall kunna lösas ekonomiadrni-

genom nistrativa modeller och processer. Eftersom dessa tjänstemän kommit att stå för såväl utvecklingsarbete som genomförande och utvärdering har reformema heller inte kunnat utvärderas på ett tillbörligt

sätt; förmågan att dra lärdom av tidigare erfarenheter har varit begränsad Som tidigare beskrivit tenderar utvecklingen att bli självgenererande fler personer med resultatstymingskompetens har

anställts och gruppen har efter hand blivit allt mer dominerande.

För det andra har modellen, som den ursprungligen presenterades, något positivt att erbjuda både politiker och myndighetstjänstemän, vilket gör att många kanske är villiga att bortse från de nackdelar som resultatstymingen i praktiken medfört. För politikerna kan det i många fall vara lockande att slippa detaljfrågor för att i stället ägna sig åt stora och viktiga frågor, och formulera visio-

och övergripande mål för den framtida verksamheten. I bespaner ringstider, när besvärliga prioriteringar och nedskärningar måste göras, kan modellen också bekväm för politikerna man dele-

vara gerar besluten till myndighetema. Samtidigt har det så här långt inte varit särskilt svårt för politikerna att frångå modellen och besluta i frågor gång delegerats. Myndighetstjänstemärmen har i sin

som en tur lockats den ökade handlingsfrihet som modellen tycks ge när

av detaljeringsgraden minskar i det formella regelverket.

För det tredje får samspelet mellan regering och förvaltning en rationell prägel när det beskrivs i handfasta modeller och processer. Det finns många gånger ett behov av att kategorisera och generalisera. Med hjälp av modellerna kan man tydligt visa hur regeringens styrning myndigheterna skall gå till, vilket bidrar till att skapa

av legitimitet. Det kan också svårt att på ett allmänt plan, oavsett

vara

är politiker eller tjänsteman, argumentera mot nödvändigom man heten ökad handlingsfrihet och flexibilitet i förvaltningen. Likaså

av mot behovet att formulera mål och att ställa krav på resultat för

av verksamheter. Som flera intervjupersoner framhåller är modellen i dag också intellektuellt viktig ja, närmast helig.

Undersökningen påvisar betydelsen och nödvändigheten av att de politiska beslutsfattarna lyfter upp förvaltningspolitiken på den politiska dagordningen. Riksdag och regering måste i ökad utsträckning uppmärksamma de förvaltningspolitiska problemen och försöka finna nya former för förvaltningspolitikens ledning och genomförande. En effektiv förvaltningspolitik förutsätter politisk förankring. Den kan inte helt överlämnas till tjänstemännen.

337Lindström 1996.

SOU 1997: 15 207

Käll- och

litteraturförteckning

Litteratur

Arbetstagarkonsult 1992 En ny start för regeringskansliet. Brunsson, Karin. 1995 Dubbla budskap. Hur riksdagen och regeringen presenterar sitt budgetarbete. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet. Czarniawska, Barbara. 1986 Förvaltningschefer politiker eller

ledare i Brunssson, Nils, red. Politik och ekonomi. En kritik av rationalitet som samhällsföreställning. Doxa Ekonomi. Czarniawska-Joerges, Barbara. Jacobsson, Bengt. 1988 Budget in a cold climat. Report 17, Maktutredningen. Dreber, Agneta. 1996 Vem kan segla forutan vind vet skeppa-

ren vart hon skall styra, i Statens Fömyelsefond Förändra i staten. Ehn, Peter. 1996 Maktens administratörer. Opublicerat avhandlingsmanus. Eriksson, Björn. 1996 Björnkramar. Karusell. Feldt, Kjell-Olof. 1993 Att styra som minister erfarenheter från

- 70-talets och 80-ta1ets regeringar i von Sydow, Björn m.t1. red. Politikens väsen. Idéer och institutioner i den moderna staten. Tiden. Heckscher, Gunnar. 1952 Svensk statsförvaltning i arbete. SNS. Jacobsson, Bengt. 1984 Hur styrs förvaltningen myt och

w verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken. Studentlitteratur. Jacobsson, Bengt. 1989 Konsten att reagera. Carlssons. Larsson, Torbjörn. 1986 Regeringen och dess kansli. Samordning och byråkrati i maktens centrum. Studentlitteratur. Lindström, Stefan. 1996 Att kunna hålla de andra krafterna stången. Preliminär rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Lundquist, Lennart. 1993 Ämbetsman eller direktör Nordstedt Juridik.

208 SOU 1997: 15

Rombach, Björn. 1991 Det går inte att styra med mål. Studentlitteratur. Petersson, Olof. 1996aRättsstaten. Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik. Publica. Petersson, Olof. l996b Politikens möjligheter. Har folkstyrelsen någon framtid SNS. Sannerstedt, Anders. 1991 Implementering hur politiska beslut

genomförs i praktiken i Rothstein, Bo, red. 1991 Politik

som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. SNS. Söderlind, Donald Petersson, Olof. 1988 Svensk förvaltningspolitik. Diskurs.

Offentligt tryck

SFS 1974: 152 Kungörelse om beslutad ny regerings-

form. SFS 1987:1100 Verksförordning. SFS 1990:1510 Förordning med länsstyrelseinstruktion. SFS 1994:260 Lag offentlig anställning.

om SFS 1995:1322 Verksförordning. FiU 1992/93:30 Den ekonomiska politiken och slutlig

budgetreglering för budgetåret

1 993/94 prop. 1992/93: 150 mfl. FiU 1995/96:7 Information och resultatstyrning. KU 1986:87:29 Om ledningen den statliga förvalt-

av

ningen. KU 1993/94:30 Granskning av statsrådens tjänsteutöv-

ning och regeringsärendenas handläggning.

KU 1995/96:30 Granskning av statsrådens tjänsteutöv-

ning och regeringsärendenashandläggning.

Prop. 1982/832100 Förslag till statsbudget. Prop. 1983/84:10O Förslag till statsbudget. Skr. 1984/85:202 Den offentliga sektorns förnyelse. Prop. 1984/85:2l9 Om den statliga personalpolitiken. Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag. Prop. 1986/87:99 Ledning av den statliga förvaltningen. Prop. 1987/88:l5O Förslag till slutlig reglering

av

statsbudget. Prop. 1991/92: 100 Förslag till statsbudget.

SOU 1997: 15 209

Prop. 1992/93:100 Förslag till statsbudget. Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av

statsbudget. Prop. l994/95:l00 Förlag till statsbudget. Reg. Förord.mot. 1987:5 Organisationen av de statliga myndig-

heterna verksförordning

- en m.m. SOU 1968:47 Förvaltning och folkstyre. SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. SOU 1979:61 Förnyelse genom omprövning. SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ själv-

-

ständighet. SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndig-

heternas ledning. SOU 1986:33 Att studera framtiden. SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet. Utmaningar

och möjligheter. SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. SOU 1991:41 Marknadsanpassade service- och stabs-

funktioner ny organisation av stödet

-

till myndigheter och regeringskansli.

Bilagedel. SOU 1992:112 Administration i kanslihuset. Klara

administrationen Bilaga.

- SOU 1993:80 Statsförvaltningen och EG. SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet. SOU 1995:93 Omprövning av statliga åtaganden. SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting. Ds C 1983:16 Meritvärderingen vid statliga

tjänstetillsättningar m. m. Ds 1994:53 Motiv för offentliga åtaganden. Ds 1994:81 En socialförsäkring. Ds 1995:6 Åtgärder för att stärka resultat-

styrningen. Dir. 1995:93 Kommission om den statliga förvaltning-

ens uppgifter och organisation. Dir. 1994:23 Direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare att pröva ojfentliga åtaganden.

RK 1994:8 Personalarbetet i regeringskansliet.

Regeringskansliets förvaltningskontor.

RK 1996 Regeringskansliets organisation m.m.

Rapport från arbetsgrupp under statssekreterare Hans Dahlgren.

RR 1994/95.12 Statlig personalpolitik. RR 1994/95.14 Förslag angående information och

resultatstyrning. RRV 1991 Hur går det En journalists syn på

budgetprocessen.

RRV 1992 Uppföljning av budgetcykel myndig-

heternas regleringsbrev del

- RRV l993a Resultatstyrning i regleringsbrev. RRV l993b Resultatstyrning i regleringsbrev 1993. RRV 1994:32 Den statliga budgetprocessen och resul-

tatstyrningen. En beskrivning av en

reform. RRV Årlig Rapport 1995.

RRV Årsredovisning 1995.

RRV 1996:36 Med resultatet i fokus. En lägesrapport

om resultatstyrningen i staten baserad

på RRVs erfarenheter. RRV 1996:41 Det offentliga åtagande en antologi.

- RRV 1996:50 Förvaltningspolitik i förändring. RRV 1996:63 Rättskedjan. Statskontoret 1990:21 När riksdag och regering ska styra med

resultat. Statskontoret 1996:7 E U-medlemskapets ejfekter på svensk

statsförvaltning. Statens fomyelsefond Hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. PDS- undersökning 1995. 1995-11-03, prelimi-

när rapport.

Tidningsartiklar

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennya gymnasieskolan stegför steg.U. . - Inkomstskattelag,del I-III. Fi. . Fastighetsdataregister.Ju. . Förbättradmiljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför . arbetshandikappade.A.

O Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrâgor.K. . Byrákratin i backspegeln.Femtioår av förändring .

sexförvaltningsomráden.Fi.

Rösterom barnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S. . Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- . hetsanpassning statsförvaltningensav

stmktur. Fi.

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi.

.Skatter, miljö ochsysselsättning.Fi.

.IT-problem inför ZOOO-skiftel.Referatoch

slutsatserfrån enhearinganordnadav

lT-kommissionenden 18december.

lT-kommissionensrapportl/97. K.

.Regionpolitik för hela Sverige.N.

IT i kulturenstjänst. Ku. . .Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt

och problematik. Fi.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fastighetsdataregister.3

Socialdepartementet

Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa.8

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernaroll i trafik- och fordonsfrágor. 6 lT-problem inför ZOOO-skiftet.Referatoch slutsatser frånenhearinganordnadavIT-kommissionenden 18december.IT-kommissionensrapport 1/97. 12 Finansdepartementet lnkomstskattelag,del l-lll. 2 Byråkratini backspegeln.Femtioår avförändringpå sexförvaltningsomráden.7 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensstmktur. 9av Ansvaretför valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning.l l Det svärasamspelet.Resultatstymingensframväxt och problematik.15

Utbildningsdepartementet

Dennyagymnasieskolan stegför steg.l

-

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför arbetshandikappade.5 Kulturdepartementet IT kulturenstjänst. 14i Närings- och handelsdepartementet Regionpolitikför hela Sverige.13

Miljödepartementet

Förbättradmiljöinfomation. 4