SOU 1984:74

Regional utveckling och mellanregional utjämning

Till Statsrådet och chefen för industridepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 december 1982 chefen för industride- partementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter jämte sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén att utreda det regionalpolitiska stödet till näringslivet.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 22 december 1982 som ordförande professor Pär—Erik Back och den 29 december 1982 som ledamöter riksdagsledamoten Per-Ola Eriksson, riksdagsledamoten An- ders G. Högmark, riksdagsledamoten Christer Nilsson, docenten Lars Nordström, riksdagsledamoten Gunnar Ström, riksdagsledamoten Ma- rianne Stålberg och dåvarande länsrådet Uno Williamsson. Riksdagsle- damoten Jörn Svensson förordnades den 10 juni 1983 som ledamot.

Som sakkunniga åt utredningen förordnades den 8 mars 1983 depar- tementsrådet Göran Aldskogius, industridepartementet, utredaren An- ders Bäckström, LO, utredningssekreteraren Margaretha Svegander, TCO, bitr. direktören Bengt Jobin, Sveriges industriförbund, byråchefen Leif Magnusson, statens industriverk och den 25 april 1983 numera avdelningschefen Dick Sundelin, Landstingsförbundet. Fr.o.m. den 1 juli 1983 förordnades avdelningschefen Tage Levin som sakkunnig se- dan Magnusson på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdra- get. Som expert åt utredningen förordnades den 8 mars 1983 departe- mentssekreteraren Lars Hallsten, kommunikationsdepartementet, de- partementssekreteraren Sverker Liden, fmansdepartementet, departe- mentssekreteraren Lennart Danielsson, arbetsmarknadsdepartementet och sakkunnige Lennart Almqvist, civildepartementet.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 februari 1983 forskningsse- kreteraren Arne Eriksson. Till biträdande sekreterare fr.o.m. den 1 fe- bruari 1983 förordnades departementssekreterare Per-Ove Engelbrecht och departementssekreterare Lennart Stålberg och fr.o.m. den 1 mars 1984 departementssekreterare Ivar Lidström och departementssekrete- rare Anders Hedlund. I utredningens kansli har tjänstgjort Oili Koskela.

Kommittén antog vid sitt första sammanträde namnet Regionalpoli- tiska utredningen.

Utredningen har anlitat utomstående experter för att få underlag för analyser och överväganden. Detta underlagsmaterial redovisas i depar- tementsstenciler, Ds I 1984:21-24. En femte bilagedel, Ds I 1984:25 som

innehåller statistiska basuppgifter om, den regionala utvecklingen har utarbetats inom utredningens kansli.

Till utredningen har från regeringen överlämnats följande skrivelser: den 10 februari 1983 från A. Lundmark med förslag till kommunala fonder för att bibehålla och utveckla industrin; den 24 mars 1983 från Gällivare, Kiruna och Pajala kommuner om ändrade regler för regional- politiskt stöd; den 5 maj 1983 från länsstyrelsen i Jämtlands län om särskilda åtgärder; den 22 september 1983 från statens industriverk om krisortsgrupper; den 22 september 1983 kopia av riksdagens skrivelse 1982/83z376 och näringsutskottets betänkande 1982/83239 för beaktan- de i de delar som berör frågor om besvärsrätt och regionalpolitiska beslut på central nivå; den 13 oktober 1983 från länsstyrelsen i Gävleborgs län om ändrade regler för användning av medel för regionala utvecklings— insatser; den 15 mars 1984 från Sandvikens kommun om statsbidrag för byggande av viss industrilokal; den 29 mars 1984 från statens industri- verk med sammanställning av regionala industriprogram; den 5 april 1984 från länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län om kostnaderna för det norrländska näringslivets persontransporter; den 12 april 1984 revisionsrapporten Statliga före— tagsstöd från Riksrevisionsverket vad avser regional- och industripolitis- ka stöd; den 3 maj 1984 från beredningen för planering och samordning av statliga insatser för rekreation med betänkandet Områden för turism och rekreation, (SOU 1983 :43), i de delar som avser det regionalpolitiska stödet till näringslivet; den 6juli 1984 promemorian Stiftelsen Industri— centras framtid, upprättad inom industridepartementet.

Utredningen har beretts tillfälle att yttra sig över två betänkanden från andra utredningar: slutbetänkande från Dataeffektutredningen, Dato- rer och arbetslivets förändring, (SOU 1984:20), och betänkande avgivet av Malmfältsutredningen, Framtid i Malmfälten, (Ds [ 1984z9).

Utredningen har mottagit ytterligare ett antal skrivelser, nämligen: den 18 september 1983 från Bjurholms kommun om ändrad zontillhö- righet förtransportstöd; den l6januari 1984 från länsstyrelsen i Kalmar län om behov av regionalpolitiska insatseri nordvästra delen av Kalmar län; den 18 januari 1984 från länsstyrelsen i Kronobergs län om behov av regionalpolitiska insatseri Kronobergs län; den 23 februari 1984 från handelskamrarna i Gävle, Västernorrland och Jämtland, Västerbotten och Norrbotten om synpunkter på _det regionalpolitiska stödet; den 16 mars 1984 från Norrländska hamnförbundet om införande av sjötrans- portstöd; den 5 april från länsstyrelsen i Jönköpings län om behov av regionalpolitiska stödinsatser i Jönköpings län; den 12 april från Sveri— ges Redarförening om interregionalt transportstöd med anslutning till sjöfart; den 21 maj 1984 från Nedre Norrlands sågverksförening om sjötransportstöd; den 22 maj 1984 från statens industriverk en utredning om det regionalpolitiska stödet till näringslivet; den 8 juni 1984 från länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorr- lands län om den fortsatta inriktningen av regionalpolitiken; den 1 juli 1984 från Bergslagskonferensen om inplacering tills vidare i stödområde C av Avesta, Degerfors, Fagersta, Hagfors, Hedemora, Hofors, Hälle- fors, Karlskoga, Kristinehamn, Lindesbergs, Ljusnarsbergs, Munkfors,

Norbergs, Sandvikens, Skinnskattebergs, Smedjebackens, Storfors, Tierps, Ludvika och Östhammars kommun, och den 4 juli 1984 från Krokoms kommun om förändrad stödområdestillhörighet för försam- lingarna Ås, Näskott, Rödön och Aspås.

Skrivelserna får anses besvarade med detta betänkande. Regionalpolitiska utredningen får härmed överlämna sitt betänkande "Regional utveckling och mellanregional utjämning” med bilagor och anser sig därmed ha fullgjort sitt uppdrag.

Reservationer har avgetts av ledamöterna Per-Ola Eriksson (c), An- ders G. Högmark (m), Lars Nordström (fp) och Jörn Svensson (vpk). Särskilda yttranden har avgetts dels av ledamöterna Jörn Svensson (vpk) och Anders G Högmark (m), dels av sakkunniga Tage Levin, Dick Sundelin, Bengt Jobin och Margaretha Svegander.

Stockholm den 30 augusti 1984

Pär—Erik Back Per-Ola Eriksson Anders G. Högmark Christer NiISSOH Lars Nordström Gunnar Ström Marianne Stålberg

Jörn Svensson Uno Williamsson

/A rne Eriksson Per-Ove Engelbrecht Anders Hedlund ] var Lidström Lennart Stålberg

Innehåll Sammanfattning ............... ” ......................... 13 l Utredningsuppdraget och dess genomförande ........... 23 1.1 Regionalpolitiken som politikområde ................ 23 1.2 Direktiven ........................................ 25 1.3 Utredningens grundläggande syn på regionalpolitikens

inriktning ......................................... 26 1.4 Externa uppdrag .................................. 29 2 Regionalpolitikens mål och medel ..................... 31 2.1 Regionalpolitikens framväxt ........................ 31 2.2 Regionalpolitikens mål ............................. 33 2.3 Medel för påverkan av näringslivet .................. 34 2.3.1 Vad gör stöd selektiva eller generella? ................ 36 2.3.2 Hur kan medlen verka? ............................ 38 2.4 Påverkan av den offentliga sektorns lokalisering ....... 39 2.5 Regionalpolitisk planering och regionalt utvecklingsarbe—

te ................................................ 41 2.5.1 Länsplanering ..................................... 41 2.5.2 Regionalt utvecklingsarbete ......................... 41 2.5.3 Länsstyrelsernas projektmedel ....................... 43 2.6 Påverkan av andra myndigheter ..................... 45 2.6.1 Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå ...... 47 2.6.2 Regionalpolitisk sektorspåverkan på regional nivå ..... 47 2.6.3 Erfarenheter av sektorspåverkan på regional nivå ...... 50 3 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet ......... 59 3.1 Inledning ......................................... 59 3.2 Regionalpolitiskt stöd till näringslivet ................ 66 3.2.1 Bestämmelser om regionalpolitiskt stöd .............. 70 3.2.2 Det regionalpolitiska stödets omfattning .............. 71 3.2.3 Stöd till kommunala industrilokaler .................. 72 3.2.4 Stiftelsen Industricentra ............................ 75 3.2.5 Regionala investment och utvecklingsbolag ........... 76 3.3 Glesbygdsstöd .................................... 77 3.4 Regionalt utvecklingsarbete ......................... 80 3.5 Transportstöd ..................................... 81

3.6

3.7 3.8 3.9 3.10 3.11

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.5 4.6

4.7 4.7.1 4.7.2 4.8 4.8.1 4.8.2

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3

7.1 7.2

Nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i

Norrbottens län ................................... 81 Lokaliseringssamråd ............................... 82 Industriellt utvecklingscentrum ...................... 82 Investeringsfonder ................................. 85 Norrlandsfonden .................................. 85 Regionala utvecklingsfonder ........................ 86

Utvärderingar av och synpunkter på olika regionalpolitiska stödformer till näringslivet ........................... 85 Det regionalpolitiska stödets effekter ................. 85 Erfarenheter av nuvarande stödsystem ............... 86 Statens industriverk ................................ 86 Länsstyrelser ...................................... 89 Utvärderingar av transportstödet' .................... 91 Utvärdering av regionala investmentbolag ............ 92 Utvärdering av glesbygdsstödet ...................... 93 Utvärdering av verksamheten med produktutvecklings-

lån ............................................... 94 Regionalpolitiskt stöd i andra länder ................. 94 Japan och USA ................................... 94 Regionalpolitiskt stöd till näringslivet i Europa ........ 96 Möjliga regionalpolitiska medel ..................... 100 Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet ....... 100 Individinriktade regionalpolitiska stöd ............... 103 Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter . . . 105 Industrins utveckling 1970 till 1982 samt 1982 till 1990 . 105 Regionala tendenser ............................... 107 Branschernas geografiska fördelning ................. 1 1 1 Översikt för olika industribranscher .................. I 16 Industrins regionala produktivitetsstruktur ............ 123 Investeringarna ................................... 125 Storleksstruktur rn m ............................... 128 Underleverantörsfrågor ............................ 129 Strukturförändringar inom jord och skogsbruk .......... 131 Jordbruket ........................................ 134 Skogen och dess förädlingskedja ..................... 136 Skogsbruket ...................................... 136 Skogsråvarans användning ......................... 138 Säga, koka eller elda? .............................. 138 Vissa för de areella näringarna gemensamma frågor . . . . 139 Privat tjänstesektor inklusive turism ................... 141 Turism ........................................... 141

Tendenser inom övrig privat tjänstesektor ............ 144

8 Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn ....... 151 8.1 Offentliga sektorns produktion ...................... 152 8.1.1 Vissa infrastrukturfrågor ............................ 152 8.1.2 Offentliga sektorns tjänster till allmänheten ........... 156 8.1.3 Offentliga sektorn som upphandlare av varor och tjänster

.................................................. 161 8.2 Den offentliga sektorns personalbehov ............... 162 8.3 Den offentliga sektorns omfördelande roll ............ 165 9 Teknikutveckling och regional förändring .............. 171 9.1 Teknikområden av betydelse för framtida tillväxt ...... 171 9.1.1 Lokaliserings och utvecklingsbetingelser för företag inom

hög teknologiska områden .......................... 173 9.1.2 Karaktäristiska drag för nya, teknikbaserade företag . . . 175 9.1.3 Mindre elektronikföretags lokalisering och verksamhets-

inriktning ......................................... 179 9.1.4 Lokaliseringsbetingelser för kunskapsintensiv produk-

tion-sammanfattning och slutsatser .................. 182 9.2 Teknik och kunskapsspridning till små och medelstora

företag ........................................... 183 10 Den regionala problembilden ......................... 187 10.1 Befolknings och näringslivsutveckling under efterkrigsti-

den .............................................. 187 10.1.1 Efterkrigstidens befolkningsutveckling ............... 187 10.1.2 Näringsgrensutvecklingen .......................... 193 10.1.3 Deltagandet i arbetslivet __ ........................... 195 10.2 Problem i skilda regioner ........................... 197 10.2.1 Norra inlandet .................................... 197 10.2.2 Stödjepunkter i skogslänen ......................... 193 10.2.3 Skogslänens mellanbygder .......................... 195 10.2.4 Gotland .......................................... 203 10.2.5 Bergslagen ........................................ 204 10.2.6 Områden i södra Sverige med strukturproblem Sjuhärads-

bygden och östra Småland. ......................... 205 10.2.7 Stödjepunkter i syd och mellansverige ................ 207 10.2.8 Mindre och medelstora kommuner i syd och mellansve-

rige .............................................. 207 10.2.9 Storstadsregionerna ................................ 208 1 1 Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken ........... 21 1 11.1 Generell och selektiv ekonomisk politik .............. 211 1 1.2 Motiv för regionalpolitik, industripolitik och arbetsmark-

nadspolitik ....................................... 213 11.2.1 Motiv för arbetsmarknadspolitik .................... 213 11.22 Motiv för industripolitik ............................ 214 11.2.3 Motiv för regionalpolitik ........................... 215 11.24 Likheter och olikheter mellan politikområdena ........ 217 1 1.3 Regionalpolitikens roll i 80-talets ekonomiska politik . . 221

11.3.1 11.3.2 11.3.3

12 12.1 12.2 [2.2.1 [2.2.2 12.3

12.3.1 12.3.2 12.4

12.5 12.6 12.7 13 13.1 13.1.1 13.1.2 13.1.3 13.2 13.2.1 13.2.2 14 14.1 14.2 14.2.1 14.2.2 14.2.3 14.2.4 14.2.5 14.3 14.3.1 14.3.2

SOU 1984:74 De ekonomiskpolitiska huvudproblemen ............. 221 Ökad geografisk selektivitet ......................... 223 Synpunkter på stödets utformning ................... 225 1980-talets regionalpolitik — principiella överväganden . . 229 Förutsättningar och utgångspunkter .................. 229 Regionalpolitikens mål och geografiska överväganden . 231 Regionalpolitikens mål och förutsättningar ........... 231 Geografiska överväganden och prioriteringar ......... 232 Politik för regional utveckling och mellanregional utjäm- ning ............................................. 236 Inriktning av en politik för regional utveckling ........ 237 Inriktning av en politik för mellanregional utjämning .. 239 Medel för regional utveckling och mellanregional utjäm- ning ............................................. 241 Ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå och mellan organ på länsnivån ...................... i. . . . 246 Personella resurser för genomförandet av regionalpoliti— ken .............................................. 247 Kommunernas och landstingskommunernas roll i regio- nalpolitiken ....................................... 248 Regional projektverksamhet och sektorspåverkan ....... 25 I Regional projektverksamhet ........................ 251 Lokala utvecklingsprojekt .......................... 251 De regionalpolitiska projektmedlen .................. 252 Kommitténs förslag ................................ 253 Sektorspåverkan ................................... 256 Sektorspåverkan på central nivå ..................... 256 Sektorspåverkan på regional nivå .................... 259 Forskning och utbildning .......................... 263 Högskolan och den regionala utvecklingen ............ 263 Åtgärder för att främja FoUverksamheten samt samver- kan mellan högskola och näringsliv i Umeå högskolere- gion ............................................. 266 Insatser för bioteknisk forskning och utbildning i Umeå .................................................. 267 Insatser för datateknisk forskning och utbildning vid hög- skolan i Luleå ..................................... 268 Åtgärder för att underlätta rekryteringen av kvalificerad personal vid Umeå universitet och högskolan i Luleå . . . 271 Stimulans till industriell tillämpning av forsknings och utvecklingsarbete .................................. 271 Lokalisering av en superdator till Umeå högskoleregion .................................................. 272 De regionala högskolorna .......................... 274 Inledning ......................................... 274

Teknik och kunskapsspridning till små och medelstora företag ........................................... 275

14.4 Den regionalpolitiska forskningen ................... 277 14.4.1 Inledning ......................................... 277 14.4.2 Den regionalpolitiska forskningens organisation ....... 278 1 5 Näringslivsutveckling ............................. 281 15.1 Inledning ......................................... 281 15.2 Utjämningsinsatsernas allmänna inriktning ........... 281 15.2.1 Inledning ......................................... 281 15.22 Regional företagsutveckling ......................... 282 15.3 Förslag till företagsutvecklande åtgärder och nyföretagan-

de ............................................... 283 15.3.1 Inledning ......................................... 283 15.3.2 Åtgärder för produkt och marknadsutveckling m m . . . . 283 15.3.3 Kompetenshöjande åtgärder ........................ 285 15.3.4 Åtgärder för att underlätta företagens riskkapitalförsörj-

ning m m ......................................... 286 15.3.5 Åtgärder för att främja nyföretagande ................ 288 15.4 Åtgärder för att sänka företagens kostnader ........... 289 15.5 Glesbygdsstöd .................................... 292 15.6 Lokaliseringsstöd, offertstöd, sysselsättningsstöd och in-

vesteringsbidrag ................................... 292 15.6.1 Lokaliseringsbidrag ............................... 292 15.6.2 Lokaliseringslån ................................... 294 15.6.3 Offertstöd ........................................ 295 15.6.4 Sysselsättningsstöd ................................ 296 15.6.5 Investeringsbidrag ................................. 296 15.6.6 Beslut på central och regional nivå ................... 296 15.67 Stödberättigad verksamhet .......................... 296 15.6.8 Fördelning mellan kön ............................. 297 15.7 Övriga regionalpolitiska medel ...................... 298 15.7.1 Medel för regionalt utvecklingsarbete ................ 298 15.7.2 Stiftelsen industricentra ............................ 298 15.7.3 Kommunala industrilokaler ......................... 299 15.7.4 Lokaliseringssamråd ............................... 299 15.7.5 Differentiering av skatter som regionalpolitiskt medel . . 300 15.7.4 Investeringsfonder ................................. 301 16 Anslagsmässiga konsekvenser ...................... 303 16.1 Tillgängliga medel ................................. 303 16.2 Medelsfördelning .................................. 304 16.3 Prioritering vid nedskärning ........................ 306 Reservationer .......................................... 309 Särskilda yttranden ..................................... 33] Bilaga Kommittédirektiv .................................... 347

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

I direktiven till kommittén med uppgift att utreda ”det regionalpolitiska stödet till näringslivet” (regionalpolitiska utredningen) framhålles att de allmänna förutsättningarna för regionalpolitiken har förändrats i vä- sentliga avseenden under 1970-talet. Tillväxten i ekonomin har avtagit, det har blivit allt svårare att omfördela verksamheter mellan olika delar av landet. Att initiera och stödja nyskapande och nyföretagande och att utveckla befintliga företag blir väsentligt. Nya förutsättningar för regio- nalpolitiken skapas också av att industriföretagens investeringar ändrat karaktär, med en förskjutning i riktning mot investeringar i marknads- föring, produktutveckling, forskning.

Mot bakgrund av dessa omständigheter uppdras åt utredningen att analysera de regionalpolitiska problemens omfattning och de hittills utnyttjade medlens effekter. Det påpekas att de regionalpolitiska medlen är en del av samhällets totala insatser för att uppnå regionalpolitiska mål. Kommittén bör bedöma resultaten av dessa medel i förhållande till effekterna av andra medel som samhället begagnar för att nå regional balans. I sammanhanget bör kommittén uppmärksamma att flertalet stödformer har såväl generella som selektiva inslag och analysera stödet i detta perspektiv samt lämna förslag om regionalpolitiska medel riktade till näringslivet, dels vad beträffar lämplig avvägning mellan olika typer, dels vad beträffar utformning.

Ett särskilt uppdrag gäller transportstödet. Dess roll i den regionala utvecklingen bör belysas och förslag lämnas om dess framtida utform- ning; i sammanhanget nämns såväl sjötransportstöd som persontrans- portstöd. Förslag till förändringar av nuvarande ordning bör ligga inom oförändrad ram för transportstödet. Också andra kostnader än trans- portkostnader belastar företagen som en direkt följd av geografisk belä- genhet. Kommittén bör undersöka förutsättningarna för och försöka förutse effekterna av en differentiering av avgifter för exempelvis infor- mationsöverföring.

En avsevärd vikt läggs i direktiven vid utbildning och forskning som en resurs för att förbättra infrastrukturen i olika regioner. Kommittén bör analysera rådande situation och undersöka vilka åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. På samma sätt bör kommittén granska möj—

ligheten, lämpligheten och troliga effekter av att införa skattepolitiska instrument i regionalpolitiken.

Kommittén bör överväga vilken avgränsning av stödberättigad verk- samhet som i fortsättningen är adekvat med hänsyn till pågående för- ändringar i näringslivets struktur. Likaså bör undersökas vilken betydel- se tillgången till olika typer av samhällsservice, konsulttjänster etc har för företagens lokaliseringsval och för deras möjligheter att bedriva och utveckla sin verksamhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Om behov finns, bör kommittén föreslå medel i syfte att förbättra ser- vicetillgången.

Det framhålles att likartade medel för närvarande användes för regio- nal- och industripolitiska insatser riktade mot företagen. Kommittén bör belysa möjligheter att undanröja skillnader mellan medlen, där så kan vara lämpligt, och att kombinera industri- och regionalpolitiskt stöd. Kommittén bör vidare överväga och föreslå förenklingar i nuvarande stödsystem, bedöma nuvarande principer för stödområdesindelning och eventuellt komma med förslag i detta avseende samt utvärdera för- och nackdelar med nuvarande decentraliserade beslutsordning för det regio- nalpolitiska stödet samt föreslå en lämplig avvägning mellan beslut som skall fattas på olika nivåer. Beslutsordningen på regional nivå bör också bli föremål för kommitténs överväganden och förslag.

Kommittén bör överväga för- och nackdelar med en ekonomisk fle- rårsram för regionalpolitiska insatser samt bedöma lämpligheten av att till de ekonomiska medel, som för närvarande ingår i flerårsramen, även föra medel för andra i huvudsak regionalpolitiskt motiverade stöd, exempelvis det regionalpolitiska transportstödet.

Alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade totala statliga kostnader inom det område förslagen avser. Vidare bör kommittén redovisa hur den verksamhet som berörs av utredningsarbetet skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 % lägre än nuvarande kostnader. Likaså skall redovisas de kostnader för kom- muner och företag som förslagen kan leda till.

Kommitténs huvuduppdrag har varit att med högst oförändrad bud- getbelastning föreslå förändringar i det regionalpolitiska stödet. Direk- tiven har sålunda inneburit begränsningar för kommitténs arbete i några avseenden. Förändringar av stödet måste ske genom omfördelning inom den regionalpolitiska anslagsramen. Kommittén har med hänsyn till di- rektiven inte lagt förslag som rör den offentliga sektorn som sysselsätt- ningsskapare och omfördelare av inkomst. Kommitténs synpunkter på decentralisering av statlig verksamhet och på skatteutjämningsbidragen till kommuner och landsting är mot denna bakgrund allmänt hållna. Behandlingen av dessa frågor skall ses som en markering av den centrala roll kommittén tillmäter framför allt skatteutjämningsbidragen om de regionalpolitiska målen skall kunna nås.

Regionalpolitikens mål och huvudinriktning

Regionalpolitikens mål är, enligt direktiven, att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling och ge tillgång till arbete, ser-

vice och en god miljö åt alla människor oavsett var de bor i landet.

Kommittén finner för sin del att regionalpolitikens mål, med sin klart välfärdspolitiska formulering, bör ligga fast. Angeläget är dock enligt kommitténs mening att peka på andra, mindre individualistiskt oriente- rade motiv för en regionalpolitik med samma praktiska innebörd. Dit hör det försvarspolitiska motivet, dit hör även önskemålet att bevara det mångfacetterade i rikets regionala mönster, sett i kulturellt och socialt perspektiv.

Det är vidare angeläget att komplettera den givna målformuleringen, som har en långsiktig, nära nog visionär karaktär, med riktlinjer avsedda för de närmaste fem å tio åren och av något mera konkret natur. Mot bakgrund av den analys av den hittillsvarande regionalpolitiken och av den redogörelse för den framtida regionalpolitikens förutsättningar som presenteras i kapitel 2 - 11 kan följande sägas om riktlinjerna för och inriktningen av den framtida regionalpolitiken.

Regionalpolitiken mäste under det närmaste årtiondet se till att de starka krafter som verkar i riktning mot fortsatt centralisering inte får slutgiltigt övertag. Fortsatt snabb strukturomvandling, avtagande till- växt i ekonomin, ökad svårighet att omlokalisera verksamheter samt framväxt av nya högteknologiskt baserade företag, vilka dras till redan befintliga kunskapscentra - alla dessa faktorer riskerar att bidra till en utarmning av områden som redan drabbats hårt. Ett primärt syfte måste vara att i stora drag säkra den geografiska fördelning av rikets befolk- ning som vi för närvarande har. Något fullständigt bevarande av det nuvarande bosättningsmönstret eftersträvas dock inte.

Ekonomins utveckling leder inte i fortsättningen, lika litet som hittills, ”spontant” till att av det stora flertalet medborgare omfattade värdering- ar tillgodoses. Detta gäller även om ett rumsligt perspektiv anlägges. Geografisk koncentration äger rum till vissa landsdelar och orter, under- utnyttjade resurser blir en vanlig företeelse på andra håll. Politiska insatser måste till för att korrigera marknadskrafternas spel så långt det nu är möjligt inom blandekonomins ram. I kapitel 12 diskuterar kom- mittén detta förhållande och kommer fram till att de ”korrigerande och styrande åtgärder”, som samlas under rubriken regionalpolitik, bildar två skikt, svarande mot regionalpolitikens två uppgifter.

Den ena uppgiften benämns politik för regional utveckling. Här är det fråga om att ta till vara underutnyttjade resurser och att förhindra uppkomsten av eller, i förekommande fall, upphäva inomregionala obalanser. Det gäller att utnyttja varje regions möjligheter så långt det går med utgångspunkten att detta kan vara effektivitetshöjande även i ett nationellt perspektiv. Det blir fråga om åtgärder som i princip skall förekomma i alla regioner i landet.

Den andra uppgiften kallas politik för mellanregional utjämning. Den gäller enbart de delar av riket, som av historiska, klimatiska och andra skäl drabbats hårdare av näringslivets strukturomvandling än övriga delar av landet. Här är de åtgärder, som faller under politik för regional utveckling, otillräckliga. De förmår inte utjämna de skillnader som har långsiktigt verkande orsaker. Särskilt gäller detta om man ser till syssel- sättningen.

Geografiska prioriteringar

Tre landsdelar - Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen - framstår enligt kommittén som regionalpolitiska problemområden av en sådan dignitet att de bör bli föremål för utjämningsåtgärder. Landsde- larna har åtskilliga gemensamma egenskaper jämfört med resten av landet, men de är dock i vissa avseenden sinsemellan olika och detta medför att sammansättningen av medel bör variera mellan landsdelarna.

Det viktigaste och mest synliga beviset för mellanregionala priorite- ringar har hittills varit stödområdesindelningen. Enligt direktiven skall kommittén redovisa förslag till principer för den framtida stödområdes- indelningen. Kommittén är som framgår av kapitel 11 medveten om att det ökade inflytande som länen får över de regionalpolitiska medlens användning innebär att inomregionala prioriteringar kompletterar den prioritering som regering och riksdag gör när en kommun hänförs till ett visst stödområde. Detta kan ske genom länsstyrelsens fördelning av det samlade länsanslaget på olika ändamål och mellan olika länsdelar. I praktiken styrs denna prioritering av tillgången på medel.

Förutsatt att prioriteringen skall göras med utgångspunkt i proble- mens omfattning i enskilda kommuner har kommittén svårigheter att se något alternativ till de kriterier som nyss redovisats och som i huvudsak styrt stödområdesindelningen sedan lång tid tillbaka.

Mot den här bakgrunden anser kommittén att stödområdesindelningen inte börförändras genom att ytterligare kommuner permanent hänförs till stödområdet. Kommittén föreslår inte heller att någon kommun bör föras bort från stödområdet. En konsekvens av detta är att en del kom- muner kommer att tillhöra stödområdet utan att ingå i de prioriterade landsdelarna. Detta gäller Gotland och de kommuner i västra Värmland som tillhör stödområde C. Omvänt betyder detta också att en del Bergs- lagskommuner och kommuner i Norrlands kustland som tillhör en pri- oriterad landsdel ändå inte kommer att permanent ingå i stödområde. Flertalet av dessa har genom beslut av regeringen tillfälligt hänförts till stödområde. Möjligheten för regeringen att temporärt placera in kommu- ner i stödområde bör behållas enligt kommitténs mening.

Genom att en allt större del av åtgärdsinsatserna i form av lokalise- ringsstöd, glesbygdsstöd etc kommer att styras av tillgången på medel kan det enligt kommitténs uppfattning långsiktigt finnas anledning att överväga om stödområdesindelningen är det mest lämpliga uttrycket för den centrala nivåns prioriteringar.

Betydelsen av en fortsatt utveckling av stödjepunkter av olika storlek som kommittén förordar bör framhållas i detta sammanhang. De priori- teringar som detta kan föranleda bör i betydande grad göras av länen själva. Sett i ett mellanregionalt perspektiv är det angeläget att åtminsto- ne en arbetsmarknad i varje län utvecklas så att den kan fungera som al- ternativ till expansiva orter på andra håll i landet. Detta har sin särskilda betydelse inte minst i Norrlands kustland där vissa kommuner som kan utgöra stödjepunkter genom sin infrastruktur, differentierade arbets- marknad etc inte föreslås ingå i stödområdet.

Kommittén vill peka på att prioriteringar av tre landsdelar bör påver- ka fördelningen av medel där länet är den administrativa enheten. I andra fall kan det vara fråga om prioritering av och mellan orter. Det

senare betyder t.ex. att decentralisering av statlig verksamhet från Stock- holm bör ske så att stödjepunkter i de prioriterade landsdelarna gynnas.

Regionala utvecklingsproblem finns inte bara i de av kommittén pri- oriterade landsdelarna. Enligt kommitténs mening bör även Östra Små- land, Blekinge och Sjuhäradsbygden uppmärksammas vid fördelningen av medel för regionalt utvecklingsarbete.

Regionalpolitikens medel

Kommitténs överväganden om den lämpliga inriktningen av den fram- tida regionalpolitiken innebär en viss omorientering av medlens sam— mansättning och utformning samt av organisationen för politikens ge- nomförande. Det är kommitténs uppfattning att åtgärderpå utbildnings- och forskningsområde! är centralaför utveckling och utjämning. Insatser- på detta område måste också ske med regionalpolitiska medel. Utred- ningens förslag redovisas i kapitel 14 och 15. För att främja FoU- verksamheten samt samverkan mellan högskola och näringsliv i Umeå högskoleregion föreslås insatserför biotekniskforskning och utbildning i Umeå samt för datateknisk forskning och utbildning vid högskolan i Luleå.

Ett betydande problem för universitetet i Umeå och högskolan i Luleå är att rekrytera kvalificerad personal. För att underlätta rekryteringen föreslås dels att man genom avtal inom berörda kommuner mellan arbetsgivare och löntagarorganisationer borde kunna förbättra möjlig- heterna för medföljande maka/make att komma ifråga vid tillsättandet av kommunala tjänster, dels att i likhet med vad som tillämpades i samband med omlokaliseringen av statliga myndigheter underlätta t ex dubbel bosättning under viss tid.

I såväl Luleå som Umeå har initiativ tagits för att stimulera dels överföringen av forskningsbaserade produkt- och affärsidéer i indu- striell tillämpning, dels samverkan mellan universitet/högskola och nå- ringsliv. För att underlätta för de stiftelser som bildats att uppföra s k företagshotell i anslutning till högskolanniversitetet föreslås att nödvän- diga lokaler för uthyrning till företag skall kunna uppföras med högsta regionalpolitiska stöd. Kommittén anser att Norrlandsfonden bör kun- na spela en viktig roll i den verksamhet de nämnda stiftelserna syftar till.

Umeå högskoleregions attraktionsförmåga vad gäller avancerad forskning och högteknologiskt utvecklingsarbete skulle kunna öka av en förstärkning av datorkraften. Kommittén förordar att frågan om en lokalisering av en superdator till regionen utreds närmare.

Enligt kommitténs mening utgör de regionala högskolorna en viktig tillgång för utvecklingen i skilda regioner. Främst bidrar de till ökad tillgänglighet till högre utbildning samt till ettjämnare utbud av långtids- utbildad arbetskraft. De kan också spela en väsentlig roll när det gäller fort- och vidareutbildning av personal i näringslivet och i offentlig verksamhet. De kan också medverka i teknik- och kunskapsspridning till små och medelstora företag.

Kommittén finner det angeläget att de insatser som gjorts på regionalt initiativ för att främja teknik- och kunskapsspridning kan föras vidare och utvecklas. Kommittén föreslår att länsstyrelserna skall ha möjlighet att medverka vid finansiering av sådan verksamhet. Kommittén föreslår

också att Industriellt utvecklingscentrum ( I UC ) får resurser så att en filial kan etableras i Östersund.

För att förbättra den företagsutbildning i form av korta, specialinrik- tade kurser som bl a bedrivs av Stiftelsen Institutet för Företagsutveck- ling (SIPU) och de regionala utvecklingsfonderna föreslås att de regio- nala utvecklingsfonderna i de prioriterade landsdelarna tillförs ytterligare resurser.

Det direkta stödet till näringslivet bör spänna över ett bredare fält än hittills. Det betyder att ökade inslag av generella mede/förordas för att förbättra förutsättningarna för näringslivet ide svårast utsatta delarna av stödområdet. Den sänkning av arbetsgivaravgifterna som skett i Norr- bottens län bör utvidgas till att omfatta de kommuner i Västerbotten och Jämtland som tillhör stödområde A. Nedsättningen bör vara densamma i dessa kommuner som i Norrbotten. Godstransportstödet fungerar ock- så kostnadsutjämnande. Generella stöd som dessa förbättrar förutsätt- ningarna för näringslivet och skapar därmed en grundförföretagsutveck- lande insatser anpassade till det enskilda företagets situation och behov. Mellan dessa ytterlägen finns sysselsättningsstöd och lokaliseringsstöd som båda direkt påverkar möjligheterna och kostnaderna för utökning av sysselsättning och kapital i form av maskiner och byggnader.

Kommitténs förslag innebär att stödet till företag blir mer utvecklings- orienterat än hittills, dvs att lokaliseringsstödet minskar i betydelse i förhållande till företagsutvecklande insatser som engagemang i form av utvecklingskapital, eller i form av olika slag av serviceinsatser för att underlätta företagens utveckling av produkter och marknader.

Bidragsnivån för lokaliseringsbidrag sänks i samtliga stödområden. l stödområde B och C sänks också de högsta andelar av investeringskost- naden som kan täckas med lån och bidrag. I stället föreslår kommittén att länsstyrelsen via det samlade länsanslaget skall tillföra medel till de regionala utvecklingsfonderna så att deras möjligheter att ge sig in i riskfyllda utvecklingsprojekt kan ökas.

Kommittén föreslår också att regeringen av den regionalpolitiska ramen tillskjuter medel till de regionala utvecklingsfonderna i de län som tillhör de prioriterade landsdelarna för företagsserviceinsatser och produktutvecklingsprojekt. Särskilt viktigt är att stimulera nyetablering- ar med dessa medel.

Med hänsyn till den stora betydelse som sågverken och den träbear- betande industrin har i Norra inlandet och i Norrlands kustland och delar av Bergslagen föreslås att statens industriverk ges ökade möjlighe- ter att stimulera produktutveckling och vidareförädling i dessa bran- scher inom ramen för verkets branschprogram.

Statens industriverk bör också bl a inom ramen för ett mer aktivt lokaliseringssamråd med företag inom den privata tjänstesektorn kunna utnyttja offertstödet i större omfattning än som hittills skett.

Många för ett företag nödvändiga investeringar leder inte till syssel- sättningsökningar. Även de investeringar som får lokaliseringsstöd ger jämfört med tidigare mindre sysselsättningstillskott. Mot den bakgrun- den föreslår kommittén att kraven på ökad sysselsättning vid lokalise- ringsstöd skall mildras. Kommittén föreslår vidare att sysselsättningsstö- det räknas upp relativt kraftigt. Det betyder att de två syften som finns med det regionalpolitiska stödet, nämligen att modernisera företag och

att främja sysselsättningsutveckling klarare än hittills kan hållas isär. I enlighet härmed föreslås också ett avskaffande av de riktvärden om subvention per nytt arbetstillfälle som tillämpats för att bestämma loka- liseringsbidragets storlek.

En mer problemlösande inriktning av stödet förutsätter att genomföran- det har en klar tyngdpunkt ute i länen. Endast därigenom kan nödvändiga anpassningar till företagens behov uppnås samtidigt med att beslutsfat- tandet sker snabbt. En decentraliserad organisation innebär också att lokala och regionala initiativ kan understödjas varigenom länens ut- vecklingsmöjligheter tillvaratas.

Med kommitténs förslag kommer det samlade länsanslaget att uppgå till 440 milj kr. Dessutom kommer de regionala utvecklingsfonderna att förfoga över ytterligare ca 40 milj kr per år av de regionalpolitiska anslagen som fördelas direkt av regeringen. Vidare föreslår kommittén att den övre gränsen för beslut om lokaliseringsstöd på länsstyrelserna höjs från 7 milj till 10 milj. Beslut om företagsutvecklande insatser t ex i form av utvecklingskapital tas av utvecklingsfonden. Det är kommit- téns mening att de regionalpolitiska projektmedlen bör ha kvar sin nuvarande karaktär av relativt liten resurs som kan användas för utred- ningar, utvecklingsprojekt och försöksverksamhet. Hur stor andel av länsanslaget som skall gå till projektmedel bör emellertid länsstyrelserna själva avgöra. Det är kommitténs mening att regeringen vid sin fördel- ning av länsanslaget bör beakta behovet av att förstärka medlen för projektverksamhet i län utanför de prioriterade landsdelarna och då speciellt se förhållandena i sydöstra Sverige och Sjuhäradsbygden.

Det är kommitténs mening att förutsättningarna för regional sektors- samverkan ytterligare förbättras av den ökning av länsanslaget som förordas.

Den centrala nivån - regering och riksdag - har naturligtvis liksom hittills ansvaret för att resursfördelningen följer de geografiska priorite- ringarna som görs. I detta sammanhang anser kommittén att det är viktigt för samordningen av industri- och regionalpolitiken att fördel- ningen av administrationsbidrag och lånemedel till utvecklingsfonderna i de prioriterade landsdelarna underställs regeringens prövning.

Regering och riksdag fastställer regler för arbetskraftssubventionerna i form av sysselsättningsstöd och sänkta arbetsgivaravgifter. Samma förhållande gäller regler för transportstöd i olika former. Vägledande bör i dessa fall vara att de regler som skapas kan ligga fast under längre tid så att företag kan ta hänsyn till kostnadspåverkan i sin kalkylering.

Industriverkets roll bör vara dels att hantera större engagemang i företag, dels att successivt i sin totala verksamhet utveckla samspelet mellan industri- och regionalpolitik. Inriktningen bör vara att utveckla det landsdelsperspektiv som anlagts i kommitténs arbete. Industriverket har också ansvaret för att utveckla lokaliseringssamrådet med den pri— vata tjänstesektorn.

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå måste vara en rege- ringsuppgift. Beslutet om statsbudgeten är sannolikt det beslut som har de största regionalpolitiska konsekvenserna. Det görs emellertid inte någon regelmässig analys av budgetpropositionens regionala utfall. Kommittén föreslår att Exportgruppen för forskning om regional ut- veckling (ERU) ges i uppdrag att utveckla metoder härför.

Kommittén betonar vikten av en fortsatt decentralisering av statlig verksamhet

Rationaliteten i samhällets åtgärder för att bekämpa långvariga regio— nala sysselsättningsproblem bör ökas genom att kunskapen om de regio- nala konsekvenserna av olika beslut förbättras. Särskilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan bekämpandet av regional arbetslöshet på kort och lång sikt.

Norra inlandet är svårast utsatt för arbetslöshet och undersysselsätt- ning. Mycket stora belopp går till området i form av arbetslöshetsersätt- ning och beredskapsarbeten. Det är därmed också för Norra inlandet som avvägningsproblemet mellan arbetsmarknadspolitiska och regio- nalpolitiska insatser är störst. Omfattningen av åtgärder för att bekämpa den akuta arbetslösheten måste vägas mot åtgärder som indirekt via investeringsstimulanser och annat regionalpolitiskt stöd långsiktigt ökar tillgången på arbete. Kommittén ärinte beredd att förorda en överflytt- ning av resurser från arbetsmarknads- till regionalpolitiken om det skul- le medföra att arbetslösheten på kort sikt skulle öka. Det betyder inte att kommittén anser att den nuvarande fördelningen mellan arbetsmark- nadspolitiska och regionalpolitiska insatser är tillfredsställande. Lång— siktigt måste åtgärder som förbättrar utvecklingskraften i det statliga resursflödet genomföras. Ett grundläggande problem i sammanhanget är bristen på kunskap. Kommittén anser mot denna bakgrund att ERU och Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) bör ges i uppdrag att analysera och bedöma vilka effekterna av en överföring av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik skul- le ha för berörda individer och orter.

Anslagsmässiga konsekvenser

Enligt direktiven för kommitténs arbete skall alla förslag som läggs fram kunna genomföras inom ramen för - jämfört med nuvarande budgetbe- lastning - oförändrade statliga kostnader (dvs utgifter och inkomstbort- fall). Enligt kommitténs mening bör direktiven innebära att detär sum- man av anslagen för budgetåret 1984/85 som skall vara den ram inom vilken finansieringen av kommitténs förslag skall ske. Detta betyder att ramen uppgår till 1 830 milj kr per år.

Enligt kommitténs mening bör anslagen för regionalpolitiken [ berörda delar läggas fast för tre är omfattande budgetåren 1985/86-198 7/88. Med utgångspunkt i den årliga ram som beräknats ovan, 1 830 milj kr, bör den totala ramen för hela treårsperioden fastläggas till 5 490 milj kr. Den typ av treårsram som kommittén förordar skiljer sig från den nuvarande s k beslutsram som används för de regionalpolitiska anslagen. Besluts- ramen har inte fördelats jämnt över ramperioden så att den är helt förbrukad vid periodens slut.

Enligt vad som redovisas i kapitel 15 förordar kommittén att medel för glesbygdsstöd beräknas till ca 150 milj kr per år, dvs till 450 milj kr för treårsperioden 1985/86-1987/88.

Lokaliseringsbidrag avseende beslut på regional nivå beräknar kom- mittén bör uppgå till ca 90 milj kr per år eller 270 milj kr för treårsperi- oden. För investeringsbidrag beräknas behovet till ca 10 milj kr per år eller sammanlagt 30 milj kr.

Som redovisas i kapitel 13 bedömer kommittén behovet av medel för regionalt utvecklingsarbete och centrala konsult- och utredningsinsatser till i genomsnitt 115 milj kr per budgetår. För treårsperioden blir medels- behovet således 345 milj kr.

I kapitel 15 läggs förslag fram om att 225 milj kr bör tillföras de regionala utvecklingsfonderna under treårsperioden för att användas till utvecklingskapital. Dessa medel bör inordnas i det samlade länsanslaget.

Det samlade länsanslaget skulle enligt kommitténs förslag komma att uppgå till i genomsnitt 440 milj kr per år (450 + 270 + 30 + 345 + 225 = 1 320. 1 320:3 = 440.)

Medel för lokaliseringslån för beslut på regional nivå bör som redovi- sas i kapitel 15 beräknas till 100 milj kr per år, dvs till 300 milj kr för treårsperioden.

Som redovisats i kapitel 15 förordar kommittén att Umeå universitet tillförs totalt 25 milj kr under en femårsperiod för att underlätta och påskynda en omfördelning av forsknings- och utbildningsresurser till förmån för det biotekniska området. För treårsperioden bör således 15 milj kr avsättas.

] kapitel 15 framläggs förslag om att berörda regionala utvecklingsfon- der tillförs 45 milj kr i administrationsbidrag för arbete med utveckling av produktidéer. I kapitlet framläggs också förslag om att etablera en IUC— filialiÖstersund till en kostnad av högst 3 milj kr. Vidare bör berörda regionala utvecklingsfonder tillföras administrationsbidrag med 50 milj kr för förstärkning av företagsservicen och 15 milj kr för utbildningsverksamhet. Regeringen bör fördela medlen till berörda regio- nala utvecklingsfonder med hänsyn till behovet av åtgärder för företags- utveckling i berörda län.

I kapitel 15 framläggs förslag om att branschprogram Träindustri för- stärks med 30 milj kr under treårsperioden. Dessa medel disponeras av Statens industriverk.

Kommittén föreslår i kapitel 15 införande av ett persontransportstöd. En översiktlig bedömning ger vid handen att kostnaden för en sådan åtgärd blir ca 25 milj kr. För att finansiera den föreslagna åtgärden bör ett tak för den nuvarande godstransportstödet per företag införas. Detta tak bör sättas vid 3 milj kr per år. Denna begränsning torde medföra en besparing med ca 15 milj kr. Genom medverkan av flygföretagen bör resterande 10 milj kr kunna täckas, vilket således innebär att budgetbe- lastningen vid införande av ett persontransportstöd inte ökar.

Som redovisas i kapitel 15 beräknar kommittén behovet av medel för sysselsättningsstöd till ca 330 milj kr för treårsperioden.

Medel för lokaliseringsbidrag och offerstöd för beslut av regeringen och SIND samt ersättning till banker bör inte överstiga 355 milj kr per år eller 1 065 milj kr för hela perioden om den totala ramen skall kunna hållas. Av dessa medel beslut om Offertstöd bör inte överstiga 120 milj kr för hela perioden.

Lokaliserings/ånen för beslut av Statens industriverk och regeringen bör inte överstiga 600 milj kr för treårsperioden.

I kapitel 15 framläggs förslag om att de lagstadgade socialavgifterna sätts ned för företag i kommuner tillhörande stödområde A i Västerbot- tens och Jämtlands län. Kostnaden beräknas till 40 milj kr. Den nuva- rande nedsättningen i Norrbottens län innebär en kostnad med 330 milj kr. Den totala årskostnaden blir således 370 milj kr.

Den totala effekten av en neddragning av 20 % av totalramen är enligt kommitténs mening helt oacceptabel sedd i relation till de förstärkta tendenser till geografisk koncentration av sysselsättning och befolkning, som kommittén anser föreligga. En besparing av denna storleksordning innebär att kostnaderna för att upprätthålla regional balans vältras över på andra politikområden, främst arbetsmarknadspolitiken och socialpo- litiken. En omfördelning av resurseri denna riktning går stick i stäv med den inriktning av en politik för full sysselsättning som kommittén för- ordat.

Kommitténs beräknade medelsbehov budgetåren 1985/86—1987/88

Budgetären Genomsnitt 1985/86— per 1987/88 budgetår

1 Glesbygdsstöd,lokaliseringsbidrag och investeringsbidrag 750 250 2 Regionalt utvecklingsarbete och centrala konsult- och utredningsinsatser 345 1 15 3 Lokaliseringslån, länsstyrelser 300 100 4 Medel till Umeå universitet 15 5 5 Utvecklingskapital till berörda utvecklingsfonder 225 75 6 Medel till berörda regionala utvecklings- fonder för utveckling av produktidéer samt lUC-filial 48 16 7 Medel till berörda regionala utvecklings- fonder för företagsservice 50 17 8 Medel till berörda regionala utvecklings- fonder för utbildningsverksamhet 15 5 9 SIND: Utvidgat branschprogram för trä- industrin i Norrlands inland 30 10 10 Godstransportstöd 561 187 1 ] Persontransportstöd 45 15 12 Sysselsättningsstöd, SIND 330 1 10 13 Lokaliseringsbidrag och offertstöd, regeringen och SIND samt ersättning till banker ] 065 355 14 Lokaliseringslån, regeringen och SIND 600 200 15 Nedsättning av socialavgifter 1 1 10 370

Summa 5 490 1 830 Reservationer

Kommittén har inte lyckats nå full enighet. Reservationer har lämnats av Per-Ola Eriksson (c), Anders G Högmark (m), Lars Nordström (fp) och Jörn Svensson (vpk).

Vpk reserverar sig mot att utnyttja nedsättning av socialavgifter som regionalpolitiskt medel. De borgerliga ledamöterna anser i en gemensam reservation att lokaliseringslånen skall avskaffas, att medel bör föras över från arbetsmarknadspolitiken till regionalpolitiken samt att sänk- ningen av socialavgifterna i stödområde A skall omfatta fler näringsgre- nar än marjoriteten föreslår. Reservanterna ifrågasätter också industri- verkets roll i regionalpolitiken.

De borgerliga ledamöterna utvecklar härutöver i separata reservatio- ner sina synpunkter på utredningens förslag.

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1Regionalpolitiken som politikområde

Regionalpolitiken är som annan selektiv politik ett försök att lösa pro- blem som orsakats av samhällsförändringar, av vad som ofta kallas strukturomvandling. Till en del är dessa förändringar "spontana”, till en del är de konsekvenser av tidigare politiska åtgärder.

De problem som det här är fråga om har att göra med att samhällsför- ändringar är och verkar olika geografiskt sett; följderna är olika i skilda delar av landet, i skilda regioner. I och för sig är denna omständighet inte något negativt. Det är fullt möjligt att snedbalanser är inte bara ound- vikliga utan rent av nyttiga i ett kort tidsperspektiv, om ekonomisk tillväxt är ett övergripande nationellt mål.

Förändringar och deras konsekvenser blir negativa, blir ”problem” först under vissa villkor. Snedbalansen måste bli påtaglig och långvarig. Den exakta och allmänt accepterade definitionen av problemregion kan skifta från tid till annan. Men alltid ingår en uppräkning av erkända minusegenskaper: ogynnsam befolkningsutveckling, långvarig brist på sysselsättning, dålig skattekraft, svag företagaranda.

Regionala problem blir inte med nödvändighet regionalpolitiska. Många regionala svårigheter, ja de flesta, löses inom ramen för andra politikområden, dvs sektorspolitiskt. Industri-, närings- och arbetsmark- nadspolitik tar, i sina lokala och regionala aspekter, hand om en mängd bekymmer som strukturomvandlingen fortlöpande medför. Men sekto- rerna kan, trots all sin styrka, inte klara allting överallt: på sina håll ackumuleras de negativa följderna av strukturomvandlingen, situatio— nen blir mörkare år från år, det blir allt besvärligare att hålla ens illusionen om lika välfärd för alla vid liv.

Områden av denna att kan finnas varsomhelst i riket. Sättes region = län, för resonemangets skull eller av lätt begripliga praktiska skäl, så kan ide flesta län hittas en kommun eller grupp av kommuner, där obalan- serna är utpräglade och omvandlingens följder långsiktigt besvärliga. Men i en del av riket, norr och nordväst ut, är svårigheterna trots allt av en annan dimension. Här är det länen i sin helhet, möjligen med någon enstaka kommun som undantag, som drabbats. Den historiska traditio- nen, de naturliga förutsättningarna och de långa avstånden verkar där- hän att dessa områden blivit långt mera problematiska än andra. Detta innebär inte att läget i norr och nordväst är likartat överallt. Tvärtom,

den regionala problembilden varierar avsevärt, med tyngdpunkt på skilda företeelser i olika landsdelar.

Vi kan sammanfatta vad som sålunda sagts. 1 det marknadsorientera- de, blandekonomiska system som vi har och väntas ha under överskådlig tid uppträder imperfektioner, kortsiktiga och långsiktiga obalanser, strukturomvandlingar. Somliga av dessa störningar har primärt en branschmässig, lönemässig eller arbetsmarknadsmässig förankring. Vill man göra något åt dem, måste de bli föremål för gängse ekonomiskpo- litiska åtgärder. Somliga störningar har emellertid primärt en rumslig förankring; de måste åtgärdas just med utgångspunkt i rummet, i det geografiska området. Dessa åtgärder, som sedan kan vara av flera hu- vudslag, bildar tillsammans innehållet i det offentligas regionalpolitik, vilken kompletterar sektorspolitikens regionala sida.

Fråga är då om en regionalpolitik, så uppfattad, är önskvärd. Histo- riskt sett är svaret inte alldeles självklart, och alltjämt finns ideologiska riktningar som vill lämna allt eller det mesta av regionala problem åt ”självläkande krafter”. Konflikt föreligger så gott som alltid i vårt sam- hälle mellan snabb tillväxt nationellt och jämn välfärdsfördelning geo— grafiskt, åtminstone på kort sikt och mer eller mindre påtagligt. För åtskilliga ter det sig naturligt att lita till marknadskrafterna: i längden ger en ökning av kakan nationellt också mera till de svaga regionerna, enligt denna uppfattning. Om utjämningen avsåg enbart inkomster skulle ar- gumentet väga tungt. Nu avser utjämningen också arbetsmöjligheter varför denna åsikt inte är helt relevant.

Emellertid har en annan, något mera interventionsvänlig uppfattning sedan länge haft majoriteten i vårt land. Enligt denna måste det natio- nella tillväxtmålet i vissa situationer vika för det regionala rättvisekravet. Ja, under senare tid har den åsikten i åtskilliga sammanhang framförts att en genom politiska ingripanden åstadkommen, jämnare fördelning av välfärden territoriellt sett är en viktig förutsättning för fortsatt natio- nell ekonomisk tillväxt.

I enlighet med majoritetsuppfattningen har också efterhand en sådan politik utformats, först som lokaliseringspolitik, sedan som regionalpo- litik. Ett självständigt politikområde har etablerats med (för sådana områden) karakteristiska egenskaper: egen byråkrati, egna konton i statsbudgeten, ”egen” forskning. Helt i paritet med traditionella områ- den är regionalpolitiken förstås inte: dess företrädare på nationell nivå, såväl i regeringen som på verksplanet, har åtskilliga andra uppgifter att ägna sig åt vid sidan av de regionalpolitiska, somliga av dem till synes betraktade som minst lika betydelsefulla.

Denna sistnämnda svaghet får betydande följder i ett alldeles särskilt avseende. För alla etablerade politikområden gäller att de som satts att ansvara för att områdesmålen så långt möjligt förverkligas inte kan lösa sin uppgift utan hjälp från angränsande politikområdens företrädare. Verkligheten låter sig inte indelas på ett hundraprocentigt rationellt sätt eller efter en enda dimension, när den skall manövreras politiskt. För ett jämförelsevis nyetablerat och svagt område som regionalpolitiken är behovet av medverkan från andra politikområdens sida än mera uttalat. Sedd i relation till flertalet andra områden är regionalpolitiken utpräglat

tvärsektoriell, vilket ytterligare understryker att dess mål inte kan reali- seras utan insatser från en rad utomstående. Samordning mellan politik- områden blir ett centralt element i all regionalpolitik. Erfarenhetsmässigt har regionalpolitik varit lättast att inordna i det ekonomiskt-politiska tänkandet under perioder av stark och oavbruten ekonomisk tillväxt. Överhettningssymptom i storstäderna är då påtagli- ga och möjligheter finns att fördela ”överskott” från progressiva regio- ner till eftersläpande till gagn för alla och utan alltför starka invändning- ar från de starka regionerna. l stagnationstider blir frestelsen stor att betona vikten av nationell tillväxt även om denna sker till priset av eller rent av anses förutsätta oförändrade eller ökande regionala skillnader. Det är i stagnationstider skillnaderna mellan olika synsätt framträder starkast. Var konflikterna finns i den ekonomiska politiken och styrkan i dem är en empirisk fråga som utredningen återkommer till senare i betänkandet. Det är dock betydelsefullt att inte föra ett alltför enkelt resonemang. Som redan antytts kan och bör regionalpolitiska åtgärder ses som gynnsamma för att uppnå nationella tillväxt- och balansmål.

1.2. Direktiven

I direktiven till kommittén med uppgift att utreda ”det regionalpolitiska stödet till näringslivet” (regionalpolitiska utredningen) framhålles att de allmänna förutsättningarna för regionalpolitiken har förändrats i vä- sentliga avseenden under 1970-talet. Tillväxten i ekonomin har avtagit, det har blivit allt svårare att omfördela verksamheter mellan olika delar av landet. Att initiera och stödja nyskapande och nyföretagande och att utveckla befintliga företag blir väsentligt. Nya förutsättningar för regio- nalpolitiken skapas också av att industriföretagens investeringar ändrat karaktär, med en förskjutning i riktning mot investeringar i marknads— föring, produktutveckling, forskning.

Mot bakgrund av dessa omständigheter uppdras åt utredningen att analysera de regionalpolitiska problemens omfattning och de hittills utnyttjade medlens effekter. Det påpekas att de regionalpolitiska medlen är en del av samhällets totala insatser för att uppnå regionalpolitiska mål. Kommittén bör bedöma resultaten av dessa medel i förhållande till effekterna av andra medel som samhället begagnar för att nå regional balans. I sammanhanget bör kommittén uppmärksamma att flertalet stödformer har såväl generella som selektiva inslag och analysera stödet i detta perspektiv samt lämna förslag om regionalpolitiska medel riktade till näringslivet, dels vad beträffar lämplig avvägning mellan olika typer, dels vad beträffar utformning.

Ett särskilt uppdrag gäller transportstödet. Dess roll i den regionala utvecklingen bör belysas och förslag lämnas om dess framtida utform- ning; i sammanhanget nämns såväl sjötransportstöd som persontrans- portstöd. Förslag till förändringar av nuvarande ordning bör ligga inom oförändrad ram för transportstödet. Också andra kostnader än trans- portkostnader belastar företagen som en direkt följd av geografisk belä- genhet. Kommittén bör undersöka förutsättningarna för och försöka

förutse effekterna av en differentiering av avgifter för exempelvis infor- mationsöverföring.

En avsevärd vikt läggs i direktiven vid utbildning och forskning som en resurs för att förbättra infrastrukturen i olika regioner. Kommittén bör analysera rådande situation och undersöka vilka åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. På samma sätt bör kommittén granska möj- ligheten, lämpligheten och troliga effekter av att införa skattepolitiska instrument i regionalpolitiken.

Kommittén bör överväga vilken avgränsning av stödberättigad verk- samhet som i fortsättningen är adekvat med hänsyn till pågående för- ändringari näringslivets struktur. Likaså bör undersökas vilken betydel- se tillgången ti'll olika typer av samhällsservice, konsulttjänster etc har för företagens lokaliseringsval och för deras möjligheter att bedriva och utveckla sin verksamhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Om behov finns, bör kommittén föreslå medel i syfte att förbättra ser- vicetillgången.

Det framhålles att likartade medel för närvarande användes för regio- naloch industripolitiska insatser riktade mot företagen. Kommittén bör belysa möjligheten att undanröja skillnader mellan medlen, där så kan vara lämpligt, och att kombinera industri och regionalpolitiskt stöd. Kommittén bör vidare överväga och föreslå förenklingar i nuvarande stödsystem, bedöma nuvarande principer för stödområdesindelning och eventuellt komma med förslag i detta avseende, utvärdera för och nack- delar med nuvarande decentraliserade beslutsordning för det regional- politiska stödet samt föreslå en lämplig avvägning mellan beslut som skall fattas på olika nivåer. Beslutsordningen på regional nivå bör också bli föremål för kommitténs överväganden och förslag.

Kommittén bör överväga för och nackdelar med en ekonomisk fle- rårsram för regionalpolitiska insatser samt bedöma lämpligheten av att till de ekonomiska medel, som för närvarande ingår i flerårsramen, även föra medel för andra i huvudsak regionalpolitiskt motiverade stöd, exempelvis det regionalpolitiska transportstödet.

Alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade totala statliga kostnader inom det område förslagen avser. Vidare bör kommittén redovisa hur den verksamhet som berörs av utredningsarbetet skall kunna bedrivas till en kostnad som är 20 % lägre än nuvarande kostnader. Likaså skall redovisas de kostnader för kom- muner och företag som förslagen kan leda till.

Utredningsdirektiven redovisas i bilaga.

1.3. Utredningens grundläggande syn på regionalpolitikens inriktning

Regionalpolitikens mål är, enligt direktiven, att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling och ge tillgång till arbete, ser- vice och en god miljö åt alla människor oavsett var de bor i landet.

Kommittén finner för sin del att regionalpolitikens mål, med sin klart välfärdspolitiska formulering, bör ligga fast. Enligt kommitténs mening är det dock angeläget att peka på andra, mindre individorienterade motiv för en regionalpolitik med samma praktiska innebörd. Dit hör det försvarspolitiska motivet, dit hör även önskemålet att bevara det mång- facetterade i rikets regionala mönster, sett i kulturellt och socialt per- spektiv.

Det är vidare angeläget att komplettera den givna målformuleringen, som har en långsiktig, nära nog visionär karaktär, med riktlinjer avsedda för de närmaste fem å tio åren och av något mera konkret natur. Mot bakgrund av den analys av den hittillsvarande regionalpolitiken och av den redogörelse för den framtida regionalpolitikens förutsättningar som presenteras i kapitel 2— 11 kan följande sägas om riktlinjerna för och inriktningen av den framtida regionalpolitiken.

Regionalpolitiken måste under det närmaste årtiondet se till att de starka krafter som verkar i riktning mot fortsatt geografisk centralisering av sysselsättning och befolkning inte får slutgiltigt övertag. Fortsatt snabb strukturomvandling, avtagande tillväxt i ekonomin, ökad svårig— het att omlokalisera verksamheter samt framväxt av nya högteknologiskt baserade företag, vilka dras till redan befintliga kunskapscentra alla dessa faktorer riskerar att bidra till en utarmning av områden som redan drabbats hårt. Ett primärt syfte måste vara att i stora drag säkra den geografiska fördelning av rikets befolkning som vi för närvarande har.

Ekonomins utveckling leder inte, i fortsättningen lika litet som hittills, ”spontant” till att av det stora flertalet medborgare omfattade värdering- ar tillgodoses. Detta gäller även om ett rumsligt perspektiv anlägges. Geografisk koncentration äger rum till vissa landsdelar och orter, under- utnyttjade resurser blir en vanlig företeelse på andra håll. Politiska insatser måste därför till för att korrigera marknadskrafternas spel så långt det nu är möjligt inom blandekonomins ram. I kapitel 12 diskuterar kommittén detta förhållande och kommer fram till att de ”korrigerande styrande åtgärder”, som samlas under rubriken regionalpolitik, bildar två skikt, svarande mot regionalpolitikens två uppgifter.

Den ena uppgiften benämns politik för regional utveckling. Här är det fråga om att ta till vara underutnyttjade resurser och att förhindra uppkomsten av eller, i förekommande fall, motverka inomregionala obalanser. Det gäller att utnyttja varje regions möjligheter så långt det går med utgångspunkten att detta kan vara effektivitetshöjande även i ett nationellt perspektiv. Det blir fråga om åtgärder som i princip skall förekomma i alla regioneri landet.

Den andra uppgiften kallas politik för mellanregional utjämning. Den gäller enbart de delar av riket, som av historiska, klimatmässiga och andra skäl har svårare förutsättningar och/eller drabbats hårdare av näringslivets strukturomvandling än övriga delar av landet. Här är de åtgärder, som faller under politik för regional utveckling, otillräckliga. De förmår inte utjämna de skillnader som har långsiktigt verkande orsaker. Särskilt gäller detta om man ser till sysselsättningen.

Tre landsdelar — Norra Inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen — framstår som regionalpolitiska problemområden av en sådan dignitet

att de bör bli föremål för utjämningsåtgärder. Landsdelarna har åtskil- liga egenskaper gemensamma, jämförda med resten av landet; de är dock i vissa avseenden sinsemellan olika och detta medför att inriktning- en av politiken skiljer sig något åt. Sammansättningen av medel bör variera mellan landsdelarna.

Kommitténs överväganden om den lämpliga inriktningen av den framtida regionalpolitiken innebär en viss omorientering av medlens sammansättning och utformning samt av organisationen för politikens genomförande. För det första är det kommitténs uppfattning att åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet är så centrala för utveckling och utjämning att ökad sektorspåverkan inte är tillräcklig. Insatser på detta område måste också ske med regionalpolitiska medel. Till det här om- rådet räknas också åtgärder för att förbättra teknikspridningen.

För det andra bör det direkta stödet till näringslivet spänna över ett bredare fält än hittills. Ökade inslag av generella medel förordas för att allmänt sett förbättra förutsättningarna för näringslivet i de svårast utsatta delarna av stödområdet. Samtidigt bör stödet bli mer utvecklings- orienterat, dvs kunna utnyttjas för produkt— och marknadsutveckling, kompetensförstärkning etc. Detta innebär att kraven på företagsanpass- ning är högt ställda eller om man så vill att stödet ges en mycket selektiv prägel.

För det tredje förutsätter en mer problemlösande inriktning av det regionalpolitiska arbetet att genomförandet har en klar tyngdpunkt ute i länen. Endast därigenom kan nödvändiga anpassningar till företagens behov uppnås samtidigt med att beslutsfattandet sker snabbt. En decen- traliserad organisation innebär också att lokala och regionala initiativ kan understödjas; att länens utvecklingsmöjligheter tas tillvara.

För det fjärde bör rationaliteten hos samhällets åtgärder för att be- kämpa långvariga regionala sysselsättningsproblem ökas genom att kun- skapen om de regionala konsekvenserna av olika beslut förbättras. Sär- skilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan bekämpandet av regional arbetslöshet på kort och lång sikt.

Kommitténs huvuduppdrag har varit att med högst oförändrad bud- getbelastning föreslå förändringar i det regionalpolitiska stödet till nä- ringslivet. Direktiven har sålunda inneburit begränsningar för kommit- téns arbete i några avseenden. Förändringar av stödet måste ske genom omfördelning inom de regionalpolitiska anslagen. Kommittén har med hänsyn till direktiven inte heller lagt förslag som rör den offentliga sektorn som sysselsättningsskapare och omfördelare av inkomst. Kom- mitténs synpunkter på decentralisering av statlig verksamhet och på skatteutjämningsbidragen till kommuner och landsting är mot denna bakgrund allmänt hållna. Behandlingen av dessa frågor skall ses som en markering av den centrala roll kommittén tillmäter framför allt skatte- utjämningsbidragen om de regionalpolitiska målen skall kunna nås.

1.4. Externa uppdrag

För att få underlag för kommitténs arbete har uppdrag lagts ut på konsulter, forskningsorganisationer, högskolor etc. Dessa uppdrag har som regel motsvarat 3—4 månaders arbete. Med hänsyn till den begrän- sade tid som stått till förfogande för utredningsarbetet har kommittén inte genomfört några egna empiriska undersökningar.

De externa uppdragen redovisas i form av fyra departementsstenciler. 1 den första (Ds I 1984:21) publiceras tre olika rapporter som belyser olika aspekter av arbetet på lokal och regional nivå att genomföra egna initiativ. Den första rapporten är en beskrivning och analys av länssty- relsernas projektarbete och har utarbetats av Lars Björneld vid länssty- relsen i Älvsborgs län. Den andra rapporten är en dokumentation av en konferens som utredningen uppdrog åt Dalarnas forskningsråd att ge- nomföra om regionala initiativ för forskning och utveckling. Den tredje rapporten är en summering av de erfarenheter som hittills har kommit fram av arbetet med lokala initiativ för att utveckla ny sysselsättning. Denna rapport har utarbetats av Bergslagsgruppen. »

I den andra (Ds 1 1984:22) publiceras tre rapporter som belyser en del av de problem och möjligheter som föreligger om man vill stimulera framväxten av teknikbaserat eller högteknologiskt företagande. Göran Reitberger har bl a undersökt lokaliseringsbetingelserna för denna typ av företag. Christer Olofsson redovisar i sin rapport en utvärdering av de investmentbolag som bildades i samband med omstruktureringen av varvsnäringen. Olofssons analys sker mot bakgrund av en mer omfattan- de studie av regionala investment- och utvecklingsbolag som han utfört åt statens industriverk. I den tredje rapporten behandlar Einar Holm den i det här sammanhanget så viktiga frågan om kompetens, utbildning och rekryteringsproblem på grundval av en analys av folk- och kostnadsräk- ningen 1975 och 1980.

1 den tredje (Ds l 1984:23) publiceras en rapport om utvecklingsbe- tingelserna för Norra inlandet i ett nationellt perspektiv. Rapporten har skrivits av Lars Olof Persson och Ulf Wiberg.

] den fjärde (Ds l 1984:24) redovisas en rapport av Leif Lindmark och Kjell Lundmark om Regionalpolitiken i stödpolitiken. De resultat som presenteras bygger på ett omfattande enkät- och intervjumaterial med företag, kommuner och länsorgan i några län. Dessutom redovisas i denna publikation en rapport från Exportgruppen för forskning om regional utveckling (ERU) med synpunkter på regionalpolitikens mål och medel. Denna rapport har författats av Åke Andersson, Gunnar Törnqvist, Folke Snickars och Sture Öberg. En tredje uppsats har förfat- tats av Alf Carling och diskuterar en fråga som har en framträdande plats i utredningens direktiv, nämligen det regionalpolitiska stödets egenskaper i termer av selektivitet och generalitet. Den avslutande upp- satsen behandlar en av de generella stödformerna — godstransportstö- det — ur ett nationalekonomiskt perspektiv. Studien har utförts av Per-Ove Hesselbom.

2. Regionalpolitikens mål och medel

2.1. Regionalpolitikens framväxt

Ekonomiskt var 1960-talet och i synnerhet dess första del en period med mycket snabb tillväxt. Den ekonomiska politiken hade främst att be- mästra det inhemska balansproblemet, d.v.s. att kunna hålla pris- och kostnadsutvecklingen inom acceptabla gränser trots arbetskraftsbrist och hög aktivitet på investeringsområdet, främst på den statliga och kommunala sidan. Vid mitten av 1960—ta1et började dessutom bytesba- lanskravet få ökad betydelse.

I södra och mellersta Sverige var arbetskraftsbristen påtaglig på grund av industrins expansion. 1 de norra delarna av landet skapade rationa- liseringen inom jordbruk och skogsbruk ett överskott på arbetskraft. Resultatet blev att skogslänen förlorade ca 10000 personer om året under l960-ta1et. Befolkningsomflyttningen ledde till en gradvis för- skjutning i ålderssammansättningen samt lågt utnyttjande av samhälls- kapital i utflyttningsområdena och till betydande investeringar i bostä- der och annan infrastruktur i inflyttningsområdena.

Det grundläggande problemet från regionala utgångspunkter ansågs av regering och riksdag inte vara omflyttningen som sådan utan takten ide regionala utvecklingsförloppen. I glesbygden kunde en alltför snabb utflyttning leda till att underlaget för service blev för litet, medan en för snabb tillväxt i de expansiva delarna kunde ge upphov till en överhett- ning och sociala störningar.

Mot den bakgrunden inriktades arbetsmarknadspolitiken speciellt under 1960-talets första hälft på olika rörlighetsstimulerande åtgärder. Regionalpolitiken eller lokaliseringspolitiken som den ursprungligen benämndes är historiskt en utväxt från arbetsmarknadspolitiken. Dess uppgift blev att skapa arbetstillfällen i Norrlands inland.

Politiken hade till syfte att modernisera näringslivet i stödområdet. Medlen härför var finansiellt stöd till industriföretag och förbättringar av infrastrukturen. För att lokaliseringsverksamheten skulle ge en sam- lad effekt på en orts eller en bygds utveckling ansågs det viktigt att samordna lokaliseringsverksamheten med andra grenar av samhällspla- neringen. Med utgångspunkt i 1964 års riksdagsbeslut genomfördes i detta syfte den första länsplaneringsomgången, länsplanering 1967.

Den strukturomvandling som var en följd av och förutsättning för den snabba tillväxten innebar att många företag och branscher expanderade

med etablerade produkter på nya marknader, d.v.s. det var fråga om volymexpansion. Flera av landets större företag (LM Ericsson, Volvo, SAAB-Scania, ASEA) och en del medelstora valde i det läget att sprida delar av tillverkningen inom landet genom etablering av filialer. Företa- gens investeringsfonder användes under denna tid som ett verksamt instrument både för konjunktur- och regionalpolitiska syften. Många av de stora filialutläggningarna finansierades med sådana medel.

Under lågkonjunkturen 1966—68 accelererade förloppet och hade en något annan karaktär än tidigare under decenniet då industribranscher med jämförelsevis stora arbetsställen kom att beröras. För att utnyttja stordriftsfördelar i produktionen investerades i nya maskiner och an- läggningar. Som exempel kan nämnas tnassaindustrins omvandling un- der 1960-talets senare hälft. Antalet anläggningar minskade men pro- duktionskapaciteten ökade väsentligt. Lågkonjunkturen var sannolikt ett utlösande motiv för att näringspolitiken etablerades under l960-talets sista år. Viktigare torde dock ha varit farhågor för svensk industris konkurrenskraft på lång sikt.

Regionalpolitiken hade vid denna tid utvecklats till en ortssystempo- litik med befolkningsramar och planeringstal för län och kommuner som bärande inslag. Ortsklassificeringen tänktes bl. a. vara ett instrument för att samordna samhällsinvesteringar. De offentliga investeringarna hade under 1960-talets senare hälft ökat mycket kraftigt. Möjligheten att långsiktigt påverka ortsstrukturen genom att väga in regionalpolitiska hänsyn i olika sektorsbeslut var påtaglig med denna livliga investerings- verksamhet. Från resurshushållningssynpunkt kunde ortsklassificering- en betraktas som ett prioriteringsinstrument. Klassificeringen medver- kade härigenom till att skapa utrymme för privata investeringar på en ansträngd kapitalmarknad.

Ortsklassificeringen var viktig när det gällde att besluta om utlokali- seringen av statliga myndigheter. De orter som kom i fråga avsågs kunna fungera som ”storstadsalternativ”. Inriktningen var att skapa robusta arbetsmarknader.

Vid 1970-talets början bröts i Sverige liksom i övriga Västeuropa det tidigare flyttningsmönstret i en motsatt rörelse. Under 1970-talet skedde en viss stagnation för storstäderna och skogslänen kunde redovisa en mindre nettoinflyttning. Även inom länen skedde i de flesta fall en påtaglig omsvängning i befolkningsutvecklingen med tillväxt i de något mindre kommunerna. Bakom denna förändring låg bl. a. den offentliga sektorns, främst kommunernas, sysselsättningstillväxt. Bidragande var sannolikt också att byggnadsverksamheten låg på en hög nivå. Regional- politiken inriktades under 1970-talets första hälft sålunda på att fördela en, så att säga given, tillväxt jämnt över landet. Därmed förstärktes dess anknytning till välfärdspolitiken i övrigt.

Under 1970-talets senare hälft var tillväxten låg samtidigt som indu- strins strukturomvandling grep in i bl a de råvarubaserade industribran- scherna. Regionalpolitiken ställdes därigenom inför delvis nya uppgif- ter. Utvecklingen under de senaste 6—8 åren har bl. a. medfört att regionalpolitikens samspel med industripolitiken kommit i blickpunk- ten. Den långsammare tillväxttakten har gjort att regionalpolitikens

möjligheter att nå sina syften genom att geografiskt styra den industriella expansionen blivit mindre. Antalet lokaliseringsbara projekt har varit få. Fokus har därmed förskjutits från fördelning mellan regioner till fördel- ning inom regioner och tillväxt i befintliga företag.

2.2. Regionalpolitikens mål

De mål som gäller för regionalpolitiken har i sina grunddrag varit oförändrade sedan början av 1970-talet. Enligt utredningens direktiv kan de av riksdagen fastlagda målen ”sammanfattningsvis sägas vara att skapa förutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling i landets olika delar och att ge människor tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var de bor i landet”.

Målen har preciserats i vissa avseenden. Sålunda skall regionalpoliti- ken som framgår av direktiven verka för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Ytterligare en precisering framgår av arbetsmarknads- utskottets betänkande 1981/82223 där det sägs att de allmänna målen också innefattar ett ansvar för goda levnadsbetingelser i glesbygderna.

Genom sådana preciseringar av målen och genom en anpassning till förändrade förutsättningar ekonomiskt och politiskt för regionalpoliti- ken har inriktningen mellan olika tidsperioder växlat långt mer än de allmänna målformuleringarna antyder. Förskjutningar i politikens "tyngdpunkt har inte varit omedelbart synliga bl. a. därför att endast en mindre del kunnat registreras som förändringar av de regionalpolitiska medlen i budgetteknisk mening. Förskjutningen har i betydande grad skett genom att regionalpolitiken påverkat och påverkats av andra po- litikområden. Arbetsmarknadspolitik, industripolitik, utbildningspoli- tik och jordbrukspolitik är exempel på samverkansområden.

Mest framträdande är den allt större vikt som lagts vid inomregionala frågor. Det förtjänar påpekas att fokuseringen på dessa till en början, vid 1970-talets mitt, syftade till en ambitionshöjning genom ökad samverkan mellan regional- och arbetsmarknadspolitiken som ett led i sysselsätt- ningspolitiken. Huvudinriktningen var att undanröja förvärvshinder av olika slag så att den potentiella arbetskraften kunde mobiliseras. En fortsatt ökning av sysselsättningen inom den offentliga sektorn förutsågs då för lång tid framåt. .

Minskningen av antalet arbetstillfällen inom industrin och de allt lägre förväntningarna på fortsatt snabb sysselsättningstillväxt inom den offentliga sektorn har accentuerat behovet att utnyttja de möjligheter till utveckling som finns inom länen. Under senare år har därför betydelsen av lokala och regionala initiativ ökat. Därmed har också frågan om ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå när det gäller beslutsfattandet i regionalpolitiska frågor blivit allt viktigare.

Med en annan infallsvinkel beskriver denna analys de allt sämre förutsättningarna för omfördelning av produktion och sysselsättning mellan regioner. Inom ramen för blandekonomin sker denna styrningi huvudsak genom påverkan av företags kostnader för olika lokaliserings- val. Mot den påverkan som politiken vill utöva står en tendens till

geografisk koncentration som tycks ligga inbyggd i marknadsekonomin. Erfarenheten av ett par decenniers regionalpolitik i Sverige och andra länder är att den typ av medel som utnyttjas är effektiva om de under- stödjer ett beteende som företag också av andra skäl anser vara i deras eget intresse. Svårigheter att rekrytera arbetskraft eller att få lokaler till överkomliga priser har varit faktorer som gjort att företag börjat över- väga nya lokaliseringsorter.

Det här betyder att effektiviteten i den påverkan som utövas på nä- ringslivet beror av det allmänna ekonomiska läget och av tillväxtmönst- ret inom näringslivet. Långsiktigt har som sagts förutsättningarna för påverkan försämrats. Till en del kan denna försämring kompenseras genom höjda bidragsnivåer och nya bidragsberättigade verksamheter.

Tidigare noterades att målen för regionalpolitiken varit i stort sett oförändrade sedan början av 1970-talet. Varför har då inte målen för regionalpolitiken anpassats till de nya förutsättningar som här redovi- sats? Ett viktigt skäl är att målen kan ses som uttryck för en långsiktig viljeinriktning som står fast oberoende av begränsningar på kort sikt. Ett ' annat är att målen speglar den regionalpolitiska problembilden. Regio- nala skillnader i sysselsättningsgrad och andra viktiga kriterier har varit bestående varför målen också förblivit aktuella.

Ett tredje är att påverkan av näringslivet bara är en del av de åtgärder som genomförts i regionalpolitiskt syfte. Den kommunala sysselsätt— ningstillväxten under 1970-talet var positiv från regionalpolitisk syn- punkt. Ett fjärde skäl är att de regionalpolitiska målen både till innehåll och form har förebilder i målen för bostadspolitiken, utbildningspoliti- ken etc. Lika tillgång till socialt viktiga nyttigheter och full sysselsättning har under årtionden varit hörnstenar i välfärdsstatens reformpolitik. Genom att formulera de regionalpolitiska målen på det sätt som skett får därmed politiken en ideologisk förankring.

Sektorspolitiken på olika områden avser att ge individerna tillgång till vägar, bostäder, utbildning etc. Varför behövs i så fall en regionalpolitik som vilar på samma uppfattning om välfärdens innehåll? Skillnaden mellan sektorpolitik och regionalpolitik är att det regionalpolitiska må- let uttalat knyter ihop välfärden med boendet. Därmed är det av central betydelse vilken precisering som görs av ”oavsett var man bor i landet”.

Formuleringen kan betyda en utjämning av sysselsättningsmöjligheter mellan landsdelar, stödområde icke stödområde, län, lokala arbets- marknader eller enskilda orter. På motsvarande sätt kan tillgången till service av olika slag preciseras i förhållande till befolkningsunderlag och acceptabla restider för att tjänsterna skall kunna anses vara tillgängliga för alla människor.

Varken arbetsmarknaden eller tjänsteutbudet är eller kan göras lika på alla orter i landet. Avsteg från ett ”idealtillstånd” där så är fallet måste således göras.

2.3. Medel för påverkan av näringslivet

Det regionalpolitiska stödet till näringslivet har byggts upp successivt. Vad som ursprungligen var ett stöd till vissa typer av investeringar inom

ett starkt begränsat stödområde har undan för undan kompletterats med nya stödformer, nämligen sysselsättningsstöd och transportstöd. Stöd- området har utvidgats och subventionsnivån har successivt höjts.

Det stödsystem vi har för närvarande består huvudsakligen av:

a) ett investeringsstöd, sammansatt av lån och bidrag och differentie- rat till förmån för högre stödområdesklasser

b) ett fraktstöd, differentierat med hänsyn till avståndet till de produk- tionstäta områdena i södra Sverige

c) ett marginellt sysselsättningsstöd, numera med sjuårig uthållighet i de prioriterade inlandsområdena, samt (1) ett offertstöd, avsett att fylla luckor när de övriga stödformernas regelsystem inte passar in på ”stödbehov” som anses angelägna.

De två förra stöden är flerdubbelt större än de två senare. Stöd till investeringar och till handeln med långt borta belägna köpare och sälja- re svarar tillsammans för 85—90 % av de regionalpolitiska subventioner- na. De villkor om sysselsättningsökning, som finns för lokaliseringsstö- det, innebär att lokaliseringsstödet får betraktas huvudsakligen som ett stöd till kapacitetsutbyggnad och endast i mycket begränsad utsträck- ning som ett stöd till modernisering. Stödsystemet får därmed en star- kare inriktning på jämförelsevis kortsiktig sysselsättningsstimulans än som framgår vid ett ytligt betraktande.

Sysselsättningsvillkor knutna till investeringssubventioner (avskriv- ningslån) har två viktiga konsekvenser. För det första innebär konstruk- tionen att investerings- och sysselsättningsstöd blandas samman. Som allmän stimulans till modernisering och produktionstillväxt försvagas lokaliseringsstödet, medan det i högre grad ges uppgiften att stimulera sysselsättningsökning på kort och medellång sikt. För denna senare uppgift synes det emellertid ha betydande svagheter, jämfört med stöd som direkt riktas till förändringar i sysselsättningen. Lokaliseringsstö- dets knytning till bestämda investeringar/investeringsutgifter medför att det alltid måste slå ojämnt och styra ineffektivt, om sysselsättningssti- mulans är dess viktigaste syfte.

Det andra huvudproblemet med stödvillkor av det här aktuella slaget gäller deras inverkan på riskbedömningen i företagens planering. Främst beroende på osäkerhet om försäljningsutvecklingen är det oftast omöjligt för företagen att förutse sin arbetskraftsefterfrågan ett antal år framåt. Det kan därför vara svårt att göra utfästelser och om företagen ändå gör sådana är det osäkert om utfästelserna infrias. Följden blir då att de inte vet vid investeringstidpunkten hur stor del av investeringen som faktiskt kommer att subventioneras.

Transportstödet påverkar inte direkt resursanvändningen i stödområ- det utan mot handeln med andra delar av landet. Den egenskapen gör det svårt att bedöma inverkan på produktion och sysselsättning. För de företag med stora fraktkostnader, som gynnas av detta stöd, fungerar det som en kontinuerlig driftssubvention. I motsats till lokaliserings- och sysselsättningsstöden är transportstödet neutralt mellan expansiva och stagnerande företag. Men samtidigt gynnar det verksamheter med höga fraktkostnader.

Det nuvarande stödsystemet har två starka inslag av diskriminering. För det första förstärker det, till följd av lokaliserings- och sysselsätt- ningsstödens marginella konstruktion, den strukturomvandling som drivs fram av ändrad efterfrågeinriktning. Stödet gynnar företag som bygger ut kapacitet och samtidigt ökar sysselsättningen i förhållande till företag med stagnerande eller vikande avsättning. Däremot ges i regel inget stöd i form av bidrag till det företag som måste förnya sin produk- tionsutrustning, men ej ökar antalet anställda. För det andra gynnas, genom transportstödet, företag i förädlingsindustrin med höga frakt- kostnader.

De viktigaste förändringarna av systemet har varit sysselsättnings- och transportstödets införande vid 70—ta1ets början och den utbyggda syssel- sättningsprövningen för lokaliseringsstödet. Dessutom har den stödbe- rättigade verksamheten successivt vidgats till att omfatta även närings- grenar utanför industrin.

Karaktären av igångsättningsstöd, var från början ett kännetecken för det regionalpolitiska stödet i Sverige. Det skulle underlätta strukturom- vandlingen och industrins modernisering i stödområdena; inte konser- vera rådande produktionsinriktning och teknik. I stort sett kan man hävda att denna huvudlinje har bibehållits genom inriktningen på mar- ginella stöd och genom att lokaliseringsstödet fått behålla en central position. Men allteftersom transportstödet fått ökad vikt har också be- varandeinslagen i stödet förstärkts. Vidare har lokaliseringsstödets möj- ligheter att stimulera modernisering av produktionstekniken försvagats genom sysselsättningsprövningen.

De ”offensiva” dragen hos det regionalpolitiska stödets strukturpå- verkan har kanske varit det som mest skilt denna politikgren från de tunga stödinsatserna inom arbetsmarknads- och industripolitiken. I ERU:s utvärderingar har också dessa egenskaper hos stödet betraktats som värdefulla, eftersom en huvuduppgift för regionalpolitiken förut- satts vara att bidra till långsiktig tillväxt och varaktig sysselsättning.

Frågan om de rena driftsstödens roll i regionalpolitiken har fått ökat aktualitet av att nedsättning av socialgivaravgifter nu tillämpas i Norr- botten. Skall sådana medel ingå i en långsiktigt verkande politik, måste det vara för att göra det möjligt att upprätthålla viss produktion och sysselsättning även i de av strukturomvandlingen hårdast drabbade om- rådena, framförallt i Norrlands inland.

2.3.1. Vad gör stöd selektiva eller generella?

Frågan om stöden är och bör vara selektiva eller generella är en viktig punkt i utredningens direktiv. Det finns därför skäl att här ge en viss bakgrund till följande kapitel där de olika stödformerna närmare pre— senteras.

Det kan vara lämpligt att till en början utveckla selektivitetsbegreppet utifrån frågan hur stödet riktas. Fyra olika dimensioner kan härvid urskiljas:

a. Kategori av resursanvändning som subventioneras. De existerande, regionalpolitiska stöden är alla produktionsfaktorstöd, d.v.s. de

knyts till användningen av (eller kostnaderna för) bestämda pro- duktionsresurser, t. ex. arbetskraft, kapital eller transporttjänster. När man vill diskutera för- och nackdelar med mer generella stöd- former kan det emellertid vara lämpligt att beröra sådana stöd som knyts till produktionsresultatet, d.v.s. närmast till saluvärde eller förädlingsvärde.

b. Om stödet är marginellt eller proportionellt. Marginella stöd utgår i allmänhet endast för ökning av resursanvändningen utöver nivån för en bestämd basperiod. Det regionalpolitiska sysselsättningsstö- det är ett exempel. Däremot har sänkningen av socialavgifterna i Norrbotten, liksom transportstödet, hittills varit proportionellt ut- formade. Subventioner till investeringar, t. ex. inom lokaliserings- stödets ram, får betraktas som marginella kapitalsubventioner, i en del fall begränsade till vissa kategorier av kapitalföremål. c. Avgränsning efter verksamhetstyp eller produktionsinriktning. Sådan selektivitet tillämpas för alla regionalpolitiska stödformer. I en del fall, t. ex. för transportstödet, inriktas åtgärderna uteslutande mot industrin. För flera andra stödformer har tillämpningsområdet emellertid vidgats successivt så att numera också stora delar av tjänstesektorn ingår som t. ex. uppdragsverksamhet och hotellrörel- se. (1. Krav beträffande verksamhetens lokalisering. Grunderna för geogra- fisk selektivitet, d.v.s. stödområdesindelningen, har ändrats flera gånger sedan regionalpolitiskt stöd infördes i mitten av 1960-ta1et. I allmänhet handlar det om en differentiering mellan stora, sam- manhängande områden och formell likabehandling inom vart och ett av dessa områden. I det avseendet skiljer sig det regionalpolitiska stödet från industripolitikens krisortsinsatser och från andra grenar av regionalpolitiken, där medlen är punktinsatser avseende t. ex. infrastruktur.

Denna sortering av selektiviteten i fyra dimensioner avser den differen- tiering, som direkt kan avläsas ur reglerna för respektive stödformer. Om allt stöd vore oprövat och utgick automatiskt, skulle en sådan sortering vara tillräcklig som grund för en analys av stödsystemets samhällseko- nomiska effekter. Men i realiteten ärinte selektiviteten hos olika stödfor- mer entydigt bestämd av förordningstexterna.

Redan det faktum att ansökan krävs för flertalet regionalpolitiska stöd kan innebära, att vissa företagskategorier eller vissa typer av (i och för sig stödberättigad) verksamhet inte får stöd. Delvis har detta att göra med ofullständig information en komplicerande faktor i flera avseen- den, när det gäller frågor om selektivitet. Särskilt för små företag kan det innebära betydande kostnader att hålla sig informerade om alla tillgäng- liga stödformer. Följden kan bli att införande eller ändring av en stöd- form kan slå ojämnt mellan företag med olika informationsresurser. Ansökningskostnaderi vid mening, inklusive negativa attityder till stö- det hos vissa företag, kan dessutom medföra att även välinformerade företag avstår från stöd.

Mer betydelsefull är troligen inverkan av att många stöd prövas från

fall till fall, varvid bestämda villkor ställs upp för att stödet skall utgå. Det innebär bl a att subventioner eller län, som riktas mot användningen av en produktionsfaktor, ofta görs beroende av hur användningen av någon annan produktionsfaktor påverkas eller förändras. Typexemplet är lokaliseringsstödet, ett marginellt kapitalstöd för vilket myndigheter- na nästan alltid ställer krav på motprestationer i form av sysselsättnings- ökning. Ett slags dubbel selektivitet uppstår således, vilket gör att effek- terna på resurshushållningen blir svåra att överblicka.

2.3.2. Hur kan medlen verka?

Syftet med regionalpolitiskt stöd till näringslivet är att stödet skall med- verka till att de obalanser som finns mellan olika delar av landet mins— kas. Enligt teorin för ekonomisk politik finns tre olika slag av medel som kan användas för att påverka företagens beslut i en politiskt önskvärd riktning. Medlen kan vara prispåverkande, anta formen av regleringar eller utgöras av direkta statliga insatser. De regionalpolitiska stödfor- merna till näringslivet tillhör samtliga kategorin prispåverkande medel. Genom att erbjuda företag ekonomisk stimulans för val av bestämda alternativ skall således samhällets värderingar om önskvärdheten av regional balans föras in i företagens beslutsfattande.

Med en viss förenkling kan man tala om fem olika vägar på vilka regionalpolitiskt stöd i form av subventioner till produktion, sysselsätt- ning eller investeringar i stödområdet kan påverka industriproduktio- nens regionala fördelning:

1. genom att företag ges incitament att lokalisera produktionsanlägg- ningar inom stödområdet, dvs genom flyttning, filialutläggning etc

2. genom att företag med produktionsanläggningari flera geografiska områden får större anledning att förlägga expansionen till anlägg- ningar inom stödområdet (och att undvika nedskärningar vid dessa anläggningar)

3. genom att etablering av helt nya företag underlättas inom stödom- rådet

4. genom att det påverkar konkurrenskraften och utvecklingen av produktion och sysselsättning hos befintliga företag i stödområdet

5. genom att nedläggning eller utflyttning av företag från stödområdet motverkas.

Det regionalpolitiska stödet tillkom ursprungligen främst med syfte att påverka den första av nämnda kategorier. Ett viktigt inslag i politiken var då också investeringar i infrastruktur. Sammantaget skulle privata och offentliga investeringar leda till en modernisering av näringslivs- strukturen i stödområdet. Så länge som omlokaliseringar var av någon större omfattning gick det att upprätthålla en boskillnad mellan industri- sektorn i regionalpolitiken och industripolitiken. Regionalpolitiken kretsade kring begreppet lokaliseringsbara enheter. För närvarande är det kategorierna 3 och 4 som står i centrum för intresset. Därigenom har beröringspunkterna med industripolitiska medel av typen stöd till mind-

re och medelstora företag ökat. De allra senaste åren har också den femte kategorin varit viktig.

Den här tyngdpunktsförskjutningen innehåller en central förändring vad avser kraven på Stödsystemet. När stödet skulle användas för filial- etableringar gällde det att geografiskt omfördela en expansion som annars skulle ha ägt rum utanför stödområdet. Från nationella synpunk- ter är det enbart en fördelningsfråga.

När det gäller nyetableringen av företag inom stödområdet eller ex- pansion av befintliga företag ärjämförelsen med en situation där nyeta- bleringen inte alls kommer till stånd resp att expansionen uteblir. Från att ha haft en geografiskt omfördelande funktion har stödet fått kravet på sig att medverka till att utlösa expansionsbeslut.

2.4. Påverkan av den offentliga sektorns lokalisering

Som ett led i ansträngningarna att begränsa tillväxten i stockholmsregio- nen under början av 1970-talet beslöt riksdagen år 1971 och 1973 att ca 10 500 tjänster skulle omlokaliseras i huvudsak till ett antal primära centra. Beslutet berörde flertalet departement och genomfördes under de följande åren. Större beslut som tagits i annan ordning var etableringen av en filial till statistiska centralbyrån i Örebro, inrättandet av Umeå universitet och Tekniska högskolan i Luleå, universitet och teknisk hög- skola i Linköping samt ytterligare ett antal mindre högskoleenheter. Besluten innebar för högskolans del att man spred en tillväxt medan besluten för myndigheterna innebar en omlokalisering av befintliga organ. Flera län har också utifrån ett regeringsuppdrag från år 1977 diskuterat olika möjligheter till inomregional decentralisering/omloka- lisering.

På uppdrag av budgetdepartementet genomfördes år 1980 vissa utvär- deringar av myndighetsutflyttningen. Utvärderingarna behandlade bl a påverkan på myndigheternas effektivitet, personalens omställningspro- blem och arbetsmarknadsläget i de berörda kommunerna. Utvärdering- arna ger en förhållandevis positiv bild av omlokaliseringen. Den stats- finansiella engångskostnaden för en utflyttad tjänst beräknades be- loppsmässigt motsvara det regionalpolitiska stödet per arbetstillfälle.

Effektivitetskonsekvenserna av utlokaliseringen av vissa statliga myn- digheter har analyserats i riksdagens revisorers rapport 1983/84:8 våren 1984. Materialet visar att utlokaliseringarna haft positiva kommunal- och regionalekonomiska effekter på de orter som mottagit de utlokali- serade myndigheterna. Främsta orsaken till detta synes ha varit att relativt få tjänstemän från de undersökta myndigheterna flyttat med från Stockholm till de nya lokaliseringsorterna.

Omlokaliseringsbesluten och dess genomförande ledde till en intensiv politisk debatt som såsmåningom resulterade i ett principbeslut av riksdagen år 1979 att ytterligare omlokaliseringar av de slag som tidigare genomförts inte skulle aktualiseras. Däremot, menade man, skulle möj- ligheterna att omlokalisera ny eller expanderande statlig förvaltning prövas målmedvetet. Vidare uttalades att man borde pröva lokalisering-

en förutsättningslöst i samband med omorganisation av statlig verksam- het. Genom riksdagsbeslut i anslutning till 1979 års regionalpolitiska proposition slogs också fast att en särskild delegation skulle inrättas inom regeringskansliet med uppgift att följa decentraliserings- och 10— kaliseringsfrågor inom den statliga sektorn (AU 1978/79123).

Decentraliseringsdelegationen inrättades år 1980. Delegationen har engagerats i enstaka fall som rör nytillkommande verksamheter och därutöver varit involverad i omorganisationsfrågor, främst vid övervä- gandena angående försvarets fredsorganisation, varvid strävan varit att ta regionalpolitiska hänsyn i samband med förbandsindragningar. Vi- dare har delegationen arbetat med olika former av beslutsdelegering med syfte att flytta besluten i skilda frågor från central till regional och lokal nivå.

Antalet nytillkommande myndigheter har varit mycket litet. Delega- tionen har därför haft små möjligheter att åstadkomma resultat inom detta område. Vissa regionalpolitiska hänsyn har dock kunnat tas bl a vid omorganisation av verksamheter. Också i fråga om den inomregio- nala omlokaliseringen har resultaten varit begränsade. Av ett stort antal förslag har endast ett fåtal genomförts - bl a en omlokalisering av delar av bilregistret i Stockholm till Täby och Haninge.

Sammantaget är effekterna av delegationens arbete ifråga om omlo- kaliseringsarbetet nära nog obefintliga. Ifråga om delegationens andra ansvarsområde beslutsdecentralisering har man haft något större fram- gång. Bl a har skolöverstyrelsen och socialstyrelsen omorganiserats, var- vid betydande minskningar gjorts av den centrala organisationen. Väg- ledande för detta arbete har varit en decentraliseringssträvan och fram- för allt allmänna avbyråkratiserings- och besparingsmotiv.

Decentraliseringsarbetets organisation har efter regeringsskiftet 1982 förändrats i vissa delar. Det övergripande ansvaret för decentraliserings- frågorna har förts över från budgetdepartementet till civildepartementet. Inom departementets enhet för regional förvaltning handläggs numera flera av de löpande arbetsuppgifter som tidigare åvilade decentralise- ringsdelegationen. Denna delegation har sedan september 1983 ersatts av en arbetsgrupp för decentralisering av statlig verksamhet som inrät- tats inom civildepartementet. Gruppen skall pröva de möjligheter som finns att på kort och lång sikt få till stånd en decentralisering av vissa verksamheter och funktioner inom affärsverken och några andra centra- la myndigheter med lokala och/eller regionala uppgifter. Därvid skall särskilt prövas vilka möjligheter till ökad decentralisering som öppnas genom utnyttjande av nu pågående förändringar inom data och tele- kommunikationstekniken. Arbetsgruppen skall undersöka om eventuell möjlig decentralisering kan riktas mot ett mindre antal från sysselsätt- ningssynpunkt särskilt utsatta områden och orter. Gruppen skall därvid inledningsvis precisera vilka ekonomiska och politiska kriterier som kan läggas till grund för urvalet av områden och orter samt myndigheter. När det gäller geografiska överväganden skall riksdagens tidigare uttalanden beaktas. Gruppens resultat skall presenteras successivt och en slutlig redovisning av gruppens arbete skall föreligga senast under våren 1985.

Regeringen fattade den 5 april 1984 beslut om det fortsatta arbetet

med decentralisering inom statliga förvaltningsmyndigheter. Beslutet innebär att ett antal myndigheter har fått i uppdrag att före utgången av år 1984 redovisa översiktliga decentraliseringsplaner på medellång och lång sikt under perioden 1985— 1994. Direktiven anger en ram på ca 10 % av verksamhetens nuvarande omfattning som utgångspunkt för myndigheternas överväganden. Regeringen skall senare bedöma hur det framlagda materialet skall utnyttjas som underlag för en fortsatt decen- tralisering av statlig verksamhet. Den här frågan tas upp i kapitel 13.

2.5. Regionalpolitisk planering och regionalt utvecklingsarbete

2.5.1. Länsplanering

I riksdagsbeslutet 1964 om en aktiv lokaliseringspolitik ingick också beslut om att påbörja en regionalpolitisk planering (länsplanering) i alla län. Detta resulterade i en första länsplaneringsomgång - länsplanering 1967 - som ledde fram till länsprogram 1970 och ett fortsatt arbete under 1974-75. En viktig uppgift under denna period var att definiera och identifiera regionala problem med hjälp av prognoser och analyser av sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen. Användare för analyserna var främst centrala beslutsfattare. Ett uttalat syfte var att samordna lokaliseringsverksamheten med andra grenar av samhällsplaneringen. Länsplaneringen skulle vidare ge ett underlag för prioriteringar av den offentliga sektorns investeringar.

I detta planeringssystem hade den centrala nivån en stark roll. Rege- ringen utfärdade detaljerade riktlinjer inför länsplaneringsomgångarna. Länsstyrelserna genomförde den regionala analysen och gav förslag till åtgärder i länsprogram som överlämnades till regeringen. Riksdagsbe- slut om länsvisa befolkningsramar (planeringstal) och ortsplan var ba- serade på länsplaneringens analyser.

Efter hand växte det fram ett missnöje med länsplaneringssystemet. Det ställdes krav på en mer åtgärdsinriktad planering, på en större frihet för länsstyrelserna att utforma planeringen och på medel till länsstyrel- serna för genomförande av framtagna förslag. En viktig bakomliggande orsak till kritiken var sannolikt de förändringar av de ekonomiska för- utsättningarna som skedde under 70-talet. En planering, som i huvudsak syftar till styrning av en expanderande industrisysselsättning och en offentlig sektor under uppbyggnad, blir mindre relevant när expansio- nen förbyts i stagnation.

2.5.2. Regionalt utvecklingsarbete

Successiva förändringar - främst som följd av riksdagsbesluten 1979 och 1982 - har lett till att arbetsformerna idag markant skiljer sig från det tidiga 70-talets inriktning på statistik, prognoser och planeringsdoku- ment. Länsstyrelsernas roll har stärkts. Tonvikten ligger nu på åtgärder för att påverka förutsättningarna för utveckling i det egna länet. Sedan

1982 används begreppet regionalt utvecklingsarbete för att beteckna läns- styrelsens regionalpolitiska arbetsuppgifter. I dessa ingår, förutom pla- nering, att använda tilldelade resurser för regionala utvecklingsinsatser och att verka för att statlig, kommunal- och landstingskommunal verk— samhet samordnas och anpassas till målen för länets utveckling. Vad gäller planeringen innebar 1982 års regionalpolitiska beslut en kraftig decentralisering och avformalisering. De stora heltäckande läns- planeringsomgångarna som genomfördes ungefär vart femte år (1970, 1974, 1980) avskaffades. Länsplaneringen tar nu istället i stor utsträck— ning sin utgångspunkt i länsstyrelsens egen verksamhet och beslutsfat- tande inom det regionalpolitiska området. Det enda obligatoriska doku- mentet är länsrapporten - en verksamhetsberättelse och verksamhets- plan som skall'utarbetas varje år. Enligt gällande förordning skall den bl.a. innehålla 121 en kortfattad analys av den regionala utvecklingen El en sammanfattning av regionalpolitiska mål och riktlinjer i länet E] en redogörelse för länsstyrelsens riktlinjer för användning av resur- serna för regionala utvecklingsinsatser [] en redogörelse för vilka resurser av regionalpolitiskt intresse som av statsmakterna tilldelats övriga statliga länsnämnder 121 en redogörelse för vilka planerings- och utvecklingsinsatser som ge- nomförts under det senaste året och vilka som kommer att genomfö- ras det kommande året.

Länsrapporten är främst riktad till myndigheter och organisationer i det egna länet, men den utgör också en informationskälla för t.ex. regerings- kansliet och statens industriverk. Vad gäller länsplaneringen har statens industriverk ett ansvar för viss informationsförsörjning genom statistik- inköp och driftsansvar för en databas där viss basinformation lagras. Industridepartementet har ett ansvar för uppföljning, utvärdering och utveckling av planeringssystemet. Regeringen har genom särskilda upp- drag till länsstyrelserna initierat planeringsinsatser inom områden som ansetts angelägna.

Riksdagsbeslutet 1982 innebar också att länsstyrelsens befogenheter att besluta om medel för regionala utvecklingsinsatser ökade betydligt. De olika anslagen för regionalpolitiska åtgärder (lokaliseringsbidrag, investeringsbidrag, glesbygdsstöd, projektmedel) fördes samman till ett s.k. samlat länsanslag. Lokaliseringsbidrag kan givetvis enbart utgå i stödområdet. Bakgrunden till införandet av ett samlat regionalpolitiskt länsanslag var bl.a. bedömningen att regionalpolitiken i större utsträck- ning måste inriktas på att stimulera utvecklingen av i resp. region befint- liga företag och verksamheter. Genom att överlämna resurser för flera ändamål i samlad form från central till regional nivå skulle länsstyrel- serna få möjlighet att inom givna ekonomiska ramar prioritera och fördela resurserna på de insatser som bedöms vara mest motiverade i resp. län.

Det samlade länsanslaget uppgick 1982/83 till 275 Mkr och 1983/84 till 298 Mkr. För budgetåret 1984/85 har riksdagen beslutat om ett länsanslag på 398 Mkr. Till detta kommer ytterligare 25 Mkr som en

tillfällig förstärkning av glesbygdsmedlen. Högst 65 Mkr får användas som projektmedel. Anslaget fördelas mellan län av regeringen i enlighet med den regionalpolitiska problembilden. Under 1984/85 varierade länsanslaget mellan 1,5 och 58 Mkr.

2.5.3. Länsstyrelsernas projektmedel

Riksdagens beslut om regionalpolitiken 1979 innebar bl.a. att ett nytt anslag, ”Åtgärder m.m. i anslutning till länsplanering”, infördes. Sedan budgetåret 1982/83 ingår detta anslag i det samlade länsanslaget och benämns ”regionalt utvecklingsarbete”. I denna framställning kommer beteckningen projektmedel att användas.

Bakgrunden till det nya anslaget var bl.a. förslag från sysselsättnings- utredningen att den verksamhet som bedrivits i särskilda s.k. problem- ortsgrupper skulle inordnas i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet. En annan orsak var den kritik som riktats mot det i huvudsak beskrivande och analyserande länsplaneringsarbetet. Beslutet kan också ses som ett led i politiskt önskvärd decentralisering.

Projektmedlen skulle fylla ett flertal syften. Inomregionala obalanser skulle motverkas genom insatser i mindre utvecklade länsdelar. Medlen skulle vidare kunna användas vid lokalt koncentrerade sysselsättnings- kriser som uppkommit p.g.a. strukturomvandling inom industrin. Pro- jektmedlen skulle också leda till en ökad samverkan med andra länsor- gan, länets kommuner och andra aktörer vars verksamhet har betydelse för den regionala utvecklingen. En central tanke var att idéer och förslag som kommit fram i länsplaneringsarbetet skulle utvecklas så långt att beslut om eventuellt genomförande kunde fattas.

Projektmedlen kan i stort sett betraktas som en fri resurs för det regionala utvecklingsarbetet. De begränsningar som gäller är att medlen inte får användas till direkta investerings- och driftsstöd och inte heller till att inrätta fasta tjänster. Om medel ställs till förfogande för projekt vid ett enskilt företag gäller vidare regeln att ersättningen får uppgå till högst 50% av beräknad totalkostnad. I övrigt kan medlen användas fritt, för utredningsverksamhet, konsultinsatser, försöksverksamhet m.m.

Organisation och handläggningsmönster varierar avsevärt mellan olika län, men i många län fungerar speciella arbetsgrupper som bered- ningsorgan för projekten. Förtroendevalda och tjänstemän från de vik- tigare länsorganen är medlemmar i arbetsgrupperna. Beredningsansva- ret ligger hos tjänstemän vid länsstyrelsens regionalekonomiska enhet.

Projektmedlen omfattade 35 Mkr under 1979/80 och 1980/81. År 1981/82 höjdes beloppet till 40 Mkr, 1982/83 till 50 Mkr och 1983/84 till 56 Mkr. För budgetåret 1984/85 omfattar projektmedlen 65 Mkr, men av detta belopp är 5 Mkr avsedda för specialdestinerade insatser för att öka samverkan mellan småföretag och högskolor. Regeringen har fördelat medlen till länen med hänsyn till de regionalpolitiska problemens svå- righetsgrad. Se tabell 2.1.

På utredningens uppdrag har en promemoria om länsstyrelsernas pro- jektverksamhet utarbetats. Arbetet har utförts av Lars Björneld vid läns-

Tabell 2.1 Projektmedel 1979/80—1984/85

Län 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 Stockholms 0,5 0,6 0,6 0,8 0,8 1,0 Uppsala 0,85 0,7 0,8 1,0 1,5 1,5 Södermanlands 1,2 1,1 1,2 1,4 1,4 1,4 Ostergötlands 0,85 0,8 1,0 1,2 1,2 1,2 Jönköpings 0,5 0,7 0,8 1,0 1,0 1,0 Kronobergs 0,65 0,8 1,0 1,2 1,2 1,2 Kalmar 0,85 0,9 1,0 1,2 1,6 2,0 Gotlands 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 1,0 Blekinge 0,95 0,9 1,3 2,0 2,0 2,0 Kristianstad 0,6 0,3 0,4 0,8 0,8 1,0 Malmöhus 1,7 1,5 1,1 1,4 1,4 1,4 Hallands 0,3 0,3 0,4 0,8 0,8 1,0 Göteborgs och __ Bohus 1,7 1,0 0,8 1,0 1,2 1,2 Alvsborgs 1,2 1,1 1,2 1,5 1,5 1,5 Skaraborgs 0,5 0,5 0,6 0,8 0,8 1,0 Värmlands 3,2 3,375 4,0 4,7 6,0 5,0 Örebro 0,85 1,05 1,2 2,0 2,4 2,4 Västmanlands 0,9 1,15 1,4 1,9 2,4 2,4 Kopparbergs 1,8 2,05 2,3 3,1 3,1 3,1 Gävleborgs 1,8 2,05 2,1 3,0 3,0 3,0 Västernorrlands 3,0 3,5 3,4 4,4 4,2 4,2 Jämtlands 2,5 3,0 3,3 3,6 3,6 3,6 Västerbottens 3,0 3,0 4,5 5,0 6,5 5,0 Norrbottens 4,0 4,25 5,0 5,5 5,5 5,0 Riket 34,2 34,3 40,0 50,0 54,6 53,1"

(' Resterande belopp, 11,9 Mkr, fördelar regeringen senare under budgetåret.

Tabell 2.2 Användning av projektmedel och grad av extern finansiering

Andel av Andel av Finansiering från projekten medlen övriga intressen- ter jämfört med insatsen av pro-

jektmedel

Industri 25 % 33 % 85 % Kommun/regionprojekt 12 17 122 Energi 12 8 44 Turism 10 6 1 14 Glesbygdsprojekt 9 7 46 Utbildning 9 6 59 Jordbruk 8 7 91 Kommunikationer 5 3 86 Miljövård 3 5 6 Arbetsmarknad 3 2 61 Skogsbruk 2 4 44 Information 1 1 61

100 100 80

styrelsen i Älvsborgs län. Hans genomgång bygger bl.a. på den projekt- databas som byggts upp på initiativ av industridepartementet. Fördel- ningen mellan olika ämnesområden för de ca 900 projekten framgår av tabell 2.2.

Olika typer av intressenter deltar i projekten: kommuner, landsting, utvecklingsfond, statliga länsnämnder, näringslivets organisationer. Även centrala verk kan vara representerade liksom privata företag. 1 tabell 2.2 har även delfinansieringen från övriga intressenter tagits med. Det tillkommande beloppet har satts i relation till länsstyrelsens insats och angivits som ett procenttal. För varje miljon projektmedel som länsstyrelserna avsatt för industriprojekt har således andra intressenter ställt upp med 850 000 kr. Att andelen extern finansiering varierar så mycket mellan olika ämnesområden beror sannolikt på att det för vissa projekt är svårare att hitta naturliga medfinansiärer. Enligt Björneld har andelen delfinansiering från andra intressenter haft en tydlig tendens att öka under de år projektmedlen varit i bruk.

I Björnelds promemoria finns också exemplifieringar av de olika typer av projekt som bedrivits. Bl.a. presenteras teknikprojekt från Ös- tergötland, industriprojekt från Jönköping, kommunprojekt från Kro- noberg, projekt gällande vattenbruk från Göteborg och projekt för ut- vecklingen av turismen i Skaraborgs län. Andra exempel på projekt är torvmarksinventeringar som genomförts i många län, malmprospekte- ringar som bl.a. utförts i Kronoberg och Jämtland, samt de insatser som gjorts de senaste två åren för att förbättra kontakterna mellan högskolan och näringsliv i olika län.

Som synes har projektverksamheten en stor bredd och omfattar, för- utom projekt som kan gå under beteckningen lokala utvecklingsprojekt även sektorsprojekt och mer begränsade utredningsinsatser.

2.6. Påverkan av andra myndigheter

Inom politiskt beslutsfattande och offentlig sektor tillämpas en mycket långt driven funktionell och territoriell arbetsindelnig. Uppkomsten av nya politikområden har lett till att nya myndigheter skapats. På detta sätt har den offentliga förvaltningsapparaten under efterkrigstiden växt upp till en uppsättning av specialorgan både på central, regional och kom- munal nivå. Denna sektorisering av offentlig förvaltning har på senare tid uppmärksammats i många olika sammanhang. De samhällsproblem som skall lösas är i många fall komplexa och detta förutsätter en med- verkan av flera olika sektorsmyndigheter. Så gäller förutom för regional- politiken även för t ex energipolitiken, miljöpolitiken och arbetsmark- nadspolitiken. l kommittédirektiv 1984:5 anförs, angående behovet av att effektivisera den offentliga sektorn, att alla kommittéer särskilt bör uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering.

För regionalpolitiken är sambandet med andra offentliga verksamhe- ter tydligare än för kanske något annat politikområde. Den regionala utvecklingen bestäms i huvudsak av beslut som ligger utanför regional- politikens eget område. Många beslut som fattas inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken eller inom politikområden som t. ex. industri, arbetsmarknad, jord och skogsbruk, utbildning, energi och kommunikationer har direkta eller indirekta regionala konsekvenser.

Vissa medel, tex kommunala skatteutjämningsbidrag, har större re- gionalpolitisk betydelse än åtgärder inom den regionalpolitiska medel- sarsenalen. Ett annat exempel är beslutet att etablera universitetet i Umeå och högskolan i Luleå, vilket haft en mycket stor regionalpolitisk betydelse.

Regionalpolitiska problem kan alltså lösas genom beslut om reformer inom andra politikområden. På samma sätt kan regionalpolitiska pro- blem uppkomma genom beslut som primärt avser andra politikområden.

Detta är bakgrunden till att regionalpolitisk påverkan av sektorsmyn- digheter på central och regional nivå betraktas som en viktig regional- politisk uppgift och olika medel för detta har prövats sedan 1960-talet. Den regionalpolitiska sektorspåverkan bygger på ett förtroende för sek- torsorganens kompetens inom respektive område och utgår från att de är beredda att efter förmåga samverka med andra organ i arbetet för utvecklingen av en region. Sektorsmyndigheten har huvudansvaret och den regionalpolitiska påverkan av verksamheten avser i alla normala fall en marginell del av resursförbrukningen. Utgångspunkten för en regio- nalpolitisk påverkan kan vara de långsiktiga, strukturella effekterna av vissa insatser, behovet av olika åtgärder i en eftersatt landsdel/länsdel eller möjliga samordningsvinster i ett konkret projekt. Syftet med sektors- påverkan kan preciseras ytterligare genom en uppdelning i tre delsyften: regional anpassning, regionalpolitisk anpassning och regional samver- kan.

För det första bör sektorsmyndigheterna göra regionala anpassningar iden meningen att varierande regionala (geografiska) förhållanden mås- te få påverka sektorspolitikens utformning. De grundläggande välfärds- politiska målen avseende utbildning, hälsovård m ni måste givetvis avse alla invånare i landet. Myndigheternas regler och normer skall emeller- tid inte vara så stela att de hindrar en anpassning till varierande geogra- fiska förhållanden mellan och inom län. En sådan anpassning ligger i sektorns eget intresse. Det har emellertid hävdats, bl a i diskussionen om beslutsdecentralisering, att vissa medel är strikt regelstyrda för att passa ”normalsvenska” förhållanden och därför får en dålig ”träffbild” när de appliceras i en avvikande region. Som exempel brukar nämnas den tidigare jordbrukspolitiken som bl a inte tog hänsyn till möjliga kombi- nationssysselsättningar.

För det andra bör varje sektor göra regionalpolitiska anpassningari den meningen att hänsyn tas till de regionalpolitiska mål som fastställts av riksdagen och sedan preciseras i länen. Det gäller både i genomföran- det av sektorspolitiken och när en föreslagen förändring har konsekven- ser för regional sysselsättning och service. Anpassningar av detta slag kan i vissa fall motiveras avsamhällsekonomiska skäl, i andra fall av politiskt formulerade rättviseskäl.

För det tredje bör det ske en regional samverkan mellan olika sektors- myndigheter. För centrala statliga verk kan det gälla gemensamma insat- ser för att förbättra läget för en speciell region, tex Norrbotten och Bergslagen. På regional nivå gäller det främst samverkan inom länet för att effektivare utnyttja de statliga resurser som tilldelas länet. Exempel på detta är utvecklingsinsatser som riktas mot en speciell länsdel eller en

samverkan för att utveckla en speciell bransch eller produktionskedja. I sådana sammanhang är det naturligt att också andra organ i länet deltar: kommuner, landsting, olika organisationer.

2.6.1. Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå syftar till att få centra- la beslutsfattare att ta regionalpolitiska hänsyn dels genom att verka för en mellanregional utjämning, dels genom att samverka för att lösa pro- blem i någon speciell region.

Förutsättningarna bestäms av ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och centrala verk. 1 beslut om t.ex. jordbrukspolitiken, trafik- politiken eller utbildningspolitiken kan riksdagen göra medvetna regio- nalpolitiska hänsynstaganden genom att på olika sätt kompensera miss- gynnade regioner. Beslut om de centrala verkens verksamhetsinriktning och arbetsformer kan också vara viktiga i detta sammanhang. Förhållan- det mellan regering och centrala verk utreds f n av verkledningskommit- tén.

Inom regeringskansliet är det industridepartementets uppgift att be- vaka de regionalpolitiska konsekvenserna av olika förslag i propositio- ner och av ändringar i förordningar m.m. Under perioden 1977—81 gjordes försök att påverka den statliga budgetprocessen genom att åt- gärdsförslag, som länsstyrelserna kommit med i den årliga länsrappor- ten, bereddes vidare av industridepartementet. Enbart i ett fåtal fall ledde detta system till önskat resultat. I många fall rörde förslagen de centrala verken vars beslut regeringen inte direkt kan påverka. I en period av minskat budgetutrymme var det också svårt att få gehör för nya förslag. 1 och med riksdagsbeslutet 1982 avskaffades detta system och länsrapporterna fick sin nuvarande omfattning. Frågan om regio- nalpolitisk påverkan av de centrala verken kvarstår emellertid. En möj- lighet för regeringen att påverka de centrala verken är att ge uppdrag till dessa.

I kapitel 3 behandlas frågan om olika anslags regionala fördelning, vilket visar om det sker en mellanregional utjämning eller ej inom olika politikområden. Diskussionen om sektorspåverkan på central nivå fort- sätter i kapitel 13 där också vissa förslag kommer att läggas.

2.6.2. Regionalpolitisk sektorspåverkan på regional nivå

Länsstyrelsen är den myndighet som har ansvaret för regionalpolitikens genomförande på regional nivå. I 1änsstyrelseinstruktionen beskrivs, länsstyrelsens samordningsuppgifter på följande sätt:

”Länsstyrelsen skall främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet samordnas och anpassas till de regionalpolitiska målen och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts för länet.”

På länsnivån har uppgiften att bedriva regionalpolitisk sektorspåverkan kommit att delvis sammanfalla med den generella samordningsuppgif— ten för den regionala statliga förvaltningen som länsstyrelsen har. På

civildepartementet finns en översynsgrupp för länsstyrelsernas plane- ringsavdelningar som bl a behandlar länsstyrelsens samordnande upp- gifter inom samhällsplaneringen. Utgångspunkten är att den regionala statliga förvaltningen måste effektiviseras och sektoriseringen motver- kas. Det finns stora likheter vad gäller problemuppfattning och föränd- ringsbehov mellan denna ”offentlig sektorpolitik” och sektorspåver- kansuppgiften inom en politik för regional utveckling. En utgångspunkt i båda fallen är den latenta konflikten mellan sektorsintressen och ter- ritoriella intressen, mellan sektoriell och territoriell effektivitet.

Innan länsstyrelsens samordningsuppgift konkretiseras och olika me- del för detta diskuteras kan det vara av intresse att kortfattat beskriva vilka myndigheter och andra organ som agerar på det regionala planet. Av de statliga regionala myndigheterna kan följande betecknas som viktiga för den regionala utvecklingen:

Tablå 2.1

Regionalt organ Centralt organ Länsarbetsnämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Lantbruksnämnd Lantbruksstyrelsen Skogsvårdsstyrelse Skogsstyrelsen Vägförvaltning Vägverket Länsskolnämnd Skolöverstyrelsen

Listan på regionala organ kan göras ännu längre. Det finns ytterligare några länsnämnder (länsbostadsnämnden, fiskenämnden). I några län finns regionala investmentbolag med statligt stöd av olika omfattning. De statliga affärsdrivande verken (SJ, Televerket m fl) ansvarar för verksamheter med stor betydelse för den regionala utvecklingen. Vad gäller högskoleutbildningen hänvisas till kapitel 14 i betänkandet.

Landstinget har givetvis stor betydelse dels som politiskt organ, som bl a utser ledamöter till länsstyrelsens styrelse och till regionala utveck- lingsfondens styrelse, dels som sektorsorgan för sjukvården. Regionala utvecklingsfonden är en stiftelse bildad av landstinget och staten. Statens intressen tillvaratas av statens industriverk. Landstinget lämnar admi- nistrationsbidrag till utvecklingsfonderna och i många län lämnas också andra bidrag till näringspolitiska insatser. Landstinget har vidare genom länstrafikbolag ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Kommu- nernas aktivitet inom näringspolitiken har ökat betydligt under senare år. En samverkan med kommunerna är en nödvändighet i det regionala utvecklingsarbetet.

Länsstyrelsens samordningsroll är principiellt annorlunda än den som en kommunstyrelse eller en regering har. Länsstyrelsen har inte någon beslutanderätt över kommuner och landsting och inte heller över de statliga sektorsmyndigheterna. Bland alla dessa organ, som antingen är fristående eller underställda en annan huvudman, skall länsstyrelsen verka för en samordning och en anpassning till de regionalpolitiska målen i syfte att främja länets utveckling.

Vad gäller länsnämnderna ger emellertid länsstyrelsen ställning i läns- förvaltningen ett visst inflytande. Det är länsstyrelsens styrelse som

beslutar i vissa frågor, bl a vägplanering och planering av beredskaps- arbeten. Av förordningen (19821877) om regionalt utvecklingsarbete framgår att statliga myndigheter i sin planering skall ta hänsyn till verksamhetens betydelse för sysselsättning, service och miljö i olika regioner samt även i övrigt verka för att de regionalpolitiska målen uppnås. ] förordningen fastslås också att de statliga myndigheterna skall lägga resultatet av länsplaneringen till grund för sin egen planering. Vidare framgår att statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden skall lämna länsstyrelsen det biträde som behövs för det regionala ut- vecklingsarbetet.

De författningsreglerade formerna för samordning med kommuner och landsting kan snarast ses som ömsesidiga informationssystem. Bland annat fastslås att länsplaneringen skall utgå från kommunernas översiktliga planering och utformas så att den kan utgöra ett underlag för sådan planering och för samordning av statlig och kommunal verk- samhet.

Regionalpolitisk sektorspåverkan på länsnivå sker inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet. De medel som länsstyrelsen har att tillgå kan summeras i fyra punkter:

]. Gemensam problembild. En viktig förutsättning för sektorssamverkan är att beslutsfattare i olika myndigheter och organ har en» likartad pro- blembild. Det ingår i länsstyrelsen uppgifter att analysera och progno- sticera sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen i länets kommuner. Prognoser och problemanalyser utgör ett planerings- och beslutsunder- lag för olika regionala beslutsfattare. De regionala prognoserna har för övrigt betydelse vid beslut på central nivå om dimensionering av servi- ceverksamheter, vid avgränsning av problemregioner, vid fördelning av resurser m m. 2. Mål och riktlinjer. Utifrån sin analys av länets utveckling och utifrån de av riksdagen fastlagda regionalpolitiska målen beslutar länsstyrelsen vilka mål som skall gälla för länets utveckling. Länsstyrelsen skall även utarbeta regionalpolitiska riktlinjer, som bör ligga till grund för annan statlig verksamhet i länet. Till länsstyrelsens uppgift hör också att fördela det av riksdagen beslutade planeringstalet (länets befolkning 1990) på kommunerna i länet. 3. Uppföljning av sektorsorganens verksamhet. Länsstyrelsen skall följa hur den löpande verksamheten vid de statliga länsmyndigheterna anslu- ter till uppställda mål och riktlinjer. När dessa sektorsorgan utarbetar flerårsplaner skall de informera sig om gällande riktlinjer och sedan redovisa för länsstyrelserna hur riktlinjerna avses bli beaktade. I sitt arbete med den årliga anslagsframställningen (februari/mars) skall sek- torsorganen lämna information till länsstyrelsen om pågående och pla- nerad verksamhet som har betydelse för länets utveckling. Länsstyrelsen kan själv prioritera vilka sektorer som är viktigast för länets utveckling och välja lämplig arbetsform för sektorspåverkan och samverkan. I många fall har arbetet periodvis koncentrerats till någon speciell sektor, för vilken länsstyrelsen och sektorsorganet har utarbetat en mer genomgripade sektorsplan. I sådana sektorsplaner görs en avväg-

ning mellan å ena sidan de regionalpolitiska målen och riktlinjerna och å andra sidan sektorns egna mål. I vissa fall, industripolitik och utbild- ning är de mest aktuella exemplen, har regeringen givit i uppdrag till länsstyrelserna att tillsammans med andra myndigheter verka för en sektorssamverkan.

4. Det samlade länsanslaget, som beskrevs i föregående avsnitt, innebär i sig en samordning. Medelsbehov för lokaliseringsbidrag, investerings- bidrag, olika former av glesbygdsstöd och regionala utvecklingsprojekt kan vägas mot varandra. Olika insatser som kompletterar varandra kan göras av länsstyrelsen. Medlen för projektverksamhet intar i detta sam- manhang en särställning. En stor del av medlen går till olika typer av samverkansprojekt med andra regionala och lokala intressanter.

2.6.3. Erfarenheter av sektorspåverkan på regional nivå

Björn Beckman vid Lunds universitet har inom ramen för ett ännu pågående projekt, ”Decentralisering och samordning i regionalpoliti- ken”, beskrivit sektorssamordningen vid några länsstyrelser i södra Sve- rige. Hans erfarenhet vad gäller uppföljning av sektorsorganens verk- samhet är att länsstyrelserna (= regionalekonomiska enheten) inte har tillräcklig kompetens och resurser att följa vad som sker i olika sektors- organ, att bedöma insatserna och att avgöra om dessa insatser överens- stämmer med målen. Det finns små utsikter att tränga in i de olika sektorsorganens ofta mycket omfattande verksamhet och påverka för- ändringar i denna. Beckman menar emellertid att införandet av projekt- medlen har förbättrat förutsättningarna för sektorssamordning. De re- gionala aktörerna har kommit närmare en gemensam syn på länets problembild. Om detta innebär att sektorsorganen i sitt vardagliga ar- bete samordnar sina insatser och åtgärder i enlighet med denna problem- bild är emellertid mer tveksamt enligt Beckman.

Ett sätt att lösa kompetens- och resursproblemet är att länsstyrelsen under en tid prioriterar en speciell sektor. Länsstyrelsen och sektorsor- ganet kan, som nämndes ovan, gemensamt utarbeta en sektorsplan. Erfarenheter från sådant sektorsarbete i Jämtlands län tas upp i industri- departementets rapportserie för regionalpolitik nr 2/83. Att arbeta fram handlingsprogram för väsentliga samhällssektorer har i Jämtland blivit en betydelsefull del av planeringsverksamheten. Sådana program har behandlat jordbruk, skogsbruk, turism och energiproduktion. 1 rappor- ten betonas vikten av att arbetet bedrivs så att alla berörda organ med- verkar aktivt. Den i huvudsak ansvariga myndigheten måste ta på sig ansvaret att driva projektet. Erfarenheterna av programarbete är goda, men när det gäller att genomföra programmen i praktiken är bilden mer splittrad. En av anledningarna till detta bedöms vara sektorsorganens starka bindning till resp centralt verk. Manöverutrymmet för regionala anpassningar är litet. En annan anledning är att handlingsprogrammen vanligen innehåller nya tankar som inte stämmer med existerande ad- ministrativa rutiner. Processen från att ett handlingsprogram antagits av det ansvariga organet tills det börjat tränga igenom i det dagliga arbetet är lång och besvärlig.

Sektorspåverkan genom regionalpolitiska riktlinjer för sektorsorga- nens verksamhet och uppföljningar av hur dessa riktlinjer efterlevs synes sålunda vara en besvärlig process med begränsade möjligheter till fram- gång. Sektorsorganen är underordnade sitt centrala verk och betraktar därför länsstyrelsen som ett sidoordnat organ. Avgörande för sektoror- ganens anpassning till målen för länets utveckling är dels hur hårt sektorsorganet styrs från sitt verk (hur mycket är förhandlingsbart?), dels länsstyrelsens styrka (författningsmässigt och ekonomiskt).

Det finns emellertid anledning att betona två positiva erfarenheter från senare är vad gäller sektorssamverkan på regional nivå, dels arbetet med de regionala industriprogrammen, dels länsstyrelsernas projektme- del.

På uppdrag av regeringen utarbetade länsstyrelserna under 1982/83 regionala industriprogram bl a i syfte att förbättra samverkan mellan olika myndigheter och organisationer på regional nivå vars verksamhet har betydelse för regionens näringsliv. Det kan förutom länsstyrelsen själv gälla t ex utvecklingsfond, länsarbetsnämnd, högskolan, regionala investmentbolag, kommunerna etc. Arbetet med industriprogrammen är ett exempel på sektorssamverkan inom ett område som de flesta aktörer anser viktigt. Samarbetet synes ha gått bra i de flesta län och det har resulterat i ett antal konkreta projekt som nu drivs vidare i projektgrup- per med någon av aktörerna som huvudansvarig.

Vad gäller projektmedlen är det intressant att notera att redan en sådan marginell resurs som 0,7—6 milj kr per länsstyrelse har lett till initiativverksamhet av en helt annan omfattning än tidigare. Ekonomiska medel synes i vissa avseenden ge mer resultat än författningsreglerade påverkansmöjligheter. En liten summa pengar från länsstyrelsen förmår ofta andra myndigheter eller kommuner att bidra med egna resurser för att lösa ett problem eller genomföra ett projekt. Förutom den direkta samordningseffekt som uppnås i projekten ökar också kunskapen om, och förståelsen av, andra myndigheters arbetssätt. Som Beckman påpe- kar; de olika aktörerna närmar sig en gemensam regional problembild.

3. Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

3.1. Inledning

Föreliggande kapitel innehåller dels en översiktlig kartläggning av olika typer av medel som är av regionalpolitisk betydelse, dels en närmare redogörelse för de regionalpolitiska medel som i huvudsak är inriktade på att främja näringslivets utveckling i olika regioner.

Förändringen av sysselsättningen och befolkningen i olika regioner är resultatet av en mycket stor mängd beslut som fattas av enskilda, kom- muner, landstingskommuner, staten, företag och organisationer. Vidare påverkas förändringen av de resurser i form av arbetskraft, kapital och naturresurser som varje region disponerar. Viktiga är också omfattning- en och karaktären av regionens kontakter med övriga delar av landet och med utlandet.

Av väsentlig betydelse i den totala mängden beslut som fattas är statsmakternas fördelning av statliga resurser och den allmänna ekono- miska politikens inriktning. Fördelningsbesluten fattas i huvudsak inom ramen för den statliga budgetprocessen. Den allmänna ekonomiska politikens regionala effekter är beroende av näringslivets sammansätt- ning inom resp region.

De anslagsbeslut som riksdagen fattar följer nästan alltid en sektors- indelning och de är i regel inte detaljreglerande. I undantagsfall gäller dock besluten tex vissa institutioners lokalisering, inrättande av vissa tjänster m m. I huvudsak torde man kunna konstatera att besluten inte beaktar hur anslagen ”faller ut” över landets yta.

Regeringen gör med utgångspunkt i de beslut som riksdagen fattat närmare avvägningar i fråga om den detaljerade användningen av olika anslag. En ytterligare detaljfördelning sker sedan inom de statliga myn- digheterna. I vissa fall fördelar centrala myndigheter i sin tur resurser på regioner.

Den samlade effekten regionvis av statsmakternas budgetbeslut kan betecknas ”budgetens regionala utfall”. Det är en komplicerad procedur att ta fram ett underlag omfattande budgetens samtliga anslag och beräk- na detta utfall. Någon totalundersökning har inte gjorts, men statskon- toret har genomfört en kartläggning som behandlar anslag som är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen. Denna kartläggning redovisas i rapporten (1982:15) Statliga stödinsatser främst till närings- livet.

Inom statsbudgeten finns det vissa anslag som har kommit till i uttalat regionalpolitiskt syfte. Avsikten med dessa anslag är att medlen skall användas för att stimulera näringslivets utveckling eller att ge kompen- sation till näringslivet för vissa merkostnader som finns i vissa regioner. Det finns också medel som är inriktade på att upprätthålla service av olika slag i vissa regioner.

Det finns andra stöd riktade till näringslivet som har liknande funk- tioner som de uttalade regionalpolitiska medlen. Dessa stöd har dock inte samma geografiska differentiering som det regionalpolitiska stödet. Ett exempel är de medel som de regionala utvecklingsfonderna dispo- nerar. Syftet med fondernas insatser är delvis detsamma som det regio- nalpolitiska stödets. En skillnad gentemot de regionalpolitiska medlen är att utvecklingsfondernas verksamhet är vidare än att enbart lämna finansiellt stöd. Utvecklingsfonderna har nämligen även en serviceupp- gift gentemot de mindre och medelstora företagen. Fonderna skall där- vid kunna erbjuda dels vissa egna tjänster till företagen, dels kunna hänvisa företagen till konsulter och organisationer som kan vara be- hjälpliga. En annan avvikelse gentemot det regionalpolitiska stödet är vidare att utvecklingsfondernas verksamhet är inriktad på de små och medelstora företagen. I praktiken går emellertid även huvuddelen av det regionalpolitiska stödet till denna kategori av företag.

Det finns inom den allmänna industripolitiken även andra anslag som har i stort sett samma syfte som det regionalpolitiska stödet. Skillnader råder dock mellan det regionalpolitiska stödet till näringslivet och olika former av permanent industripolitiskt stöd. En viktig skillnad är att det regionalpolitiska stödet till näringslivet i huvudsak förutsätter direkt koppling mellan stöd och sysselsättningsökningar.

Vidare finns det inom budgeten anslag som liknar de kostnadskom- penserande och servicestödjande regionalpolitiska stöden. Det är dock stöd som är inriktade på att kompensera kostnader i alla delar av landet och inte enbart inom de regionalpolitiskt prioriterade regionerna. Ett väsentligt sådant stöd är det kommunala skatteutjämningssystemet. Ett annat anslag av kostnadskompenserande karaktär, för att upprätthålla en viss servicenivå i perifert belägna områden, är den statliga ersättning- en till lokal och regional kollektiv persontrafik. Ett annat anslag inom kommunikationssektorn är medel till isbrytning. Ett viktigt regionalt utjämnande stöd är de arbetsmarknadspolitiska stöden, framför allt anslagen till beredskapsarbeten. Beredskapsarbeten är av stor betydelse för att upprätthålla sysselsättningsnivån i många regioner.

Den högre utbildningen och forskningen är av strategisk betydelse för att höja kompetensnivån och främja näringslivets utveckling inom olika regioner. Det finns därför anledning att anse denna sektor som regional- politiskt särskilt betydelsefull.

I tablå 3.1 anges de anslag som är av primärt intresse vid en diskussion om den regionala utvecklingen. Sifferuppgifterna avser i huvudsak ut- gifterna för budgetåret 1982/83.

Skogslänens andel av den totala resurstillförseln uppgår till 36 %. Denna andel kan jämföras med skogslänens andel av landets folkmängd som uppgår till 21 %.

Tablå 3.1 Anslag av större regionalpolitisk betydelse

f Anslag bå 1982/83, milj kr Hela landet Skogslänen

I Regionalpolitiskt motiverade anslag 1. Lokaliseringsstöd, Offertstöd och

sysselsättningsstöd

- Beviljade bidrag (central nivå) m m 434 387 - Beviljade län 177 158 2. Glesbygdsstöd, regionalt utvecklingsarbete,

lokaliseringsbidrag (länsnivå) och investe- ringsbidrag 275 214 3. Ersättning för nedsättning av socialavgifter” 330 330 4. Särskilda regionalpolitiska insatseri Norrbot—

tens länh 200 200 5. Medelstillskott till Norrlandsfonden 30 30 6. Transportstöd till Norrland 131 131 7. Transportstöd till Gotland 55 — 8. Regionalt prisstöd och stöd

till jordbruket i norra Sverige 274 274 9. Stöd till rennäringens rationa-

lisering 3 3 10. Särskilda skogsvårdsåtgärder inom det

skogliga stödområdeb 130 130 11 Företagsfrämjande åtgärder av särskild regionalpolitisk betydelse 11. Bidrag till regionala ut-

vecklingsfonder'I 74 21

12. Vissa branschfrämjande åtgär- der (träindustrin) 8 2

lII Annat kostnadskompenserande stöd av särskild regionalpolitisk betydelse

13. Skatteutjämningsbidrag till kommuner och landstingskommunerf' 11 336 4 844 14. Ersättning till lokal och regional kollektiv persontrafik 187 91 15. Ersättning till Linjeflyg AB för särskilda rabatter vid flygtrafik på Gotland 15 — 16. Isbrytning 130 130 17. Bidrag till SJ för drift av det ersättnings- berättigade bannätet 863 380 IV Andra sysselsättningsskapande åtgärder av särskild regionalpolitisk bety- delse 18. Beredskapsarbeten 4 299 1 985

V Utbildning och forskning 19. Gymnasieskolan 7 594 1 742 20. Högskolan 6 866 875 Summa 33 411 11 927

" Avser anslag för kalenderåret 1984. * Avser anslag budgetåret 1983/84. '” Avser anslag budgetåret 1983/84. (' Avser anslag för kalenderåret 1983.

Figur 3.1 Statliga stöd- insatser 1975/76— 1979/80. Stöd i tkr per invånare i åldern 16—64

ar.

1 000 kr

? / %

Extraordiriära näringspolitiska insatser

Reguljärt stöd till industrin, jordbruket mm Regionalpolitiskt stöd

I den ovanstående förteckningen har inte tagits med icke-permanent industripolitiskt stöd som i första hand utgjorts av kapitaltillskott till statliga företag. Sådana tillskott kan vara av stor regionalpolitisk bety- delse, även om de industripolitiska motiven i regel är dominerande.

Den kartläggning som statskontoret genomförde ledde fram till det sammanfattande resultat som framgår av figur 3.1. Figuren illustrerar den totala statliga stödinsatsen per invånare i åldern 16—64 år under budgetåren 1975/76—1979/80. Uppgifterna avser reguljärt stöd till in- dustrin och jordbruket, regionalpolitiskt stöd, arbetsmarknadspolitiska insatser, kostnader för förtidspensionering, skatteutjämningsbidrag samt icke—permanent industripolitiskt stöd.

Om man ser till de reguljära stöden hade skogslänen samt Gotlands, Kalmar och Blekinge län ett högre stöd än riksgenomsnittet. Inom denna grupp är dock variationen relativt stor, från ca 55 000 kr per invånare i Norrbottens län och ca 48 000 kr i Jämtlands län till 22 000 kr för Kop- parbergs och Blekinge län.

Av Statskontorets utredning framgår att de medel som normalt betrak- tas som regionalpolitiska (lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, transport- stöd m.m.) utgör en mycket liten del av de statliga stödinsatserna ”med regionalpolitisk betydelse”. Det är således av intresse att se på den regionala fördelningen av dessa stödinsatser.

I syfte att belysa den regionala fördelningen av vissa anslag har länen grupperats enligt följande.

"2 % é % é % / % &

Arbetsmarknadspolitiska

insatser, förtidspension mm ' Skatteutjämningsbidrag

mmm

Länsgrupp l Länsgrupp 2 Länsgrupp 3 Länsgrupp 4

Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland Gävleborg, Kopparberg, Värmland Gotland, Blekinge, Älvsborg, Örebro, Västmanland Uppsala, Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Kristianstad, Halland, Skaraborg Stockholm, Göteborg och Bohus, Malmöhus

ll

Länsgrupp 5

i Vid en genomgång av statliga stödinsatser med regionalpolitisk betydel- ' se kan det vara av värde att söka skilja mellan välfärdsutjämnande insatser och insatser som förbättrar förutsättningarna för en regions , ekonomiska utveckling. Det är naturligtvis svårt att finna klara definitio- 1 ner och invändningsfria avgränsningar. * Ett exempel på välfärdsutjämnande stöd är det kommunala skatteut- jämningssystemet. Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner med låg skattekraft för att säkerställa en viss nivå på den kommunala servicen.

Kr/inv 2000 1 000 | I _ 1 2 3 4 5 Kr/inv 2 000 1 000 Länsgrupp 1 2 3 4 5

Figur 3.2 Kommunala skatteutjämningsbidrag (kr/invånare)

Figur 3.3 A rbetsmark- nadspolitiska medel (kr/invånare)

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbeten, arbetsmark- nadsutbildning, industribeställningar m.m.) kan, som tidigare nämnts, betecknas som medel för regional utjämning. Åtgärder sätts in i områden som av konjunkturella eller strukturella skäl har hög arbetslöshet.

Av figurerna nedan framgår hur de regionalpolitiska problemområ- dena kompenseras med kommunala skatteutjämningsbidrag och arbets- marknadspolitiska insatser. De resurser som avsätts för dessa ändamål är mycket stora.

Den regionala fördelningen av stöd till areella näringar och teknikut- veckling framgår av figurerna nedan. För att göra uppgifterna mer jämförbara anges det areella stödet som antal kronor per sysselsatt inom dessa näringar och stödet till teknisk utveckling anges som bidrag per industrisysselsatt, medan de två tidigare figurerna avsåg kronor per invånare. Fördelningen av bidrag till de areella näringarna överensstäm- mer väl med skatteutjämningsbidragens och arbetsmarknadspolitikens regionala fördelning.

Kr/sysselsatt

8000

6 000

4000

2 000

Figur 3.4 Bidrag till ' _ areella näringar (kr/sys- _ 3 4

selsaii) 1 2

Kr/industri- syss.

800

600 400

200

Figur 3.5 Bidrag till tek- nisk utveckling ( kr/ indu- strisysselsatt) 1 2 3 4 5

Länsgrupp

Länsgrupp

3.2. Regionalpolitiskt stöd till näringslivet

3.2.1. Bestämmelser om regionalpolitiskt stöd

Det regionalpolitiska stödet enligt förordningen (1982:677) om regional- politiskt stöd omfattar följande stödformer

El lokaliseringsbidrag

" lokaliseringslån

_ lån till regionala investmentbolag _ investeringsbidrag El Offertstöd

_ sysselsättningsstöd.

Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån kallas gemensamt lokalise- ringsstöd.

Regionalpolitiskt stöd utgår i regel enbart till projekt i kommuner och församlingar som tillhör ett stödområde. F n finns det tre stödområden betecknade A, B och C (se figur 3.6.). Nedan anges länsvis de kommuner och församlingar som tillhör ett av stödområdena.

Norrbottens län

Arjeplog, Gällivare, Haparanda, Jokkmokks, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix och Övertorneå kommun tillhör stödområde A. Arvidsjaur och Älvsbyns kommun tillhör stödområde B. Bodens, Luleå och Piteå kommun tillhör stödområde C.

Västerbottens län

Dorotea, Sorsele, Storumans, Vilhelmina och Åsele kommun tillhör stödområde A. Bjurholms, Lycksele, Malå, Norsjö och Vindelns kommun samt Fällfors, Jörns och Kalvträsks församling i Skellefteå kommun tillhör stödområde B. Nordmalings, Robertsfors och Vännäs kommuner samt Bolidens, Bureå, Bur- träsks, Byske, Kågedalens, Lövångers, S:t Olofs och S:t Örjans församling samt Skellefteå landsförsamling tillhör stödområde C.

Jämtlands län

Bergs, Ragunda och Strömsunds kommun samt Alsens, Föllinge, Hotagens, Laxsjö och Offerdals församling i Krokoms kommun tillhör stödområde A. Bräcke, Härjedalens och Åre kommuner tillhör stödområde B. Östersunds kommun samt Ås, Näskotts, Aspås och Rödöns församlingar i Kro- koms kommun tillhör stödområde C.

Västernorrlands län

Sollefteå och Ånge kommun samt Anundsjö, Björna, Skorpeds och Trehörnings- sjö församling i Örnsköldsviks kommun tillhör stödområde B. Kramfors kommun samt Holms och Lidens församling i Sundsvalls kommun och Arnäs, Gideå, Grundsundan, Mo, Nätra, Sidensjö, Själevad och Örnsköldsviks församling i Örnsköldsviks kommun tillhör stödområde C.

Figur 3.6 Kommuneri de regionalpolitiska stöd- områdena.

Gävleborgs län

Ljusdals kommun tillhör stödområde B. Hofors, Nordanstigs och Söderhamns kommun samt Bjuråkers församling i Hudiksvalls kommun tillhör stödområde C.

Kopparbergs län

Malungs, Vansbro och Älvdalens kommun samt Venjans församling i Mora kommun tillhör stödområde B. Avesta, Ludvika, Orsa och Smedjebackens kommun tillhör stödområde C.

Västmanlands län

Fagersta, Norbergs och Skinnskattebergs kommun tillhör stödområde C.

Värmlands län

Torsby kommun tillhör stödområde B. Arvika, Eda, Filipstad, Hagfors, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjängs kommun tillhör stödområde C.

Älvsborgs län

Bengtsfors, Dals Ed och Åmåls kommun tillhör stödområde C.

Örebro län

Hällefors och Ljusnarsbergs kommun samt Guldsmedshyttans och Ramsbergs församling i Lindesbergs kommun tillhör stödområde C.

Gotlands län

Gotlands kommun tillhör stödområde C.

Regeringen har möjlighet att i särskild ordning besluta om att regional- politiskt stöd under ett budgetår kan lämnas i vissa kommuner eller delar av kommuner utanför stödområdena. ] Olofströms, Tierps, Östham- mars, Kristinehamns, Degerfors och Karlskoga kommun samt i Delsbo församling i Hudiksvalls kommun och Hörnefors församling i Umeå kommun kan företag erhålla lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån under budgetåret 1984/85. Stöd kan även lämnas till verksamheter utanför stödområdena och ovannämnda kommuner och delar av kommuner dels av länsstyrelser i form av investeringsbidrag, dels i särskilda fall av regeringen i form av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån.

Stödberättigad verksamhet

Följande verksamheter kan vara berättigade till lokaliseringsstöd.

1. Industriell och industriliknande verksamhet.

2. Verksamhet med huvudsaklig inriktning på tjänster för den indu- striella produktionsprocessen.

3. Partihandel och uppdragsverksamhet med väsentlig betydelse för näringslivets, främst industrins, utveckling inom en region.

4. Turistverksamhet som bedrivs inom stödområdena A och B eller om särskilda skäl föreligger även turistverksamhet som bedrivs i primärt rekreationsområde i stödområde C.

5. Framställning av fasta bränslen (torv och flis) inom stödområdena A och B.

6. Industrilokaler som uppförs i privat eller kommunal regi på mindre orter med tillfredsställande förutsättningar för den verksamhet som skall bedrivas i lokalerna eller som uppförs av Stiftelsen Industricen- tra.

7. Verksamhet i form av regionala investmentbolag.

8. Annan verksamhet som bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i regionen eller annars bedöms ha särskild regionalpolitisk betydelse.

Allmänna villkor för stöd

Stöd lämnas endast till sådan verksamhet som bedöms få tillfredsställan- de lönsamhet och ger de anställda en varaktig sysselsättning. Vidare skall verksamheten utövas på en ort med tillfredsställande förutsättningar för verksamheten.

Minst 40% av det antal arbetsplatser som tillkommer till följd av stödet skall förbehållas vartdera könet. Stöd får beviljas endast om mottagaren visar att de anställda uppbär lön och andra anställningsför- måner som är minst likvärdiga med dem som utgår enligt tillämpligt kollektivavtal.

Vissa särbestämmelser

Stöd kan lämnas till kommuner eller direkt eller indirekt kommunägda företag om projektet avser turistverksamhet, framställning av fasta bränslen eller för uppförande av industrilokal.

I fråga om turistverksamhet gäller att stöd i första hand lämnas till utbyggnad av befintliga turistanläggningar.

Statligt stöd till framställning avfasta bränslen lämnas i första hand enligt förordningen (1980: 1055) om statligt stöd för att ersätta olja m.m. Det regionalpolitiska stödet skall vara ett komplement i finansieringen.

Privata och kommunala industrilokaler för uthyrning som finansieras med regionalpolitiskt stöd får inte byggas större än 2 000 m3. Lokalerna får inte vara avsedda för endast ett företag och en förutsättning för att stöd skall ges till projekt utanför stödområdena A och B är att det föreligger preliminära hyreskontrakt för åtminstone en del av lokalerna. Vidare får uthyrning ske endast till företag som bedriver industriell eller industriliknande verksamhet eller industriserviceverksamhet. Villkoren för hyressättningen i lokalerna bestäms av SIND.

Villkor för att stöd skall ges till regionala investmentbolag är att verksamheter som bolagen engagerar sig i regel skall vara berättigade till regionalpolitiskt stöd och huvudsakligen bedrivas inom stödområdena.

Stöd till investeringar och anskaffning av omsättningstillgångar

För att finansiera investeringar kan företag erhålla lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån eller investeringsbidrag.

Lokaliseringsbidrag kan lämnas för att täcka de totala kostnaderna (inklusive inkörningskostnader) i samband med investeringar som gäller

a) ny-, till- eller ombyggnad av byggnad eller anordnande av markan- läggning

b) maskiner och inventarier

c) markberedning för torvproduktion

Lokaliseringsbidrag kan kombineras med lokaliseringslån. Lån kan även beviljas för förvärv av mark, byggnader eller markanläggningar, för omsättningstillgångar, patent, licenser, marknadsföring och produktut- veckling. Investmentbolag kan beviljas lån på särSkilda villkor. Investeringsbidrag kan lämnas för investeringar enligt punkt a och b ovan.

Särskilda bestämmelser om lokaliseringsbidrag

Lokaliseringsbidrag kan lämnas med högst 70 % av de totala kostnader- na vid investeringar i stödområde A, 50 % vid investeringari stödområde B och 30 % vid investeringar i stödområde C. I fråga om investeringar i de kommuner och församlingar i vilka det enligt regeringens beslut kan utgå regionalpolitiskt stöd under budgetåret 1984/85 gäller att i Olof- ströms kommun samt i Delsbo och Hörnefors församling kan lokalise- ringsbidrag lämnas med högst 30 %. I övriga berörda kommuner i denna grupp kan lokaliseringsbidrag lämnas med högst 20 %.

Lokaliseringsbidrag lämnas till investeringar som beräknas ge ökad sysselsättning eller som sker i samband med en väsentlig omläggning eller rationalisering av verksamheten för att bevara sysselsättningen.

Lokaliseringsbidrag till uppförande av industrilokaler för uthyrning kan högst uppgå till en andel som är tio procentenheter lägre än de procentandelar för maximalt bidrag som gäller när det företag som låter uppföra en byggnad även bedriver verksamhet i denna. Bidrag till inves- teringar för framställning av fasta bränslen kan uppgå till högst 30 % i stödområde A och 15 % i stödområde B.

Allmänt gäller att regeringen i det enskilda fallet kan besluta om högre bidragsandelar än de som angetts ovan. Men bidragsandelen får aldrig överstiga 70 %, dvs den högsta bidragsandel som kan bli aktuell i stöd- område A.

Storleken av ett lokaliseringsbidrag skall i det enskilda investerings- projektet bestämmas med hänsyn till antalet nya arbetstillfällen, inves- teringens storlek och inriktning samt angelägenhetsgraden från sam- hällssynpunkt av att den genomförs. I tillämpningen av bestämmelserna används i regel riktvärden för bidragsbeloppets storlek per nytt arbets- tillfälle. De riktvärden som de beslutande myndigheterna använder f.n. framgår av tablå 3.2.

Tablå 3.2 Nu gällande riktvärden för maximal subvention per nytt arbetstillfälle

Stödområde A 450 000 kr. per nytt arbetstillfälle B 350 000 kr. " C 200 000 kr. ”

Maximalt 30 % bidrag 200 000 kr. ” enligt regeringens beslut i kommuner utanför stödområde

Maximalt 20 % bidrag 150 000 kr. enligt regeringens beslut i kommuner utanför stödområde

Tekniskt sett är lokaliseringsbidraget en fordran som staten har på företaget. Denna fordran skall normalt skrivas ned under en sjuårsperi- od. Nedskrivning sker normalt med 30 % under första året, 20 % under andra året och med 10 % under år 4—7.

Särskilda bestämmelser om lokaliseringslån

Lokaliseringslån får lämnas endast i den mån upplåning inte bedöms kunna ske på den allmänna kreditmarknaden. I övrigt skall i allmänhet samma förutsättningar gälla som i fråga om lokaliseringsbidrag. Lokaliseringslån får lämnas med ett belopp som uppgår till högst 70 % av kapitalbehovet. Om även lokaliseringsbidrag beviljas till en investe- ring får lokaliseringslånet tillsammans med bidraget inte överstiga nämnda procenttal. På ett lokaliseringslån utgår en rörlig ränta efter en räntesats som med 4,25 procentenheter överstiger det vid varje tidpunkt gällande diskontot. Lokaliseringslån skall återbetalas inom en tidsperiod som i huvudsak är anpassad till den ekonomiska livslängden på de tillgångar som finan- sierats med lånet. Det innebär att återbetalningstiden för maskiner och inventarier i regel är 5—8 år och för byggnader 15—20 år. I vissa fall kan amorteringsanstånd beviljas liksom anstånd med räntebetalningar.

Särskilda bestämmelser om investeringsbidrag

Investeringsbidrag kan lämnas utanför stödområdena och kan maximalt utgå med 20 % av de totala investeringskostnaderna.

Handläggnings- och beslutsordning i ärenden rörande lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån och investeringsbidrag

Ansökningar som rör lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån skall i regel inges till länsstyrelsen i det län där investeringen skall ske. Läns- styrelsen skall avgöra ärendet om det totala kapitalbehovet som ansökan avser uppgår till högst 7 milj. kr. Undantagna från länsstyrelsens beslu- tanderätt är ärenden som avser flyttning av verksamhet från ett län till ett annat, stöd till fastbränsleframställning och till industrilokaler för uthyrning.

Statens industriverk avgör de flesta övriga ärenden. Ärenden som industriverket anser vara av principiell vikt eller av stor betydelse skall

dock prövas av regeringen. Regeringen beslutar även i ärenden som bl.a. gäller stöd utanför stödområdet, såvida regeringen inte genom speciellt bemyndigande delegerar beslutanderätten, samt lokaliseringsstöd över de normala procentandelarna i resp. stödområde. Vidare avgör regering- en ärenden om stöd till företag som omfattas av det genom avtal mellan staten och näringslivet gällande systemet med lokaliseringssamråd.

Ärenden om investeringsbidrag avgörs av berörd länsstyrelse och sådant bidrag kan enbart utgå till projekt med ett totalt kapitalbehov av högst 7 milj. kr.

Offertstöd

Offertstöd kan lämnas i stödområdena A—C samt i de orter och kom- muner varom regeringen förordnar. Stöd kan lämnas verksamheter som normalt är berättigade till regionalpolitiskt stöd samt verksamheter som bedöms ha särskild regionalpolitisk betydelse. Offertstöd kan dock inte lämnas till uppförande av industrilokal för uthyrning eller till invest- mentbolag. Stöd kan även lämnas till produktutveckling som sker utan- för stödområde på villkor att eventuell tillverkning av den färdiga pro- dukten förläggs inom ett stödområde. Offertstöd skall användas när övriga stödformer inte är tillämpliga. Villkoren för stöd skall avgöras från fall till fall. I regel har Offertstöd lämnats som bidrag till att täcka vissa kostnader eller som ett villkorligt lån där återbetalningen av länet är beroende av det ekonomiska utfallet av projektet. Ärenden om offert- stöd avgörs av SIND eller regeringen.

Sysselsättningsstöd

Sysselsättningsstöd kan lämnas till verksamheter i stödområdena A, B och C som ökar sin personalstyrka. Sysselsättningsstöd lämnas som förstaårsstöd och fortsatt stöd. Förstaårsstöd lämnas för det antal årsar- betskrafter som sysselsättningen ökat med under ett år jämfört med det av de tre närmast föregående kalenderåren som haft den högsta syssel- sättningen mätt i antal årsarbetskrafter. Fortsatt stöd lämnas för det antal årsarbetskrafter som kvarstår av sådan sysselsättningsökning som berättigar till förstaårsstöd.

Sysselsättningsstödet per årsarbetskraft i de olika stödområdena fram- går av tablå 3.3.

Tablå 3.3 Sysselsättningsstöd per nytillkommande årsarbetskraft

Stödområde A Stödområde B Stödområde C

Förstaårsstöd 25 000 kr. 20 000 kr. 15 000 kr. Fortsatt stöd för andra året 25 000 kr. 20 000 kr. IS 000 kr. för tredje året 20 000 kr. IS 000 kr. 10 000 kr. för fjärde året 20 000 kr. 15 000 kr. __ för femte året 15 000 kr. lO 000 kr. 40 000 kr. för sjätte året 15 000 kr. _— för sjunde året 10 000 kr. 80 000 kr.

130 000 kr.

Sysselsättningsstöd betalas ut i efterskott för kalenderår.

3.2.2. Det regionalpolitiska stödets omfattning

Inledning

Riksdagen har i skilda beslut fastlagt en ram för regionalpolitiskt stöd för budgetåren 1979/80—1983/84 som uppgår till sammanlagt 8 221 milj kr. Inom den totala ramen finns en delram för resp stödform. Se tabell 3.1. Tabell 3.1 Ram för regionalpolitiskt stöd l979/80—l983/84 Stödform Ram l979/ lanspråktaget Återstår 80—1983/84 1979/80—1982/83 Mkr Mkr Andel, % Lokaliseringsbidrag 1 670 1 329 38,5 341 Utbildningsstöd" 284 49 1,4 235 Sysselsättningsstöd 1 047 195 5,7 852 Offertstöd" 200 59 1,7 141 [_._okaliseringslån 5 020 1 625 47,2 3 395 Ovrigt 187 5,4 187 Summa 8 221 3 444 [00,0 4 777

" Eftersom utbildningsstöd numera avskaffats som särskild Stödform och ersatts med Offertstöd får återstående ram även disponeras för offertstöd,

Våren 1984 har riksdagen beslutat att ramperioden skall utsträckas till att innefatta även budgetåret 1984/85.

Lokaliseringssröd

Beviljade lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån t o m budgetåret 1982/83 framgår av tabell 3.2.

Tabell 3.2 Beviljat lokaliseringsstöd 1979/80—1982/83. Mkr.

Budgetår 1979/80 1980/81 1981/82 l982/83

Lokaliseringsbidrag" 327 287 359 415 Lokaliseringslån 571 521 392 141 Summa 898 808 751 556

" Inkl. investeringsbidrag och Offertstöd.

Beviljat lokaliseringsstöd har minskat med 35% mellan budgetåret 1979/80 och 1982/83.

Vad som således kan noteras är en relativt kraftig minskning av användningen av lokaliseringsstöd. Den mest sannolika orsaken till denna minskade användning är den allmänna ekonomiska utvecklingen och den därav följande minskningen av industriinvesteringarna. Ett nära samband mellan användningen av lokaliseringsstöd och den all- männa ekonomiska utvecklingen kan observeras under hela perioden från den tid då stödet infördes.

En väsentlig förändring av lokaliseringsstödet har skett under perio- den efter 1979. Från stödets tillkomst fram till denna tidpunkt uppgick subventionsandelen i stödet, dvs summan av lokaliseringsbidrag och

räntebefrielse i förhållande till totalt stöd, till ca 30 % och denna andel ökade inte under perioden. Efter 1979 har emellertid subventionsande- len av det totala stödet höjts väsentligt. Budgetåren 1979/80 och 1980/81 uppgick den till 36 %, budgetåret 1981/82 till 48 % och 1982/83 till 75 %.

Fr o m den 1 juli 1979 höjdes de andelar varmed lokaliseringsbidrag kan utgå väsentligt. Samtidigt upphörde användningen av räntebefriel- se. Uppenbarligen innebar denna omändring att subventionsinslaget ökade väsentligt. Fr o m den 1 januari 1982 infördes bestämmelsen att lokaliseringslån i regel kan lämnas med högst 35 % av totalinvesteringen. Även denna regel torde ha inneburit att subventionsandelen i stödet drivits upp. Riksdagen har efter regeringens förslag beslutat att denna regel skall tas bort och att den tidigare regeln om maximalt 70 % lån skall gälla fr o m den 1 juli 1984.

Den länsvisa fördelningen av beslutade lokaliseringsbidrag och loka- liseringslån under budgetåret 1981/82—1982/83 framgår av tabell 3.3.

Tabell 3.3 Länsvis fördelning av beslutade lokaliseringsbidrag (inkl. investerings- bidrag och offertstöd) och lokaliseringslån 1982/83

Län Lokaliserings- Lokaliserings- Lokaliserings- bidrag, % lån, % bidrag och loka- liseringslån, %

Stockholm Uppsala Södermanland Ostergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Gotland Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland Göteborg 0. Bohus Alvsborg Skaraborg Värmland Orebro Västmanland Kopparberg Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten

Summa 100 100 100

aoob—oba

omoob—owm

prooooopoooooo

ONOOOONPOOOOOOO

ÖCK—OOOONOWWO

N &

Nwhmampohoomooow

coacmmmbNo—Nooo

lerxlpxlo—m

Ow—quo—NO—OOPOWOOOOOOOO UIWONIÄUIALHOO—NbOOMXIt/IOONOWO

&

Av lokaliseringsbidragen gick 92 % till skogslänen. Det län som hade den största andelen var Norrbotten, nämligen 50 %. Den näst största andelen hade Jämtlands län med 12 % av det totala bidragsbeloppet.

Av lokaliseringslånen erhöll skogslänen 89 %. Den största andelen gick därvid till Norrbottens län.

Av det sammanlagda beloppet av lokaliseringsbidrag och lokalise- ringslån gick 91 % till företag i skogslänen.

Inom skogslänen varierade andelen bidrag av det totalt beviljade stödet mellan 21 % och 79 % under budgetåret 1982/83. De största andelarna hade Norrbottens län och Jämtlands län med 79 % resp. 71 %.

Ser man lokaliseringsstödet i förhållande till den totala investerings— kostnaden i de projekt som erhållit lokaliseringsstöd kan noteras att stödet i genomsnitt svarat för något mer än hälften av finansieringen. Andelen bidrag var i genomsnitt 36 % och andelen län 15 % under 1982/83. De högsta bidragsandelarna i förhållande till investeringskost- naden hade Norrbottens och Jämtlands län där andelen bidrag utgjorde 52 % resp. 45 % av de totala investeringskostnaderna. I övrigt varierar bidragsandelen inom skogslänen mellan 14 % och 29 %.

Andelen lån i förhållande till den totala investeringskostnaden varie- rade mellan 11 % och 31 % inom skogslänen. Den högsta andelen hade Värmlands län.

Ser man till den sammanlagda andelen av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån så är det Jämtlands och Norrbottens län som har den största andelen i förhållande till investeringskostnaden. I Jämtlands län svarade lokaliseringsstödet för 64 % av finansieringen av de projekt som erhållit stöd och i Norrbottens län 63 %.

I tabell 3.4 redovisas lokaliseringsbidragens och lokaliseringslånens fördelning på stödområden under budgetåret 1982/83. Mer än hälften av det totala bidragsbeloppet gick till stödområde A. Stödområde C hade den största andelen av lokaliseringslånen.

Tabell 3.4 Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån fördelade på stödområden bud- getåret 1982/83

Stödområde Andel av totalt utbe- Andel av totalt utbe— talda lokaliserings- talda lokaliserings- bidrag, % lån, %

A 55,6 20,1 B 22,4 23,6 C 13,5 41,0 Utanför stödområde 8,5 15,3

Summa 100,0 100,0

Andelen bidrag av det totala lokaliseringsstödet utgjorde under bud- getåret 1982/83 i genomsnitt 87 % av det totala stödet inom stödområde A. I stödområde B var andelen bidrag 69 % medan andelen län var större (57 %) än andelen bidrag (43 %) i stödområde C.

Lokaliseringsbidragens och lokaliseringslånens andel av den totala in- vesteringskostnaden i projekt som erhållit lokaliseringsstöd inom resp stödområde framgår av tabell 3.5. I tabellen anges inom parentes den andel av investeringskostnaden som maximalt kan utgöras av lokalise- ringsbidrag och lokaliseringslån resp av lokaliseringsbidrag och lokali- seringslån tillsammans. I stödområde A ligger den faktiskt uppnådda andelen av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån tillsammans (66 %) nära den maximala andelen (70 %). Bidragsandelen ligger dock relativt lågt i förhållande till maximinivån i stödområde A.

Tabell 3.5 Andel lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån av totala investerings- kostnaden, stödområdesvis budgetåret 1982/83

Stödområde Andel (%) av investeringskostnaden Bidrag per arbetstill- bidrag lån bidrag och lån fälle tkr. A 57 (70) 9 (35) 66 (70) 349 B 32 (50) 14 (35) 46 (70) 223 C 22 (30) 29 (35) 51 (65) 78 Totalt A—C 40 16 56 251

Bidraget per nytt sysselsättningstillfälle uppgick till 349 000 kri stödom- råde A, 223 000 i stödområde B och 78000 kr i stödområde C. Det innebär att i stödområde A understeg bidraget per sysselsättningstillfälle det för budgetåret gällande riktvärdet med 13 %. [ stödområde B med 26 % och i stödområde C med 55 %.

En fråga som är av väsentlig betydelse för att bedöma behovet av medel för regionalpolitiskt stöd är hur stor del av de totala investering- arna inom stödområdena som det utgår regionalpolitiskt stöd till. Frå- gan är inte enkel att besvara. För det första måste avgöras vilken poten- tiell mängd av investeringar som skall vara jämförelsebas. Den enda regionalt fördelade investeringsstatistiken är den som avser industri och gruvverksamhet. Om man tar denna som utgångspunkt kan investerings- projekt till vilka lokaliseringsstöd utgått beräknas svara för endast ca en femtedel av de totala investeringarna inom stödområdena under perio- den 1979—1983.

Lokaliseringsstödets fördelning på branscher framgår av tabell 3.6. Av det totala lokaliseringsstödet gick drygt hälften eller 52 % till industri och gruvföretag. Det bör därvid framhållas att stöd till gruvverksamhet lämnas endast i undantagsfall. Inom industrin var det verkstadsindu- strin som erhöll den största andelen. Stöd till investeringar i forsknings- institutioner och i rymdverksamhet i Kiruna utgjorde 14 % av det totala stödet 1982/83. Till kommunala industrilokaler gick sammanlagt 12 % och turistföretag fick 14 % av det totala stödet.

Tabell 3.6 Lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån fördelade på branscher budget- året 1982/83

Bransch Andel, %

Livsmedelsindustri [ 5 Textil— o konfektionsindustri 0 3 Trävaruindustri 9 8 Massa, papper, grafisk 2,0 Kemisk industri 8 6 Verkstadsindustri 18 7 Ovrig industri inkl. gruvverksamhet 10 9

51,8 Partihandel Turism 1 Uppdragsverksamhet Forskning och rymdverksamhet Kommunala industrilokaler Övrigt inkl. fastbränsleframställning Totalt 10 ,

Utestående fordringar på lokaliseringslån uppgick den 30 juni 1983 till 3 612,5 milj kr. Under budgetåret 1982/83 utbetalades 366 milj kr i 10- kaliseringslån. I räntor och amorteringar har under budgetåret inbetalats 313 milj kr resp 290 milj kr. 74,8 milj kr har avskrivits på grund av låntagarens konkurs och 44,0 milj kr har eftergivits. Det bör således noteras att f n överstiger inflödet av räntor och amorteringar nyutlåning- en och förlusterna med drygt 100 milj kr per år.

Den största andelen av de utestående lånen har Västernorrlands län med 13 %. Härefter kommer Kopparbergs län (12%), Värmlands län (11 %) och Norrbottens län (11 %). Skogslänens andel utgör 72 %.

Sysselsättningsstöd

Förbrukningen av sysselsättningsstöd för kalenderåren 1979—l982 framgår av tabell 3.7.

Tabell 3.7 Förbrukning av sysselsättningsstöd 1979—l982 År Beviljat sysselsätt- Ökat antal årsarbets- Stöd per årsarbets— ningsstöd (milj. kr.) krafter kraft, kr

1979 31,3 2 520 12 436 1980 54,5 3 356 16 240 1981 59,5 3 409 17 454 1982 72,8 4 329 16 817

Fördelningen av sysselsättningsstöd per län är 1981 framgår av tabell 3.8. Knappt en tredjedel av sysselsättningsstödet gick till Norrbottens län och mer än hälften till Norrbottens och Västerbottens län tillsammans.

Tabell 3.8 Sysselsättningsstöd år 1981 fördelat på län

Län Andel av totalt syssel— sättningsstöd, %

Gotland 4,6 Värmland 5,1 Kopparberg 1 1,3 Gävleborg 3,3 Västernorrland 10,7 Jämtland 12,8 Västerbotten 20,7 Norrbotten 31,5 Totalt 100,0

3.2.3. Stöd till kommunala industrilokaler

År 1977 infördes ett särskilt bidrag till kostnader för byggande av mindre kommunala industrilokaler för uthyrning i mindre orter i främst det dåvarande inre stödområdet (prop l976/77:100 bil 17, NU 1977/78:23, rskr 1977/78:304). Därmed avsågs lokaler på upp till 2 000 m2 i orter företrädesvis mindre än kommunala centra. Genom riksdagens beslut om regionalpolitiken år 1979 avskaffades bidragsformen och i stället skulle lokaliseringsstöd kunna användas för byggande av sådana loka- ler.

Nuvarande regler avseende kommunala industrilokaler infördes den 1 juli 1982 och innebär att stöd utgår till lokaler som omfattar högst 2 000 m2 på mindre orter och är avsedda att hyras ut till flera företag. Inom stödområde C skall preliminärt kontrakt medblivande hyresgäster vara upprättat för en del av lokalerna innan projektet kan startas. Uthyrning får endast ske till företag som bedriver industriell och industriliknande verksamhet eller industriservice.

Som tidigare redovisats är den maximala bidragsandelen till kommu- nala industrilokaler tio procentenheter lägre än vad som gäller för en- skilda företags byggnadsinvesteringar.

Stöd till kommunala industrilokaler har lämnats i totalt 13 län genom 99 beslut under perioden 1977—1983. Antalet beslut har minskat väsent— ligt under år 1983 jämfört med de fyra föregående åren. Samtidigt har det skett en förskjutning från nybyggnader mot en ökad andel om- och tillbyggnader. Totalt har 51 kommuner erhållit stöd fördelat på projekt på 73 orter. Av tabell 3.9 framgår antalet stödprojekt per län och olika typer av orter.

Tabell 3.9 Stöd till kommunala industrilokaler fördelade länsvis och på kommun- centrum resp. övriga orter

Län Kommuncentrum Övriga orter Totalt Antal Antal antal beslut Uppsala — 1 1 Gotland 1 1 Blekinge 1 1 2 Alvsborg — 1 1 Värmland 10 5 15 Orebro 3 1 4 Västmanland 1 — ] Kopparberg 6 4 10 Gävleborg — 3 3 Västernorrland — 6 6 Jämtland 3 15 18 Västerbotten 15 8 23 Norrbotten 12 2 14 Summa 51 48 99

Den sammanlagda ytan industrilokaler uppgår till, ca 170 000 m2. Sammanlagt har ca 300 milj lämnats som lokaliseringsstöd till kommu- nala industrilokaler. Härav utgör 86 % bidrag. Av det totala stödet avser 89 beslut lokaler inom skogslänen.

3.2.4. Stiftelsen Industricentra

En del av lokaliseringsstödet används för investeringar i statliga indu- stricentra. En försöksverksamhet med statliga industricentra påbörjades år 1973 i regionala centra i det dåvarande inre stödområdet. Syftet med verksamheten är att uppföra industrilokaler för uthyrning. Huvudman är Stiftelsen Industricentra, som har till uppgift att planera, uppföra, äga och förvalta industricenteranläggningarna samt i övrigt verka för att skapa goda förutsättningar för verksamheten i anläggningarna. Stiftel- sen skall i detta syfte aktivt verka för företagsetableringar i beslutade och

planerade industricenteranläggningar. Stiftelsens verksamhet är bunden av riksdagsbeslut på så sätt att riksdagen har beslutat om utbyggnaden av industricenteranläggningar i varje särskilt fall och medgett att medlen för regionalpolitiskt stöd får användas för ändamålet, varvid som an- slagsvillkor gäller vissa riktlinjer för uthyrningen m m.

Industricenteranläggningarna har byggts ut stegvis sedan år 1973 och omfattar färdigställda lokaler i Gällivare, Haparanda, Ljusdal, Lyckse— le, Strömsund, Sveg, Ånge och Vilhelmina. Den sammanlagda lokalytan uppgår fn till 93 500 m3. Av den sammanlagda ytan är 68 % uthyrd till 54 hyresgäster med ca 500 anställda.

Hyran i industricenteranläggningarna skall i huvudsak ligga på en nivå som motsvarar de kostnader som företagen kan räkna med om de bygger egna lokaler med statligt lokaliseringsstöd. Finansieringen av investeringarna har därför ordnats på så sätt att lokaliseringsstöd läm- nats enligt de maximiregler som gällt inom resp stödområde. Återståen- de del av investeringen har tidigare finansierats genom att staten tillskju- tit ytterligare stiftelsekapital. Riksdagen beslöt emellertid våren 1982 att finansieringen av industricentrastiftelsens framtida investeringar skulle förändras på så sätt att statsbidraget till stiftelsekapitalet sänks från 30 % till 20 %. Den andel av det totala kapitalbehovet som inte längre täcks av statsbidrag, dvs 10 %, får stiftelsen finansiera med lån på kreditmarkna— den.

Stiftelsens kostnader för driften av anläggningarna skall täckas av hyrorna från hyresgästerna.

Stiftelsen Industricentras lokaler skall hyras ut till företag med verk- samhet som är berättigad till regionalpolitiskt stöd. I undantagsfall får lokaler uthyras till serviceföretag utan rätt till regionalpolitiskt stöd med hänsyn till att dessa kan bidra till utbudet av industriservice i vid mening inom anläggningarna.

3.2.5. Regionala investment- och utvecklingsbolag

Statens engagemang i s k regionala investment- och utvecklingsbolag varierar. ] vissa fall har bolag tillförts statliga medel vid bildandet, utan att staten har blivit ägare. I andra fall är staten direkt eller indirekt via ett statligt företag ägare till bolag. Vidare har bolagen olika arbetssätt.

Regioninvest i Norr AB, som skall verka i Norrbottens län, är ett helägt dotterbolag till Statsföretag AB. Huvudtanken med Regioninvest är att företaget skall kunna tillföra kapital och kunnande inom företagsled— ning till mindre och medelstora företag med utvecklingspotential. I huvudsak arbetar bolaget med helägda dotterbolag. Regioninvest har sedan år 1977 tillförts sammanlagt 495 milj kr.

År 1979 beslöt riksdagen anvisa medel för bildande av ett regionalt utvecklingsbolag i Jämtlands resp Västerbottens län. Bolagen har var— dera tillförts 30 milj kr från staten. Dessa medel har räknats av från ramen för regionalpolitiskt stöd. Landstingskommunen i resp län har tillfört ett kapital om ytterligare 5 milj kr. Bolagen benämns Z—Invest resp AC—lnvest.

De båda företagen engagerar sig i regel antingen som minoritetsägare

eller med skuldebrev med optionsrätt i utvecklingsbara mindre och medelstora företag.

Regeringen har i april 1984 med stöd av riksdagens godkännande (prop 1983/84:25, NU:]5, rskr 123) överlåtit bolagen till Sveriges Inves- teringsbank AB.

Svenska Industrietableringsaktiebolaget. Svetab, som bildades år 1969, är ett helägt dotterbolag till Statsföretag AB. Huvudinriktningen i Svetabs verksamhet är att medverka till etablering av nya företag och utbyggnad av befintliga. Denna målsättning skall uppnås genom att med riskkapital och kunnande medverka i expansiva och utvecklingsbara företag genom tidsbegränsat delägarskap i minoritetsställning och med aktiv styrelseinsats i intressebolagen. Moderbolaget har även möjlighet att vara majoritetsägare i rörelsedrivande bolag. 1 den ursprungliga målsättningen för verksamheten angavs att särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt etableringar i regioner med sysselsättningsproblem.

Riksdagen beslöt år 1977 att Svetabs nyetableringsverksamhet skulle organiseras i två särskilda regionala dotterbolag. Dessa bolags verksam- het skulle koncentreras till dels Värmland och övriga Bergslagen, dels mellersta Norrland. Varje bolag tillfördes ett eget kapital på 20 milj kr. Våren 1979 beslöt riksdagen att etablera ytterligare två regionala invest- mentbolag som dotterbolag till Svetab. Dessa bolag tillfördes vardera 15 milj kr. De nya bolagens verksamhet skulle omfatta i huvudsak Söder- manlands, Östergötlands och Gotlands län resp Jönköpings, Krono- bergs, Kalmar och Blekinge län.

Svetab har fn planer på att utvidga sin ägarkrets och genom en nyemission utöka sitt aktiekapital.

Genom riksdagens beslut är 1978 om varvsnäringens inriktning tillför- des de regionala utvecklingsfonderna i Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län 45 milj kr resp 55 milj kr. Av dessa medel skulle fonderna få utnyttja maximalt 35 milj kr resp 40 milj kr för att bilda regionala invest- mentbolag. Utvecklingsfonden i Malmöhus län beslöt att reservera 35 milj kr för investmentbolag och bildade Malmöhus Invest ABmed ett aktiekapital om 10 milj kr. Verksamheten skall inriktas på expansiva företag som är i behov av ökat eget kapital. Vidare skall målgruppen omfatta företag i en rekonstruktionsfas eller med successionsproblem. Kapital skall tillföras genom minoritets eller majoritetsägande eller kon— vertibla skuldebrev.

Av de medel som tillfördes utvecklingsfonden i Göteborgs och Bohus län användes 15 milj kr för att bilda Start InvestAB. Företaget skall inriktas på att stödja etablering och utveckling av expansiva företag. I första hand skall bolaget användas för att genom delägarskap komplet- tera utvecklingsfondens övriga insatser.

Svenska Varv AB slöt år 1981 ett avtal med Landskrona kommun, Svalövs kommun, Malmöhus Invest AB och några privata företag om att bilda ett särskilt bolag, Landskrona Finans AB. 100 milj kr av de medel som tidigare anvisats för produktutveckling vid Öresundsvarvet överför- des till Landskrona Finans. Bolaget disponerar varvets mark och bygg- nader. Bolaget har framför allt engagerat sig i utveckling av produkter och affärsidéer.

OxelöinvestAB bildades av Gränges AB, Oxelösunds kommun och fackliga organisationer. Bolagets startkapital, 7,5 milj kr, tillsköts av Gränges AB. År 1981 erhöll bolaget ett kapitaltillskott med statliga medel om 5 milj kr.

Stora Kopparbergs AB tillsköt efter bildandet av Dala Invest AB är 1978 under fem år sammanlagt 10 milj kr. Utöver dessa medel har bolaget tillförts 16 milj kr i statliga medel. Verksamheten i Dala Invest AB har gett upphov till förluster av den omfattningen att tillfört kapital förbrukats. Bolaget har därför avvecklats.

Riksdagen beslöt våren 1981 att bemyndiga regeringen att disponera upp till 20 milj kr för att främja den industriella utvecklingen i Värm- lands län. Efter framställning av länsstyrelsen i Värmlands län och ansökan av bolaget beviljade regeringen i augusti 1981 ett nybildat privat investmentbolag, Wermia AB, ett lån på 12 milj kr av dessa medel. Bola- get skall på olika sätt verka för att företagsamheten i Värmlands län skall kunna expandera; bl a genom att tillföra mindre och medelstora företag inom regionen kapital, företagsledningskunnande och affärskontakter, genom att delta i utvecklingen av produkt och affärsidéer i samarbete med befintliga företag och uppfinnare samt andra liknande åtgärder. Wermia AB har ett aktiekapital på 6 milj kr. Aktieinnehavare är ett tjugotal privatpersoner och enskilda företag med regional anknytning.

På grundval av de riktlinjer som legat till grund för statens långivning till investmentbolaget Wermia AB föreslog regeringen i prop 1981/ 82: 1 13, Program för regional utveckling och resurshushållning, att regio- nalpolitiskt stöd i form av lån skall kunna lämnas till privata investment- bolag under förutsättning att bolagen engarerar sig i verksamheter som är berättigade till regionalpolitiskt stöd. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen och fastslog härigenom att en ram om 25 milj kr skulle få användas för detta ändamål. Från denna ram har regeringen beslutat om lån till följande regionala privata investmentbolag.

Tablå 3.4 Användning av den ram för regionalpolitiskt stöd till regionala utveck- lingsbolag som beslutades år 1982

Västerbottens län, Contorta AB 6 milj. kr. Jämtlands län, Camfore AB 4 milj. kr. Västernorrlands län, Mittinvest AB 10 milj. kr. Kopparbergs län, Dala Tillväxt AB 5 milj. kr.

25 milj. kr.

Nyligen har regeringen beslutat om ett lån om 8 milj kr till Gävleborgs Invest AB med verksamhet i Gävleborgs län.

Villkoren för de lån som lämnats till investmentbolag i skogslänen är i huvudsak följande. Lånetiden är 20 år. Räntefrihet föreligger under utbetalningsåret och de därpå följande tre kalenderåren om ingen vinst- utdelning sker. Under de därefter följande sju åren utgår ränta med en räntesats som motsvarar riksbankens diskonto förutsatt att inte utdel- ningen i procent av aktiekapitalet är högre än diskontot. Under återstå-

ende del av lånetiden utgår ränta med samma räntesats som för lokali- seringslån, dvs diskontot plus 4,25 procentenheter.

Lånet är amorteringsfritt under utbetalningsåret och de därpå följan- de tio åren.

Staten erhåller kompensation för räntefriheten och räntebegränsning- en på lånen i form av en andel av värdetillväxten i investmentbolagen. Denna kompensation kan antingen utgöras av kontanter eller rätt att teckna aktier i bolagen. Tanken är att staten aldrig utnyttjar sin teck- ningsrätt utan i stället överlåter denna till aktieägarna. Vill inte aktieä- garna utnyttja den hembjudna optionsrätten kan staten överlåta rätten till någon annan än aktieägare i bolaget. Värdetillväxten i bolagen be- stäms genom en värdering tidigast tio år efter det att verksamheten påbörjats. '

Regeringen framlade i prop 1981/82:118 om åtgärder för de små och medelstora företagen samt om innovationspolitikens inriktning förslag om stöd till investmentbolag, s k Tillväxtinvest. I propositionen fram- hölls, med hänvisning till det tidigare av regeringen framlagda förslaget om regionalpolitiskt stöd till vissa investmentbolag, att det i vissa fall kan finnas skäl till att staten stödjer tillkomsten av regionala investment- bolag i områden med sysselsättningsproblem utanför stödområdena. Enligt regeringens förslag skulle stödet lämnas i form av garantier för lån som investmentbolaget tar upp jämte bidrag för att helt eller delvis täcka kostnader för räntor. I likhet med vad som föreslagits i fråga om det regionalpolitiska stödet till investmentbolag skulle staten även i detta fall erhålla andel av värdetillväxten i företaget. I propositionen upptogs förslag om 3,5 milj kr i anslag för räntestöd. Vidare angavs en ram av 25 milj kr för tecknande av garantier. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen.

Dala Tillväxt AB har erhållit en statlig garanti för 5 milj kr och Gävleborg Invest AB en garanti för 2 milj kr utöver de tidigare nämnda lånen.

3.3. Glesbygdsstöd

Glesbygdsstöd kan utgå till investeringar i företag i glesbygd, kommer- siell service, intensifierade kommunala sysselsättningsinsatser, samhäl- lelig service och hemarbete åt företag. Stöd till företag ges i form av avskrivningslån eller kreditgaranti. Avskrivningslån till företag kan utgå med högst 50 % av investeringskostnader i främst byggnader och maski- ner eller med högst 200 000 kr. Kreditgaranti kan även ges för lån till rörelsekapital.

Stöd till kommersiell service i glesbygd kan lämnas för att trygga försörjningen med dagligvaror och bensin. Stöd kan lämnas för anskaff- ning, ny-, om- eller tillbyggnad av lokaler samt för inredning och utrust- ning. Investeringsstödet kan lämnas i form av avskrivningslån, investe- ringslån eller kreditgaranti. Avskrivningslån kan utgöra högst 50 % av investeringen. På investeringslånet utgår ränta, men i vissa fall kan räntefrihet, liksom amorteringsanstånd, beviljas under en begränsad tid. Avskrivningslån och investeringslån kan tillsammans uppgå till högst

två tredjedelar av investeringskostnaden. Till dagligvarubutiker i gles- bygd kan under vissa förutsättningar lämnas driftbidrag. Hemsänd- ningsbidrag lämnas till kommuner som helt eller delvis betalar hemsänd- ning av dagligvaror till vissa hushåll.

Stöd till intensifierade kommunala sysselsättningsinsatser (IKS) i glesbygd lämnas i huvudsak till kommuner i stödområde A och B. Sådana insatser är i första hand riktade till äldre, lokalt bundna arbets- lösa. Stödet lämnas i form av bidrag. Bidraget kan uppgå till högst 75 % av kostnaderna. Under vissa förutsättningar kan bidrag utgå till projekt i privat regi.

Glesbygdsstöd kan vidare lämnas till kommuner och landstingskom- muner för kostnader för särskilda insatser för främst vård eller service till äldre och handikappade samt aktiviteter för barn och ungdom. Stöd kan utgå i form av dels investeringsstöd med högst 50 % eller om särskilda skäl föreligger 75 % —— av kostnaderna för lokaler, inredning och utrustning, dels — om synnerliga skäl föreligger driftstöd med högst 50 % av kostnaderna i längst tre år.

I områden med betydande sysselsättningsproblem kan företag som har anställda i hemarbete erhålla glesbygdsstöd i form av bidrag med högst 20 % av bruttolönen, dock högst 20 000 kr.

Under budgetåret l982/83 fattades beslut om glesbygdsstöd i form av lån och bidrag till ett belopp om sammanlagt 134 milj kr. Därtill kommer tecknade kreditgarantier för lån på 40 milj kr. Ungefär hälften, eller ca 68 milj kr, av det totala glesbygdsstödet användes till investeringar i företag. Därtill tecknades garantier för lån på 37 milj kr.

Stöd till kommersiell service uppgick under budgetåret l982/83 till närmare 22 milj kr. Härav svarade investeringsstödet för 80 % fördelat på 130 butiker. Vidare tecknades kreditgarantier för lån på sammanlagt 3 milj kr. Driftstöd lämnades med sammanlagt 1,2 milj kr till drygt 30 butiker. Till kommuner som subventionerar hemsändning av varor läm- nades statligt stöd med ca 2 milj kr.

Under budgetåret l982/83 uppgick stödet till IKS till 34 milj kr. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län svarade tillsammans för två tredjedelar av IKS-verksamheten.

Stöd till samhällelig service kan lämnas till kommuner och har främst utnyttjats för iordningsställande av samlingslokaler samt för särskilda insatser avseende godstransporter till och från företag i glesbygder. Under l982/83 utnyttjades sammanlagt 9 milj kr till sådant stöd, främst i skogslänen.

Stöd till hemarbete kan lämnas i stödområdet till företag med anställ- da som bor i glesbygder och som utför sitt arbete i hemmet. Stödet har liten_omfattning, omkring 1 milj kr per år, och utnyttjas endast i ett fåtal län.

3.4. Regionalt utvecklingsarbete

Länsstyrelserna har relativt fria möjligheter att bedriva regionalt utveck- lingsarbete i form av utrednings- och projektverksamhet. Under budget-

året l982/83 utnyttjade länsstyrelserna sammanlagt 47 milj kr för detta ändamål.

Verksamheten har en stor spridning mellan olika verksamhetsområ- den och varierar också beträffande det ekonomiska engagemangets stor- lek. Många projekt bedrivs tillsammans med och finansieras delvis av andra statliga organ, regionala utvecklingsfonder, kommuner, lands- tingskommuner och företag. De vanligast förekommande projektområ- dena under budgetåret 1982/83 var följande:

Tablå 3.5 Användning av regionala projektmedel

Projektområde % Industriell utveckling 33 Kommun- och regionprojekt 12 Jord, skog och glesbygd ll Energi 10 Utbildning 10 Turism 8

3.5. Transportstöd

Transportstöd till Norrland ges för att minska kostnaderna för gods- transporter för företag i norra Sverige. Stödet utgörs av ett fraktbidrag som utbetalas i efterskott. Bidrag lämnas för järnvägs- och landsvägs- transporter i yrkesmässig trafik. Det gäller transporter av dels hel- eller halvfabrikat samt vissa jordbruks- och livsmedelsprodukter som härrör från det område som innefattas i de sk transportstödzonerna, dels råvaror och halvfabrikat som anskaffas av företag inom nämnda område för att vidareförädlas där för försäljning.

Fraktbidragets storlek är beroende på transportsträckans längd och den bidragsberättigade verksamhetens belägenhet. Det finns fem trans- portstödzoner, vilka framgår av figur 3.7. Bidragets storlek varierar enligt följande.

Tablå 3.6 Fraktbidragets storlek (%) i olika avståndsklasser och transportstödzoner.

Transport avstånd km Transportstödzon

1 2 3 ' 4 5 251—400 10 10 10 10 10 401 —700 10 20 30 35 35 701 — 10 20 30 35 50

I budgetpropositionen 1984 föreslås att riksdagen anvisar ett anslag av 202 milj kr för transportstöd. Anslaget för budgetåret 1983/84 uppgår till 176 milj kr och under budgetåret 1982/83 var utgifterna 131 milj kr. Utöver det nämnda transportstödet för godstransporter till och från norra Sverige finns ett stöd för person- och godstransporter till Gotland. Stödet är inbyggt i de taxor som Rederi AB Gotland och Linjeflyg tillämpar. För persontrafiken innebär stödet att priset för en färjeresa är

Figur 3. 7 Indelning av landet i transportstädszo- ner

anpassat till priset för en andraklassbiljett på tåg för motsvarande färd- sträcka.

Ibudgetpropositionen 1984 föreslås att 47 milj kr anslås för transport- stöd till Gotland.

Tabell 3.10 Transportstödets fördelning på in- och uttransporter åren 1981 och 1982

Län lntransporter Uttransporter Totalt Mkr. % Mkr. % Mkr. , % 1982 1982 1981 1982 1982 1981 1982 1982 1981 Värmland 0,4 2,0 2,8 3,5 3,2 4,6 3,9 3,0 4,3 Kopparberg 0,4 2,0 5,2 4,5 4,1 8,0 4,9 3,7 7,6 Gävleborg 0,6 2,9 4,5 5,2 4,8 8,2 5,8 4,5 7,8 Västernorrland 2,6 12,4 18,2 17,0 15,5 20,7 19,6 15,0 20,4 Jämtland 1,2 5,6 5,9 12,4 11,4 8,3 13,6 10,4 8,0 Västerbotten 7,4 35,0 30,0 40,7 37,1 29,2 48,1 36,8 29,3 Norrbotten 8,4 40,0 33,4 26,2 23,9 21,0 34,6 26,5 22,6 Summa 21,0 100,0 100,0 109,5 100,0 100,0 130,5 100,0 100,0

Av tabell 3.10 framgår transportstödets fördelning på in- och uttranspor- ter år 1982. Det sammanlagda transportstödet uppgick till 131 milj kr. Härav var 110 milj kr, eller 84 %, uttransportstöd. Av det sammanlagda transportstödet gick den största andelen, eller 37 %, till Västerbottens län. Den näst största andelen hade Norrbottens län med 24 %.

Tabell 3.11 Transportstöd efter bransch år 1982

Bransch Transportstöd

totalt Tkr. % Livsmedelsindustri 10 454 8,0 Trävaruindustri och viss pappers- o 44 868 34,3 grafisk industri Kemisk industri 13 212 10,1 Glas- o betongvaruindustri 5 915 4.5 Järn-, stål- och metallverk 5 952 4,6 Verkstadsindustri 47 742 36,7 Övrig industri m m 2 410 1,8

Summa 130 553 100,0

1 tabell 3.11 redovisas transportstödet efter bransch. Av det totala transportstödet gick den största andelen, eller 37 %, till verkstadsindu- strin. Den näst största andelen, eller 30 %, hade trävaruindustrin.

Transportstödets fördelning efter bidragsbelopp per sökande framgår av tabell 3.12.

Mer än hälften av antalet sökande erhåller mindre än 20 000 kr i trans- portstöd. Å andra sidan är det mindre än 5 % av antalet sökande som erhåller mer än 50 % av stödsumman. Det genomsnittliga stödet per sökande uppgår till drygt 100 000 kr.

Tabell 3.12 Transportstödets fördelning efter bidrag per sökande år 1982

Bidragsbelopp per 1982 sökande, tkr. _, . sokande bidrag antal % Mkr. %

— 20 654 51,6 4,8 3,6 21 — 50 245 19,3 7,7 5,9 51 100 128 10,0 9,9 7,0 101 — 500 185 14,5 40,9 31,3 501 -—1 000 37 2,9 26,8 20,6 1001— 20 1,6 41,1 31,6 Totalt 1 269 100,0 131,2 100,0

3.6. Nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län

För att sänka företagens produktionskostnader och därmed stärka deras konkurrenskraft har de lagstadgade socialavgifterna satts ned. Under år 1983 var socialavgifterna nedsatta med tio procentenheter för arbetsgi- vare som bedriver verksamhet med fast driftställe i Gällivare, Jokk- mokk, Kiruna och Pajala kommun i Norrbottens län. Berättigade till nedsättning var alla arbetsgivare med undantag av staten, kommuner och allmänna försäkringskassan. Statens affärsdrivande verk var dock berättigade till nedsättning. Även egenavgifter för enskilda näringsidka- re m fl var nedsatta.

På grundval av propositionen (1982/831120 bil 6) om utveckling i Norrbotten fattade riksdagen våren 1983 (AU 1982/83:24, rskr 305) principbeslut om en motsvarande nedsättning för tiden efter år 1983 i hela Norrbottens län. Nedsättningen skulle gälla under en längre tid och omfatta verksamhet inom näringsgrenarna gruvverksamhet, tillverk- ning, produktionsvaruinriktad partihandel, uppdragsverksamhet och turistverksamhet.

Utöver en allmän nedsättning av socialavgifterna med tio procenten- heter skulle en ytterligare reducering av kostnaden för avgifterna ske vid nettoökningar av sysselsättningen i verksamheter inom nämnda närings- grenar. _

Vidare beslutade riksdagen att verksamheter inom nämnda närings- grenar i Svappavaara samhälle skulle befrias från socialavgifter och allmän löneavgift enligt lagen (19822423) om allmän löneavgift för ny— tillkommande sysselsättning. Avgiftsbefrielsen skulle träda i kraft den 1 januari 1984 och gälla i tio år.

Ställning till den tekniska utformningen och administrationen av av- giftsnedsättningen förutsattes tas efter förslag av regeringen under hös- ten 1983.

I december 1983 antog riksdagen lagen (1983 : 1055) om nedsättning av socialavgifter och allmän löneavgift i Norrbottens län (prop 1983/84:38, AU 9, rskr 102) som reglerar nedsättningen av socialavgifter i Norrbot- ten. I lagen anges att arbetsgivares och egenföretagares socialavgifter

skall sättas ned om avgifterna är huvudsakligen hänförbara till arbete inom gruvverksamhet, tillverkning, produktionsvaruinriktad partihan- del, uppdragsverksamhet eller hotell-, pensionats- och campingverk- samhet i den mån verksamheten bedrivs vid arbetsgivarens eller egenfö- retagarens fasta driftställe i Norrbottens län.

En arbetsgivare som redovisar en nettoökning av sysselsättningen har rätt att, utöver den allmänna nedsättningen av socialavgifterna, erhålla ett bidrag till kostnaderna för arbetsgivaravgiften med 10000 kr per helårsarbetare och kalenderår. Består nettoökningen kan bidrag erhållas under ytterligare två år. Även en enskild näringsidkare som etablerar verksamhet kan erhålla bidrag till kostnaden för egenavgifter med 10 000 kr per år under högst tre år.

En arbetsgivare som bedriver eller etablerar verksamhet i Svappavaa- ra samhälle och denna verksamhet är av det slag som omfattas av den allmänna nedsättningen av socialavgifter, kan befrias från arbetsgivar- avgiften och allmän löneavgift fr o m är 1983. Befrielse medges endast om en etablering är lämplig från samhällsekonomisk synpunkt. Befrielse kan även erhållas från egenavgifter.

Bortfallet av avgiftsinkomster till följd av nedsättningen av socialav- gifter i Norrbottens län är beräknad till ca 330 milj kr per år. Ett särskilt anslag finns upptaget i statsbudgeten för detta inkomstbortfall. Härige- nom blir de totala inkomsterna för socialförsäkringssektorn och berörda delar av statsbudgeten opåverkade.

3.7. Lokaliseringssamråd

Under åren 1976—1977 träffades överenskommelser mellan regeringen och Sveriges industriförbund och Kooperativa Förbundet om lokalise- ringssamråd direkt mellan regeringen och de större industriföretagen i lokaliseringspolitiska frågor. Syftet med samrådet är att skapa förutsätt- ningar för att statsmakternas mål för regional- och sysselsättningspoli- tiken beaktas på ett tidigt stadium vid planeringen av investeringar inom industrin. Samrådet omfattar företag som inom landet syselsätter minst 500 industrianställda. Ca 170 industrikoncerner medverkar i samrådet, som därmed kommit att täcka ungefär hälften av industrisysselsättning- en. En särskild delegation inom industridepartementet handlägger loka- liseringssamrådet. År 1979 beslöt riksdagen att lokaliseringssamråd skulle äga rum även med företag inom den privata tjänste- och service- sektorn samt med intresse- och ideella organisationer. Ansvaret för den senare samrådsformen överfördes år 1983 till statens industriverk.

3.8. Industriellt utvecklingscentrum

Industriellt utvecklingscentrum i övre Norrland, (lUC), med verksam- het i Skellefteå har till uppgift att förbättra den tekniska utvecklingsser- vicen för industrin i de nordligaste länen. IUC erbjuder företagen kva- lificerad teknisk och personell kompetens vid tex produktutveckling.

Verksamheten expanderar relativt snabbt fn. En filial är under upp- byggnad i Örnsköldsvik. Staten tillför IUC årligen ca 3 milj kr för administrationskostnader.

3.9. Investeringsfonder

Systemet med investeringsfonder utnyttjades tidigare i regionalpolitiskt syfte. Under senare hälften av 1970-talet och början av 1980-talet har dock systemet i stort sett saknat regionalpolitisk betydelse, dels därför att användningen av investeringsfonderna varit i det närmaste helt fri, dels därför att investeringsnivån varit låg.

3.10. Norrlandsfonden

Stiftelsen Norrlandsfonden, som bildades år 1961, har till uppgift att främja näringslivets utveckling i Norrland. Riksdagen beslöt år 1980 om fondens fortsatta verksamhet under perioden 1981 1985 och fastställde en ram av 150 milj kr för statens bidrag till fonden under 1981/82— 1985/86. Beslutet innebär bl a att fondens verksamhet i ökad utsträck- ning skall inriktas mot industriellt utvecklingsarbete.

- 3.11 Regionala utvecklingsfonder

De regionala utvecklingsfonderna ärinte primärt avsedda att vara regio- nalpolitiska organ i den bemärkelsen att verksamheten enbart skall bedrivas i regionalpolitiskt prioriterade regioner. Fonderna är ett av samhällets viktigaste instrument för att stimulera de små och medelstora företagens utveckling. Fonderna arbetar med högriskfmansiering och olika serviceinsatser.

Vid tillkomsten av de regionala utvecklingsfonderna framhölls att dessa även var att betrakta som ett ”väsentligt led i en aktiv regionalpo- litik” (se prop 1977/78:40 sid 143). Som underlag för stiftelsernas verk- samhetsinriktning och prioriteringar skall ligga handlingsprogram. Des- sa program skall vara avstämda mot riktlinjerna ”för den övergripande näringspolitiken”. Länsprogrammen skall också vara en utgångspunkt för dessa handlingsprogram. Fondernas handlingsprogram skall tas fram i samråd med landstingskommunen, länsstyrelsen och SIND.

Utvecklingsfonderna kan lämna finansiellt stöd på i huvudsak tre olika sätt, nämligen genom rörelselån, garantier och utvecklingskapital. Rörelselån är konventionella reverslån, som i regel löper på 5— 10 år. I regel torde räntesatsen ligga något över den räntesats som gäller för lokaliseringslån. Syftet med långivningen är att lämna lån i de fall tillräckliga säkerheter för lån hos bank eller annat finansieringsinstitut inte föreligger.

Garantigivningen innebär att utvecklingsfonden garanterar återbetal- ningen av ett lån som ett företag upptar i bank.

Utvecklingskapital är avsett att lämnas till avgränsade projekt avseen- de produktutveckling och marknadsetablering. Kapital kan ges dels i form av ett mindre kapitaltillskott, dels som ett lån med återbetalnings- skyldighet om projektet blir framgångsrikt. Som villkor för kapitaltill- skottet gäller att utvecklingsfonden skall få del av de framtida intäkterna i form av royalty om projektet lyckas.

Utvecklingsfondernas långivning bedrivs med medel som anvisats fonderna i form av statsbidrag. Verksamheten regleras av en statlig förordning (SFS 1982:682, omtryckt 1984:556). Därutöver bedriver vissa fonder finansieringsverksamhet med medel som tillhandahållits av resp landsting.

Varje utvecklingsfond är en stiftelse. Stiftare är staten och i regel resp landstingskommun. I Gotlands län, som inte har något landsting är Gotlands kommun stiftare utöver staten. I Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län ingår också Göteborgs och Malmö kommuner bland stiftarna, eftersom dessa båda kommuner står utanför landstingskom- munen i resp län. Huvudmännens inflytande över fonderna regleras i avtal.

Fondernas kostnader för företagsservice och administration täcks huvudsakligen genom bidrag från staten, landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna. För mer omfattande tjänster till företagen tar fonderna ut arvode. För år 1983 erhöll fonderna sammanlagt 74 milj kr i bidrag från staten. Härutöver utgick 9 milj kr för särskilda aktiviteter i form av utbildningsverksamhet och de 5 k exportpulsprojek- ten. Utbildningsverksamheten administreras av fonderna i Söderman- lands, Kronobergs, Malmöhus, Göteborg och Bohus, Kopparbergs och Norrbottens län. Utöver nämnda belopp utgick 1,2 milj kr för ett för hela landet gemensamt projekt rörande underleverantörer samt 2 milj kr för särskilda serviceinsatser från SIND. Vidare erhöll fonderna sammanlagt 15 milj kr för genomförande av programmet för energibesparande åtgär- der.

Från landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna er- höll utvecklingsfonderna 72 milj kr i administrationsbidrag för år 1983. Härutöver erhölls 19 milj kr från landstingen för särskilda aktiviteter. Bidragen per län framgår av tabell 3.13.

Av den totala tilldelningen av administrationsbidrag från samtliga huvudmän gick 32 % till skogslänen. Av de statliga medlen gick 28 % till skogslänen, medan motsvarande andel för landstingsmedlen var 37 %.

Riksdagen beslutade våren 1984 att statens industriverk skall få dispo- nera medel för särskilda bidrag till utvecklingsfonderna. Bidragen skall ges för att stimulera fonderna att satsa utvecklingskapital för att finan- siera bl.a. konsultinsatser av strategisk karaktär i företag med goda utvecklingsmöjligheter. För ändamålet anslogs 36 milj kr för budgetåret 1984/85.

Den viktigaste finansieringsformen för de regionala utvecklingsfon- derna är rörelselånen. Per den 1 januari 1984 hade fonderna en samman- lagd lånefordran på grund av utestående lån på totalt 1 136 milj kr. Skogslänens andel av utestående lån uppgår till 24 % och av de likvida

Tabell 3.13 Administrationsbidrag och medel för särskilda aktiviteter till regionala utvecklingsfonder år 1983

Län

Stockholm Uppsala Södermanland Ostergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Gotland Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland Göteborgs o. Bohus Alvsborgs Skaraborgs Värmland Orebro Västmanland Kopparberg Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten

Bidrag Bidrag från Bidrag från landsting totalt

staten, och kommuner, tkr. Särskilda tkr. Särskilda Adm. bidrag aktiviteter Adm. bidrag aktiviteter 6155 6155 475 12 785 2 130 351 1400 3 880 2 645 1 350 3 200 2 000 9 195 3315 200 3700 4000 11215 4 155 3 000 7 155 2 725 1 425 1 700 5 850 2 890 3 200 6 090 1 585 1 351 2 936 2 335 200 2 450 200 5 185 3 050 400 2 300 2 000 7 750 3 130 I 025 1 900 6055 2 470 1 900 4 370 3 895 1 285 1 930 2 310 9 420 3 980 200 3 600 7 780 3 210 200 2 260 1 600 7 270 3145 3570 300 7015 2 910 200 4100 55 7 265 2 430 400 2 500 1 765 7 095 3 255 755 4 200 8 210 2 645 3 365 2 400 8 410 2 835 4 500 750 8 085 2 540 2 750 350 5 640 3 585 3 850 1 200 8 635 2 885 1 060 4 800 8 745

73 900 9 050 72 330 19 405 174 685

medlen till 30 %. Andelen av nyutlåningen under år 1982 uppgick till 18 % i fråga om rörelselån och till 29 % i fråga om utvecklingskapital. Storstadslänen har en hög andel av nytillförseln av utvecklingskapital.

Det genomsnittliga rörelselånets storlek var ca 254 000 kr år 1982 och det genomsnittliga utvecklingskapitalet var ca 191 00 kr. Den genom- snittliga storleken på rörelselån varierade från ca 150 000 kr till ca 400 000 kr mellan de olika utvecklingsfonderna. Variationen vad gäller utvecklingskpaital var betydligt större, från ca 22 000 kr till ca 680 000 kr.

Av den totala summan av rörelselån och garantier under år 1982 gick 94 % till industriföretag. Verkstadsföretagen svarade för 43 %. Företag med mindre än 20 anställda erhöll 68 % av den totala låne- och garanti- summan. Dessa svarade emellertid för 83 % av det totala antalet ansök- ningar.

4. Utvärderingar av och synpunkter på olika regional politiska stödformer till näringslivet

4.1. Det regionalpolitiska stödets effekter

Vid bedömningar av det regionalpolitiska stödets effekter har stor vikt lagts vid stödets direkta sysselsättningseffekter. Sådana bedömningar har legat till grund för tidigare beslut om permanentning av stödsystemet och utvidgningar. Utgångspunkten är således att mäta insatsen av medel, vilka i huvudsak gått till investeringsstöd, i förhållande till de uppskat- tade direkta förändringarna i företagens personalstyrkor till följd av investeringarna. Det är de sökande företagen som i sina ansökningar anger vilken sysselsättningsökning som investeringarna skall leda till. Stödet har också varit så utformat, att det i huvudsak endast varit projekt som medfört nettoökning av sysselsättningen som varit berättigade till stöd. Detta har i sin tur inneburit att kretsen av företag som berörts av stödet varit begränsat. Grundregeln att stöd endast utgår vid nettoöknin- gar av sysselsättningen har vidare inneburit att företag som i och för sig varit i behov av ett kapitaltillskott i form av län eller bidrag inte kunnat erhålla sådant stöd.

Ser man till samtliga företag som erhållit stöd under hela den tid sedan budgetåret 1965/66 som stöd har lämnats t.o.m. budgetåret 1982/83 och som fortfarande är i drift, skulle dessa företag ha ökat sin personalstyrka netto med ca 42 000 personer. Den nettoökning som faktiskt uppnåtts vid utgången av 1982 var dock endast hälften eller ca 20 000 personer. Ca 85 % av nettoökningen har uppnåtts i skogslänen. Per år har det faktiska nettotillskottet av sysselsättning varit ca 1 000 personer.

Ovannämnda nettoökning av sysselsättningen avser emellertid enbart de företag som erhållit stöd. Andra företag har expanderat utan regio- nalpolitiskt stöd eller de har haft en oförändrad eller minskad sysselsätt- ning. Ser man det regionalpolitiska stödets sysselsättningseffekteri för- hållande till de totala sysselsättningsförändringarna inom stödområde- na så har denna nettoeffekt på den totala industrisysselsättningen beräk- nats till ca 1 400 personer per år fram t.o.m. år 1979”

Nämnda genomsnittsvärden per år eller den totala nettoförändringen för en lång period säger inget om den faktiska nettoförändringen av industrisysselsättningen.

Alla skogslän ökade sin industrisysselsättning under första hälften av 1970-talet. Även den totala industrisysselsättningen i riket ökade och

” Se Ds 1 1981116 Regio— nalpolitiken i en svag- växande ekonomi med strukturomvandlings- problem

likaså ökade många län i södra delarna av landet sin sysselsättning inom industrin. Den relativa ökningen i skogslänen som helhet var emellertid större än i landet i genomsnitt. Under andra hälften av 1970-talet mins- kade industrisysselsättningen i samtliga län utom Västerbotten. Den relativa minskningen var något mindre i skogslänen än i övriga län tillsammans. Minskningen av industrisysselsättningen fortsatte under de tre första åren av 1980-talet. Samtliga län i landet minskade under denna period sin industrisysselsättning. Den relativa minskningen var något lägre i skogslänen än i andra delar av landet.

Den relativa förändringen av industrisysselsättningen under de olika perioderna framgår av tablå 4.1.

Tablå 4.1 Den relativa förändringen av industrisysselsättningen, %

1970—75 1975—80 1980—82 Skogslänen + 10 —6 —6 Ovriga län + 2 —8 —7

Slutresultatet av uppgången i industrisysselsättningen och sedan minskningen är att skogslänen har minskat sin sysselsättning under hela perioden med uppskattningsvis 3 000 sysselsatta. Man kan således kon- statera att regionalpolitiska åtgärder riktade till industrin i skogslänen

Tabell 4.1 Räntabilitet och soliditet hos industriföretag med 20— 199 anställda år 1981

Län Räntabilitet, %" Soliditet, %” Samtliga Verkstads— Samtliga Verkstads- företag företag företag företag

Stockholm 7,1 7,8 23,4 22,8 Uppsala 9,3 10,1 18,8 14,9 Södermanland 10,6 9,8 26,8 26,5 Ostergötland 9,6 1 1,1 25,9 24,5 Jönköping 9,6 12,6 25,1 27,9 Kronoberg 9,7 14,3 25,9 30,8 Kalmar 7,4 9,6 21,2 22,

Gotland 9,3 17,0 —

Blekinge —4,7 —— 17,3 20,8 23,7 Kristianstad 8,9 1 1,6 20,0 19,4 Malmöhu 8,5 6,5 21,3 15,9 Halland 8,3 9,0 18,1 19,3 Göteborgs o. Bohus 7,9 9,6 22,8 20,3

Alvsborg 8,5 11,0 23,6 23,2 Skaraborg 10,3 9,5 26,4 24,4 Värmland 9,6 11,4 19,9 16,7 Orebro 10,4 12,8 21,0 21,4 Västmanland 7,6 7,9 21,2 21,2 Kopparberg 5,8 6,6 20,0 14,1 Gävleborg 9,9 12,4 21,1 20,8 Västernorrland 9,8 1 1,4 22,8 25,3 Jämtland 8,2 5,5 15,8 13,5 Västerbotten 7,9 9,0 17,6 10,0 Norrbotten 3,7 —0 5 15,9 11,7

" Avkastning på totalt kapital. h Eget kapital i procent av totalt kapital.

kan ha bidragit till att först den relativa ökningen var väsentligt större i skogslänen än i övriga delar av landet och att senare den relativa minsk- ningen var något lägre. Men trots detta är i dagsläget den industriella sysselsättningen i skogslänen mindre än den var vid början av 1970-talet.

Ett annat sätt att bedöma industrins utveckling i skogslänen är att studera företagens ekonomiska situation. I tabell 4.1 redovisas industri- företagens räntabilitet och soliditet länsvis i storleksgruppen 20—199 anställda år 1981. Företagen inom verkstadsindustrin redovisas för sig.

Det finns inga klara regionala variationer i fråga om lönsamheten vare sig för industrin som helhet eller verkstadsföretagen. Negativ lönsamhet förelåg endast bland verkstadsföretagen i Norrbotten och inom indu- strin som helhet i Blekinge län.

Beträffande soliditeten kan betydande variationer noteras. Länsvis varierar således soliditeten mellan 15,8 % och 26,8 % för industrin som helhet. I de tre nordligaste länen är soliditeten allmänt sett låg och särskilt låg inom verkstadsindustrin. Det finns dock län även i andra delar av landet med en relativt låg soliditet bland industriföretagen.

4.2. Erfarenheter av nuvarande stödsystem

4.2.1. Statens industriverk

Statens industriverk har överlämnat en skrivelse till kommitten i vilken redovisas verkets synpunkter på det nuvarande regionalpolitiska stödet. Industriverket framhåller bl a att stödsystemet bör ändras så att det blir mer flexibelt och medger ökad anpassning i det enskilda fallet. Stödsy- stemet fungerar väl för att främja materiella investeringar. Däremot fungerar det mindre väl för andra ändamål. De allmänna villkoren för stödgivningen är emellertid väl motiverade. Stöd bör bara lämnas i den utsträckning det behövs. Inriktningen bör vara att stödja projekt som uppvisar långsiktig lönsamhet och som kan ge varaktig sysselsättning. Kravet på sysselsättningsökning som villkor för lokaliseringsbidrag bör kunna mildras. Fortfarande bör dock tilldelning av stödmedel motsvaras av en prestation från företaget. Industriverket framhåller vidare bl a

att stödområdesavgränsningen i nuvarande utformning fungerar rela- tivt väl. Den innebär att det högsta stödet kan utgå i regioner som har de svåraste förutsättningarna samt att det är något lägre i områden med allmänt sett gynnsammare förutsättningar. [ särskilda fall bör stöd också kunna lämnas till orter som Umeå, Sundsvall, Borlänge och Karlstad.

att man för industriinriktat stöd bör ha en mer offensiv inriktning mot orter som kan överleva på sikt.

att uppföljningen av beviljat regionalpolitiskt stöd bör förbättras. att avgränsningen av stödberättigad verksamhet i nuvarande utform- ning har för snäv inriktning mot industriell verksamhet. Detta bör mju- kas upp, bl a för att medge en aktiv påverkan på privata tjänstesektorn. Möjligheten bör övervägas att arbeta med ”paketlösningar” som tar sin utgångspunkt i en helhetssyn på de behov av strukturförstärkande åtgär-

der som föreligger i en kommun. Fortfarande bör dock nuvarande begränsningar gälla i fråga om huvudman för den verksamhet som stöds. Stödet bör således i huvudsak utgå endast till näringslivet exklusive offentligt ägda affärsdrivande verk.

att stöd till turismen bör inriktas på en konsolidering inom befintliga turistområden.

att stödets storlek i fråga om bidragsdelen bör begränsas. I stället bör mer flexibla stödformer prövas.

att vid en eventuell omprioritering mellan olika stödmedel bidrag till investeringar samt Offertstöd utgör de stödmedel som det är mest ange- läget att slå vakt om.

att nuvarande rollfördelning i fråga om beslutskompetensen på cen- tral och regional nivå synes väl avvägd.

att kombinationer av olika typer av stöd bör kunna medges i de fall regionalpolitiska lånemedel används. Omvänt bör regionalpolitiska bi- drag kunna utgå tillsammans med lån från andra myndigheter.

att det regionalpolitiska arbetet i ökad utsträckning bör inriktas på ”paketlösningar” för en ort eller en region, där områdets problem sedda som helhet tas som utgångspunkt för arbetets omfattning och inriktning.

att nuvarande medelstilldelning till den centrala nivån ses över. att bidragsmedel tilldelas SIND utan särskilda preciseringar av enskil- da delposter.

att resurstilldelningen bör avse längre perioder än ett budgetår. I likhet med vad som gäller för flera andra stödformer bör medelsbeslut tas för perioder på åtminstone tre budgetår.

att möjlighet bör ges att förbättra företagens investeringskalkyler t ex genom ett mindre projekteringsbidrag.

att förbättrade möjligheter att stödja kvalificerad rådgivning införs som led i uppföljningen av stödgivningen särskilt till de mindre företa- gen, antingen i privat regi eller via de regionala utvecklingsfonderna i stödområdeslänen.

att förbättrade möjligheter att stödja olika former av företagssamver- kan m m införs. En fruktbar samverkansform ligger i geografiskt riktade insatser inom ramen för SINDls och STU's mer offensivt inriktade verksamhet.

att nuvarande regler om återkrav av stöd är för stela. De bör ändras så att de medger större flexibilitet efter behoven i det enskilda fallet.

att reglerna för besvärsrätten ses över. Länsstyrelsebeslut kan formellt ej överklagas. Däremot kan SIND,s beslut överklagas. De slutreglering- ar som görs av alla beslut efter det att en investering är slutförd hanteras av industriverket i form av s. k. slutliga beslut, vilka överklagas. Regler- na bör ses över i detta avseende.

att behov föreligger att förenkla nuvarande hantering av lokaliserings- lånen. F n finns tre regelsystem från 1970, 1979 och 1982. Dessa har olika villkor för räntesatser, amorteringstid m m. Från administrativa ut- gångspunkter är det angeläget att förenkla detta. En möjlighet är att SIND medges rätt att som villkor till förnyat stöd omförhandla tidigare engagemang så att de förs samman till ett helt nytt lån med villkor som är likvärdiga de som gällde för de tidigare stöden.

.. _______-__________j

att handläggningstiden bör nedbringas till nödvändigt minimum. Stödansökningar som inlämnas till länsstyrelsen där SIND är besluts— myndighet bör omedelbart vidarebefordras till verket. SIND å sin sida avgör om behov föreligger att komplettera ärendet med särskilda yttran- den.

att reglerna för borgen är väl avvägda. Viss uppmjukning förordas för krav på säkerheter.

4.2.2. Länsstyrelser

Vissa länsstyrelser har tagit upp synpunkter på det regionalpolitiska stödet i industriprogrammen.

Vad gäller stödberättigad verksamhet konstaterar länsstyrelsen i Gäv- leborgs län att nuvarande inriktning mot varuproduktion diskriminerar verksamhet med inslag av areell verksamhet, t.ex. odling och förädling av trådgårdsprodukter, fiskodling. Länsstyrelsen menar att stöd bör kunna utgå för både odlings- och uppfödningsdelen i en verksamhet och inte enbart för den industriella förädlingsdelen.

Stödsystemets nuvarande begränsningar i bidragsdelen till byggnads- och maskininvesteringar är enligt länsstyrelsen en hämmande faktor i strävandena att främja utnyttjandet av ny teknik samt investeringar i produktutveckling och marknadsföring. Regelsystemet bör därför, en- ligt länsstyrelsens mening, ändras så att sådana ändamål också kan bli föremål för bidragsgivning. Liknande synpunkter förs fram av länssty- relserna i Örebro och Kopparbergs län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län hävdar vidare att stödets nuvarande inriktning mot sysselsättningstillväxt innebär en allvarlig brist. Stödgiv- ningen bör i stället inriktas på att främja ekonomiskt sunda och bärkraf- tiga företag, även om detta i sig inte innebär en sysselsättningsökning. I vissa fall, menar man, kan t.o.m. en reducerad sysselsättning vara nöd- vändig för att åstadkomma en långsiktig bärkraft. Utgångspunkt för stödgivningen bör vara en prövning av projektet som sådant, dess bär- kraft och utvecklingsmöjligheter, företagsledningens kapacitet m.m. Detta, menar man, innebär också att sedvanliga finansiella analyser inte är tillräckliga. Det krävs en ingående kvalitativ värdering av projektet i dess helhet.

Stödsystemets nuvarande tekniska utformning med dels bidrag, dels lån anses av länsstyrelsen i Gävleborgs län vara otidsenlig. Staten går ofta in med bidragsmedel trots att en konstruktion med villkorliga lån t.ex. med royalty vore mer ändamålsenlig. Härvid skulle staten få del av värdetillväxten i de fall projektet blir lönsamt. Royalty i form av andelar av företagets vinst skulle härvid återbetalas från företaget när projektet blir lönsamt och revolvera regionalt. I de fall ett projekt skulle misslyc- kas skulle staten kunna efterskänka de satsade medlen. En sådan lös- ning, menar man, skulle främja satsningar i riskfyllda projekt. Den synes också vara ändamålsenlig inte minst för stöd till produktutveckling och marknadsföringsprojekt.

Länsstyrelsen i Örebro menar att nuvarande regler för säkerheter och borgen är alltför strikta. Länsstyrelsen i Kopparbergs län tillämpar för

sin del strikta krav på soliditet, men vill tillämpa reglerna för personlig borgen relativt ”mjukt". I båda länen uppfattar man reglerna som ett hinder för att främja projekt i ”nya” branscher samt i projekt med högt risktagande. I projekt typ uppdragsverksamhet har man vanligtvis få fasta tillgångar som säkerhet. Detsamma gäller ofta även projekt i pro- duktutvecklingsskedet.

Vad gäller förhållandet mellan central och regional nivå i beslutssy- stemet konstaterar länsstyrelsen i Gävleborgs län att det kan ta en lång tid av förberedelseri fråga om projektuppläggning m.m. innan ett ären- de är så långt framskridet att det föreligger i form av projektansökan. Ofta tar sådana förberedelser mer än ett år. När sedan ansökan inkom- mer till den centrala nivån formuleras därifrån nya villkor, man har nya synpunkter på'projektet och kräver nya analyser som innebär förnyat utrednings- och beredningsarbete regionalt och hos företaget. Den cen- trala nivån, anför länsstyrelsen, måste överge denna passiva roll i för— beredelsearbetet och komma in tidigare i diskussionerna om upplägg- ning av projektet så att man aktivt följer projektets utveckling fram tills det genomförs. Härvid kan man också tidigt ge synpunkter på utform- ningen under arbetets gång. En sådan rutin, menar man, skulle ge en snabbare och mer effektiv handläggning.

Sammanfattningsvis anser flera län att nuvarande stödmedelsförord- ning och de anvisningar som lämnas från SIND är alltför detaljregleran- de. Med hänvisning till förordningen för glesbygdsstöd, som har en mer flexibel utformning, anser man att den centrala detaljregleringen bör kunna minskas väsentligt.

Kapitalförsörjningsproblem bland främst de mindre och medelstora företagen tas upp och behandlas i ett antal industriprogram.

I flera program framhåller man att industrins ökade teknikinnehåll med åtföljande investeringar i utbildning och utvecklingsarbete, s.k. kunskapsintensiv industri, leder till problem för företagen att prestera traditionella säkerheter i byggnader och maskiner, varför det föreligger ett allt större behov av riskkapital.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att försörjningen av kapital allmänt sett är god men att det finns problem när det gäller riskvilligt kapital. Situationen har dock förbättrats under senare tid genom till- komsten av en rad nya kapitalmarknadsorgan.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser, i likhet med flera andra länsstyrel- ser, att bankerna bör tillhandahålla krediter till industrin i större omfatt- ning.

Länsstyrelsen i Örebro 1än konstaterar att utvecklingsfonden är av väsentlig betydelse för att länets små och medelstora företag skall kunna engagera sig i olika utvecklingsprojekt. Den typ av låneverksamhet som utvecklingsfonden bedriver i form av produktutvecklingslån med vill- korlig återbetalningstid medför med nödvändighet en del förluster för fonden. Likväl är verksamheten från samhällsekonomisk synpunkt an- gelägen. Sedan några år tillbaka erhåller inte utvecklingsfonderna till- skott av lånemedel från staten, vilket innebär att fondens kapital urhol- kas. Det är därför angeläget att utvecklingsfonderna tillförs medel att täcka förluster för långivning till produktutveckling eller andra insatser med högt risktagande.

4.3. Utvärderingar av transportstödet

Transportrådet (TPR) utvärderade år 1981 på regeringens uppdrag transportstödet till Norrland (TPR Rapport 1981:9). I TPR:s utvärde- ringsarbete kartlades transportkostnadernas andel av saluvärdet för fö- retag inom olika industribranscher. Resultatet av denna kartläggning redovisas i tabell 4.2. Som framgår av tabellen är transportkostnadernas andel av de totala kostnaderna och därmed av saluvärdet i de flesta branscher liten. I företagens kalkyler torde därför transportkostnaderna inte ha någon avgörande betydelse. Vidare framgår av tabellen att trans- portkostnadernas andel av saluvärdet hos företag inom skogslänen i de flesta branscher inte nämnvärt avviker från andelen hos företag i övriga delar av landet. För industrin som helhet är skillnaden endast 0,5 pro- centenheter. För verkstadsföretagen föreligger ingen skillnad alls mellan företag i skogslänen och övriga delar av landet.

TPR framhåller sammanfattningsvis att ett stöd kopplat till arbets- kostnader innebär att arbetskaftsintensiva företag får en större benägen- het att söka sig till det regionalpolitiska stödområdet. Däremot kommer företag med höga transportkostnader att på motsvarande sätt söka lo- kaliseringar där dessa kostnader är lägre, dvs. i regel utanför stödområ- det.

Transportstödet ingår som ett av flera medel för att åstadkomma en bättre regional balans. Kvantitativt är det dock inte möjligt att mäta de effekter transportstödet har haft. Stödet har dock till sin huvudsakliga del varit inriktat mot expansiva företag och har enligt TPR:s bedöming riktats mot branscher som ur regionalpolitisk synpunkt är värdefulla att stödja.

Utifrån sin utvärdering och de erfarenheter i övrigt som finns fastslår TPR att transportstödet är ett effektivt regionalpolitiskt medel. Stödet bör fortsättningsvis i huvudsak ha samma inriktning och uppbyggnad som tidigare. Rådet diskuterade dock vissa ändringar.

TPR prövade frågan om transportstödet även fortsättningsvis skulle avse såväl in- som uttransporter. I första hand diskuterades om det fanns anledning att slopa stödet för transporter av råvaror och halvfabrikat till

Tabell 4.2 Transportkostnadernas andel av saluvärdet

Bransch Andel av saluvärdet (%) Skogslänen Övriga delar av landet Livsmedelsindustri m. m. 3,07 1,39 Textilindustri m. m. 1,56 1,25 Trävaruindustri 2,22 2,17 Massa- och pappersindustri 0,78 1,07 Kemisk industri 1,19 0,98 Jord- och stenindustri 4,75 3,27 Metallframställning 1,96 1,79 Verkstadsindustri 0,88 0,88

Hela tillverkningsindustrin 1,72 1,22

stödområdet. TPR ansåg emellertid att det inte fanns skäl att föreslå en sådan ändring av stödets inriktning. Intransportstödet har störst bety- delse för verkstadsindustrin och den kemiska industrin.

Transportrådet prövade vidare frågan om ett särskilt stöd till sjötrans- porter. Det synes, enligt de gjorda undersökningarna, inte föreligga några avgörande regionalpolitiska skäl att låta transportstödet även omfatta sjöfarten. Däremot finns det enligt TPR:s mening trafik- och sjöfartspolitiska skäl för ett sådant stöd.

För att komplettera föreliggande underlag avseende transportstödet till Norrland har kommitten låtit genomföra en mindre studie av de principiella samhällsekonomiska bedömningar som kan läggas på trans- portstödet. Studien har genomförts av Per-Ove Hesselbom vid national- ekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Kommittén har vidare tagit del av synpunkter och material om transportstödet från handelskamrarna i Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska Hamnförbundet, Norrländ- ska Hamnförbundet, Sveriges Redareförening, representanter för Vä- nersjöfarten och från enskilda företag.

Hesselbom framhåller att för att den önskade regionala expansionen ska kunna uppnås krävs att företagen konfronteras med priser på pro- duktionsfaktorer som avspeglar stödregionens specifika produktions- förutsättningar. Överskottssituationen vid rådande priser inom de regio- nalpolitiska stödområdena gäller huvudsakligen arbetskraft. Stödet bör därför i första hand ges till arbetskraftsanvändning, så att lönekostnaden per anställd anpassas. Ett transportstöd leder till att företagen underlåter att beakta de verkliga transportkostnaderna. Transportstödet diskrimi- nerar till förmån för företag med en stor transportkostnadsandel. DeSs- utom snedvrider det de enskilda företagens produkt- och teknikval.

4.4. Utvärdering av regionala investmentbolag

Docent Christer Olofsson, Linköpings universitet, har på uppdrag av kommittén genomfört en utvärdering av regionala investment och ut- vecklingsbolag. Arbetet är en komplettering av en studie som Olofsson genomfört åt statens industriverk och vilken redovisas i rapporten (SIND 198314) De regionala utvecklingsbolagen - instrument för indu- striell utveckling? De två studierna berör tillsammans följande regionala investment- och utvecklingsbolag: Regioninvest i Norr AB, AC-lnvest AB, Z-Invest AB, Dala Invest AB, Wermia AB, Oxelöinvest AB, Start Invest AB, Malmöhus Invest AB, Landskrona Finans AB och Svetab. Av de regionala investmentbolag som bildats på privat initiativ och som erhållit statliga län är det således endast Wermia AB och Landskrona Finans AB som ingår i studierna. Detta förhållande beror på att övriga privata regionala investmentbolag i Västerbottens, Jämtlands, Väster- norrlands och Kopparbergs län varit i verksamhet så kort tid att det inte varit meningsfullt att ta med dem i studierna.

Olofsson framhåller i sina sammanfattande kommentarer att de "ar- betsmodeller” som Wermia AB och Landskrona Finans AB utgör har

bättre förutsättningar att skapa bestående effekter i form av företagstill- växt och sysselsättning än de statligt ägda bolagen. Det är bättre för staten att eftersträva lösningar tillsammans med privata intressenter med förankring i näringslivet såväl inom som utom den region investment- bolaget arbetar inom, än att lösa problemen helt i egen regi.

Det har vidare förekommit orealistiska förväntningar på många av de regionala investmentbolagen om att dessa skall kunna generera stora nytillskott av sysselsättning i ett kortsiktigt perspektiv. I normalfallet ger de kapitaltillskott som utvecklingsbolagen kan ge till tillverkande före- tag effekter först på längre sikt.

I rapporten framhålls vidare att effekterna av tillkomsten av regionala investmentbolag i regioner med liten industriell tillväxt måste följas noga. Det är långt ifrån säkert att de satsningar som görs är tillräckligt effektiva. Det är angeläget att investmentbolagen endast satsar på lön- samma projekt. Den regionalpolitiska prioriteringen görs i och med att resurser avsätts för att skapa de regionala bolagen. Men när dessa tillkommit bör val av investeringar endast göras utifrån projektens af- färsmässiga förutsättningar.

4.5. Utvärdering av glesbygdsstödet

På uppdrag av industridepartementet har planeringsdirektör Bengt Berglund genomfört en utvärdering av det statliga glesbygdsstödet under perioden 1968—1982. Arbetet redovisas i rapporten (Ds I 1984: 1) Stat- ligt stöd till glesbygd- utvärdering av stödgivningen 1968—1982. Rap- porten har remissbehandlats under våren 1984.

Berglund framhåller att en betydande andel av glesbygdsstödet gått till insatser i skärgårdsområdena i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län. När det gäller kommersiell service har stödet i dessa områden i väsentlig grad gällt tillbyggnader och kvalitetshöjande åtgärder.

Det kan konstateras att länsstyrelserna inte följer några enhetliga riktlinjer för verksamheten med glesbygdsstöd. Man kan i olika län till och med skymta vissa grundläggande skillnader i inställningen till gles- bygd.

Enligt beräkningar som gjorts av utredaren skulle sysselsättningen i glesbygd ha ökat med totalt 9 000 sysselsatta personer eller 3,9 % under perioden 1976—80. Av dessa avser 1 500 Stockholms samt Göteborgs och Bohus län. Glesbygdsstödet torde enligt utredaren i väsentlig ut- sträckning ha bidragit till denna sysselsättningsökning. Sysselsättningen i tätbygd har emellertid ökat nära nog dubbelt så snabbt som i glesbygd.

Kommunreformen och kommunernas efter hand allt starkare engage- mang i näringslivsfrågor torde ha medverkat till den positiva sysselsätt- ningsutvecklingen i glesbygden. Det är därvid väsentligt att göra klart att åtskilliga kommuner lägger ner stora personella och ekonomiska resur- ser på att stödja utvecklingen av glesbygden. Det finns också exempel på motsatsen, nämligen kommuner som är ytterligt tveksamma till satsning- ar på att utveckla glesbygden.

Enligt utredarens bedömning har glesbygdsstödet utnyttjats mycket

effektivt. Resursinsatserna är i förhållande till de uppnådda resultaten små. Varje tillskapat fast heltidsarbete under perioden 1979/80— 1981/ 82 skulle i genomsnitt endast ha kostat staten 88 000 kr. Under samma period räddades i storleksordningen 175 butiker från nedläggning. Även om stödet till dessa butiker i allmänhet var högre än det stöd som genomsnittligt utgick i investeringsstöd, är det även här fråga om mycket små insatser i förhållande till resultaten. I fråga om stödet till butiker resulterade varje räddad butik i att i genomsnitt 1,4 arbetstillfällen bevarades och att hushåll och kommuner besparades en rad uppoffring- ar etc. De totala kostnaderna per nytt arbetstillfälle redovisas emellertid inte i rapporten.

Enligt utredaren finns det tecken som tyder på att effektiviteten i glesbygdsstödet kan komma att gå ner. För att motverka detta krävs ökad planering och prioritering av stödinsatserna.

Regeringen uppdrog den 12 april 1984 åt glesbygdsdelegationen (1 1977202) att utvärdera om de glesbygdspolitiska åtgärderna är ända- målsenliga för att stimulera glesbygdens utveckling. Utvärderingen skall redovisas till regeringen senast den 2ju1i 1984.

4.6. Utvärdering av verksamheten med produktutvecklingslån

Någon utvärdering av de regionala utvecklingsfondernas verksamhet med utvecklingskapital föreligger inte eftersom denna verksamhet en- dast bedrivits under kort tid. Däremot har SIND låtit göra en utvärde- ring av de produktutvecklingslån som utvecklingsfonderna kunde läm- na under perioden 1978—1982.

Studien visar bl a att företagen underskattar kostnaderna för produkt- utvecklingsprojekt. Vidare överskattas möjligheterna att etablera sig på marknaden med en ny produkt. Ett sätt att stödja företagen i utvecklings- projekten skulle vara att en konsult från utvecklingsfonden eller en av utvecklingsfonden kontrakterad konsult regelbundet följer upp projek- tet.

En detaljstudie avseende 20 företag i Västerbottens län som erhållit produktutvecklingslån visar att lånen i de flesta fall varit förlustbring- ande för utvecklingsfonden, medan de för samhället som helhet innebu- rit lika stora ut- som inbetalningar. Dvs de skatter som stat och kommun erhållit på löner till personal som anställts i utvecklingsprojekten har tillsammans med amorteringar på lånen varit lika stora som de utbeta- lade lånen.

4.7. Regionalpolitiskt stöd i andra länder 4.7.1 Japan och USA

Föreliggande avsnitt behandlar regionalpolitikens inriktning i andra länder. Redovisningen är översiktlig och begränsas i huvudsak till Eu— ropa med hänsyn till att förhållandena i dessa länder allmänt sett är

likartade de svenska. Det bör dock understrykas att väsentliga skillnader föreligger mellan länderna vad gäller såväl den allmänna ekonomiska utecklingen, industrins sammansättning m rn som administrativt system och politisk organisation på central, regional och lokal nivå. Vidare bör påpekas att det även i Japan och USA finns intressanta regionalpolitiska medel att beakta men att i regel avvikelserna i de allmänna förutsättning- arna är stora i förhållande till Sverige.

I Japan sker fn en mycket medveten regionalpolitisk planering med inriktning på att skapa tillväxtcentra (”technopolis”) utanför storstads- regionerna Tokyo, Nagoya, Osaka och Kobe. År 1982 utvaldes 19 såda- na tillväxtcentra. Dessa tllväxtcentra ligger i eller intill orter med minst 200 000 invånare. Närhet till flygplats eller snabbtågsförbindelse är yt- terligare en förutsättning. Senast år 1990 skall huvuddelen av resp cen- trum vara utbyggd. Samtliga tillväxtcentra baseras på befintlig industri i resp region liksom påjordbruket och fiskenäringen. De flesta centra har planer på att stimulera utvecklingen inom högteknologiska företag med inriktning på elektronik och bioteknik. Andra branscher och produkt- områden som nämns är bl a specialiserad varvsindustri, livsmedelsindu- stri, kollektiva trafikmedel, havsresurser, hälso- och rehabiliteringsverk- samhet samt rymdteknik.

Presidentskiftet i USA den 1 januari 1981 innebar bl a att ansvaret för regionalpolitiska åtgärder i ökad omfattning lades på regionala och lokala myndigheter (”New Federalism”) medan insatserna från den federala nivån trappades ner. Det finns dock fortfarande federala pro- gram för regionalpolitiska insatser och för stadsförnyelse. Indirekt upp- står betydande regionalpolitiska effekter genom försvars- och rymdpro- grammen. Det finns även ett särskilt federalt finansierings- och service- program för småföretag som administreras av Small Business Admini- stration (SBA).

Alla stater i USA har medel för att stimulera den ekonomiska utveck- lingen. Tidigare var åtgärderna i huvudsak inriktade på att söka påverka företagens lokaliseringsval till förmån för den egna staten. Under senare år har dock en allt större vikt lagts vid att utveckla det inom resp stat befintliga näringslivet. De delstatliga medlen omfattar såväl rådgivning till företag som finansiella medel. En rad olika finansiella medel före- kommer. Sammansättningen av stödmedelsarsenalen är dock annorlun- da än i Europa. Således är bidragsgivning relativt ovanlig liksom risk- kapitaltillskott. Det mest förekommande medlet för att stimulera nä- ringslivets utveckling är särskilda obligationsemissioner, s k ”Industrial Revenue Bonds” (IRB). Sådana obligationer kan emitteras av delstater- na eller i vissa fall av lokala myndigheter. Räntan på obligationerna är befriad från federal inkomstskatt och i vissa stater också från delstatens inkomstskatt. Det innebär att räntan kan sättas lägre än för kommersiel- la obligationslån som emitteras av privata företag. I regel är också löptiden längre. De medel som delstatsmyndigheterna får in genom obligationslånen kan i sin tur lånas ut till privata företag till en låg ränta. Alternativt används medlen för att bygga anläggningar som hyrs ut till företag. Det finns också särskilda obligationslån inriktade på att stödja småföretag.

De medel som har störst omfattning efter obligationslån är direkta lån finansierade med skattemedel. Även lånegarantier användes i vissa sta- ter. Samtliga stater ger också olika former av skatteförmåner. I många stater ges skatteförmåner vid nettoökning av företagens personal.

4.7.2. Regionalpolitiskt stöd till näringslivet i Europa

] tabell 4.3 redovisas inriktningen av de regionalpolitiska medlen riktade till näringslivet i olika länder i Europa. Varje kryss markerar förekomst av ett medel. Som framgår av tabellen ligger tyngdpunkten vad gäller stödformer i bidrag till investeringar och räntestöd på lån. Drygt hälften av länderna ger olika skattefördelar vid lokalisering inom stödområden. Sju av 15 länder har sysselsättningsstöd.

Tabell 4.3 Regionalpolitiska medel i Europa Land Bidrag Räntesub— Skatte- Extra Syssel- till inve- ventioner fördelar avskriv- sättnings- steringar på lån ningar relaterade

bidrag

Belgien )( x Danmark )( x Finland )( x x x Frankrike x x x )( Grekland )( x x )( Irland )( x x x Italien )( x x )( Luxemburg )( x )( Nederländerna x x x Norge )( x x )( Portugal )( x )( Spanien x x )( Storbritannien )( x )( Sverige x )( Västtyskland x x x )(

Det är härvid intressant att se närmare på hur bidragen till investering- ar är relaterade till investeringskostnader eller till annat mått samt vilken prövning som görs. Tabell 4.4 redovisar reglerna för hur stort bidrag som kan lämnas.

Som framgår av tabellen är den maximala nominella bidragsprocen- ten i Sverige hög i förhållande till de flesta andra europeiska länder.

Det helt dominerande förfarandet är att myndigheterna prövar de ekonomiska förutsättningarna för varje enskilt projekt (projektvis pröv- ning). I de största länderna finns i de flesta fall också objektvis prövning, dvs att vissa stöd utgår generellt för investeringar utan prövning av de företagsekonomiska förutsättningarna för investeringarna.

Följande tablå belyser bl a huruvida det förekommer kompletterande regler som innebär att bidragen till investeringar inte enbart relateras till investeringskostnaden utan också till bl a sysselsättning.

Belgien Hänsyn tas till projektets sysselsättningseffekt för att bestämma bidragets storlek. Såväl expansionsinves-

. ,_ __ __#____Lj

Tabell 4.4 Bidrag till investeringar i olika länder

Land Maximala Prövning

bidrag (%) Belgien 24,3 projektvis Danmark 25" projektvis Finland 45 projektvis Frankrike 25h projektvis och objektvis Grekland 65 projektvis Irland 60 projektvis Italien 56 objektvis Luxemburg 15 projektvis Nederländerna 35 projektvis och objektvis Norge 35 projektvis Portugal —* projektvis Spanien 20'I projektvis Storbritannien 22” projektvis och objektvis Sverige 70 projektvis Västtyskland 50 projektvis och objektvis

" I praktiken dock högst 10 milj. kr.

35 000—50 000 FF per nytt arbetstillfälle. ' Avgörs från fall till fall. .: Beroende av investeringskostnaden per nytt arbetstillfälle. *" För projekt inom servicesektorn ges bidrag per nytt arbetstillfälle.

Danmark

Finland

Frankrike

Grekland

Irland

teringar som rationaliserings- och omstrukturering- sinvesteringar är berättigade till bidrag. Tidigare har endast etablerings- och expansionsin- vesteringar som inneburit sysselsättningsökning varit stödberättigade. Hänsyn tas till projektets sysselsätt- ningseffekt för att bestämma bidragets storlek. Nu- mera kan bidrag även lämnas till projekt som innebär att sysselsättningen bevaras vid ett företag. Stöd lämnas till etablerings- och expansionsinveste- ringar som innebär sysselsättningsökning eller i vä- sentlig utsträckning höjer företagets förädlingsvärde. Reglerna för bidraget anger att bidraget per nytt ar- betstillfälle kan variera mellan 35 000 FF och 50 000 FF. Investeringar utan sysselsättningsökningar är in- te stödberättigade annat än i undantagsfall. Bidrag utgår i regel till etablerings- och expansionsin- vesteringar men kan även utgå för vissa investeringar i omstruktureringssyfte. Ett bidrag, dets k ”New Industry Grant”, kan lämnas enbart till etablerings- och expansionsinvesteringar som ger sysselsättning åt minst 50 personer och om investeringen uppgår till minst 500 000 £. För att bestämma bidragets storlek tas hänsyn till hur många sysselsättningstillfällen som skapas.

För företag som sysselsätter färre än 50 personer finns ett särskilt omstruktureringsstöd. Denna stöd- form är fn under omprövning.

' Se Ds I I984:6 Govern- ment Support to Indust- ry in Sweden- an Inter-

national Comparison.

Italien Bidrag till investeringar utgår i stort sett automatiskt. Stödberättigade är etablerings- och expansionsinves- teringar samt produktivitetshöjande investeringar. Luxemburg Alla typer av investeringar är stödberättigade. Bi- dragsandelen bestäms bl a med hänsyn till sysselsätt- ningseffekterna. Nederländerna Endast etablerings- och expansionsinvesteringar är berättigade till bidrag. Norge Bidrag lämnas till etablerings- och expansionsinves- teringar som innebär sysselsättningsökning. Portugal Andelen bidrag bestäms från fall till fall. Spanien Alla etablerings- och expansionsinvesteringar som

innebär ökad sysselsättning är berättigade till stöd. Små företag kan erhålla bidrag även om sysselsätt- ningen inte ökar om investeringarna är nödvändiga för att företaget skall kunna bestå. Bidragsandelen vid etablerings- och expansionsinvesteringar bestäms med ledning av kostnaden per nytt arbetstillfälle.

Storbritannien En form av bidrag, det 5 k "Regional Development Grant”, är ett automatiskt objektrelaterat stöd. Vid användning av annan form av bidrag, ”Selective Fi- nancial Assistance”, som prövas projektvis, tas även hänsyn till kostnaderna per nytt arbetstillfälle. Alla typer av investeringar kan stödjas. Västtyskland Ett bidrag utgår i stort sett automatiskt till alla inves- teringar inom stödområde. Bidragsandelen är 10 %. Ett annat bidrag utgår efter prövning. Detta bidrag kan normalt uppgå till högst 25 % men om arbetsplat- ser för kvalificerade befattningshavare skapas utgår härutöver ett stöd med 9 000— 15 000 DM per sådant nytt arbetstillfälle. Bidrag lämnas till etablerings- och expansionsinvesteringar samt till investeringar som leder till att minst halva personalstyrkan kan behål- las.

I huvudsak är det i de flesta länder så att projekt som ger sysselsätt- ningsökning i första hand är stödberättigade. Vid bestämning av hur stort stöd som skall utgå tas även hänsyn till antalet arbetstillfällen som tillkommer. I de flesta länder är det även möjligt att ge stöd i de fall investeringarna inte ger någon sysselsättningsökning, men där investe- ringen medför att sannolikheten för att företaget kan drivas vidare ökar. I några få länder utgår bidrag till alla typer av investeringar utan pröv- ning.

Industridepartementet har nyligen låtit genomföra en studie” i vilken svenskt industri- och regionalpolitiskt stöd jämförs med stödmedel i EG-länderna. I rapporten framhålls bl a att tre av de svenska regional- politiska medlen transportstödet, sysselsättningsstödet och nedsättning- en av socialavgifter är ovanliga inorn EG-länderna. Vad gäller omfatt— ningen av stödområdena har Sverige en liten del av befolkningen inom

stödområdena ijämförelse med andra länder. Som norm inom EG gäller att högst 30 % av befolkningen inom ett land får tillhöra ett stödområde.

Vad gäller stödberättigad verksamhet så överensstämmer den svenska avgränsningen i stort sett med EG-ländernas. Men i hälften av dessa länder är dock gruvverksamhet o dyl stödberättigad.

Det kan enligt studien ifrågasättas vilka effekter de svenska lokalise- ringslånen har eftersom de inte innehåller några subventioner. Lånen torde kunna ersättas med lånegarantier.

Det svenska lokaliseringsbidraget har mycket gemensamt med liknan- de medel inom EG-länderna. Bidrag till investeringar utgör i de flesta länder basen i stödarsenalen. Men det svenska lokaliseringsbidraget skiljer sig i tre avseenden från bidragen inom EG-länderna. För det första gäller det bidragens andel av investeringskostnaderna. Den nor- mala bidragsandelen inom EG-länderna är ca 25 % av investeringskost- naden, men i högt prioriterade regioner uppgår stödet till 50—65 %. För det andra skiljer sig lokaliseringsbidraget från liknande europeiska bi- drag genom de fastlagda riktvärden som gäller för bidrag per nytt sysselsättningstillfälle. I fråga om de flesta bidragen inom EG-länderna finns det också gränsvärden för stöd per sysselsättningstillfälle men dessa värden har inte lika stor betydelse. Det svenska bidraget står ofta i direkt relation till en planerad sysselsättningsökning och statens ford- ran skrivs av under förutsättning att den planerade sysselsättningsöknin- gen för resp projekt uppnås. I andra länder finns inte så stark koppling mellan stöd och sysselsättningsökning. Det kan enligt rapporten ifråga- sättas vilket värde en sådan direkt koppling har.

Slutligen framhålls att det svenska lokaliseringsstödet är selektivt och prövas projektvis. Denna utformning stämmer överens med stödens utformning i de mindre av EG-länderna. I de större länderna förekom- mer ofta, som tidigare framhållits, en bas av automatiska bidrag. På detta grundstöd läggs i sin tur ett selektivt stöd. Enligt studien finns det fördelar med att ha ett automatiskt stöd. Härigenom kan nämligen företagen på förhand i sina kalkyler utgå från att det finns ett stöd tillgängligt. Samtidigt kan ett automatiskt stöd leda till att stöd utgår även till sådana investeringar som skulle ha kommit till stånd även utan stöd. Systemet innebär ju också att i regel alla investeringar blir stödbe- rättigade vilket får till följd att kostnaderna kommer att öka väsentligt vid oförändrade bidragsandelar. I Nederländerna finns ett system som innebär att bidrag lämnas till alla investeringar upp till en viss nivå (16 milj floriner motsvarande ca 40 milj kr) medan en selektiv prövning sker över denna nivå.

Av förändringar inom EG-ländernas regionalpolitik under senare år kan noteras att Frankrike, där nya regler infördes 1982, skärpte kravet på att projekten skall ge ökad sysselsättning. I Storbritannien har en statlig utredning föreslagit att en hårdare koppling skall ske mellan bidrag och sysselsättning.

Inom samtliga OECD-länder har under de senaste åren alltmer beto- nats utbildnings- och forskningssektorns betydelse för att påverka den regionala utvecklingen på lång sikt.

4.8. Möjliga regionalpolitiska medel

I detta avsnitt behandlas medel som principiellt sett kan användas för att stimulera näringslivets utveckling i svagtillväxande regioner. Här be- handlas även vissa individinriktade medel.

4.8.1. Regionalpolitiska medel riktade till näringslivet

I stort sett kan man indela regionalpolitiska medel riktade till närings— livet i sju huvudkategorier.

1) Bidrag till investeringar 2) Län med subventionsinslag 3) Lån utan subventionsinslag 4) Bidrag till arbetskraftskostnader 5) Bidrag till andra driftskostnader 6) Direkta skattefördelar 7) Indirekta skattefördelar.

Nedan diskuteras de egenskaper som dessa olika regionalpolitiska medel har och vilka för- och nackdelar som finns med resp. medel.

Bidrag till investeringar

Bidrag till investeringar i maskiner och byggnader kan ha tre huvud- funktioner, nämligen en kostnadskompenserande, en finansiell och en inkomstöverförande funktion. Ett bidrag kan fylla dessa funktioner samtidigt och detär svårt att avgöra vilken funktion som är dominerande vid varje tidpunkt. Det beror bl.a. på vilka allmänna ekonomiska förut- sättningar som föreligger.

Bidragens kostnadskompenserande roll är att ge företagen kompen- sation för de merkostnader för investeringar inom stödområdena som kan anses föreligga. Stödets roll är således att likställa stödområdena med övriga delar av landet i fråga om investeringskostnader. I princip skall stöd utgå endast i de fall det föreligger sådana merkostnader och endast i så stor omfattning att merkostnaderna kompenseras. I fråga om projekt med alternativa lokaliseringsorter skall bidragets funktion såle- des vara att göra ett sådant projektlika räntabelt att genomföra inom stödområdena som i någon annan del av landet. Det är först då som bidraget får en styrande funktion. Vid projekt där en lokalisering utanför stödområdena inte är aktuell kan bidraget ge kompensation så att pro- jektet överhuvudtaget blir företagsekonomiskt lönsamt.

Den andra huvudfunktionen är den finansiella. Bidragets roll är här- vid att det utgör ett kapital som tillförs företaget utan förräntningskrav och utan krav på återbetalning. Lån är räntebärande och skall återbeta- las. Bidragets funktion blir att ersätta eget kapital i företaget. Det nor- mala är att företagen tillförs eget kapital dels genom att ägarna sätter in riskkapital, dels genom vinster. På riskkapitalet finns naturligtvis ett förräntningskrav men förräntningen är beroende av företagets vinstför- måga och stabilitet. Bidraget är i regel ”mer förmånligt” än riskkapitalet

genom att det aldrig behöver förräntas även om projektet är mycket lönsamt.

Bidragens inkomstöverförande roll är att tillföra företagen inkomster för att de därvid skall överväga att lokalisera sig till stödområden. Detta gäller alltså projekt som är fritt lokaliserbara. En sådan påverkan torde ofta vara en nödvändig förutsättning för att få till stånd en flyttning av ett projekt från en ort utanför stödområdena till en ort inom om etable- ringskostnaderna på de olika orterna är desamma.

En fördel med investeringsbidrag är att stödets påverkan på företagets ekonomi är relativt lätt att förstå. Detta gäller även den form av bidrag som vi har i Sverige som egentligen är ett avskrivningslån. Bidragen har också en uppenbar positiv lönsamhetspåverkande effekt i etableringsfa- sen och också en gynnsam likviditetseffekt. Ligger projekten relativt långt från lönsamhetsgränsen är bidrag i regel den enda formen av stöd som gör det möjligt att höja upp projektet över denna gräns.

Bidragen kan också ha stor finansiell betydelse. Om bidraget fyller en funktion som ersättare för ett otillräckligt kapital från delägarna finns även andra lösningar. Är ett projekt lönsamt är det möjligt för ägarna att bjuda in andra till att bli delägare och på det sättet tillföra företaget ett tillräckligt stort eget kapital. Kapitaltillskottet kan därvid komma från privatpersoner, privata eller statliga investmentbolag o dyl.

Bidragens funktion som inkomstförstärkning för att stimulera till lokaliseringar inom stödområdena av företag från andra delar av landet har försvagats väsentligt under senare år. För det första är bidraget sannolikt effektivt endast om investeringsnivån allmänt sett är hög. Som tidigare nämnts har investeringsnivån varit relativt låg under andra hälften av 1970-talet. För det andra kan man konstatera en ökad benä- genhet hos företagen att investera på orter där de redan tidigare är etablerade.

En stor svårighet med bidragen är att i varje enskilt projekt avgöra vad som är merkostnader jämfört med en etablering utanför stödområdena. Speciellt gäller detta för redan befintliga företag inom stödområdena för vilka det inte är ett alternativ att etablera sig utanför dessa. I regel är de projekt befintliga företag genomför av den karaktären att de utgör en del av en successiv utbyggnad av en anläggning. För en sådan kompletteran- de investering torde det sällan föreligga några merkostnader förföreta- get. Den kompletterande investeringen skulle sannolikt aldrig ha ge- nomförts om det inte fanns ett marknadsbetingat behov av större pro- duktionskapacitet. Däremot kan det föreligga merkostnader i projektet.

Lån med subventioner

Subventionerna i ett lån utgörs i regel av att räntan på lånet efterskänks under kortare tid eller att räntesatsen sätts lägre än marknadsräntan. Härigenom sänks företagens kostnader. Men med räntesubventioner kan man inte uppnå så höga subventionsnivåer under kort tid som det är möjligt att göra med bidrag. Räntesubventionen har därför störst betydelse som en löpande subvention under en lång tid. Men även bidragen kan ha en liknande konstruktion.

Lån utan subventioner

Alla typer av län har naturligtvis en finansiell funktion. Syftet med regionalpolitiskt stöd i form av lån vare sig de innehåller subventioner eller ej är att projekten skall erhålla en tillräcklig finansiering. Huvud- orsaken till att banker och andra finansieringsinstitut inte deltar i låne- finansiering av lönsamma projekt inom stödområdena är att de i regel anser att säkerheterna för lånen är otillräckliga. De regionalpolitiska länens funktion är således att vara riskavlyftare. Denna funktion skulle likaväl kunna fyllas genom statliga lånegarantier.

Bidrag till arbetskraftskostnader

En fördel med att ge bidrag till arbetskraftskostnaderna är att arbetskraf- ten blir billigare vilket bör stimulera till fler anställningar. Och detta är ju ett huvudsyfte med det regionalpolitiska stödet. Resultatet blir att driftkostnaderna sänks varigenom företagen kan konkurrera genom att sänka sina priser eller de får högre vinster som sin tur stärker företaget och kan användas för investeringar. Är man intresserad av att medverka till att de befintliga företagens sysselsättning bevaras bör arbetskraftsstö- det utgå kontinuerligt under längre tid. Är man däremot intresserad av att i första hand stimulera till ökad sysselsättning och det kan antas att den befintliga sysselsättningen kan upprätthållas ändå bör stödet utgå som ett marginellt stöd, dvs. endast på antalet tillkommande sysselsätt- ningstillfällen, på samma sätt som det nuvarande sysselsättningsstödet.

Bidrag till andra driftkostnader

I och för sig kan företagen bli konkurrenskraftigare genom att bidrag lämnas även till andra produktionskostnader. Alternativt kan vissa skat- ter som t.ex. energiskatt tas bort för företag inom regionalpolitiskt pri- oriterade regioner. Det har samma effekt som att ge bidrag. Effekten av att sänka priset på t.ex. energi kan bli att användningen av denna produktionsfaktor ökar på samma sätt som användningen av arbetskraft kan öka om arbetskraftskostnaden sänks. Vad gäller arbetskraften är en sådan utveckling önskvärd ur regionalpolitisk synvinkel men det kan inte i sig vara av värde att stimulera till en ökad förbrukning av tex

energi. Direkta skattefördelar

Med direkta skattefördelar menas här sänkningar av skattesatser inom regionalpolitiska stödområden. Härvid bör man skilja på tre huvudtyper av skatter som är aktuella för företag, nämligen inkomstskatt (nettovinst- beskattning), mervärdeskatt och produktionsfaktorskatter. Energiskatt är exempel på en produktionsfaktorskatt. Effekterna av en sänkning av sådana skatter är desamma som effekterna av en prissänkning. Inkomstskattedifferentiering för företag är intressant endast om före- tagen visar beskattningsbara vinster. För företag under uppbyggnad är

ofta en sänkt bolagsskatt i sig av begränsat intresse eftersom vinsterna efter dispositioner är små. Skattelagstiftningen medger också relativt långtgående konsolideringsmöjligheter.

Inkomstskatt för ägare till företag och förmögenhetsbeskattningen anses emellertid vara faktorer som kan hämma utvecklingen av små företag.

Indirekta skatter av den typ som mervärdesskatten utgör kan under vissa förutsättningar användas för att ge företag en inkomstförstärkning. Betydande kontrollproblem uppstår emellertid.

Indirekta skattefördelar

Indirekta skattefördelar kan åstadkommas i fråga om företagens in- komstskatt genom att låta företagen göra avskrivningar i snabbare takt än vad som gäller normalt. Sådana fördelari form av större avskrivning- ar är endast intressanta om företagen är vinstgivande.

4.8.2. Individinriktade regionalpolitiska stöd

För att förmå vissa yrkeskategorier att flytta till stödområdena för att där besätta lediga platser kan lägre statliga inkomstskatter vara ett använd- bart regionalpolitiskt instrument. En annan åtgärd vore att höja lönerna eller att ge andra former av ersättningar eller avskrivningar av tex studieskulder.

En politik inriktad på att stimulera flyttningar till stödområdena bör dock vara selektiv och endast inriktas på sådana grupper som kan erhålla sysselsättning där. Det synes svårt att hävda att det vore motive- rat att ha en politik inriktad på att stödja all form av flyttning till stödområdena eftersom en sådan politik i sig inte ökar antalet arbetstill- fällen där.

Varje form av regional differentiering av inkomstskatter eller löner och andra former av ersättningar möter fördelningspolitiska invänd- ningar. Man kan dock motivera avvikelser från likabehandling med hänsyn till att det är vissa regioner som måste ges ett stöd för att få igång en utvecklingsprocess. Vidare kan man peka på att vid marknadsmässig lönesättning förekommer det inom vissa yrkeskategorier en regional differentiering i lönesättningen. I regel är det därvid de snabbast tillväx- ande regionerna som är löneledande.

5. Industrins regionala struktur. Problem och möjligheter

Industrin kännetecknas av regionala olikheter ifråga om en mängd faktorer. Avsikten med detta kapitel är att ringa in vissa regionalpolitiskt väsentliga tendenser och att belysa hur dessa kan påverka de regional- politiska förutsättningarna under återstoden av 1980-talet. Framställ- ningen bygger i allt väsentligt på underlag framtaget inom SIND.

5.1. Industrins utveckling 1970—1982 samt 1982—90

Industrin hade, med den avgränsning som görs i länsplaneringen, år 1980 totalt 1,016 milj sysselsatta, varav 0,972 milj inom gruv- och till- verkningsindustri (SNI 2+3). Sysselsättningstvecklingen 1963—1982 framgår av diagram 5.1. Industrisysselsättningen år 1980 branschvis fördelad framgår av tabell 5.1. I tabellen redovisas också sysselsättnings- förändringen 1970—75, 1975—80, 1980—82 samt prognos för 1980—90.

Tabell 5.1 Industrins struktur 1980 samt utveckling 1970—75, 1975—80, 1980—82 och 1982-90 Bransch 1000-ta1 Årlig procentuell förändring Prognos 1980—90 syssel- _ ___—_— satta 1980 1970—75" 1975 —80" 1980—82” LP* LU!I

Gruvor, mineralbrott 16,1 —0,3 —3,7 —-3,8 —2,3 — 1,6 Skyddad livsmedelsind. 59,6 -—0,8 1,8 —3,4 —0,6 1,4 Konkurrensutsatt livsmedelsind. 20,9 1,2 —0,4 —2,7 —0,4 1,2 Teko 50,6 —4,7 —6,4 —7,3 —3,4 —3,1 Trävaruind. 86,3 —0,3 — 1,0 —6,3 — 1,5 —0,6 Massa, papper m.m. 61,1 0,6 — 1,1 4,9 ——2,0 —2,0 Grafisk ind. 63,0 0,8 —0,3 —0,8 —0,8 — 1,2 Kemi, petroleum 44,6 3,1 1,1 —0,8 + 0,1 + 1,1 Gummi, plast 26,7 — 1,6 —2,0 -6,8 —0,1 —0,3 Jord, sten 31,3 -—2,6 —3,5 —5,6 —2,2 —5,3 Järn—, stål—, metallverk 64,4 0,9 —3,3 —5,8 —2,4 1,4 Metallvaruind. 107,0 2,3 —-0,7 —9,9 —0,9 0,4 Maskinind. 127,2 1,4 —2,1 —3,7 — 1,1 2,9 Elektroind. 82,6 2,3 —0,9 + 0,4 —0,8 1,2 Transportmedel utom varv 83,0 3,9 +0,6 +0,3 _ l 6 __0 9 Varv 26,0 4,3 10,1 —- 10,1 ' * Ovrig tillverkning 21,1 0,3 —0,3 + 0,5 1,7 1,3 El, gas, värme 43,9 0,6 2,4 +0,6 0,6 1,6

Summa 1 015,6 0,8 —1,6 —3,2 —1,3 —0,3

" FoB 70, 75 och 80. "Enligt 1983 års bedömningar. " NR 1980—82. "Enligt den regionala nedbrytningen av 1984 års långtidsutredning.

Diagram 5.1. Industrins sysselsätt- ningsutveckling 1963 1982 samt bedömningar för år 1990

Källa: Nationalräken- skaperna

1 OOO-tal industrisysselsatta

1100

1963 1970 1975 1980 82 1990 År

Industrin hade totalt en ökning med 38 000 arbetstillfällen från 1970 till 1975. Perioden 1975—80 skedde en minskning med ca 85000 och 1980—82 med ytterligare ca 67 000. Totalt sedan 1975 har därmed indu- strin minskat med ca 150 000 arbetstillfällen. Tillbakagången efter 1975 har varit särskilt stark inom krisbranscherna teko, varv och järnmalms- brytning. Den har emellertid varit mycket stor också för järn- och stål- industrin samtjord- och stenindustrin. Efter 1980 har även träindustrin, delar av massaindustrin, viss livsmedelsindustri, gummi- och plastindu— strin samt metallvaruindustrin fått vidkännas vissa minskningar.

Basindustrierna dvs gruvor, trä, massa och papper samt järn och stål hade år 1980 ca 230 000 sysselsatta. De minskade med ca 19 000 under 1970-talet och har därefter till 1982 fortsatt att minska med ca 26 000. Inräknatjord- och stenindustrin samt krisbranscherna varv och teko upp- gick minskningen till 75 000 under hela 1970-talet, betydligt mer än den totala tillbakagången inom industrin. Perioden 1980—82 svarade dessa branscher för en minskning på ca 44 000 eller 70% av den totala tillba- kagången under denna period.

Verkstadsindustrin utom varven samt kemiska industrin utgör med ca 450 000 sysselsatta den tyngsta delen av hela industrin och dess betydelse har ökat eftersom den har vuxit under 1970-talet. Även här inträffade emellertid en minskning mellan 1980 och 1982.

Iperspektivetfram till omkring år 1990 räknar SIND med att 1970-ta- lets trenderi allt väsentligt fortsätter. Detta innebär att basindustrierna, teko och varven skulle få en fortsatt minskad sysselsättning dock i lugnare takt än 1975—82 — medan verkstad och kemi, särskilt läkeme- del, skulle kunna få en viss ökning. De bedömningar som länen gjort i

fråga om den branschvisa utvecklingen innebär, summerade till riket, att industrin totalt sett skulle minska med ca 100 000 under 1980-talet. Minskningen 1980—82 utgjorde ca 67 000. För återstoden av 1980-talet skulle därmed tillbakagången bli betydligt lugnare. Vissa olikheter finns mellan länen och SIND i fråga om branschbedömningarna. Även läns- styrelserna tycks dock i stora drag räkna med en förlängning av trender- na från 1970-talet.

5.2. Regionala tendenser

Om man ser till utvecklingen i ett regionalt perspektiv kan konstateras betydande regionala avvikelser från mönster som kan iakttas på natio- nell nivå. Allmänna trender som iakttas på riksnivå kan därför endast i vissa fall väntas få likformade regionala förlopp.

Tabell 5.2 sammanfattar översiktligt några nyckeltal avseende indu- strins storlek, struktur, utveckling och regionala fördelning perioden 1970—1980 samt prognoserna fram till år 1990 enligt länsstyrelsernas bedömningar samt den regionala nedbrytningen av LU 84.

Tabell 5.2 Industrin länsvis. Storlek 1980 och förändringar 1970—75, 1975—80, 1980-82 och 1982—90

Län Antal Andel av Förändring av antalet Förändring

syssel- befolkn. sysselsatta (1000-ta1) perioden

satta 16—64 år ___—_— 1982—90 enl. 1980 1970—75” 1975—80" 1980—82" LP" LU* Stockholms 130 092 13,0 + 1,1 —14,3 —7,3 ——20,0 — 19,0 Uppsala 20 098 13,1 —O,2 —0,4 —0,3 —0,7 —0,1 Södermanlands 35 506 22,7 +0,3 —5,4 -—3,3 —0,3 +4,9 Ostergötlands 53 792 22,1 1,2 —5,3 —4,9 1,9 +4,l Jönköpings 52 075 28,2 + 1,2 —2,3 —3,9 — 1,9 —3,3 Kronobergs 25 776 24,5 +0,9 -—0,6 —l,9 — 1,7 +3,7 Kalmar 36 601 25,1 + 1,6 — 1,1 —3,4 — 1,8 +0,2 Gotlands 4 230 12,5 + 0,4 —0,3 0,0 —0,4 —0,4 Blekinge 23 647 25,3 + 1,8 —2,9 —2,7 + 1,3 +3,3 Kristianstad 33 367 19,7 + 1,1 —3,0 —3,2 + 2,6 + 0,2 Malmöhus 87 540 18,7 +0,8 —8,4 —5,7 + 1,5 +6,5 Hallands 26 524 18,8 +2,l —0,3 —— 1,5 —0,5 + 1,5 Gbg o. Bohus 86 532 19,0 +4,7 —11,7 —0,6 —4,8 —2,4 Alvsborgs 64 215 24,7 —0,7 —8,5 —5,7 —0,7 + 10,5 Skaraborgs 38 108 23,3 + 3,8 — 1,6 3,0 + 5,8 + 6,6 Värmlands 38 008 21,7 +0,9 —3,5 —3,4 — 1,2 + 1,8 Orebro 39 848 23,6 1,0 —3,5 —2,7 — 1,5 + 1,7 Västmanlands 45 003 27,3 + 1,0 —-2,8 —2,8 —4,0 — 1,4 Kopparbergs 39 496 22,4 +3,8 —4,8 —2,5 — 1,7 —0,7 Gävleborgs 41 989 23,0 +2,7 —2,9 ——2,4 — 1,0 +2,4 Västernorrlands 30 724 28,6 + 1,6 —0,5 — 1,7 — 1,9 —0,3 Jämtlands 10 118 12,3 +2,4 —0,2 —0,7 +0,1 +0,9 Västerbottens 26 228 17,0 + 5,0 + 0,2 1,4 1,2 + 2,0 Norrbottens 26 035 15,2 + 4,3 0,7 — 1,4 — 1,6 + 0,4

Riket 1 015 582 19,5 + 37,6 —84,9 —66,9 —35,3 + 34,5

" Enligt FoB 1970, 1975 och 1980. ” Enligt industristatistiken 1980 resp. 1982. Avser gruvor och tillverkningsindustri. Nationalräkenskaperna har ingen regional redovisning. ( Enligt länsstyrelsernas prognoser resp. ERU:s nedbrytning av 1984 års långtidsutredning.

De storleksmässigt industritunga länen är storstadslänen, Älvsborgs, Ös- tergötlands, Jönköpings och Västmanlands län. Dessa sju län med ca 520 000 sysselsatta år 1980 svarar för drygt hälften av rikets industriel- la verksamhet. Dessa län hade 1970—75 en svag tillväxt och har därefter svarat för ca 55% av minskningen totalt i landet. 14 län med mellan 25 000 och 40 000 industrisysselsatta vardera svarar för ca 46% och de tre minsta industrilänen, Uppsala, Jämtlands och Gotlands län har tillsam- mans ca 34 000 sysselsatta och knappa 3% av rikets sysselsättning.

Industritunga kommuner är storstadskommunerna samt Västerås, Norrköping, Borås, Linköping, Eskilstuna, Jönköping, Helsingborg, Trollhättan, Södertälje samt som enda kommuner i skogslänen Sunds- vall och Skellefteå. Dessa 14 kommuner svarar för 30% av rikets industri. Av de 25 största industrikommunerna återfinns utöver de två ovan nämnda bara Örnsköldsvik, Borlänge och Luleå i skogslänen. Samtliga dessa kommuner tillhör de minsta bland de industritunga kommunerna.

Av de 25 minsta industrikommunerna återfinns 14 i skogslänen. De har mellan 200 och 500 sysselsatta. Därutöver finns ett antal kommuner i storstadsområdenas förorter med obetydlig industri samt ett par utpräg- lade jordbrukskommuner inom denna grupp.

De län som har den största industriandelen räknat efter befolkningen i de arbetsföra åldrarna (16—64 år) är Jönköpings, Västmanlands, Kal- mar, Älvsborgs och Blekinge län, samtliga med andelar på 25% eller däröver år 1980. De lägsta värdena uppvisar Jämtlands, Gotlands, Stockholms och Uppsala län med tal på 12— 13%.

De kommuner som har de största industriandelarna ligger genomgå- ende i syd- och mellansverige. Två av de 25 som har den största indu- striandelen finns i skogslänen. Dessa är Hofors och Sandviken, båda i Gävleborgs län och delar av Bergslagens industritäta regioner. I Bergsla- gen finns totalt 6 av de 25 kommuner som har den högsta industritäthe- ten i landet.

Karta 5.1 visar industrins relativa storlek år 1982 per kommun. De mest industriglesa kommunerna finns dels i storstädernas förorts- områden, dels i skogslänens glesbygd. Vidare finns ett par utpräglade jordbrukskommuner med i denna grupp. Norra inlandet har nästan genomgående en lägre industritäthet än riket.

Perioden 1970— 75 ökade industrisysselsättningen i samtliga län utom fyra, Älvsborgs, Östergötlands, Uppsala och Örebro län. I I41än upp- gick ökningarna till minst 1 000 sysselsatta. För skogslänen innebar den- na period en påtaglig förstärkning av den industriella basen, dels totalt, dels genom ett tillskott av verksamheter inom den relativt konkurrens- kraftiga verkstadsindustrin.

Perioden 1975—80 innebar en minskning för riket med 85 000 syssel- satta eller knappt 8%. Nedgången drabbade samtliga län utom Väster- botten som hade en obetydlig ökning. Den starkaste minskningen hade Södermanlands län med 13%. Andra län med minskningar på minst 10% var Göteborgs- och Bohus län främst som en följd av tillbakagången inom den tunga varvsindustrin; Älvsborgs län, med dominans av en kraftigt minskande tekoindustri; Blekinge län, med tillbakagång dels inom varvsindustrin, dels inom verkstadsindustri samt Kopparbergs län,

Karta 5.1 Industrins andel år 1982 andel av bef. 16-64 år

b. ' .— __ __ _ __ __ _— __ _— __ __ _— _ __ __ = __ __ _ _— _ _—___—__ =- __- ”_ _- __ _-

lill

! jul

|| ,,i

% Max 5 % B Mellan 5 och 10 % [:l Riket +5 % (10-20 %) |E Mellan 20 o 25 % & Mellan 25 o 30 % . Mer än 30 %

Umdac Umeå Hogskolereglons Datorcentral

där tillbakagången var särskilt stor inom malmbrytningen samt inom järn och stålindustrin.

Län som haft en mindre tillbakagång än genomsnittet i riket 197580 var Norrbotten, trots den under perioden påbörjade minskningen inom järnmalmsgruvorna samt järn och stålindustrin, Västernorrlands och Jämtlands län, samt Uppsala, Kalmar, Kronobergs och Hallands län. De fyra nordligaste länen lyckades således hävda sin industrisysselsättning bättre än flertalet övriga län under den snabba personalminskningen inom industrin perioden 1975—80.

Perioden 1980—82, som innebar en minskning på knappt 8% för riket, har enligt industristatistiken inneburit en stark tillbakagång i Blekinge län (13%), Kalmar och Kristianstads län (11%) samt Södermanlands, Östergötlands, Älvsborgs och Värmlands län (10% vardera). Gotland har lyckats hålla en oförändrad sysselsättning under denna period. Göte- borgs och Bohus län samt Uppsala län uppvisar en relativt gynnsam bild.

Perioden 1980—82 har för flera län inneburit en kraftigare tillbaka- gång än hela femårsperioden 1975—80. Detta gäller särskilt Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Hallands och Skararborgs län samt de fyra nord- ligaste länen. Samtidigt kan för skogslänen konstateras att endast Värm- lands och Jämtlands län hade en klart svagare utveckling än riket. Övriga skogslän hade visserligen också minskningar av sin industri, men den ligger på lägre tal än genomsnittet i riket. Intrycket från perioden 1975—80 att skogslänen lyckats hävda sig relativt väljämfört med övriga län står sig således också för denna period.

Bland enskilda kommuner kan nämnas att flera av kommunerna i skogslänen har lyckats bibehålla och öka sin industriella verksamhet under senare delen av 1970-talet vilket kan jämföras med den minskning som skett för riket totalt. En sådan positiv utveckling hade man bl a i Falun, Timrå, Ovanåker, Umeå, Vilhelmina samt Piteå som samtliga ökat sin industrisysselsättning mellan 1975 och 1982 med minst 100 personer. Härtill kommer att ytterligare ett tiotal kommuner har haft smärre ökningar.

Utvecklingen under 1980-talet sådan länsstyrelserna uppfattar den skulle innebära en minskning med i storleksordningen 100 000 sysselsat- ta. Samtliga län utom Skaraborg räknar med minskningar. Möjligen kan den reservationen göras beträffande länens bedömningar att man kan tendera att överskatta de negativa trenderna och underskatta de möjlig- heter som finns i form av nyföretagande, expansion av befintliga företag samt förändringar i vår internationella konkurrenskraft. Bedömningar- na gjordes 1982—83 när man bl a ännu inte såg vilka konsekvenser devalveringarna kunde föra med sig. Enligt SIND:s bedömningar, re- dovisade våren 1984 (SIND 1984:2) kan dessa konsekvenser bli betydan- de.

Om man närmare betraktar konsekvenserna av det sena 70-talets strukturomvandling inom industrin kan konstateras att de anläggningar som har försvunnit i stor utsträckning utgjort enheter med låg teknisk standard och med låg produktivitet. Parallellt har omfattande föränd- ringar skett i form av ägarbyten, produktbyten och rationaliseringar i produktsammansättningen i en omfattning som knappast någonsin ti-

digare förekommit under en så koncentrerad period. Samtidigt har be- tydande offensiva investeringar genomförts. Det kan inte uteslutas att Sverige bl.a. till följd av en förbättrad konkurrenskraft under de kom- mande åren kan få viss vitalisering av industrin. Något av detta perspek- tiv kännetecknar analyserna i 1984 års långtidsutredning, som räknar med en gynnsammare industriell utveckling än både länsstyrelserna och SIND.

5.3. Branschernas geografiska fördelning

Olika industribranscher har av naturgivna förutsättningar och skiftande traditioner olikartade lokaliseringsmönster. Tabell 5.3 visar länens an- delar av industrin i skilda branscher är 1982. Som underlag har industris- tatistiken använts, vilken i huvudsak omfattar arbetsställen med minst 5 anställda.

Tabell 5.3 Industristrukturen 1982 enligt industristatistiken. Antal sysselsatta per län.

Län SN12—4 Gruv Livsm Teko Trä Massa Graf. Kemi Sten Stål Verkst. (2) (31) (32) (33) (341) (342) (35) (36) (37) (38)

AB 93 195 44 10 180 230 574 2 158 13 206 8 863 1 509 454 55 286 C 16 048 204 1 439 148 1 173 l 398 914 2 544 805 965 6 378 D 29 071 68 1 397 1 188 1 462 249 1 443 1 966 902 5 357 14 753 E 46 056 17 2 941 1 009 1 926 4 513 1 495 2 122 547 3 126 28 067 F 41449 83 1328 1929 9135 2 411 1477 5 443 160 1425 17132 G 20 694 15 | 064 822 3 143 1 339 1 187 438 1 473 373 10 740 H 28 876 72 2 796 320 5 241 2 485 947 710 2 074 416 13 778 1 3190 164 1022 34 221 0 134 121 415 0 1070 K 18 616 83 1 845 726 466 989 455 805 98 1 037 11 674 L 26 803 239 5 008 2 006 4 476 1 551 1 115 3 269 1 898 31 6 711 M 67400 216 13161 2794 928 2602 6162 10916 3902 761 25574 N 19 376 32 2199 1886 1430 2198 13 11 16 9 6 500 0 74197 121 6886 2205 781 2351 3417 5331 543 126 52 089 P 50 237 28 1 192 12 143 2 976 3 736 1 222 3 578 1 383 846 22 831 R 30 709 40 3166 1413 5125 1370 966 1701 2118 170 14379 5 29 821 0 2 906 422 | 905 5 465 734 2 774 193 4 250 10 943 T 32169 1042 1969 1210 1313 2049 1188 8 602 1164 4637 8 883 U 37 723 21 895 635 969 448 1 214 728 923 6 296 25 474 W 31 161 1528 1650 1018 3721 2902 874 712 304 8049 10324 X 34 778 6 1 682 349 4 410 6 166 "948 534 178 10 064 10 304 Y 23 904 15 1 197 425 1610 5900 718 1906 952 933 10216 Z 6 426 34 913 524 1 107 87 371 175 272 50 2 874 AC 19 994 2 047 1 088 123 2 912 1 744 566 1 152 252 2 311 7 759 BD 20 287 6 380 965 157 2 237 2 217 635 614 175 3 224 3 508

Totalt 802 180 12499 68 889 33 716 59 241 56 328 42 688 66144 23 931 55 846 377 247

Verkstadsindustrin utom varven jämte kemisk industri anses nationellt stå för en betydande tillväxtpotential. Dess betydelse för resp län fram- går av diagram 5.3. Som framgår av karta 5.3 är andelarna särskilt stora i enstaka kommuner i skogslänen, i Mälardalen, delar av Östergötland, Västergötland, Småland och Blekinge.

Diagram 5.2 Basindu- strins betydelse per län är I 982

Basindustrins betydel- se i resp län framgår av diagram 5.2. Här har andelen sysselsat- ta av gruvor och till- verkningsindustri (SNI 2+3) år 1982 angivits för varje län. Karta 5.2 visar ande- len per kommun. Som framgår av kartan är andelarna särskilt stora i Norrlands in- land, i Bergslagen samt i Småland.

Procent

Län

Karta 5.2. Dominans av basindustrier år 1982 andel av industrin totalt

D Max 5 % 5 Mellan 5 och 10 % El Riket +5 % (15-25 %) B Mellan 25 o 35 % & Mellan 35 o 55 % . Mer än 55 %

UMDAC Umeå Högskoleregions Datorcentral

Diagram 5.3 Verkstads- industrins betydelse per län år 1982

Procent U

Karta 5.3.

Dominans av verkstadsindustri år 1982 andel av industrin totalt

Cl Under 10 % Cl Mellan 10 och 20 % 13 Mellan 20 o 30 % FB Riket +10 % (30-50 %) & Mellan 50 o 70 % . Mer än 70 %

UMDAC Umeå Högskoleregions Datorcentral

5.4. Översikt för olika industribranscher

Järnmalmsbrytningen har en koncentration till malmfälten och Bergsla- gen. Till följd av den internationella lågkonjunkturen, svår konkurrens från nyöppnade fyndigheter i bl a Australien och Brasilien samt över- gång till andra malmkvalitéer har den svenska produktionen och syssel- sättningen under senare är kraftigt minskat. Detta har skapat svåra regionalpolitiska problem, Särskilt i Malmfälten som har ett starkt be- roende av malmbrytningen. Även i Bergslagen har problem uppkommit till följd av nedläggning av ett stort antal mindre enheter under senare är. Där återstår nu järnmalmsgruvor bara i Dannemora och i Gränges— berg. Förutsättningarna för återstoden av 1980-talet innebär att produk— tionen beräknas ligga på omkring 17 milj ton per år vilket innebär en fortsatt svagt minskande sysselsättning. Tillbakagången blir dock vä- sentligt mindre än vad den har varit under se senaste åren. Malmfälts- utredningen hari betänkandet (Ds I 198429) Framtid i Malmfälten före- slagit en rad åtgärder för att mildra effekterna av strukturomvandlingen samt pekat på olika beslut som bedöms nödvändiga för att trygga en fortsatt produktion efter sekelskiftet. Bl a måste relativt snart tas beslut om att öppna en ny produktionsnivå i Malmberget vilket kräver mycket omfattande investeringar.

För sulfidmalmerna har utvecklingen varit mindre dramatisk. Fyndig- heterna ligger normalt i mindre malmkroppar och prospekteringsarbetet inriktas på att få fram nya gruvor i takt med att äldre fyndigheter blir utbrutna. Malmbrytningen är belägen främst i Skelleftefälten, i Aitik samt i Bergslagen. Vidare finns brytning på enstaka punkter i fjällked— jan. Förutsättningarna på längre sikt är annorlunda än för järnmalmen. Till osäkerhetsfaktorerna hör effekterna av införandet av nya materiel ofta baserade på petrokemiska råvaror. Viss substitution kan innebära minskat behov av vissa råvaror. Å andra sidan finns strävanden att inom landet säkerställa en inhemsk försörjning av vissa sällsynta mineraler vilket kan innebära ökad efterfrågan på andra områden. Sammantaget räknar man dock med en viss minskning åtminstone sysselsättningsmäs- sigt av verksamheten under 1980-talet. År 1982 avsatte riksdagen 300 milj kr för ett prospekteringsprogram där inriktningen i stor ut- sträckning har avsett skogslänen och Bergslagen.

Livsmedelsindustrin har under senare år haft en viss stagnation i pro- duktionen och till följd av en betydande rationalisering har sysselsätt- ningen minskat. Det finns en tyngdpunkt för lokaliseringen till storstä- derna samt Skåne. För vissa delbranscher såsom frukt- och grönsaksin- dustri, knäckebrödstillverkning, fisk och fiskkonserver, kvarnar, socker- bruk samt olje- och fettindustrin är koncentrationen mycket stark. Andra delbranscher har har en större geografisk spridning, för t ex mejerierna och bagerierna relativt proportionell mot befolkningsfördelningen. Ge— nom viss specialisering har man bl a för mejerierna lyckats bibehålla produktion också vid relativt små anläggningar. För bagerierna tycks den tidigare koncentrationstrenden nu vara på väg att brytas. Inom dagligvaruhandeln har som konkurrensmedel införts att alltid kunna förse kunderna med dagsfärskt bröd. Detta främjar bibehållandet av

åtminstone de medelstora produktionsenheter som med en tidigare trend skulle få svårare att hävda sig.

Livsmedelsproduktionen påverkas i hög grad av politiska beslut av- seende prisbildningen vilket påverkar både den totala konsumtionsvo- lymen och konsumtionens inriktning. Utvecklingen på längre sikt inne- bär sannolikt en fortsatt storleksrationalisering för flertalet branscher. Genom att befolkningen stagnerar och den privata konsumtionen totalt får en svag tillväxt per inkomsttagare synes den mest sannolika utveck- lingen vara en totalt sett ungefär oförändrad livsmedelskonsumtion. En fortsatt produktivitetsökning till följd av både strukturrationalisering och inre rationalisering skulle därmed medföra att det totala personal- behovet i branschen skulle minska med någon procent per år. Också om konsumtionen per invånare skulle "öka är det med hänsyn till befolk- ningsutvecklingen osannolikt att vi skulle kunna få en ökning av syssel- sättningen.

lndustrin för textil och konfektion samt skor och lädervaror är den in- dustribransch som haft den allra starkaste tillbakagången under efter- krigstiden. År 1950 fanns knappt 200 000 sysselsatta i näringsgrenen. Nu är antalet nere i ca 43000. Bedömningarna i LU samt bl a i regeringens förnyelseproposition innebär att man sannolikt måste räkna med en fortsatt minskning under 1980-talet till ca 37 000 sysselsatta år 1990. Branschen har alltid haft ett kärnområde i Sjuhäradsbygden och genom den successiva minskningen av verksamheten har denna dominans för- stärkts. Avveckling av verksamheter har i större utsträckning skett i andra landsdelar. De förhoppningar som fanns i början av 1970-talet om att kunna bygga upp en konkurrenskraftig textilindustri i norrlandslä- nen har inte kunnat infrias. Enda verksamhet av större betydelse i skogslänen är nu den läderindustri som finns i Malungs kommun.

De verksamheter som är uppbyggda kring bearbetning och förädling av skogsråvaran har stor betydelse i ett regionalpolitiskt sammanhang. Skogsbrukets virkesråvara används i huvudsak i sågverken samt i massa- och pappersindustrin. Av den totala produktionen går 55-60 milj m3 till denna användning. Därav tar sågverken ca 40%. Mer än en tredjedel av virkesförbrukningen i sågverken utgör restprodukter i form av spån och flis, som i stor utsträckning går vidare för användning inom massaindu- strin. Mindre mängder används tillsammans med bark som råvara för eldning.

År 1982 fanns enligt industristatistiken 530 sågverk med minst 5 an— ställda. De hade ca 20 400 anställda. Genomsnittsstorleken var därmed 38 anställda, vilket är ett jämfört med andra industribranscher relativt lågt värde. Detta har sin grund i att produktionen ger små skalfördelar. Eventuella vinster i produktionen för anläggningar med större virkesbe- hov äts upp av ökade transportkostnader. Bl a denna faktor gör att större sågverk ofta är samlokaliserade med massafabriker.

Sågverken har en spridning över hela landet. De största anläggning- arna fmns längs norrlandskusten och vid Vänern. Södra Sverige har en viss övervikt i antalet anläggningar.

Sågverken har en mycket stor betydelse för inlandets industri. De utgör i många kommuner tillsammans med skogsbruket huvuddelen av

det näringsliv som arbetar efter marknadsmässiga villkor.

Exportandelen för sågverken är hög - ca 60% av produktionen. Den riktas främst till Västeuropa där Sverige fn är ledande virkesexportör. Efterfrågan på denna marknad liksom inom landet har emellertid varit relativt svag under de senaste åren, främst till följd av ett minskat byggande. Under 1982 och 1983 har dock efterfrågan åter ökat och även för 1984 räknar man med fortsatta ökningar. Positivt för sågverken är en allmän uppgång av den s k ROT-sektorn i hela Europa, vilket innebär ökningar i efterfrågan på sågverksprodukter.

Sågverken väntas enligt en av SIND nyligen gjord utredning (SIND 1983:2) Skogsindustri-skogsenergi, med nuvarande produk- tionsinriktning kunna få en oförändrad eller svagt ökande produktion under 1980-talet. Tillsammans med viss nedläggning av de minsta enhe- terna och fortsatta inre rationaliseringar skulle detta innebära en syssel— sättningsminskning i storleksordningen 500-600 personer per år. Antalet anställda skulle därmed är 1990 uppgå till ca 16 000.

Grovt räknat tredubblas priset på träprodukten från sågverket till konsumenten. Huvuddelen av leveranserna från sågverken sker i form av standardsortiment, s k bulkvara. Möjligheterna att höja förädlingsg- raden i sågverksindustrin har uppmärksammats i flera sammanhang. Den höga kvaliteten i särskilt det norrländska virket anses utgöra en konkurrensfördel för vidareförädling. Sådant virke anses vara väl läm- pat för ämnen till fönster och dörrar och som råvara till möbelindustrin. Virket från södra Sverige anses bättre lämpat för konstruktioner m m.

Metoder för vidareförädling som diskuteras är bl a kundanpassade virkesdimensioner, ämnestillverkning, kvalitetsanpassning m m. Detta kräver främst noggrannare sortering och mätning av virket. Andra åtgär- der är exaktare kapning för att få ut mesta möjliga virke av timret samt förbättrade torkningsmöjligheter. Dessa åtgärder är möjliga att genom- föra med begränsade investeringar. Problemet är emellertid också orga- nisatoriskt. Sågverken drivs i regel som självständiga enheter utan orga- niserat samarbete. Detta gör att exportsatsningar och dylika åtgärder blir svåra och kostsamma att genomföra för det enskilda företaget. Bl a inom ramen för SIND:s branschprogram har man nu påbörjat aktiviteter mec" gemensamma marknadsföringsåtgärder för grupper av företag i ett län. informations- och rådgivningsinsatser m m.

En stor del av avsättningen från sågverken går till trähusfabriker ocl'. snickerier, vars efterfrågan i hög grad bestäms av bostadskonsumtionen Efterfrågan på nyproduktionssidan har minskat kraftigt under senare år. medan en viss tillväxt kan förmärkas genom ökad ROT-verksamhet Nettoeffekten är en minskning av sysselsättningen i branschen med ca 20% under 1970-talet. Träindustrin har en spridning över hela landel men en koncentration till delar av Småland, där flera kommuner har en stark dominans av denna bransch. I likhet med sågverken har branschen en stor andel små anläggningar, och utvecklingen under 1980-talet torde sannolikt innebära en fortsatt strukturrationalisering och därmed en minskad sysselsättning.

Trämöbelindustrin utgör en tredje delbransch inom träindustrin med ca 16 000 sysselsatta och en minskning med ca 4 000 under 1970-talet.

Branschen har ca 50% av verksamheten i Jönköpings och Skaraborgs län, främst Tibro, och ytterligare 25% i Kalmar, Kronobergs och Kris- tianstads län. Till följd av den stagnerande befolkningen och ett minskat byggande förutses en vikande efterfrågan på den inhemska marknaden. Vissa inbrytningar har gjorts på exportmarknaderna, bl a genom IKEA:s satsningar i Västeuropa. Sådana åtgärder kan på sikt ge bety- dande efterfrågeökningar. Än så länge har dock exporten relativt liten betydelse för branschen.

Massa- och pappersindustrin utgör den andra stora mottagaren av skogsråvaran. År 1982 fanns 90 anläggningar som producerade pappers- massa, papper, papp och board. Genomsnittsstorleken är ca 500 anställ- da och förbrukningen är ett normalår ca 36 milj m3. En snabb utslag- ning har skett av anläggningar under 1970-talet vilket gör att den struktur man nu har är internationellt sett konkurrenskraftig. Vissa ytterligare nedläggningar kommer sannolikt att ske under återstoden av 1980-talet. Samtidigt sker viss kapacitetsutbyggnad, inte minst inom pappersindu- strin som ger ett väsentligt högre förädlingsvärde än den rena bulkpro- duktionen av massa. Till osäkerhetsfaktorerna för branschen hör planer- na på en utbyggnad av kapaciteten i vissa av de nyindustrialiserade länderna, bl a Brasilien. Det omedelbara hotet i dessa avseenden är emellertid begränsat, inte minst därför att utbyggnad av helt ny kapacitet är utomordentligt kapitalkrävande. Flertalet projekt som diskuteras bå- de i Sverige och utomlands utgör därför kompletteringar av befmtlig kapacitet genom successiv utbyggnad. Sammantaget kan en utveckling förväntas för branschen som innebär en svag sysselsättningsminskning, främst till följd av vissa kvarvarande nedläggningsbehov.

Förpackningsindustrin har mindre genomsnittlig storlek än massa och papper. Branschen är främst lokaliserad till syd och mellansverige. Bl a som följd av en övergång till engångsförpackningar har branschen haft en god tillväxt under senare år och väntas ha goda möjligheter under 1980-talet.

Skogsindustrin utgör en industriell ryggrad för flera kommuner och orter längs norrlandskusten men även i delar av mellersta och södra Sverige. I många fall är dessa orter starkt dominerade av skogsindustrin. Detta skapar en ensidighet som ger rekryteringsproblem vid högkon- junkturer och problem med hög arbetslöshet vid lågkonjunkturer. Den relativt stabila utveckling som kan förväntas för flertalet kommuner med sådan industri innebär samtidigt att det nu bör finnas möjlighet att mer långsiktigt bygga upp en mer differentierad arbetsmarknad i några av dessa orter.

Den grafiska industrin har en koncentration till storstadslänen samt till större orter i övriga Sverige. Branschen har haft en viss minskning sedan mitten av 1970-talet, bl a till följd av övergång till ny produktions- teknik och en viss överetablering. Den nya tekniken har förändrat pro- duktionsbetingelserna bl a för de större dagstidningarna, där man i vissa fall använder sig av s k distribuerad tryckning som medel att få ner transportkostnaderna. Den nya teknikens möjligheter har också upp- märksammats i vissa regionalpolitiska ärenden, där man har lämnat stöd bl a för investeringar i datorbaserad produktion av kataloger, automa-

tisk kartframställning m m. En stor del av verksamheten i branschen är till sin karaktär tjänsteproducerande, även om produktionen slutligt sker' industriellt. Just i denna skärningspunkt tycks vissa intressanta utveck- lingsmöjligheter för branschen öppna sig. Räknat i sysselsättningstermer' synes rationaliseringspotentialen till följd av införandet av ny teknik åtminstone under de närmaste åren vara större än effekterna av de nytillkommande funktioner som kan växa fram. En viss sysselsättnings- minskning förutses därför i branschen.

Den kemiska industrin är den bransch inom industrin som har haft den snabbaste tillväxten under 1970-talet. En fortsatt tillväxt bedöms vara möjlig särskilt för läkemedelsindustrin, som har en koncentration till storstadsregionerna samt Uppsala. Här sker en snabb utveckling av nya produkter. Genom en hård produktspecialisering har de svenska företa- gen i många fall en världsledande ställning.

Annan kemisk industri inkluderar petroleumverk samt 5 k baskemisk verksamhet. Den hade också en snabb tillväxt under 1970-talet men där är tendensen snarast en viss stagnation under 1980-talet, bl a till följd av en viss överetablering. Tillförseln av oljeprodukter till den svenska marknaden har minskat väsentligt under de senaste åren. Detta väntas fortsätta under 1980-talet och detta får då även återverkningar på pro- duktion och en minskad sysselsättning. För gummiindustrin har under de senaste åren skett en snabb utslagning av kapacitet för produktion av bildäck, bl a som en följd av väsentligt ökad hållbarhet i de moderna däcken. För annan gummivaruindustri sker en viss tillväxt. Sammanta- get väntas gummiindustrin minska något under 1980-talet.

Jord och stenindustrin har i likhet med teko haft en tillbakagång, räk- nat i antal arbetstillfällen, under hela 1970-talet. Branschen inkluderar olika delbranscher som isolerprodukter, glasindustri, cementindustri, tegelbruk, anläggningar för tillverkning av sanitetsutrustning, keramis- ka produkter m m. Produktionen sker i stor utsträckning som processtill- verkning vilket innebär betydande stordriftsfördelar. En koncentration har skett inom tegel-, cement- och betongindustrin samt i glasindustrin. Utvecklingstendenserna för branschen som helhet bestäms i stor ut- sträckning av utvecklingen inom byggandet. Därmed torde fortsatt sys— selsättningsminskning i branschen vara svår att undvika.

För järn- och stålindustrin har omfattande förändringar genomförts efter mitten av 1970-talet, först genom bildandet av SSAB som hu har merparten av den svenska handelsståltillverkningen och senare genom den strukturrationalisering som påbörjades genom arbetet i den s k specialstålkommissionen perioden 1978—1980 och som nu fullföljts genom bildandet av helt nya företag för produktion och marknadsföring av rostfritt stål. Mellan 1975 och 1982 försvann 25% av sysselsättningen i branschen, som även inkluderar gjuterier och ickemetallverk. Detta motsvarar 19 000 anställda. Faktorer på hemmamarknaden som legat bakom tillbakagången är nedgången i varvsindustrin som var en stor användare av grovplåt, balkar och profiler samt byggandets stagnation. Vidare har bristande kvalitet för tunnplåt gjort att bilindustrin tidigare gjort sina inköp utomlands. Omstruktureringen i branschen är ännu inte avslutad, utan den väntas innebära en fortsatt minskning med åtminsto-

ne 2 000 anställda. Parallellt med nedläggning av äldre kapacitet och produktbyten, omorganisation m in har också gjorts betydande nyinves- teringar bl a i en modern tunnplåtsanläggning i Borlänge vilken känn- tecknas av hög teknisk standard. Åtgärderna har gjort att svensk industri vid en internationell jämförelse nu har relativt god konkurrenskraft.

I anslutning till de beslut som riksdagen tagit om omstruktureringen av specialstålindustrin har bl a bildats dels ett utvecklingsbolag, dels en stiftelse med eget kapital på 100 resp 25 milj kr. Syftet med dessa organ är att medverka till att få fram nya företag inom andra branscheri första hand i de orter som kommer att beröras av personalminskningar till följd av den senaste omorganisationen. Totalt sett väntas sysselsättningen minska med ytterligare några tusental fram till år 1990. Genom bran- schens starka koncentration till Bergslagen får denna utveckling kraftiga återverkningar i denna region.

Metallindustrin är en heterogen, relativt stor sektor av verkstadsindu- strin med stark inriktning mot hemmamarknaden, inte minst mot bygg- nadsindustri och hantverk. Den minskade efterfrågan på sådana pro- dukter har inneburit en viss sysselsättningsminskning mellan 1975 och 1982. En viss ökning bedöms dock kunna ske fram till år 1990.

Metallindustrin har vuxit fram som vidareförädling av järn och stål dels för att tillgodose behov av vissa insatsvaror till den tunga industrin. Stora delar av metallindustrin är därför lokaliserad i den mellansvenska bruksbygden med en tyngdpunkt i Eskilstuna. Där har branschen haft en inriktning mot produkter som mött stark konkurrens från andra länder vilket ledde till ett kraftigt sysselsättningsbortfall under 1970-talet. Orter där branschen vuxit sig särskilt stark under 1970-talet är Mora samt Gimo i Östhammars kommun.

Maskinindustrin är i likhet med metallvaruindustrin heterogent sam- mansatt. Den är den största delbranschen inom verkstadsindustrin och har liksom nära nog all annan industri minskat antalet sysselsatta efter år 1975. Viss verksamhet har vuxit fram genom efterfrågan av produkter från jordbruket. Andra exempel är produkter för skogsbrukets och skogsindustrins behov. Liknande exempel är företag för tillverkning av utrustning för anläggningsverksamhet, hydraulisk industri och lager- hållningssystem för transportväsendet och handeln. Här ingår också hushållsmaskinindustrin där Electrolux har en stark ställning även inter- nationellt. I branschen ingår också tillverkning av försvarsmateriel och kommunikationsutrustning. Vidare ingår den snabbväxande produktio- nen av datorer och kringutrustning som en delbransch.

Kunskapsinnehållet i produktionen är i allmänhet högt. Här finns många produktområden där svensk industri enligt flera bedömningar anses ha goda framtidsutsikter. För branschen som helhet förutses en tillväxt på ett par procent per år under 1980-talet. Lokaliseringen har en tyngdpunkt i storstadslänen samt i syd- och mellansverige. Inslaget i skogslänen är litet och i dess mer perifera delar nästan obefmtligt.

Elektroindustrin har sedan mitten av l960-talet varit en av de mest expanderande delarna av industrin. En stark tillväxt har skett inom telematerielindustrin. Där pågår nu emellertid en omfattande personal- minskning som en följd av övergång till ny produktionsteknik. Liknande

förlopp har ägt rum inom övrig elektroindustri. Produktionen av trans- formatorer, motorer och utrustning för elöverföring är ett område som har vuxit fram i nära samverkan mellan näringslivet och staten.

l branschen ingår delar av den snabbväxande elektronikindustrin vilken dock än så länge är relativt liten, mätt i antal sysselsatta. Expan- sionen inom denna del tycks ännu inte vara så stark att den kan uppväga den minskning som sker i den mer traditionella delen av elektroindu- strin. Andra aspekter av detta förlopp är dels att det ställs andra kom- petenskrav på den arbetskraft som efterfrågas i de expanderande verk- samheterna än i de som avvecklas dels att lokaliseringen av tillväxtom— rådena är en annan än den som gäller för de tillbakagående delarna.

Branschen har en koncentration till storstadslänen, Västerås, Ludvika och ett antal medelstora orter i södra Sverige. De snabbväxande elektro- nikföretagen är i hög grad lokaliserade i anslutning till de större högsko- leorterna.

Transportmedelsindustrin exkl varven utgörs i stor utsträckning av bil- industri som har sina största anläggningar i Göteborg, Trollhättan, Sö— dertälje samt produktionsenheter för vissa delar bl a i Skövde, Olof- ström, Kalmar, Köping, Katrineholm och Umeå.

Svensk bilindustri har genom en inriktning av modellutbudet mot relativt exklusiva fordon lyckats uppnå och befästa en stark position. Branschen bedöms kunna hävda sig relativt väl också under resten av 1980-talet, vilket skulle ge utrymme för viss sysselsättningsökning.

För flygindustrin har en personalminskning skett i takt med att leve- ranserna till försvaret minskat. Försöken att få till stånd en övergång till civil produktion har bara delvis lyckats. Huruvida det civila medeldis- tansplan som är framtaget kommer att bli en framgång på marknaden återstår ännu att se. Oavsett detta synes vissa personalminskningar vara ofrånkomliga för branschen.

Varvsindustrin är den bransch som har haft den starkaste tillbakagång- en efter 1975. Antalet anställda har minskat med 40% mellan 1975 och 1980 och därefter har Öresundsvarvet lagts ned och betydande nedskär— ningar genomförts också vid de övriga storvarven. Antalet anställda väntas bli halverat totalt under 1980-talet. Då är att märka att betydande m-inskningar redan har ägt rum.

Geografiskt har branschen en tyngdpunkt i Göteborg, Uddevalla, Malmö och Karlskrona. Härutöver finns vissa medelstora varv med varierande specialisering bl ai Falkenberg, Oskarshamn och Stockholm.

Instrumentindustrin är en heterogen bransch som dock har en betydan- de tillväxt. Lokaliseringen är knuten till storstäderna och vissa högsko- leorter.

Vid en summering av branschernas lokala betydelse kan konstateras bälten av industriell ensidighet i sammanhängande regioner som domi- neras av en och samma bransch. Sådana områden finns i Bergslagen med dess dominans av järn- och stålindustri, Skogsindustri och gruvnäring, i Sjuhäradsbygden med dess dominans av teko, i östra Småland med starka inslag av trä och glasindustri, i Ådalen med dess tillbakagående trä och skogsindustri, i Malmfälten och Skelleftefälten med dess gruv- näring samt mer utspritt områden med dominans av verkstadsindustri.

5.5. Industrins regionala produktivitetsstruktur

Teknisk utveckling, investeringar och marknadsförändringar medför att industrin får en ojämnt fördelad produktivitet. lndustrianläggningar med marknadsanpassade produkter, modern och kapitalintensiv pro- duktionsutrustning har hög produktivitet. Samtidigt finns det anlägg- ningar med föråldrade produkter, omodern och nedsliten produktions- utrustning och låg produktivitet. Spännvidden mellan dessa båda grup- per år i regel stor. Denna spännvidd är också en av de viktigaste förkla- ringarna till strukturomvandlingen som innebär nedläggning av föråld- rade industrianläggningar ochförnyelse genom investering i nya anlägg- ningar med modern teknik och slagkraftiga produkter.

Med hjälp av industriverkets grafiska informationssystem SINDDA- TA har produktivitetsstrukturen för industrin i olika län analyserats. Strukturen 1968 har jämförts med strukturen 1982, varvid nedläggning och förnyelse studerats. Vidare har studerats om detta lett till en förbätt- ring eller försämring av produktivitetsstrukturen. Slutligen har produk- tivitetsstrukturen l982 karaktäriserats. En ”sårbar” struktur känneteck- nas av att små intäktsminskningar eller kostnadsökningar resulterar i snabbt ökande nedläggningsrisker. Efterfrågan på arbetskraft är extremt känslig för kostnads- och intäktsförändringar. En sårbar struktur medför också att industrin får långsiktigt otillfredsställande överskott för själv- finansiering av investeringar i ny teknik. En ”robust” struktur innebär stor motståndskraft mot marknadsförändringar. Klassificeringen är självfallet grov. Skillnaden mellan den ”sårbara” och ”robusta” struktu- ren är i vissa fall liten. Den eftersträvansvärda robusta strukturen bety- der att ökade kostnader eller minskade intäkter får små eller obetydliga nedläggningseffekter.

En utveckling mot ”robusta” strukturer kan uppnås på flera sätt. I allmänhet förutsätts att innovationstakten - introduktion av ny teknik och nya produkter med hög produktivitet - är större än nedläggningstak- ten. Men man kan också uppnå en robust struktur om nedläggningstak- ten är större än förnyelsetakten. En sådan utveckling resulterar emeller- tid i minskad total produktionskapacitet och sysselsättning. Denna typ av förlopp kan tydligt utläsas för svensk industri under de första åren av 1980-talet.

I tabell 5.4 har länen grupperats efter strukturens egenskaper 1982 och förändringenl968-l982.l bl a Stockholms, Älvsborgs och Jämtlands län har strukturen förbättrats ochär idag motståndskraftig mot kostnadsoch intäktsförändringar. I Stockholms och Älvsborgs län har också förnyelse och nedläggning varit stor under perioden.

1 tabell 5.5 har länen grupperats efter industrins förnyelse och ned- läggning. I de båda länen med både stor förnyelse och stor nedläggning har lågproduktiva anläggningar lagts ned samtidigt som nya anläggning- ar med modern högproduktiv teknik tillförts. Produktivitetsstrukturen i de båda länen är motståndskraftig mot kostnads- och intäktsförändring- ar. De sju län som kännetecknas av stor förnyelse men liten nedläggning är inne i en gynnsam strukturomvandlingsprocess. Fortgår denna pro- cess kan industrin i dessa län komma att bli mycket konkurrenskraftig.

Tabell 5.4 Produktivitetsstrukturens förändring 1968— 1982 och status 1982 i länen

Produktivitets- Strukturförändring 1968—1982 struktur —————— l982 Förbättrad Oförändrad Försämrad ”Robust” Stockholms Jönköpings Gotlands Södermanlands Kronobergs Kalmar Kristianstads Malmöhus Hallands Alvsborgs Gbg o. Bohus Värmlands Skaraborgs Jämtlands Västernorrlands ”Sårbar" Uppsala Västerbottens Östergötlands Blekinge Orebro Norrbottens Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs

Fyra av länen - Uppsala, Blekinge, Gävleborgs och Norrbottens län - har dock fortfarande en sårbar struktur, vilket innebär ett uppdämt nedlägg- ningsbehov. Nedläggning kan här utlösas av små förändringar i kostna- der och intäkter. I Södermanlands, Gotlands, Malmöhus och Örebro län har nedläggningen varit stor men förnyelsen varit liten. Nedläggningen av lågproduktiva anläggningar har medfört en idag robust struktur, utom vad gäller Örebro län där fortfarande strukturen är sårbar. På längre sikt måste dock betydande förnyelse ske för att man skall kunna bibehålla en konkurrenskraftig industri.

De elva län som kännetecknas av liten förnyelse och liten nedläggning under perioden 1968— 1982 befinner sig i en mindre gynnsam situation. Utebliven strukturomvandling innebär risker för en snabbt föråldrad industri med allvarliga konkurrenskraftsproblem. I synnerhet gäller det- ta de fyra län - Östergötlands, Västmanlands, Kopparbergs och Väster- bottens län - som redan nu har en sårbar produktivitetsstruktur.

Tabell 5.5 Nedläggning och förnyelse 1968— 1982 inom industrin i olika län Förnyelse Nedläggning Stor Liten

Stor Stockholms Uppsala Alvsborgs Blekinge Värmlands Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Norrbottens Liten Södermanlands Östergötlands Gotlands Jönköpings Malmöhus Kronobergs Orebro Kalmar

Kristianstad Hallands Gbg o. Bohus Skaraborgs Västmanlands Kopparbergs Västerbottens

Materialet understryker det tidigare intrycket att skogslänen åtmins- tone inte befinner sig i ett sämre läge än övriga landet ifråga om indu- strins konkurrenskraft. I vissa län, tex Norrbotten och Jämtland, har industrin fått en klart förbättrad situation räknat från 1968 till 1982.

Även om en klassificering av detta slag har en rad svagheter, tjänar den dock som indikator på industrins konkurrenskraft i olika delar av landet. Fördjupande studier ger naturligtvis en mer preciserad bild av industrins konkurrenskraftsituation i olika län.

5.6. Investeringarna

Industrins investeringar har under de senaste åren legat betydligt lägre än under första delen av 1970-talet. Nedgången har varit särskilt stor för byggnadsinvesteringarna, som nu är bara hälften så stora som för tio år sedan. Denna nedgång förklaras delvis av att kommuner och kommu- nägda bolag börjat ägna sig åt att bygga och förvalta industrilokaler för uthyrning. En del av minskningen för maskininvesteringarna förklaras av att företagen i växande omfattning hyr maskiner, vilket i likhet med lokalhyror inte registreras som investeringskostnader. Även med dessa förbehåll har emellertid investeringarna minskat.

Tillbakagången under senare hälften av 1970-talet var särskilt stark för de kapitalintensiva branscherna gruvor, bryggerier, massa och pap- per, petroleumverk, delar av glasindustrin, järn- och stålverk samt var- ven. Även sågverken uppvisar stora variationer i investeringarna. För varven, som är ett extremfall, är spännvidden perioden 1972 till 1982 mellan högsta resp lägsta investeringsvolym 873 resp 75 milj kr räknat i fasta priser. Sågverken har en variation mellan 853 och 279 milj kr, räknat i 1975 års priser.

Volymen har varierat mindre i branscher som livsmedelsindustri utom bryggerierna, teko, träindustri utom sågverk, kemi utom raffinaderier, jord och sten utom glasindustrin samt verkstadsindustrin utom varven.

Förändringarna från början av 1970-talet till de senaste åren illustre- ras av tabell 5.6.

Slående är hur starkt nedgången har koncentrerats till den första branschgruppen. Övrig industri uppvisar också en nedgång, men den är väsentligt lägre. Den torde helt kunna förklaras av den allmänna ned- gången i industriell aktivitet under slutet av 1970- och början av 1980-talet.

Tabell 5.6 Investeringsutveckling 1972—76 resp. 1978—82. Fasta priser

Branschgrupp Investeringar per femårsperiod (1975-priser) 1972—76 1978—82 Index

1. Gruvor, sågverk, skog jord-sten, järn-stål, varv 31015 52% 17 809 35% 57

2. Övrig industri 35 977 48 % 33 436 65 % 93 Totalt 66 992 100 % 47 505 100 % 79

Kännetecknande för investeringarna är att de uppvisar stora årliga fluktuationer. Investeringar innebär ofta en stegvis utbyggnad av pro- duktionskapacitet inom ett produktområde. När utbyggnaden är ge- nomförd har man också i regel byggt ut kapaciteten så att den kan svälja en viss marknadstillväxt. Därmed tar det ett antal år innan produktions- kapaciteten åter kan utnyttjas helt och nya investeringar kan genomfö- ras. Härtill bestäms investeringarna ett visst är i hög grad av företagens förväntningar i fråga om industriell och ekonomisk tillväxt etc. Föränd— ringarna från år till år är därmed en känslig mätare på det allmänna konjunkturläget.

Tillgänglig offentlig statistik medger inte detaljerade regionala redo- visningar av investeringarna. Däremot kan vissa länssummeringar vara intressanta. Tabell 5.7 visar skogslänens andelar av industrins investe- ringar med fördelning på branscher.

Vid en jämförelse kan konstateras att investeringarna tenderar att koncentreras starkare än sysselsättningen. Detta gäller i synnerhet bas- industrierna, där skogslänen har en väsentligt högre investeringsandel än andelen av sysselsättningen.

Tabell 5.7 Skogslänens investeringsmönster 1979—83. Mkr

Bransch Investeringar i skogslänen Skogslänens andel av 1979—83, löpande priser branschens syss. 1980 Volym Andel av riket Gruvor 2 773 82,2 79,9 Livsmedel 1 417 16,8 29,8 Teko 188 10,5 9,8 S_ågverk 2 731 58,9 44,2 Ovrig träind. 707 26,8 15,1 Massa-papper 7 751 58,7 44,4 Grafisk ind. 304 9,5 11,0 Kemisk ind. ! 226 11,3 12,6 Jord- och sten 442 14,4 12,5 Järn och stål 3 918 73,7 61,3 Metallind. 519 35,3 27,5 Metallvaruind. 1 089 18,8 18,4 Maskinind. ] 117 15,0 20,6 Elektroind. 752 15,4 15,5 Varv 24 3,6 2,9 Trpmedel utom varv 568 7,8 7,9 Ovrig tillverkning 81 10,9 10,3 Totalt 25 606 30 1 20 9

Mot en sysselsättningsandel på ca 21% år 1980 svarar en andel av investeringarna inom industrin på hela 30% för femårsperioden 1979— 1983.

En orsak till denna dominans ligger i basindustriernas stora koncen- tration till skogslänen. Räknar man bort dessa är nivån knappt 7,5 miljarder, vilket motsvarar 12% av riket. Vidare har som nämnts inves- teringarna tenderat att koncentreras hårdare än vad som kan förväntas på grundval av sysselsättningsandelarna.

Tendensen att industrin tycks bygga fast sig i befintliga strukturer är på längre sikt oroande. Skogslänens andelar av de branscher som be- döms ha en utvecklingspotential är förhållandevis små. För vissa delar

har man väsentligt lägre investeringsandelar än sysselsättningsandelen. Detta gäller bl a maskinindustrin, som väntas stå för en viss produktions och sysselsättningstillväxt under l980ta1et.

Om industrin spontant har en tendens att låsa investeringarna till den befintliga strukturen kan man fråga sig om också det regionalpolitiska stödet verkar i samma riktning. Tabell 5.8 illustrerar detta. Här har jämförts de investeringsprojekt inom industrin där regionalpolitiskt stöd har beslutats med de investeringar totalt som är gjorda inom skogslänen inom resp bransch. Det bör understrykas att materialet inte är helt jämförbart. Det ger ändå en klar bild av inriktningen på det regionalpo- litiska stödet.

Tabell 5.8 Det regionalpolitiska stödets betydelse för skogslänens investeringar 1979—83 Bransch Investeringar

i skogslänen 1979—83

Totalt 1 lokstödprojekt Andel av

totalen

Gruvor m.m. 2 772,7 153,0 5,5 Livsmedel 1 417,2 127,7 9,0 Teko 188,3 25,9 13,8 S_ågverk 2 731,4 1309 4,7 Ovrig träind. 707,1 146,1 20,7 Massa—papper 7 750,6 214,6 2,8 Grafisk ind. 303,9 46,9 15,3 Kemisk ind. 1 225,6 610,6 49,6 Jord-sten 441 ,6 46,6 10,6 Järn-stålverk 3 917,7 155,3 4,0 Metallverk m.m. 518,9 44,6 8,6 Metallind. 1 089,0 367,7 33,8 Maskinind. 1 117,0 204,2 18,3 Elektroind. 751,7 62,9 8,2 Varv 24,3 10,1 41,5 Tpmedel 568,2 141,1 24,8 Ovrig tillverkning 81,1 28,3 34,9 Totalt 25 606,3 2 386,5 9,7

Först kan konstateras att de projekt där regionalpolitiskt stöd ingår i finansieringen är en relativt liten del- knappt 10% - av industriinvestering- arna iskogslänen. Räknat för stödområdet totalt är andelen något högre, detta beroende på att delar av skogslänen antingen ligger utanför stöd- området eller kan tillgodogöra sig relativt litet stöd.

Orsaken till den låga andelen ligger vidare i stor utsträckning i att stödet har en inriktning mot expansionsinvesteringar; bidragsmedel lämnas i normalfallet endast i samband med sysselsättningsökning. In- vesteringarna under senare delen av 1970-talet har i stor utsträckning inneburit personalminskningar.

Ett annat drag som kan iakttas är att investeringarna i stödprojekt har en helt annan inriktning än investeringarna istort i skogslänen. Inslaget av stöd till basindustrierna är mycket litet. Däremot har man en stark inriktning mot träförädling, kemisk industri, metallindustri, maskinin— dustri, transportmedel samt övrig tillverkning. Ett genomgående drag är

att strukturen åtminstone mätt på denna grova nivå — ser väsentligt bättre ut än vad den gör totalt. Detta kan innebära att den kapacitet som har byggts ut under senare delen av 1970-talet kan ha en relativt god sammansättning.

5.7. Storleksstruktur m rn

Industrins storleksstruktur varierar mellan länen. Tabell 5.9 visar andelen arbetsställen med högst 19 anställda år 1981 samt andelen sysselsatta i dessa arbetsställen av totala industrisysselsättningen (SNI 2 + 3) per län. Där framgår även den genomsnittliga storleken per arbetsställe samt andelen förvaltningspersonal av antalet anställda.

Tabell 5.9 Industrins storleksstruktur år 1981 samt andelen förvaltningspersonal av antalet industrisysselsatta per län

Län Andel arb.- Andel sysselsatta Genomsnittlig Andel för- ställen med i arb.stä11en med storlek per valtn. pers., max 19 syss., max 19 syss., arb. ställe, procent procent procent ant. syss. Stockholms 79 16 82 47 Uppsala 69 13 92 32 Södermanlands 66 13 97 28 Ostergötlands 67 1 1 109 32 Jönköpings 78 28 51 26 Kronobergs 73 24 57 27 Kalmar 71 18 76 22 Gotlands 71 22 60 16 Blekinge 74 10 128 24 Kristianstads 75 23 61 24 Malmöhus 73 17 82 33 Hallands 74 22 62 23 Gbg o. Bohus 77 13 109 33 Alvsborgs 75 20 69 24 Skaraborgs 72 19 71 22 Värmlands 67 13 101 25 Orebro 67 1 1 99 27 Västmanlands 70 9 137 36 Kopparbergs 77 18 86 25 Gävleborgs 67 1 1 1 16 27 Västernorrlands 69 13 95 26 Jämtlands 75 30 46 21 Västerbottens 69 19 72 23 Norrbottens 72 13 102 22 Riket 73 16 83 30

Andelarna arbetsställen med mindre än 20 anställda varierar mellan 66 och 79%. Andelarna sysselsatta i dessa arbetsställen uppvisar en varia- tion med mellan 9 och 28% av totalen.

Jämtlands län följt av Jönköpings och Kronobergs län har stora inslag av småföretag. Härutöver har Kristianstads, Hallands och Gotlands län höga andelar. Län med särskilt låga sysselsättningsandelar i mindre företag är Västmanlands, Östergötlands, Örebro och Gävleborgs län.

Av bergslagslänen är det Kopparbergs län som avviker från bilden av

en sammanhängande grupp av lån med liten andel småföretag och liten sysselsättningsandel i dessa. En noggrannare analys visar dock att det även för Kopparbergs län är områdena utanför det egentliga Bergslagen, dvs främst Siljansbygden som har en stor andel mindre företag. Bruks— bygderna har en stark dominans av stora anläggningar.

Kända småföretagstäta miljöer i skogslänen är Skelleftebygden, Sil- jansbygden och i något mindre grad Örnsköldsvik och Piteå.

Den genomsnittliga storleken visar en bild som i allt väsentligt stäm- mer överens med föregående mönster. Jämtlands, Jönköpings, Krono- bergs, Gotlands, Kristianstads och Älvsborgs län framstår som småfö- retagslän. Jämtlands län har i genomsnitt bara drygt hälften så stora arbetsställen som riket. Västmanlands, Blekinge, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus samt Östergötlands län framstår som storföretagslän.

Andelen förvaltningspersonal ger en grov bild av förekomsten av ad- ministrativ verksamhet, marknads- och utvecklingsavdelningar inom industrin i skilda län. Stockholms län har här den högsta andelen, främst till följd av ett stort antal huvudkontor med centrala styrfunktioner i regionen, mer än 50% högre än riksmedelvärdet. Denna dominans ten- derar f 6 att förstärkas; allt fler koncerner flyttar sina centrala lednings- funktioner till Stockholmsregionen. Även övriga storstadslän harjämfö- relsevis höga andelar förvaltningspersonal i industrin. Företeelsen som sådan uppmärksammas i flera industriprogram som ett problem för länen. Ökade geografiska avstånd till centrala ledningsfunktioner inne- bär, hävdar man, att man får svårare att få gehör för specifika behov och problem i det egna länet. Lokaliseringen av sådan verksamhet styrs i rätt hög grad av ortsstrukturen samt tillgång till annan kvalificerad service- verksamhet.

Bilden av storstadslänens och särskilt Stockholmsregionens dominans i detta hänseende stärks av den snabba överföring av personal och funktioner som skett från industri till partihandel och uppdragsverksam- het. Denna trend är i stor utsträckning ett storstadsfenomen. Motsvaran- de process har i långt mindre utsträckning skett för mindre orter tex i Norrlands inland.

Vid sidan av storstadslänen kan konstateras relativt höga andelar förvaltningspersonal för Västmanlands, Uppsala och Östergötlands län; i samtliga fall på grund av att man har stora inslag av industri med mycket kunskapsintensiv inriktning. _

Gotlands län har den lägsta andelen förvaltningspersonal. Övriga län ligger på mellan 21 och 28% förvaltningspersonal, något under medel- värdet för riket.

5.8. Underleverantörsfrågor

Industriproduktionen har specialiserats. De stora slutprodukttillverkar- na köper i allt större omfattning färdiga komponenter eller hela kompo- nentsystem. En betydande del av utvecklingsarbetet har överförts från slutprodukttillverkaren till komponentunderleverantören. Utvecklingsarbetet bedrivs i ett nära samarbete mellan köpare och

beställare. Flera studier (t ex Johansson m fl 1982 Företag i nätverk) visar att köpar/säljarrelationen vanligtvis är stabil över tiden men att leveransernas innehåll förändras. Det sker därmed en omfattande tek- nisk förnyelse inom ramen för etablerade relationer. Det tar lång tid att etablera en stabil köpar/säljarrelation och det är ofta svårt för nytill- kommande företag att slå sig in i etablerade underleverantörssystem Inom t. ex. bilindustrin har ett mönster med primär- resp sekundärun- derleverantörer utvecklats. Primärleverantören är i sin tur beroende av leveranser från sekundärleverantörer. Det ställs stora krav på att kom- ponenttillverkaren har kunskap och resurser för att vidareutveckla kom— ponenter och komponentsystem inom ramen för befintliga köpar/säljar— relationer. Vidare ställs stora krav på marknadsföringen av komponen- terna på nya marknader/företag. Utvecklingen av komponenter och komponentsystem ställer också stora krav på lönsamhet (egen finansie- ring) och externfinansiering.

Industriverket har visat (SIND 1982113) att vissa svenska komponent- tillverkare förlorat marknadsandelar i den internationella konkurren— sen. Verket visar att importkonkurrensen hårdnar inom ett flertal mark- nadssegment som tex plast, elektronik, metall, bearbetningsmaskiner m m. Men verkets analys visar också att svenska företag genom en långtgående specialisering kan skaffa sig en stark position genom en offensiv marknadsföring och en effektiv teknisk utveckling. Detta måste ske i samarbete med en krävande kund.

De små sekundärunderleverantörerna är inte direkt påverkade av konkurrensen på den internationella marknaden. Indirekt är de dock helt beroende av att kunden - komponenttillverkaren - får avsättning för sina komponenter. Deras komparativa fördel ligger i förmågan att snabbt anpassa produktionen till beställarens önskemål. Denna flexibi- litet grundas ofta på att företaget är litet och har en liten administration. I flera studier (bl a Ds I l982z3, De små och medelstora företagens nuläge och utvecklingsbetingelser) har också framhållits att dessa små företag sällan kan växa med bibehållen lönsamhet.

För en expansion krävs vanligtvis att företaget utvecklar egna produk- ter som kan bära ökade kostnader för administration, marknadsföring och produktutveckling. Med allmänt gynnsamma förutsättningar kan en del sekundärleverantörer växa och utveckla komponenter. Även här förutsätts dock i regel ett samarbetemed en beställare.

Sammanfattningsvis föreligger en stor risk för att svenska underleve- rantörer kan möta en svår konkurrens från utlandet. Bidragande i sam- manhanget är att de stora köparföretagen, Volvo, Saab m fl, tenderar att övergå till utländska primärleverantörer vilket kan medföra att tidigare svenska underleverantörer måste komma in i de utländska företagens nätverk. Det finns dock också ett par faktorer som ger närhetsfördelar, dels de ökande kraven på leveranssäkerhet, dels att de stora köparföre- tagen ser strategiska skäl till att köpa svenskt. Från samhällets sida finns motiv för att främja ökad företagssamverkan för att bl a bidra till ökad inhemsk produktion inom områden som nu rutinmässigt importeras.

6. Strukturförändringar inom jord- och skogsbruk

Regionalpolitiken tillkom ursprungligen för att mildra effekterna av strukturomvandlingen inom de areella näringarna, först till följd av jordbrukets tillbakagång och senare för att åstadkomma industriell till- växt som ersättning för den sysselsättningsminskning som uppstod ge- nom rationaliseringarna inom skogsbruket.

Sysselsättningsutvecklingen inom de areella näringarna perioden 1960—1982 samt fram till 1990 enligt aktuella prognoser framgår av diagram 6.1.

Under 1960-talet skedde en snabb minskning av antalet sysselsatta inom både jordbruket och skogsbruket. 1970-talet har inneburit en något svagare sysselsättningsminskning. Under den senaste perioden tycks till och med en viss återhämtning ha skett inom skogsbruket. Förjordbruket fortsätter dock minskningen.

Tabell 6.1 och karta 6.1 visar sektorns betydelse per län. Där anges sektorns storlek dels i absoluta tal, dels relativt befolkningen i åldrarna 1664 år.

1 OOO-tal Diagram 6.1. SYSS- Sysselsättningsutveck- ling inom jord- och 600 skogsbruk 1960—1982 samt prognoser för år 500 1990.

400

300

200

100

1960 1965 1970 1975 1980 82 1990År

Tabell 6.1 Antal sysselsatta inom jord- och skogsbruket länsvis 1970, 1975 och 1982, förändring 1970—1982 samt antalet sysselsatta som andel av befolkningen i ålders-

gruppen 16—64 år.

Län Antal sysselsatta Index 1982 Andel av bef. (l970=100) 16—64 år

1970 1975 1982 __ 1982 Stockholms 9 638 8 695 8 169 85 .8 Uppsala 8 836 7 885 6 591 75 4.2 Södermanlands 8 163 7 285 6 196 76 3.9 Ostergötlands 13 587 12 035 10 628 78 4.3 Jönköpings 12 447 10 536 10 031 81 5.4 Kronobergs 9 649 8 176 6 992 72 6.6 Kalmar 13 776 11 825 10 302 75 7.0 Gotlands 5 237 4 743 3 895 74 1 1.3 Blekinge 6 012 4 955 4 558 76 4.9 Kristianstads 18 090 15 360 12 779 71 7.5 Malmöhus 23 549 21 104 17 636 75 3.7 Hallands 13 405 11 692 10 213 76 7.1 Göteborgs- o. Bohus 9 975 8 494 7 044 71 1.5 Alvsborgs 17 310 13 855 11 708 68 4.5 Skaraborgs 16 613 14 575 12 353 74 7.5 Värmlands 13 337 10 820 9 430 71 5.4 Örebro 8 924 7 418 6 450 72 3.8 Västmanlands 7 402 6 587 5 281 71 3.2 Kopparbergs 10 513 8 953 9 102 87 5.2 Gävleborgs 10 190 9 555 8 131 80 4.5 Västernorrlands 9 960 8 676 7 315 73 4.4 Jämtlands 8 959 7 847 5 749 64 6.9 Västerbottens 13 129 10 612 8 554 65 5.5 Norrbottens 9 301 7 847 6 804 73 4.0 Riket 278 472 239 530 205 911 74 3.9

Län där de areella näringarna har en andelsmässigt stor betydelse är Gotlands, Kristianstads, Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län, i samtliga fall med ca 11 % av den totala sysselsättningen i de areella näringarna. Län med stort antal sysselsatta i sektorn är Kristianstads, Malmöhus, Älvsborgs och Skaraborgs län.

Tillbakagången efter 1970 har varit särskilt stark i Jämtlands och Västerbottens län. I övrigt har utvecklingen varit relativt lika i alla län med en minskning på omkring 25 %.

Genomgången i detta avsnitt visar att de areella näringarna fortfaran- de har en stor betydelse i våra regionalpolitiska problemområden.

I avsnitt 6.1 behandlas jordbrukets utveckling. F n diskuteras hur livs- medelspolitiken i vid mening skall inriktas. Förändringar på detta om- råde kan få återverkningar inom såväl jordbruket som dess förädlings- industri. Den framtida strukturen hos jordbruket i Norrland beror i hög grad på om den stora åldersavgången bland företagarna kan kompense- ras genom övertaganden. Om en kraftig reduktion av antaletjordbruks- företag skulle äga rum, kan råvarubasen hotas för den förädlingsindustri som är lokaliserad i norr så att strukturförändringar aktualiseras också där. Avsnitt 6.2 behandlar skogsbruket samt den förädlingskedja som skogsråvaran genomgår. Avsnitt 6.3 behandlar vissa gemensama frågor, bl.a. ägosplittringen.

Karta 6.1. Jord-Skog 1982 antal sysselsatta i procent av bet 16—64 år (Riket=3.92:)

El Upp till riket El Upp till 1.5' Riket % 1.5-2" Riket E 2-3' Riket & 3-4' Riket n Minst 4' Riket

UMDAC Umeå Hogskoleregions Datorcentral

6.1. Jordbruket

1977 års jordbrukspolitiska mål innebar att den brukningsvärda marken skulle användas för jordbruksproduktion. I princip skulle därmed åker- arealen bibehållas oförändrad. Mjölk och animalieproduktionen skulle svara mot den inhemska konsumtionen av mjölk och mjölkprodukter resp animalieprodukter.

1977 års beslut innebar en dämpning av den tidigare snabba struktur— rationaliseringen inom sektorn. En fortgående minskning sker dock av antalet företag, åkerarealen och antalet sysselsatta främst till följd av åldersavgångar bland företagarna.

Ett centralt problem inom jordbruket är för närvarande att sektorns produktion inte utvecklas i balans med den inhemska konsumtionen. Produktionen växer och samtidigt utvecklas konsumtionen svagt till följd av en stagnerande befolkning, flera år av minskande realinkomster för hushållen samt minskande livsmedelssubventioner och en därmed sammanhängande övergång till enklare livsmedel. Möjligheterna till ökad export bedöms fn som begränsade. Någon form av produktions- begränsning utöver den som kan komma spontant bedöms därför vara nödvändig. Obalansen uppskattas av livsmedelutredningen till 10— 15 % av sektorns produktion. En viss potential för omfördelning av produk- tionen finns genom användning av åkermarken för odling av energirå— vara. Den möjliga omfattningen av sådan verksamhet är osäker, men bedöms enligt livsmedelsutrednignen inte innebära annat än en margi- nell påverkan före 1990.

Hösten 1983 föreslog regeringen vissa ändringari de långsiktiga må- len för livsmedelsförsörjningen och därmed för jordbrukspolitiken (prop 1983/84:20). Härvid konstaterades att den kärvare ekonomiska situationen lett till att konsumenternas köpkraft har minskat vilket till— sammans med höjda priser medfört minskad konsumtion av vissa livs- medel. Samtidigt har produktionen fortsatt att öka, vilket resulterat i ett växande överskott av jordbruksprodukter. I propositionen föreslogs vissa förändringar i målen vilka senare godtogs av riksdagen.

Som huvudmål för jordbrukspolitiken gäller att trygga landets livs- medelsförsörjning såväl i fred som under avspärrning och krig. Likställ- da delmål är att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra grupper likvär- dig standard.

Primärt eftersträvas heltidssysselsättning i jordbruket i alla delar av landet och med familjejordbruket som dominerande företagsform. En fortsatt rationalisering anges som önskvärd.

Den tidigare uttalade strävan att bibehålla en ungefär oförändrad åkerareal har utgått ur målformuleringen. Däremot understryks, särskilt i utskottsbetänkandet (JoU 20), vikten av en geografiskt differentierad jordbruksproduktion och att den av regionalpolitiska skäl kan bibehål- las också i områden med sämre förutsättningar för jordbruksproduk- tion, i första hand i Norrlands inland. Riksdagens uttalande kan, tillsam- mans med de strävanden som uttrycks i propositionen att av beredskaps- skäl bibehålla en viss minsta produktion i Norrland, tolkas som en

ambition att säkerställa en viss minimiproduktion som är nödvändig för att ha en tillräckligt stor industri för baslivsmedel i Norrland. Detta kan innebära att de framtida rationaliseringarna inom sektorn måste riktas mot andra delar av landet. Därmed skulle i första hand de mindre enheterna i syd- och mellansverige bli de företag som kommer i fokus för rationaliseringsarbetet. Riksdagsbeslutet innebär också en förlängning av gällande temporära förbud mot investeringar inom animalieproduk- tionen, samt att nuvarande avvecklingsersättning till vissa mjölkprodu- center t v bibehålls i stort sett oförändrad.

Staten har under senare år genom omfattande stödinsatser riktade till jordbruket i norra Sverige medverkat till att vidmakthålla och utveckla lantbruksföretag i särskilt utsatta regioner.

Studier vid lantbruksuniversitetet i Uppsala avseende det statliga stö- dets betydelse för jordbruksföretagen visar att särskilt glesbygdsföreta- gen i norr är starkt beroende av prisstödet, vilket utgår som ett prispåslag på vissa jordbruksprodukter. Stödet ger därmed ett direkt bidrag till den löpande driften. Rationaliseringsbidraget till jordbruket i norra Sverige ger avskrivningslån för investeringar. Även detta stöd har självfallet en stor betydelse eftersom det sänker kapitalkostnaderna för jordbruksfö- retagen. '

Utvecklingen inom jordbruket under ett antal perioder framgår av tabell 6.2. En markant dämpning har skett under senare år.

Tabell 6.2 Vissa förändringar inom jordbruket perioden 1961—1982

Period Årlig förändring av antalet antalet åker- antalet företagl företagare” arealen" sysselsattah 1961 —66 —9 300 15 800 —47 200 —23 800m 1966—71 —7 300 —12300 —8400 —-16800 1972—77 —3 400 —5 200 —4 700 —7 400 1977—82 —2 100 —3 200 —4500 —4 700

" Enl. lantbruksregistret;

" Enligt nationalräkenskapema; . Avser perioden 1963—66.

En fortsättning av nuvarande trender ifråga om årliga avgångar och med förutsättningen att mark i företag som upphör inte tillåts övergå till andra företag skulle innebära en minskning under 1980-talet med ca 3 600 företag, 4 400 företagare och ca 6 000 sysselsatta per år. Åkerare- alen skulle minska med ca 5 000 ha årligen. Om nuvarande trender ifråga om marköverlåtelser m m skulle stå sig under 1980-talet skulle tillbaka- gången begränsas med ca en tredjedel. Som nämndes är dock nuvarande rationaliseringstakt otillräcklig för att uppnå balans mellan produktion och konsumtion till år 1990.

Skogslänen och särskilt deras inre delar, vilka i stort motsvarar det klassiska stödområdet, har ett stort beroende av de areella näringarna. Antalet företag, åkerarealens storlek samt antalet sysselsatta i vissa delar av landet framgår av tabell 6.3. I tabellen används begreppet inlandetför

Tabell 6.3 Visa uppgifter om jordbrukets regionala fördelning

Landsdel Antal företag Åkerareal Storlek Antal syss. Andel av Syss. _— _— ha _— den tot per 1980 % av 1980 % av per 1982 % av syss. 1000 riket riket enhet riket i omr. inv. Inlandet 8 413 7,1 100 068 3,4 11,9 5 897 3.8 4.2 17 Ovr. delar av skogslänen 22 820 19,4 416 687 14,1 18,3 21 626 13,8 3.3 14 Övr. riket 86 648 73,5 2 434 667 82,5 28,1 128 854 82,4 4.1 20

de inre delarna av skogslänen utom Östersundsområdet. Uppgifter visas för detta område, övriga delar av skogslänen samt övriga landet.

Inlandet, som "har betydligt lägre total sysselsättning än övriga landet, har en större andel av sin sysselsättning ijordbruket än både resterande delar av skogslänen och resten av riket. Inlandet har också en mindre genomsnittlig storlek på företagen än landet i övrigt.

Redan den ogynnsamma åldersstrukturen för jordbrukarna i inlandet samt den stora andelen av små företagsenheter gör att man med nuva- rande takt i omstruktureringen av sektorn måste räkna med en minsk- ning av antalet sysselsatta med minst en tredjedel under 1980-talet. Detta innebär en årlig minskning på knappt 4% eller i genomsnitt ca 270 personer per år. Nuvarande produktivitetstillväxt i sektorn innebär att man kan hålla en oförändrad produktionsvolym vid en minskning av antalet förvärvsarbetande med ca 3 % per år. Som nämnts måste emeller- tid totalproduktionen minska för att balans skall kunna uppnås. En fortsatt kraftigare sysselsättningsminskning såväl i inlandet som i övriga delar av riket framstår därmed som nödvändig.

6.2. Skogen och dess förädlingskedja

6.2.1. Skogsbruket

Skogsavverkningarna har under de senaste åren legat på en lägre nivå än vad som svarar mot den årliga tillväxtenDet inhemska råvarubehovet till skogsindustrin har därmed inte helt kunnat tillgodoses inom landet. En viss import av marginalkvantiteter har därför skett. Efter de höga avverkningarna 1973/74 skedde en snabb minskning till som lägst 54 milj m3 skogskubikmeter perioden 1976-78. Därefter har avverkningarna successivt ökat och de beräknas innevarande verksamhetsår komma upp i 68 milj m3. Detta motsvarar en nettoavverkning på 66 milj m3 och en volym på 55 milj m3 fast mått under bark (fub). Utöver denna avverk- ningsvolym sker en årlig avverkning för husbehovsbruk på ca 3 milj m3. För 1980-talet räknar Skogsstyrelsen med en genomsnittlig bruttoavverk— ning på 68,7 milj m3 sk per år. Med hänsyn till den lägre avverkning som har ägt rum under de första åren av 1980-talet beräknas man under återstoden av decenniet nå en årlig avverkning på ca 70 milj m3 sk. Situationen varierar dock regionalt ifråga om möjligheterna att öka virkesuttagen. I bl.a. Norrbotten har sedan några år tillbaka avverknin-

garna legat över den långsiktiga tillväxtvolymen och där måste därför avverkningarna begränsas under kommande år. I andra delar av landet, främst i södra Sverige bedöms vissa ökningar av virkesuttagen kunna ske.

Utöver den produktion som bedrivs inom det reguljära skogsbruket har uppmärksamhet under senare år riktats mot möjligheterna att i ökad utsträckning ta vara på skogsavfall såsom toppar, grenar och stubbar, vilket hittills i stor utsträckning lämnats kvar i skogen i samband med avverkningar. Denna råvara används f n endast i begränsad omfattning. Dess främsta användningsområde på sikt äri större eldningsanläggning- ar i det kommunala fjärrvärmenätet samt för industriell uppvärmning.

Den praktiskt tillgängliga volymen för sådana kvalitéer år 1990 har av Skogsstyrelsen uppskattats till ca 12,3 milj m3. Därav utgör ca 3,2 milj m3 råvara som redan nu avverkas men som lämnas kvar i skogen. Särskilt i norra Sverige finns också vad man betecknar som perifert belägna tillgångar. Möjligheterna att ta vara på dessa begränsas av transportkost- nader, brister i skogsbilvägnätet m.m. Hanteringen av skogsavfallet och marginalkvantiterna har större inslag av manuellt arbete än det reguljära skogsbruket, där mekaniseringen har gått långt. Det råder stor osäkerhet om möjligheterna att för marginalkvantiteterna åstadkomma mer meka- niserade lösningar samt när i tiden sådana skulle kunna införas.

Den beräknade ökningen av avverkningarna innebär enligt skogssty- relsens bedömningar en potential för en ökad sysselsättning. Enligt beräkningar av länsstyrelserna år 1980/81 skulle dessutom är 1990 ca 4 500 personer sysselsättas i arbete med att ta vara på skogsavfallet. Inklusive utvinning av torv, flisning, transporter, förädling och eld- ningsanläggningar beräknas en potential finnas för en ersättning mot- svarande 3 milj ton olja år 1990. Detta motsvarar ca 15 000 årsverken. En stor del av potentialen finns i inlandet. Nuvarande utveckling tyder dock på en något mindre omställning än vad dessa beräkningar gav vid handen.

Sammantaget skulle Utvecklingstendenserna ifråga om skogsbruket innebära förutsättningar för vissa fortsatta ökningar av avverkningarna. Vidare anses vissa förutsättningar finnas för ökad användning av bipro- dukter som eldningsråvara. Genomförandet bedöms dock gå i en lång- sammare takt än vad man beräknade för fyra år sedan.

Om skogsavfallet och energiråvaran tas tillvara i ökad omfattning skulle för inlandets del en viss tillväxt vara möjligt för perioden fram till omkring 1990. Detta skulle därmed balansera en mindre del av den tillbakagång som kan förväntas inom jordbruket. Härtill kommer en något mer osäker potential i storleksordningen 2 OOO—4 000 arbetstill- fällen i form av arbete med energiutvinning från skogsprodukter.

Skogsbruket bedrivs delvis som säsongsverksamhet och ger därige- nom möjlighet till kombinationer med annan verksamhet. I glesbygder har kombinationen jord- och skogsbruk av hävd varit den dominerande företagsformen. Andra kombinationer är med fiske, anställning i indu- striell verksamhet, vissa transporttjänster, turiströrelse m m.

Särskilt för glesbygden framstår olika kombinationsverksamheter som intressanta vägar för att klara en rimlig försörjning för familjejord- bruket. Just kombinationen har också visat sig ge möjligheter till att

upprätthålla vissa servicefunktioner i områden där underlaget är för litet för att man skall kunna hålla ett serviceutbud med heltidssysselsättning åt de anställda. En ökad aktivitet i syfte att pröva nya former av kom- binationsverksamhet framstår som angelägen särskilt för glesbygdsom- rådena.

Särskilda lösningar för turismen med dess speciella säsongsbundenhet har prövats bl.a. i Jämtlands län. Detta berörs ytterligare i kapitel 7.

Ett problem som påtalades redan i den s k Näslundska utredningen år 1964 var svårigheterna att bedriva ett rationellt skogsbruk i regioner med alltför uttunnat ortssystem. Bl a konstaterades svårigheter att exploatera skogsråvaran till rimliga kostnader i områden som låg längre än 5 mil från de större tätorterna i inlandet.

1960-talets problem har delvis lösts genom den snabba mekanisering- en i skogsbruket. Det behövs nu väsentligt mindre arbetskraft än för 20 år sedan. Samtidigt medför det moderna skogsbrukets höga mekanise- ringsgrad med dyr maskinutrustning höga kostnader för underhåll och reparationer i samband med driftavbrott mm. Möjligheterna att bedriva rationell drift i perifera områden begränsas av brister i tillgången på reparations- och underhållsverkstäder med kvalificerad personal som med några timmars varsel kan bistå med maskinunderhåll m m. Pro- blemställningen blir därför rätt likartad nu som då: det krävs en funge- rande infrastruktur med åtminstone vissa stödjepunkter för kvalificerad service för att det moderna skogsbruket skall fungera effektivt.

En faktor som anses ha stor hämmande betydelse för avverkningarna är den nuvarande ägosplittringen med stor andel dödsbon och andra icke aktiva ägare bland det enskilt ägda skogarna. Detta problem be- handlas i avsnitt 6.3.

6.2.2. Skogsråvarans användning

Virkesråvaran från skogsbruket används i huvudsak i sågverken samt i massa- och pappersindustrin. Användningen där uppgår till 55 a 60 milj m3 fub per år. Normala konjunkturvariationer svarar för ca 10 % av förbrukningen. Av den angivna mängden används ca 40 % i sågverken. Härutöver används skogsråvara i skivindustrin samt som eldningsbräns- le.

Av virkesförbrukningen i sågverken går mer än en tredjedel till rest- produkter, dvs spån och flis. Fliset erhålls av s k bakar, dvs kantrester från det sågade timret samt från rester vid längdkapning av virket. Visst spill uppkommer också genom torkningsskador. Restprodukterna an- vänds främst som råvara till massa- och skivindustrin. Mindre mängder används tillsammans med bark som råvara för eldning.

6.2.3. Säga, koka eller elda?

I samband med att virkesavverkningarna sjönk i slutet av 1970-talet uppstod en intensiv debatt om hur skogsråvaran skulle användas. Här- vid ställdes olika intressen mot varandra i en stundtals ganska hätsk debatt. En oro fanns hos skogsindustrin över att ökad konkurrens om skogsråvaran via en skattesubventionerad utbyggnad av eldningsanlägg-

ningar skulle styra bort virkesströmmarna från massaindustrin. Skogs- styrelsen och SIND bedömer f.n. mot bakgrund av nu kända utbygg- nadsplaner för eldningsanläggningar som använder skogsråvara, av- verkningarnas utveckling samt råvarubehoven för sågverken och skogs- industrin att motsättningarna i detta avseende inom överblickbar fram- tid skulle vara mindre påtagliga. Regionalt kan möjligen vissa spänning- ar uppkomma på grund av lokal konkurrens om skogsråvaran.

1 motsättningen finns en regionalpolitisk dimension i att skogsindu- strin och de stora bulksågverken är kustlokaliserade, medan särskilt de små sågverken har en lokalisering i inlandet. F n sker en stor virkesex- port från inlandet till Norrlands kustland, medan den egna förädlingen är begränsad. Den har t o m minskat under senare år.

1 en avvägning av inriktningen på längre sikt av virkeshanteringen synes från regionalpolitiska utgångspunkter en prioritering av sågning och fortsatt vidareförädling inom resp region vara att föredra framför fortsatt utbyggnad av massa och pappersindustrin. Till sågningens för- mån talar relativt begränsade investeringskostnader, möjlighet att arbeta med mindre anläggningar, att till relativt låga kompletteringsinveste- ringar få till stånd vidareförädling av råvaran samt att sågverken är mindre beroende av kustnära lokalisering än massaindustrin och pap- persbruken. Detta framstår som ett av de få områden där inlandet har klara konkurrensfördelar.

6.3. Vissa för de areella näringarna gemensamma frågor

Vissa av problemen inom de areella näringarna är hänförliga till institu- tionella och organisatoriska frågor såsom brister i ägo och ägarstruktu- ren. Dessa problem har nyligen behandlats av den s k strukturutredning- en för jord- och skogsbruk (Jo 1981:05) i betänkandet (SOU l983z74) Bättre struktur ijord- och skogsbruk, vilket fn remissbehandlas.

Utgångspunkten för strukturutredningens förslag har varit att landets jordbruks- och skogsmark skall brukas aktivt och rationellt. Brister i ägo- och ägarstrukturen utgör här ett hinder, särskilt inom skogsbruket. To- talt berörs ungefär var fjärde brukningsenhet med skogsbruk av sådana problem. Tre fjärdedelar av ägoproblemen arealmässigt hänförs till pri- vatskogsbruket. Bristerna i arronderingen är svårast i Kopparbergs län, där de berör nära hälften av skogsarealen. I Värmlands och Gävleborgs län berörs ungefär en tredjedel av arealen.

Strukturutredningen hävdar att brister i arronderingen som sådan minskar det ekonomiska utbytet av skogsbruket. Gränsen för påtagliga effektivitetsförluster bedöms gå vid 10— 15 hektar skog. Man hänvisar också till erfarenheter av omarronderingar, där virkesuttagen efter fas- tighetsombildningen har ökat väsentligt.

Utredningen ägnar också uppmärksamhet åt ägarförhållanden ijord- och skogsbruket. Många av strukturproblemen hänför sig till fastigheter som har flera ägare. Särskilt vid fler än två ägare uppstår ofta oklara ansvarsförhållanden, vilket tenderar till att passivisera skogsbruket.Av

de totalt 330 000 jordbruksfastigheterna i Sverige har ca 70 000 två eller flera ägare och ca 24 000 har minst tre ägare. Dödsboägande, ofta i flera led, utgör de svåraste problemen. Det finns ca 8 000 fastigheter med två eller flera ägare, varibland ett eller flera dödsbon. Problemen är också här störst i Kopparbergs län med 25 % av beståndet. Skogslänen totalt har ca 70 % av dessa fastigheter.

Strukturutredningen föreslår en ökad aktivitet från statens sida för att effektivisera arronderingen. Bl a förordas länsvisa rationaliseringspro- gram som skulle fastställas i länsstyrelsen. Mer omfattande arronde- ringsprojekt föreslås läggas upp som större strukturplaner med styrande funktion ifråga om geografiska avgränsningar, målsättning för fastig- hetsbeståndets framtida struktur och angivna åtgärdsprogram.

För att främja en rationellare ägarstruktur förordas en skärpt tillämp- ning av fastighetsbildningslagen, där man mer aktivt hävdar det allmän- nas intressen. En vidgad prövning förordas vid tillämpningen av för- värvslagstiftningen. Detta föreslås kompletteras med en lag om inlösen av jordbruksfastigheter, som syftar till att underlätta inlösen av andelar i dödsbon och andra flerägda fastigheter. Också för skötsellagstiftningen föreslås en skärpt tillämpning. Strukturutredningen föreslår också en mer medveten användning av de statliga stödsystem som finns, bl a rationaliseringsstödet till jordbruket, i syfte att främja en effektiv mark- användning. Vidare menar man att staten mer aktivt skall använda sina möjligheter att köpa och sälja mark som ett led i rationaliseringsarbetet. Slutligen föreslås vissa skattemässiga förändringar, vilka bl a skulle ge incitament till ökad användning av skogsmarken.

Det är naturligtvis inte möjligt att mer precist uppskatta effekterna av en mer aktiv markpolitik. Med ledning av erfarenheterna från ett antal arronderingsprojekt som genomförts på senare tid, bedömer man dock att reformerna kan ge avsevärda direkta effekter på avverkningsvoly- men.

Stora delar av fastighetsbeståndet i Dalarna, Västerbottens och Norr- bottens lån ägs kollektivt i form av allmänningsskogar. Delägare ärjord- och skogsbruksfastigheter belägna i den socken till vilken allmännings- skogen hör. Allmänningarnas framtida status har nyligen utretts (Ds Jo 1983215 Skogsallmänningar).

Allmänningarna omfattar 730 000 ha mark varav 540 000 ha produk- tiv skogsmark. Skogen har en tillväxt på 780 000 rn3 sk och en avverkning år 1981 på 550 000 m3 sk. Marknadsvärdet uppskattas till ca 700 milj kr. Allmänningarna har fonderade medel på 130 milj kr och avkastningen uppgår till 15 a 20 milj kr per år. För allmänningarna i Dalarna och Norrbotten finns stadgat att avkastningen skall användas till gagn för den egna bygden, företrädesvis i form av bidrag och lån till investeringar i areella näringar eller i infrastrukturåtgärder typ skogsbilvägar.

Utredningen har föreslagit vissa anpassningar i bestämmelserna för allmänningsskogarna till bl a aktuell glesbygdspolitik. Man understry- ker härvid möjligheterna att använda skogarnas avkastning till gagn för den egna bydgen. Genom att dessa skogar genomgående är belägna i områden som är regionalpolitiskt prioriterade synes förslagen ligga väl i linje med regionalpolitiska strävanden att ta vara på lokala förutsätt- ningar.

7. Privat tjänstesektor inklusive turism

Turismen utgör en av de näringar där särskilt de södra delarna av de regionalpolitiska problemområdena synes ha goda möjligheter att ut- vecklas. För övriga delar av den privata tjänstesektorn är erfarenheterna av regionalpolitiska påverkansmöjligheter hittills små. Vissa möjligheter tycks dock finnas att bygga upp sådan verksamhet i de större orterna i skogslänen.

7.1. Turism

Aktuella bedömningar innebär att Sverige har möjlighet att få en tillväxt av turismen. En ökad turism från utlandet förutses, främst till följd av devalveringarna 1981 och 1982 men också genom att Sverige görs känt utomlands för sina kvalitéer. Även den inhemska turismen väntas öka, delvis för att utlandsresandet ökar snabbare i pris. Både den inhemska turismen och turismen från utlandet uppvisade dock en stagnation under 1981 och 1982. En ökning har härefter skett under 1983 och fortsatta ökningar rapporteras för år 1984.

Utgifter för fritiden uppskattas f.n. utgöra drygt en femtedel av nor- malhushållets totala konsumtion. Dessa utgifter har under de senaste 20 åren ökat mer än dubbelt så snabbt som matkonsumtionen. Variationer- na är emellertid betydande för skilda befolkningsgrupper.

En betydande bäddkapacitet har tilkommit under senare är, främst i andelshus, stugbyar och turisthotell. Den nu avvecklade rekreationsbe- redningen, som till sommaren 1984 hade en samordningsroll i fråga om turism och rekreation, såg det som en angelägen uppgift att prioritera en inriktning av den fortsatta utbyggnaden mot relativt enkla anläggningar som kan erbjuda övernattningsmöjligheter till lågt pris, gärna i småska- liga former. Därmed kunde turismen bli ett komplement till annan ' verksamhet i glesbygden.

Trots en relativt gynnsam volymutveckling har många företag inom branschen en svag lönsamhet. Detta har ofta en grund i ett jämfört med andra näringsgrenar lågt kapacitetsutnyttjande. Beläggningen i turistan— läggningarna låg år 1982 på 36 % av tillgänglig kapacitet, räknat över året. Utnyttjandet har minskat något under senare är, beroende på viss kapacitetsutbyggnad och en svag utveckling av beläggningen. Under

1983 har kapacitetsutnyttjandet ökat något, men det ligger fortfarande bara på drygt 40 %.

Räknat på de delar av året då resp regioner har sina huvudsäsonger är bilden gynnsammare. Klart kvarstår emellertid, att flertalet anläggning- ar under större delen av året inte ens är belagda till hälften. En viktig uppgift för att höja lönsamheten i branschen är att öka användningen av befintliga anläggningar. Denna uppgift prioriteras f.n. framför att bygga ut nya anläggningar. Detta hindrar emellertid inte att man i vissa fall kan ha anledning att också bygga ut ny kapacitet.

Kapacitetsutnyttjandet företer stora regionala variationer. Storstock— holm och Göteborgsregionen har den högsta beläggningen, i genomsnitt 52 resp 42 %. Dessa regioner har också en relativt jämn beläggning över året. På tredje plats kommer Jämtlands län med både vinter— och som- marsäsong. Där är utnyttjandet 40 %. För övriga län varierar utnyttjan- det mellan 37 % och som lägst 26 % i Västmanland. De lägsta värdena förekommer i län med bara en turistsäsong.

Utlandsturismen i Sverige är i hög grad inriktad mot storstäderna. 53 % av utlänningarnas besök i Sverige skedde år 1982 i Storstadsregionerna. Andra län med stor utlandsturism är Norrbottens, Värmlands och Jön- köpings län. Gotland hade det minsta antalet utlänningar, mätt enligt inkvarteringsstatistiken.

Fritidsaktiviteter berör verksamheter inom en mängd skilda branscher av näringslivet. Utöver hotell, restaurang och campingverksamhet, som är avgränsad som en egen bransch i offentlig statistik, berörs i varierande utsträckning detaljhandel, drivmedelsförsäljning och reparationer, transporter m m. TUREK uppskattar den direkta sysselsättningseffek- ten till lågt räknat 170 000 sysselsatta. Därmed är sektorn något större än jordbruket och väsentligt större än skogsbruket och skogsindustrin.

Eftersom fritidssektorn inte är klart avgränsad som en näringsgren i statistiken är det näst intill omöjligt att mer precist ange sektorns regio- nala omfattning och betydelse. Klart är att sektorn har en stor betydelse för vissa delar av inlandet. SCB:s inkvarteringsstatistik mäter kapacitet och beläggning vid reguljära turistanläggningar såsom hotell, motell, stugbyar och vandrarhem. Den visar, att Jämtlands och Kopparbergs län —— som har drygt 5 % av befolkningen med 27 100 bäddar har en sjättedel av landets totala kapacitet. Skogslänen sammantagna har 61 400 bäddar och 38 % av kapaciteten. Ca 25% av kapaciteten, 39 800 bäddar, är samlad i storstadslänen.

Rekreationsberedningen har i en studie, Områden för rekreation och friluftsliv (SOU 1983143), gått igenom planeringsläge, utbyggnadspla- ner, förutsättningar och möjligheter för vart och ett av de 25 s.k. primära rekreationsområdena. Härvid har man område för område tagit ställ- ning till dess framtida möjligheter och planerade utbyggnader. Som vägledande princip för arbetet har man angivit att utbyggnad i första hand bör ske i områden som redan nu genom sitt läge, redan investerat kapital, aktivitetsförutsättningar, möjligheter till säsongsförlängning etc. har goda förutsättningar att nå lönsamhet. Beredningens genomgång resulterade i en prioritering av områdena Åre, Härjedalen, Dalafjällen, Fryksdalen, norra Bohuslän, Siljansbygden, Öland och Gotland för

fortsatt utbyggnad. Man förordade härvid i första hand komplettering av befintliga anläggningar och områden samt allmänt en inriktning mot relativt enkla övernattningsmöjligheter. För de övriga primära rekre- ationsområdena förordades mer begränsade framtida insatser.

Riksdagen har vid behandlingen av propositionen 1983/84:145 om turism och rekreationspolitiken, med hänsyn till en stark kritik från många remissinstanser, bl.a. för att inget område i Västerbottens eller Norrbottens fjällvärld togs med som prioriterade områden, avstått från att låsa fast den framtida utbyggnaden så strikt som beredningen före- slog.

Ett problem för branschen är dess splittrade organisation både bland företagen och på myndighetssidan. På central nivå har nu Sveriges Turistråd fått en sammanhållande roll får att främja turistnäringen, bl.a. genom att rekreationsberedningens uppgifter har överförts dit. På regio- nal nivå är bilden mer splittrad. I flertalet län är landstingen involverade i skilda turistorganisationer med varierande uppbyggnad. Dessa har vanligtvis ett visst samordningsansvar på marknadsföringssidan, att sva- ra för viss aktivitetssamordning mm. I vissa fall driver man också bolag gemensamt med företag i branschen, berörda kommuner, särskilda in— tresseföreningar mm. I vissa län fungerar samarbetet kommunerna emel- lan mindre väl, vilket lett till att man skapat sinsemellan konkurrerande organ.

Marknads- och organisationssidan framstår idag som de områden där förändringar inom sektorn är nödvändiga.

Betydande statliga insatser har under senare år gjorts för att främja en utbyggnad av turismen. För utbyggnad och komplettering av turistan- läggningar har under de senaste fem åren medel inom arbetsmarknads- och regionalpolitiken avsatts till i genomsnitt ca 115 milj kr per år. År 1975 uppgick insatserna till några tiotal milj kr. År 1983 uppgick de till ca 150 milj kr. Arbetsmarknadspolitiska insatser svarar för ca två tred- jedelar av beloppet. Stödet har i första hand gått till regionalpolitiskt prioriterade områden. Vissa insatser har dock gjorts även utanför stöd- områdena. Där har dock endast arbetsmarknadspolitiska medel an- vänts. Härutöver har särskilda insatser gjorts i Norrbottens, Västerbot- tens, Jämtlands och Värmlands län iform av stöd till tidigareläggningar och särskilda medel med en friare användning än vad som gäller i samband med ordinarie medelstilldelning. .

Som nämndes i kapitel 6 drivs turismen i många regioner i kombina- tion med annan verksamhet, inte minst småjordbruk och skogsbruk. För att en önskvärd utbyggnad av turismen skall vara möjlig också i mindre skala är sådana kombinationsverksamheter nödvändiga. Utredningens resa sommaren 1983 i Jämtlands län gav goda inblickar i hur sådan kombinationsverksamhet kan organiseras. Där förekom i ett fall kom- bination av skidturism under vintern, mindre sågverksrörelse under våren, visst byggnads- och anläggningsarbete sommartid samt avverk- ning, skogsvärdande arbete och underhållsarbeten under hösten. Ge- nom dessa arrangemang kunde en större del av personalen i turistan- läggningen erbjudas fast åretruntanställning till gagn för både företaget och dess anställda. Vissa problem hade uppkommit avseende den fack-

liga tillhörigheten för personalen, men även dessa frågor hade kunnat bemästras på ett för alla parter acceptabelt sätt.

Även i större projekt exempelvis vid de större fjällanläggningarna med koncentrerad säsong uppkommer problem till följd av säsongsan- ställning. För vissa sådana områden har uppgivits svårigheter med per- sonalrekryteringen som en faktor som tenderar att hämma den fortsatta utbyggnaden av området.

Sammanfattningsvis har turismen en stor betydelse för delar av våra regionalpolitiskt mest utsatta områden. I vissa delar utgör den en basnä- ring, jämbördig med jordbruket och industrin. Särskilt i inlandets södra delar tycks utvecklingsmöjligheterna vara goda. Viss osäkerhet förelig- ger ifråga om styrkan i nuvarande utvecklingstendenser, men en allmän bedömning är att branschen nu tycks ha goda möjligheter att konsoli- dera sig. För att kunna dra nytta av den potential som turismen erbjuder är åtgärder på marknads- och organisationssidan nödvändiga.

7.2. Tendenser inom övrig privat tjänstesektor

Den privata tjänstesektorn omfattar, med den avgränsning som görs i länsplaneringen, 39 delbranscher, räknat efter finaste nivå i folk- och bostadsräkningarna. Dessa delbranscher har sinsemellan olikartad struktur, tidigare utveckling och framtidstendenser. Det är därför vansk- ligt att uttala sig generellt om tendenser för hela sektorn. Vissa allmänna drag är dock möjliga att urskilja.

En översikt av läget år 1982 samt utvecklingen under 1970-talet fram- går av tabell 7.1. Totalt hade sektorn 555 000 sysselsatta år 1982. Ökning- en under 1970-talet uppgick till 106 000 eller ca 25 %.

Tabell 7.1 Privata tjänstesektorn 1970—l982

Delbransch Tusental sysselsatta år Föränd- Index 1982 (SNI) _— ring (|970=100) 1970 1975 1982 1970— 1982 63 Hotell restauranger 58.2 61.4 62.9 + 4.7 108 81 Banker m.m. 39.4 41.0 52.2 + 12.8 135 82 Försäkringsverksamhet 28.2 33.2 41.1 + 12.9 146 831 Fastighetsförvaltning 32.3 44.9 62.3 + 30.0 193 832/3 Uppdragsverksamhet 82.4 99.2 1283 + 45.9 156 92 del Renhållning 16.6 20.5 21.0 + 4.4 127 935/9 Religiös ideell verks. 28.3 30.6 51.8 + 23.5 ...Omklassn. 94 Rekreation, kultur 39.7 58.6 73.6 + 33.9 185 95 Reparation m. m. 123.0 88.7 62.0 61.0 ...Omklassn. Totalt 448.7 478.1 5548 + 1060 124"

" Omklassningarna tar i stort sett ut varandra.

De branscher som har haft den starkaste tillväxten är fastighetsförvalt- ning m m, uppdragsverksamhet, rekreation och kulturell verksamhet, försäkringsverksamhet samt renhållning. Reparationer m m, vilket in- kluderar hushållstjänster, har minskat kraftigt under 1970-talet.

Det bör uppmärksammas att den här gjorda avgränsningen är en funktionell klassificering. Detta innebär, att en verksamhet anses tillhöra sektorn oavsett formellt huvudmannaskap; således klassas t.ex. försäk- ringskassan som en del av SNI 82 och arbetsförmedlingen som en del av uppdragsverksamhet (SNI 83). Andra områden med starka inslag av offentligt huvudmannaskap är religiös verksamhet (svenska kyrkan) samt rekreation och kulturell verksamhet (bibliotek, muséer, teatrar, friluftsanläggningar, SNI 94). Dessa verksamheter har i stor utsträck- ning en inriktning mot lokal service till allmänheten. Här är således möjligheterna till lokaliseringspåverkan genom omfördelning av verk- samheter mycket små.

Sektorns delbranscher har lokaliseringsmönster som ser något olika ut för skilda delar. Det finns för flertalet verksamheter en viss basservice, som har en spridning långt ut i ortssystemet. För mer kvalificerad service är emellertid mönstret mer koncentrerat. Centrala lednings- och styr- funktioner har en stark koncentration till Stockholmsregionen och sär- skilt dess kärnområde i Stockholms, Solna och Sundbybergs kommuner. Tendensen i dagsläget är närmast att denna bild accentueras. Förhållan- det avspeglas i sysselsättningsfördelningen, där Stockholms län har en stor andel av sysselsättningen i vissa delbranscher.

Tabell 7.2 Privata tjänstesektorns utveckling länsvis 1970— 1982 samt antalet sys— selsatta som andel av befolkningen i åldersgruppen 16—64 år

Län Antal sysselsatta Index 1982 Andel per 100 _— (l970=100) inv. 16—64 år 1970 1975 1982 1982 1990

Stockholms 143 045 158 795 180 277 126 17.7 21.6 Uppsala 10 408 10 786 11 849 114 7.5 8.4 Södermanlands 10 404 10 741 13 364 128 8.5 8.9 Ostergötlands 18 427 18 722 22 727 123 9.3 9.6 Jönköpings 12 791 13 064 14 528 114 7.9 8.7 Kronobergs 6 844 7 052 8 734 128 8.2 9.0 ' Kalmar 8 827 9 296 10 828 123 7.4 8.0 Gotlands 2 144 2 449 3 578 167 10.4 10.1 Blekinge 5 559 5 648 6 086 109 6.5 7.3 Kristianstads 10 837 10 522 12 295 113 7.2 7.3 Malmöhus 43 079 44 151 49 517 115 10.5 11.6 Hallands 8 154 9 069 10 970 135 7.6 8.6 Göteborgs- o. Bohus 45 433 48 724 61 126 135 13.4 14.4 Alvsborgs 14 547 15 331 18 734 129 7.1 7.9 Skaraborgs 9 865 10 252 12 179 123 7.4 6.3 Värmlands 11 431 12 176 13 734 120 7.8 9.6 Orebro 11 716 12 823 14 813 126 8.8 8.9 Västmanlands 10 252 12 634 14 880 145 9.0 8.9 Kopparbergs 11 057 12 343 14 721 133 8.4 9.6 Gävleborgs 11 426 12 393 13 296 116 7.3 8.2 Västernorrlands 11 569 12 634 14 178 123 8.6 8.9 Jämtlands 5 146 5 990 7 046 137 8.5 10.1 Västerbottens 8 883 9 652 12 323 139 8.0 10.1 Norrbottens 9 573 10 895 13 016 136 7.6 7.7

Riket 442 898 476 142 554 799 125 10.6 1 1.9

Ökningen efter 1970 har varit särskilt stark på Gotland, i de tre nordli- gaste länen samt i Hallands, Göteborgs, Västmanlands och Kopparbergs län. Blekinge har haft den svagaste tillväxten. I absoluta tal har storstads-

länen haft den största tillväxten med 59 400 sysselsatta, 53 %, av rikets ökning på 11 1 900 personer.

Karta 7.1 visar fördelningen räknat efter andelen per 100 invånare i åldrarna 16—64 år. Som framgår av kartan har sektorn en överrepresen- tation i storstadsområdena och ett fåtal andra större regioner.

I det följande lämnas vissa allmänna kommentarer till strukturen och utvecklingen inom vissa delbranscher inom sektorn.

Bankernas sysselsättningstillväxt framstår som anmärkningsvärd med hänsyn till den rationalisering som gjorts inom kassaverksamheten. Man har uppenbart fått en kraftig ökning av annan verksamhet än den direkta servicen över disk till allmänheten. Bankerna har bl.a. tagit över en stor del av företagens löneutbetalningar och andra kamerala rutiner, vilka tidigare hanterades av företagen själva.

Inom försäkringsbolagen svarar försäkringskassan för hela ökningen under 1970-talet. Marknaden är strikt reglerad och tycks ha nått ett mättnadsläge där ytterligare tillväxt framstår som mindre trolig. Där kan väntas vissa rationaliseringar av verksamheten för resterande del av 1980-talet, såvitt man inte på liknande sätt som bankerna kan skaffa sig nya uppgifter.

Förfastighetsförvaltning har skett en ökning, vilket i stor utsträckning hänför sig till att företagen bryter ut fastighetsförvaltande funktioner som självständiga rörelsedrivande enheter. Där finns också många av de centrala lednings- och styrfunktioner som omnämndes ovan; många koncerner samlar t ex sådan verksamhet i fristående holdingbolag knut- na till fastighetsförvaltningen.

Uppdragsverksamhet har haft en ökning i flera delbranscher. Den har varit störst i gruppen övriga uppdrag, där arbetsförmedlingen svarar för en tillväxt på ca 2 000 sysselsatta under 1970-talet. Ökningen är dock stor även bortsett från denna del. Branschen har, rensad från arbetsförmed- lingen, en stark koncentration till Stockholmsregiönen. En viss regional spridning har visserligen ägt rum under 1970-talet, men tyngdpunkten i verksamheten ligger fortfarande i denna region.

För religiös verksamhet har gjorts en omklassificering för viss kyrko- kommunal personal från förvaltning till religiös verksamhet, vilket för- svårar jämförelser bakåt i tiden. En viss ökning tycks dock ha ägt rum under 1970-talet. Intresseorganisationer och ideella organisationer har också ökat betydligt.

Kännetecknande för verksamheter med kraftig tillväxt är att de som har en inriktning mot service till enskilda i allt väsentligt har offentligt huvudmannaskap. De tillväxtsektorer som har en inriktning mot företag och organisationer är oftast ickeoffentliga.

De verksamheter under rubriken reparationerm m, som har gått till- baka, har sin främsta inriktning mot enskilda. Här ingår tex gruppen hushållstjänster, som nu i stort sett har upphört som verksamhet. Repa- rationsverksamheten har också en tillbakagång. Delvis har också här skett en omklassificering men också en faktisk minskning har ägt rum. Där är orsaken en snabb strukturrationalisering bl a inom bilrepara- tionsbranschen. Tvätterier m m, vilka tidigare var relativt vanliga, har

Karta 7.1

Privata tjänstesektorn år 1982 antal syss relativt befolkningen 16-64 år

5 Låg andel max 5 0/0 D Medelhög andel 5-9.9 % |E Hög andel 10-11 % & Mycket hög andel 12-19 % . Stockh. Solna (34 %, 23 0/0'

UMDAC Umeå Högskoleregions Datorcentral

också genomgått en snabb rationalisering, vilket resulterat i minskade personalbehov.

LU 84 räknar med att tjänstebalansen för turismen förbättras och att hotellen under 1980-talet kommer att få en utbyggd rumskapacitet och en viss ökad specialisering. Även för restaurangerna räknar man med en viss ökning genom en fortsatt specialisering. Man räknar med relativt svag produktivitetsökning och därmed kan sektorn få en mindre syssel- sättningstillväxt under 1980-talet.

Sysselsättningstillväxten inom banker och försäkringsverksamhet vän- tas enligt LU fortsätta under 1980-talet med 10 år 15 tusen sysselsatta. Också förfastighetsförvaltning förutses en mindre tillväxt. För uppdrags- verksamhet förutser man en fortsatt starkt uppåtgående trend. För den senare sektorn är dock kunskapsunderlaget bristfälligt och bedömning- arna osäkra.

Reparationsverksamhet bedöms få en minskad sysselsättning under 1980-talet. För tvätterier och annan personlig service förutses en ungefär oförändrad sysselsättning. Rekreation och kulturell verksamhet finansie- ras i stor utsträckning med stöd av offentliga medel. Med allmänt sett snävare ekonomiskt utrymme kan sådan verksamhet få svårigheter att behållas ens på oförändrad nivå.

Totalt sett räknar LU med en ökning av antalet sysselsatta i privata tjänster med i storleksordningen 2% per år vilket innebär ca 60 000 personer totalt under 1980-talet. Ökningen sker framförallt inom ban- ker, försäkringsverksamhet och uppdragsverksamhet, delbranscher som idag har en stark storstadsanknytning.

Särskilt vid analyser av den privata tjänstesektorn framstår traditio- nella sektorsindelningar som föga ändamålsenliga. Gränsdragningen mellan industriell varuproduktion och skilda former av tjänster suddas alltmera ut och en stor del av tillväxten synes ske i själva skärningspunk- ten mellan dessa sektorer med en viss övervikt mot tjänstesidan. Många företag inom den snabbväxande datasektorn bedriver exempelvis både viss sammansättning av komponenter kombinerat med programbild- ning och försäljning av både hård- och mjukvara. Funktioner som tidi- gare låg inom industrin har nu vuxit upp som delar av andra sektorer. Detta gäller t ex lagerhållningsfunktioner, som nu i ökad utsträckning sköts av partihandelsföretag, olika administrativa och kamerala stöd- funktioner, transporttjänster m in. En iakttagelse som gjorts är att denna process med ”utflyttning” av tjänster från industrin till annan verksam- het har gått längre i storstadsregionerna, sannolikt eftersom det där finns en marknad utöver industriföretagets, som kan ge avsättning åt den nya fristående verksamheten. I regioner där ett företag har en mer domine- rande ställning på arbetsmarknaden har iakttagits en tendens att sådana funktioner bibehålls inom företagen, eftersom man måste säkerställa att funktionen som sådan kan bibehållas på orten. Denna tendens skulle delvis förklara industrins relativt snabba tillbakagång i Stockholmsre- gionen och den privata tjänstesektorns starka koncentration dit.

Hela lokaliseringspåverkan måste få en annan inriktning och upp- läggning ifråga om tjänstesektorn jämfört med industrin. Efter 1983 års riksdagsbeslut om omorganisationen av statens industriverk har SIND

fått som sin uppgift att bl.a. bedriva lokaliseringssamråd avseende den privata tjänstesektorn. Praktiskt har arbetet hittills haft en tyngdpunkt i påverkan för att åstadkomma en spridning av olika administrativa funk- tioner. Att döma av det lokaliseringsmönster som kan iakttas för sektorn torde det i första hand vara de större orterna i skogslänen som kan komma att aktualiseras som alternativ för sådan verksamhet.

I anslutning till riksdagsbehandlingen av de regionalpolitiska medlen för budgetåret 1984/ 85 gjordes uttalanden från arbetsmarknadsutskot- tets sida som underströk vikten av ett väsentligt förbättrat kunskapsun- derlag avseende den privata tjänstesektorn. Regeringen har i juni 1984 givit ett uppdrag till SIND att som ett led i verkets ansvar för lokalise- ringssamrådet med tjänstesektorn aktivt pröva olika påverkansformer samt att ställa samman erfarenheterna av det lokaliseringssamråd som hittills bedrivits inom dels industridepartementet, dels SIND.

8. Utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn

Den offentliga sektorn avgränsas i" det följande från ett institutionellt perspektiv. Hit räknas verksamheter som bedrivs i myndighetsform (el motsv) och som har offentligt huvudmannaskap. Avgränsningen inklu- derar affärsverken men exkluderar offentligt ägda bolag. Vi får här således en viss överlappning med bl a föregående avsnitt. Frågor som rör regionalpolitisk sektorsamverkan behandlas i kapitel 2.

Avsikten med föreliggande kapitel är inte att lämna en uttömmande översikt över den offentliga sektorns struktur, problem och utveckling- stendenser. Framställningen koncentreras istället till vissa aspekter av den offentliga sektorns verksamhet som kan sägas ha en regionalpolitisk betydelse.

Den offentliga sektorn har produktion av tjänster som sin huvudupp- gift. Sektorns varuproduktion har en liten betydelse. Med avseende på berörda målgrupper kan sektorn delas in i tre huvudgrupper. För en utförligare diskussion i detta avseende hänvisas till Ds E 1981:12 Den offentliga sektorns tjänsteproduktion som forskningsobjekt.

En första grupp av tjänster riktar sig tillföretagen. De har till uppgift att tillgodose behov av arbetskraft, fysisk infrastruktur, information, forskning och kunskapsutveckling m in. En välorganiserad offentlig sektor som kan tillgodose sådana behov har stor betydelse för företagens produktionsmöjligheter. Företagens produktion ger i sin tur - planerat eller omedvetet - upphov till kostnader som det offentliga får bära. Kostnader för VA-nät, kommunikationer m m i samband med företag- sutbyggnader ingår i denna grupp. Likaså samhällskostnader för miljö- vård m m. Tjänsterna inom denna grupp kan betecknas produktionspå- verkande. Det bör observeras att produktionspåverkan i en typ av sam- hälle som vårt vanligtvis sker indirekt.

En andra grupp av tjänster används kollektivt. Här ingår verksamheter som är nödvändiga i ett fungerande samhälle, men som ingen enskild målgrupp kan sägas dra egen nytta av. Här ingår verksamheter inom riksdag, regering och departement, försvar och rättsväsende samt be- skattning och allmänna administrativa funktioner.

En tredje grupp av tjänster utnyttjas primärt av enskilda individer. Hit hör bl a barnomsorg, grundutbildning, hälso- och sjukvård, annan so- cialvård och åldringsvård. Det är denna del av den offentliga sektorn som har haft den snabbaste tillväxten under de senaste åren, delvis som en följd av att det offentliga har tagit på sig ansvaret för funktioner som

tidigare utfördes inom hushållen, genom samverkan mellan generatio- ner inom familjen samt delvis på privat väg. Det bör framhållas att uppdelningen i vissa fall sammanfaller för de olika kategorierna, be- roende på vilket synsätt som anläggs.

En översikt över den offentliga sektorns verksamhet lämnas i avsnitt 8.1. De personalbehov som utgör en följd av sektorns verksamhet be- handlas i avsnitt 8.2. En stor del av sektorns expansion under 1960- och 1970-talet har skett inom regional och lokal service till hushållen med landsting och primärkommuner som huvudmän. Detta har gjorts möjligt genom att staten medverkat till finansieringen genom olika typer av transfereringar såväl i form av ändamålsanknutna bidrag som genom generellt utformade skatteutjämningsbidrag. Vissa sådana finansierings- frågor behandlas i avsnitt 8.3.

8.1. Offentliga sektorns produktion

Offentliga sektorn har ett särskilt ansvar för den långsiktiga utveckling- en av samhällets infrastruktur, vilken förändras genom en stegvis pro— cess. Härutöver har sektorn ansvaret för en rad tjänster till allmänheten, vilkas storlek och lokaliseringsmönster bestäms av den regionala befolk- ningsfördelningen, samt den roll olika typer av orter har för servicen.

Som en funktion av sektorns aktiviteter uppträder den också på mark- naden som en köpare av varor och tjänster. Affärsverken, försvaret, Sko- lan och förvaltningen har stor betydelse i detta sammanhang.

8.1.1. Vissa infrastrukturfrågor

Begreppet infrastruktur avgränsas här i snäv mening. Den omfattar de fasta anläggningar som används för kommunikationer, transporter, vat- tenförsörjning och avloppssystem samt energiförsörjning. En vidare avgränsning innebär att begreppet täcker i stort sett all offentlig verk- samhet och då måste ett annat begrepp användas för infrastrukturen i snävare mening. Frågor i anslutning till telekommunikationer m m be- handlas i kapitel 9. Frågor som rör innehållet i utbildningssystemet m m behandlas i kapitel 14. Karakteristiskt för infrastrukturen är att den till skillnad från ekonomiska och sociala företeelser förändras mycket lång- samt, genom stegvisa förändringar som successivt omformar de yttre förutsättningarna för näringslivets produktionsmöjligheter. Ansvaret för dess uppbyggnad, vidmakthållande och förändring ligger främst på den offentliga sektorn.

Att infrastrukturen har en stor betydelse för näringslivet är en själv- klarhet. Däremot är det svårare att kvantitativt eller på annat sätt mer precist visa på strukturens betydelse. Inom kommunikationsdeparte- mentet har påbörjats ett utvecklingsprojekt vars syfte är att skapa gemen- samma utgångspunkter för lönsamhetsbedömningar av investeringar inom transportsektorn, särskilt för infrastrukturinvesteringar. I arbetet ingår att ta fram samhällsekonomiska kalkylmetoder. Detta arbete kan på sikt ge underlag för säkrare uttalanden om infrastrukturens betydelse.

Tills vidare kan vi hävda att en utbyggd, välfungerande infrastruktur är en nödvändig förutsättning för att näringslivsaktiviteter skall komma igång och vidmakthållas. Om sådana förutsättningar saknas är det myc- ket osannolikt att aktiviteter kommer igång i en viss ort. Detta innebär emellertid inte att infrastrukturen som sådan skapar nya aktiviteter. Erfarenheterna från mer än 20 års aktiv arbetsmarknadspolitik i skogs- länen som inneburit en kraftig upprustning av vägnät, offentlig service, VA-system m m bekräftar detta. Utöver en fungerande infrastruktur behöver självfallet också marknadsförutsättningar i vid mening vara gynnsamma.

Historiskt sett har infrastrukturen vuxit fram i en växelverkan mellan vad som betecknats en marknadsprincip, som innebär att utbyggnaden anpassas efter vad man uppfattar som existerande eller framtida behov, och en medveten styrning där man använt infrastrukturen som ett medel att åstadkomma vissa önskvärda anpassningar från näringslivets sida. (Regional mångfald till rikets gagn, Liber 1984, kap 4.) Denna styrning kan vara passiv eller aktiv. Gällande miljörestriktioner m m för indu- striell utbyggnad kan ses som en relativt passiv påverkan. Etableringen av Umeå universitet samt tekniska högskolan i Luleå kan uppfattas som en mer offensiv åtgärd med ett medvetet syfte att förändra miljön och förutsättningarna för en hel landsända. Inriktningen av beredskapsar- betena i skogslänen mot vägar och offentliga institutioner är som nämnts uttryck för en ambition att bygga upp samhällskapitalet för att underlät- ta näringslivets utveckling i områden med svåra yttre förutsättningar.

Staten har alltid förbehållit sig rätten att ha ett avgörande inflytande över de viktigaste infrastrukturpåverkande åtgärderna. Inslag i denna politik har varit reglering av städernas tillväxt, beslut om dragning av järnvägar, vägar och andra kommunikationsleder, koncessioner för transport- och energianläggningar m m.

I det följande redovisas översiktligt en genomgång av infrastrukturen. Efterkrigstiden har inneburit en omfattande utbyggnad av vägnätet som omkring år 1950 hade en internationellt sett låg standard. Därefter har kvaliteten successivt förbättrats så att det nu har en jämförelsevis hög standard i stort sett i hela landet. Inte minst har av arbetsmarknadsskäl genomförts åtskilliga projekt i skogslänen, vilket har medfört att man där i många områden har väl så hög standard som i resten av landet, särskilt om man tar hänsyn till trafikbelastningen. Vägnätets utbyggnad har skett i samspel med bilismens mycket snabba framväxt under efter- krigstiden. Sveriges personbilstäthet är nu bland den högsta i världen och personbilarna svarar för den helt övervägande delen av persontrans- portarbetet. Även lastbilstätheten är mycket hög och lastbilstrafiken svarar för merparten av godstransportarbetet.

Det största problemet på vägsidan är nu underhållsåtgärderna, som är relativt kostsamma, inte minst i skogslänen som har en tung lastbilstrafik bl a för virkestransporter vilket medför stort slitage på transportlederna från inlandet till kusten. Kostnaderna över statsbudgeten för drift av statliga vägar samt bidrag till driften av kommunala och enskilda vägar beräknas i årets budgetproposition till 4 815 milj kr, en uppräkning med 690 milj kr.

1979 års trafikpolitiska beslut innebar att järnvägsnätet delades in i dels ett s k riksnät för vilket statsmakterna ytterst bär ansvaret, dels ett nät med bandelar utanför riksnätet. Riksnätet är i sin tur uppdelat i ett affärsnät som i princip skall bära sina kostnader på affärsmässiga grun— der och ett ersättningsberättigat bannät för vilket statsmakterna av bl.a. regionalpolitiska motiv ger SJ en viss kostnadstäckning via Statsbudge- ten. När det gäller de bandelar som ligger utanför riksnätet skall de regionala trafikhuvudmännen ta ställning till om fortsatt persontrafik bör upprätthållas.

Statensjärnvägars investeringar i fasta anläggningar har som främsta inriktning att successivt förbättra de delar av de fasta anläggningarna som bedöms vara utvecklingsbara på sikt. Som riktlinjer för investering- arna anför departementschefen i årets budgetproposition att investering- arna i ökad utsträckning skall styras över mot de bandelar som med hänsyn till trafikunderlaget har störst behov av upprustning och moder- nisering. Härutöver är ambitionen att man på det ersättningsberättigade nätet som tillhör riksnätet på sikt skall uppnå en basstandard som medger att persontåg kan föras fram med en hastighet av 90 km/tim. Utöver de investeringsmedel som tilldelas över statsbudgeten har SJ också erhållit särskilda medel för att genomföra projekt av beredskaps- och sysselsättningsskäl.

Genom den finansiella rekonstruktion som genomfördes för SJ våren 1983 renodlades SJ:s ansvar på så sätt att projekt som verket av företags- ekonomiska skäl inte kan genomföra men som är nödvändiga för att SJ skall kunna tillgodose statsmakternas krav finansieras direkt av staten. Som exempel kan nämnas lågprisbiljetter, pensionärs- och studerande- rabatter, ersättningar till det ersättningsberättigade nätet etc.

Principen om statligt ansvarstagande för vissa tjänster som inte är företagsekonomiskt motiverade renodlas i budgetpropositionen genom ett särskilt anslag för sådan verksamhet där medlen föreslås till 1 511 milj kr.

I fråga om sjöfarten omfattar statens insatseri huvudsak utmärkning och iordningsställande av farleder, sjökartläggning, fyrverksamhet, is- brytning och lotsning. Härutöver har man som extraordinära åtgärder gjort åtaganden för vissa rederier. Vissa statsbidrag lämnas också till trafiken i Stockholms skärgård samt för trafiken till Gotland.

I fråga om hamnar förelåg år 1980 ett förslag som innebar att staten mer aktivt än dittills skulle styra den fortsatta utbyggnaden. I årets budgetproposition avvisar föredraganden dessa tankegångar.Flerta1et hamnar har kommuner som huvudmän. Därmed finns ett visst offentligt inflytande över hamnplaneringen. Eventuella konkurrensproblem o.dyl. som kan uppstå bedöms kunna hanteras genom mer informell påverkan i form av samrådsförfaranden m.m. Staten får därmed även i fortsätt- ningen en relativt passiv roll ifråga om hamnarna.

Förflygplatserna har staten ett inflytande genom att man äger och driver flertalet stora anläggningar. Vissa mindre flygplatser ägs och drivs i kommunal regi. Även dessa måste dock godkännas av staten för att få tas i drift. Staten styr också genom koncessionsgivning vilka som får driva linjetrafik, taxesättning, tidtabellsfrågor m.m.Statens engage—mang

har en historisk orsak i att många civila flygplatser tidigare varit militära och därmed byggts upp av kronan. Fortfarande finns också på några platser kombinerad civil och militär verksamhet. Enligt gällande trafik- politiska beslut skall flygtrafiken i allt väsentligt bära sina kostnader. Detta innebär, att kostnader för investeringar m m i de statliga flygplat- serna finansieras med avgifter till luftfartsverket. Enda undantaget från det företagsekonomiska lönsamhetskravet gäller linjeflygstrafiken till Gotland, som subventioneras med 14.5 milj kr.

Sammanfattningsvis kan konstateras beträffande kommunikationsle- der, att staten har ett väsentligt inflytande över linjesträckningar, inves- teringar och drift. Beträffande hamnarna har staten ett mer indirekt inflytande.

Bostadsbeståndet har under efterkrigstiden genomgått en omfattande utbyggnad såväl antalsmässigt som ifråga om utrymme och teknisk standard. Antalet bostäder utgjorde år 1980 3.7 milj lägenheter.

Folkmängden har nu upphört att växa. Den tillväxt som sker är helt hänförlig till en begränsad invandring. Detta innebär att kravet på nya bostäder är mycket litet. Bostadsbyggandet har också gått ner från in- emot 100 000 nya lägenheter per år under det 5 k miljonprogrammet perioden 1965—1975 till ca 38 000 lägenheter är 1983 och ännu färre under 1984. Den enda faktor som kan innebära en påtaglig ökning av bostadsbyggandet är en kraftigt ökande nettoflyttning till regioner med bostadsbrist, exempelvis Stockholmsregionen.

Inte bara bostadsbyggandet utan även allt övrigt byggande av byggna- der och anläggningar har minskat kraftigt under senare år. I det kärva ekonomiska klimat som kan förväntas under resten av 1980-talet kan vi räkna med en återhållsamhet med investeringar som innebär stora fasta kostnader. En betydande volymexpansion kan också ske inom befintliga lokalytor innan mer påtagliga uppgångar i byggnadsinvesteringarna kommer igång.

Vatten- och avloppsanordningar utförs genomgående i kommunal regi, i vissa fall i form av interkommunal samverkan. Det statliga inflytandet i dessa frågor begränsar sig till normgivning samt i undantagsfall till viss bidragsgivning för att främja utbyggnaden av reningsverk m m. Samma form av styrning sker avseende mindre energianläggningar som år kom- munala. Beträffande större energianläggningar sker en styrning dels genom tilldelningen av anslagsmedel för finansiering hos det statliga vattenfallsverket, dels genom koncessionsgivning och lokaliseringspröv- ning enligt l36aå BL.

Den fysiska infrastrukturen sägs i stor utsträckning vara ”färdig- byggd” i vårt land. Påståendet är säkert korrekt i den meningen att några spektakulära infrastrukturinvesteringar som radikalt skulle förändra den regionala strukturen knappast kan förväntas. Större investeringar som diskuteras är bl a en gasledning från Nordkalotten till Skåne. Dess lokalisering skulle dock knappast förändra den rådande ortsstrukturen. Andra projekt är vissa större energianläggningar i storstadsområdena samt vissa kompletteringar av järnvägsnätet. Dessa typer av åtgärder har närmast funktionen att de förstärker berörda regioner genom att de får förbättrad energiförsörjning och kommunikationer. En framtida fast

Öresundsförbindelse tillhör möjligen de typer av projekt som på mer avgörande sätt kan väntas påverka den ekonomiska tyngdpunkten i Sverige, bl a genom möjligheterna till snabbare förbindelser till Euro- pamarknaden.

Väl så viktiga som nyinvesteringarna är emellertid de åtgärder som vidtas för att vidmakthålla och förbättra den befintliga strukturen. Väg- verkets underhållskostnader är t ex betydligt större än kostnaderna för nyinvesteringarna. Inom bostadssektorn är kostnaderna för underhåll, reparationer och ombyggnad nu högre än kostnaderna för nyproduktio- nen. Underlåtenhet att vidta sådana åtgärder kan på några års sikt leda till negativa konsekvenser för berörda områden.

Ett fall där samordnade åtgärder behövs är anpassningsåtgärder vid Större strukturförändringar inom industrin, tex vid nedläggningar av industriföretag i bruksorter, där industrin i många fall utgörs av en enda anläggning, som i typfallet avvecklas. Problemet har uppmärksammats av industrisaneringsutredningen i betänkandet Sanering efter industri- nedläggningar (SOU 1982110). För att skapa lokaler mm för nytillkom- mande verksamheter krävs medvetna, samordnade åtgärder antingen i form av nybyggnad eller upprustning av äldre anläggningar som tas ur bruk. Upprustning och ombyggnad kan ofta ge lämpliga lokaler till betydligt lägre kostnad än vid nyproduktion.

8.1.2 Offentliga sektorns tjänster till allmänheten

Den utbyggnad som under 1960- och 1970-talet skett inom den offentliga sektorn har i stor utsträckning inriktats mot lokal och regional service och med kommuner och landsting som huvudmän.

På nationell nivå bestäms volymen i tjänsteproduktionen främst av de ekonomiska resurser som bedöms vara möjliga att reservera för olika typer av service. Regionalt och lokalt bestäms utbudet inom dessa ramar i stor utsträckning av storleken på underliggande befolkningsunderlag m m, vilket har stor betydelse som dimensioneringsunderlag. En betydande regional utjämning har under 1970-talet skett ifråga om serviceutbyggnaden. Fortfarande kvarstår dock stora regionala variatio- ner i tillgången till olika typer av service såsom barnomsorg, åldrings- vård och olika former av sjukvård. För barnomsorgen och traditionell åldringsvård är bristerna i serviceutbudet i hög grad ett storstadsfeno- men. I glesbygden och mindre orter har sociala nätverk, familje- och släktskapsrelationer m m traditionellt utgjort de former genom vilka barnomsorgen och åldringsvården hanterats. De synliga behoven av sådana insatser i institutionsform gör sig därmed gällande i mindre utsträckning i glesbygden än i större orter. Det är dock oklart om denna tendens också kommer att gälla på sikt. Ett ökat deltagande i arbetslivet, ökad tendens att generationerna inte längre hålls samman och en ökad urbanisering verkar pådrivande i riktning mot ökat behov av omsorg i samhällets regi.

För utbildning och sjukvård är bilden snarast den motsatta. Där gör krav på minsta serviceunderlag m m att det kan uppstå problem att upprätthålla också elementär basservice i vissa regioner. Vidare har

sedan lång tid tillbaka glesbygden haft svårigheter att få tjänster till kvalificerad service besatta, vilket bl a lett till diskussioner om vissa styråtgärder för nyutexaminerade läkare.

1 det följande görs sektorsvis en genomgång av nuläge och utveckling- stendenser för de viktigaste delsektorerna inom den offentliga sektorns tjänster till allmänheten.

Barnomsorgen har genomgått en kraftig utbyggnad under de senaste 20 åren. Antalet platser i heldagsomsorg har ökat med 130 000 efter år 1965. Ca 100 000 personer är sysselsatta i kommunal regi inom denna verksamhet. För de närmast kommande åren förutses i kommunernas barnomsorgsplaner en utbyggnad med ytterligare 30 000 platser, varav 17 500 i daghem, 10 000 i fritidshem och 2 500 i familjedaghem. Antalet barn i deltidsomsorg beräknas bli oförändrat. Enligt en enkätundersök- ning som utförts av Statistiska Centralbyrån finns fn en brist på ca 88 000 platser för förskolebarn och ytterligare 27 000 platser för barn i åldrarna 7— 10 år. Bristerna är mest påtagliga i större orter.

Barnomsorgen utgör ett prioriterat område inom den ekonomiska politiken. Det är ett av de få områden för vilka statsmakterna åtagit sig att avsätta ökade reala resurser också under de närmast kommande åren.

Åldringsvården har i likhet med barnomsorgen haft en kraftig utbygg- nad. Den stora ökningen av äldre i samhället är en väsentlig förklaring. Antalet personer över 65 år har i det närmaste fördubblats under de senaste 30 åren. Ökningen är ännu större för de allra äldsta åldersgrup- perna, vilka har de största vårdbehoven. Antalet sysselsatta vid ålder- domshemmen utgör 32 500.

Omvårdnad om äldre sker i stor utsträckning i kommunal regi i form av social hemhjälp. För åldringar i behov av mer kontinuerlig hjälp erbjuds servicelägenheter samt ålderdomshem. I landstingens regi finns platser på sjukhem och långvårdskliniker för åldringar med större vård- behov. Gränsdragningen för resp myndighets ansvarsområde ifråga om åldringsvården är i flera län föremål för debatt. Antalet personer 'i kommunerna som direkt arbetari den öppna åldringsvården inkl hem- hjälp uppgick år 1982 till 64 500. Åldringsvården är i likhet med barn- omsorgen ett av de områden som prioriteras för fortsatt utbyggnad under 1980-talet. Åldersstrukturen som bestämmer utbyggnadsbehovet är särskilt ogynnsam i delar av Norrlands inland samt i sydöstra Små- land. I vissa kommuner kan man to m få problem med _personalrekry- teringen till sektorn till följd av den skeva åldersstrukturen.

Hälso- och sjukvården har i likhet med barnomsorg och åldringsvård genomgått en omfattande utbyggnad sett över en längre period. Samti- digt har sektorns organisation förändrats avsevärt. Räknat i antal syssel- satta har sektorn totalt ökat från 242 200 år 1970 till 430 500 år 1982, varav 395 900 i offentlig regi. Verksamheten drivs i allt väsentligt i landstingskommunal regi och med relativt stor självfinansiering utöver statsbidragen via försäkringskassan till sjukhusbesöken.

Riksdagen har under våren 1984 beslutat om vissa ändringar i stats- bidragssystemet till sjukvården (prop 1983/84:190, Sfu 31). Hittills har statsbidragen kanaliserats i form av vårdersättningar via försäkringskas- san och gått ut som ett visst bidrag per läkarbesök etc. Nu påbörjas i

stället en övergång till ett ersättningssystem som grundar sig på folk- mängden i resp landstingsområde. I samband med detta beslut uttalade sig också socialförsäkringsutskottet för att man inför nästa beslut bör ta fram ett system för medelsfördelningen som förutom folkmängden ock- så väger in åldersstrukturens inverkan på vårdbehoven samt den sociala strukturen i olika områden. Riksdagsbeslutet innebar också ändrade regler för möjligheterna att inrätta fritidspraktik för läkare anställda av landstingen. För att fritidspraktiker skall kunna få ersättning via försäk- ringskassan för sin verksamhet måste den vara godkänd av resp sjuk- vårdshuvudman. För stödområdet blir etableringsmöjligheterna friare. Riksdagsbeslutet väntas sammanfattningsvis innebära att det blir en viss omfördelning av vårdresurserna till förmån för glesbygden. Det kan också innebära att den hittills permanenta läkarbristen i glesbygden reduceras.

Inom socialdepartementet finns en särskild arbetsgrupp för långsiktig planering som arbetar med ett principprogram för den framtida hälso- och sjukvården med sikte på åren 1990—2000 (HS 90). I detta arbete diskuteras bl a möjligheterna att få till stånd förändringar i nuvarande inriktning av hälso- och sjukvård med en fortsatt förskjutning från institutionella former med fn 315 000 sysselsatta till större inslag av öppenvård som nu har ca 42 000 sysselsatta. Motsvarande diskussion förs beträffande mentalvården. En betydande omstrukturering av vård- formerna pågår. Detta medför stora förändringar på de orter där större Sjukhus är belägna. För den somatiska sjukvården kan man, i första hand för de mindre länsdelssjukhusen, räkna med vissa begränsningar av nuvarande platsantal och personalbehov. Det kommer visserligen att finnas behov av vård vid flertalet av dessa enheter, men omfattningen och inriktningen kommer sannolikt att ändras. I vissa fall kan föränd- ringarna bli betydande. De blir dock sannolikt inte så omfattande som för mentalsjukhusen.

Det är oklart hur dessa förändringar kommer att påverka personalbe- hoven. Betydande organisatoriska förändringar kan förutses, med större inslag av öppenvård och nya, mindre enheter som tillhandahåller en basservice ifråga om hälso- och sjukvården. En genomgång av landsting- ens verksamhetsplaner för de kommande åren i Norrbottens, Västerbot- tens, Kopparbergs och Älvsborgs län, som genomförts av HS 90, visar att dessa landsting redan genomfören omorientering i denna riktning. Förändringarna innebär dels en minskning i personalbehoven vid de större sjukhusen samt i länsdelssjukhusen, dels ökningar i öppenvården. Som följd härav erhålles en viss regional omfördelning till de medelstora kommunernas förmån. Ytterligare ett område där förändringar kan förutses är nedläggning eller stora minskningar vid ett antal BB-avdel- ningar för vilka det minskande barnafödandet har inneburit en betydan- de överkapacitet.

Sett på några års sikt måste det krävas omfattande rationaliseringar inom hälso- och sjukvården för att man med rimliga ekonomiska insat- ser skall kunna upprätthålla en oförändrad servicenivå. Detta med hän- syn till den fortsatta ökningen av antalet personer i de högsta åldrarna. Å andra sidan kan samhällsekonomiska motiv framtvinga så hårda

restriktioner att landstingen påtvingas en hårdare prioritering än vad man nu har ansett vara nödvändigt. Detta kan innebära att man till och med måste minska personalbehoven inom sektorn.

Utbildningssektorn har också genomgått en kraftig utbyggnad under de senaste trettio åren. Grundskolereformen utgjorde det första steget i denna utbyggnad. Därefter följde reformerna för gymnasieskolan och den snabba expansionen inom högskolan. Förändringarna har inneburit en ökning av personalen i utbildningsväsendet från 70 000 år 1950 till 288 000 år 1982.

För grundskolan kan de minskande barnkullarna innebära en reduce- ring av serviceutbudet och personalbehoven. Antalet barn 7—15 år uppgick år 1970 till 960 000. År 1983 var antalet 984 000 och år 1990 väntas det uppgå till ca 876 000. Minskningen väntas bli starkast i flera av inlandskommunerna samt i ett antal kommuner i Bergslagen, som till följd av utflyttning av barnfamiljer får ett kraftigt minskande elevunder- lag. Enligt vad utredningen erfarit finns ett växande antal skolenheter för vilka kommunerna tvingas göra avvägningar om nedläggning alter- nativt fortsatt drift till högra kostnader.

Denna utveckling äger rum såväl i tätorter som i glesbygd, men den blir särskilt kännbar för glesbygden, där man redan nu har många skolenheter med litet elevunderlag. Alternativet innebär ofta att man tvingas införa långa reseavstånd redan för barn i lågstadiet. Dessa lång- siktiga förändringar i åldersstrukturen kan påverkas lokalt genom in- flyttning av barnfamiljer. Eftersom trenden till minskande barnkullar kan registreras över hela landet och vi totalt sett nu i stort sett har lika många födslar som dödsfall varje år, innebär dock sådana anpassningar i en region bara att problemet flyttas över till andra områden.

En minskning av personalbehovet i grundskolan och en viss regional omfördelning framstår med hänsyn till nämnda tendenser som oundvik- lig.

För gymnasieskolan har den utbyggnad som skett efter 1968 års reform inneburit att i stort sett alla medelstora orter nu har viss gymnasial utbildning. För regioner med begränsat elevunderlag finns möjligheter att erbjuda mer begränsat utbildningsutbud. Vidare finns på ett antal orter utbud av gymnasial utbildning i form av enstaka kurser och linjer.

Som allmän inriktning av gymnasieskolan gäller att en fortsatt utbygg- nad både av ekonomiska skäl och utifrån kravet att hålla en hög kvalitet och ett allsidigt utbud i undervisningen måste koncentreras till de befintliga gymnasieorterna. Tendensen under resten av 1980-talet är att elevunderlaget väntas hålla sig relativt konstant. Viss regional omfördelning kan ske. Vidare väntas under 90-talet en kraftig minskning av antalet 16- och l7-åringar. Nuvarande inriktning inom gymnasiesko— lan är att i första hand se till att dessa åldersgrupper kan erbjudas studieplatser. För äldre elever erbjuds främst möjlighet till kommunal vuxenutbildning. Vidare görs betydande insatser för att bygga ut mer specialiserad yrkesutbildning i form av högre specialkurser. Den senare tendensen kan innebära att personalbehovet totalt sett i landet kan komma att bibehållas ungefär oförändrat. Däremot synes det osannolikt att man i alla regioner skulle kunna ,hålla en oförändrad volym på

gymnasieskolans utbildning. En viss regional omfördelning kan aktua- liseras fram till 1990. 4

Högskolans viktigaste funktion är att svara för huvuddelen av den högre utbildningen i samhället. Utbildningsutbudet har efter de senaste reformerna inom sektorn givits en starkare yrkesanknytning än tidigare. Efter 1975 har skett en förstärkning av de mindre högskolorna och en breddning av deras utbildningsutbud, som tidigare hade en stark inrikt- ning mot olika typer av lärarutbildning. Utbildningsbehoven för lärar- personal är nu i allt väsentligt täckta för lång tid framåt. Där kan snarast väntas en viss minskning av utbudet. Detsamma gäller även tandläkar- och, i viss mån, läkarutbildningen. Däremot kvarstår ett stort och väx- ande behov av olika typer av fort- och vidareutbildning, såväl av lärare som för annan personal. Inte minst ställer övergången till ny teknik i arbetslivet krav på omfattande utbildningsinsatser av både kortare och längre slag för den personal som skall börja arbeta med nya hjälpmedel, instrument och organisationsformer.

En faktor som verkar begränsande för genomförandet av utbildning i stor skala kan vara de höga kostnader som belastar företag och myn- digheter när man söker frigöra personal från ordinarie arbetsuppgifter under viss tid. Detta har framförts till utredningen som en av de faktorer som kraftigt hämmar den kompetensuppbyggnad som krävs för att man skall kunna tillägna sig ny teknik i bred skala. Detta problem framstår som särskilt svårt i de regionalpolitiska problemområdena där man har stort behov av företagsutvecklande åtgärder. Kommittén tar i kapitel 15 upp vissa förslag till åtgärder som kan underlätta en sådan förnyelse. Vidare bör en aktiv användning av offertstödet kunna användas i detta syfte.

Beträffande högskolan kan i övrigt noteras att de senaste åren har inneburit en omprioritering ifråga om resurstilldelningen till skilda sek- torer. Vissa minskningar sker ifråga om lärarutbildning samt utbildning för olika medicinska och sociala yrken till förmån för en utbyggnad av utbildningar inom tekniska och naturvetenskapliga områden. Utbild- ning för informationsbearbetning, systemering och programmering är också en prioriterad sektor, liksom forskningsinsatser i anslutning till den nya tekniken och den industriella strukturomvandlingens konse- kvenser.

Ifråga om den offentliga sektorns ”traditionella” verksamheter, dvs förvaltning, försvar och polisväsende, kan för resten av 80-talet konstate- ras en successiv minskning av de personella resurser som anvisas till försvaret, vilket bl a medfört att man har beslutat om en relativt omfat- tande omorganisation av försvarets fredsorganisation. Härvid har stats- makterna beslutat lägga ner flera fredsförband. De kostnadsfördyringar som skett inom försvaret efter detta beslut innebär, att ytterligare ett par förband måste avvecklas. I samband med nedläggningsbesluten har stor vikt lagts vid att bibehålla fredsförband i militärstrategiskt men också regionalpolitiskt känsliga områden. Således har bl a de enheter som finns i övre Norrland behållits.

Polisväsendet har under en följd av år erhållit successivt förstärkta resurser. Utbyggnaden inleddes i samband med att polisväsendet för-

statligades år 1965. I samband därmed minskades antalet stationerings- orter från knappt 1 000 till drygt 500. Antalet har därefter minskats ytterligare. Samtidigt har personalen successivt ökat. Den uppgår nu till ca 27 000. Ytterligare expansion framstår som osannolik.

Offentlig förvaltning har haft en tillväxt om än i mindre grad än annan offentlig verksamhet. Genom rationaliseringar, inte minst genom kon- torsautomation, förenklingar i rutiner och ambitioner att föra beslut närmare dem som närmast berörs kan antalet personer som arbetar i sådan verksamhet väntas minska. Samtidigt medger den nya tekniken att mer information än tidigare kan hanteras och bearbetas. Sammantaget kan därför förändringarna på personalsidan blir små. En viss årlig minskning av personalbehovet kan förutses. Inget tyder dock på att förändringarna skulle bli dramatiska. Samtidigt bör man komma ihåg att det huvudalternativ som gäller för myndigheternas anslagsäskanden och som innebär besparingar på 2 % per år räknat över en tioårsperiod innebär väsentliga kostnadsminskningar. Därmed kan även mindre är- liga förändringar över en längre period medföra långtgående föränd- ringar.

Sammanfattningsvis tyder aktuella planer på att den offentliga sek- torns tidigare snabba expansion har ebbat ut. Mer påtagliga ökningar av verksamheten förutses bara inom barnomsorg och åldringsvård. Övriga verksamheter tenderar att behållas oförändrade eller få svaga minsknin- gar.

8.1 3 Offentliga sektorn som upphandlare av varor och tjänster

Sambandet mellan offentlig sektor och näringsliv är starkt inom många områden. Genom den offentliga sektorns produktion upphandlas varor och tjänster från näringslivet. I vissa branscher har denna avsättning till den offentliga sektorn stor betydelse. Statens industriverk gjorde år 1982 en översiktlig studie av sådana beroendeförhållanden vilken redovisa- des i skriften När den offentliga sektorn stramas åt- effekter på industrin (SIND 1982:2).

Genom teknikupphandling har den offentliga sektorn som krävande kund främjat utvecklingen av en framstående verkstadsindustri i del- branscher som elektroindustri (elektrisk utrustning, kraftstationer, lok, kablar, teleutrustning m m), transportmedelsindustri (vagnar, bussar, lättare transportfordon, flyg, fartyg, motorer m m) och tung verkstads- industri (bl.a. krigsmateriel).

Det torde i många fall endast vara staten som - ensam eller tillsam- mans med större företag -i egenskap av resursstark uppköpare kan ta de kostnader och risker som är förknippade med utvecklingen av ny tek- nologi i större skala. Medvetenheten härom och insikten om att teknik- främjande åtgärder är nödvändiga som industripolitiska medel har kän- netecknat de senaste årens utbyggnad av bl a Styrelsen för teknisk ut- veckling, fonden för industriellt utvecklingsarbete och energiupphand- lingsdelegationen.

Den statliga upphandlingen följer de riktlinjer som är angivna i upp-

handlingskungörelsen, vilken innebär att man i varje enskilt fall skall arbeta strikt affärsmässigt och välja den leverantör som ger den bästa kombinationen av pris och kvalitet. 1 de fall två leverantörer erbjuder likvärdiga alternativ får utslaget påverkas av sysselsättningspolitiska eller regionalpolitiska överväganden. Som ett led i att avhjälpa tillfälliga sysselsättningsproblem för ett företag elleri en region kan vissa statliga beställningar göras också med stöd av arbetsmarknadspolitiska medel.

Under senare tid har, som ett led i ökat engagemang från landstingens och kommunernas sida i sysselsättningsfrågorna, börjat diskuteras re- gionalt och lokalt styrd upphandling. Detta beskrivs bl a i den samman- ställning över länsstyrelsernas regionala industriprogram som utarbetats vid Statens industriverk (SIND PM 1984:2). 1 regioner där man har tagit sådana initiativ har man haft en strävan att i någon mån söka leveran- törer där man också kan få positiva effekter i den egna regionen. Varie- rande praxis har vuxit fram. En allmän policy när det gäller befintliga produkter som produceras inom landet är att man söker arbeta på ungefär likartat sätt som för den statliga upphandlingen. I fråga om importerade produkter tycks man ha en större öppenhet för att få till stånd importsubstitution genom successiv övergång till nationella och helst regionala/lokala leverantörer. För att främja en samordnad teknik- upphandling för kommuner och landsting har ett samordningsinitiativ tagits genom att avtal slutits mellan staten och kommun- resp landstings- förbundet om bildandet av gemensamma upphandlingsorgan vars syfte är att söka samordna upphandling av ny teknik för kommuner och landsting. Så långt möjligt eftersträvas förläggning av produktionen inom landet. Erfarenheterna från verksamheten framhålls som p05iti- va. Uppenbart är riskerna för otillbörligt gynnande av företag i den egna regionen väsentligt mindre med en organisation av detta slag än i de fall motsvarande arbete helt drivs lokalt.

8.2 Den offentliga sektorns personalbehov

Den offentliga produktionens personalkonsekvenser har delvis redan berörts i föregående avsnitt. Här lämnas en översiktlig summering av den offentliga sektorns betydelse för tillgången på arbete i skilda regio- ner och ortstyper.

Inledningsvis kan konstateras att den offentliga sektorn är en mycket stor arbetsgivare; är 1982 hade sektorn nära 1.5 milj anställda vilket utgör 35% av den totala arbetsmarknaden. Inget annat land har så stor del av sin sysselsättning i den del som institutionellt betecknas som offentlig sektor. Sektorn har vuxit med 520 000 sysselsatta sedan år 1970. Detta innebär en ökning med ca 50%. Ökningen har varit särskilt stor inom hälso- och sjukvård, socialvård - vilket inkluderar barnomsorg och åldringsvård, utbildning, förvaltning samt kulturell verksamhet. Tabell 8.1 illustrerar utvecklingen för ett antal stora delsektorer av den offent- liga sektorn.

Tabell 8.1 Utveckling inom vissa grenar av offentliga tjänster 1970—1982 samt andel av totalen l982

Delområde Tusental sysselsatta år: Andel Förändring ___—_ 1982 1970—1982 1970 1975 1980 1982

Förvaltning 83.5 108.3 127.0 1303 8.6 +46.8 Försvar 43.2 45.0 45.6 45.2 3.0 +2.0 Post—televerk 73.0 83.8 89.2 90.9 6.0 + 17.9 Järnväg 48.9 41.0 43.9 44.9 3.0 —4.0 Undervisning 152.2 230.8 275.3 288.119.0 + 1359 Hälso—sjukvård 215.4 286.0 385.3 3959 26. 6 + 1805 Socialvård 144.7 207.1 275.3 283.9 18.7 + 139.2

Totalt 1 0010 1 1898 1 4573 1 519.4 100.0 +518.4

Utöver i tabellen angivna sektorer är sysselsättningen relativt stor också i tillverkningsindustri (20 000), el, gas och värme (21 000), försäkrings- verksamhet (försäkringskassan 22 000), uppdragsverksamhet (arbetsför- medlingen 7 000), byggnadsverksamhet (vägverket 10 000, kommunerna 39 000 inkl parker m m, byggnadsstyrelsen 2 000), polisväsende (27 000), brandväsende (7 000) samt kultur och rekreationsverksamhet (ca 37 000 sysselsatta).

Tillväxten under 1970-talet har varit mycket snabb. Under de senaste åren har den emellertid dämpats. Den statliga sektorn hade under 1982 en minskning på 0.8% jämfört med en årlig ökning på 16% under 1970-talet. Kommunerna minskade sysselsättningsmässigt med 0.5% jämfört med en ökning på 4.4% under 1970-talet. Landstingen hade en ökning på 05% som dock var väsentligt lägre än den årliga ökning man hade under 1970-talet, 76%. För de närmast kommande åren förutser regeringen i finansplanen en viss minskning av den statliga sysselsätt- ningen genom rationaliseringar och besparingar. För den kommunala sektorn anges en svag ökning, totalt 15 000 personer under år 1984. Hela denna ökning är dock ett resultat av arbetsmarknadspolitiska åtgärder;

Den offentliga sektorn uppvisar ifråga om regionalfördelning väsent- liga skillnader mellan län och än mer mellan skilda typer av kommuner. Tabell 8.2 visar skillnaderna mellan kommuntyper enligt den kommun-

Tabell 8.2 Regional fördelning 1970— 1982 av de största grenarna inom den offent- liga sektorn

Kommungrupp Gruppens andel av Antal Index 80 Andel av rikets syssel- % av (70= 100) ökningen sättning år: bef. i riket ___— 16—64 år 1970 1975 1980

Stockholmsregionen 22.3 21. 8 20.9 28.0 128 12 % Göteborgsregionen 8.4 8. 5 8.5 23.2 156 9 % Malmöregionen 6.0 5. 9 5.9 26.6 152 6 % Primära centra 32.2 2. 5 33.3 27.0 161 37 % Regionala centra 21.8 21.9 22.3 21.2 159 24 % Kommuncentra - inom stödområdet 4.7 4.9 5.2 14.5 173 7 % - utom stödområdet 4.6 4.7 4.9 16.4 166 6 %

Riket 100.0 100.0 100.0 23.5 156 100%

gruppering som användes i den s.k. ortsplanen. Tabellen avser de syssel- sättningsmässigt viktigaste delarna av sektorn (förvaltning, försvar, po- lis m m, utbildning, hälso och sjukvård, socialvård, post, tele).

De regionala skillnaderna belyser tämligen väl den rollfördelning som råder för olika typer av kommuner. Stockholmsregionens höga tal beror i stor utsträckning på koncentrationen av centrala verk till denna region lagrat på en relativt stor sysselsättning i regional service. Av verksamhe- terna i regionen ligger huvuddelen samlad i Stockholm, Solna och Sund- bybergs kommuner. De låga talen för Göteborgsregionen visar på regio- nens låga andel av nationellt inriktad verksamhet och en något mindre högskoleverksamhet än i Malmöregionen. Den offentliga sektorns ök- ning i primära centra kan i viss mån hänföras till den omlokalisering av centrala verk som ägde rum under 1970-talet. Vidare är en stor del av sjukvården förlagd till sådana orter. Mest slående är ändå att sektorn har haft en stark tillväxt i alla typer av kommuner och med de högsta tillväxttalen i de minsta kommunerna. Noteras bör dock att dessa hade en tillväxt från en betydligt lägre nivå än vad fallet var för de större kommunerna. Fortfarande har de minsta kommunerna en betydligt mindre sysselsättning i dessa verksamheter än större kommuner.

Den länsvisa fördelningen år 1982 av antalet personer anställda inom statlig, primär, landstings och kyrkokommunal verksamhet samt totalt framgår av tabell 8.3. Som jämförelsemått används antalet arbetstillfäl- len per 100 invånare i åldrarna 16—64 år. Det bör observeras att tabellen avser antal sysselsatta personer med utbetald lön vid den angivna tid- punkten. Helt tjänstlediga ingår ej. Personer med dubbla statliga anställ- ningar räknas bara en gång.

Uppsala län har med 36 % offentliga arbetstillfällen per 100 invånare 16—64 år den högsta andelen i landet. Inräknat den pendling som sker till Stockholmsregionen torde inemot varannan förvärvsarbetande i Uppsala län ha offentliga arbetsgivare. Även Stockholms län samt de tre nordligaste länen har mycket höga tal för offentligt sysselsatta. För de tre nordligaste länen är storleken på den offentliga sektorn åtminstone delvis uttryck för en medveten politik. Dessa län har t ex de utan jämfö- relse största transfereringarna i form av statliga skatteutjämningsbidrag, vilkas regler bl a beaktar avståndsfaktorer, låg befolkningstäthet och kostnader till följd av ogynnsam åldersstruktur. Av de tre nordligaste länen har Jämtlands och Västerbottens län väsentligt större kommunal verksamhet än landet i övrigt. Till en del torde detta kunna förklaras av förmånliga statliga transfereringar.

Andra län med relativt stora andelar offentligt sysselsatta är Gotland, främst genom en stor militär verksamhet, samt Malmöhus län. Län med jämförelsevis låga tal är Södermanlands, Jönköpings, Kalmar, Kristian- stads, Hallands, Älvsborgs, Västmanlands, Kopparbergs och Gävle- borgs län med andelar på 24—26 procentenheter.

En stor offentlig sektor kom under 1970-talet att uppfattas som en garanti för att få en stabil lokal sysselsättningstillväxt. Denna kunde dels ge rekrytering åt det växande antal kvinnor som sökte sig ut på arbets- marknaden, dels bli ett komplement till industriell verksamhet som

Tabell 8.3 Fördelning per län av statlig och kommunal verksamhet år 1982 samt antal sysselsatta som andel av befolkningen i åldersgruppen 16—64 år

Län Antal sysselsatta i offentlig verksamhet är 1982 Totalt Procent _ av bef. statlig primär- landstings- kyrko- * 16—64 år

kommunal kommunal kommunal

Stockholms 149 915 98 992 77 386 2 376 328 669 33 Uppsala 24 988 12813 13 898 519 55218 36 Södermanlands 14 669 13 074 12 157 493 40 393 26 Ostergötlands 27 895 21 904 19 913 864 70 576 29 Jönköpings 17 467 15 624 13 936 491 47 518 26 Kronobergs 9 883 8 746 8 654 329 27 612 27 Kalmar 12 134 11 716 11 980 473 36 303 25 Gotlands 4 520 5 646 138 10 304 31 Blekinge 9 783 7 522 7 386 254 24 955 27 Kristianstads 16 857 12 052 12 371 586 41 886 25 Malmöhus 48 884 49 737 25 697 1 613 145 931 31 Hallands 12 449 11 040 10 239 481 34 209 24 Göteborgs- o. Bohus 50 730 63 801 13 995 1 261 129 787 28 Alvsborgs 21 949 21 722 19 140 928 63 739 25 Skaraborgs 16 053 14 217 12 928 546 43 744 27 Värmlands 17 632 14 975 14 787 508 47 902 27 Orebro 17 931 16 485 14 329 424 49 169 29 Västmanlands 15 754 13 720 11 644 423 41 541 25 Kopparbergs 16 651 14 725 13 844 514 45 734 26 Gävleborgs 17 480 15 144 13 906 470 47 000 26 Västernorrlands 20 793 13 862 12 770 429 47 854 29 Jämtlands 11 154 8 404 7 630 250 27 438 33 Västerbottens 21 417 14 975 13 759 470 50 621 33 Norrbottens 27 782 13 639 14 196 404 56 021 33

Riket 604 580 494 563 376 515 15 244 1 490 902 29

Källa: SCB”s lönestatistik över offentligt anställda.

många gånger hade tillbakagång. Den kärvare ekonomi som känneteck- nar 1980-talet kan leda till att en stor offentlig sektor i viss mån kan innebära en nackdel för en region. De senaste årens utveckling har handlat om en utebliven expansion för den offentliga sektorn. Fortsatta besparingssträvanden kan innebära direkta minskningar av personalbe- hoven inom sektorn, vilka antalsmässigt kan få stort genomslag i de regioner som tidigare haft en snabb expansion.

8.3 Den offentliga sektorns omfördelande roll

Utbyggnaden av den offentliga sektorn har som nämnts i stor utsträck- ning skett inom den kommunala sektorn. Finansieringen av denna verk- samhet sker i huvudsak på tre sätt. Huvuddelen, ca 71% av utgifterna för primärkommunerna år 1984, finansieras genom direkta skatter och av- gifter. En relativt stor del utgörs av statliga driftbidrag, vilka utgår till kommunerna som ersättning för att man fullgör vissa specificerade uppgifter. Driftbidragen utgår i första hand för lönekostnader, men de täcker även vissa expenser. Regelsystemen varierar för ett mycket stort antal sådana bidrag. Särskilda bidrag finns även för vissa investeringar. Även här varierar stödets omfattning och inriktning. För vissa bidrags-

former är bidragets storlek knutet till att kommunen väljer en viss utformning av serviceutbudet. Detta gäller t.ex stödet till barnomsorgen.

En trend som varit rådande ett antal år är en minskning av detaljreg- leringen för den kommunala verksamheten. På bidragssidan återspeglas denna tendens i en strävan att ersätta specialdestinerade bidrag med mer generellt utformade bidrag. Ett sådant bidrag har funnits sedan år 1965, skatteutjämningsbidraget, vars primära syfte är att garantera en viss lägsta standard för kommunerna i alla delar av landet. En mindre del av skatteutjämningsbidraget används för att kompensera kommuner för extraordinära kostnader. Statliga drift-, investerings- och skatteutjäm- ningsbidrag svarar i genomsnitt för 25% av kommunernas inkomster. För landstingen utgör skatter och avgifter ca 75% av inkomsterna. Även där utgör de statliga bidragen ca 25%.

Utöver det statliga skatteutjämningsbidraget finns för Stockholms län en inomregional skatteutjämning med resursöverföringar från starkare till svagare kommuner.

De statliga bidragen uppgick under år 1983 till ca 46 miljarder kr av en total utgiftsvolym på knappt 208 miljarder.

_ I fördelningen av de statliga medlen finns för olika specialdestinerade

bidrag diverse uppräkningsfaktorer som beaktar bl a geografiskt beting- ade kostnader. Sådana hänsyn tas tex inom utbildningsväsendet och statsbidragen till kollektivtrafiken. Detta till trots förekommer mer på- tagliga regionala skillnader i resurstilldelningen bara för skatteutjäm- ningsbidragen.

Skatteutjämningssystemet har existerat snart 20 år. En större översyn ägde senast rum är 1979. Alla primär- och landstingskommuner garan- teras genom nuvarande utjämningssystem en viss lägsta skattekraft per invånare, oavsett inkomstförhållandena i den egna kommunen. Denna s k grundgaranti uppgår till ett procenttal av medelskattekraften i riket, som år 1983 uppgick till 357.13 skattekronor per invånare. Inplacering i garanterad skattekraft är fastställd i lag. Grundgarantin varierar mellan 103 och 136 procent av rikets skattekraft. Denna grundgaranti justeras årligen genom ett vägningssystem baserat på förändringar i åldersstruk- turen, vissa bostadssociala kostnader samt med särskild hänsyn till snabb befolkningsminskning. Den slutliga garantin, efter dessa juste— ringar, låg under 1983 på mellan 100 och 133 procent av rikets genom- snittliga skattekraft.

Skatteutjämningsbidragen uppgick under år 1983 till totalt 10 3574 milj kr varav 5 99l.l milj kr till primärkommunerna. En mindre del, totalt 402 milj kr år 1983, utgår i form av s k extra skatteutjämningsbi- drag, där viss kompensation utgår för extraordinära kostnader som åsamkas kommunerna. Huvuddelen av detta bidrag utgick under år 1983 för att mildra effekterna av 1983 års riksdagsbeslut om begränsningar i skatteunderlaget för kommuner och landsting.

Det är givetvis vanskligt att uppskatta sysselsättningseffekterna av det statliga bidragssystemet. Driftbidragen, som år 1983 uppgick till totalt 35.2 miljarder kr, avser i huvudsak personalkostnader. Med en genom- snittskostnad per anställd i statlig tjänst på ca 100 000 kr år 1983 — sektorn har en stor andel deltidsanställda — och ett grovt antagande om

att bidragen till 80% går till löner skulle ca 280 000 personer vara syssel- satta genom finansiering av statliga driftsbidrag. Lärarpersonalen, som utgör en stor grupp, omfattar ca 140 000 personer.

Skatteutjämningen utgör en allmän resursförstärkning. Där kan sam- ma löneandel antas gälla som för kommunernas och landstingens bud- getar totalt. Detta skulle innebära att skatteutjämningsbidragen ger ett tillskott på ca 50 000 arbetstillfällen. Den kommunala sektorn har totalt ca 1 miljon anställda inkl statligt lönereglerad verksamhet. Grovt räknat finansieras således en tredjedel av staten.

Tabell 8.4 illustrerar skatteutjämningsbidragens storlek och betydelse för skilda län. Uppgifterna avser år 1983.

Tabell 8.4 Skatteintäkter, skatteutjämningsbidrag och utdebitering per län år 1983

Län Kommunal- Landstings- Totalt Skatte- Skatte- Dzo Total kommu- skatt mkr. skatt mkr. utjäm- utjämn. kronor nal utdebi- nings- i % av per tering bidrag total invå— lägsta högsta mkr. skatt nare Stockholms 12 106.7 ll 446.5 23 553.2 300.1 1.27 194 26.00 32.15 Uppsala 1 6986 1 225.3 2 923.9 1562 5.34 632 29.20 31.65 Södermanlands 1 721.7 1 301.7 3 023.4 1879 6.21 746 29.05 31.80 Ostergötlands 2 6268 2 069.3 '4 696.1 4644 9.88 1 184 29.65 33.05 Jönköpings 1 8628 1 5307 3 3935 4338 12.78 1 439 30.00 32.20 Kronobergs 1 0868 8285 1 915.3 3082 16.09 1 770 29.00 31.20 Kalmar 1 4486 1 205.4 2 654.0 520.4 19.61 2 160 2980 31.95 Gotland 573.7 — 573.7 1959 34.15 3 504 29.45 31.70 Blekinge 938.9 836.0 l 774.9 294.3 16.58 1 935 31.30 32.65 Kristianstads 1 573.7 1 230.3 2 804.0 502.1 17.91 1 791 26.80 30.10 Malmöhus 6 4188 2 2000 8 6188 4650 5.40 624 27.45 31.50 Hallands 1 351.7 1 1143 2 4660 2894 11.74 1.235 27.70 29.75 Göteborg-Bohus 7 804.1 1 453.0 9 257.1 3065 3.31 431 29.00 32.45 Alvsborgs 2 6614 2 1316 4 793.0 5772 12.04 1.357 29.00 33.95 Skaraborgs 1 5694 1 2915 2 861.3 5048 17.64 1 864 28.65 31.95 Värmlands [ 831.5 1 4749 3 3064 5384 16.28 1 908 30.70 32.90 Örebro 1 9969 1 4782 3 475.1 3343 9.62 1 224 29.90 32.75 Västmanlands 1 7858 1 231.4 3 017.2 [22.4 4.06 474 28.25 31.45 Kopparbergs 1 9919 1 3101 3 3020 4993 15.12 1 743 29.40 31.80 Gävleborgs 1 9768 1 501.3 3 4781 4984 14.33 1 702 28.75 32.15 Västernorrlands 1 7990 1 3188 3 1178 613.9 19.69 2 307 29.20 31.85 Jämtlands 910.4 7194 1 6298 5540 33.99 4 107 30.75 34.20 Västerbottens I 7300 1 1725 2 902.5 7075 24.38 2 887 28.65 33.20 Norrbottens 1 8594 1 376.7 3 236.1 9831 30.38 3 705 27.15 31.15 Riket 61 3254 41 6850 103 0104 10 337.4 10.05 1 243 26.00 34.20

Källa: Årsbok för Sveriges kommuner 1983 (SOS), tab. 11, 16, 17.

Som framgår av tabellen går de utan jämförelse största bidragen, räknat såväl i procent av total kommunal skatt som i kronor per invånare, till Jämtlands län. Även i övrigt har skatteutjämningsbidragen en viss regio- nalpolitisk profil genom att de fyra nordligaste länen samt Gotland erhåller stora bidrag. Däremot är det små skillnader mellan de bidrag som går till Kronobergs, Blekinge och Kristianstads län och de som går till Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län. Detta förhållande har delvis att göra med systemets konstruktion. Regioner med stor andel av befolkningen i de areella näringarna har en relativt låg egen skattekraft.

Garantisystemet gör att dessa regioner också får en förmånlig tilldelning så att man åtminstone kommer upp till den genomsnittliga nivån för riket.

Uppgifterna i föregående avsnitt avser länstotaler. Skatteutjämnings- bidragens betydelse för enskilda kommuner är i vissa fall ännu större. Tabell 8.5 visar för varje län variationerna i finansieringsbilden ifråga om skatteutjämningsbidrag samt övriga statliga bidrag.

Tabell 8.5 Variationer inom och mellan länen i statens andel av kommunernas

finansiering. Län Variationer mellan kommu- Landstingens finan-

ner i länet i andelar siering genom av finansieringen år 1981 skatte- drift- summa

genom utjäm- bidrag skatteut— drift- summa ning (motsv.) jämnings- bidrag bidrag

% % % % % % Stockholms 0— 6 15—39 15—35 0 8 8 Uppsala 0— 14 18—29 22—43 3 11 14 Södermanlands 0— 9 21 —28 23—33 4 10 16 Ostergötlands 0— 15 18—27 22—39 5 12 17 Jönköpings 0— 16 18—26 24—40 6 5 11 Kronobergs 1— 16 18—31 28—37 8 13 21 Kalmar 2—15 19—26 27—44 13 11 24 . Gotland 15 25 40 — — — Blekinge 5— 8 19—32 24—39 10 11 21 Kristianstads 3 11 18—27 25 —38 11 12 23 Malmöhus 0—12 16—27 16—33 2 13 15 Hallands 2— 12 21—29 24—38 7 10 17 Göteborg- 0. Bohus 0— 17 17—27 17—38 4 12 16 Alvsborgs 0— 17 17—27 24—44 8 11 19 Skaraborgs 1— 14 13—29 20—37 10 10 20 Värmlands 0— 15 19—28 21 —-42 11 13 24 Orebro 0—13 19—26 23—37 6 11 17 Västmanlands 0— 14 18—30 21 —39 1 11 12 Kopparbergs 0— 17 16—28 26—38 10 12 22 Gävleborgs 0— 17 18—28 20—38 10 12 22 Västernorrlands 3— 15 20—26 24—38 12 12 24 Jämtlands 5—23 18—25 30—42 20 11 31 Västerbottens 4—23 21—28 26—48 14 15 29 Norrbottens 4—25 24—32 31 —56 19 10 29

Riket 0—25 13—32 15—56 0—14 8—15 8—31

Källa: SCB. Årsbok för Sveriges kommuner 1983, tab. 23 och 24.

Först kan konstateras att samtliga kommuner har stora statliga bidrag. Lägsta andelen i riket är 15 % av kommunernas externa utgifter. Som mest svarar staten direkt för 56 % av kommunernas finansiering. Medel- värdet i riket för skatteutjämningsbidragen ligger på 4 % och 22 % för driftbidragen. För landstingen är medelvärdet 6 % för skatteutjämnings- bidraget och 1 l % för driftbidragen.

Den regionalpolitiska profilen sådan den kan utläsas i denna tabell ger ett splittrat intryck. Visserligen förekommer de största skatteutjäm- ningsbidragen i norr, men det finns också många kommuner i syd- och mellansverige som har betydligt större utgiftstäckning via dessa bidrag

än de större kommunerna i norra Sverige. Vidare neutraliseras effekter- na av skatteutjämningsbidragen i viss mån av driftsbidragen, som inne- håller relativt svaga regionalpolitiska inslag.

Slående är den stora variationen inom varje län av de statliga bidra- gens betydelse för kommunernas utgifter.

En grundläggande tanke med skatteutjämningsbidragen är att de skall medverka till en likvärdig kommunal service i olika regioner utan att utdebiteringen blir alltför hög. Den första av tabellerna ovan visar att den totala kommunala utdebiteringen varierar mellan 26 och 36 kronor per skattekrona. Variationerna i den kommunala utdebiteringen varierar mellan 10.60 och 19.60 kr. För landstingen är variationen mellan 11.50 (Västmanlands län) och 14.50 (Stockholms län).

Ilän som Jämtland, Västernorrland, Kopparberg och Värmland ligger den kommunala debiteringen för samtliga kommuner trots stora skatte- utjämningsbidrag högre än medelvärdet i riket. Å andra sidan finns i Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län flera kommuner med en lägre utdebitering än genomsnittet för riket. För storstadslänen har fler- talet kommuner lägre utdebitering än medelvärdet i riket. Danderyds, Täby, Lidingö och Solna kommuner har de lägsta utdebiteringarna (10.60 till 12.80 kr). De högsta skatteuttagen förekommer i Åsele och Dorotea med över 19 kr. Kommuner som Umeå, Sorsele, Åre, Ström- sund, Älvdalen, Ludvika, Borlänge och Fagersta har så hög primärkom- munal utdebitering som 18 kr eller mer.

Det har ibland framförts att skatteutjämningsbidraget är så stort att det innebär en överkompensation för kostnaderna i kommunerna i skogslänen. Det kan möjligen hävdas att kommunerna i Norrbottens län har en mycket gynnsam kompensation. Det totala skatteuttaget ligger där i åtta kommuner lägre än genomsnittet i riket och endast en kom- mun, Gällivare, tillhör den fjärdedel i riket som har den högsta utdebi- teringen. Av kommunerna i övriga skogslän har 15 ett lägre skattetryck än riket i genomsnitt. Av totalt 86 kommuner i skogslänen har dock 41 kommuner ett skattetryck bland de 25 % högsta i landet. 34 kommuner utanför skogslänen ligger i samma grupp.

Trots att det görs vissa regionalpolitiskt betingade påslag för de spe- cialdestinerade medlen uppvisar dessa endast obetydliga regionala va- riationer, räknat per invånare. Skatteutjämningsbidragen har däremot en viss regionalpolitisk profil. Av dessa bidrag gick år 1983 totalt 4 395 milj kr till skogslänen, varav 2 311 milj kr till kommunerna och 2 084 milj kr till landstingen. Med samma grova uppskattning som ovan skulle därmed skatteutjämningsbidragen utöver driftsbidragens sysselsätt- ningstillskott på ca 48 000 sysselsatta innebära ett tillskott på ca 24 000 arbetstillfällen i skogslänen. Detta utgör sammantaget inemot 40 % av de anställda i kommuner och landsting i dessa län. För 23 kommuner - med något undantag belägna i stödområdet - svarar enbart skatteutjämnings- bidraget för mellan 16 och 25% av de externa utgifterna. Speciellt för de kommuner som har en svag ekonomi svarar således skatteutjämnings- bidragen för en stor del - mellan vart sjätte och vart fjärde arbetstillfälle - av den kommunala verksamheten. Det hade varit omöjligt att bygga upp och vidmakthålla den kommunala och landstingskommunala verk-

samheten i skogslänen på den nivå den har idag utan dessa statliga resursförstärkningar.

Nuvarande utformning av skatteutjämningssystemet skapar vissa pro- blem. Ett är att kommuner som har en lägre skattekraft än den fastställda grundgarantin och som genom ett aktivt näringspolitiskt arbete lyckas få en ökad sysselsättning och därmed vissa intäktshöjningar automatiskt får lika stora minskningar av skatteutjämningsbidragen.

Skatteutjämningssystemet är fn föremål för en översyn, vilken inklu- derar den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län samt vissa specialdestinerade bidragsmedel. Av direktiven framgår att systemets konstruktion skall granskas i syfte att åstadkomma en ökad utjämning inom en given resursram. En undersökning av speciella merk05tnader för glesbygder och större tätorter har gjorts. l utredningens uppdrag ingår också en prövning om någon ytterligare faktor såsom kostnader till följd av invandring och arbetslöshet bör beaktas i skatteutjämningssyste- met. Vidare skall sambandet mellan skatteutjämning och regionalpolitik beaktas.

9. Teknikutveckling och regional förändring

I detta kapitel behandlas relativt utförligt frågor som rör den tekniska utvecklingen och dess betydelse som grund för nytt och befintligt nä- ringsliv. Motivet är att sådana frågor ägnas stor uppmärksamhet i in- dustri- och regionalpolitiska program från såväl central som regional och lokal nivå. Att så är fallet är lätt att förstå. Det är i den tekniska utvecklingen mycket av det genuint nya och framtidsinriktade kan hittas. Det är också i de nya företagen baserade på högteknologi - eller åtmins- tone som resultat av dessa företags verksamhet - som en betydande del av de kommande decenniernas industriproduktion och sysselsättning väntas ske.

9.1. Teknikområden av betydelse för framtida tillväxt

Ett stort antal analyser av framtida tillväxtområden för industrin och även andra samhällssektorer har genomförts internationellt liksom i Sverige. Likheten i slutsatserna är påtaglig.

Sett i ett längre tidsperspektiv är det mycket som tyder på att 1980-talet kommer att bli det decennium då grunden för en helt ”ny” industristruk- tur läggs. Med utgångspunkt i den nya teknikutvecklingen inom en rad områden kommer nya produkter, produktionsmetoder, system och or- ganisationsformer att utexperimenteras och tas i bruk i begränsad skala för att under 1990-talet få en bredare spridning.

De områden som tilldrar sig det största intresset är:

[1 mikroelektronik och informationsteknologi El avancerad produktionsteknik för verkstadsindustrin El materialteknik E] bioteknik och biomedicinsk teknik

Inom dessa områden görs f.n. i hela industrivärlden mycket stora och målmedvetna utvecklingssatsningar. De största ansträngningarna görs av företagen själva men stöd med varierande inriktning och omfattning lämnas av olika offentliga organ såväl på nationell som regional och t o rn lokal nivå.

Den spektakulära utvecklingen av pris och prestanda på elektronik- komponenter har medfört att deras användning snabbt breddats till allt fler områden. Mikroelektroniken tycks snart vara lika grundläggande

för industrin som stålet hittills har varit. Som en konsekvens sprids kravet på kompetens ifråga om mikroelektronik till allt fler industrier.

Informationsteknologiindustrin, dvs den industri som levererar utrust- ning och system för informationshantering, baseras i dag i mycket hög grad på mikroelektronik. Den stora utvecklingspotentialen för denna industri, som redan är omfattande, härrör från de möjligheter som nu finns att i sammanhängande system integrera kontorsmaskiner, datorer och kommunikationssystem. Men ännu så länge har endast ett fåtal företag kompetens över hela det fält som krävs för utveckling och mark- nadsföring av sådana totalintegrerade system.

För att snabbt skaffa sig önskvärd bredd i teknisk kompetens, sorti— ment och marknadskanaler har därför åtskilliga företag (Ericsson är ett exempel) gjort'stora ansträngningar för att genom förvärv eller samar- betsavtal få tillgång till kompletterande resurser i andra företag.

Parallellt med utvecklingen av kontorsinformationssystem sker stora förändringar inom hela mediaområdet. Utbredningen av kabel-TV, vi- deo- och satellitkommunikationsteknik medverkar till att bryta upp traditionella gränser mellan olika media och till att skapa helt nya mediamöjligheter. En mängd nya företagskonstellationer bestående av informationsproducenter, företag som tillhandahåller informationsbä- rare och utrustningstillverkare har sett dagens ljus under de senaste åren.

Verkstadsindustrin liksom vissa andra delar av industrin står på trös- keln till omvälvande förändringar i sin produktionsteknik. Genom att dels utnyttja datorbaserade konstruktionshjälpmedel, dels höja automa- tiseringsgraden skapas förutsättningar för att samtidigt öka både effek- tivitet och flexibilitet i produktionen. Kostnadsbesparingar via en vä- sentligt höjd arbetsproduktivitet är en given drivkraft till införande av denna nya teknik. Men minst lika stor drivkraft utgör möjligheterna att väsentligt kunna reducera kapital som är bundet i lager och i varor och att bättre kunna anpassa hela tillverkningen till speciella kundkrav.

Utvecklingen av dessa flexibla tillverkningssystem har kommit längst ifråga om tillverkning av detaljer medan många tekniska problem ännu återstår att lösa för att praktiskt realisera flexibla monteringssystem. De traditionella verktygsmaskintillverkarna är givetvis aktiva inom områ- det men har ofta ett handikapp i att de är små, hårt specialiserade företag med begränsad kompetens inom elektronik och datateknik. ”Motor” i utvecklingen hittills har därför varit en grupp stora verkstadsföretag (t ex ASEA) som primärt utvecklat system för egna behov "och nu söker exploatera den sålunda uppbyggda kompetensen.

Verkstadsindustrin berörs också av den snabba utvecklingen inom materialtekniken. Utnyttjandet av nya material eller nya materialkvali- teter påverkar inte enbart produktionsprestanda utan innebär ofta också förändringar i själva produktionen. Tillverkningen kan t. ex. rationali— seras genom att antalet bearbetningssteg kan minskas.

För sin produktutveckling är materialleverantörerna i hög grad be- roende av goda kontakter med sina kunder, materialanvändarna. Kun- skaper om kundernas problem, och möjligheter att få medverka till att lösa dessa är ofta den viktigaste drivfjädern till utveckling.

Biotekniken väntas under de närmaste åren komma att tillämpas

främst inom det medicinska området, dvs för tillverkning av läkemedel, vaccin, hormoner, diagnostika samt i diagnostisk utrustning. Även inom andra områden t.ex. livsmedelsindustrin, skogsindustrin m.fl. kommer emellertid biotekniken att på sikt ge nya utvecklingsmöjligheter.

Flertalet av de ledande kemiföretagen i världen och åtskilliga oljefö- retag har under senare år engagerat sig i biotekniken. Förutom ägaran- delar i och andra former för samverkan med unga bioteknikföretag har de byggt upp stora egna forskningsresurser. Nästan alla de stora ameri- kanska och västtyska kemiföretagen har genom betydande finansiellt stöd etablerat intimt samarbete med framstående forskningsgrupper vid universiteten.

De expansiva produktområden som berörts karakteriseras av stor ”öppenhet” ifråga om vilka tekniska lösningar och vilka företag som på sikt kommer att bli dominerande. Öppenheten understryks av att en omfattande nyetablering äger rum inom dessa områden. Företagen är angelägna att skaffa sig en framskjuten position på marknaden så tidigt som möjligt medan inträdesbiljetten ännu är relativt billig. Att försöka bryta sig in i ett senare skede bedöms som väsentligt dyrare och svårare.

Den förväntade utvecklingen inom de områden som här har nämnts, innebär en utveckling i riktning mot alltmer kunskapsintensiv produk- tion. Sveriges komparativa fördelar är i detta perspektiv gynnsamma. I förhållande till flertalet andra utvecklade industriländer är t ex arbets- kraftskostnaderna för högutbildad personal samt för yrkesarbetare låga.

I den fortsatta analysen är det meningsfullt att göra en distinktion mellan två aspekter på den nya teknikutvecklingen. Den första avser den utveckling som skeri företag inom högteknologiområden. En delaspekt är här etableringen av s k nya teknikbaserade företag. Den andra aspek- ten avser den produktivitetshöjande kraft som främst mikroelektroniken utgör. Här är det fråga om teknisk förnyelse i redan befintlig produktion eller verksamheter inom i stort sett alla branscher.

Från regionalpolitiska utgångspunkter är självfallet båda dessa aspek- ter på teknikutvecklingen av intresse. Hur sker den spontana utveckling- en och vilka möjligheter finns att påverka utvecklingen så att regional- politiska mål och ambitioner främjas. I det följande diskuteras dessa frågor i syfte att ge underlag för ställningstaganden och förslag till åtgärder.”

9.1.1. Lokaliserings och utvecklingsbetingelser för företag inom hög teknologiska områden

Den årliga tillväxttakten för exempelvis elektronik och informationstek- nologiprodukter på världsmarknaden är omkring 10 %. Smådatorer, terminaler, datorbaserade konstruktions och produktionssystem (CAD/CAM), robotar, faksimilutrustningar och programvaror växer snabbast i omsättning. Marknaden för rena elektronikkomponenter ut- gör en tiondel av den totala och har samma expansionstakt som denna. En snabbt växande andel av komponenterna förväntas vara 5 k kund- anpassade kretsar. Omsättningen har fördubblats på kortare tid än två år.

') Framställningen byg- ger i huvudsak på ett an- tal underlagsrapporter utarbetade på kommit- téns uppdrag av Göran Reitberger. Reitberger har sammanställt infor- mation från internatio- nella och svenska stu- dier på området samt kompletterat denna in- formation med bl & in- tervjuer med svenska fö- retag.

') Location of high tech- nology firms and regio- nal economic develop ment OECD. Paris 1983

USA dominerar världsmarknaden med inom informationsteknologin en andel kring 45 %. Japan och Europa svarar vardera för 20 %. Sverige har 12 %. Svensk industri står förhållandevis stark inom områdena tele- kommunikation, processkontroll och militär elektronik, men är svag när det gäller datorer och konsumentelektronik. Omsättningen i svensk elek- tronik och informationsteknologiindustri är f.n. ungefär 50 miljarder kr per år och sysselsättningen omkring 140 000 anställda. Idag är elektronik och informationsteknologiindustrin på tionde plats på listan över värl- dens till omsättningen största branscher. Fortsätter trenden som nu kommer den att konkurrera med energi- och transportsektorerna om tätplatsen vid sekelskiftet.

I Sverige representerar elektronik och informationsteknologi ca 10 % av all industriell verksamhet. Med nuvarande tillväxt som väntas bestå under 1980-talet nås 20 % 1990.

Denna tillväxt kommer i huvudsak att ske inom de stora företagen. Tillväxt kan betyda att lokaliseringsbeslut kan bli aktuella. Dessa kan dels avse etablering av nya produktionsenheter men också hur produk- tion och sysselsättning skall fördelas inom existerande företagsstruktur.

I det sammanhanget kan det vara av intresse att redovisa några resul- tat från en amerikansk studie över lokaliseringsbetingelser för högtek- nologiföretag.”

Utmärkande för högteknologiföretag är enligt rapporten att deras produktionsprocess är arbetsintensiv snarare än kapitalintensiv och att de sysselsätter en högre andel tekniker än andra industriföretag. De är teknikbaserade vilket betyder att de för ut kunskap på marknaden i form av nya produkter och produktionsmetoder. Deras fortsatta framgång är mer beroende av FoU-insatser än vad som är fallet för andra företag. Parentetiskt kan nämnas att i Sverige svarade år 1981 elektro- läkeme- dels- och transportindustrierna för 60 procent av totala antalet FoU- årsverken i industrin.

Enligt undersökningen, som omfattade närmare 700 företag, är hög- teknologiföretag lokaliseringsbara (footloose) i den bemärkelsen att till- gång till råvaror, marknader och transporter inte är viktiga som lokali- seringsfaktorer. Arbetskraftens betydelse för företagens lokalisering är däremot mycket påtaglig. Se tabell 9.1.

Tabell 9.1 Rangordning av lokaliseringsfaktorer för högteknologisk produktion i USA

Val av region Val av ort

Kvalificerad arbetskraft . Tillgång på kvalificerad arbetskraft

1. 1

2. Arbetskraftskostnad 2. Kommunalskatt

3. Beskattning 3. Företagsklimat

4. Universitetsregion 4. Bygg- och bostadskostnad

5. Levnadskostnad 5. Persontransportförhållanden

6. Transportförhållanden 6. Expansionsutrymme

7. Marknadstillgänglighet 7. Kvalitet hos skolor

8. Lokala förordningar 8. Lokalt rekreations- och kulturutbud 9. Energitillgång 9. Godstransportförhållanden 10. Kulturutbud 10. Kundkontakter

Källa: Location of high technology firms and regional economic development. OECD. Paris, 1983.

De fem första faktorerna både när det gäller val av region och val av ort inom denna region kan direkt relateras till arbetskraftsfaktorn. Högsta rang har egenskaperna hos faktorn själv och kompetensens stora bety- delse förstärks av att övriga faktorer gäller miljöegenskaper som under- lättar rekryteringen av respektive arbets och välfärdsvillkoren för denna kompetenta arbetskraft. Transportförhållanden och marknadstillgäng- lighet kommer längre ned på listan vilket ytterligare förstärker betydel- sen av lokalt befintliga miljöfaktorer. Ortens relativa läge i transport- kostnadsmening blir av mindre betydelse än dess inre egenskaper och kvaliteter.

Eftersom studien avser befintliga företag är det således egenskaper av intresse i samband med expansion. Den bild som förmedlas är som framgått entydig. Från regionalpolitisk synpunkt är det intressant att inte enbart tillgången på arbetskraft utan också kostnaden för den är viktig. Den mycket koncentrerade expansion som i Sverige nu sker i Stockholmsområdet tycks emellertid till skillnad från de amerikanska erfarenheterna vara präglad av en betydande kostnadskänslighet. Om utbildnings och utvecklingsinsatser genomförs och om kostnaderna för arbetskraft subventioneras borde av de resultat som här presenterats en viss regionalpolitisk påverkan kunna uppnås. En sådan påverkan har, om vi följer den amerikanska rapporten, att ta hänsyn till att de flesta högteknologiföretag föredrar lokalisering till stadsmiljöer bl a för att detta ger goda möjligheter till kunskapsutbyte med andra företag. Ytter- ligare en begränsning är sannolikt att det är svårare att göra en uppdel- ning mellan utveckling och produktion för denna typ av företag än för andra. Kunskapsinnehållet förändras snabbt. För den mycket rutinarta- de produktion där detta inte gäller är sannolikt lokalisering till eller köp från lågkostnadsländer trolig.

9.1.2 Karaktäristiska drag för nya, teknikbaserade företag

Åtskilliga studier har sedan mitten av 60-talet genomförts för att belysa olika aspekter på teknikbaserat nyföretagande. Den studie som var föregångare och blivit förebild för många senare studier i både USA och Europa, genomfördes vid Massachusetts Institute ofTechnology (MIT) mellan 1964 och 1969 under ledning av professor Ed Roberts. STU:s undersökning av teknikbaserat företagande i Sverige, den s k CPA- studien, har direkta rötter i Roberts arbeten.

Roberts definition på att ett nytt företag är att betrakta som teknikba- serat är att grundarnas var rötter i etablerade, tekniktunga verksamheter. De flesta senare studier har i stället utgått från att startmotivet avgör om ett företag skall betraktas som teknikbaserat eller inte. Är huvudmotivet att ”exploatera en tekniskt innovativ ide” klassas företaget som teknik- baserat. Om idén rör en ny produkt, en produktförbättring eller en ny eller förbättrad process är likgiltigt, likaså om tekniken som sådan är helt ny eller enbart en kombination av existerande teknik. Det utmärkande skall i stället vara att applikationen är ny eller att iden innebär att teknisk kunskap tillämpas på ett nytt sätt.

För att företaget skall betraktas som nytt brukar i de flesta studier

anges att företaget ”de första åren” skall ha varit självständigt, utan något ägarmässigt samband med existerande företag. En grundare eller grundargrupp måste således kunna urskiljas klart.

Definitionen av vad som är ett nytt, teknikbaserat företag (NTB F, new technology basedfirm) är sålunda ganska diffus. Ett företag som räknas som ”NTBF” i en undersökning skulle inte medtas i en annan.

I en del studier dras slutsatser om teknikbaserat nyföretagande utifrån kartläggningar av unga tillväxtföretag i allmänhet. En undersöknings- grupp kan här bestå av företag som efter ett antal år från start uppnått en storlek som särskiljer dem från majoriteten av nya företag. Teknikfak— torns betydelse i dessa företag har undersökts. Tillväxten kan vara ”tek- nikdriven” även om företaget inte startat som teknikbaserat enligt defi- nitionen ovan. STU:s CPA-studie är av denna typ. Andra studier utgår i stället från teknikens uppfinningshö'jd. Innovationer i form av fram- gångsrikt kommersialiserade nya produkter eller metoder som kunnat skyddas av väsentliga patent studeras. Slutsatser avseende nya teknik- baserade företag grundas på hur ofta unga företag står för sådant radi- kalt nyskapande och hur ofta ”idéer med hög uppfinningshöjd” leder till framgångsrikt nyföretagande;

Roberts grundläggande resultat var att avknoppningsföretag från ”tekniktunga” miljöer utmärks av följande

1. I jämförelse med andra företag är överlevnadsförmågan under de fem första åren drygt tjugo gånger större för avknoppningsföretag

2. Även om de flesta överlevande avknoppningsföretag förblir relativt små finns det en grupp som tillväxer extremt snabbt.

Överlevnadsförmågan kunde kopplas till följande karaktäristik av grun- darna

Entrepenöriellt arv. Hälften hade föräldrar med egen verksamhet.

God utbildning. Hälften hade utbildning på civilingenjörsnivå eller högre.

Erfarenhetskapital. Även om grundarna i regel var unga (30—35 år) hade majoriteten åtskilliga års praktisk erfarenhet" från utvecklingsarbete och få kom

direkt från forskning.

— Personliga drivkrafter. Viljan att själv skapa något bestående var mycket större än i olika

jämförelsegrupper.

Vad gäller tillväxttakten fann Roberts att bland de mest snabbväxande företagen kunde följande karaktäristika urskiljas

_— Flera grundare. Med 2—5 grundare, helst ett redan samspelt team, ökar sannolikheten för snabb tillväxt. Tidig breddikompetens. Om någon kompetens saknas i grundar-

gruppen är det viktigt att omgående knyta sådan kompetens till företaget, t ex via delägarskap. —— Snabb kommersialisering. De flesta företagen byggde sin verksamhet på ”direkt tekniköverföring" från grundarens/ grundarnas tidigare arbeten. Ju snabbare man sökte kommersialisera det kunnande som byggts upp via anställning i en etablerad, ”tekniktung" verksamhet, desto större var chansen att snabbt växa. Professionell marknadsföring. Att tidigt satsa pengar i att bygga upp en egen marknadsföringsorganisation med direkta, egna kanaler till kunderna var viktigare än att tidigt bygga upp en egen produktions- apparat.

— Tillväxt som positiv utmaning. Grundargruppens förmåga att dels en- tusiasmera, dels ”ordna” en snabbt växande medarbetarstab hade stor betydelse för uthållig tillväxt. — Målet att bli stor. Det man uppnår är kraftigt betingat av vad man vill uppnå. Bland de snabbast växande företagen var man mindre till- freds med den tillväxttakt man lyckats uppnå än i långsamt växande företag.

De grunddrag Roberts fann går igen i alla studier över framgångsrikt, teknikbaserat nyföretagande som utförts. Detta gäller oavsett land (USA, Sverige, Storbritannien, Västtyskland, Nederländerna, Israel är exempel) och oavsett vilken urvalsmetod, enligt typfallen ovan, som använts. Vad gäller det teknikbaserade nyföretagandets allmänna drivkrafter, omfattning och lokalisering föreligger en bred samstämmighet mellan olika studier avseende följande.

1, En våg av nyföretagande inleder kommersialiseringen av nya tekniska landvinningar. Det är ofta via nya företag som revolutionerande forskningsresultat ges sina första framgångsrika kommersiella til"- lämpningar. När en ny teknologi ”blommar ut” som t.ex. halvledar— teknologin under 70- och 80-talet syns detta tydligast i en lavinartad nybildning av företag. Nybildningen sker som kedjevis avknoppning. Ett ungt tillväxtföretag avknoppar i sin tur nya företag. Teknologier som mognat kommersialiseras däremot i huvudsak i stora företag där storskalig tillämpning ger kostnadsfördelar. .

2. Även i mogna branscher är det av stor vikt att nya, teknikbaserade fö- retag etableras. Att nya företag kontinuerligt bildas och får framgång på marknaden _ må vara i avgränsade nischer innebär ett ständigt potentiellt hot mot de stora, etablerade företagens marknadsandelar. Hotet tvingar de stora att ta större utvecklingsrisker, dvs bli mer innovativa än de skulle varit utan hotet. Att unga, innovativa företag tidigt köps upp är en indikation på att denna mekanism verkligen fungerar.

3. Nybildningstakten har starkt samband med utbudet på riskkapital. Kapitalplaceringar i teknikbaserade, nya företag är utpräglade risk- placeringar. Utbudet på kapital är starkt beroende av hur placerings- vinsterna beskattas.

4. Nya teknikbaserade företag bildas i ytterst ringa grad som följd av [0- kaliseringspolitiska initiativ eller stödprogram. Områden med ett om- fattande teknikbaserat nyföretagande karaktäriseras främst av att det finns tillgång på kompetenta personer, att dessa är rörliga och bered- da att byta företag, att det finns en krävande kundkrets inom området att samspela med, att det finns god tillgång på riskvilligt kapital. En relativt andra områden, hög kostnadsnivå är således inte något hin— der. Statligt stöd för att styra etableringar till vissa områden via subventioner har följaktligen haft ringa effekt.

5. Statens största möjlighet att påverka etablering och tillväxt av teknik— baserade företag ligger i att uppträda som ( tidig, första) kund. Roberts studie visade t ex att avknoppningsföretag var påtagligt beroende av statliga kontrakt under sina första år. Bland de snabbast växande företagen var inslagen av statliga, större forskningskontrakt erhållna under det första året mycket betydande. Inom fem år hade dock de snabbväxande företagen via det överskott och det kunnande som forskningskontrakten genererade utvecklat produkter som fram- gångsrikt såldes på ”privata” marknaden. Den svenska CFA-studien betonar att större företag spelat en liknande roll i Sverige. Hälften av de studerade företagen hade i väsentlig grad finansierat tidig produkt- utveckling via förskottsbetalningar inom ramen för ett utvecklings- kontrakt med ett större, svenskt företag.

6. Teknikbaserade, unga företag och väletablerade, stora, tekniktunga företag lever i ett symbiosförhållande. De nya företagens viktigaste roll är att fungera som ”effektiv plantskola Kommersiellt inriktat utveck- lingsarbete med väldefinierade mål bedrivs mest effektivt i små, unga organisationer där ägarna/ grundarna har personliga intressen. Symbiosförhållandet framgår av att dels är de flesta nya teknikba- serade företag avknoppningar från etablerade, tekniktunga företag, dels blir många uppköpta av större företag inom 10— 15 år. Uppköps— frekvensen tycks vara minst lika stor i USA som i Sverige trots att en venture-capitalmarknad sedan länge fungerat i USA. Få NTBF växer och blir nya självständiga storföretag. I Sverige uppstår ett sådant nytt storföretag per decennium (TetraPak från 50-talet, Gambro från 60-talet). Motsvarande gäller proportionellt i t ex England och Väst- tyskland (5—7 per decennium).

7. Många N TBF startas, och tillväxer under de första 5 —— I 0 åren, som utpräglade nischföretag. En någorlunda stor och lätt bearbetbar när- marknad betyder att fler N TBFs bildas och tillväxer. De flesta NTBF som bildats i små länder som Sverige har arbetat i nischer där närmarknaden Skandinavien medger en tillväxt upp till 20—50 Mkr under de första 10 åren. Även i USA är närmarknadens storlek av yttersta betydelse för tidig tillväxt. Om ett teknikbaserat med liten närmarknad skall tillväxa av egen kraft är det dels av största vikt att tillräckligt kapital för marknadsmässigt risktagande dispone- ras, dels krävs att företaget är marknadsmässigt skickligt. Tidiga etableringar av dotterbolag på betydelsefulla marknader är ett tydligt inslag i de framgångsrika företagens strategi.

I en rapport till utredningen har ett räkneexempel avseende tillväxtfö- retagens framtida omsättning och sysselsättning fram till år 1995 genom- förts”. Grundmaterialet har hämtats från STU:s studie av teknikbasera- de företag. Räkneexemplet förutsätter att lokaliseringsmönstret från företag startade 1965— 1974 kan ”spelas fram”.

Enligt mönstret för de 60 företag som ingick i STU:s studie skulle de 400—500 företag som startats under perioden 1965—1995 vara lokalise- rade så att mellan 160—200 var belägna utanför storstadsområdena.

Företagen utanför storstadsområdena skulle i huvudsak vara lokali- serade till orter med goda ”avknoppningsförutsättningar" i form av universitet och/eller etablerade, stora teknikintensiva företag. Ungefär 50 av företagen skulle vara lokaliserade till dessa orter. Resterande företag skulle vara jämnt utspridda över landet, men regelmässigt loka- liserade inom 50 km från det medelstora till stora tillverkningsföretag det nya företaget avknoppats ifrån.

l Norrland skulle det finnas ett 50-tal företag totalt. De allra flesta skulle vara lokaliserade till kuststäderna. Norrlandsföretagen skulle to- talt sysselsätta 4 OOO—5 000 personer. Årligen skulle runt 400 arbetstill- fällen tillkomma i de orter företagen är lokaliserade till.

Det bör observeras att räkneexemplet omfattar snabbväxande teknik- baserade företag. Räkneexemplet säger alltså ingenting om vad som händer med andra företag som redan finns eller som bildas under den närmaste lO-årsperioden.

9.1.3 Mindre elektronikföretags lokalisering och verksamhetsinriktning

Den första mer detaljerade kartläggningen av svensk elekronikindustri togs fram som underlag till SIND:s utredning ”Elektronikindustrin i

Sverige” (SIND 197816). Studien visade att branschen är både storföretags- och storstadskon—

centrerad. Ca 90 % av sysselsättningen inom elektronikindustrin fanns år 1978 i företag med mer än 200 anställda. De flesta av dessa företag var dotterbolag eller enheter inom Ericsson, ASEA, SAAB, Philips, IBM och Luxorkoncernerna. Av samtliga elektronikföretag (325 st) hade när- mare 60 % sitt huvudkontor i Storstockholmsområdet. En första fråga är om denna geografiska koncentration fortfarande kvarstår och om så är fallet vilka mekanismer som givit upphov till detta mönster. En följdfråga blir om det finns skäl att förmoda att lokalise- ringsmönstret kommer att bestå framöver respektive vilka eventuella påverkansmöjligheter som föreligger för att geografiskt sprida produk- tion och sysselsättning. ” Reitberger, ,Göfan: _ En studie av den mindre elektronikindustrin som genomförts på utred- Esgåersåågåågrg?"

ningens uppdrag ger följande bild-2) teknikintensiva företag Även om tillväxten förefaller kraftigast i Göteborgsområdet tycks 2) Reitberger, Göran: övriga landet hävda sig relativt väl som lokalisering för nya elektronik- Lokalisering, inriktning företag. och tillväxtpotential

. . . . .. bland 11 a en ka För att Vidga kunskapen om lokaliseringsbetingelserna har de foretag elektrolhiåföihtaå. (Ds 1

som var lokaliserade utanför storstadsområdena analyserats närmare. 1984:22)

Tabell 9.2 Den mindre elektronikindustrins lokalisering 1978 och 1983

Antal elektronikföretag Ökning 1978—83 med 1—50 anställda

_ _ Antal %

1978 1983 företag enl. SIND uppskattat Stor-Stockholm 133 180—200 50— 70 40— 55 Göteborg 22 70— 80 50— 60 220—270 Malmö—Lund 13 20— 30 10— 20 80—150 * Summa storstads-

områden 168 270—310 100—140 60— 85

Övriga landet 48 90—130 50— 80 100—170 ** Totalt 216 400 180 85

De frågor som blir belysta i studien är:

— Vilka marknadskrafter tycks styra lokaliseringen? — Vilken tillväxtpotential kan företagen bedömas ha, givet dagens pro- duktionsinriktning? — Vilka lokaliseringspolitiska instrument kan tänkas ha en sådan effekt att ”elektroniksektorn” fortsätter att expan dera via nyetableringar utanför storstadsområdena?

Lokaliseringsmönster och verksamhetsinriktning för de totalt 400 före- tagen i storleksklassen 1—50 anställda framgår av tabell 9.3.

Tabell 9.3 Lokalisering och verksamhetsinriktning för mindre elektronikföretag

Total Relativ andel andel

företag Produkt- Ingenjörs- Legoföre-

företag firmor tag

Storstadsområden ca 70 % Låg Mycket hög Låg Övriga universitets- orter 3—4 % Hög Låg Låg Andra större orter 8— 10 % Låg Hög Låg Mindre orter med större företag inom - elektroniksektorn 2—3 % Mycket hög Mycket låg Hög - andra branscher 2—3 % Låg Hög Låg

Andra mindre orter - ej inom stödområdet 3—4 % Mycket hög Mycket låg Hög - inom stödområdet 3—4 % Låg Mycket låg Mycket hög

Indelningen i produktföretag, ”ingenjörsfirmor” och legoföretag utnytt- jas för att bedöma utvecklingskompetens och möjlig sysselsättningsut- veckling. Även om också företag som saknar utvecklingskompetens legoföretagen kan ha goda tillväxtmöjligheter beroende på att behovet av — legokapacitet ökar när branschen växer är det dock sannolikt att de företag som kommer att växa snabbast under de kommande 5 — 10

åren tillhör produktföretagen. Möjligheter finns också att åtskilliga av ingenjörsföretagen kan utvecklas till produktföretag. Höga andelar produktföretag förefaller finnas dels på universitetsor- ter, dels på vissa mindre orter. Mindre orter med höga andelar produkt- företag är dels sådana där ett större elektronikföretag är verksamt, dels orter utanför stödområdet utan storföretagsdominans. Uppenbarligen är produktföretagen i huvudsak avknoppningsföretag antingen från uni- versitet eller från större elektronikföretag. Höga andelar legoföretag finns dels inom ej storföretagsdominerade mindre orter, dels i mindre orter med större elektronikföretag. Andelen legoföretag inom stödområdet tycks vara mycket hög. Legoföretagens lokalisering styrs tydligen dels av kundnärhet, dels av de kostnadsför- delar som kan förknippas med lokalisering till mindre orter, främst då inom stödområdet. I sammanhanget bör påpekas att transportkostnaden för de produkter som legotillverkas normalt är låg varför en "avlägsen” lokalisering ur denna synpunkt knappast har någon betydelse. Höga andelar ”ingenjörsfirmor", dvs företag som kundspeciflkt utveck- lar styr-, mät- och reglertekniska system, finns särskilt i storstadsområ— dena men också inom större orter och i mindre orter med ett domineran- de storföretag, ej verksamt inom elektroniksektorn. Uppenbarligen är ”marknadsnärhet" den viktiga faktorn i dessa företags lokalisering. Det- ta framgår också av att andelen ”ingenjörsfirmor” på andra mindre orter än de där ett storföretag kan fungera som huvudsaklig kund, är låg. Det förefaller således vara så att de utanför storstadsområdena verk- samma mindre elektronikföretagens lokalisering och verksamhetsinrikt- ning till helt övervägande del förklaras av kundnärhet (ingenjörsfirmor- na), avknoppningsföretagens tendens att bli kvar där grundaren har sina rötter (produktföretagen) och kostnadsfördelar (legoföretagen). Det typiska draget för de 70 procent av företagen som är lokaliserade till storstadsområdena är en hopklumpning inom några mycket begrän- sade geografiska områden. Inom Storstockholm återfinns företagen i huvudsak inom 3 områden nämligen —— triangeln Solna — Bromma — Vällingby i norr med ca 10 procent av landets mindre elektronikföretag

triangeln Farsta — Bandhagen Huddinge i söder med ca7 procent och

—- Täby kommun med ca 6 procent

Tänkbara förklaringar till detta lokaliseringsmönster är kostnadsfakto- rer och närhet till andra elektronikföretag. Den senare faktorn är san- nolikt också betydelsefull för Göteborgsföretagens lokalisering. Inom den triangel, med hörn i Göteborgs centrum, Mölndal och Askim, där 14 procent av landets mindre elektronikföretag återfinns är Chalmers, Sahlgrenska sjukhuset och Ericsson Radio Systems belägna. Åtskilliga av de unga, små elektronikföretagen har "rötter” i dessa verksamheter med dominans för företag med rötter i Chalmers.

9.1.4 Lokaliseringsbetingelser för kunskapsintensiv produktion — sammanfattning och slutsatser

Detta kapitel har i huvudsak behandlat företagande som baseras på den nya tekniken. Syftet har varit att få en bild av hur ”marknadskrafterna" påverkar dessa företags lokaliseringsval men också att få ett underlag för att bedöma om och hur dessa snabbväxande företag kan påverkas i sina lokaliseringsval.

Såväl svenska som internationella studier visar att områden där ett mera omfattande högteknologibaserat företagande sker karaktäriseras främst av tillgång på kvalificerad arbetskraft, att denna är rörlig och beredd att byta företag, att det finns en krävande kundkrets inom områ- det att samspela med samt att det finns god tillgång på riskvilligt kapital. ”Klassiska” lokaliseringsfaktorer som kostnadsnivå och transportläge spelar däremot mindre roll för lokaliseringsvalet.

En av de ovan relaterade amerikanska studierna visar emellertid ock- så att högteknologiföretag som företag inte skiljer sig från andra. Det betyder att intresset från företagens sida att söka kostnadsmässigt för- delaktiga lokaliseringar av produktion ökar allteftersom konkurrensen på ett produktområde ökar.

Många av storföretagen inom högteknologiska områden har redan nu ett nät av produktionsställen över landet. Närhetseffekten, dvs lokalise- ring relativt nära huvudkontor/utvecklingsenhet, är dock påfallande. Dessa företag ligger ofta långt framme när det gäller produktionsteknis- ka applikationer av ny teknik. En fortsatt expansion produktionsmässigt kan därför oftast genomföras utan att arbetskraftsbehovet ökar. Där- emot kan expansion på högteknologiområden förändra arbetskraftens sammansättning påtagligt. Efterfrågan på personal med högskoleutbild- ning ökar.

Våra kontakter med storföretag har visat att de bedriver ett omfattan- de forsknings- och utvecklingsarbete i Sverige bland annat därför att arbetskraftskostnaderna för den typ av personal som detta arbete berör är internationellt sett låga i Sverige. Från regionalpolitisk synpunkt är det intressant att notera att denna typ av verksamhet är koncentrerad till Stockholmsområdet samtidigt som det redan nu finns svårigheter att rekrytera personal med nödvändiga kvalifikationer. Den begränsade tillgången driver också upp kostnaderna för arbetskraften.

Mot denna bakgrund är det inte överraskande att en del företag tagit beslut om att förlägga utvecklingsenheter till andra orter. Tänkbara alternativ tycks då vara orter med teknisk utbildning på högskolenivå eller annan naturvetenskaplig utbildning och forskning.

Det finns alltså en del positiva element i den utveckling som mark- nadskrafterna ger. Huvudintrycket är ändå att den kunskapsintensiva verksamheten har samma tendenser till geografisk koncentration som vi tidigare noterat för annan tillverkning. Mycket tyder också på att dessa tendenser blir ännu starkare under den närmaste tio-årsperioden. Detta beror på att ny produktion med goda tillväxtförutsättningar tenderar att lokaliseras i närheten av de redan idag geografiskt koncentrerade stor- företagen.

Från regionalpolitiska utgångspunkter bör enligt kommittén åtmins- tone två slutsatser dras av den här genomförda analysen. För det första bör man kunna räkna med en produktionstillväxt inom högteknologisk industri vars lokalisering till viss del är påverkbar med relativt traditio- nella regionalpolitiska medel. Det kan gälla filialetableringar från större företag eller etablering av företag inriktade på legoproduktion till större företag. Det bör vara en väsentlig uppgift att bl a inom ramen för det lokaliseringssamråd som kontinuerligt sker mellan regeringen och de större företagen behandla dessa frågor.

En förutsättning för att en sådan lokaliseringspåverkan skall bli fram- gångsrik är dock att behovet av välutbildad arbetskraft kan tillgodoses. Det bör i första hand vara en uppgift för de utbildningsansvariga orga- nen regionalt och lokalt att svara för detta. Av de industripolitiska program som utarbetats i samtliga län framgår också att denna fråga ägnas stor uppmärksamhet och har hög prioritet i länen.

Den andra slutsatsen som kan dras är att det är angeläget att ytterli- gare utveckla förutsättningarna för högteknologisk FoU-verksamhet och samverkan mellan högskola och näringsliv i landets norra del. Motiven härtill är flera. En mycket begränsad andel av industrins FoU- resurser finns inom regionen. Högteknologiföretagen är få. Uppbyggna- den av forskningsresurser vid universitetet i Umeå och högskolan i Luleå har pågått under relativt kort tid. Med några få undantag har man därför ännu inte nått den ”kritiska massa” som behövs för att resultat och ideer skall kunna utvecklas och omsättas i industriell tillämpning.

Vissa positiva utvecklingsdrag finns emellertid också i såväl Umeå som Luleå. I samverkan mellan universitet/högskola, näringsliv och samhällsorgan görs målinriktade satsningar. ] Umeå sker det främst inom det biotekniska området och i Luleå inom området datorteknik. Det är enligt kommitténs mening angeläget att underbygga och stimulera den utveckling som här har påbörjats. Därmed kan grunden läggas för en regionalt mera balanserad utveckling av den framtidsinriktade hög- teknologiska industrin i landet. I kapitel 14 behandlas förslag till åtgär- der i detta syfte.

9.2. Teknik och kunskapsspridning till små och medelstora företag

I föregående avsnitt har teknikutvecklingen diskuterats främst utifrån hur ny teknik och kunskap utvecklas samt vilka lokaliseringsmönster som gäller för industri baserad på den nya tekniken. Den betydelse som denna del av teknikutvecklingen har för utvecklingen av produktion och sysselsättning såväl i landet som helhet som i enskilda regioner får ses i ett relativt långsiktigt perspektiv. De strategiska valen och besluten vad tex gäller geografisk styrning av denna utveckling måste dock i hög grad ske redan nu.

På kortare sikt är det emellertid också angeläget att stimulera sprid- ningen av sådan teknik och kunskap som är så mogen att den kan tillämpas i redan befintlig verksamhet. Det kan här vara fråga om att

både utveckla produkter och öka deras teknikinnehåll och att utveckla produktionstekniker och processer.

Användningen av tex datorstödd produktionsteknik har hittills i hög grad varit koncentrerad till ett fåtal stora teknikledande verkstadsföretag som Volvo, SAAB, Ericsson m.fl. Dessa teknikledande företag har dess- utom tagit steget in i den andra generationen datorstödd produktionstek- nik som kännetecknas av att datorstyrda maskiner av olika slag integre- ras till system med allt högre automatiseringsgrad. De teknikledande företagen har dessutom en central roll som kunder för mängder av underleverantörsföretag.

En snabb och bred spridning av datorstödd produktionsteknik är väsentlig för att storföretagen skall behålla och utveckla sina relationer med svenska underleverantörer. En bred spridning kan också ses som en förutsättning för att näringslivet skall kunna utvecklas i alla delar av landet.

Sett från det enskilda företagets utgångspunkt är en höjning av den tekniska eller kunskapsmässiga nivån ett sätt att öka företagets konkur- renskraft. Företaget måste förr eller senare anpassa sig till den tekniska utvecklingen i omvärlden om företaget skall överleva. En förutsättning för detta är att man är informerad om vad som sker. Ett "nätverkför kunskapsinhämtning" är således nödvändigt.

Detta ”nät” kan bestå av direkta eller indirekta kanaler till olika kunskapscentra som universitet, forskningsinstitut etc, men också, och kanske framför allt, av länkar till andra företag. Genom att utnyttja goda kundkontakter kan företaget komma i åtnjutande av viktig applikations- kunskap. På samma sätt kan det genom goda leverantörsrelationer kom— ma i åtnjutande av speciella maskin-, material- eller processkunskaper.

Åtskillig forskning har under senare år inriktats på att belysa just nätverkseffekter. Inom teknikspridningsforskningen har man särskilt uppmärksammat hur vissa tidiga användare av ny teknik kommit att fungera som opinionsbildare. Ju effektivare ett nätverk förmår sprida opinionsbildarnas kunskap avseende ny teknik, desto kraftigare påver- kas spridningsförloppet—accelererar eller stannar upp.

Teknikspridning inom jordbrukssektorn har i flera länder skett via system, där forskare, utbildare och konsulter utvecklat ett samspel sins- emellan och visavi de jordbrukare ny teknik spritts till. Den snabba produktivitetsutvecklingen i USA:s jordbruk anses t ex i hög grad bero på att ett sådant system varit i drift sedan tidigt 1900-tal och att systemet förfogat över fältarbetare förändringsagenter som lyckats skapa både tyngd och trovärdighet i sina relationer till jordbrukarna. Samma förhållanden kan i allt väsentligt sägas gälla även för den svenska jord- brukssektorn.

När det gäller teknikspridning till företag kan naturligtvis antalet förändringsagenter vara avsevärt. Representanter för kunder, leverantö- rer, konsultföretag, myndigheter på central eller regional nivå, forsk— ningsinstitut, universitet etc kan alla fungera som förändringsagenter i den meningen att de har ”eget intresse” av att en ny teknik sprids.

Från regionalpolitiska utgångspunkter är eventuella skillnader mellan regioner vad gäller företagens förmåga och benägenhet att tillgodogöra

sig ny teknik och ny kompetens av intresse. Forskning på detta område har främst bedrivits i England (Newcastle) och Västtyskland.

I en region kan det föreligga vissa funktionella brister inom företagen som försämrar förutsättningarna för innovationer. Ett projekt inom Europeiska Gemenskapen (EG), vars syfte var att förbättra tillbakagå- ende regioners innovativa förmåga, identifierade följande bristområ- den:”

insamling och användning av information — planering och beslutsfattande — teknologisk utveckling — marknadskunskap och marknadsorganisation — företagsledning

Orsakerna till bristerna i företagen har att göra med förhållanden såväl utanför som inom företagen. De företagsbaserade förklaringarna till bristerna anges i det nämnda EG-projektet vara

avsaknaden av stora företags huvudkontor — stor andel av industrisysselsättningen återfinns i filialföretag — många underleverantörer tillverkar föga avancerade produkter till en enda kund teknologiskt framåtgående branscher är underrepresenterade

Det kan enligt detta synsätt föreligga strukturella särdrag i en regions industri som förorsakar de funktionella bristerna som i sin tur förhindrar innovationer. Faktorer av det uppräknade slaget karaktäriserar regio- nens företag. Men dessutom kan det också utanför företagen finnas förhållanden som förklarar bristerna. Exempel är dålig tillgång på kvalificerad arbetskraft riskkapital för innovationsprojekt saknas företag som tillhandahåller kunskaper om teknik, företagsledning, marknad är fåtaliga svaga länkar med forskningsinstitutioner förhållanden i det sociala systemet Studier från England visar också att företagen i de perifera regionerna (t.ex. the Northern Region) är avsevärt mindre innovativa än företag i den sydöstra delen av landet?). Skillnadena är störst vad gäller produkt- utveckling/produktförnyelse och mindre, men fortfarande betydande, vad gäller förnyelse av produktionsprocessen. De observerade skillna- derna har flera orsaker. Den faktor som i första hand samvarierar med produktförnyelsetakten är andelen sysselsatta i utvecklingsarbete av det totala antalet sysselsatta. Denna andel är således avsevärt lägre i norra än i sydöstra England. Ytterligare stöd för att produktförnyelseproblemen varierar regionalt fås i en studie som utarbetats på utredningens uppdrag.—” Studien avser bl.a. problem i små och medelstora företag i fyra län - Västerbotten, Västmanland, Östergötland samt Göteborgs och Bohus län. Resultaten visar dels att problem i samband med produkt - och produktionsutveck- ling är betydligt vanligare i Västerbotten än i övriga län, dels att denna problemtyp är den vanligast förekommande bland företagen i Väster- botten.

” Referatet av studien är hämtat från rapporten Innovationer - innebörd, regionala aspekter (Länsstyrelsen i Norr- bottens län. Planerings avdelningens rapportse- rie 1982/24). Rapporten är författad av Sven Persson, Högskolan i Luleå.

3) Se t.ex. Thwaites, A T: The employment impli- cations of technological change in a regional context. London Papers 1983. ” Lindmark, L - Lund- mark, K: Regionalpoli- tiken i stödpolitiken. Umeå universitet 1984. (Ds ] 1984:24.)

Det är sammanfattningsvis, enligt kommitténs mening, angeläget att stimulera spridningen av ny teknik och ny kunskap till redan existerande företag. Detta gäller generellt och är en viktig del i förnyelsen och utvecklingen av svensk industri. Från regionalpolitiska utgångspunkter är det dessutom angeläget att i detta sammanhang uppmärksamma och åtgärda de brister och speciella problem som försvårar spridningspro- cessen i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Här är företagen få och avstånden mellan dem ofta långa. De nätverk som är viktiga för att spridning av teknik och kunskap skall ske blir därför med nödvändighet glesa och möjligheterna till kontakt och informationsutyte därmed be- gränsade. ] kapitel 14 framläggs förslag till åtgärder i detta avseende.

10. Den regionala problembilden

10.1. Befolknings- och näringslivsutveckling under efterkrigstiden

Det svenska samhället har under efterkrigstiden genomgått stora föränd- ringar ifråga om näringsstrukturen, den offentliga sektorns storlek och sammansättning, deltagandet i arbetslivet, den enskildes valmöjligheter på lokala arbetsmarknader, bebyggelse och boendestandard, hushålls- bildning och åldersstruktur hos befolkningen, födslar och dödsfall samt i flyttningarna både inom landet och över landets gränser. I följande avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning av vissa av dessa förändringar.

Analysen i kapitlet sker med utgångspunkt i en gruppering av landets kommuner där läge och pendlingsförhållanden varit styrande. Stödje- punkter är kommuner med betydande nettoinpendling. Dessa kommu- ners arbetsmarknad är därmed viktig för omkringliggande kommuner. Sådana stödjepunkter finns i hela landet och av varierande storlek. En funktionell indelning av detta slag helt genomförd tar bort den del av den regionala problembilden som har sitt ursprung i att större geogra— fiskt sammanhängande områden har vissa egenskaper gemensamma. Omfattningen av resp område framgår av den kommungruppsvisa ge- nomgången i avsnitt 10.2.

10.1.1. Efterkrigstidens befolkningsutveckling

Efterkrigstiden har inneburit stora förändringar av den regionala syssel- sättnings- och befolkningsfördelningen. De regioner som ökat sina an- delar av befolkningen är främst storstadsregionerna och särskilt då Stockholmsregionen samt allmänt sett de större regionerna i varje län. De områden som har missgynnats under perioden är de regioner som haft starka inslag av areella näringar i sin näringsstruktur samt i övrigt de som legat utanför de större regionernas influensområden.

Tabell 10.1 visar befolkningsfördelningen åren 1950—1983 för de landsdelar och regioner som närmare beskrivs i avsnitt 10.2. Omfattning— en av resp område framgår av kartmaterialet senare i detta kapitel.

Sveriges befolkning ökade med 18 procent mellan 1950 och 1983. Under denna period har Stockholmsregionen ökat sin andel med tre procentenheter. Ökningen inträffade i huvudsak mellan 1950 och 1970. Därefter har befolkningsandelen i stort sett varit oförändrad. Samma

Tabell 10.1 Befolkningsandelar i skilda landsdelar och kommungrupper 1950— 1983

Landsdel/kommungr. Befolkningsandel år

1950 1960 1970 1975 1983 Stockholmsregionen 15.0 16.3 17.8 17.7 18.1 Göteborgsregionen 7.0 7.5 8.4 8.4 8.3 Sydvästra Skåne 5.3 5.4 6.1 6.1 6.1 Stödjepunkter i syd- och mellansverige 18.6 18.8 19.7 19.9 19.9 Stödjepunkter i skogslänen 10.2 10.5 10.4 10.7 10.8 Medelstora/mindre re- gioner i syd/mellansverige 22.9 21.4 20.2 20.4 20.7 Sjuhäradsbygden 2.3 2.2 2.2 2.2 2.1 Ostra Småland - 1.8 1.7 1.5 1.4 1.4 Bergslagen 4.2 4.6 4.1 4.0 3.7 Gotland 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 Medelstora/mindre regioner i norr 6.0 5.4 4.7 4.5 4.4 Norra inlandet 6.7 6.3 4.9 4.7 4.5

tillväxtmönster har noterats för Göteborgsregionen och sydvästra Skåne. Också för stödjepunkterna isyd- och mellansverige har en viss avmatt- ning inträffat efter år 1970. Däremot har skogslänens stödjepunkter haft en andelsökning också efter 1970. De mindre och medelstora kommu- nerna iskogslänen liksom kommunerna i norra inlandet har haft andels- minskningar hela efterkrigstiden. Dessa kommuner hade år 1950 sam- mantaget 12.7 % av rikets folkmängd. År 1983 var andelen 8.9 %.

Om man ser till befolkningsförändringen på länsnivå kan konstateras att skogslänen sammantagna har haft en ungefär oförändrad befolkning under hela efterkrigstiden. Storstadslänen har haft en kraftig befolk- ningstillväxt och även övriga län har haft en viss ökning. Bland de senare länen kan särskilt nämnas den starka ökningen i de storstadsnära länen typ Uppsala och Halland, vilka kunnat dra nytta av den sysselsättnings- expansion som skett i storstadslänen. Jämtlands län och Gotland är de som fått vidkännas den kraftigaste tillbakagången. Båda dessa län har emellertid sedan början av 1970-talet fått en viss stabilisering av befolk- ningstalen. Tabell 10.2 sammanfattar utvecklingen för grupper av lån.

Bilden för enskilda län är självfallet mindre enhetlig än vad denna tabell antyder. Utförligare tabellmaterial visas i statistikbilagan (Ds l 1984:25).

En väsentlig förändring som uppstått genom befolkningsutvecklingen är att tätorterna växt på glesbygdens bekostnad. Denna urbanisering

Tabell 10.2Befolkningsutvecklingen för länsgrupper 1950—1983

Landsdel Befolkningsutveckling 1950—1983. Tusental invånare Index 1983 ___—___— (1950= 100) 1950 1960 1970 1980 1983 För.1950— 1983

Skogslän 1 773.7 1 7973 1 745.4 1 7788 1 767.8 5.9 100 Storstadslän 2 2443 2 522.7 2 8763 2 982.7 3 0063 + 7620 134 Ovriga län 3 0289 3 1788 3 4701 3 556.4 3 556.6 + 527.7 117 Riket 7 0469 7 4988 8 091.8 8 3179 8 3306 +| 293.2 118

Tabell 10.3 Befolkningsutveckling i egentlig glesbygd och andra områden från 1950 till 1980

Länsgrupp 1950 1960 1965 1970 1975 1980 Diff. Index 50—80 1950=100

Hela riket Glesbygd 8739 7883 701.8 619.8 583.9 569.5 —304.5 65 Ovriga områden 6 1730 6 7105 7 0709 7 4720 7 624.5 7 7484 1 5754 126 Skogslänen Glesbygd 594.1 540.9 475.6 4100 3803 368.8 —225.4 62 Ovriga områden ] 179.5 1 256.4 ] 2889 1.335.4 1 381.7 ] 410.5 2310 120 Storstadslänen Glesbygd 51.2 43.9 40.4 38.3 39.3 41.2 — 10.1 80 Övriga områden 2 193.l 2 478.9 2 6768 2 8380 2 8693 2 941.5 7484 134 Ovriga län Glesbygd 228.6 203.5 185.8 171.5 1643 1595 —69.1 74 Ovriga områden 2 8003 2 9753 3 1053 3 2985 3 373.5 3 396.5 5962 121

visas för riket och tre olika länsgrupperingar i tabell 10.3. Som framgår av tabellen har en minskning av glesbygdsfolkmängden pågått under hela perioden. Tillbakagången efter 1970 har dock varit mindre än tidigare perioder och i vissa län kan efter 1975 t.o.m en ökning av glesbygdsfolkmängden iakttas.

Folkmängden förändras dels genom de s.k. naturliga förändringsfak- torerna, dvs födslar och dödsfall, dels genom flyttningarna. Födelse— överskotten har minskat kraftigt under efterkrigstiden, dels genom en förskjutning i åldersstrukturen, dels genom ett allmänt minskat barna- födande. Vi har nu lägre födelsetal än under 30-ta1et. En trendmässig nedgång i fruktsamhetstalen kan noteras för hela den industrialiserade världen. Med undantag av ett par år under början av 1970-talet har vi under hela efterkrigstiden haft nettoinvandring. Denna var tidvis myc- ket stor, upp till 25 000 personer per år i slutet av 1960-talet. Nu är den väsentligt lägre. Nettosiffrorna liggeri allmänhet på några tusen per år. Tabell 10.4 sammanfattar dessa förändringsfaktorer för femårsperioder efter 1950.

Tabell 10.4 Befolkningsförändringar i femårsperioder efter 1950 Antalet födda och döda resp. in- och utvandrare per femårsperiod samt 1981—83 1951/55 1956/60 1961/65 1966/70 1971/75 1976/80 1981/83

Födda per år [08.6 105.5 114.0 115.1 110.0 96.1 92.7 Döda per år 69.1 72.1 76.3 80.8 85.4 90.2 91.1 Födelseöverskott 39.5 33.4 37.7 34.3 24.6 5.9 1.6 Invandrare per år 25.6 33.9 51.0 36.7 36.7 40.4 30.1 Utvandrare per år 15.1 15.0 15.4 22.4 35.4 24.4 27.9 Nettoinvandring 10.5 10.7 19.2 28.6 1.3 16.0 2.2

Tabell 10.5 Inrikes omflyttning mellan 1950 och 1983 1951 —60" 1961—65 1966-70 1971—75 1976—80 1981—83 Ackumulerat netto

1950—1983" Skogslän —57.7 —80.9 —58.8 + 10.9 + 17.8 —3.5 — l72.2 Storstadslän + 123.3 +76.3 +55.7 —29.8 —37.8 +7.1 +194.8 Ovriga län —57.0 +4.6 +3.0 + 18.8 +20.0 —3.6 —l4.1

" Brister i flyttningsstatistiken under 1950-talet gör att summan avviker från noll.

Tabell 10.6 Total nettoflyttning per år 1971—76 och 1977—82 samt total nettoflytt- ning för hela perioden

Landsdel/kommungrupp Nettoflyttning per år Totalt _— 1971—82 1971—76 1977—82 Stockholmsregionen —3 1 15 3 354 1 468 Göteborgsregionen —789 —1 187 —11 769 Sydvästra Skåne — 198 —632 —4 954 Stödjepunkter i syd- och mellansverige 2 064 1 783 23 138 Stödjepunkter i norr 4 191 | 463 33 198 Sjuhäradsbygden —489 —30 —3 096 Östra Småland ——302 —73 —2 267 Bergslagen —1 316 —1 092 — 14 498 Mindre komm. syd-mellansverige 4 304 5 133 56 764 Mindre komm. i norr 1 278 1 844 18 809 Norra inlandet — 1 572 7 —9 412

Den regionala befolkningsutvecklingen påverkas också av de inrikes flyttningarna. Tabell 10.5 visar nettoflyttningarna per länsgrupp från 1950 och framåt

Storstadslänen hade en betydande inflyttning fram till 1970. Omför- delningen skedde från både skogslän och övriga län. Efter 1970 har en viss återhämtning skett inte minst för skogslänen. Den återflyttning som skett dit är dock väsentligt mindre än den utflyttning som skedde fram till omkring 1970. Under de senaste åren har flyttningsströmmarna åter börjat vända till storstadslänens och särskilt Stockholms läns förmån.

Tabell 10.6 visar nettoflyttningen för perioderna 1971—76 resp 1977—82 för landsdelar och kommungrupper. Kolumnerna avser dels genomsnittlig nettoflyttning per år för resp period, dels den omfördel- ning som skett totalt för hela perioden 1971—1982 för resp område.

Både stödjepunkterna och de mindre regionerna i hela landet har haft nettoinflyttning båda perioderna. En viss tyngdpunktsförskjutning till de mindre kommunernas förmån kan iakttas för den senare perioden. Förhållandet gäller även för kommunerna i Norra inlandet, vilket är anmärkningsvärt eftersom Malmfälten haft en betydande nettoutflytt- ning under de senaste åren. Övriga delar av Norra inlandet har därmed haft en betydande nettoinflyttning efter 1975. Oroande från nationell balanssynpunkt år den expansion som nu skeri Stockholmsregionen och som tenderar att förstärkas. Övriga storstadsregioner har haft flyttnings- förluster båda perioderna och tendensen är snarast att utflyttningen ökat

Diagram 10.1 belyser olika former av flyttningar mellan 1974 och 1983.

Några grundläggande fakta om flyttningarna är att:

B 140 000 personer flyttar varje är över länsgräns, ca 1.7 % av befolkningen. El 290 000 personer flyttar över kommungräns, ca 3.5% av befolkning- en. Hälften flyttar inom det egna länet.

1 OOO-tal flyttare

900 Mellan fastigheter inom församling

800 700 600

500 Mellan församlingar inom kommun

400

300

Över kommungräns inom län

200

100 Över länsgräns inom landet

1974 75 76 77 78 79 80 81 82 83 År

knappt 600000 personer flyttar över församlingsgräns, ca 7% av befolkningen. Drygt hälften av dessa flyttar inom egen kommun. ca 1.1 milj personer flyttar mellan fastighet, varav ca 500000 inom samma församling.

Totalt berörs således ca 13 % av befolkningen av olika former av flytt- ningar. Det faktiska bytet av bostäder är ännu något högre. Endast en mindre del av flyttningarna är direkt hänförlig till förändringar på arbetsmarknaden.

Flera tänkbara förklaringar har lagts fram till flyttningsminskningen. En faktor som förefaller rimlig är att båda parterna i hushållen nu i långt högre grad än tidigare har förvärvsarbete . När möjligheter öppnar sig till arbete som innebär flyttning för ena parten finns vanligtvis inte arbete att få på samma lokala arbetsmarknad för den andra parten. En annan förklaring kan vara att arbetsmarknaden särskilt i större regioner nu i större utsträckning än tidigare erbjuder en rätt hög differentiering och tillräckligt hög grad av valmöjlighet för den enskilde för att flytt- ningsalternativet skall bli mindre intressant.

Ytterligare en faktor som anförts som förklaring till minskningen är det ökade småhusboendet och den stabilisering som detta skapar i bo-

Diagram [0.1 Olika ly- per avflyttningar 1974- 1983

Diagram I 0.2 Pendling och flyttning 1970, 1975 och 1980

1 OOO-tal

P = Antal pendlare 1970, 75 och 80 F = Antal flyttare, totalt

(F)= Antal flyttare, förvärvs- arbetande

500

68-72/1970 73-77/1975 78—82/1980 Tid

sättningen. Oss veterligt finns dock inga mer systematiska studier som klart belägger vare sig den ena eller den andra hypotesen på detta område. Ett klart samband tycks emellertid föreligga mellan minsknin- garna i flyttningarna över kommungräns och den ökning av pendlingen som har skett under 1970-talet. Detta belyses av diagram 10.2. Om man summerar flyttningarna av arbetskraft och pendlingen var antalet är 1970 totalt ca 800 000, för att stiga till 975 000 år 1975 och ca 1 000 000 år 1980. Mätt på detta sätt skulle således rörligheten snarare ha ökat under 1970-talet än minskat, detta beroende på att pendlingen över kommungräns under 1970-talet ökade från 576 000 till 832 000 förvärvs- arbetade, väsentligt mer än minskningen av antalet flyttande förvärvs- arbetande.

Regionalt är pendlingen koncentrerad till storstadsregionerna och stödjepunkterna. Norra inlandet har en obetydlig andel av pendlingen och där har den dessutom efter 1975 minskat både andelsmässigt och i absoluta tal. Tabell 10.7 visar den regionala fördelningen.

Tabell 10.7 Regional fördelning av pendlingen 1970, 1975 och 1980

Område Andel av rikets pendling år Index 1980 1970 1975 1980 antalet (1970 = 100)

Stockholmsreg. 40.4 39.6 39.5 138 Göteborgsreg. 12.1 1 1.0 10.9 140 Sydv. Skåne 6.5 7.5 7.3 162 Stödjep. i syd 12.5 12.7 12.5 144 Stödjep. i norr 5.8 5.8 5.5 137 Mindre orter i söder 13.7 14.9 16.1 169 Inlandet 2.3 2.4 2,0 108 Ovriga områden 7.0 7.1 7.2 149

Riket 575 593 755 394 831 955 145

Pendlingen sker i allt väsentligt över kortare avstånd. I tabell 10.8 visas beräkningar av antalet pendlare i olika relationer. Materialet baseras på samtliga kommunrelationer där antalet pendlare uppgår till minst 10 personer. Personer med växlande arbetsplats ingår inte. Materialet täc- ker ca 80% av antalet pendlare år 1980.

Tabell 10.8 Pendlingens fördelning på avståndsklasser 1970 och 1980

År Antal och andel pendlare i olika avståndsklasser (50 km % 50—99 km % 100-w km %

1970 429 600 89 33 600 7 19 100 4 1980 674 900 91 49 200 7 19 100 4 Förändring 245 200 15 600 700 Index 1980(70=100) 157 146 104

Pendlingen har huvudsakligen ökat över kortare distanser, men även i avstånden upp till 100 km är ökningen betydande. Om man beaktar den kraftigt ökade pendlingen kan man således dra slutsatsen att rörligheten, mätt på detta sätt snarast har ökat under 1970-talet. Däremot tycks den ha ändrat karaktär. En bearbetning av folkräkningarna 1975 och 1980 visar att av de personer som år 1975 var pendlare bara ca 25% fortfarande pendlade fem år senare. 15 % hade lämnat arbetskraften och av de övriga 60 % som hade slutat pendla hade ca 55 % bytt arbetsplatskommun så att man nu arbetade i samma kommun som där man bodde. Endast 5 % hade bytt bostadskommun så att man anpassade boendet till arbetsplatsen. Mellan 1975 och 1980 tillkom således ca 650000 nya pendlare. Detta material tyder snarast på att rörligheten åtminstone över kortare avstånd är väl så stor nu som tidigare och att de minskade flyttningarna över kortade avstånd har ersatts av en kraftigt ökad pendling. Ytterligare en slutsats som kan dras är att ett klart samband finns mellan de minskade flyttningarna och den ökade bosättningen i småhusbebyggelse.

10.1.2. Näringsgrensutvecklingen

Efterkrigstiden har också inneburit betydande förändringar i näringsli- vets sammansättning. Tabell 10.9 visar grovt huvuddragen i dessa för- ändringar.

På 30 år har sysselsättningen i de areella näringarna minskat med nästan 70 %. Sysselsättningsminskningen påbörjades tidigt inom jord— bruket och fortsatte därefter från mitten av 1950-talet i skogsbruket. Denna förändring är av fundamental betydelse för regionalpolitiken. Industrin hade en rätt betydande ökning fram till omkring 1960, varefter sektorn haft en långsiktig sysselsättningsminskning. Byggnadssektorn hade en kraftig tillväxt under de år då det s.k. miljonprogrammet genom- fördes. Därefter har en stadig minskning skett.

Servicenäringarna har genomgått betydande förändringar under den- na period med kraftig omstrukturering av detaljhandeln och samfärd- seln samt delar av den privata tjänstesektorn. Andra delar av den privata

Tabell 10.10 Sysselsättningsstruktur i kommungrupperna år 1982. Procent

Tabell 10.9 Näringsstrukturen åren 1950—1980 i grova drag

Tusental sysselsatta år Förändring Index l982

1950—1982(1950=100)

1950 1960 1970 1982

Jord- och skogsbruk 631.5 447.0 2785 2059 ——425.7 33 Gruvor, indu- stri 9564 1 ll3.5 1 0629 9463 —10.1 99 Byggnads- verksamh. 2443 295.0 329.4 2579 + 13.6 106 Varuhandel 365.0 378.7 456.0 4705 + 105.5 129 Samfärdsel m.m. 250.5 241.9 2378 2813 +30.8 112 Privata tjäns- ter 351.7 382.5 4429 5548 + 203.1 159 Offentl. tjäns— ter 268.1 3762 71 1.1 1 2420 +972.9 463

Totalt 3 1048 3 2441 3 5233 3 9594 +855.6 128

Anm. Som källmaterial har använts folk och bostadsräkningarna för resp år, justerade med hänsyn till definitionsförändringar m.m. Det bör under strykas att det finns brister i jämförbarheten mellan olika är.

Område Jord, lndu- Byggn. Varu- Samf., Privata Offent. Totalt skog stri verks handel post, tjänster tjänster tele

Stockholmsregionen 1 15 6 15 10 22 31 100 Göteborgsregionen 1 19 8 14 11 17 30 100 Sydvästra Skåne 3 22 8 13 7 15 32 100 Stödjepunkter i syd- och mellansverige 5 24 6 1 l 6 13 34 100 Stödjepunkter i skogslänen 5 23 8 11 7 12 34 100 Medelstora/mindre re- gioner i syd/mellansv. 10 32 5 11 5 9 28 100 Sjuhäradsbygden 6 30 7 13 5 11 28 100 Ostra Småland 13 33 5 9 4 8 28 100 Gotland 15 16 5 11 5 14 35 100 Bergslagen 6 42 5 8 4 9 26 100 Medelstora/mindre regioneri norr 9 28 6 10 5 10 32 100 Norra inlandet 12 20 7 9 7 10 34 100

Riket 5 24 7 12 7 14 31 100

tjänstesektorn har haft en kraftig ökning. För den offentliga tjänstesek- torn är ökningarna mycket stora.

Tabell 10.10 visar sysselsättningsstrukturen per landsdel är 1982. De areella näringarna har den andelsmässigt största betydelsen på Gotland, i Östra Småland samt i Norra inlandet. Även de mindre regio- nerna i söder har relativt stor andel sysselsatta inom denna sektor. Industrin har den största betydelsen i Bergslagen, Sjuhäradsbygden, Östra Småland samt de mindre regionerna i söder. Varuhandeln har en tyngdpunkt i storstadsregionerna samt i Sjuhäradsbygden. Den privata tjänstesektorn har en mycket stor andel i Stockholmsregionen och lägre andelar i övriga storstadsregioner samt i stödjepunkterna. För den of-

fentliga tjänstesektorn är fördelningen mycketjämnare. Även här är dock andelarna något större i stödjepunkterna. Andelarna är lägst i Bergsla- gen.

10.1.3. Deltagandet i arbetslivet

Den stora ökning av tjänstesektorns sysselsättning har inneburit en kraftigt ökad sysselsättning bland kvinnorna. Både antals- och andels- mässigt har skett en fördubbling av kvinnornas deltagande i arbetslivet. Vid periodens början var kvinnornas förvärvsarbete i stor utsträckning begränsat till perioden före barnafödandet samt i övrigt förekommande främst bland ensamstående och kvinnor utan barn. Det som har skett därefter är att kvinnornas deltagande i arbetslivet har ökat för flera åldersgrupper med mycket stora tal. ] vissa åldrar är nu skillnaderna mellan könen små ifråga om deltagandet i arbetslivet. Tabell 10.11 visar sysselsättningsgradens utveckling för kvinnor resp män i skilda ålders- grupper perioden 1950—1980.

Tabell 10.11 Sysselsättningsgrad för män resp. kvinnor 1950—1980

Kön Sysselsättningsgrad i åldersgruppen Diff. Index 1982 Ålder ___—_ 1950—80 (1950=100) 1950 1960 1970 1982

Män 16—19år 76 53 41 29 —47 38 20—24 år 90 75 63 71 — 19 79 25—54 år 97 96 95 90 — 6 93 55—64 år 87 88 84 74 — 13 85

Kvinnor 16— 19 år 55 47 30 30 —25 55 20—24 år 57 57 56 69 +12 121 25—54 år 30 37 59 80 +50 267 55—64 år 23 27 40 56 + 33 234

Ökningen av kvinnornas sysselsättningsgrad är särskilt markant för åldrarna över 25 år, där den mer än fördubblats. För åldersgruppen 20—24 är låg sysselsättningsgraden i stort sett konstant fram till 1970, varefter den ökat, medan det skett en minskning i åldrarna 16— 19 år. För män har sysselsättningsgraden successivt minskat. Nedgången är särskilt stor för de yngsta åldrarna samt för personer över 60 år. Minsk- ningen har samband med dels utbyggnaden av skolan och den högre utbildningen, dels de förbättrade pensionsvillkoren. För de mest yrkes- aktiva åldrarna är förändringarna relativt små. Kvinnornas ökade för- värvsverksamhet har i stor utsträckning inriktats mot ett fåtal områden. Av den totala ökningen av antalet förvärvsarbetande kvinnor faller 70 % på den offentliga sektorn. Den privata tjänstesektorn inkl varuhan- deln svarar för 17 %. Av den totala sysselsättningsökningen inom dessa sektorer mellan 1950 och 1980 svarade kvinnorna för 73 % resp 50 %.

Tabell 10.12 visar de regionala variationerna i sysselsättningsgraden år 1982 för kvinnor resp män och med den indelning i kommungrupper som i övrigt används i detta kapitel.

Tabell 10.12 Sysselsättningsgrad år 1982 inom olika landsdelin/kommungrupper. Fördelning efter kön

Landsdel/kommungrupp Syselsättningsgrad år 1982 för åldrarna 16—64 år

Kvinnor Män Båda könen

Stockholmsregionen 75.7 79.2 77.4 Göteborgsregionen 69.1 77.9 73.6 Sydvästra Skåne 70.7 77.3 74.0 Stödjepunkter i söder 70.1 79.0 74.6 Stödjepunkter i norr 69.0 78.1 73.6 Mindre regioner i söder 68.1 81.1 74.8 Sjuhäradsbygden 72.7 80.2 76.5 Östra Småland 66.3 80.6 73.6 Gotland 72.9 81.7 77.4 Bergslagen 65-7 79-4 72-8 Mindre regioner i norr 65.7 77.1 71.5 Inlandet 62.8 72.5 67.9

Riket 70.0 78.9 74.5

Betydande regionala skillnaderi sysselsättningsgraden kvarstår. Skill- naderna i sysselsättningsgrad för kvinnor uppgår på landsdelsnvå till ca 15 procentenheter. För män är skillnaderna något mindre, ca 8 procent. Variationerna inom resp område gör att spännvidden mellan kommuner ifråga om sysselsättningsgrad är inemot 30 procentenheter bland både kvinnor och män. En viss regional utjämning har skett under 1970-talet genom att sysselsättningsgraden har ökat något snabbare i de kommuner som omkring 1970 hade de lägsta värdena. I allt väsentligt kvarstår dock de regionala skillnaderna i tillgången på arbete på lokala arbetsmark- nader. Arbetsmarknadssituationen i de olika områdena för perioden 1981—

1983 sammanfattas i tabell 10.13. Här har det genomsnittliga antalet öppet arbetslösa, antalet i beredskapsarbeten samt i arbetsmarknadsut- bildning (AMU) per månad under treårsperioden summerats och relate- rats till antalet invånare i åldersgruppen 16—64 år.

Tabell 10.13 Antal öppet arbetslösa, personer i beredskapsarbete eller i arbetsmark- nadsutbildning. Månadsgenomsnitt för perioden 1981—1983

Landsdel/kommungrupp Arbetslöshet m.m. 1981—83, 16—64 år

Andel (%) Bästa Sämsta

kom. kom. Stockholmsregionen 2.01 0.64 2.66 Göteborgsregionen 4.1 1 2.12 4.92 Sydvästra Skåne 4.84 1.63 6.23 Stödjepunkter i söder 4.33 1.99 6.58 Stödjepunkter i norr 5.55 3.79 1 1.87 Mindre regioner i söder 4.41 1.66 7.91 Sjuhäradsbygden 4.90 2.76 5.88 Ostra Småland 4.22 2.78 5.95 Gotland 3.39 Bergslagen 5.68 4.28 8.76 Mindre regioner i norr 5.95 2.91 8.06 Inlandet 9.01 3.48 18.48 (Malmfälten 12.96)

Riket 4.39 0.64 18.48

Arbetsmarknadssituationen företer i likhet med sysselsättningsgraden stora regionala skillnader. Också inom varje område är spännvidden stor mellan kommuner som har svåraste situationen och de som har en relativt gynnsam bild. Allmänt sett är arbetslösheten lägst i storstädernas förortskommuner och högst i Norrbottens inland. En indikator på styr- kan i de senaste årens industrikris är, att Göteborg och Malmö, kärnom- rådenai resp region, har den högsta arbetslösheten i Göteborgsregionen resp sydvästra Skåne. Andra områden med hög arbetslöshet är Bergsla- gen och de mindre regionerna i norr.

10.2. Problem i skilda regioner

I detta avsnitt görs en genomgång av den regionala problembilden i de grupper av kommuner som översiktligt behandlats i föregående avsnitt. Analysen grundas bl a på den statistiska sammanställning som redovisas som bilaga till betänkandet (Ds I 1984:25).

10.2.1. Norra inlandet

Genomgången bl.a. i studien av Wiberg och Persson' visar att vi för ett stort geografiskt sammanhängande område som sträcker sig från norra Värmland i söder, förbi inre delarna av Kopparbergs län, västra Häl- singland, inre delarna av Västernorrlands län, Jämtlands län (utom Östersundsregionen), inre delarna av Västerbottens län och upp till Norrbotten frånsett den s.k. fyrkanten har en gemensam problembild som kännetecknas av den lägsta sysselsättningsgraden och den högsta arbetslösheten i landet. Områdets näringsliv kännetecknas av en stor areell sektor för vilken vi måste räkna med fortsatta minskningar. lndu- strin har en stark råvaruanknytning och en låg förädlingsgrad. Dess utveckling hämmas av en liten efterfrågan på närmarknaden och långa avstånd till de större marknaderna. Avstånden som sådana skapar också konkreta problem i form av svårigheter att få personkontakter för mark- nadsrelationerna, problem med leveranstider för maskiner och utrust- ning och inte minst för kvalificerat underhåll av tekniskt komplicerad utrustning. I området råder brist på kvalificerad personal och svårigheter föreligger att rekrytera nyckelpersoner till företagen. Allt detta gör att företagen i denna landsdel är mer sårbara för störningar än företag i andra delar av landet. Till följd av en svag ortsstruktur och gles befolk- ning är också servicesektorn svagt utbyggd. Den omfattar i huvudsak lokal och regional service. Avstånden till mer specialiserad service är i många fall mycket långa. Området betecknas fortsättningsvis Norra in- landet. Att Östersundsregionen, Fyrkanten och Västerbottens kustland undantas från genomgången i detta sammanhang beror på att förutsätt- ningarna och utvecklingsmöjligheterna i dessa regioner är väsentligt annorlunda.

Landsdelen omfattar ca en tredjedel av landets yta men bara drygt 4% av folkmängden. Antalet invånare har minskat konstant under hela efterkrigstiden och uppgår nu till ca 350 000. Också för resten av

' Persson-Wiberg: Ut- vecklingsbetingelser för inlandet i ett nationellt perspektiv (Ds I 1984:23).

1980-talet förutses en befolkningsminskning, till stor del på grund av en åldersstruktur som till följd av en långvarig utflyttning av befolkning i de yngre åldrarna blivit mycket ogynnsam. Näringslivsutvecklingen är, frånsett en svår situation i Malmfälten, relativt stabil. Specifika fördelar för Norra inlandet är dess goda tillgång på skogsråvara och den poten- tial som finns för en växande turism. I fråga om turismen har de södra delarna av området hävdat sig relativt väl under senare år.

Områdets enda större orter är Kiruna och Gällivare. ] övrigt utgör större orter utanför Norra inlandet stödjepunkter för dess servicebehov mm. Östersund, Fyrkanten och Mora fyller sådana funktioner. Områ— dets glesbygd har haft kraftig befolkningsminskning under en lånmg följd av år och har nu en mycket liten befolkning.

Området har den lägsta sysselsättningsgraden i landet. I genomsnitt ligger den 6% under riksmedelvärdet för män och 8% lägre för kvinnor. En halvering av dessa skillnader skulle med den väntade befolkningen är 1990 kräva ett tillskott på ca 6 000 arbetstillfällen. Aktuella prognoser innebär istället en tillbakagång med ca 6000 arbetstillfällen. Av de kommuner som har den högsta arbetslösheten ligger flertalet i Norra inlandet; den situationen har f.ö. varit bestående under mycket lång tid. Den prognostiserade sysselsättningsutvecklingen innebär fortsatt höga arbetslöshetstal för landsdelen.

Av totalt ca 150 000 förvärvsarbetande finns ca 9 000, ca 13 %, inom de areella näringarna. Om andelen i riket vore lika stor skulle vi f.n. ha ca 360 000 syssesatta i dessa näringar istället för ca 130 000. Tillverk- ningsindustrin i landsdelen har stark inriktning mot sågverk och träbe- arbetning samt tunga basindustrier såsom gruvhantering. Inslaget av industri med hög förädlingsgrad och stark internationell konkurrens- kraft är litet.

Byggnadsverksamheten i landsdelen är väsentligt större än i landet i övrigt bl a på grund av en lång period av kraftverks-, väg, och annat anläggningsbyggande som nu börjar lida mot sitt slut. Den offentliga servicen är ungefär lika starkt företrädd här som i andra delar av landet, dock saknas här den mer kvalificerade servicen.

Under 1980-talet väntas de areella näringarna, industrin och byggan- det minska sin sysselsättning med ca 13 000 arbetstillfällen. En fortsatt ökning väntas för offentliga tjänster, men den är inte tillräckligt stor för att väga upp den minskning som sker i andra näringsgrenar. ] samman- hanget bör nämnas att prognoserna bygger på förutsättningen att nuva- rande regionalpolitiska stödinsatser skall bibehållas ungefär oförändra- de.

En särskild studie som gjorts för kommittén över landsdelens utveck- lingsbetingelser visar att länsstyrelsernas bedömningar ligger ungefär mitt emellan ett relativt optimistiskt scenario som räknats fram i den regionala nedbrytningen av 1984 års långtidsutredning, och mer pessi- mistiska bedömningar. Bedömningarna innebäri samtliga alternativ en minskning av sysselsättning och befolkning i landsdelen. Studien pekar också på väsentliga skillnader inom regionen ifråga om problem och utvecklingsmöjligheter med svåra strukturomvandlingsproblem i Malm- fälten och relativt gynnsamma utvecklingsmöjligheter i ett område som sträcker sig från mellersta Jämtland och söderut. Däremellan finns ett

område där problemen visserligen inte är så akuta som i Malmfälten men där man också i stort sett saknar de positiva drag som man kan peka på för de södra fjällkommunerna.

För Malmfälten. dvs Kiruna och Gällivare kommuner, är situationen särskilt svår. Dessa orter har byggts upp kring exploateringen av järn- malmen. Så sent som i slutet av 1970-talet fanns där ca 6 500 personer anställda vid LKAB. Antalet har nu minskat till ca 3 700. Indirekt genom underleverantörer sysselsätts ytterligare ca 600 personer. Vid malmba- nan är vidare knappt 1 000 personer sysselsatta med malmtransporter. Malmfältsutredningen har på regeringens uppdrag utrett produktions- utvecklingen på längre sikt vid LKAB och de långsiktiga utvecklings- möjigheterna för malmfälten. Materialet redovisasi Ds 1 198419 Framtid i Malmfälten. Det utvecklingsalternativ som f.n. bedöms som det mest realistiska innebär en långsiktig produktionsvolym på ca 15 milj ton malm med brytning vid båda orterna. Med ett par procents prisreduce- ring per år och en produktivitetsökning på ett par procent beräknas sysselsättningen minska till ca 2 500 anställda är 2000.

För att bibehålla en oförändrad folkmängd fram till år 1990 och en oförändrad sysselsättninggrad — ingen utjämning i förhållande till öv- riga landet förutsätts Således — skulle krävas sysselsättningstillskott på i storleksordningen 6 000 arbetstillfällen. Regionalpolitiken kan ett nor— malår totalt få fram projekt som kan ge ca 2 000 sysselsatta. Det är uppenbart att de reguljära regionalpolitiska medlen inte ensamma för- mår atti tillräcklig omfattning och tillräckligt snabbt kompensera denna region för det omfattande bortfall av arbetstillfällen som sker vid gruv- hanteringen. Sysselsättningsminskningen i Malmfälten får återverknin- gar också i angränsande regioner, främst i Pajala, som redan nu har det svåraste arbetsmarknadsläget i landet.

Kommunerna i den här landsdelen tillhör stödområde A eller B. De är alltså nu och har sedan länge varit de högst prioriterade för regional- politiska insatser. Den regionalpolitiska prioriteringen märks inom en rad politikområden. Exempel på sektorer där åtgärder genomförs är skogsbruket, inkl. åtgärder för att ta vara på skogsavfall mm som ener- giråvara och torvbrytning i större skala. Visst begränsat stöd lämnas till jordbruksinvesteringar och särskilda insatser görs med prisstödet till Norrland. Inom prospekteringsområdet görs omfattande insatser 1 an- slutning till befintliga gruvor med prioritering av Norra inlandet. Stats- maktema har nyligen fattat viktiga beslut om en fortsatt vattenkraftsut- byggnad. När och var utbyggnad skall ske kommer att bero av senare beslut bl a i vattendomstolen. Stöd till turism lämnas i första hand för att konsolidera befintliga områden. Stöd kan lämnas till småskalig indu- striell xerksamhet via glesbygdsstödet. Till något större projekt kan bl.a. regionalpolitiskt stöd med upp till 70 % av investeringsbeloppet lämnas. För rekrytering av personal kan vissa sysselsättningssubventioner erhål- las. Även annat riskkapital har tillförts landsdelen via ett antal utveck- lingsbolag som tillkommit där staten i varierande grad finns med som finansiär. Vidare gäller för Norrbottens län att arbetsgivareavgifterna för industri, partihandel och uppdragsverksamhet är 10 procentenheter lägre än för landet i övrigt.

statliga servicecentral för administrativ produktion SIGA som arbetar i Gällivare och Kiruna. Viss högteknologisk utveckling pågår bl.a. i an- slutning till Rymdbolagets verksamheti Kiruna.

För offentlig service finns inom flera områden bestämmelser som tar särskild hänsyn till svårigheterna i Norra inlandet. Således finns möjlig- het att bedriva undervisning både i grundskolan och i gymnasial form i mindre klassenheter än vad som gäller i övriga landet. Förmånligare statsbidrag lämnas till kollektivtrafik mm och de insatser som görs för inlandsbanan kan också räknas in som ett statligt åtagande för landsde- len. För flyget lämnas särskilda rabatter bl.a. på trafiken mellan Kiruna och Luleå.

10.2.2. Stödjepunkter i skogslänen

Pratiskt taget alla län har vid sidan av problemområden också regioner som genom sin storlek och näringslivets sammansättning kan sägas ha relativt gynnsamma förutsättningar att hävda sig, såväl inom länet som nationellt. I Norrbottens län utgör den s.k. Fyrkanten, dvs Luleå, Piteå, Bodens och Älvsbyns kommuner, ett sådant område. Denna region är den enda i länet som har en någorlunda stor och differentierad arbets- marknad. Regionen har en relativt liten industri med tyngdpunkt i skogsindustri, SSAB:sjärnverk och ett antal verkstadsföretag. Vissa s.k. avknoppningsföretag har vuxit fram i anslutning till tekniska högskolan i Luleå. Den offentliga sektorn är stor med bl.a. sjukhus och försvarsan- läggningar. Regionens differentiering gör att den till skillnad från länet i övrigt har en relativt hög sysselsättningsgrad både för kvinnor och män och att man har en arbetslöshet som t.o.m. är lägre än i många kommuner i Mellansverige.

I Västerbottens län utgör Skellefteå samt Umeå och Vännäs de läns- delar som har mer gynnsamma Utvecklingstendenser. Näringslivet i Skellefteå är väl differentierat både bransch- och storleksmässigt. Skel- lefteå är tillsammans med Sundsvall den kommun i skogslänen som har den största industrisektorn. Kommunen har en relativt liten offentlig sektor. Umeå har en mindre industriell bas, men å andra sidan en mycket stor offentlig sektor genom regionsjukhuset, universitetet och de därtill knutna anläggningarna. Sysselsättningsgraden är relativt hög i dessa kommuner, dock något lägre bland kvinnor i Skellefteå. Regionen har också en relativt god arbetsmarknadssituation och en balanserad befolk- ningsutveckling.

I Västernorrlands län utgör dels Sundsvall med Timrå, dels Örnsköld- svik stödjepunkter med relativt stor och differentierad arbetsmarknad. I båda regionerna finns en stor koncentration av konkurrenskraftig skogsindustri samt en relativt stor verkstadsindustri, som särskilt i Örn- sköldsvik är framgångsrik. Där finns bl.a. ASEA-företaget Hägglunds, som är Norrlands största verkstadsföretag. I båda regionerna finns en utvecklingspotential i form av laboratorier mm som arbetar för skogsin- dustrin. Olika försök pågår att söka dra nytta av dessa resurser till gagn för hela länet.

I Jämtlands län är Östersundsregionen en stödjepunkt för länet främst

i kraft av en stor offentlig sektor, centrerad kring militära förband, sjukhus, länsförvaltning och en mindre högskola. Regionens industri har i stor utsträckning tillkommit genom filialutläggningar under 1960-talet. Östersund är den enda större kommunen i Norrlands inland, och har därför en stor betydelse som administativt och kommersiellt centrum. På regeringens uppdrag utreds f.n. möjligheterna att förstärka näringslivets kontakter med forskning och utveckling inom och utom länet, varvid högskolan kan bli en viktig länk. Utom länet har kontakter tagits med Norges tekniska högskola (NTH) och SINTEF i Trondheim. Detta är en del av det arbete som pågår med att förstärka kontakterna mellan de nordiska länderna i tvärkontakter mellan företag i Trondheim, Öster- sund, Sundsvallsområdet och Vasa i Finland.

Gävleborgs län har Gävle och Sandviken som en stödjepunkt. Till regionen hör även Älvkarleby kommun i Uppsala län som har stort pendlingsutbyte med Gävle. Området har en lång industritradition. I Gävle finns en stor skogsindustri och många medelstora verkstadsföre- tag som har vuxit fram som leverantörer till skogs- och stålindustrin. l Sandviken är Sandvik den helt dominerande arbetsplatsen. Företaget klassificeras statistiskt som stålföretag men utgör reellt ett högteknolo- giskt verkstadsföretag där ståldivisionen får allt mindre betydelse både produktions- och sysselsättningsmässigt. Regionen har i likhet med Sundsvall erhållit en förstärkning av den offentliga sektorn genom utlo- kaliseringar av statliga verk under 1970-talet. Viss högskoleutbildning finns, och man arbetar med att söka nyttiggöra regionens tekniska kun- nande för kvalificerad rådgivning mm för de mindre och medelstora företagen i regionen. Dessa kommuner har relativt hög sysselsättnings- grad och en tämligen god arbetsmarknadssituation. ] Sandviken har dock sedan flera år tilbaka pågått en successiv minskning av personal- styrkan. Kommunen har i riksdagsbeslutet om Bergslagen utpekats som en av de för regionen perifera stödjepunkter där särskilda insatser be- höver genomföras.

I Kopparbergs län utgör Falun och Borlänge stödjepunkter som har vissa likheter med Gävle—Sandviken. Kommunerna befinner sig geogra- fiskt nära varandra och kan därmed komplettera varandra i en rad avseenden. Falun har sedan länge haft en tyngdpunkt i serviceverksam- het medan Borlänge är en industriort. ] Falun domineras industrin av skogsindustri och vissa större verkstadsföretag. Borlänge har Domnar— vetsjärnverk samt Kvarnsvedens pappersbruk som dominerande arbets- platser. Domnarvet har under senare år genomgått en kraftig omstruk- turering med bl.a. nedläggning av den malmbaserade metallurgin. Sam- tidigt har där genomförts en av Sveriges största industriinvesteringar under senare år, det nya tunnplåtverket. Härtill hari Borlänge vuxit fram en rad verkstadsföretag som ursprungligen hade sin inriktning mot leveranser till järnverket. Efter hand som efterfrågan därifrån minskat har man gått ut på den mer konkurrensutsatta marknaden. I likhet med i Gävle-Sandviken arbetar man också via högskolan med åtgärder för att sprida ny teknik till företagen. Kopparbergs län var ett av de första i landet där man påbörjade aktiviteter av detta slag.

I Värmlands län utgör Karlstadsregionen en stödjepunkt som är en

motsvarighet till de tidigare nämnda. Regionen omfattar Karlstad samt de angränsande kommunerna Hammarö, Kil, Forshaga och Grums. ] likhet med tidigare nämnda regioner har regionen en väl utbyggd indu- striell bas. Man har också fått förstärkningar av tjänstesektorn genom omlokalisering av flera statliga verk samt en högskoleenhet, där man bl.a. driver ett uppmärksammat datautbildningsprogram. Regionen har haft en befolkningstillväxt under flera år, vilket står i kontrast till den kraftiga befolkningsminskning som övriga delar av Värmlands län fått vidkännas.

Sammanfattningsvis kan om de regioner som här har beskrivits sägas. att de var för sig utgör centra inte bara för den egna lokala arbetsmark- naden utan i stor utsträckning också står för den sysselsättningstillväxt som ägt rum i skogslänen under 1970-talet. Folkmängden uppgår till 898 000 invånare, vilket utgör 52 % av skogslänens befolkning. Regio- nerna har haft en betydande tillväxt under 1970-talet, vilken dock har mattats av under de första åren av 1980-talet. Sysselsättningsgraden ligger på 74%, vilket är något under medelvärdet i riket. Räknat mot skogslänen totalt är sysselsättningsandelen 56% och dessa regioner har svarat för en betydande del skogslänens sysselsättningsökning under 1970-talet.

Också framgent måste vi räkna med att de större orterna i skogslänen får en viktig roll som mottagare och förmedlare av utbildning, teknikför- nyelse och spridning och ny teknik, nyföretagande och det fåtal omlo- kaliseringar och filialutläggningar som kan komma till stånd under resten av 1980-talet. Inte minst för arbetet med lokaliseringspåverkan av den privata tjänstesektorn är det i första hand dessa regioner som kan aktualiseras som lokaliseringsalternativ. Här finns också relativt diffe- rentierade arbetsmarknader som kan erbjuda båda parterna i ett hushåll arbete. Detta har också gjort att många av kommunerna i denna grupp har sysselsättningsgrader som ligger ungefär i nivå med landet i övrigt. frånräknat storstadsområdena. Dessa regioner har också en industriell bas med en i många fall konkurrenskraftig industri, ofta i form av en eller några större anläggningar, som kompletteras av flera mindre och medelstora företag. Vissa möjligheter finns att bygga upp den privata tjänstesektorn. Om ytterligare statliga omlokaliseringar skulle komma till stånd finns här också relativt gott om kontorsutrymmen till följd av att lokalutrymmena överdimensionerades i samband med 1970-talets omlokaliseringar.

1970-talets inflyttningar till de större regionerna i skogslänen har inneburit att man har fått en relativt god åldersstruktur. Aktuella pro- gnoser tyder på att dessa kommuner kan väntas få en viss fortsatt sysselsättningsökning och en relativt gynnsam befolkningsutveckling.

10.2.3. Mindre regioner i norr

Längs kusten i norr och i vissa andra delar av skogslänen finns regioner som inte kan sägas ha en så ogynnsam situation som Norra inlandet, men inte heller kan sägas utgöra stödjepunkter i den meningen att de är tillräckligt stora och differentierade för att klara av också relativt stora

förändringar på den lokala arbetsmarknaden. Kommunerna ligger när- mare stödjepunkterna än Norra inlandet men ändå tillräckligt långt borta för att i stor utsträckning utgöra egna lokala arbetsmarknader. Här finns i vissa fall en betydande sysselsättning inom de areella näringarna. Samtidigt har man i många fall en stark ensidighet inom industrin, ofta lokaliserad i bruksorter. Här finns således en kombination av det klas- siska regionalpolitiska problemet och problem i samband med struktu- romvandling på ensidiga lokala arbetsmarknader.

De kommuner som ingår i denna grupp som betecknas m i n d re r e gi o n e r i n o r r är Robertsfors och Nordmaling i Västerbottens län, Kramfors och Härnösand i Västernorrlands län, Nordanstig, Hu- diksvall, Söderhamn, Bollnäs, Ovanåker och Ockelbo i Gävleborgs län, Säter, Gagnef, Leksand, Rättvik, Orsa och Mora i Kopparbergs län samt Sunne. Eda, Arvika, Årjäng och Säffle i Värmlands län. Norra Dalsland med Dals Ed, Bengtsfors och Åmål är också ett område som till sin karaktär är likartat västra Värmland varför det bör räknas till denna grupp av kommuner.

Nästan alla dessa kommuner har en betydande skogsindustri. Viss verkstadsindustri finns i Robertsfors, Kramfors, Hudiksvall, Söder- hamn, Bollnäs, Ovanåker, Mora, Årjäng, Arvika och Åmål. I flera av kommunerna med skogsindustri pågår eller har genomförts större indu- strinedläggelser. Även i de kommuner som har verkstadsindustri t.ex. Söderhamn och Hudiksvall, pågår f.n. större förändringar. I en kom- mun, Kramfors, har man särskilda svårigheter till följd av att en rad negatixa förändringar successivt adderats till varandra, vilket gör att man nu har förlorat i stort sett hela den industriella ryggrad man tidigare haft. Viss ny verksamhet har tillkommit, men nettoeffekten är en bety- dande industriell minskning i regionen.

Sammanfattningsvis kan för denna grupp av kommuner konstateras att man har en folkmängd på ca 379 000 invånare och en sysselsättnings- grad på 72%, som är något lägre än genomsnittet i riket men väsentligt högre än för Norra inlandet. Näringsstrukturen kännetecknas av en relativt stor industrisektor och en relativt liten servicesektor. Det indu- striella omvandlingsbehovet är i flera fall betydande, dock inte i samma omfattning som t.ex i Bergslagen. Aktuella prognoser tyder på att syssel- sättnigen skulle stagnera fram mot slutet av 1980-talet och att befolknin- gen tenderar att minska, låt vara i en relativt lugn takt. Bilden är emel- lertid splittrad med relativt positiv utveckling t.ex för kommunerna i Kopparbergs län medan bl.a. Kramfors och Söderhamn befinner sig mitt i betydande förändringar. Flera kommuneri norra mellanbygden ligger f.n. i stödområdet.

10.2.4. Gotland

Gotland är ett av de län som har den lägsta arbetslösheten. Sysselsätt- ningsgraden är också relativt hög för både män och kvinnor. Sedan början av 1970-talet har man lyckats vända en under hela efterkrigstiden ogynnsam befolkningsutveckling så att man nu har en viss befolknings- tillväxt. Gotland har f.n. knappt 56 000 invånare och väntas få en svag

tillväxt också fram till 1990. Länet har en stor andel sysselsatta inom de areella näringarna och som komplement därtill en betydande sommar- turism. Turismens betydelse visas bl.a. av att länet har en mycket stor privat tjänstesektor. Länet har dock under de senaste åren förlorat mark- nadsandelar inom turismen. Gotland är ett av de minsta industrilänen, räknat som andel av den totala sysselsättningen. Industrin domineras av livsmedelsindustri, cement- och elektroindustri. Öns strategiska betydel- se gör att man har en relativt stor försvarsverksamhet. Gotlands isolera- de läge har gjort att man också i övrigt har byggt upp en stor offentlig service.

Situationen för Gotland belyser rätt väl de problem som är förenade med en mekanisk tillämpning av problemindikatorer för olika kommu- ner. För nära nog alla indikatorer har Gotland relativt goda värden. Den enda faktorn där Gotland markant avviker från landet i övrigt är avstån- det till angränsande större arbetsmarknader. I praktiken omöjliggörs dagpendling som alternativ för arbetskraften på Gotland. Denna isole- ring skapar en känslighet för lokala sysselsättningsförändringar som gör att både ökningar och minskningar får ett direkt genomslag på den lokala arbetsmarknaden.

10.2.5. Bergslagen

Strukturomvandlingen inom svensk industri från mitten av 1970-talet har omfattat en snabb tillbakagång bl.a. av gruvnäringen samtjärn- och stålindustrin. Minskningen har slagit med stor kraft i Bergslagen. Olika geografiska avgränsningar har gjorts av Bergslagen. Funktio- nellt kan området sägas karakteriseras av de områden av den mellan- svenska bruksbygden som haft sin huvudinriktning mot järn och stålin- dustrin samt gruvhanteringen. I en snäv avgränsning ingår då Tierps och Östhammars kommuner i Uppsala län, Hagfors, Munkfors, Storfors, Kristinehamns och Filipstads kommuner i Värmlands län, Degerfors, Karlskoga, Hällefors och Ljusnarsbergs kommuner samt norra delen av Lindesbergs kommun i Örebro län, Skinnskattebergs, Fagersta, Nor- bergs och Surahammars kommuneri Västmanlands län, Ludvika, Smed- jebackens, Avesta och Hedemora kommuner i Kopparbergs län samt Hofors kommun i Gävleborgs län. Regionen omfattar med denna av- gränsning 352 000 invånare och ca 170 000 förvärvsarbetande. Regionen har en stark industriell inriktning, 41 % av den totala sysselsättningen återfinns inom industrin. Större anläggningar med annan inriktning än gruvor samt järn och stål finns i Fagersta och Gimo (metallindustri), Skinnskatteberg (sågverk och board), Stålldalen, Bäckhammar och Fors (papper), Ludvika (elektro), Avesta, Smedjebacken, Hedemora, Karl- skoga och Kristinehamn (maskin), Karlskoga (kemi) samt Filipstad (livsmedel). Sysselsättningsgraden i regionen är hög för män, 79%, men åtminstone i det mindre kommunerna låg för kvinnorna, 66%, vilket har samband med det starka inslaget av tung industri. Den industriella tillbakagången har varit särskilt stark i denna region. Enligt industrista— tistiken har ca 11 000 industrijobb försvunnit mellan 1977 och 1982 vilket motsvarar 17 % att jämföras med en minskning på 12 % i riket

under denna period. Huvuddelen av minskningen har skett i gruvorna samt ijärn — och stålindustrin.

l riksdagsbeslutet om Bergslagen tas fasta på behovet att få till stånd en omstrukturering av industrin. Härvid föreslås åtgärder för att ge en finansiell sanering åt det specialstålsbolag som bildats med anläggningar från Avesta, Fagersta och Nyby-Uddeholm. Vidare har företagen själva som ett led i uppgörelsen med staten bildat dels ett investmentbolag, dels en stiftelse med uppgift att få till stånd nya verksamheter i de orter där större nerdragningar genomförs. Bolaget får ett kapital på 100 milj kr och stiftelsen arbetar med 25 milj kr. Vidare har medel avsatts för riktade insatser till regionen via SIND och STU i samverkan med länsorganen. En ram på 25 milj kr har avsatts för åtgärder för att främja nyföretagande och företagsutveckling i regionen. Merparten åtgärder som nu initieras är sådana som länsorganen och de centrala verken redan tidigare arbetar med. Här kan dock arbetet bedrivas med en högre intensitet och med en mer aktiv medverkan från berörda centrala myndigheter.

I sammanhanget bör också nämnas att berörda länsstyrelser för inne- varande budgetår tilldelats förstärkta resurser för sitt offensiva arbete inom ramarna för de regionalpolitiska medlen, samt att regeringen ge- nom beslut att temporärt medge att vissa av kommmunerna skall erhålla regionalpolitiskt stöd ger vissa garantier för att regionalpolitiska resur- ser på central nivå skall kunna komma regionen till del.

Det kan förutsättas att behovet av särskilda insatser till regionen kan komma att kvarstå ett antal år framöver, bl a på grund av att de föränd- ringar i den industriella strukturen som måste till i ett uppbyggnadsskede tar lång tid att genomföra. Sannolikt får vi räkna med en viss fortsatt befolkningsminskning i regionen dels till följd av en vikande sysselsätt- ning, dels som konsekvens av en utflyttning av barnfamiljer vilket för- sämrar regionens åldersstruktur.

10.2.6 Områden i södra Sverige med strukturproblem- Sjuhäradsbygden och östra Småland.

Svensk textil- och konfektionsindustri har under hela efterkrigstiden haft en tillbakagång i sysselsättningen. Branschen har alltid haft en tyngdpunkt i Västergötland. Tidigare fanns också en spridning i andra delar av landet. Efter hand som antalet anläggningar minskat har bran- schen fått en starkare koncentration till Sjuhäradsbygden. som omfattar Borås samt Mark, Tranemo, Svenljunga och Ulricehamns kommuner. Området har på samma sätt som Bergslagen en stark branschensidighet. Detta beroende har medfört att förändringar i branschen har fått ett starkt genomslag i denna bygd.

En väsentlig skillnad gentemot Bergslagen är att omstruktureringspro- cessen i denna bransch har pågått under en längre tid och i mindre steg. Detta bl.a. för att teko har långt störe inslag av småföretag än stålindu- strin och gruvnäringen. Detta inslag av småföretag innebär också att det har funnits en företagartradition i regionen och en viss omställningska- pacitet som nästan helt saknats i Bergslagen. I viss utsträckning har omställningen medfört vissa nyetableringari annan verksamhet.

Regionen har ca 177 000 invånare varav ca 80 000 förvärvsarbetande. Man hade en viss befolkningstillväxt fram till början av 1970-talet, varefter en viss tillbakagång har skett. Sysselsättningsgraden är hög, särskilt bland kvinnor. Den har dock stagnerat efter 1980.

Industrin har en hög andel av den totala sysselsättningen, ca 34%. Tjänstesektorn är liten frånsett detaljhandeln (bl.a. en stor postorder- handel) samt samfärdsel som är stora i denna region. Den låga andelen servicesysselsatta i övrigt beror till viss del på närheten till Göteborgsre- gionen.

Omställningsproblemen i teko har under lång tid motiverat särskilda åtgärder för denna region, bl.a. särskilda branschstöd av industri och försörjningspolitiska motiv. Vidare finns ett särskilt sysselsättningsstöd som ger bidrag till företag som behåller äldre arbetskraft i produktionen. Äldrestödet minskades år 1982. I samband härmed avsattes en ram på 15 milj kr för att främja företagsutveckling och nyföretagande i regionen. Medlen används av länsorganen för olika åtgärder avsedda att främja omstrukturering i regionen. Bl a arbetar man med generationsskiftesfrå- gor i företag med utvecklingsbara produkter, stöd till nyetableringar, vissa marknadsföringsåtgärder mm. Erfarenheterna av dessa åtgärder, som används som komplement och förstärkning till andra medel i länet, är goda.

I södra delarna av Östergötland samt i östra Småland finns ett område som har en struktur som påminner om de mindre kommunerna i norr (se avsnitt 10.23) och som under senare år drabbats relativt hårt av struktur- förändringar inom både de areella näringarna och industrin. Jordbruket i regionen kännetecknas av mindre enheter där en jämfört med övriga landet tidsmässigt fördröjd strukturomvandling pågår. Industrin har en stark inriktning mot träbearbetning och har till följd av tillbakagången i byggandet fått en kraftig minskning särskilt efter 1980. Härtill kommer de problem som har följt i spåren av den strukturomvandling som skett inom den manuella glasindustrin. '

Området kan inte sägas ha någon klar avgränsning. Ett kärnområde sträcker sig från Ydre och Kinda kommuner i Östergötlands län, Eksjö och Vetlanda kommuner i Jönköpings län, Vimmerby, Hultsfreds och Högsby kommuner i Kalmar län samt Uppvidinge kommun i Krono- bergs län. Möjligen kan man hävda att Lessebo och Tingsryds kommu- ner i Kronobergs län samt Emmaboda i Kalmar län också skall sägas ingå i regionen, liksom Valdemarsvik, Aneby och Tranås i norr. Områ- det betecknas fortsättningsvis något oegentligt Östra Småland.

Området har 113 000 invånare och ca 50 000 sysselsatta. Folkmängden har minskat alltsedan 1950 och väntas fortsätta att gå tillbaka också under resten av 1980-talet. Inte minst kan väntas en fortsatt tillbakagång inom de areella näringarna samt inom industrin som i regel har relativt låg modernitet. Vissa statliga insatser har gått till regionen, bl.a. i form av stöd till omstrukturering av glasindustrin. Vissa begränsade regional- politiska medel har också utgått i regionen. Området tillhör den grupp av regioner inom vilka mer begränsade regionalpolitiska projektmedel har visat sig få en effektiv användning.

10.2.7. Stödjepunkter i syd- och mellansverige

De befolkningsmässigt större regionerna i syd- och mellansverige har sammantaget ca 1.76 milj invånare, varav drygt 800 000 förvärvsarbetan- de. De har haft en befolkningsökning sedan år 1970 med ca 80000 invånare eller knappt 5%, vilket är något snabbare än genomsnittet i riket. Denna grupp av kommuner omfattar Uppsala, Eskilstuna, Nykö- ping och Oxelösund, Linköping, Norrköping och Söderköping, Jönkö- ping med förorterna Habo och Mullsjö, Växjö, Kalmar med Ölands- kommunerna Borgholm och Mörbylånga, Karlskrona, Kristianstad med Bromölla, Helsingsborg med omgivande kommuner, Halmstad med Laholm, det s.k. Trestad dvs Uddevalla, Vänersborg och Trollhät- tan, Skövde med Skara och Tibro, Örebro med Kumla och Hallsberg samt Västerås. Aktuella prognoser tyder på en för området totalt sett relativt gynnsam utveckling av sysselsättning och befolkning.

Den allmänna bilden av dessa regioner är relativt stabila arbetsmark- nader med låg arbetslöshet och höga förvärvsfrekvenser för både män och kvinnor. Undantag som avviker negativt från denna bild är bl.a. Eskilstuna, som under hela 1970-talet haft problem till följd av omvand- lingen inom metallindustrin, Nyköping-Oxelösund som påverkats av minskningarna inom Oxelösunds järnverk, minskningarna inom både industrin och försvaret i Karlskrona, tillbakagången inom varvsindu- strin i Landskrona samt svårigheterna inom träindustrin i bl.a. Tibro. Samtidigt finns också positiva avvikelser t.ex. genom den starka utveck- lingen i Uppsala, i Linköping med dess allsidiga näringsstruktur samt i Växjö och Örebro som också har en relativt differentierad arbetsmark- nad.

Denna grupp av regioner har relativt stor befolkning och i flertalet fall en så stor arbetsmarknad att de uppvisar en robusthet för strukturför- ändringar som är ovanlig för mindre regioner. Det vanligtvis starka inslaget av serviceverksamhet erbjuder goda försörjningsmöjligheter för olika kategoriter på arbetsmarknaden. Mer omfattande statliga stödin- satser har under senare år lämnats bl.a. till varvsindustrins omstrukture- ring i Oskarshamn, Karlskrona, Landskrona samt i Uddevalla. Mer offensiva statliga åtgärder har berört bl.a. Linköping och Trollhättan. Som allmän bedömning om dessa regioner kan sägas att de under nor- mala omständigheter bör kunna ha goda möjligheter att utvecklas posi- tlvt.

10.2.8. Mindre och medelstora kommuner i syd- och mellansverige

Utöver storstadsregionerna och övriga större regioner i syd- och mellan- sverige finns en grupp av mindre och medelstora kommuner vilka geo- grafiskt ligger utanför de större regionernas arbetsmarknadsområden. Beträffande enstaka kommuner kan diskuteras om de skall anses tillhöra den ena eller andra gruppen. Detta har dock ingen avgörande praktisk betydelse. Dessa kommuner omfattar dels en grupp av befolkningsmäs- sigt mindre kommuner med starka inslag av areell verksamhet, dels en

grupp industrikommuner. Inom den senare gruppen ingår flera med en stark industriell ensidighet, både bransch- och företagsmässigt. Här in- går t.ex Enköping, Finspång, Boxholm, Mönsterås, Olofström, Perstorp, Hylte, Gullspång och Kungsör. Vissa av dessa kommuner har under senare år haft problem till följd av den industriella omvandlingen.

Vissa av kommunerna uppvisar å andra sidan trots att de är relativt små en hög differentiering på arbetsmarknaden och en robusthet för strukturförändringar som man sällan möter. Dit hör flera smålandskom- muner som t.ex. Gnosjö, Gislaved, Värnamo, Ljungby, Älmhult och Västervik. Andra exempel är Norrtälje, Mjölby, Varberg, Falkenberg, Alingsås, Vårgårda och Falköping. För flera av kommunerna kan sta- biliteten förklaras av att man har ett stort antal småföretag som bär upp den industriella strukturen.

När strukturförändringar inträffar i kommuner av den storlek som det här är fråga om får de vanligtvis negativa lokala konsekvenser, eftersom avstånden till angränsande lokala arbetsmarknader är stora. I vissa fall har också statsmakterna i samband med hot om större förändnringar vidtagit åtgärder för att mildra de lokala problem som uppstår i sådana situationer. Detta skedde t.ex. i samband med strukturproblemen i Häl- leforsnäs i Flens kommun år 1977 samt i Motala i samband med den akuta krisen i Luxor år 1979. Krisinsatserna i samband med varvens omstrukturering har också delvis motiverats av hänsyn till Störningarna på lokala arbetsmarknader.

I denna geografiskt splittrade grupp av kommuner finns totalt ca 1.61 milj invånare och drygt 650 000 förvärvsarbetande. Aktuella prognoser innebär för området totalt en ungefär oförändrad folkmängd fram till år 1990.

På samma sätt som för de större regionerna i syd- och mellansverige kan också här konstateras, att denna grupp av kommuner under normala omständigheter kan ha goda förutsättningar att få en stabil sysselsätt- nings och befolkningsutveckling. '

10.2.9. Storstadsregionerna

Alla storstadsregionerna har självklart en stor betydelse för utvecklingen i vårt land. Genom sin storlek och ekonomiska dominans över övriga landet får också utvecklingen i storstadsområdena återverkningar positiva såväl som negativa — på utvecklingen i andra områden. Den bild som är aktuell i dagsläget är snarast denna att vi har en snabb expansion i Stockholmsregionen som hotar att sätta den regionala ba- lans ur spel, som har vuxit fram under 1970-talet. I det följande behand- las utvecklingen inom Göteborgsregionen, Sydvästra Skåne och i Stock- holmsregionen.

Göteborgsregionen har ca 695 000 invånare och ca 350 000 förvärvsar- betande. Regionen har en stark dominans i Västsverige. Bara några mil norrut finns utpräglade glesbygdsområden. Näringslivet i regionen har en stark inriktning mot industri med samfärdsel samt andra tjänster. Den offentliga tjänstesektorn har en stor sjukvård men relativt liten förvalt- ning. Inte minst den kvalificerade tekniska forskningen och verksamhe-

ten vid universitetet med dess breda utbildningsutbud har en stor bety- delse både nationellt och regionalt.

Regionens industriella bas har genomgått en stark omvanding efter mitten av 1970-talet. Stora delar av varvsindustrin har lagts ned och omstrukturerats mot kvalificerad verkstadstekniskt produktion. Samti- digt har bilindustrin och den kemiska industrin haft en snabb tillväxt. Ett stort antal företag med inriktning mot elektroniksektorn har också vuxit fram under senare år. Personalminskningarna vid göteborgsvarven skedde tidigare än vid andra varvsorter. Här fanns också en tillväxtpo- tential som i stor utsträckning saknats vid andra varvsorter. Bl.a. om- struktureringen vid varven ledde till att industrin minskade fram till 1979. Därefter har den kunnat bibehållas ungefär oförändrad. Denna stabilitet framstår som anmärkningsvärd mot bakgrund av den kraftiga minskning som skett totalt i riket efter 1979. För verkstadsindustrin har länet haft en betydande tillväxt efter 1979. En iakttagelse som gjorts i länet är att regionen nu står väsentligt bättre industriellt rustad för framtiden än för tio år sedan.

Regionen har till följd av den industriella omvandlingen fått vidkän- nas minskningar av sysselsättningsgraderna efter 1980. Man har också en arbetslöshet som ligger relativt högt. Aktuella prognoser innebär en viss befolkningsminskning fram till år 1990, bl.a. genom fortsatt utflytt- ning till ytterområden med relativt långa pendlingsavstånd till arbets- marknaden i regionen.

Sydvästra Skåne. vilket här används som begrepp för Malmöregionen inkl Trelleborgs kommun, har ca 454 000 invånare, en nivå som har legat ungefär konstant sedan mitten av 1970-talet. ] regionen finns ca 220 000 förvärvsarbetande. Industrin har en annan profil än i Göteborg. Dels finns här stora inslag av livsmedelsindustri, dels är verkstadsindustrin relativt liten. Industrins minskning vid varven inleddes här senare än i Göteborg och den pågår delvis fortfarande. Omstruktureringen tenderar här att bli svårare, bl.a. för att regionen har en mindre andel inom mer expanderande branscher. En intressant potential finns dock bl.a. i ett antal snabbväxande företag i Lund, vilka vuxit upp i anslutning till universitetet och tekniska högskolan där.

Till följd av den industriella tillbakagången har regionen en relativt hög arbetslöshet, särskilt i Malmö, dess kärnområde. Regionens arbets- marknad är i övrigt rätt lika Göteborgsregionens, med stora sjukhus, starka inslag av forskning och högre utbildning men relativt liten offent- lig förvaltnig. Uppmärksammade ansträngningar att ta vara på regio- nens utvecklingspotential finns bl.a. i IDEON, den s.k. forskarby som grundats i Lund, där på kort tid flera svenska företag etablerat utveck- lingsavdelningar.

Stockholmsregionen har genom sin storlek, näringsstruktur och roll som administrativt centrum en central betydelse för landet. I följande beskrivning ingår länet utom Norrtälje kommun. Här finns totalt 1.51 milj invånare, vilket innebär att regionen är den som antalsmässigt har haft den starkaste tillväxten i landet under efterkrigstiden. Också fram- gent väntas en befolkningstillväxt som enligt vissa bedömningar kan bli lika stark som den som ägde rum under 1960-talet. Regionen har högre

sysselsättningsgrad än riket i genomsnitt. Särskilt för kvinnorna finns en arbetsmarknad som ger höga sysselsättningsgrader. Regionen har ca 750 000 arbetstillfällen och en betydande inpendling från andra regio- ner, fråmst Uppsala.

Regionens näringsliv kännetecknas av en relativt liten industrisektor som dock har en inriktning mot branscher och produktområden som anses ha goda utvecklingsmöjligheter. Här finns t.ex den starkaste kon— centrationen i landet av den teknikerintensiva elektronikindustrin med ett stort antal snabbväxande företag. Läkemedelsindustri, kemisk indu— stri, industri för tunga transportmedel, instrumenttillverkning, trycke- rier och förlagsverksamhet är också stora branscher i regionen. lndustri- stödjande verksamheter såsom partihandel, kommunikationscentra, da- tacentraler, systemerings- och programmeringsverksamhet samt annan teknisk, kameral, juridisk och finansiell uppdragsverksamhet är också stora i regionen. Här finns också Sveriges starkaste koncentration av centrala ledningsfunktioner. En klar trend är f.n. att sådana funktioner koncentreras till Stockholmsregionen.

Regionen väntas enligt både länsstyrelsens och långtidsutredningens beräkningar få en kraftig sysselsättningstillväxt under resten av 1980—ta- let. Genom att dess sysselsättningsgrad redan nu är mycket hög finns begränsade möjligheter att tillgodose denna ökade efterfrågan på arbets- kraft genom ökad lokal rekrytering. Starka krafter verkar därför för att öka inflyttningen från andra regioner. Den enda kraftigt återhållande faktorn som motverkar en omfattande inflyttning förefallerjust nu vara de höga bostadskostnaderna och den svåra bostadsbristen i regionen.

En omfattande regional kraftsamling pågår nu för att ta vara på den potential som finns i regionens tekniska kompetens. Bl.a. arbetar man med att få fram resurser för ett tekniskt utvecklingscentrum i Kista av liknande typ som man har bildat i andra delar av landet. Liknande planer finns om att bygga ett medicinskt centrum i Huddinge. Andra frågor som ägnas stor uppmärksamhet är kommunikationerna bl.a. järn- vägstrafiken och en snabb utbyggnad av telenätet. Bristerna till följd av försenade investeringar i energiförsörjningen är en annan fråga av vital vikt för regionen som måste lösas inom ett fåtal år.

Som kontrast till dessa storskaliga aktiviteter ägnas också uppmärk- samhet åt glesbygdsfrågorna i skärgården, där länet tycks ha varit fram- gångsrikt, åtminstone om man ser till förhållandet att både sysselsätt- ning och befolkning har ökat i skärgårdsområdena sedan mitten av 1970-talet.

Med den påtagliga sysselsättnings- och befolkningstillväxt som väntas i Stockholmsregionen under 1980-talet framkommer nu tendenser som tyder på att den kraftiga tillväxten under 1960-talet kan komma att upprepas. Till skillnad från då har vi emellertid nu totalt i Sverige en oförändrad befolkning enligt länsstyrelsernas befolkningsprognoser t.o.m. en svag minskning fram till år 1990. Den ökning som kan väntas för Stockholmsregionen måste därför i stor utsträckning ske till priset av en tillbakagång av sysselsättning och en omfördelning av befolkning och arbetskraft från andra delar av landet. Uppenbart är att en sådan utveck- ling innebår risk för betydande nationella spänningar mellan olika delar av landet.

11. Regionalpolitiken i den ekonomiska politiken

Den ekonomiska politiken rör avvägningar mellan önskemål som inte alltid är förenliga. Svårigheterna att samtidigt uppnå full sysselsättning och låg inflation är ett exempel härpå. Ett annat sådant avvägningspro- blem är hur snabbt och med vilken styrka strukturförändringar skall tillåtas. Från tillväxtsynpunkt är det angeläget att svenskt näringsliv är konkurrenskraftigt i ett internationellt perspektiv. Den strukturomvand- ling som följer av internationaliseringen är inte problemfri och därför bedrivs regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik. Från något olika utgångspunkter och med likaledes något olika syften skall dessa tre politikområden komplettera den allmänna ekonomiska politi- ken så att takten i strukturomvandlingen kan vara hög utan att denna medför oacceptabla konsekvenser för de individer eller regioner som direkt berörs.

Det här kapitlet ägnas först åt en analys av sambandet mellan generell och selektiv ekonomisk politik för att sedan analysera sambandet mellan regional-, industri- och arbetsmarknadspolitik. Efter dessa två steg följer en mer ingående analys av regionalpolitikens roll i den ekonomiska politiken.

Sammantaget bör analysen därmed belysa följande frågor: Kan regio- nalpolitiken bidra till högre ekonomisk tillväxt, eller måste dess omför- delningseffekter betalas med att värdet av landets produktion blir lägre? Kan den minska arbetslösheten totalt i landet eller omfördelar den bara arbetslöshet mellan regioner? Bidrar den till att hålla tillbaka prissteg- ringar genom att utjämna efterfrågetrycket och ta bort flaskhalsar, eller förhindrar den i stället arbetskraftsrörlighet som skulle ge en starkare inflationsbroms?

Frågan är om det också finns tendenser i motsatt riktning i den spontana lokaliseringen, dvs tendenser att utarma regioner i en omfatt- ning som också ger utslag i produktionsbortfall på den nationella nivån. I så fall skulle regionalpolitiken (eller åtminstone delar av den) kunna ha en ”resursmobiliserande” eller ”tillväxtgenererande” uppgift.

11.1. Generell och selektiv ekonomisk politik

Den centrala målen för den ekonomiska politiken är: 121 ekonomisk tillväxt

' Carling, Alf, Hur se- lektiv är regional politi- ken? Ds l 1984:24 2 Enligt en uppsats av Inga Persson Tanimu— ra i Arbetsmarknads- - politik under debatt

[] full sysselsättning D rimlig prisstabilitet El yttre balans El jämn fördelning av levnadsstandarden El regional balans.

En grundläggande utgångspunkt för ekonomisk politik är att den rör avvägningar mellan önskemål som ofta är motstridiga. Allmänt brukar avvägningsproblemet formuleras som en konflikt mellan tillväxt och fördelning eller alternativt mellan effektivitet och rättvisa.

Den ekonomiska politiken har under de senaste tio åren inte lyckats lika bra som tidigare med avvägningen mellan olika syften. Allt högre arbetslöshet med samtidig, hög inflation och utebliven eller mycket låg tillväxt har varit utmärkande. Detta är inte något specifikt för Sverige utan är ett generellt förhållande för flertalet länder inom OECD- området. Som en konsekvens härav har den selektiva ekonomiska poli- tiken ställts under debatt. En viktig förklaring till att den selektiva politiken möjligen inte varit effektiv är att den bas som erfordras i en välavvägd generell ekonomisk politik saknats. Den selektiva ekonomis- ka politiken har avsetts vara ett komplement till inte ersättning för generell politik.

Vad ingår då i den generella politiken och varför behöver den kom- pletteras? Som framgår av en av underlagsrapporterna' till utredningen finns det ingen klar gränslinje mellan generella och selektiva åtgärder. Till den generella politiken kan ändå kanske räknas växelkurspolitik, skattepolitik och penningpolitik. Åtgärder inom dessa områden är ”trubbiga” om aktörerna i det ekonomiska livet rör sig med mycket olika handlingsramar. Ju mer sammansatt och komplex ekonomin är desto trubbigare blir generella åtgärder. Dessutom kan generella åtgärder för att fungera effektivt medföra fördelningspolitiskt oacceptabla resultat.

Den ekonomiska politiken i Sverige baserades tidigt på uppfattningen att arbetsmarknaden i viktiga avseenden utmärktes av hinder och trög- heter. Detta var resultat av de idéer som Rehn & Meidner utvecklade.

Rehn & Meidner betonade2 arbetskraftens heterogenitet och arbets- marknadens uppdelning i olika delarbetsmarknader, mellan vilka det fanns betydande hinder för arbetskraftens rörlighet. I en ekonomi som är utsatt för ständiga förändringar kommer detta att innebära, att situa- tionen på olika delarbetsmarknader vid en viss tidpunkt kan väntas skilja sig åt. Vissa delarbetsmarknader kan befinna sig i ungefärlig balans samtidigt som andra kan visa balansbrister, antingen i form av arbetslöshet eller i form av arbetskraftsbrist. Heterogenitet och rörlig- hetshinder gör att överskotten och underskotten på vakanser respektive arbetssökande på de olika delarbetsmarknaderna inte på något enkelt sätt kan adderas ihop och kvittas mot varandra.

En arbetsmarknad som fungerar på detta sätt innebär att det finns betydande restriktioner för möjligheten att bedriva stabiliseringspolitik med hjälp av generella finans- och penningspolitiska åtgärder. Att ge- nerella åtgärder är generella till sin karaktär gör det svårt att rikta dem mot just de delarbetsmarknader där balansbristerna är mest påtagliga.

Ambitionsnivån för stabiliseringspolitiken kan därmed komma att be- stämmas av de delarbetsmarknader där efterfrågetrycket är högst. Då dessa är i balans kan arbetslösheten på andra delarbetsmarknader fort- farande vara hög men går man längre med generella efterfrågepåverkan- de åtgärder kan detta väntas leda till ökad arbetskraftsefterfrågan på samtliga delarbetsmarknader och därmed till överhettning och ökad löneglidning på delarbetsmarknader som tidigare var i balans. Med enbart generella åtgärder kan konflikten mellan arbetslöshet och infla- tion väntas bli allvarlig redan vid relativt höga arbetslöshetstal i ekono- min.

Vinsten med att bedriva stabiliseringspolitik också med hjälp av ar- betsmarknadspolitiska åtgärder skulle då ha sin grund i att selektiva åtgärder kan styras bättre och riktas direkt mot speciella delarbetsmark- nader både för att motverka arbetslöshet, arbetskraftsbrist och upp- komsten av flaskhalsar.

] 1.2 Motiv för regionalpolitik, industripolitik och arbetsmarknadspolitik

Selektiva ingrepp i någon av de bemärkelser som diskuterades i kapitel 2 kan motiveras av att det föreligger brister i marknaders funktionssätt, men också av rättviseskäl. När den ekonomiska politiken i så hög grad som under senare år handlat om krisbekämpning blir en följd att de skillnader som analytiskt kan urskiljas mellan arbetsmarknads, indu- strioch regionalpolitik inte framträder därför att de fördelningspolitiska (kortsiktigt) sysselsättningsmässiga aspekterna skjuts i förgrunden.

Den avvägning mellan effektivitet och rättvisa som är huvuduppgiften för hela den ekonomiska politiken har nämligen sin motsvarighet också inom vart och ett av dessa tre politikområden. Rättvisemotivet som förenar dem formuleras i industripolitiken så att strukturomvandlingen inte får ske i socialt oacceptabla former och i regionalpolitiken så att det skall finnas tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var man bori landet.

Ett viktigt påpekande är att den selektiva politiken alltså antingen skall skydda individer från oacceptabla konsekvenser av nu pågående strukturomvandling eller kompensera dem för oönskade resultat av tidigare faser i detta förlopp. Det är emellertid, som sagts, inte bara rättvisesynpunkter som motiverat politik av selektivt snitt. Marknads- brister av olika slag har också anförts som argument.

Tillsammans med den generella ekonomiska politiken skall den selek- tiva politiken medverka till att de centrala målen om bl a välfärd kan nås. Åtgärder inom de här tre politikområdena syftar till att t ex utveckla ett internationellt konkurrenskraftigt näringsliv så att övergripande väl- färdsmål kan nås.

11.2.1. Motiv för arbetsmarknadspolitik

I EFA”s betänkande ”Att utvärdera arbetsmarknadspolitik” sammanfat- tas motiven för arbetsmarknadspolitik på följande sätt:

”1. Det existerande skatte- och bidragssystemet medför att stora skillnader kan uppkomma mellan å ena sidan privatekonomiska och å andra sidan samhällseko- nomiska intäkter och kostnader förknippade med ändringar av de enskilda indi- vidernas eller hushållens beteende på arbetsmarknaden.

2. Skillnader mellan privatekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhets— bedömningar av t ex flyttningar eller utbildning kan uppkomma också på grund av osäkerhet om framtiden och olikheter mellan privata och samhälleliga riskvär- deringar och tidspreferenser.

3. Samhälleliga åtgärder, som medför förbättrade valmöjligeter och ökade arbetsinkomster för ur välfärdssynpunkt missgynnade individer eller hushåll, har fördelningsmässiga effekter, som kan anses gynnsamma, och kan på grund av bl a ovannämnda förhållanden förenas med effektivitetsvinster.

4. Arbetsmarknadens ytterst heterogena karaktär, en ständig pågående struk— turomdaning och ständiga ändringar av marknadsförhållandena inom ramen för den rådande strukturen, den ofta mycket begränsade utbytbarheten mellan olika produktionsfaktorer och förekomsten av institutionella och andra hinder för kortsiktig löneflexibilitet medför en ständig och samtidig förekomst av arbetslösa personer och lediga platser. Detta i förening med vad som sagts under punkt 13 ovan medför att arbetsmarknadspolitiska åtgärder, både sysselsättningsskapande åtgärder och åtgärder som underlättar arbetstagarnas rörlighet mellan olika yr- kesområden och olika orter, kan framstå såsom motiverade ur både fördelnings— och effektivitetssynpunkt.

5. Arbetsmarknadens heterogenitet och de ständigt pågående förändringarna av de arbetsmarknadsmässiga förhållandena medför också en mycket betydande arbetsmarknadsmässig informationsproblematik med åtföljande stora transak— tionskostnader, vilka kan ta sig uttryck i och i viss mån förklara rådande institu- tionella förhållanden och vad som ter sig såsom hinder för snabba och ändamåls— enliga anpassningsprocesser. Detta kan motivera samhälleliga åtgärder i syfte att anskaffa och tillhandahålla information om arbetssökande och om arbetstillfäl- len och att förmedla kontakter mellan arbetstagare och arbetsgivare.

6. De förhållanden, som nämnts under punkterna 4 och 5 ovan, och andra hinder för kortsiktig löne- och prisflexibilitet medför att sysselsättningsgraden åtminstone på kort sikt samvarierar med inflationstakten i ekonomin. Åtgärder, som underlättar anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden, kan därför skapa förutsättningar för uppnående av en högre sysselsättningsgrad med lägre infla- tion.

7. Arbetsmarknadspolitiken kan direkt och indirekt bidra till att öka möjlig- heterna att uppnå också andra sociala målsättningar än sådana som direkt låter sig beskrivas i ekonomiska termer. Den kan ingå som ett led i en politik, som syftar till att bekämpa t ex fördomar, social segregation, hämmande sociala arv m m eller till att ändra maktförhållanden i samhället.”

11.2.2. Motiv för industripolitik

l regeringens proposition om industriell utveckling och förnyelse anges följande motiv för industripolitik:

”De industripolitiska insatserna tar sikte på att inom industrisektorn eliminiera olika bristeri marknadsekonomins funktionssätt, som inte hanteras inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken. Dessa brister kan vara av olika slag. Olika institutionella faktorer kan ibland hindra en önskad utveckling. Det kan gälla på lånemarknaden, som genom de regelsystem som byggts upp fungerar dåligt för vissa företag i speciella situationer. Ett exempel är starkt växande

småföretag och olika företag som står inför betydande omställningsproblem, som kan ha svårt att få finansiering i det normala kreditväsendet.

Ofta är brist på information ett hinder för utveckling. Kunskapen om tillgäng- liga tekniska och kommersiella alternativ är ofullständigt spridd hos dem som har att fatta besluten i företagen. Kunskapsstödjande insatser (information, utbild- ning, konsultinsatser) kan då befrämja marknadsekonomins effektivitet.

Brist på service inom små särskilt nystartade företag kan också leda till att en möjlig industriell utveckling uteblir eller dämpas. Mindre företag kan inte inom sin egen organisation på samma sätt som större företag förfoga över kunnande och utrustning inom alla för företaget väsentliga områden. Det är möjligt att med relativt begränsade samhällsinsatser i form av service till småföretagen förbättra överlevnads och utvecklingsmöjligheterna. Erfarenheten visar också att man markant kan öka intresset för nyföretagande genom stöd till individer som har produktidéer, men som tvekar inför de problem som startandet av ett nytt företag innebär.

En ytterligare brist i marknadssystemets funktionssätt är att industrins investe- ringar iforskning och utveckling tenderar att bli samhällsekonomiskt sett för låga. Ur samhällssynpunkt kan de kostnader som läggs ned vägas mot den framtida nyttan för företag och konsumenter. Ett företag som satsar på utvecklingsarbete väger däremot huvudsakligen in framtida egna inkomster. Normalt överstiger samhällsnyttan av en lyckad utvecklingssatsning den avkastning företaget kan få. Flera företag kan ta upp den nya tekniken, genom konkurrens pressas priserna ned till fördel för konsumenterna, men till förfång för de företag som initierade utvecklingsarbetet. Med patentering ökar visserligen möjligheterna att tillgodo- göra sig det ekonomiska värdet av en innovation, men alla utvecklingsresultat är inte patenterbara och patent ger inte heller alltid ett tillräckligt skydd. Om ett företag inte får tillräckligt stor del av nyttan i form av egna intäkter, kommer investeringen inte till stånd.

Man kan slutligen peka på att marknadssystemet ofta uppvisar en i förhållande till den ideala bilden av dess funktionssätt påfallande tröghet till anpassningen till nya förhållanden. [ vissa fall när flera företag är involverade kan låsningar uppkomma, som innebär att anpassningsprocessen helt stoppas upp. lndustripo- litiken går då ut på att bryta upp sådana låsningar och skapa incitament för att anpassningsprocessen skall komma i gång.”

[1.2.3 Motiv för regionalpolitik

Ekonomisk tillväxt gynnar sällan alla regioner i ett land lika. Regional utveckling tycks kunna beskrivas som kumulativa förlopp. [ ekonomiskt gynnade regioner kan näringslivet utnyttja fördelar som tillgång till service av olika slag, kommunikationer och inte minst fördelar att vara integrerade i ett nätverk av kunder och leverantörer. Regional speciali- sering till viss tillverkning kan öka tillgången på kvalificerade industriel- la tjänster. Ekonomisk utveckling har över tiden gjort gynnade regioner befolkningstäta. Därmed finns tillgång till kvalificerad arbetskraft och utbildningsinstitutioner.

I ekonomiska termer utmärks växande regioner oftast av sådana po- sitiva externa effekter och av odelbarheter. Med det senare menas att det finns en viss minsta nivå under vilken verksamheter inte framgångsrikt kan drivas.

Det är i sådana ”täta” regioner som nya idéer och innovationer ofta först tas upp och sprids. Därmed läggs grunden till fortsatt utveckling.

' Regional mångfald till rikets gagn. En idébok från ERU. Av Åke E An- dersson, Gunnar Törn- qvist, Folke Snickars och Sture Öberg. 2 Synpunkter på regio- nalpolitikens mål och medel. Ds I 1984:24.

Man kan i dag notera hur geografiskt koncentrerad den mindre elektro- nikindustrin är till storstadsområdena.

Externa effekter och odelbarheter har alltid spelat en huvudroll i diskussionen av regionalpolitikens berättigande och särskilt dess förhål- lande till långsiktiga tillväxtmå]. De enskilda hushållens och företagens lokaliseringsval (och koordineringen av dem via marknader) fungerar illa, beroende på att valen ger effekter på andras situation, effekter som man inte får betalt för på någon marknad.

Förekomsten av externa effekter kan också ge motiv för att direkt styra företagens lokaliseringsval. med subventioner eller regleringar. Främst handlar det troligen om effektiv (i meningen tillväxtfrämjande) inomre- gional lokalisering, som kanske kan hanteras av åtgärder på den regio- nala nivån. Men marknadsbrister av det här slaget kan också tänkas ge motiv för omfördelning av resurser mellan regioner. Man styr då över resurser från vissa delar av landet (och minskar tillväxten där) för att de antas ge större utbyte i form av externa effekter i stödområdet. Detta är argument för stöd som riktas mot relativt stora tätorter i stödområdena.

Efterkrigstiden har gynnat regioner som kunnat erbjuda goda beting- elser för industriell produktion och under senare år för varuproduktion med betydande tjänsteinnehåll.

De förlopp som här diskuteras är långsiktiga. Det förtjänar påpekas att när den svenska regionalpolitiken tog sin början vid mitten av 1960-talet hade befolknings- och näringslivsutvecklingen i Norrland utretts i olika omgångar sedan början av 1940-talet. Bakgrunden var då som nu svårigheterna att utveckla den ekonomiska basen i områden som historiskt byggts upp kring jord- och skogsbruket och med kostnadshö- jande klimat och avstånd.

Det är angeläget att framhålla långa tidsperspektiv eftersom ekono— misk politik i huvudsak utformas i ett kort tidsperspektiv. Det är belysan- de att regionalpolitiken i Sverige och övriga Europa introducerades när regionala skillnader på arbetsmarknaden kunde betraktas ur ett stabili- seringspolitiskt perspektiv. Då handlade det om att minska trycket på ”överhettade” delar av landet och omfördela verksamhet till områden med resursöverskott. Liksom delar av arbetsmarknads- och industripo- litiken skulle alltså regionalpolitiken kunna bidra till att en given pris- stegringstakt skulle kunna hållas vid högre total sysselsättning och större produktion än annars.

Marknadsbristerna består här av ”trögheter”, som innebär att produk- tionsresurserna inte tillräckligt snabbt flyttas dit där de efterfrågas. En huvudfråga blir vilken typ av flyttningsstimulans politiken i första hand bör inriktas på för att flytta arbetskraft till ”överhettade” områden eller att flytta kapital/produktionsverksamhet till områden med gott om ar- betskraft. Vilket som ger mest avkastning i form av produktion, syssel- sättning och prisstabilisering är en empirisk fråga och svaret kan bli olika, beroende på vilken av de tre målvariablerna man lägger tonvikt på. Denna diskussion fullföljs i avsnitt 11.3.

1 det långa tidsperspektivet år infrastruktur och regional utveckling intimt sammanbunda. Sambandet diskuteras utförligt i en nyutkommen bokl och i en underlagsrapportZ till utredningen av samma författare.

Den tes som författarna driver är att inf rastrukturutbyggnaden i Sverige med undantag för stamlinjenätet skett som en anpassning till näringsli- vets krav. lnfrastrukturen har förstärkt de tendenser till geografisk kon- centration som marknadskrafterna släpper loss. Oavsett med vilken medvetenhet om påverkan på den regionala utvecklingen infrastruktur byggs ut fungerar marknaden som resursfördelare mindre bra.

Detta beror på att infrastruktur är vad ekonomer kallar en kollektiv vara. dvs nyttigheterna kan utnyttjas oavsett om man betalar eller ej. På infrastruktursidan finns därför en regionalpolitik — även om den inte alltid kallas så — som knappast kan ifrågasättas ens utifrån den mest utpräglade, nationella tillväxtideologi.

11.2.4. Likheter och olikheter mellan politikområdena

Ett genomgående argument för selektiva åtgärder är som framgått att det föreligger brister i olika marknaders sätt att fungera eller att förändring och anpassning är förenad med betydande trögheter. Därutöver tillkom- mer som också framgått att de kostnader som anpassningen medför för berörda individer av fördelningspolitiska skäl kan anses vara för höga.

Enligt direktiven skall utredningen belysa möjligheten att samordna industri- och regionalpolitiskt stöd till näringslivet försåvitt inte olikhe- teri förutsättningar och mål lägger hinderi vägen för samordningen.

Förutsättningarna för industri- resp regionalpolitiska åtgärder skiljer sig åt åtminstone i två avseenden. För det första är det regionalpolitiska finansiella stödet kopplat till sysselsättningseffekter vilket det industri- politiska stödet inte år. För det andra har regionalpolitiskt stöd utgått för att kompensera företag för nackdelar i bestämda geografiska områden medan industripolitiskt stöd till mindre och medelstora företag utgått till en bestämd typ av företag.

Sysselsättningsanknytningen i det regionalpolitiska stödet speglar en skillnad mellan målen för regional- och industripolitiken. Industripoli- tikens mål är att främja utvecklingen av en internationellt konkurrens- kraftig industristruktur. Industripolitiken är därmed nära förknippad med det centrala ekonomisk-politiska målet om ekonomisk tillväxt. De åtgärder som vidtas av industripolitiska skäl har inte primärt till syfte att öka sysselsättningen i det enskilda företaget utan att förbättra dess konkurrensförmåga. Effektivitetsaspekterna får dock inte drivas dithän att konsekvenserna av den strukturomvandling som industripolitiken understödjer blir socialt oacceptabla. De regionalpolitiska målen har som tidigare framgått en välfärdspolitisk grund. Regionalpolitikens mål är direkt ”underordnade” det övergripande målet om full sysselsättning. Regionalpolitiskt stöd till näringslivet skall bidra till regional utveckling. Regional utveckling sker bl a genom att öka utnyttjandet av de resurser som finns i en viss region. De medel som utnyttjas är strukturpåverkande men med syftet att öka individernas välfärd arbetsmöjligheter i vissa regioner.

Möjligheten att avyttra industrilokaler i stödområdet har bedömts vara lägre än på andra håll. Därför har lokaliseringsstöd utgått för att kompensera företag för den högre risk en utbyggnad i stödområdet

medför. De glesare industriella nätverken i stödområdet i kombination med läget i förhållande till avsättningsmarknaderna medför högre in- körningskostnader än utanför stödområdet. Som kompensation härför har bidrag kunnat utgå för maskininvesteringar. Regionalpolitiskt stöd utgår för att ersätta företag för merkostnader till följd av läget.

lndustripolitiskt stöd till mindre och medelstora företag har utgått för att denna typ av företag har vissa egenskaper. Liten kapitalbas kan medföra svårigheter att finansiera expansion. Finansiellt stöd som kom- plement till bankfinansiering har därför införts. Denna typ av företag har också många gånger svårigheter att utveckla nya marknader och produkter.

Naturligen inställer sig frågan vilka åtgärder som är lämpligast vid kombinationen av läge och typ av företag. Möter, med andra ord, det medelstora företaget i stödområdet några särskilda problem eller utveck- lingshinder? En viktig överlagring torde kunna konstateras. Företag i stödområdet har svårigheter med marknadsföring och produktutveck- ling till följd av läget. Mindre och medelstora företag har samma svårig— heter på grund av storleken. Mindre och medelstora företag i stödområ— det bör därmed antas ha särskilda svårigheter att förnya produkter och merkostnader.

Regionalpolitiskt finansiellt stöd kan fn lämnas i form av lokalise- ringslån till kostnader för investeringar i patent, licenser eller för mark— nadsföring och produktutveckling. lnom industripolitiken har utveck- lingsfonderna möjlighet att understödja produktutvecklings- och mark- nadsföringsprojekt bl a genom utvecklingskapital. Denna form av enga- gemang innebär att företagen delar risken för ett utvecklingsprojekt med utvecklingsfonderna. För framgångsrika projekt sker återbetalning i form av del av vinst eller värdetillväxt. För misslyckade projekt skrivs engagemanget av.

Ur företagens synvinkel framstår knappast möjligheten att kunna få lokaliseringslån till riskfyllda utvecklingsprojekt som intressant. Loka- liseringslånet är återbetalningspliktigt oavsett utfallet av projektet.

Vad beträffar stöd till immateriella investeringar är förutsättningarna sålunda helt olika för regionalpolitiska resp industripolitiska engage- mang. Enligt direktiven bör kommittén överväga om och i så fall på vilket sätt regionalpolitiskt stöd i större utsträckning än för närvarande bör inriktas på att påverka sådana investeringar. Enligt den här analysen är det ett centralt övervägande om engagemang i denna typ av projekt skall ske i form av riskdelning eller i form av lån och möjligen bidrag. Att inte lokaliseringsbidrag hittills kunnat utgå till investeringar i produkt- utveckling och marknadsföring har bl a berott på att detta slags investe- ringar ofta inte är förenade med någon direkt sysselsättningsökning.

Skulle en samordning av industri- och regionalpolitiskt stöd ske enligt riskdelningsmodellen uppnås att fler företag med utvecklingsprojekt i stödområdena kan få bättre utvecklingsmöjligheter än nu. Att tillämpa riskdelningsmodellen skulle innebära att regionalpolitisk påverkan kun- de ske genom att bedriva ”industripolitik med högre intensitet” i vissa geografiska områden. Eftersom industripolitiken utgår från företagets situation kvarstår uppgiften att minska de svårigheter som följer av läget.

Utredningens analyser i kapitel 9 visar hur företagens beroende av andra företag, organisationer och institutioner ökar. Betingelserna för tillväxt lokalt och regionalt behöver därför också påverkas med åtgärder som förbättrad informations- och teknikspridning, förbättrad tillgäng- lighet till marknader etc. De nackdelar eller svårigheter som företagen möter på grund av läget kan i mycket liten utsträckning upphävas genom direkt företagsinriktade insatser.

Slutsatsen blir att eftersom det enskilda företagets utveckling beror av hur väl det utnyttjar och blandar, interna resurser och resurser i omgiv- ningen så bör även medelsuppsättningen på ett sammanhållet sätt kunna medverka till att finansierings-, kompetens- och andra företagsinterna problem löses men också att företagens handlingsmiljö i rumslig bemär- kelse förbättras.

Sysselsättningens stora betydelse för regionalpolitiken innebär också beröringspunkter med arbetsmarknadspolitiken. Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa båda politikområden. De områden av landet som är regionalpolitiskt prioriterade har hög strukturell arbetslöshet och undersysselsättning. Med strukturell arbetslöshet avses att antalet arbe- ten totalt och över lång tid är för litet på en lokal arbetsmarknad.

Arbetsmarknadspolitiken ärinte uppbyggd för att hantera denna typ av arbetslöshet. Det är regionalpolitikens uppgift att lösa denna typ av problem genom att öka antalet arbetstillfällen. Samtidigt är det klart att det överordnade målet om full sysselsättning gäller på både kort och lång sikt. Det ekonomiskt-politiska dilemmat är att göra avvägningen mellan åtgärder som minskar den akuta arbetslösheten och åtgärder som indi- rekt via investeringsstimulanser och annat regionalpolitiskt stöd långsik- tigt ökar tillgången på arbete.

Totalt sett bestäms volymen av arbetsmarknadspolitiska insatser av konjunkturläget. Omfattningen av beredskapsarbeten, industribeställ- ningar etc varierar mellan hög- och lågkonjunktur. I de mest utsatta delarna av landet råder ”ständig lågkonjunktur” varför särskilt bered- skapsmedel utgår regelbundet med höga belopp. Det är mot denna bakgrund inte förvånande att det förts fram förslag om att utnyttja de medel som i alla händelser skulle komma regionen till del på annat sätt. En överföring av medel från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik eller till kommunerna har förespråkats med motivet att man därmed bättre skulle komma åt det fundamentala problemet, nämligen bristen på varaktiga arbetstillfällen.

Även när det är fråga om strukturell arbetslöshet finns det anledning att diskutera flöden på arbetsmarknaden. Det betyder att matchningen av vakanser och arbetssökande på de här arbetsmarknaderna är av intresse liksom frågan om rörlighetsstimulanser för att underlätta för arbetssökande att finna arbeten på andra lokala arbetsmarknader.

Frågan om omfördelning av medel från arbetsmarknadspolitik till andra politikområden innehåller en hel del komplikationer. Om vi först ser till alternativet att utnyttja beredskapsmedel för att skapa varaktiga arbetstillfällen i näringslivet är det två problem som bör noteras, näm— ligen tidsaspekten och förhållandet att arbetsmarknadspolitiska åtgär- der primärt är inriktade på individer.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar arbetslösheten på kort sikt medan en alternativ användning borde leda till en minskning på lång sikt. På kort sikt skulle med mycket stor sannolikhet arbetslösheten öka om pengar styrdes över till annan användning. Mängden av projekt som inte kan förverkligas på grund av medelsbrist är nämligen knappast så stor att sysselsättningstillskotten skulle kompensera bortfallet av bered- skapsarbeten. Det andra problemet är att arbetsmarknadspolitiska åt- gärder riktas mot särskilt utsatta individer. Denna fördelningspolitiska profil på insatserna skulle sannolikt försvinna om det handlade om varaktiga arbetstillfällen. Med den mycket starkt uppdelade arbetsmark- nad som nu finns kan man inte utesluta att varaktiga arbetstillfällen inom näringslivet skulle besättas av inpendlande eller inflyttande perso- ner.

Om problemet formuleras så att det handlar om att föra pengar från arbetsmarknadspolitiken till kommuner och landsting så att dessa skall ha möjligheter att inrätta permanenta tjänster i stället för att arbetsupp- gifterna utförs som beredskapsarbeten blir diskussionen en annan. San— nolikheten för att kommunal ”expansion” genom en omvandling av tjänster till fasta tjänster idessa områden skulle betyda att arbetskrafts- r'esurser drogs bort från näringslivet måste bedömas vara låg. De kom- muner som har högst strukturell arbetslöshet är starkt beroende av skatteutjämningsbidrag.

Skatteutjämningsbidrag utgår primärt inte för att kommunerna skall öka sin sysselsättning utan för att kommunen skall kunna erbjuda sina invånare rimlig service i olika avseenden. Samtidigt är det i praktiken svårt att bortse från att kommunal service också innebär arbetstillfällen. Beredskapsarbeten skall formellt inte vara ordinarie arbetsuppgifter.

Det är svårt att analytiskt påvisa rationaliteten bakom den här perma- nenta omfördelningen av resurser till de mest utsatta kommunerna på två olika vägar i form av skatteutjämningsbidrag och beredskapsmedel.

Ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet är en av de rekommenda- tioner som framförs i LU 84 för att ekonomin skall komma i balans. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har pekat på olika hinder för geogra- fisk rörlighet. De ekonomiska incitamenten sägs vara små till följd av marginalskatter och små löneskillnader. Vinsten av rörlighet tillfaller till mycket liten del individen. För att bl a förändra detta har riksdagen nyligen beslutat om höjda flyttningsbidrag. AMS framhåller också kvin- nornas växande deltagande i arbetslivet. Som konsekvens härav bör hushåll snarare än individer ses som aktörer på arbetsmarknaden. De exemplifieringar som gjorts kan tolkas så att de trögheter på arbetsmark- naden som redan Rehn-Meidner noterade har förstärkts.

Hur avvägningen mellan åtgärder som flyttar människorna till arbets- tillfällena respektive åtgärder som flyttar arbetstillfällena till människor- na skall ske är central i en diskussion om regionalpolitikens roll i den ekonomiska politiken. Vi tar upp den diskussionen i nästa avsnitt.

Som en bakgrund till nästa avsnitt finns det anledning att erinra om den redovisning av rörlighetens omfattning som gjordes i föregående kapitel. Analyserna i LU 84 och i andra sammanhang har utgått från flyttningar över länsgräns som mått på arbetsmarknadsbetingad rörlig- het.

Redan förhållandet att flyttningar över länsgräns ses som mått på den arbetsmarknadsbetingade rörligheten kan i ett historiskt perspektiv leda till vissa svårigheter. Under 1960-talet förelåg en allmän brist på arbets- kraft. De inhemska arbetskraftsreserverna fanns då till betydande del i jord- och skogsbruket. Rationaliseringarna inom dessa sektorer skedde i stor utsträckning i skogslänen medan arbetskraftsefterfrågan fanns i andra delar av landet och inom industrin. I den situationen var flyttning över länsgräns förmodligen ett tillfredsställande mått på arbetsmark- nadsbetingad geografisk rörlighet. Dagens (och morgondagens) rörlig- hetsdiskussion kan knappast föras i så grova termer. Nu föreligger ingen allmän arbetskraftsbrist. Rörligheten behövs för att undanröja flaskhal- sar. Framför allt behövs då yrkesutbildad och yrkesvan arbetskraft. Eftersom strukturomvandlingen nu i högre grad än tidigare sker inom industrin och därmed uppträder över hela landet är det möjligt att matchningen av arbetssökande och arbetsplatser kan klaras utan lång- väga flyttningar.

Med andra ord, den iakttagna minskade geografiska rörligheten över länsgräns behöver inte betyda att rekryteringsproblemen ökat. Anpass- ningen kanske nu sker genom flyttningar inom län eller genom ökad pendling. Den redovisning av flyttningar och pendling som fanns i föregående kapitel kan tolkas på detta sätt.

I en studie] som genomförts för utredningen pekar författaren på att rekryteringssvårigheter framför allt kan empiriskt beläggas för Inlandet, Norrbotten och Stockholm mellan 1975 och 1980. Insatser för att matcha vakanser och arbetssökande är således viktiga i samtliga områden. Rap- porten visar också att för tre studerade grupper av teknikeryrken är andelen oerfarna större på små arbetsmarknader än på större, samtidigt som andelen sysselsatta i dessa yrken än låg. De nya och gamla bran- scher som sysselsätter dessa yrkesgrupper är underrepresenterade i Norrland och i viss mån Bergslagen. En bidragande orsak kan vara svårigheten att rekrytera personer med kvalificerad yrkeserfarenhet", vilket den höga andelen oerfarna i rekryteringen indikerar. Med hög andel oerfarna och lågt antal sysselsatta i yrket begränsas basen för att expandera verksamheten i branschen i dessa områden. Om de områden i landet som har hög andel av dessa yrken expanderar så starkt att rekryteringssvårigheter uppstår kan vi ana en konflikt mellan önskemål om balans på arbetsmarknaden i det korta perspektivet och önskvärd- heten att bygga upp kompetens långsiktigt i vissa områden. Frågan som kan ställas är vilket det samhällsekonomiska utfallet är av att balans på expanderande delarbetsmarknader uppnås bland annat genom att nyc- kelkategoriera arbetskraft på svaga arbetsmarknader söker sig nya arbe- ten.

1 1.3 Regionalpolitikens roll i 80-talets ekonomiska politik 1 1.3.1 De ekonomiskpolitiska huvudproblemen

Analysen så här långt säger att i en allt mer komplex ekonomi och med bibehållna mål för full sysselsättning, resursutnyttjande och prisstabili—

' Holm, Einar: Yrkeser- farenhet och kompetens - som restriktion och möjlighet för regional utveckling. Dsl 1984:22.

tet bör även fortsättningsvis selektiva insatser inom regional, arbets- marknads och industripolitik vara komplement till generella åtgärder. Analysen säger också att anpassningen till nya omvärldsvillkor bör ske genom en kombination av åtgärder för att påverka arbetsplatsernas lokalisering och åtgärder för att påverka arbetskraftens rörlighet geogra— fiskt och yrkesmässigt.

I den ekonomisk-politiska debatten internationellt och även i Sverige redovisas allt oftare i stället motsatt ståndpunkt. lfrågasättandet av den selektiva ekonomiska politiken sker inte med utgångspunkt från att marknadsbristerna som motiverat ingrepp blivit mindre. Tvärtom går en del av kritiken ut på att marknaderna nu fungerar ännu sämre än då den selektiva politiken introducerades. De selektiva ingrepp som gjorts ges skulden till denna försämring.

Om grunden för selektiva åtgärder är förekomsten av "marknadsmiss- lyckanden” så är kritikens utgångspunkt förekomsten av ”politik och byråkratimisslyckanden”. Effekterna av den senare typen av misslyc- kanden sägs vara att olönsam produktion upprätthålls. Arbetskraft låses in i sådan verksamhet i stället för att slussas över till lönsamma och expansiva företag. Arbetskraftens rörlighet geografiskt och yrkesmässigt bli för låg för att ekonomin skall kunna utvecklas.

Till en del är kritiken mot selektiv ekonomisk politik ideologiskt grundad. I andra avseenden visar utvärderingar av den förda politiken att det föreligger begränsningar för möjligheterna att föra in samhällets värderingar i företagens beslutsfattande via påverkan av priser och kostnader. I ytterligare andra avseenden speglar kritiken förändringar i förutsättningarna för den ekonomiska politiken. Den ökande internatio- naliseringen med dess begränsningar för möjligheterna att föra en mot omvärlden annorlunda politik är här ett viktigt inslag.

Enligt 1984 års långtidsutredning har anpassningsproblemen de när- maste åren i första hand att göra med pris- och lönebildningen och underskotten i statsbudgeten. För att ekonomin skall följa en väg som leder mot samhällsekonomisk balans 1990 bör speciellt tre faktorer samverka de närmaste åren, nämligen en stram fmans- och penningpo- litik, en aktiv arbetsmarknadspolitik och låga nominella pris och löne— ökningar.

Huvudmålet för den ekonomiska politiken är enligt långtidsutred- ningen full sysselsättning.

Arbetsmarknadspolitiken bör enligt långtidsutredningen inriktas på att reducera problem med överhettning på delar av arbetsmarknaden i expansionsfasen. Långtidsutredningens regionala analyser tyder på att den geografiska och yrkesmässiga rörligheten behöver öka. Antalet flytt- ningar över kommungräns beräknas behöva öka och industrins struktu— romvandling behöver bli mycket snabb. En inriktning av arbetsmark— nadspolitiken på att tillgodose behovet av yrkesutbildad arbetskraft för att undvika s k flaskhalsproblem och en effektiv arbetsförmedling fram- står som väsentliga medel för att undvika att expansionen leder till snabbare pris- och lönestegringar.

Långtidsutredningen är en kravanalys. ] utredningen anges som fram- gått vissa krav på arbetsmarknadspolitikens inriktning. Varken för re-

gionalpolitiken eller för industripolitiken uttalas några motsvarande krav. Som antyddes i analysen tidigare kan det krav som ställs på arbetsmarknadspolitiken om rörlighet och anpassning av utbud och efterfrågan på arbetskraft i det korta tidsperspektivet möjligen stå i konflikt med regionalpolitiska önskemål. Det bör sägas att den regionala analys som långtidsutredningen genomfört inte fångar upp den typ av strukturella eller långsiktiga återverkningar som här diskuteras. Mot denna bakgrund redovisas i det följande en diskussion om regionalpo- litikens uppgifter och inriktning baserad på analysen tidigare i detta och andra kapitel.

1 1.3.2 Ökad geografisk selektivitet

Från samhällsekonomisk synpunkt är det motiverat att angripa arbets- löshet där människorna bor om insatserna betyder att arbetslösa bidrar mer till landets produktion än de annars skulle ha gjort. Det intressanta är vad den enskilde skulle ha gjort i stället för att ta ett arbete skapat t ex genom lokaliseringsstöd eller glesbygdsstöd. Skulle personen i fråga ha varit fortsatt arbetslös eller fått ett arbete någon annanstans i landet? Denna alternativkostnad är olika från individ till individ beroende på ålder, yrkeserfarenhet etc. Vore det så att alla de människor som går arbetslösa genom att flytta kunde beredas arbete skulle den samhällseko- nomiska kostnaden för regionalpolitiken vara hög. Då bortses från att detta av andra skäl ändå kunde vara regionalpolitiskt diskutabelt. Til- lämpas den här sortens resonemang på t ex en arbetslös yrkesarbetare i 30-årsåldern blir utfallet sannolikt att individen borde flytta till en lokal arbetsmarknad med efterfrågan på den arbetslöses kvalifikationer. Kal- kylen blir annorlunda för en arbetslös skogsarbetare i 50-årsåldern.

Vilka blir de långsiktiga effekterna om nyckelkategorier arbetskraft flyttar ut från små och svaga arbetsmarknader?

På många av de lokala arbetsmarknader det här gäller har redan tidigare förelegat rekryteringssvårigheter. En, nationellt sett, långvarig framtida brist på tekniker och kvalificerade yrkesarbetare skärper rim- ligen svårigheterna på de minsta arbetsmarknaderna där bl a möjlighe- terna att erbjuda arbete till medflyttande är begränsade. De företag som möter de här problemen är oftast av stor betydelse för den lokala arbets- marknaden. Om deras utveckling bromsas minskar behovet av andra typer av arbetskraft.

Om en process av det här slaget påskyndas i norra Inlandet som har hög strukturell arbetslöshet kan effekten bli att regionen drivs in i ett ökat beroende av transfereringar av olika slag. Ekonomiskt och socialt liv bör och kommer att upprätthållas genom ökade arbetsmarknadspo- litiska insatser etc. Risken finns således att obalansen mellan tillgång och efterfrågan på kvalificerade yrkeskategorier totalt sett medför att den långsiktiga utvecklingskraften på svaga arbetsmarknader minskar.

De större orterna längs norrlandskusten och Östersund har betydelse för sina respektive läns utveckling. I flertalet av dem har utbildningsvä- sendet byggts ut under de senaste årtiondena. I dessa stödjepunkter finns såväl gymnasial som i vissa fall högskoleutbildning. Utredningens ana—

lyser anger som en central faktor för utvecklingen av högteknologisk verksamhet tillgång till FoU-kapacitet. Av konjunkturskäl råder för närvarande stor brist på tekniker inom många företag särskilt i Stock- holmsområdet. Denna bristsituation kan enligt bedömningar av lndu— striförbundet väntas bestå under resten av 1980-talet. För att denna delarbetsmarknad skall komma i balans är det angeläget att expansionen sprids till flera orter. Argumentet här är detsamma som på 1960-talet. Om bristen på tekniker fortsätter att vara stori Stockholmsområdet kan detta bland annat leda till ”överhettning” på denna delarbetsmarknad. Lönekostnaderna kommer att stiga snabbt eftersom företagen tvingas konkurrera om ett allt för litet antal specialister. I ett stabiliseringspoli- tiskt perspektiv förefaller det vara naturligt att försöka styra en del av expansionen till framför allt andra högskoleorter eftersom främst dessa uppfyller företagens behov av industriell miljö.

Bergslagen har drabbats hårt av basindustriernas tillbakagång. Syssel- sättningsproblem har drabbat bruksorter med mycket svag industri- struktur vid sidan av de dominerande arbetsställena. Avsaknaden av företagaretradition, få företag med egna produkter och det samtidiga genomslaget på många lokala arbetsmarknader har medfört ett struktur- problem ur regional synvinkel. Att försöka lösa detta problem utan att ta hänsyn till de speciella förhållanden som gäller för Bergslagens bruks- orter torde inte vara framgångsrikt. Även i detta fall föreligger således ett uttalat behov av en rumslig dimension i politiken.

Ett gemensamt drag som inte bara gäller de här tre nämnda geografis- ka områdena är att ny produktion och ny sysselsättning växer fram nerifrån genom lokala och regionala initiativ. Utan att det ännu kan beläggas statistiskt är det mycket som talar för att för framtiden betydel- sefulla nätverk mellan företag på det lokala och regionala planet utveck- las.

Ytterligare en betydelsefull faktor är att teknikspridning sannolikt sker mest effektivt i ett regionalt sammanhang. Fysisk närhet till företag som tidigt tar upp ny teknik är viktig för vidare spridning.

Enligt denna analys föreligger fortsatt starka argument för att bedriva regionalpolitik, inte bara av rättviseskäl även om dessa kan vara tillräck- liga. Analysen har särskilt pekat på samband mellan regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik i norra Inlandet, mellan regionalpolitik och FoU-politik för att stärka större stödjepunkter och mellan industripoli— tik och regionalpolitik i Bergslagen.

Dessa exemplifieringar antyder att den regionalpolitiska ”strategin” kan se något annorlunda ut för skilda områden och kanske också att de regionalpolitiska prioriteringarna kan formuleras på annat sätt än som hittills har gjorts. Den geografiska selektiviteten bör från vissa synpunk- ter kanske öka. Stödområdesindelningen kunde på ett medvetet och uttalat sätt kompletteras med andra uttryck för regionalpolitiska priori- teringar.

Sammantaget skulle det som här sagts betyda att de problem som regionalpolitiken syftar till att lösa är så olika att mer generella åtgärder vore att rekommendera från ekonomiska utgångspunkter i vissa områ- den, medan behoven av företagsutveckling talar för mer selektiva insat—

sen än hittills. Det är då underförstått att selektiva åtgärder måste ha en plattform i en väl avvägd växelkurs, rimlig skattepolitik etc.

Den andra dimensionen har att göra med vilken typ av aktiviteter prioriteringarna avser. Industriell verksamhet är mer utspridd än tjäns- teproduktion. Den senare är beroende av befolkningsunderlag. Priorite- ringar av vissa geografiska områden ger liten vägledning om vilka orter som bör räknas som stödjepunkter.

Genom decentraliseringen av beslutsfattande om regionalpolitiskt stöd samt till följd av det samlade länsanslaget har frågan om ansvars- fördelningen mellan central och regional nivå komplicerats. Regering och riksdag beslutar om stödområdesindelning och de stödvillkor som är kopplade till denna. Anslagen för att bedriva politiken fördelas till betydande del ut på länen där olika användningar vägs mot varandra. I ökande grad styrs politikens innehåll av hur mycket av anslagen som går till olika ändamål. ”Risken” för att länsstyrelsernas fördelningsbeslut förändrar riksdagens prioriteringar är störst i de län som har alla stöd- områden företrädda.

Den här situationen uppstår därför att såväl mellanregionala som inomregionala geografiska prioriteringar sker med kommun som admi- nistrativ enhet. En anpassning till den faktiskt förändrade ansvarsför- delningen vore om de mellanregionala prioriteringarna skedde i termer av landsdelar och län. Med en sådan ordning skulle stödområdesfrågan föras ner på länsplanet.

Att anpassa prioriteringarna till administrativa begrepp går bra om problemen inte skär över t ex länsgränser. Eftersom det är ett utmärkan- de drag att problemen har denna egenskap är inte län som uttryck för mellanregionala prioriteringar tillräckligt. Inte heller stödområdesav- gränsningen är som framgått helt tillfredsställande.

Vad som synes behövas är ett överordnat uttryck för mellanregionala prioriteringar som kan läggas till grund för olika typer av beslut. Den problemanalys som genomförts har visat att landsdelar kan vara ett sådant begrepp. Även om inga direkta resursfördelningsbeslut sker på landsdelsnivå kan ett sådant begrepp ändå innebära en ökad konsistens mellan de andra slag av prioriteringar som diskuterats.

] 1.3.3 Synpunkter på stödets utformning

De nuvarande regionalpolitiska stödformerna av marginellt slag förut- sätter att det finns verksamheter som det nästan lönar sig att bygga ut, eller, som det nästan lönar sig att driva ett par år till, eller t o in som det nästan lönar sig att nyetablera.

Utredningens analyser visar att fysisk omfördelning av produktion och sysselsättning knappast kan spela någon framträdande roll i den framtida regionalpolitiken. Det betyder att näringslivsutvecklingen i de olika regionerna kommer att bero av befintliga företags tillväxt och tillkomsten av nya företag.

Erfarenheten av marginellt stöd är att det fungerar bäst om stödet understödjer en ”spontan” utveckling i näringslivet. Ju starkare spontan Växtkraft desto lägre subvention är nödvändig för att nå resul-

tat. Omvänt gäller att inte ens mycket höga subventioner till investering- ar eller sysselsättningsökningar är intressanta om inte företagets produk- ter och kunnande är konkurrenskraftig.

Nuvarande stödområde A utmärks av en svag industriell bas. Det är få företag som kan expandera. De svårigheter som varje nyetablerat företag har att komma ut på marknaden med sina produkter är särskilt stora på grund av avståndet till viktiga marknader. Regionalpolitiskt stöd kan utgå som lokaliseringsstöd med bidrag till 70 % av investerings— kostnaden, som sysselsättningsstöd med totalt 130 000 kronor per års— verke under en sjuårsperiod, som transportstöd till 50 % av transport- kostnaden och som glesbygdsstöd för mindre investeringar.

En viktig lärdom från senare år är att det är viktigt att ansvaret för utvecklingsprojekt är entydigt. I en renodlat prispåverkande politik ligger ansvaret för marknads- och investeringsbeslut fortfarande helt på företagen. Prövning i varje särskilt fall innebär ett viktigt avsteg från denna princip. Ett sådant avsteg kan motiveras av att staten som varje annan kreditgivare bör ha rätt att pröva vilka projekt som begränsade medel skall användas till. Om lokaliseringsbidrag kan utgå med 70 % är det dock frågan om inte ansvarsfördelningen mellan företag och sam- hälle blivit rubbad. Vem bär ansvaret i synnerhet som en så hög subven- tion till en investering kan medföra att företagets existens sätts på spel när effekten av subventionen klingat av och företaget skall leva på marknadens villkor?

I förordningen om regionalpolitiskt stöd sägs att stöd skall utgå till företagsekonomiskt lönsamma projekt. Lönsamhetsbegreppet har blivit näst intill meningslöst om det kan förenas med så hög subvention som 70 procent. Skälet till att en så hög subventionsnivå etablerats är själv- fallet det allvarliga sysselsättningsläget i denna del av landet. Bidragan- de kan vara att den generella ekonomiska politiken, under flera år, inte lyckades lägga en stabil grund för kompletterande selektiva åtgärder.

Om den ”generella” kostnadsnivån ligger för högt är som sagts möj— ligheterna att kompensera detta med marginella stödformer begränsade. Ekonomiska synpunkter talar mot den bakgrunden för att samma typ av åtgärder utnyttjas i övriga delar av stödområde A som i Norrbotten, nämligen sänkning av det allmänna kostnadsläget via reduktion av arbetsgivaravgifter. lnvändningarna mot denna typ av åtgärder är att ”läckaget” blir stort. De är statsfinansiellt kostsamma.

Denna typ av generell eller snarare proportionell kostnadssänkning har varit ett medel i regionalpolitiken länge i form av transportstöd. Sänkning av arbetskraftskostnader utgår från att påverka priset på den resurs som man framför allt vill öka användningen av. I båda fallen gäller dock att det är effekten på företagets totalkostnader som är avgö- rande.

En vridning mot proportionellt kostnadssänkande medel har starkare bevarandeinslag än marginell kostnadspåverkan. I områden med hög och varaktig strukturell arbetslöshet och med ett lågt alternativt utnytt- jande av arbetskraften i andra regioner framstår denna stabiliserande egenskap hos proportionellt stöd inte som särskilt stridande mot natio- nella tillväxtmål.

En vridning åt detta håll av stödets profil bör på ekonomiska grunder förenas med ett återställande av en rimlig subventionsnivå i lokalise- ringsstödet och dessutom med intensifierade glesbygdsinsatser. Som redan anförts bör i ett vidare sammanhang här särskilt uppmärksammas sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik. Allmänt sett illustrerar detta teoretiska resonemang synpunkten att åtgärdernas sammansättning bör varieras efter det problem som föreligger i respek- tive område. Denna synpunkt vinner i betydelse om, som varit fallet, regionalpolitiska åtgärder i ökande grad sätts in för att lösa olikartade problem. Den hittillsvarande politiken har något tillspetsat haft att spela med ett fåtal stödformer med varierande bidragsnivåer.

Det finns skäl att beröra offertstödet särskilt eftersom tillkomsten av denna stödform var ett försök att täppa till de hål som kunde finnas i andra stödformer. Offertstödet har utnyttjats dåligt. Hanteringen av offertstödet visar att det måste finnas en politisk uppbackning om ett sådant förhandlingsekonomiskt instrument skall bli effektivt. Det säger sig självt att offertstödet inte kan administreras enbart; det måste till aktivitet inom byråkratin för att komma åt de projekt som skulle kunna vara intressanta. Förutsättningen för att offertstödet skall utnyttjas bätt- re är därför att formerna och arbetssättet med lokaliseringssamråd förändras. Detta berör arbetet inom SIND som har tjänstesektorn och industridepartemetet som har industrin.

Offertstödet är förhandlingsekonomiskt på så sätt att det inte i förväg går att utläsa stödvillkor etc. Dessa är ett resultat av diskussionerna mellan företaget och regeringen elleri vissa fall SIND. Denna egenskap placerar denna stödform mycket långt ut på den selektiva sidan på en skala från generell till selektiv. Denna typ av instrument förutsätter initiativ från samhällsorgan. Grunden för stödet är liksom för andra stödformer att påverka företags beslut i regionalpolitiskt önskvärd rikt- ning. Det handlar om att företag skall ta investeringsbeslut som de annars inte skulle ha gjort eller att styra lokaliseringen av viss verksam- het.

Avsaknaden av regler i kombination med att den politiska påverkan syftar till att få företag att utföra en prestation som de spontant inte skulle ha gjort skiljer ut denna stödform från de andra. Formerna för lokaliseringsssamråd och förhandlingar blir därmed liksom det praktis- ka arbetssättet mycket avgörande för resultatet.

Det bör sägas att i en idealt fungerande marknadsekonomi är utrym- met för förhandlingar obefintligt. För att förhandlingar skall vara me- ningsfulla förutsätts att parterna har någon form av makt. I den idealt fungerande marknadsekonomin har företagen ingen makt. De reagerar på pris- och kostnadsförändringar. De prispåverkande medel som nyss diskuterades utgår från samma antagande.

Förhandlingar har i regionalpolitiska sammanhang diskuterats i an- slutning till etableringskontroll. Regleringen tjänar som en sanktion som driver fram förhandlingssituationen. Studier av hur beslutsfattandet sker i företagen i samband med verksamhetsförändringar antyder att det ofta rör sig om beslut i stressituationer. Eftersom lokaliseringsbeslut fattas relativt sällan i de flesta företag saknas rutiner. Av den stora mängd

' Lindmark & Lund- mark: Regionalpoliti- ken i stödpolitiken. En studie av småföretags- problem och stödpoliti- kens genomförande. Ds l 1984:24.

information som i princip finns tillgänglig om priser och kostnader vid olika lokaliseringsval utnyttjas därför bara en liten del. Den samhälls- ekonomiska merkostnaden för påverkan kan därför ofta vara lägre än en jämförelse på strikt ”rationella” grunder skulle ge anledning förmoda.

Etableringskontroll som regionalpolitiskt medel lider av samma be- gränsning som subventioner på så sätt att båda typerna av medel förut- sätter snabb tillväxt. Ett alternativ är att utnyttja offentlig upphandling i regionalpolitiskt syfte.

En studie av storföretags investeringsbeteende av SIND visar att politiskt påverkade priser inte tillåts styra valet mellan investeringsalter— nativ på lägre nivåer i företagen. Subventionerna är en affär för företa- gens finansavdelning. Om storföretag uppvisar ett sådant beteende går möjligheten till påverkan via priser naturligtvis förlorad. Skälet till detta beteende är att företagen inte har förtroende för att politiskt satta priser och kostnader skall bestå.

Mot den här bakgrunden framstår det som oundvikligt att förhand- lingsekonomiskt anpassade stödformer utvecklas om storföretagen alls skall ha någon plats i regionalpolitiken.

Behovet av företagsanpassning finns inte bara för storföretagen. Den förskjutning mot immateriella investeringar som uppmärksammas i di- rektiven betyder också att selektiviteten i politiken ökar. I en underlags- rapport' till utredningen framgår att många av de kontakter som sker mellan företag och samhällsorgan rör frågor som inte har med finansie- ring, lokaler etc att göra. Utvecklandet av nya marknader och produkter medför att företagen ofta tvingas komplettera sin kompetens i skilda avseenden. Den här sidan av problematiken innebär att en generell åtgärd som högre företagsvinster inte är ett alternativ till selektiva före- tagsanpassade insatser.

12 1980-talets regionalpolitik — principiella överväganden

12.1. Förutsättningar och utgångspunkter

Det föreligger fortfarande betydande välfärdsskillnader mellan männi- skor bosatta i olika delar av landet. Av våra analyser av ekonomins utveckling under kommande år framkommer inga tendenser till att dessa skillnader spontant kommer att utjämnas. Det är också svårt att för 80-talet finna en kraft som verkar utjämnande på samma sätt som tex den primärkommunala sektorns expansion under 70-talet. Tvärtom finns det inslag i den förutsedda förändringsprocessen som ytterligare kan förstärka de tendenser som verkar geografiskt koncentrerande.

Förhållandet att ekonomisk utveckling för nationen som helhet sker till priset av geografisk koncentration förändras enligt vår uppfattning inte heller av datateknikens ytterligare genombrott under den närmaste lO-årsperioden. Datateknikens potentiella decentraliseringsinnehåll ”filtreras” i hög grad bort när den tas i användning. Som varje annan teknik inordnas den i etablerade nätverk och maktstrukturer. Samtidigt är det särskilt angeläget att försöka styra just datateknikens fortsatta spridning eftersom den rymmer tekniska möjligheter till decentralise- ring.

De koncentrerande krafterna utgörs nu i hög grad av de positiva egenskaper som vissa miljöer erbjuder näringslivet. I ”rätt” miljö kan företag dra nytta av fördelar som skapas av ortens näringslivssamman- sättning, yrkesstruktur, företagstradition, infrastruktur etc. Gnosjö är det klassiska exemplet på hur sådana mekanismer kan verka. Vi har i kapitel 9 redovisat en del undersökningar av vilka egenskaper som tycks vara viktiga för att skapa en gynnsam tillväxtmiljö. En central faktor i sammanhanget är tillgång till FoU-kapacitet. Det betyder att högskolor och större industriorter i närheten av dessa framför allt kommer att gynnas. De geografiska obalanser som kan förutses om denna process får fortgå opåverkad är oacceptabla ur regionalpolitisk synpunkt. Med hänsyn till att bristen på kvalificerad arbetskraft redan är besvärande för många företag är det också ur andra synpunkter än regionalpolitiska viktigt att expansionen kan fördelas jämnare över landet. Utbildningen av tekniker lär nämligen inte kunna dimensioneras om så att bristerna kan avhjälpas genom ökad utbildning på expansiva orter.

Fortsatta regionalpolitiska insatser motiveras inte bara av sannolika framtida förändringar. Ännu viktigare är att redan genomförda struktur-

förändringar inom näringslivet skapat långsiktiga regionala sysselsätt- ningsproblem. Vi har redovisat hur dessa förändringar yttrat sig i kapitel 10.

Sedan mitten av 1960-talet har bekämpandet av regional arbetslöshet och undersysselsättning följt två huvudlinjer. Regionalpolitiska insatser i vid mening har genomförts för att skapa arbetstillfällen där människor- na bor. Olika åtgärder har också vidtagits för att påverka arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet. Som redovisats i kapitel 1 1 kan denna blandning av åtgärder i ett nationellt perspektiv ses som komple- ment till den generella ekonomiska politiken. En grundläggande förut— sättning för avvägningen mellan dessa två huvudlinjer är att bosättnings— och bebyggelsemönster förändras mycket långsamt. Långvariga syssel- sättningsproblem i en region måste därför i huvudsak lösas där de uppkommer. Om sysselsättningstillväxten för ekonomin som helhet blir relativt låg som tex i de kalkyler LU 84 redovisat kan man som disku- terades i kapitel 11 förvänta sig att en ökning av den geografiska rörlig- heten från områden med hög arbetslöshet framför allt kommer att beröra kvalificerad arbetskraft. Kortsiktigt skulle en ökad rörlighet möjligen bidra till att minska flaskhalsproblem i expansiva regioner. Långsiktigt skulle de samhällsekonomiska effekterna vara diskutabla eftersom ”pro- blemregionens” möjligheter att utveckla sin egen ekonomiska bas för- svårats. Tillgången på kvalificerad arbetskraft och möjligheterna att fylla uppkomna vakanser är generellt sett mindre.

I 1984 års långtidsutredning och en rad finansplaner har huvudmålet för den ekonomiska politiken sagts vara att skapa full sysselsättning. Mot bakgrund av det som nyss sagts är regional balans en nödvändig förutsättning för att detta mål skall kunna nås. En utgångspunkt för utredningen är därför att regionalpolitiska insatser är förenade med låga samhällsekonomiska kostnader eftersom de syftar till att skapa arbets- tillfällen åt människor som annars skulle vara arbetslösa eller undersys- selsatta. Regionalpolitiken bidrar därmed till ekonomisk och social ut- veckling för hela landet såväl som för berörda individer och regioner.

Låga samhällsekonomiska kostnader är dock inte samma sak som låga statsfinansiella kostnader för de anslag som i snäv mening är regional- politiska. I dethär sammanhanget bör erinras om att direktiven förutsät- ter att kommitténs förslag skall rymmas inom högst oförändrad anslags- ram. Enligt direktiven skall också redovisas hur verksamheten skall bedrivas vid en 20 procent lägre nivå än för närvarande.

De regionalpolitiska anslagen avser i huvudsak medel för regionalpo- litiskt stöd till näringslivet. Samtidigt är det klart att åtgärder inom en rad andra politikområden genomförs för att främja regional utveckling eller för att mildra regionala sysselsättningsproblem. En översikt av regional- politiskt intressanta anslag har presenterats i kapitel 3. Likheter och olikheter mellan tre centrala politikområden regionalpolitik, industripo- litik och arbetsmarknadspolitik har analyserats i kapitel 11. I andra kapitel har sambandet mellan utbildningspolitik och regionalpolitik analyserats. Mot bakgrund av dessa analyser anser utredningen att det är angeläget att utveckla samspelet mellan regionalpolitiska, industripo- litiska och arbetsmarknadspolitiska stöd.

12.2. Regionalpolitikens mål och geografiska överväganden

12.2.1. Regionalpolitikens mål och förutsättningar

Regionalpolitikens mål är enligt kommitténs uppfattning att ge alla människor oavsett var de bor i landet tillgång till arbete, service och en god miljö. Tillgång till arbete är en viktig förutsättning för att den nuvarande befolkningsfördelningen i stort skall kunna bibehållas.

I den analys av regionalpolitikens mål som redovisades i kapitel 2 framhölls att de regionalpolitiska målen alltsedan 1970-talets början formulerats i välfärdspolitiska termer. Detta sätt att uttrycka målen ansluter till den princip som varit vägledande för det sociala reformar— betet under decennier, nämligen människans lika rätt till socialt och kulturellt viktiga nyttigheter. De regionalpolitiska målen bör därför, enligt analysen i kapitel 2, ses som ett uttryck för visionen om det goda samhället.

Enligt kommitténs mening finns det anledning att hålla en sådan vision levande, även om den kan tyckas avlägsen i förhållande till de nuvarande regionalpolitiska problemens omfattning och de förutsätt- ningar att lösa dem som synes ekonomiskt och politiskt möjliga. För att ge vägledning för inriktningen av regionalpolitiken under återstoden av 1980-talet behöver de dock preciseras i vissa avseenden.

Analysen i kapitel 10 visar hur efterkrigstidens ekonomiska utveckling successivt påverkat den ekonomiska basen för olika orter, regioner och landsdelar. Dynamiken i näringslivets anpassning tll förändrade kon- kurrensvillkor har medfört att förutsättningarna för ekonomisk tillväxt förbättrats i vissa regioner och försämrats i andra. Orsakerna har som antytts varit förekomsten av stordriftsfördelar i produktionen samt de lokala betingelser för en viss typ av verksamhet som funnits i form av industriell miljö etc.

Strukturomvandlingen inom näringslivet har medfört att det skapats resurser som varit nödvändiga för att bygga ut den offentliga sektorn och därmed utjämna skillnader mellan invånare i olika delar av landet när det gällt tillgång på utbildning, sjukvård och andra nyttigheter som är viktiga för att bl a de regionalpolitiska målen skall nås. Denna utjäm- ning har skett genom inkomstöverföringar inom ramen för traditionell fördelningspolitik. Utbyggnaden av offentlig sektor har också varit vik- tig ur regional sysselsättningssynpunkt. Samtidigt har strukturomvand- lingen också inneburit att konsekvenserna för vissa orter och regioner varit negativa och medfört ett behov av regionalpolitiska insatser för att förbättra tillgången på arbete och service. Ett effektivt näringsliv är således både en förutsättning för att de regionalpolitiska målen skall kunna näs och en orsak till att regionalpolitiska insatser är nödvändiga. Till detta konstaterande bör fogas att det oftast är en mycket långvarig process innan strukturomvandlingens återverkningar på bebyggelse och bosättningsmönster blir synliga.

Konkret visas detta förhållande av den livskraft som fortfarande finns i landets glesbygdsområden trots att den ekonomiska basen för dessa

områden försvagades starkt redan under 1950- och framför allt 1960-ta- let. Situationen i landets glesbygdsområden i dag illustrerar emellertid också ett annat viktigt förhållande av betydelse för de regionalpolitiska målen. Vad som då åsyftas är svårigheten att inom ett bebyggelsemönster präglat av jord- och skogsbrukets krav uppfylla de krav som industri- och i ännu högre grad servicesamhället ställer på orters storlek och egenskaper. En nu aktuell parallell är bruksorterna i Bergslagen och deras egenskaper i förhållande till de krav som dagens expansiva företag ställer på industriell miljö.

Exemplen visar sårbarheten hos små, ofta isolerade lokala arbets- marknader. Från individens synpunkt innebär en liten arbetsmarknad naturligtvis att valmöjligheterna minskar. Detta gäller i ännu högre grad om man ser till hushåll där båda makarna förvärvsarbetar. En förutsätt- ning för att båda makarna i ett hushåll skall kunna förvärvsarbeta är ofta att någon pendlar till en annan arbetsmarknad. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka betydelsen av den roll som den offentliga sektorn har och bör ha för att skapa arbets- och serviceutbud inom räckhåll för människorna.

. Självfallet är det regionalpolitikens uppgift att så långt möjligt förbätt- ra infrastruktur och även i övrigt bidra till att utvecklingshinder undan- röjs. För att utvecklingen framöver skall ske i samklang med de regio- nalpolitiska målen bör särskild vikt läggas vid forskningens och utbild- ningens betydelse för regional utveckling samt vid att regionalpolitiken utformas så att lokala initiativ kan tas tillvara. En förutsättning för att lokala initiativ skall kunna förverkligas och att regionalpolitiken även i övrigt anpassas till skilda regionala förutsätt- ningar är att genomförandet har sin tyngdpunkt ute i länen. Med ett ökat regionalt inflytande över de regionalpolitiska medlens användning föl- jer naturligt ett ökat ansvar på länsnivån för utvecklingen inom länen. Resursfördelningen mellan olika landsdelar och län är en uppgift för regering och riksdag. Den regionala problembild som tecknats i kapitel 10 bör enligt kommitténs mening föranleda följande geografiska över- väganden och prioriteringar.

12.2.2. Geografiska överväganden och prioriteringar

De tendenser avseende näringslivets utveckling som diskuterats i tidiga- re kapitel uppvisar nästan genomgående regionala variationer. Regio- nala förändringar kan generellt beskrivas som en process där en mängd skilda impulser påverkar specifika lokala förhållanden som på olika sätt förändras av denna inverkan. Olikheter i de lokala förutsättningarna gör att utfallen av likadana impulser nästan alltid blir olika i de enskilda fallen. Som resultat av en mängd sådana förändringsimpulser och an- passningar modifieras efter hand de ursprungliga förutsättningarna och därmed förloppen och utfallen i nästa steg.

Samhällsutvecklingen i ett öppet samhälle som vårt kännetecknas av en stark dynamik. Varje år har vi ca 250000 personer som lämnar arbetsmarknaden och med konjunkturmässiga variationer ungefär lika många som tillkommer. Ca 10 % av arbetskraften dvs mer än 400000

personer byter arbetsgivare och åtminstone lika många byter arbetsupp- gifter eller befattning inom den befintliga verksamheten. 830 000 perso- ner pendlar över kommungräns och ca 300 000 personer flyttar varje år, av vilka ca 150 000 flyttar över länsgräns. Ca 100 000 förvärvsarbetande byter därmed lokal arbetsmarknad varje år. Till dessa förändringar kommer en mängd andra som rör hushållsbildning och familjeliv, socia- la och politiska förhållanden, företagens produktion och marknadsrela- tioner och förändringar i den offentliga sektorns verksamhet. Totalt berörs därmed varje år minst 1.5 milj förvärvsarbetande av någon form av förändring. Till detta kommer åtminstone lika många icke förvärvs- arbetande som berörs.

Ställda mot dessa stora förändringar framstår den stabilitet i den regionala balansen som beskrivits i avsnitt 10.] som paradoxal. Denna stabilitet förklaras delvis av de strukturbevarande faktorer som bestäms av den fysiska infrastrukturen. Andra faktorer av betydelse är långa omställningstider när förändringar initieras i företag, myndigheter eller organisationer. Det senare har sin grund i trögheter i beslutssystem, organisationers förstelning och inlåsningseffekter på arbetsmarknaden. Härtill kommer den enskildes strävan efter viss stabilitet i boende och sociala relationer. Resultatet av dessa trögheter är att anpassningspro- cesserna i arbetslivet till åtminstone 90 % sker inom de lokala arbets- marknaderna. Nettoförskjutningar mellan länen av arbetskraft och be- folkning uppgår inte till mer än några tusental personer varje år.

Att det till och från uppkommer störningar i en förändringsprocess som omfattar mer än en tredjedel av arbetskraften får betraktas som naturligt. Betydande samhällsinsatser görs årligen för att motverka och reglera sådana företeelser på arbetsmarknaden. Stora delar av arbets- marknadspolitiken har t.ex. en inriktning mot sådana kortsiktiga anpass- ningsproblem. Dessa insatser görs när problemen redan har uppkommit för den enskilde. Andra åtgärder har en mer förebyggande funktion, vilket i bästa fall kan innebär att problem undanröjs medan de fortfaran- de är latenta.

Stabiliteten i den regionala strukturen innebär att förändringar tar lång tid att genomföra. En annan aspekt är att ett visst förändringsförlopp, oavsett riktning, tenderar att fortgå i stor utsträckning av egen kraft. Ogynnsamma regionala tendenser är mycket svåra att bryta. De regioner som för 20 år sedan utpekades som de mest utsatta problemområdena är det fortfarande. Därtill har nya tillkommit. Också för regioner med en positiv utveckling finns mekanismer som gör att en sådan utveckling drivs vidare i stor utsträckning av sin egen kraft. Exempel på en sådan ort är Uppsala, som under 25 års tid har vuxit med 50 procent, räknat efter folkmängd. Förklaringen till denna tillväxt ligger i stor utsträck- ning i att kommunen har en stark offentlig sektor i form av två univer- sitet, ett av Sveriges största sjukhus, centrala verk, forskningsinstitut, en industri som vuxit upp i samverkan med högskolan samt en stor regional och lokal förvaltning. Genom tjänstesektorns storlek har kommunen fått stora statliga resursflöden och en snabb ökning av sysselsättning och befolkning. Denna utveckling har i föga utsträckning ägt rum som en konsekvens av medvetna politiska beslut att främja kommunens utveck-

ling. De statliga resursfördelningarnas automatik är tillräckligt starka för att främja en sådan utveckling.

Det hittills sagda innebär, att regionala problem i bemärkelsen stör- ningar i den lokala anpassningsprocessen på arbetsmarknaden och i annan form måste anses som normala, något slumpmässigt uppkom- mande företeelser. Företag och organisationer och i viss mån orter och samhällen utvecklas genom att olika verksamheter föds, förändrar in- riktning, mognar, går tillbaka och upphör. Att det i denna växelverkan till och från uppkommer vissa störningar får betraktas som fullt natur- ligt.

Detta innebär då också, att regionala problemi bemärkelsen störning- ar på den lokala arbetsmarknaden långtifrån alltid kan sägas innebära förekomst av regionalpolitiska problem. Härför krävs att problemen upp- visar vissa särskilda drag.

En första aspekt är att regionens problem skall ha ett visst mått av permanens. Det handlar om annat än tillfälliga störningar. Problemen finns där och kan väntas bestå under en längre tid. När det gäller de områden av landet som drabbats hårt av strukturomvandlingen inom jord- och skogsbruket är det inte svårt att finna indikatorer på att sysselsättningsproblemen är långvariga. De var orsak till regionalpoliti- kens tillkomst vid mitten av 1960-talet och existerar alltjämt. Det viktiga i sammanhanget är den bedömning som görs av hur sysselsättningsläget kommer att förändras framåt i tiden. Med det mycket snabba förlopp som strukturomvandlingen inom industrin nu har betyder detta att re- gionalpolitiska problem kan uppstå relativt snabbt.

En andra aspektär att regionens problem skall ha en sådan omfattning och betydelse att man kan hävda att de är väsentligt svårare eller annor- lunda just där än i andra delar av landet. Arbetslöshetstal används ofta som indikatorer för att belysa regionala problem. Det som ofta glöms bort vid jämförelser av arbetslöshetssiffrorna mellan skilda regioner är den stora del bland de arbetslösa i skogslänen som i stort sett permanent har sin försörjning via arbetsmarknadspolitiken. Denna situation är fortfarande tämligen ovanlig i andra delar av landet och bara detta kan vara skäl nog för att bedriva en kraftfull regionalpolitik.

En tredje aspekt är att regionalpolitiken i hittillsvarande utformning har koncentrerat sig på problem som rör tillgången till arbete som en primär välfärdsfaktor. Andra aspekter av välfärden behandlas inom andra politikområden och vissa aspekter behandlas inte alls av det politiska systemet.

Det är självfallet ingen enkel uppgift att i praktiken omsätta principer, som flertalet kan enas om, till långsiktigt bindande politiska prioritering- ar. Detta beror delvis på att det som vi uppfattar som regionalpolitiska problem sällan låter sig beskrivas med ett par enkla indikatorer. I den praktiska hanteringen har dock en indikator givits en överordnad vikt vid problemavgränsningen, nämligen sysselsättningsgraden på lokala arbetsmarknader, dvs procentandelen förvärvsarbetande bland befolk- ningen i åldrarna 16—64 år, vilket ger ett mått på tillgången på arbete för befolkningen i de arbetsföra åldrarna. Även andra indikatorer som ger en ögonblicksbild av tillgången till arbete kan väljas. En sådan är antalet

arbetslösa samt personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den indikatorn uppvisar en stor samvariation med sysselsättningsgraden.

Enfjärde aspekt är antydd i politikbeteckningen. Vi talar om problem för regioner, inte enskilda orter. Detta innebär inte att ortsproblem som sådana skulle vara regionalpolitiskt ointressanta. De kan emellertid inte ses isolerade utan måste sättas in i ett regionalt sammanhang. Det är således skillnad mellan en t.ex en företagsnedläggelse som rör något hundratal personer i en större region och en förändring som berör några tiotal sysselsatta i en glesbygdsregion. Det förra problemet kan normalt hanteras inom ramarna för sektorspolitiken och normala anpassnings- processer på arbetsmarknaden. I det senare fallet kan förändringen innebära ett svårt regionalpolitiskt problem. Den lokala arbetsmarkna- dens storlek och läge i förhållande till andra arbetsmarknader är således av central betydelse.

De indikatorer som används för att avgränsa ett regionalpolitiskt problem refererar till den enskildes välfärd. De regionalpolitiska medlen har emellertid i första hand en inriktning mot åtgärder för att påverka förutsättningarna iskilda regioner att förbättra, alternativt bibehålla en viss välfärdsnivå. Det är uppenbart att ett utslag på en problemindikator ger föga vägledning ifråga om problemens karaktär i en region och vad som krävs för att åtgärda problemen. För dessa syften krävs mer ingå- ende analyser av regionens näringsliv och utveckling branschvis, före- tagsstruktur, yrkesmässig kompetens, kommunikationer och andra kon- takter med omvärlden etc.

En sammanvägning av de faktorer som redovisats innebär enligt kommitténs mening att tre landsdelar bör prioriteras. Dessa landsdelar är Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen.

Det viktigaste och mest synliga beviset för mellanregionala priorite- ringar har hittills varit stödområdesindelningen. Enligt direktiven skall kommittén redovisa förslag till principer för den framtida stödområdes- indelningen. Kommittén är som framgått i kapitel 1 1 medveten om att det ökade inflytande som länen får över de regionalpolitiska medlens användning innebär att inomregionala prioriteringar kompletterar den prioritering som regering och riksdag gör när en kommun hänförs till ett visst stödområde. Detta kan ske genom länsstyrelsens fördelning av det samlade länsanslaget på olika ändamål och mellan olika länsdelar. I praktiken styrs denna prioritering av tillgången på medel.

Förutsatt att prioriteringen skall göras med utgångspunkt från proble- mens omfattning i enskilda kommuner har kommittén svårigheter att se något alternativ till de kriterier som nyss redovisats och som i huvudsak styrt stödområdesindelningen sedan lång tid tillbaka.

Mot den här bakgrunden anser kommittén att stödområdesindelning- en nu inte bör förändras genom att ytterligare kommuner permanent hänförs till stödområdet. Kommittén föreslår inte heller att någon kom- mun bör föras bort från stödområdet. En konsekvens av detta är att en del kommuner kommer att tillhöra stödområdet utan att ingå i de pri- oriterade landsdelarna. Detta gäller Gotland och de kommuner i västra Värmland som tillhör stödområde C. Omvänt betyder detta också att en del Bergslagskommuner som tillhör en prioriterad landsdel ändå inte

kommer att permanent ingå i stödområde. Flertalet av dessa har genom beslut av regeringen tillfälligt hänförts till stödområde. Möjligheten för regeringen att temporärt placera in kommuner i stödområde bör behål- las enligt kommitténs mening.

Genom att en allt större del av insatserna i form av lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd etc kommer att styras av tillgången på medel kan det enligt kommitténs uppfattning långsiktigt finnas anledning att överväga om stödområdesindelningen är det mest lämpliga uttrycket för den centrala nivåns prioriteringar.

Kommittén vill peka på att prioriteringar av tre landsdelar bör påver- ka fördelningen av medel där länet är den administrativa enheten. I andra fall kan det vara fråga om prioritering av och mellan orter. Det senare betyder t ex att decentralisering av statlig verksamhet från Stock- holm bör ske så att stödjepunkter i de prioriterade landsdelarna gynnas.

Kommittén vill framhålla betydelsen av en fortsatt utveckling av stödjepunkter av olika storlek. De prioriteringar som detta kan föranle- da bör i betydande grad göras av länen själva. Sett i ett mellanregionalt perspektiv är det angeläget att åtminstone en arbetsmarknad i varje län utvecklas så att den kan fungera som alternativ till expansiva orter på andra håll i landet. Detta har sin särskilda betydelse inte minst i Norr- lands kustland där vissa kommuner som kan utgöra stödjepunkter ge- nom sin infrastruktur, differentierade arbetsmarknad etc inte föreslås ingå i stödområdet.

Regionala utvecklingsproblem finns som framgått av kapitel 10 inte bara i de av kommittén prioriterade landsdelarna. Enligt kommitténs mening bör dessa regioner, Östra Småland, Blekinge och Sjuhäradsbyg- den uppmärksammas vid fördelningen av medel för regionalt utveck- lingsarbete.

12.3. Politik för regional utveckling och mellanregional utjämning

Den hittillsvarande regionalpolitiken har innefattat två principiellt sett skilda uppgifter. Regionalpolitiken har syftat till att utjämna välfärds- skillnader mellan stödområdet och övriga delar av landet. Regionalpo- litiken har också haft en samhällsplanerande uppgift. I det senare fallet har rumsliga hänsynstaganden ansetts nödvändiga för att bland annat uppnå ett mer effektivt beslutsfattande inom den offentliga sektorn. Denna andra uppgift för regionalpolitiken har starka beröringspunkter med mer allmänna strävanden till ökad decentralisering. I denna senare del har regionalpolitiken kommit att omfatta hela landet.

Enligt kommitténs mening finns det ett värde i att göra denna princi- piella åtskillnad av regionalpolitikens uppgifter även om enskilda medel eller åtgärder kan vara svåra att hänföra till någon speciell uppgift.

En del — ett skikt — i den framtida regionalpolitiken bör därför formas av uppgiften att undanröja rumsliga hinder för effektivt resursut- nyttjande. En sådan, ”Politik för regional utveckling”, omfattar hela

landet. I stor utsträckning motsvarar detta den tidigare nämnda sam- hällsplanerande uppgiften. Det bör i sammanhanget noteras att rege- ringen nyligen genom direktiv till samtliga kommittéer pekat på behovet att särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i samhället samt gene- rellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen. Sektorssamordning och decentralisering är därmed nyckelord i denna del av den framtida regio- nalpolitiken. Det första skiktet har inte primärt sin grund i de problem som uppstår genom den fortgående strukturomvandlingen inom nä- ringslivet. Det hindrar naturligtvis inte att de medel som ställts till länens förfogande för sektorssamordning också kan ha betydelse i ett sysselsätt- ningsperspektiv.

De rumsliga hindren för ett effektivt resursutnyttjande är inte enbart av administrativ karaktär. Beroende på branschsammansättning i nä- ringslivet och andra regionala särdrag kan man anta att övergången till tjänste- eller informationssamhället träffar länen med olika styrka och vid olika tidpunkter. Regionerna befinner sig i skilda faser i det långsik— tiga omvandlingsförlopp som pågår. En ökad decentralisering av be- slutsfattande kan i detta perspektiv också ses som en nödvändig anpass- ning till skiftande regionala förutsättningar i ekonomiskt hänseende. Samtidigt skapar denna spännvidd mellan regionerna ökade behov av regionala hänsynstaganden också i beslut på central nivå.

För att utjämna de skillnader som strukturomvandlingen skapat och för att kompensera vissa regioner för naturgivna nackdelar i form av klimat och avstånd behövs också ett andra skikt- en ”Politik för mellan- regional utjåmning”. Till skillnad från det första skiktet omfattar denna politik bara vissa delar av landet. Som redovisades i föregående avsnitt bör enligt kommittéens mening denna utjämning ske till förmån för Norra inlandet, Norrlands kustland och Bergslagen.

Politiskt oacceptabla konsekvenser av strukturomvandlingen respek- tive sektoriseringen i samhället ger sålunda regionalpolitiken dess upp- gift. Självfallet finns det ett samband mellan regionalpolitikens båda skikt bland annat genom att vissa av sektoriseringens avigsidor framför allt märks i de områden i landet som har drabbats av strukturomvand- lingen.

Kommittéen vill här också peka på ett par motiv för regionalpolitik som inte på ett meningsfullt sätt kan inordnas i uppdelningen i skikt. Det första är det försvarspolitiska. Värnet av territoriet underlättas av ett utspritt bosättningsmönster och av tillgång till kommunikationssystem som effektivt förenar landets olika delar. Ett andra motiv är att det från nationell synpunkt är angeläget att regionala särdrag i sociala och kul- turella avseenden kan bibehållas.

12.3.1. Inriktning av en politik för regional utveckling

Det politiska systemet är i huvudsak uppbyggt för att fungera i ett visst territorium: kommun, län eller land. Politiker väljs av invånare i ett geografiskt område och står inför dessa till ansvar för sina beslut. Ge-

nomförandet av politiken har däremot av effektivitetsskäl lagts på spe- cialiserade verk och myndigheter med ansvar för varsin sektor. De politiska organens uppgift blir därför ofta en sektorssamordning, att lösa konflikten mellan sektorsstyrning och territoriell styrning, mellan sekto- riell effektivitet och territoriell effektivitet. Sektorisering nödvändiggör sektorssamordning.

Regionalpolitiken är i högsta grad tvärsektoriell och har, eftersom dess utgångspunkt är förhållandena i olika regioner, en nära anknytning till den generella samordningsuppgift som åvilar politiska organ med ansvar för ett visst territorium. Detta gäller speciellt arbetet på länsnivå.

Kommittén redovisari kapitel 13 sina förslag till hur sektorssamord- ningen skall kunna förbättras. Vi vill dock sedan nu framhålla att ett viktigt arbete på detta område bedrivs i civildepartementet genom de- centraliseringsarbetsgruppen. I det decentraliseringsarbete som nu på- går eftersträvas att myndigheter med huudkontor i Stockholm överför allt fler funktioner till existerande eller nya regionala och lokala myn- digheter/filial. Syftet är dels att förbättra servicen, dels att stödja syssel- sättning och kompetensutveckling utanför Stockholm.

Huvudtanken i kommitténs förslag om sektorssamordning är att läns- styrelserna i större utsträckning än hittills bör ges möjligheter att utnyttja det samlade länsanslaget fritt. Särskilt viktiga är i det sammanhanget de projektmedel som finns. Dessa medel bör också enligt kommitténs me- ning kunna spela en mer betydelsefull roll än hittills för att stödja lokala initiativ.

En annan viktig uppgift är att främja kunskapen om och spridning av ny teknik dels därför att sambandet mellan teknik och regional utveck- ling blivit allt mer påtagligt och dels därför att genomförandet av åtgär- der av detta slag måste ske nära företagen.

Kommittén har försökt att få en bild av vilken betydelse de pågående investeringarna i tele- och datakommunikationsnät kan ha för den fram- tida regionala utvecklingen. Någon entydig slutsats har kommittén inte kunnat dra. Avgörande tycks här vara i vilken takt som nätet byggs ut samt vilken kapacitet det får i olika relationer. En snabb utbyggnad minskar riskerna för att infrastrukturen skall utgöra ett hinder för regio- nal utveckling.

Kommittén finner det angeläget att denna fråga fortgående analyseras från regionalpolitiska utgångspunkter. Statens industriverk bör ges i uppdrag att belysa de möjligheter och hinder för utvecklingen i olika delar av landet som introduktionen av de nya data- och telekommuni- kationsnäten innebär.

Ett viktigt element i en politik för regional utveckling är utbildningen. Investeringar i utbildning har under lång tid varit av mycket stor bety- delse för såväl elever som samhälle. Utbildningssektorn är enligt kom- mitténs bedömning av strategisk betydelse för att undanröja hinder för regional utveckling. Den successiva övergången till informationssam- hället förstärker denna roll på flera sätt. Det behövs såväl breddkunskap som spetskunskap inom de nya teknikområden som utnyttjas i näringsliv och förvaltning. Men teknikövergången innebär också ett planerings- problem eftersom utbildningsbehoven kommer att täcka ett mycket vitt spektrum.

Kommittén redovisar i kapitel 14 förslag till åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet. Det bör framhållas att detta område också är strategiskt för den mellanregionala utjämningen.

12.3.2. Inriktning av en politik för mellanregional utjämning

De landsdelar som prioriterats skiljer sig från övriga landet i regional- politiskt viktiga avseenden. Prioriteringen innebär att särskilda insatser måste göras för att främja utvecklingen i dessa områden. Grovt sett kan åtgärderna avse infrastrukturens beskaffenhet och lokalisering, främjan- de av näringslivets utveckling samt påverkan av offentlig sektor som inkomstomfördelare och sysselsättningsskapare.

Åtgärder för att främja näringslivets konkurrenskraft och tillväxtmöj- ligheter är centrala. De regionalpolitiska stödformerna till näringslivet skall kompensera för kostnadsnackdelar på grund av avstånd, klimat och glesare industriella nätverk än på andra håll. Kommitténs konkreta förslag till hur det regionalpolitiska stödet bör förändras för att möta nuets krav redovisas i kapitel 15.

De åtgärder som direkt påverkar näringslivet är som framgått av utredningens analyser endast en del av de totala insatser som görs för att främja mellanregional utjämning eller för att bekämpa arbetslöshet och undersysselsättning. Detta förhållande har berörts i flera tidigare kapi- tel. En lång rad politikområden måste medverka och påverkas om regio- nalpolitiken skall bli framgångsrik.

l långa stycken är de krav som från regionalpolitiska utgångspunkter kan resas på arbetsmarknadspolitiken, industripolitiken,jordbrukspoli- tiken, utbildningspolitiken desamma för de tre landsdelarna. För att kunna utveckla samspelet mellan olika politikområden är det enligt kommitténs mening emellertid också viktigt att hänsyn tas till de skill- nader som finns mellan Norra inlandet, Norrlands kustland och Berg- slagen.

De skillnader som kommittén då avser är inte att problemens svårig- hetsgrad är olika. Denna skillnad kommer fram genom stödområdestill- hörigheten. Kommittén syftar på de skillnader som är centrala för att lösa problemen i respektive landsdel. Utgångspunkten är således att det går att ringa in de problem som är strategiska för att ta ställning till vilka sektorer/politikområden som särskilt bör samordnas.

En ökad samordning mellan industripolitik och regionalpolitik är enligt kommitténs mening allmänt sett önskvärd. För Bergslagen torde en sådan förändring dock vara särskilt betydelsefull. Med den industri- struktur som finns i Bergslagen är det angeläget att stärka konkurrens- förmågan hos de många företag som varit och/eller är underleverantörer till stålindustrin och gruvnäringen. Genom den betydelsefulla roll som basindustrierna alltfort spelar framstår också åtgärder för att få sprid- ningseffekter från dem som viktiga. Genom de särskilda medel som ställts till förfogande för Bergslagen genom riksdagsbeslut har pågående arbete i den riktning kommittén förordar kunnat intensifieras. Kommit- téns förslag i senare kapitel innebär att detta arbete kan fullföljas.

De större orterna längs norrlandskusten, men också Östersund år

viktiga stödjepunkter för ett vidare omland. Sett i ett mellanregionalt perspektiv behöver dessa stödjepunkter stärkas om länens näringsliv skall få förbättrad tillgång till främst kvalificerad service av olika slag. Om inte stödjepunkterna stärks kan man förvänta sig att expansionen av och inom teknikbaserade företag nästan helt kommer att ske i andra delar av landet. Samtidigt måste en avvägning göras så att insatserna på de större orterna inte förstärker de inomregionala obalanser som kan finnas.

Stödjepunkterna är viktiga som utbildningsorter. Högskoleutbildning finns i flertalet av dem. Högskolan är ofta också bas för utvecklingsar- bete av olika slag för att tillvarata länets resurser bättre eller för att förbättra teknikspridning. Enligt kommitténs mening är åtgärder som stärker högskolan viktiga. I Norrland finns två orter med fasta forsk- ningsresurser. Åtgärder för att utveckla Umeå och Luleå som alternativ till Stockholm och andra universitetsorter är viktiga inte bara för dessa orter utan för norrländskt näringsliv i allmänhet. Kommitténs förslag om utbildning och forskning redovisas i kapitel 14.

Stödjepunkterna är viktiga lokaliseringsorter för kvalificerad service till företag. Som framgått av analyserna tidigare ökar mjukvaruinnehål- let i produkterna. Tillgång till specialistfunktioner ökar därmed i bety- delse. Särskilt för mindre och medelstora företag är det angeläget att sådana funktioner finns på nära håll, i den egna regionen. De komplet- teringar av serviceutbudet som kan vara erforderliga bör ske inom ramen för lokaliseringssamrådet med den privata tjänstesektorn. I Östersund, Skellefteå och Boden, Luleå, Piteå och Älvsbyn bör regionalpolitiskt stöd kunna utgå enligt den prioritering som gjorts. Med undantag för Älvsbyn som tillhör stödområde B ingår de nämnda kommunerna i stödområde C. Norrbottenskommunerna omfattas också av sänkta ar- betsgivaravgifter. I övrigt ingår de större orterna inte i stödområdet. Enligt kommitténs uppfattning bör lokaliseringssamrådet med den pri- vata tjänstesektorn ske med utgångspunkt från att'tjänster som år vitala för ett eller flera län skall kunna stödjas med lokaliseringsstöd eller Offertstöd även i de kommuner som inte ingår i stödområde, dvs Umeå, Sundsvall och Gävle. Stöd bör kunna utgå motsvarande villkoren i stödområde C. Bakgrunden till detta förslag är den ytterligare koncen- tration av den privata tjänstesektorn till Stockholmsområdetr som kan förväntas enligt de bedömningar som redovisades i kapitel 7. Ökade möjligheter att styra denna expansion till de prioriterade landsdelarna är därför mycket angelägna.

Norra inlandet är svårast utsatt för arbetslöshet och undersysselsätt- ning. Som framgått i kapitel 3 går därför mycket stora belopp till områ- det i form av arbetslöshetsersättning och beredskapsarbeten. De" är därmed också för detta område som avvägningsproblemet mellan air- betsmarknadspolitiska och regionalpolitiska insatser är störst. I kapitel 1 ] fördes ett resonemang om förutsättningarna för att styra över resurser från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik. Kommittén är inte be- redd att förorda en överflyttning av medel om det skulle medföra att arbetslösheten på kort sikt skulle öka. Detta betyder inte att kommittén anser att den nuvarande fördelningen mellan arbetsmarknadspolitslca

och regionalpolitiska insatser är tillfredsställande. Långsiktigt måste åtgärder som förbättrar utvecklingskraften i det statliga resursflödet genomföras. Ett grundläggande problem i sammanhanget är bristen på kunskap. Det har inte varit möjligt för kommittén att genomföra de omfattande empiriska studier som är nödvändiga för att kunna bedöma vilka effekterna av en förändring skulle bli. Kommittén anser mot den här bakgrunden att ERU och EFA bör ges i uppdrag att analysera och bedöma vilka effekterna av en överföring av medel från arbetsmark- nadspolitik till regionalpolitik skulle ha för berörda individer och orter. Resultaten av dessa studier bör bilda underlag för ställningstagan- den inför nästa 3-årsperiod, dvs fr o m budgetåret 1988/89.

12.4. Medel för regional utveckling och mellanregional utjämning

Enligt kommitténs uppfattning bör följande allmänna inriktning gälla för medelsutformningen i den framtida regionalpolitiken.

För det första är det kommitténs uppfattning att åtgärder på utbild- nings och forskningsområdet är så centrala för utveckling och utjämning att ökad sektorspåverkan inte räcker till. Insatser på detta område behö- ver kompletterande finansiering av regionalpolitiska anslag.

För det andra bör det direkta stödet till näringslivet spänna över ett bredare fält än hittills. Kostnadsutjämnande stöd bör öka i betydelse liksom företagsutvecklande insatser. Det nuvarande lokaliseringsstödet kommer i framtiden att spela en relativt mindre roll än hittills.

För det tredje förutsätter en mer problemlösande inriktning av åtgär- derna att genomförandet har en klar tyngdpunkt ute i länen. En decen- traliserad organisation innebär även att lokala och regionala initiativ kan tas tillvara.

För det fjärde bör rationaliteten hos samhällets åtgärder för att be'- kämpa långvariga regionala sysselsättningsproblem ökas genom förbätt- rad kunskap om de regionala konsekvenserna av olika beslut. Särskilt angeläget är att öka kunskapen om vilket handlingsutrymme som finns för avvägningen mellan åtgärder som verkar på kort resp lång sikt.

Kommittén redovisar i det följande de överväganden som gjorts i anslutning till den andra och tredje av dessa punkter.

Det främsta syftet med det regionalpolitiska stödet till näringslivet är att förbättra sysselsättningsläget. Kapitalstödet till näringslivet kompen- serar primärt för brister i kreditmarknadens funktionssätt och den högre risk det medför att bedriva verksamhet i stödområdet. Det övergripande sysselsättningsmålet har förts in i lokaliseringsstödet på så sätt att utgå- ende subventioner till betydande del bestäms av företagens motpresta- tioner i form av planerade nya arbetstillfällen. Resultatet härav är att lokaliseringsstödet verkar som en hybrid mellan ett marginellt kapital- stöd och ett marginellt sysselsättningsstöd. Den senare stödformen re- presenteras av sysselsättningsstödet. Detta stöd underlättar företags ex- pansion genom att minska arbetskraftskostnaderna för nytillkommande personal. För att utjämna kostnadsskillnader på grund av klimat, av-

stånd etc finns transportstödet och i Norrbotten reducerade arbetsgivar- avgifter.

Enligt direktiven bör kommittén föreslå vilken avvägning som är lämplig mellan selektiva och generella medel i regionalpolitiken. l direk- tiven görs distinktionen mellan dessa två typer av medel så att selektivt stöd är stöd som utgår efter bedömning i varje särskilt fall medan generellt stöd utgår efter vissa fastlagda regler. På denna grund är loka- liseringsstödet selektivt medan övriga stödformer är generella. Som framgått av analyserna i kapitel 2 och l 1 kan frågan om selektivitet och generalitet diskuteras också i andra dimensioner än förhandsprövning eller stöd i efterhand. Tas hänsyn till stödens omfattning geografiskt och branschmässigt blir i praktiken de flesta stödformerna som här nämnts selektiva.

Kommittén finner det därför lämpligt att diskutera avvägningen mel— lan stöd som är marginella, dvs knutna till ökningar av en viss resurs, respektive proportionella stöd. Principiellt bör avvägningen mellan des— sa två typer av stöd göras med utgångspunkt från målen för regionalpo- litiken och arten av de problem som medlen skall angripa. För utred— ningens del tillkommer att vi har ett stödsystem som det kan innebära kostnader av olika slag att förändra. Kommitténs överväganden om avvägningen mellan marginella och proportionella stöd blir därmed beroende av såväl principiella som praktiskt administrativa övervägan- den.

Sysselsättningsproblemen i de kommuner som tillhör stödområde A är enligt kommitténs uppfattning så allvarliga att stöd till detta område i ökande grad bör kunna utgå även till företag som bibehåller sin syssel- sättning. Enligt kommitténs uppfattning bör därför den sänkning av arbetsgivaravgifter som genomförts i Norrbottens län utvidgas till att omfatta de kommuner i Västerbottens och Jämtlands län som tillhör stödområde A. Reduktionens storlek och näringsgrensomfattning, bör vara densamma som nu gäller i Norrbotten.

Kommittén vill kraftigt understryka att utnyttjandet av kostnadssän- kande medel av det här slaget måste ses i ett långsiktigt perspektii. Det är först när näringslivet fått förtroende för att regering och riksdag varaktigt avser att bibehålla ett lägre kostnadsläge i stödområde A och övriga delar av Norrbottens län som sänkningen kalkyleras in i företa- gens beslut. Skulle förändringar snart ske i de regler som finrs för sänkningen i Norrbottens län resp den av oss föreslagna utökningerii är risken stor att det nödvändiga förtroendet inte etableras och att sänkniin- gen därigenom verkar defensivt.

Jord- och skogsbruket har mycket stor betydelse i dessa kommuner. Med hänsyn härtill har kommittén övervägt om också dessa näringsgre- nar borde omfattas av en sänkning. Avgörande för kommitténs stiäll- ningstagande att inte inkludera dessa näringsgrenar har varit kostnads- skäl. Bidragande har varit att kommittén anser att förbättringar av glesbygdsstödet är en statsfinansiellt billigare väg att gå när det gäller framför allt jordbruket. För jordbrukets del bör också vägas n att norrlandsjordbruken inom jordbrukspolitiken kompenseras för mer- kostnader till följd av läget.

En utjämning av kostnadsskillnader mellan de prioriterade landsde- larna och övriga landet sker också via godstransportstödet. Enligt direk- tiven bör utredningen överväga om godstransportstödet skall utvidgas till att omfatta sjötransporter respektive om ett persontransportstöd bör införas för att minska företagens kontaktkostnader.

Frågan om sjötransportstöd är inte ny. Vid tidigare behandling av denna har bl a anförts att den statliga isbrytningen till de norrländska hamnarna kompenserat sjöfarten. Dessutom har vissa varugrupper där konkurrensen mellan landstransporter och sjötransporter varit särskilt påtaglig undandragits stöd. För att slå vakt om inlandshamnarna har de särskilda kanalavgifterna tagits bort för Väner- och Mälarsjöfarten.

Den varugrupp som främst skulle beröras av ett sjötransportstöd är sågade trävaror där f n en stark konkurrens råder mellan landtransporter och sjötransporter. Det nuvarande systemets konstruktion innebär att export över hamnar utanför Norrland gynnas eftersom avståndet till dem kvalificerar till stöd för landtransporten till hamn. Landtransporten till norrlandshamn sker över för kort avstånd för att stöd alls skall utgå eller så utgår det med lägre andel.

Enligt kommitténs mening kan det problem som föreligger lösas utan att ett sjötransportstöd införs. Huvudsaken bör vara att stärka norrlands- hamnarnas relativa konkurrensläge mot hamnar söderut. Detta kan uppnås utan att ett stöd till sjötransporter införs. Kommitténs förslag redovisas i kapitel 15.

Mycket starka skäl talar enligt kommitténs mening för införande av ett persontransportstöd. Speciellt för de nordligast belägna mindre och medelstora företagen kan kontaktkostnaderna utgöra ett väsentligt hin- der för upparbetandet av nya affärskontakter. Kommittén lämnar i kapitel 15 förslag till efter vilka riktlinjer ett sådant stöd skall utformas.

Finansieringen av ett persontransportstöd måste enligt direktiven kla- ras inom oförändrad ram för transportstödet. Utredningens ställnings- tagande förutsätter således en omfördelning av stödet från godstrans- porter till persontransporter. Av de alternativ till förändringar av gods- transportstödet som kommittén övervägt ger införande av ett tak för hur stort godstransportstöd ett företag kan erhålla de minst negativa konse- kvenserna. Om taket sätts vid 3 milj kr per företag och år som kommittén föreslår försämras stödet för en handfull stora och i regel mycket vinst- givande företag. Regionalpolitiskt uppvägs enligt kommitténs mening de negativa effekterna av de positiva resultat som kan uppnås om mindre och medelstora företag kan minska sina kontaktkostnader.

Införande av ett persontransportstöd bör ses i perspektivet av att kommittén enligt direktiven bör undersöka möjligheterna att förbättra stödet till immateriella investeringar. Förskjutningen från materiella till immateriella investeringar är beroende av bl a skärpt konkurrens, kor- tare produktcykler och ökat kunskapsinnehåll i produkterna. Jämfört med tidigare har kraven på företagen att förändra sina produkter och marknader därmed ökat. Investeringar i produkt- och marknadsutveck- ling är riskfyllda. Förändringar på dessa områden innebär ofta att ny kompetens tillfälligt eller mer permanent måste tillföras företagen. För det enskilda företaget handlar det här om att utveckla det unika kunnan-

det. Det betyder att direkta stödinsatser måste anpassas till det enskilda företagets situation. I detta avseende blir stödet därmed selektivt med den innebörd selektiviteten givits i kapitel 2. I andra avseenden kan man säga att stödet blir mer generellt eftersom man inte på förhand kan göra några mer långtgående geografiska prioriteringar. Det är svårt att kopp- la denna typ av problemlösning till de variationer i bidragsnivåer som gäller för stöd till maskiner och byggnader.

Kommittén anser att direkt stöd till mjuka investeringar eller mer allmänt till företagsutveckling är särskilt angeläget i de landsdelar som tidigare prioriterats. Tillgången på riskkapital är mer begränsad där än på andra håll i landet liksom tillgången på kvalificerad service.

Bredden i det regionalpolitiska stödet till näringslivet bör således enligt kommitténs uppfattning öka. De medel som hittills diskuterats ger en sorts mått på 'variationsvidden. Sänkta arbetsgivaravgifter och gods- transportstöd ger ”generellt” förbättrat kostnadsläge. De förbättrar för- utsättningarna för näringslivet och skapar därmed en grund för företags- utvecklande insatser anpassade till enskilda företags situation och be- hov. Mellan dessa ”ytterlägen” finns sysselsättningstöd och lokalise- ringsstöd som båda direkt påverkar möjligheterna och kostnaderna för utökning av sysselsättning och kapital i form av maskiner och byggna- der. Investeringsbidrag, glesbygdsstöd och i viss mån projektmedel kan också placeras in på den här skalan. Eventuella luckor i stödbehov kan fyllas av Offertstöd. Kommittén redovisar i kapitel 15 förslag om hur de här nämnda stödformerna bör förändras och när det gäller företagsut— veckling (stöd till immateriella investeringar) hur stödbehoven bör till- godoses.

Som utgångspunkter för dessa förslag har kommittén följande över- väganden om rollfördelningen mellan olika stödformer, samt om förhål— landet mellan det övergripande sysselsättningsmålet och villkoren för och det primära syftet med enskilda stödformer.

För närvarande kan lokaliseringsbidrag i stödområde A utgå med högst 70 % eller med högst 450 000 kr per planerat nytt arbetstillfälle. Denna höga subventionsnivå har motiverats av de regionalpolitiska problemens svårighetsgrad. Som påpekats i kapitel 1 1 kan frågan ställas hur en så hög subventionsnivå kan förenas med det krav på företagseko- nomisk lönsamhet som gäller för att stöd skall utgå. Enligt kommitténs uppfattning bör lokaliseringsbidrag i framtiden högst utgå med 50 % av investeringskostnaden i ett projekt. De svåra sysselsättningsproblem som finns i stödområde A motiverar som kommittén också föreslår att stödets sammansättning förändras snarare än att subventionsnivåerna i enskilda stödformer fortsättningsvis blir så höga som hittills.

Som grund för den här ståndpunkten ligger att det inte går att bortse från sambandet mellan risktagande, finansiering och ansvar. Problemet ställs på sin spets när det gäller stöd till immateriella investeringar. De regionala utvecklingsfonderna har nu möjlighet att inom industripoliti— kens ram engagera sig i produktutvecklingsprojekt, marknadsförings- projekt etci form av utvecklingskapital. Genom sitt engagemang i pro- jektet tar fonden en del av den risk som är förenad med detta. För att ingen tveksamhet skall råda om att ansvaret för projektet ligger på

företaget är fondernas engagemang begränsat till högst 50 %.

Samma grundläggande syn bör enligt kommitténs mening gälla för de företagsutvecklande insatser som kommittén föreslår skall göras med regionalpolitiska förtecken. Regionalpolitiskt stöd till immateriella in- vesteringar och till företagsutveckling på annat sätt bör utgå genom att medel från det samlade länsanslaget kan utnyttjas.

Detta innebär att det nuvarande lokaliseringsstödet även fortsätt- ningsvis bör avse investeringar i maskiner och byggnader. Kravet på att den stödda investeringen skall medföra sysselsättningsökning mildras men bör i princip finnas kvar.

De överväganden och förslag som hittills redovisats har det gemen- samt att stöd inte alls eller i minskande grad direkt kopplas ihop med en ökning av sysselsättningen i det enskilda företaget.

Långsiktigt kan sänkta arbetsgivaravgifter i kombination med övriga åtgärder betyda att företagen ökar sin sysselsättning och att näringslivs- sammansättningen förändras mot arbetskraftsintensiv produktion.

För att ytterligare främja sysselsättningsutvecklingen förordar utred- ningen en förstärkning av sysselsättningsstödet.

Principiellt sett bör sysselsättningsstödet kunna kombineras med, ad- deras till, eventuellt förekommande arbetskraftsstöd inom arbetsmark- nadspolitiken. Det regionalpolitiska stödet utgår på grund av strukturel- la problem i regionerna. De arbetsmarknadspolitiska stöden av motsva- rande slag utgår som regel antingen av konjunkturpolitiska skäl eller för att stärka svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden. Motiven är således olika. Konsekvenserna av att inte ha adderbarhet kan illustreras med ett exempel.

Det regionalpolitiska sysselsättningsstödet gäller för alla. Antag att man inom arbetsmarknadspolitiken vill stärka kvinnornas ställning på arbetsmarknaden genom ett liknande stöd. Om man inte kan addera stöd upphävs den prioritering till kvinnornas förmån som var avsikten, i de områden som har strukturell arbetslöshet och där kvinnorna av det skälet förmodligen har en sämre arbetsmarknadssituation än på andra håll.

Med utgångspunkt i direktiven är det naturligt att utredningens över- väganden i första hand avsett stödet till näringslivet. Kommittén vill avsluta detta avsnitt om regionalpolitiska medel med att återigen fram- hålla betydelsen av tre andra områden.

Enligt kommitténs mening är det från regionalpolitiska utgångspunk- ter angeläget att i alla delar av landet bygga upp en likvärdig standard i fråga om infrastrukturen. Det kan också finnas skäl att inom olika delsektorer utjämna kostnaden för att använda de nyttigheter som er- bjuds. Vidare är det väsentligt att näringslivet understödjes genom ett väl utvecklat utbildningssystem i landets olika delar. De tekniska gymna- sierna och de regionala högskolorna utgör strategiska komponenter i detta system. Forskarutbildning bör emellertid vara koncentrerad till vissa större orter.

Den kommunala skatteutjämningen är av stor betydelse för kommu- nerna i stora delar av Norra inlandet för att dessa skall kunna upprätt- hålla en kommunal service utan orimlig skattebelastning för invånarna.

Motsvarande gäller landstingen i berörda län. Enligt kommitténs me- ning är det från regionalpolitisk synpunkt ytterst angeläget att det nuva- rande systemet med kommunal skatteutjämning även fortsättningsvis spelar denna viktiga roll.

Enligt kommitténs mening är det ifråga om offentlig verksamhet an- geläget att det såväl på central som regional nivå prövas vilka verksam- heter inom den statliga, landstingskommunala och kommunala sektorn som inte är direkt befolkningsberoende och därför i princip kan lokali- seras fritt. Sådana verksamheter bör om möjligt användas för att förstär- ka och stabilisera arbetsmarknaden i olika delar av landet.

12.5. Ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå samt mellan organ på den regionala nivån

Den centrala nivån, regering och riksdag, har naturligtvis liksom hittills ansvaret för att resursfördelningen motsvarar de geografiska priorite- ringar som görs. Den centrala nivån beslutar om fördelningen mellan län och landsdelar. Regering och riksdag fastställer regler för socialarbets- kraftssubventionerna, i form av sysselsättningsstöd och sänkta arbetsgi- varavgifter. Samma förhållande gäller regler för transportstöd i olika former. Vägledande bör i dessa fall vara att de regler som skapas kan ligga fast under en längre tid så att företag kan ta hänsyn till kostnadspå- verkan i sin kalkylering.

Industriverkets roll bör vara dels att hantera större engagemang i företag, dels att successivt i sin totala verksamhet utveckla samspelet mellan industri och regionalpolitik. Inriktningen bör vara att utveckla det landsdelsperspektiv som anlagts i propositionen om Bergslagen och i vårt arbete. Industriverket har också ansvaret för att lokaliseringssam- rådet med den privata tjänstesektorn utvecklas efter de riktlinjer som angavs i avsnitt 12.3.2. Industriverket och industridepartementet har ett gemensamt ansvar för att offertstödet utnyttjas bättre än hittills.

Resurstilldelningen till den regionala nivån bör även i fortsättningen ske i form av ett samlat länsanslag. Länsstyrelsen bör liksom hittills ha den övergripande och samordnande rollen i länet. Länsstyrelsen har att fördela anslaget på projektmedel, lokaliseringsbidrag, glesbygdsstöd och utvecklingskapital. Det belopp som avsätts för utvecklingskapital överförs till fonderna efter en överläggning om hur medlen bör använ- das inom länet. Andra företagsutvecklande medel fördelas direkt av regeringen till berörda utvecklingsfonder.

I detta sammanhang anser utredningen att det är viktigt att samma instans beslutar på central nivå om fördelningen av administrationsbi- drag och andra företagsutvecklande åtgärder. F n sker denna fördelning av industriverket. Fördelning av regionalpolitiska medel sker fn av regeringen. För att fördelningen av länsanslaget och de direktfördelade medlen till utvecklingsfonderna skall ske på samma grunder bör fördel- ningen ske sammanhållet. Det bör även i fortsättningen vara regeringens uppgift att göra denna regionalpolitiska resursfördelning. Därmed följer att det beslut om fördelningen av industripolitiska medel som nu tas av

industriverket måste underställas regeringens prövning i framtiden om en instans skall kunna göra en sammanvägd bedömning av fondernas resursbehov.

Beslut om företagsutvecklande insatser tas av utvecklingsfonden. Be- slut i övriga fall bör liksom hittills fattas av länsstyrelsen.

Länsarbetsnämnden fattar nu beslut om sysselsättningsstöd samtidigt som SIND är central myndighet. Denna ordning är principiellt sett inte bra. Två alternativ tycks föreligga: antingen flyttas ansvaret centralt tillbaks till AMS eller så flyttas beslutanderätten regionalt från LAN till länsstyrelsen. En överflyttning från LAN till länsstyrelsen betyder dels att det regionalpolitiska sysselsättningsstödets samband med liknande arbetsmarknadspolitiska medel blir svagare, dels att länsstyrelsen får ytterligare operativa uppgifter. En återgång till den tidigare ordningen på central nivå strider mot tanken att SIND skall vara central regional- politisk myndighet.

Enligt kommitténs uppfattning är inget av dessa alternativ helt till- fredsställande. Kommittén förordar en överflyttning till länsstyrelsen av beslutanderätten om sysselsättningsstöd. Kommittén vill emellertid på- peka betydelsen av att detta sysselsättningsstöd liksom reduktionen av arbetsgivaravgifter informationsmässigt integreras med de arbetsmark- nadspolitiska stöd som innehåller lönekostnadssubventioner. Kommit- tén vill i detta sammanhang erinra om att vi tidigare sagt att olika slag av arbetskraftsstöd bör kunna kombineras.

12.6. Personella resurser för genomförandet av regionalpolitiken

De förslag kommittén redovisar innebär ökat ansvar och större krav på de myndigheter som skall svara för genomförandet av en aktiv regional- politik. Statens industriverk har sedan omorganisationen den 1 juli 1983 successivt byggt upp sin organisation för att svara för viktiga delar av det regionalpolitiska arbetet. Den ökade vikt kommittén anser att industri- verket skall lägga bl a vid att utveckla samlade näringslivsinriktade insatser i de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna, en aktivare påverkan av bl a den privata tjänstesektorn samt ett större utnyttjande av offertstödet innebär en delvis förändrad tyngdpunkt i verkets arbete. De personella resurser verket har erhållit bedömer kommittén vara tillräck- liga för att klara uppgifterna. Därutöver föreslår kommittén att resurser, som möjliggör köp av bl a konsulttjänster, tilldelas verket. Kommitténs förslag att ytterligare delegera beslutsfattandet i enskilda lokaliserings- ärenden till länsstyrelserna innebär också att resurser frigörs på industri- verket.

Genomförandet av regionalpolitiken har i stor utsträckning delegerats till länsstyrelserna, som därmed fått en övergripande och samordnande roll inom det regionalpolitiska området. Kommittén har på olika sätt markerat att denna roll för länsstyrelserna bör förstärkas ytterligare. Uttryck för detta är att ökade ekonomiska resurser för regionalpolitiska insatser föreslås tillföras länsstyrelserna, ytterligare delegering av be-

slutsfattandet i enskilda stödärenden, aktivare insatser för sektorssam- ordning etc. För att praktiskt förverkliga dessa ambitioner krävs givetvis personella och andra resurser. När det gäller regionalpolitiska stödinsat- ser riktade mot näringslivet är det enligt kommitténs uppfattning nöd- vändigt och naturligt med ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och de regionala utvecklingsfonderna. Dessutom krävs en samordning av olika näringslivsinriktade insatser. Den kompetens och de resurser fon- derna förfogar över bör länsstyrelserna kunna dra fördel av. Kommittén lämnar också förslag om ekonomiska medel för att stärka bl a de admi- nistrativa resurserna hos fonderna i de regionalpolitiskt prioriterade regionerna. När det gäller insatser för utveckling av företag i glesbygd är det naturligt att länsstyrelserna samverkar med bl a lantbruksnämnder- na. Redan i dag sker i betydande utsträckning handläggningen av stödet till jordbruksföretag hos lantbruksnämnderna.

För att åstadkomma en effektiv och ur regionalpolitisk synpunkt önskvärd sektorssamverkan krävs en aktiv medverkan i planering och genomförande från olika regionala organ som tex länsarbetsnämnd, lantbruksnämnd, skogsvårdsstyrelse, länsskolnämnd, Vägförvaltning m fl. Kommittén förutsätter att de regionala organen avsätter de resurser som behövs för detta arbete och aktivt arbetar tillsammans med länssty- relserna för att nå uppställda regionalpolitiska mål. I detta sammanhang vill kommittén också betona betydelsen av ett aktivt stöd från berörda centrala myndigheter.

Kommittén är medveten om att den ledningsfunktion som krävs för detta arbete och som det måste ankomma på länsstyrelserna att svara för, kan vara resurskrävande. Enligt kommitténs mening kräver detta att länsstyrelserna i erforderlig utsträckning utnyttjar den samlade resurs som i första hand länsstyrelsens planeringsavdelning utgör. Det bör i många fall vara möjligt och också önskvärt att de resurser och den kompetens de regionalekonomiska enheterna besitter kompletteras med annan kompetens inom avdelningen.

De utvärderingar kommittén gjort av användningen av pengar för regionalt utvecklingsarbete (projektmedel) visar att dessa resurser inne- burit en betydande resursförstärkning för länsstyrelserna och möjlig- gjort en flexibilitet i organisationen. De förstärkningar av projektmedlen som kommitténs förslag innebär ger länsstyrelsen nya resurser för att ytterligare kunna aktivera sin samordnande roll.

Kommitténs förslag att föra över handläggningen av sysselsättnings- stödet från länsarbetsnämnderna till länsstyrelserna bör innebära att de personalresurser som nämnderna nu avsätter för denna uppgift överförs till länsstyrelserna.

12.7. Kommunernas och landstingskommunernas roll i regionalpolitiken

Såväl kommunerna som landstingskommunerna har väsentlig betydelse för att regionalpolitikens mål skall kunna förverkligas. Både kommuner och landstingskommuner har intensifierat sin näringslivspåverkande verksamhet under senare år.

Landstingen är tillsammans med staten huvudmän för de regionala utvecklingsfonderna. Huvudparten av landstingens insatser för att främ- ja näringslivsutvecklingen kanaliseras därför till fonderna. I många län understödjer landstingen också andra utvecklingsorgan som växt fram under senare år. En del landsting har också försökt att utnyttja den egna upphandlingen för att främja länets utveckling.

Med den ökade roll företagsutvecklande insatser enligt kommitténs mening bör ha i den framtida regionalpolitiken följer att de regionala utvecklingsfondernas medverkan i politikens genomförande kommer att förstärkas. Kommittén har i sina överväganden utgått från att landsting- en även fortsättningsvis kommer att ge de bidrag till fonderna som är nödvändiga för att de skall kunna fungera effektivt.

Enligt utredningens uppfattning utgör kommunernas ökade engage- mang på näringslivsområdet ett nödvändigt komplement till statens insatser på regionalpolitikens område. Samverkansformerna mellan kommuner och regionala organ bör också fortsättningsvis utvecklas i de former som bäst passar respektive län.

Kommittén vill dock också peka på att det ökade kommunala enga- gemanget inte är helt problemfritt från regionalpolitiska utgångspunk- ter. Främjandet av lokala initiativ med kommunala insatser sker inte bara i de kommuner som har det besvärligaste arbetsmarknadsläget. Stora resurser avsätts också i kommuner som från regionalpolitiska utgångspunkter har det jämförelsevis gott ställt. Det ökade kommunala intresset för dessa frågor kan därmed bidra till att vidmakthålla de regionala skillnader som regionalpolitiken vill motverka.

Därmed ökar riskerna för att de kommuner som har de svåraste sysselsättningsproblemen i en sorts kommunal konkurrens ger sig in på områden som ställer frågan om den kommunala kompetensen i centrum. Enligt kommitténs mening är en förutsättning för att det ökade kommu— nala intresset för de här frågorna nationellt sett skall ha positiva netto- effekter att kommunernas aktiviteter ligger inom ramen för den kom- munala kompetensen.

13. Regional projektverksamhet och sektorspåverkan

13.1. Regional projektverksamhet

Under senare år har lokala och regionala utvecklingsprojekt blivit en relativt vanlig företeelse. Dessa försök att bygga på lokala initiativ och kompetens för att lösa problem på den lokala eller regionala arbetsmark- naden pågår i flera länder och har bl.a. uppmärksammats av OECD”s regionalpolitiskt ansvariga arbetsgrupp, som har betonat vikten av att varje regions egen utvecklingspotential utnyttjas. OECD:s arbetsmark- nadspolitiska kommitté har initierat ett projekt för att utvärdera poten- tialen i lokala sysselsättningsinitiativ och för att sprida erfarenheter mellan länderna. Som referensområde har bl.a. valts Fagersta — Nor- berg — Skinnskatteberg. Utvecklingsprojekten i Sverige har studerats av SIND som nyligen publicerat en rapport om industriella samverkans- projekt på lokal nivå (SIND 1984z3). För kommitténs räkning har Berg— slagsgruppen gjort en genomgång och analys av ett tiotal lokala utveck- lingsprojekt.

Utvecklingsprojekten finansieras vanligtvis från flera olika håll, kom- muner, regionala myndigheter, olika organisationer och enskilda före- tag. En ofta förekommande finansieringskälla är länsstyrelsernas pro- jektmedel, d.v.s. den del av det samlade länsanslaget som kan nyttjas för regionala projekt. Arbetet med utvecklingsprojekt har i alla län blivit en allt viktigare del av den regionalpolitiska verksamheten. I avsnitt 2.5 redovisades inriktningen på länsstyrelsernas projektarbete.

13.1.1. Lokala utvecklingsprojekt

På utredningens uppdrag har Bergslagsgruppen gjort en studie av lokala utvecklingsprojekt (Ds I 1984:21). Med lokala utvecklingsprojekt avses i studien både projekt som avser att lösa en mindre orts problem och projekt som handlar om en hel kommuns utveckling. Ett syfte är vanligt- vis att mobilisera lokala resurser för att lösa lokala problem. Kommunen spelar ofta en aktiv roll i de projekt som Bergslagsgruppen studerat.

I rapporten betonas att det vanligtvis tar tid innan konkreta resultat kan påvisas. För några av projekten redovisas emellertid vissa resultat. En detaljerad resultatredovisning kan återfinnas i rapporten. I rappor- ten noteras också immateriella resultat som åtminstone vad gäller lång- siktiga effekter är värda att uppmärksammas:

[1 större lokal handlingsförmåga och problemlösningsförmåga inon kommun, företag och hushåll D ökad lokal förmåga till samverkan för att nå gemensamma resultat [1 större intresse för nyetablering av nya verksamheter/företag Cl större kampvilja när det gäller att möta motgångar och utveckla den egna orten El ett större krismedvetande D ett större intresse för framtidsfrågor och framtidslösningar.

Bergslagsgruppen menar att de lokala utvecklingsprojekten inte skall ses som alternativ utan som ett komplement till den konventionella arbets- marknads-, regional- och industripolitiken. Gruppen menar att projekt av Norbergsmodellens typ fungerar som en form av basstrategi för näringspolitik på lokal nivå, som bättre än andra metoder tar vara på lokala resurser som lokal initiativförmåga, lokala råvaror, lokal yrkes- kunskap m.m. Men många av de lokala projekten kan inte förverkligas utan statligt stöd, t.ex. regionalpolitiskt stöd, och statliga organ på regio- nal och central nivå måste ofta bistå med viss kunskap för att en del moment i projekten skall kunna genomföras.

- SIND:s studie över industriella samverkansprojekt domineras av tio olika fallstudier. SIND:s analys av projekten är på många sätt mer kritisk och ifrågasättande än Bergslagsgruppens. Bl.a. påpekas att syssel- sättningseffekterna ofta är små, åtminstone på kort sikt. Det är en svår uppgift att bredda näringslivet i orter som drabbas av en större fabriks- nedläggning. Förväntningarna hos dem som startar sådana projekt har under de senaste åren också blivit lägre och därmed mer realistiska. Av SIND:s rapport framgår också att det ofta finns övergångsproblem när ett projekt avslutas och verksamheten skall drivas vidare i mer reguljära former. Det kan t.ex. gälla projekt för samverkan mellan företag på en ort eller kommunprojekt som efter de första entusiastiska åren övergår till en mer ordinär kommunal näringspolitik.

13.1.2. De regionalpolitiska projektmedlen

Som synes av ovanstående och av redovisningen i avsnittet 2.5 rymmer den lokala och regionala projektverksamheten många olika typer av verksamheter. Att människor och organisationer tar egna initiativ och söker finna nya lösningar på samhällsproblem är, enligt kommitténs mening, något mycket positivt. Samtidigt innebär mångfalden av projekt att det är svårt att genomföra någon regelrätt utvärdering. Kommittén finner inte heller anledning att ta ställning till enskildheter i olika lokala utvecklingsprojekt. Länsstyrelsernas resurser för projektverksamhet är det enda regionalpolitiska medlet som kan utnyttjas i lokala och regio- nala projekt. Vi begränsar därför våra bedömningar till att gälla dessa projektmedels användning. _

Till hjälp i en sådan bedömning kan man dels ta Lars Björnelds rapport som omnämnts i avsnittet 2.5.3, dels de resultat som Björn Beckman vid statsvetenskapliga institutionen i Lund nått fram till inom ramen för projektet ”Decentralisering och samordning i regionalpoliti- ken”. Beckman har bl.a. gjort studier av projektmedlens betydelse, dels

en mer översiktlig studie av de sex sydligaste länen (se Beckman/Johans- son: Låt 139 blommor blomma, ERU-rapport 36), dels en djupare studie av Västernorrlands, Kopparbergs, Blekinge och Malmöhus län (ännu ej publicerad).

Vad gäller Björneld är hans allmänna bedömning att projektmedlen varit mycket användbara i det regionalpolitiska arbetet. Länsplanerings— arbetet före 1979 stannade vid åtgärdsförslag riktade till andra myndig- heter och organisationer. Sedan projektmedlen tillkom har många pro- jekt och idéer kunnat igångsättas och genomföras. I syd- och mellansve- rige går en stor del av resurserna till de länsdelar som har långsiktiga utvecklingsproblem. I norra delen av landet, där problemen är mer generella, kan någon tydlig geografisk prioritering inte utläsas. Ofta kombineras projektverksamhet med glesbygdsstöd och inom stödområ- det kan projekt leda fram till beslut om lokaliseringsbidrag för en inves- tering. l orter som drabbats av företagskriser initieras i många fall arbetsgrupper inriktade på att bredda näringslivet bl.a. genom att stimu- lera till ökad företagssamhet. I sådana sammanhang har de regionalpo- litiska projektmedlen ofta kommit till användning, som delfinansiering av projektledare eller i något delprojekt. Björneld menar också att pro- jektverksamheten lett till en ökad samverkan mellan olika regionala myndigheter och organ och därmed ökat effektiviteten i det regionala utvecklingsarbetet.

Som framgår av namnet på Beckmans projekt är huvudsyftet att studera effekterna av ett decentraliserat beslutsfattande inom regional— politiken samt villkoren för regionalpolitisk sektorssamordning och på- verkan på länsnivån. Projektmedlen kan i detta sammanhang ses som ett uttryck för decentraliseringen och som ett medel för sektorssamordning.

Beckman konstaterar att det funnits initialsvårigheteri vissa län. Såväl länsstyrelsen som andra deltagare i regionalpolitiken har behövt viss tid för att finna former för projektverksamheten. Den modell för beslutsfat- tande och arbetsinriktning som så småningom växt fram varierar avse- värt mellan länen. Intervjuade representanter för olika länsstyrelser och andra regionala organ är emellertid genomgående överens om att pro- jektmedlen medfört ett förbättrat samarbete och ett bättre ”klimat” i det regionalpolitiska arbetet. I samarbetsprojekt mellan länsstyrelsen och andra länsmyndigheter har parterna tvingats försöka förstå varandras problem och intressen och kommit närmare en gemensam syn på länets problembild.

Länsstyrelsernas egen utvärdering av resultaten för olika projekt är sällan kvantitativ i de län Beckman undersökt. I några fall har man emellertid redovisat direkta effekter på sysselsättning och service. I Kronobergs län noteras t.ex. 125 nya arbetstillfällen i dokumentationen av kommungruppsprojektet. Vanligtvis pekar de intervjuade på en mängd ”mjuka” effekter som är svårmätbara men som bedömts vara betydelsefulla.

13.1.3. Kommitténs förslag

Enligt kommitténs mening har projektmedlen stor betydelse i länens regionalpolitiska arbete. Det decentraliserade beslutsfattandet ifråga om

medlens användning har ökat den regionala initiativkraften och inne- burit att kunskapen om regionala problem och möjligheter utnyttjats bättre. Det regionalpolitiska arbetet på länsnivå har blivit mer konkret och mer åtgärdsinriktat. Förutom de direkta effekter som uppnås i projekten synes projektmedlen även ha lett till förbättrade förutsättning- ar för sektorspåverkan.

Vad gäller projektmedlens storlek är det värt att notera att en margi- nell resurs om 0,7—6 Mkr per länsstyrelse lett till en aktiv initiativverk- samhet. En insats av projektmedel förmår ofta andra myndigheter, kom- muner eller organisationer att bidraga med egna ekonomiska och perso- nella resurser i ett projekt. Om projektet leder fram till ett genomföran- deskede blir andra medel aktuella: regionalpolitiska medel (glesbygds- stöd, lokaliseringsstöd), sektorsorganens ordinarie resurser eller före- tagsinvesteringar.

Inom ramen för det s.k. sammanhållna länsanslaget finns som tidigare nämnts möjligheter för länsstyrelsen att fördela resurserna mellan loka- liseringsbidrag, investeringsbidrag, glesbygdsstöd och projektmedel. För projektmedlen finns emellertid f.n. en ram, ett högsta belopp. Så hade t.ex. Västmanlands län 9,0 miljoner som kunde användas till ovan- stående ändamål för budgetåret 1983/84, men enligt regeringens beslut fick högst 2,4 Mkr användas för projektverksamhet. En sådan restriktion kan enligt kommitténs mening vara motiverad under en försöksperiod, då länsstyrelsernas erfarenhet av projektverksamhet fortfarande är be- gränsad. Det har nu gått fem år sedan projektmedlen introducerades och erfarenheter avseende projektledning och projektbedömning har sam- lats på länsstyrelserna. Ett annat motiv för en speciell projektram är att det skulle vara svårt att motstå andra regionala eller lokala organs krav på att få disponera projektmedel. Ett argument mot detta är att efterfrå- gan på lokaliseringsbidrag (inom stödområdet), investeringsbidrag och glesbygdsstöd kommer att vara så stor att den del av länsanslaget som avsätts för projektmedel måste motiveras väl.

Det är kommitténs mening att projektmedlen bör ha kvar sin nuvaran- de karaktär av relativt liten resurs som kan användas för utredningar, utvecklingsprojekt och försöksverksamhet i syfte att befrämja den regio- nala utvecklingen. Hur stor andel av länsanslaget som skall gå till pro- jektmedel bör emellertid länsstyrelserna själva få avgöra.

Som motiv för nuvarande begränsningar av projektmedlens storlek har anförts att det finns risker att utredningsverksamheten skulle bli för stor. I de län som idag har en relativt omfattande projektverksamhet (3—6 Mkr) är det inte självklart att verksamheten efter en sådan föränd- ring skulle öka ytterligare. De projektansvariga på länsstyrelserna är redan fullt sysselsatta och antalet goda projektidéer är begränsat. Myc- ket talar tvärtom för att beloppet för projektmedel skulle minska i några län om restriktionen tas bort, eftersom det idag tycks finnas en tendens att betrakta ramen som en rekommendation från central nivå avseende projektverksamhetens omfattning.

För länen utanför stödområdet, i syd- och mellansverige, är projekt- medel, investeringsbidrag och glesbygdsstöd de enda regionalpolitiska medlen av ekonomisk art. Projektmedlen nyttjas för insatser i mindre

utvecklade länsdelar, i krisorter och för att genom en förbättrad sektors- samverkan använda varje läns resurser på ett bättre sätt. I dessa 13 län har länsanslaget och projektmedlen en relativt blygsam omfattning. 36,6 Mkr i länsanslag, varav 15,7 Mkr får användas för projekt, budgetåret 1983/84. Om undantag görs för Blekinge ligger projektmedlen mellan 0,7 och 1,6 Mkr. För flera av dessa län synes en ökning av projektmedlen vara ett bra sätt att öka effektiviteten i det regionala utvecklingsarbetet. Detta anknyter till diskussionen i kapitel 12 om att en politik för regional utveckling bör bedrivas i alla län. Till kommittén har också inkommit ett antal skrivelser från län i syd- och mellansverige där vikten av projekt- medlen betonas.

Om den speciella projektramen i länsanslaget tas bort är det inte längre meningsfullt att lägga direkta förslag om projektmedlens storlek. Kommitténs förslag om länsanslagets storlek bygger emellertid på en bedömning av medelsåtgången för de olika möjliga ändamålen. För projektmedlen är det, mot bakgrund av vad som här framförts, motiverat att kalkylera med en ökning på 15 Mkr. Det är kommitténs mening att regeringen vid sin fördelning av länsanslaget bör beakta behovet av att förstärka medlen för projektverksamhet i län utanför stödområdet och speciellt se till förhållandena i sydöstra Sverige som de beskrivs i kapitel 10.

Vad gäller den centrala nivåns roll i dessa sammanhang vill kommit- tén betona vikten av att regeringskansliet kontinuerligt följer utveckling- en av länsstyrelsernas projektverksamhet och ser till att erfarenheter sprids mellan länen. Vi vill också beröra regeringens möjlighet att hålla inne en del av projektmedelsramen vid den ordinarie fördelningen mel- lan län för att sedan fördela medlen till specifika större projekt. Så har exempelvis skett i samband med uppdragen till länsstyrelserna i Uppsala och Kalmar län att lämna förslag till hur den tekniska kompetensen vid kärnkraftverken i Forsmark resp. Oskarshamn skulle kunna bidra till utvecklingen av omkringliggande företag. Efter redovisning av förslagen har regeringen ställt medel till länsstyrelsernas förfogande. Nyligen har regeringsuppdrag lämnats till länsstyrelserna i Jämtlands och Blekinge län att finna former för en förbättring av kontakterna mellan småföretag och högskolan. När förslagen redovisas kan dessa komma att finansieras genom ett speciellt tillskott av projektmedel till resp. länsstyrelse.

Denna arbetsform är, enligt kommitténs mening, ett intressant kom- plement till huvudregeln att medlen fördelas till länsnivå utan närmare specifikationer. Regionalpolitiska åtgärder som den centrala nivån be- dömer som angelägna kan på detta sätt konkretiseras på regional nivå innan beslut fattas. För länsstyrelsen, å andra sidan, underlättas kontak- terna med regionala och centrala myndigheter om man i ett utvecklings- arbete kan hänvisa till ett regeringsuppdrag. Det är, enligt kommitténs mening, rimligt att anslaget förstärks så att regeringen (industrideparte- mentet) vid fördelningen av länsanslaget kan behålla upp till 5 Mkr för att använda på ovan angivna sätt. Tillsammans med det tillskott på 15 Mkr som föreslagits ovan innebär detta att behovet av projektmedel, som i budgettermer kallas regionalt utveckingsarbete, kan beräknas till 85 Mkr jämfört med 65 Mkr för 1984/85. I avsnitt 13.2.1 föreslås att

anslaget för centrala konsultinsatser sammanförs med det samlade läns- anslaget. Det innebär en ytterligare förstärkning av anslagsposten regio- nalt utvecklingsarbete.

13.2. Sektorspåverkan

Sektoriseringen av den offentliga förvaltningen beskrevs i avsnitt 2.5. Där framhölls att de samhällsproblem som skall lösas i många fall är komplexa och att det därför är en förutsättning att flera olika sektors- myndigheter deltar. För regionalpolitiken gäller detta i speciellt hög grad eftersom den regionala utvecklingen i allt väsentligt bestäms av beslut inom andra samhällssektorer. En regionalpolitisk påverkan av sektors- myndigheter på regional och central nivå är därför en viktig regional- politisk uppgift.

Kommittén ansluter sig till en syn på regionalpolitisk sektorspåverkan som bygger på ett förtroende för sektorsorganens kompetens inom resp. område. Sektorsmyndigheten har huvudansvaret och de önskvärda re- gionalpolitiska anpassningarna avser i alla normala fall en marginell del av verksamheten. Utgångspunkten för en regionalpolitisk påverkan kan vara de långsiktiga, strukturella effekterna av vissa insatser, behovet av olika åtgärder i en eftersatt region eller möjliga samordningsvinster i konkreta projekt.

13.2.1. Sektorspåverkan på central nivå

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå kan sägas vara dels en påverkan på centrala beslutsfattare att verka för en mellanregional ut- jämning, dels försök att få olika centrala verk att samverka för att lösa problem i någon speciell region. Inom regeringskansliet åvilar det indu- stridepartementet att bevaka de regionalpolitiska konsekvenserna av olika beslut. Det kan gälla fördelningen av medel, beslut om generella eller selektiva restriktioner eller stimulanser, beslut om verksamhetsför- ändring, omorganisation, omlokalisering m.m. Det är svårt att bedöma effekterna av detta arbete, men samma svårigheter som finns på regional nivå att följa verksamheten inom flera olika sektorer, finns sannolikt även på central nivå. De mer koncentrerade insatserna torde ge mer påtagliga resultat. Exempel på sådana är beredningsarbetet åren 1981 -— 82 inför nedläggningen av vissa regementen och arbetet med utbild- ningssektorn i samband med den regionala utbildningsplaneringen.

Ett sätt att belysa i vad mån det sker regionalpolitiska anpassningar är att undersöka den regionala fördelningen av olika anslag som tillhör andra politikområden men är av regionalpolitiskt intresse. I kapitel 3 görs detta bl.a. med hjälp av material från statskontorets inventering av olika stödformer. De viktigaste är skatteutjämningsbidrag och arbets- marknadspolitiska insatser. Av den genomgången framgår att inom nästan alla berörda politikområden fördelas relativt sett större resurser till de regionalpolitiskt prioriterade landsdelarna.

Det är emellertid svårt att hävda att detta främst skulle bero på

myndigheternas författningsmässiga skyldighet att ta regionalpolitiska hänsyn eller på planeringstalens styrande effekt. I en period av relativt stabil befolkningsfördelning och relativt låg nivå på infrastrukturupp- byggnaden lär inte planeringstalen ha haft någon större effekt. Den viktigaste förklaringen till den regionalpolitiska anpassningen är sanno- likt att åtgärder inom många politikområden inriktas på att uppnå en viss servicenivå för invånare i alla regioner eller på att lösa problem där de uppstår. ] den komplexa regionalpolitiska problembilden finns något element som sektorsmyndigheten reagerar på. Om avstånden är långa avsätts relativt sett mycket medel för vägbyggnad och underhåll. Om arbetslösheten är stor blir de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna omfat- tande. Om skattekraften är låg utgår stora skatteutjämningsbidrag. Inom jordbrukspolitiken finns en målsättning att behålla jordbruk i hela lan- det, vilket motiverar speciella subventioner i norra Sverige.

Fördelningen av medel mellan län är emellertid ett grovt mått vid undersökning av den regionalpolitiska anpassningen i olika sektorer. Det visar för det första inte hur resurserna fördelas inom ett län. Detta är främst en fråga för den regionala nivån där länsstyrelsen har en sektorspåverkande roll. För det andra kan det finnas skevheter och orättvisor som inte syns i denna analys. Det ligger nära till hands att anta att sektorsmyndigheterna i besparingstider väljer att begränsa sitt syn- fält, frånsvära sig ”perifera” hänsynstaganden och genomdriva en strikt sektoriell optimering. För det tredje utgör okoordinerade och delvis omedvetna regionalpolitiska anpassningar inom olika sektorer sanno- likt inte den resursmässigt bästa lösningen av de regionalpolitiska pro- blemen.

Att klargöra de regionalpolitiska konsekvenserna av olika beslut är enligt kommitténs mening en viktig uppgift både på regional och central nivå. För att förstärka den regionalpolitiska sektorsbevakningen på central nivå har kommittén följande förslag.

Beslutet om statsbudgeten är sannolikt det beslut som har de största regionalpolitiska konsekvenserna. Det görs emellertid inte någon regel- mässig analys av budgetpropositionens regionala utfall. Kommittén fin- ner att detta är en viktig uppgift. I en sådan regional konsekvensanalys bör bl.a. kunna bedömas vilka effekter budgeten medför för de lands- delar som varit en utgångspunkt i detta betänkande. Uppdraget att utveckla metoder för en regional konsekvensanalys av statsbudgeten bör läggas på ERU, där kompetens för detta bör finnas efter erfarenhet från arbetet med en regional nedbrytning av långtidsutredningen.

Ett annat hjälpmedel är det stödregister som statskontoret givit förslag till i sin inventering av statliga stödinsatser (1982:15). Detta förslag bör snarast förverkligas. En överblick över den länsvisa fördelningen av i detta sammanhang relevanta statliga stödinsatser är intressant inte bara i beredningen av fördelningsbeslut utan också i den politiska debatten. Enligt kommitténs mening bör SIND ha ansvaret för stödregistret.

Bland de statliga verken intar SIND en särställning genom sitt ansvar för regionalpolitiskt stöd till näringslivet samt vissa andra regionalpoli- tiska uppgifter. Att ge SIND en direkt påverkansroll avseende andra statliga verk vore emellertid ett kraftigt avsteg från svensk förvaltnings-

tradition. Ett bättre sätt att utnyttja SIND:s kompetens är, enligt kom- mitténs mening, att regeringen ger uppdrag till SIND att utreda de regionala konsekvenserna av viktiga aktuella beslut. Ett sådant exempel skulle vara regionala konsekvenser av Televerkets utbyggnad av ett nytt telekommunikationsnät.

Regionalpolitisk sektorspåverkan på central nivå måste sålunda i allt väsentligt vara en regeringsuppgift. De statliga verken har emellertid en självständig ställning och regeringen har normalt inte befogenhet att påverka enskilda beslut. Det gäller i än högre grad när regering och riksdag väljer att styra de statliga verken genom rambeslut. Samtidigt är en medverkan av centrala statliga verk ofta nödvändig för att lösa problemen i en region. Ett exempel på hur denna medverkan kan ske är förslagen i regeringens Bergslagsproposition. STU och SIND ges i upp- drag att lägga fram förslag på åtgärder i Bergslagen. För att bekosta de åtgärder som befinns lämpliga har regeringen 25 Mkr till sitt förfogande.

Detta sätt att tillvarata verkens kompetens och påverka deras verk- samhet är, enligt kommitténs mening, lämpligt att använda i högre utsträckning i framtiden. Sådana centrala resurser kan tas fram i särskild ordning i propositioner avseende aktuella problemområden. Det är emellertid önskvärt att regeringen varje år tilldelas en begränsad ram för sådana ändamål även om användningen inte i detalj kan preciseras i förväg. Nuvarande anslag för centrala konsultinsatser uppgår till 10 Mkr, varav 8 Mkr disponeras av SIND och 2 Mkr av regeringen. Dessa medel kan idag enbart användas inom stödområdet. För att möjliggöra en vidare användning föreslår kommittén att beloppet utökas till ca 20 Mkr varav ca 10 Mkr bör disponeras av regeringen för bl.a. ovan angivna ändamål. Även områden utanför stödområdet bör därvid kunna komma ifråga. Kommittén ser vidare ingen anledning till att bibehålla ett särskilt anslag för detta ändamål. Som en förenkling av budgetsystemet föreslår kommittén därför att dessa medel sammanförs med övriga medel för regionalt utvecklingsarbete inom det samlade länsanslaget. Tillsammans med tidigare förslag (avsnitt 13.1.3) innebär detta att medelsbehovet för regionalt utvecklingsarbete kan beräknas till 105 Mkr varav ca 25 Mkr skulle disponeras på central nivå för projektverksamhet, konsultinsatser och andra sektorspåverkande åtgärder.

Kommittén vill i detta sammanhang också ta upp decentraliseringen av statlig verksamhet. De stora utlokaliseringar som skedde under 70-talet har enligt kommitténs mening haft positiva effekter. I det decen- traliseringsarbete som nu pågår eftersträvas att myndigheter med huvud- kontor i Stockholm överför allt fler funktioner till existerande eller nya regionala och lokala myndigheter/filialer. Syftet är dels att förbättra servicen, dels att stödja sysselsättning och kompetensutveckling utanför Stockholm.

Regeringen uppdrog den 5 april 1984 åt ett tjugotal statliga myndig- heter med huvudkontor i Stockholm/Solna att redovisa decentralise- ringsplaner för perioden 1985 —94. En minst 10-procentig överföring av årsarbeten bör enligt uppdragen eftersträvas. Därvid bör ökade möjlig— heter att utnyttja data- och telekommunikationstekniken tas till vara. Uppdraget skall redovisas till regeringen före utgången av 1984.

Kommittén vill betona vikten av att en sådan lO-procentig överföring av sysselsättning förverkligas. I de fall hela funktioner eller enheter inom myndigheterna kan förläggas till annan ort bör dessa lokaliseras till regionalpolitiskt prioriterade områden. De stödjepunkter som utpekats i detta betänkande kan då vara lämpliga lokaliseringsorter.

En annan modell för att inom länen få ut sysselsättningstillfällen och förbättra servicen, är att etablera ett lokalkontor som samutnyttjas av olika regionala myndigheter. Exempel på detta finns bl.a. i Norrtälje, Östhammar, Mora och Ånge. Denna fråga tas upp i glesbygdsdelegatio- nens rapport om glesbygdspolitiken.

13.2.2. Sektorspåverkan på regional nivå

I avsnitt 2.6 beskrevs målsättningar och förutsättningar för sektorspåver- kan på regional nivå. Där betonades vikten av samverkan mellan läns- styrelsen och andra organ — kommuner, landsting, utvecklingsfond, statliga länsnämnder m.fl. i det regionala utvecklingsarbetet. De personella och ekonomiska resurser som sammantaget disponeras i varje län är stora. En samverkan med kommuner och landsting är angelägen och vad gäller statliga länsorgan bör dessa, i enlighet med gällande förordning, anpassa sin verksamhet till de regionalpolitiska riktlinjer som länsstyrelsen fastlägger.

Samtidigt konstaterades att länsstyrelsens försök till sektorspåverkan genom uppföljning av sektorsmyndigheternas verksamhet och genom regionalpolitiska riktlinjer i olika planeringsdokument är en besvärlig process med begränsade möjligheter till framgång. De regionala sektors- myndigheterna är underordnade resp. centralt verk och tenderar att betrakta länsstyrelsen som ett sidoordnat organ. Avgörande för sektors- organens anpassning till målen för länets utveckling är dels hur hårt sektorsorganet styrs från sitt verk, dels länsstyrelsens styrka (författ- ningsmässigt och ekonomiskt).

I avsnitt 2.6 återgavs också några positiva erfarenheter vad gäller sektorssamverkan på regional nivå. Regeringsuppdraget till länsstyrel— serna att utarbeta regionala industriprogram bedömdes ha lett till en förbättrad samverkan mellan olika samhällsorgan som verkar inom näringspolitikens område. Vidare bedömdes att de projektmedel som länsstyrelserna disponerar sedan 1979, har lett till direkta samordnings- effekter genom de projekt som genomförts. Projektsamarbetet mellan olika regionala och lokala myndigheter har också verkat indirekt genom att öka kunskap och förståelse för andra verksamheter och därmed förbättrat förutsättningarna för framtida sektorssamverkan.

Det är kommitténs mening att förutsättningarna för regional sektors- samverkan ytterligare måste förbättras. Detta kan i princip ske på tre olika sätt:

Cl de regionala sektorsorganen kan ges ett större handlingsutrymme genom ökad decentralisering av beslutsfattande och prioriteringsan- svar [] länsstyrelsens regelstyrda samordningsbefogenheter kan stärkas

El länsstyrelsens ekonomiska medel för samordning utökas och an- vändningsområdet breddas.

Handlingsutrymmet för de regionala sektorsmyndigheterna bör kunna öka under de närmaste åren p g a de decentraliseringssträvanden som utmärker genomförda och planerade organisationsförändringar inom en rad statliga verk. Som exempel kan nämnas förstärkningen av läns- skolnämndens befogenheter. Det förtjänar emellertid att påpekas att en beslutsdecentralisering som kombineras med bibehållna eller t.o.m. än- nu striktare regler än tidigare, inte medför det ökade regionala hand- lingsutrymme som är önskvärt. Kommittén ser inte anledning att lägga några förslag avseende beslutsdecentralisering utan nöjer sig med att markera behovet av större utrymme för regionala anpassningar i sektors- organens verksamhet.

Länsstyrelsens samordningsroll ingår som en väsentlig del i den orga- nisationsöversyn av den regionala statliga förvaltningen som civildepar- tementet initierat. Statskontoret har fått i uppgift att utforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning. Förslaget skall ta sin utgångs- punkt i en studie av de regionala myndigheterna i Norrbottens län. Statskontoret skall i sitt utredningsarbete utgå från att länsstyrelsen skall ges ett mer markerat ansvar för att de statliga insatserna i länet samord- nas mot en för länet positiv utveckling och framtid. Enligt uppdraget kan detta ske genom att länsstyrelsen tar över vissa beslutsfunktioner och arbetsuppgifter eller att länsstyrelsen ges ett större inflytande över nu- varande länsförvaltning. Kommitténs förslag om att förstärka det sam- lade länsanslaget och därmed länsstyrelsens möjligheter att besluta om användningen av en stor del av de regionalpolitiska medlen överens- stämmer väl med denna syn på länsstyrelsens roll. Med tanke på det pågående utredningsarbetet ser inte kommittén någon anledning att komma med konkreta organisatoriska förslag inom detta område. Det förändringsarbete som påbörjats synes ligga väl i linje med de föränd- ringsbehov som kommittén i övrigt kunnat konstatera.

Vad gäller länsstyrelsens ekonomiska medel innebär kommitténs för- slag en kraftig förbättring. Det samlade länsanslaget ökar till 440 milj per år och den speciella projektramen föreslås bli borttagen. Detta torde innebära en starkare ställning för länsstyrelsen också i samordningsrol- len. Möjligheten att bedriva samverkansprojekt med kommune: och med sektorsorgan ökar.

En möjlig förändring när länsanslaget ökar är att tillåta ett mer direkt ”köp” av regionalpolitiskt betingade anpassningar från sektorsorganen, t.ex. genom att delfinansiera viss serviceverksamhet eller genom Att ge bidrag till angelägna investeringsarbeten i offentlig regi. Kommittén finner emellertid en sådan förändring olämplig. En sådan ordning kan inbjuda till taktiskt motiverade prioriteringar av de resurser som resp. sektor själv disponerar. I ett sådant läge skulle länsanslaget behöva mångdubblas för att räcka till rimliga regionalpolitiska anpassn ngar. Det är enligt kommitténs mening bättre att hålla fast vid nuvarande modell med skyldighet för den ansvariga sektorsmyndigheten itt ta regionalpolitiska hänsyn i sin verksamhet.

Av de medel för att påverka sektorsorganen som står till länsstyrelsens förfogande synes en kombination av projektverksamhet och sektorspro- gramarbete (se avsnitt 2.6.3) vara effektivast. Att följa det löpande arbe- tet inom flera olika sektorer och bedöma om detta står i samklang med målen för länets utveckling är en snart sagt omöjlig uppgift för en länsstyrelse. Genom att prioritera någon sektor i enlighet med ett rege- ringsuppdrag eller efter eget val kan ett mer djupgående sektorsprogram utarbetas tillsammans med sektorsorganet.

14. Forskning och utbildning

14.1. Högskolan och den regionala utvecklingen

Forskningen och den högre utbildningen har en nyckelroll som drivkraft i den ekonomiska och sociala utvecklingen. Inte minst i perioder då omfattande ekonomiska strukturförändringar sker och behoven av om- prövning och förnyelse uppfattas som stora, betonas denna roll. Kraven och förväntningarna på att forskning och utbildning skall bidra till lösningar på olika problem sätts högt. Situationen i dag är starkt präglad av detta synsätt.

I de senaste decenniernas reformer på högskolans område har den regionala dimensionen starkt betonats. I beslut som rört lokalisering, dimensionering och inriktning av högre utbildning och forskning har regionalpolitiska mål och prioriteringar på ett medvetet sätt vägts in. Detta har självfallet underlättats av att de utbildningspolitiska och de regionalpolitiska målen i dessa avseenden i stor utsträckning har varit likartade.

En utgångspunkt för de överväganden och förslag som 1968 års ut- bildningsutredning (U 68) redovisade var den sneda geografiska rekry- teringen till högre utbildning.'. För att främja de primära utbildnings- politiska målen - ”att ge alla människor, oavsett bostadsort, tillfälle till utbildning som såvitt möjligt tillgodoser individens krav på utbildning- ens inriktning” - bedömdes en mera spridd lokalisering av den högre utbildningen vara angelägen.

Den geografiska fördelningen av långtidsutbildad arbetskraft konsta- terades också vara mycket sned. Även om variationer i näringslivets och den offentliga sektorns efterfrågan på arbetskraft ansågs vara det huvud- sakliga skälet, framhölls att avståndet till ort eller orter med högre utbildning var av stor betydelse. En spridning av utbildningens lokali- sering till flera orter skulle således även bidra till en jämnare fördelning av de långtidsutbildade.

Diskussionerna i U 68 fördes samtidigt som ortssystemdiskussionen var som intensivasti Sverige såväl som i andra länder. Beträffande den framtida lokaliseringen av högskoleutbildning framhölls i utredningen bl.a. följande:

”Förekomsten av ett universitet eller en högskola anses utgöra den mest dominerande utvecklingsfaktorn för en region. Mot den bakgrun- den kan lokaliseringsvalet för den högre utbildningen komma att bli ett

' SOU 197312, Högsko- lan.

verkningsfullt medel i den långsiktiga regionalpolitiken. För vissa slag av högskoleutbildning utgör emellertid den begränsade delbarheten ett effektivt hinder mot en mycket kraftig spridning av utbildningen. Detta talar för att den framtida lokaliseringen av högskoleutbildning begrän- sas till ett antal större tätortsregioner. Till ledning för valet av dessa bör bl.a. kunna tjäna de bedömningar av skilda orters roll i den regionala utvecklingen som gjorts av statsmakterna och i statliga utredningar.”

Det är alldeles uppenbart att den omfattande utbyggnad och geogra- fiska spridning av den högre utbildningen som har skett under i stort sett de två senaste decennierna, med universiteten i Umeå och Linköping, högskolan i Luleå samt de s.k. regionala högskolorna på ett stort antal orter, har haft stor betydelse för utvecklingen såväl i landet som helhet som i olika regioner. Sett från individsynpunkt har tillgängligheten till högre utbildning radikalt förändrats. På motsvarande sätt har, från näringslivets och den offentliga sektorns utgångspunkter, tillgången bå- de till välutbildad arbetskraft och till resurser för utvecklingsarbete förbättrats.

Vad gäller de samlade resurserna för grundläggande högskoleutbild- ning kan konstateras att de idag fördelas förhållandevisjämnt mellan de olika högskoleregionerna sett i relation till deras befolkning (se tab. 14.1). Jämförelsen bör emellertid inte hårdras. Befolkningen i en enskild högskoleregion utgör självfallet ingen absolut norm för fördelning av resurser. Så kan t.ex Stockholms och Uppsala högskoleregioner i vissa sammanhang ses som en enhet. Det gäller främst i fråga om utbildning inom teknisk sektor. Även om dessa förhållanden beaktas framstår vissa avvikelser från ett mera genomsnittligt mönster. Det gäller Stockholms- regionens stora andelar vad gäller utbildning inom vårdyrkessektorn och sektorn för kultur- och informationsyrken samt Umeåregionens ex- tremt lilla andel i den senare.

I fokus vad gäller högskolans roll under den närmaste framtiden står dess möjligheter att medverka till näringslivets förnyelse och utveckling. Detta gäller generellt i samhällen av Sveriges typ. Förväntningarna på

Tabell 14.1 Resurser för grundläggande högskoleutbildning. Fördelning på högskoleregioner och utbildningssek- torer 1983/84

Region T AES V U KI Totalt Befolk- ning Stockholm 30,2 19,1 37,5 20,2 47,4 27,6 19,3 Uppsala 6,8 20,8 12,4 17,7 8,6 14,6 19,3 Linköping 11,1 5,1 4,5 10,1 1,4 7,5 8,3 Lund/Malmö 18,7 20,9 19,2 12,9 18,8 19,1 19,1 Göteborg 22,6 18,9 16,0 18,4 28,4 20,0 23,1 Umeå 10,6 15,3 10,2 14,0 1,3 11,4 10,9 Totalt 100 100 100 100 100 100 100 Totalt (milj. kr.) 550 254 380 654 165 2 367 Källa. Regleringsbrev for 1983/84 Förklaring. T =teknisk sektor AES = administrativ, ekonomisk och social sektor V = vårdsektor U = utbildningssektor KI kultur och informationssektor

högskolans och forskningens möjligheter är högt ställda. Nya former för samverkan mellan högskolan och näringslivet prövas och intensiteten i denna verksamhet är hög och i växande. Som har redovisats i kap. 9 är utvecklingen i Sverige på detta område koncentrerad till storstadsregio- nerna i första hand och övriga universitetsorter i andra hand. Det som f.n. och under den närmaste framtiden sker i dessa orter kommer att för lång tid framåt påverka hur och var den industriella utvecklingen i landet sker.

Det är i detta perspektiv angeläget att det nära samspel mellan utbild- ningspolitiska och regionalpolitiska mål som hittills har präglat reform- arbetet på högskolans område, även fortsättningsvis får vara vägledan- de. För att förnyelsen och utvecklingen av svenskt näringsliv inte skall ske på ett sätt som ytterligare förstärker den regionala obalansen mellan de norra och södra delarna av landet, är det enligt kommitténs mening angeläget med åtgärder för att vidga och profilera den forskningsmäs- siga basen i Umeå högskoleregion samt att på olika sätt stimulera den samverkan mellan näringsliv och forskning och utbildning som redan sker i regionen. I avsnitt 14.2 nedan redovisas förslag på konkreta åtgärder i detta syfte.

I direktiven till kommittén erinras om att universitets- och högskole- ämbetet (UI-IÄ) har regeringens uppdrag att lämna förslag om anord- ningar för att ta till vara de mindre högskoleenheternas kapacitet för forsknings- och utvecklingsarbete med syfte att främja omkringliggande regioners näringsliv och offentliga verksamheter. Vidare framhålls att kommittén bör inhämta upplysningar om den verksamhet som förekom- mer här och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan fordras för att stärka utbildningens och forskningens medverkan i en utveckling av näringslivet. Dessa frågor tas upp i avsnitt 14.3 nedan.

Vid sidan av forskningens strategiska och långsiktiga betydelse är det viktigt att konstatera att den kvantitativt mest betydande kontakten och överföringen av kunskap mellan högskola och näringsliv sker genom att unga nyutbildade går ut i arbetslivet. Utbildningssystemets dimensione- ring, inriktning och inte minst flexibilitet är därför av avgörande bety- delse för bl.a. den önskvärda förnyelsen och utvecklingen av näringsli- vet.

De snabba förändringarna av näringsliv och arbetsmarknad skapar i sin tur nya utbildningsbehov. Vidareutbildning inom och utom företag behövs för att bl.a. den nya teknikens möjligheter skall kunna tas tillvara. Kraven på utbildningssystemet blir stora. Anpassning till nya förutsätt- ningar och förhållanden ställer krav på omprioriteringar av resurser och effektivare resursutnyttjande genom samordning och samverkan såväl mellan olika utbildningsanordnare som mellan dessa och företrädare för skilda intressen. Det gäller t.ex lokala och regionala myndigheter men också näringsliv och fackliga organisationer.

Anpassning till lokala och regionala förutsättningar blir viktiga. Det utökade regionala planeringsansvaret inom såväl gymnasieskolan som högskolan ger möjlighet att i viss utsträckning samordna olika intressen och inrikta utbildningsutbudet så att det bättre motsvarar de regionala behoven. Delvis nya utbildningsformer kan också prövas. Såväl inom

' SOU 1981:96, En re- formerad gymnasie- skola. ? DS U 1983z9, Utbild- ning för framtiden.

gymnasieutredningen' som utbildningsekonomiska utredningen2 har t.ex. föreslagits att kortare yrkesinriktade kurser utvecklas inom gymna- sieskola och högskola för att tillgodose lokala och regionala utbildnings- behov. Försöksverksamhet i denna riktning bedrivs sedan läsåret 1983/ 84 i de fyra nordligaste länen samt i Södermanlands län. I främst Umeå högskoleregion skapar detta bl.a. nya möjligheter till samverkan mellan högskola och gymnasieskola.

Det är kommitténs mening att en fortsatt utveckling och anpassning på utbildningens område i den riktning som här har givits exempel på, är en av de viktigaste delarna i arbetet för att främja en önskvärd ekonomisk utveckling i landets regioner. Det uppdrag att medverka i utbildningsplaneringen i länen som regeringen i mars 1983 gav till samt- liga länsstyrelser bör i sig underlätta en sådan utveckling. Uppdraget avser såväl gymnasie- som högskoleutbildning. Den avrapportering av uppdraget som skall göras under hösten 1984 bör vidare ge en samlad bild av vilka problem som kan motivera särskilda insatser eller andra åtgärder från centrala organ.

14.2. Åtgärder för att främja FoU-verksamheten samt samverkan mellan högskola-näringsliv i Umeå högskoleregion

I den del av landet - mer än halva dess yta - som motsvaras av Umeå högskoleregion spelar forsknings- och utbildningspolitiken en mer av- görande roll än i andra delar av landet när det gäller att förnya och utveckla näringslivet. Det hänger samman dels med närings- och syssel- sättningsstrukturen inom regionen, dels med att kunskaps- och utveck- lingscentra utanför högskolan är få och volymmässigt små. Även det företagsinterna forsknings- och utvecklingsarbetet är volymmässigt mindre än i övriga delar av landet. För att näringslivet i regionen aktivt skall kunna bidra till tillväxt och förnyelse i svensk ekonomi krävs en allmän höjning av tekniknivån och speciella satsningar på högteknikom- råden med snabb expansion.

Insatser av det senare slaget bör i första hand avse de forskande högskoleenheterna i regionen, dvs. Umeå universitet och högskolan i Luleå.

Såväl universitetet i Umeå som högskolan i Luleå etablerades med uttalade regionalpolitiska ambitioner. Trots att relativt kort tid har gått sedan verksamhetsstarten -i Luleås fall endast drygt en tioårsperiod - har de båda högskoleenheterna haft stor betydelse för utvecklingen på respektive ort men också i övre Norrland som helhet. Det är angeläget att bygga vidare på hittills gjorda satsningar. Genom sådana åtgärder kan dessa orters funktion som stödjepunkter för hela regionen förstär- kas. Insatserna bör vidare inriktas så att verksamheterna i resp. ort kompletterar varandra och en önskvärd profilering erhålls såväl mellan enheterna i regionen som i förhållande till andra universitet och högsko- lor. Med en medveten arbetsfördelning mellan orterna skapas också

förutsättningar för samarbete och därmed ett bättre totalt utnyttjande av befintliga och tillkommande resurser än annars.

14.2.1. Insatser för bioteknisk forskning och utbildning i Umeå

1 Umeå finns f.n. en betydande kompetens inom det biotekniska områ- det. Forskning och utbildning sker inom medicinsk fakultet, matematisk- naturvetenskaplig fakultet samt inom den del av skogsvetenskapliga fakulteten som är lokaliserad till Umeå. Forskning och utvecklingsarbe- te bedrivs även inom FOA 4, Röbäcksdalens försöksanstalt m.fl. institu- tioner i Umeå. Det är också främst inom det biotekniska området som en rad samverkansprojekt med näringslivet håller på att utvecklas. Bioteknik innebär att man använder levande celler, dvs livsprocesser, för framställning av olika produkter. Hybrid-DNA teknik eller gentek- nologi är en grundläggande metodik för bioteknologin. Dess viktigaste tillämpningar finns för närvarande inom läkemedelsindustrin. Uppen- bart är dock att verksamheter inom så vitt skilda områden som gruvin- dustrin, livsmedelsindustrin, skogsindustrin samt kommunal verksam- het som avfallshantering och sjukvård i många avseenden kommer att få sina förutsättningar drastiskt förändrade genom denna teknologis ut- veckling. Fördelarna med teknologin är många. Den innebär bl.a. möjlighet till stor produktion under småskaliga och decentraliserade förhållanden. Ibland, t.ex. vid vaccinframställning, innebär teknologin betydande minskning av personalrisker. Den kan också innebära möjlighet att utnyttja svåråtkomliga naturprodukter. Flera bedömare menar att gen- teknologisk bioteknik kan få samma potential som elektronik- och data- teknik. För närvarande sker merparten av all bioteknologisk verksamhet vid universitetsinstitutioner, men det är av största vikt för industrins utveckling att dessa kunskaper kan appliceras på industriell verksamhet. Mikrobiologiska institutionen vid Umeå universitet var bland de förs- ta i Sverige att använda genteknologi som ett vetenskapligt hjälpmedel. Ett flertal angränsade institutioner har länge bedrivit cellbiologisk forsk- ning av direkt relevans för bioteknologiska applikationer. Dessa institu- tioners arbete har länge varit internationellt uppmärksammande. Genom tillkomsten av Enheten för tillämpad cell- och molekylärbio- logi 1979 tillvaratogs dessa kunskaper för uppbyggandet av en institu- tion, vars syfte var att bedriva grundforskning med cellbiologisk och genteknologisk inriktning. Enheten och samarbetande institutioner har redan etablerat en bred kontaktyta med industriella uppdragsgivare med ett sammanlagt forsk- ningsanslag på nära 6 Mkr. Ett flertal projekt som stöds från forsknings- råd, STU och Norrlandsfonden, finns nu med bioteknisk profil. Enheten befinner sig ännu i uppbyggnadsfasen. Jämfört med motsva- rande internationella satsningar är volymen liten. Det är därför nödvän- digt att bygga ut verksamheten så att den internationellt sett unika vetenskapliga kvaliteten inom det cell- och genteknologiska området kan tas till vara.

Den genteknologiska forskningen är synnerligen kostnadskrävande och hade aldrig kunnat få nuvarande storlek med sedvanligt forsknings- stöd. Så är även fallet vid Umeå universitet där Kabikoncernens stöd har varit en nödvändig förutsättning för uppbyggandet av verksamheten. Forskningen har av detta skäl fått en inriktning på läkemedel. Det är emellertid önskvärt att även annan industri uppmärksammar bioteknisk forsknings möjligheter för förnyelse. Så sker också i allt större utsträck- ning.

Under senare år har näringslivets efterfrågan av högt utbildad arbets- kraft inom bioteknik ökat mycket snabbt. Detsamma gäller intresset för att utveckla idéer och produkter från forskningen i industriell tillämp- ning. Inom universitetet har också under senare år det biotekniska området givits högsta prioritet vilket medfört att nya resurser successivt tillförts. En teknisk utbildning bestående av fysik, kemi- och bioteknik är under utveckling vid universitetet. En sådan utbildning kan bli en viktig kompetensskapande faktor i hela norrlandsregionen. Den skulle skapa förutsättningar för en intressant industriell utveckling. Det är emellertid väl känt att omprioriteringar och resursomfördelningar måste ske successivt och över lång tid innan mera påtagliga förändringar kan nås.

För att underlätta och påskynda den önskvärda och påbörjade omför- delningen av forsknings- och utbildningsresurser till förmån för det biotekniska området, föreslår kommittén att Umeå universitet tillförs totalt 25 milj.kr. från den regionalpolitiska treårsramen. Medlen föreslås kunna disponeras med 5 milj.kr. per år under en femårsperiod. För medlens disponering, t.ex. i fråga om tillsättande av tjänster etc, bör för sektorn normala regler gälla. Viss del av medlen bör kunna avse