SOU 1984:83
Folkstyret i kommunerna : medverkan - delaktighet - ansvar : diskussionsbetänkande från 1983 års demokratiberedning
Till Statsrådet och chefen för civildepartementet
Genom beslut den 26 maj 1983 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet, Bo Holmberg, att tillkalla en beredning för att utre— da och utveckla den kommunala demokratin, folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin, brukarinflytande och brukarmedverkan.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr o m den 1 juni 1983 såsom ledamot och ordförande kommunalrådet Lars Eric Ericsson. Fr o m den 19 juli 1983 förordnades såsom ledamöter landstingsrådet Gunnel Färm, kommunalrådet Axel Gisslén, sakkunnige Rune Ham- marbäck, landstingsrådet Karl-Gunnar Holmqvist, riksdagsledamoten lngvar Karlsson, kommunalrådet Sven Lindgren, förbundsordföranden Sture Nordh, riksdagsledamoten Berit Oscarsson, kommunalrådet Len- nart Pettersson, landstingsledamoten Anders Westerberg. Fru Marie- Christine von Sydow förordnades fr o m den 19 juli 1983 to m den 28 maj 1984 då hon på egen begäran blev entledigad från uppdraget som ledamot. Borgarrådet Lennart Rydberg förordnades som ny ledamot den 28 maj 1984. Vidare förordnades sekreteraren Margareta Svensson fro m 1 september 1983 och förbundsordföranden Sigvard Marjasin samt förbundsordföranden Kent Christensson from den 6 oktober 1983.
Såsom sakkunniga förordnades fr o m 19 juli 1983 direktören Hans Anderson, Svenska kommunförbundet, departementsrådet Lars Hög- dahl, civildepartementet samt avdelningschefen Urban H Karlsson, Landstingsförbundet. Fd avdelningschefen, numera direktören Curt Riberdahl, Svenska kommunförbundet och förbundsjuristen Jan Sahlin, Landstingsförbundet, förordnades fr o m den 9 januari 1984.
Som experter åt beredningen förordnades informationschefen Lars- åke Larsson fro m den 1 oktober 1983, hovrättsassessorn Bo Löven fr o m den 9januari 1984 och redaktör Catharina Söderbergh fr o m den 1 september 1984.
Huvudsekreterare i beredningen är fr o m den 1 juni 1983 departe- mentssekreteraren Sören Häggroth. Sekreterare är fr o m den 1 juni 1983 förste sekreteraren Inger Sävenstrand, filosofie kandidaten Torgny Sköldborg. Regeringsrättssekreteraren Ingegärd Hilborn förordnades 15 mars 1984. Som biträdande sekreterare förordnades skolpsykologen Annalill Ekman den ljanuari 1984.
Beredningen har antagit namnet 1983 års demokratiberedning. Det föreliggande betänkandet, som härmed överlämnas, är bered-
ningens första. Underlaget för beredningens ställningstaganden har ut- arbetats inom beredningens sekretariat.
Stockholm i oktober 1984 Lars Eric Ericsson Gunnel Färm Axel Gissle'n
Karl-Gunnar Holmqvist Ingvar Karlsson
Sture Nordh Berit Oscarsson Sigvard Marjasin Kent Christensson Anders Westerberg Margareta Svensson
Rune Hammarbäck Sven Lindgren Lennart Pettersson Lennart Rydberg /Sören Häggroth Inger Sävenstrand Torgny Sköldborg
Ingegärd Hilborn Annalill Ekman
3. Ökad kommunal självstyrelse Försök med ökad kommunal självstyrelse Översyn av kommunallagstiftningen Gällande lagstiftning
Behovet av en översyn
Ramlagstiftning
10 11 12 13 14 15 16 16 17 19 20
21 21
25
27 28 33 37 39 44 46 48 51 53
57 57 58 58 59 61
4 Hur kan folkstyret utvecklas i det egna landstinget och i den egna kommunen
Direktiv till 1983 års demokratiberedning (Dir
Särskilda yttranden Bilaga ! I983:44) . Bilaga 2 Tilläggsdirektiv t 1 984:I ) . . Bilaga 3 Tilläggsdirektiv !
I984:3l)
ill 1983 års demokratiberedning (Dir
ill I 983 års demokratiberedning (Dir
63
65
73
81
87
Förord
En huvuduppgift för 1983 års demokratiberedning är att genom försök och utbyte av erfarenheter utveckla oranisationen, metoderna och ar- betsformerna i kommunerna. Syftet är att underlätta för medborgarna att kunna medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma ange- lägenheter.
I detta arbete är det viktigt att på olika sätt utveckla former för ökad brukarmedverkan genom folkrörelser, kooperativ och direkt i olika kommunala verksamheter. Dessa åtgärder måste självfallet sättas in i ett större sammanhang. Därför tar också beredningen upp andra åtgärder som är viktiga för att utveckla den kommunala självstyrelsen. Bered- ningen vill även framhålla att detär fråga om ett långsiktigt arbete såväl centralt som lokalt.
För att bredda diskussionen och stimulera till försök på olika områden lägger demokratiberedningen nu fram detta betänkande.
Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Sven Lindgren och Lennart Pettersson, ledamoten Lennart Rydberg, Ingvar Karlsson och ledamoten Anders Westerberg..
Vi är tacksamma att få förslag, idéer och synpunkter senast den 1 mars 1985. Vår slutrapport skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 1985.
1. Folkstyret i kommunerna[
Medverkan — Delaktighet — Ansvar
Folkstyret i vårt land har en stark förankring bland människorna, inte minst genom arbetet i kommuner och landsting, i partier och övriga folkrörelser.
Organisation och arbetsformer i den kommunala verksamheten bör utvecklas så att fler aktivt kan medverka. För att detta skall fungera i praktiken och upplevas som meningsfullt är det viktigt att medborgarna får möjlighet till verkligt inflytande, delaktighet och ansvar.
Att delta i ett arbete måste innebära att man uträttar något konkret. Aktivitet och påverkan ärinte bara beslut och protokoll. Besluten måste också omsättas i praktisk verklighet. Demokrati i djupare mening hand— lar om en människosyn: Tron på att alla har viljan och förmågan att vara med och ta ett gemensamt ansvar för såväl beslut som för att de sedan förverkligas. Demokratin får härmed ett vidare och djupare värde.
Demokratins egenvärde ligger i att medborgarna genom att delta i en demokratisk process kan påverka den kommunala verksamheten. Det ligger ett väsentligt livsvärde i att tillsammans med andra bestämma över viktiga gemensamma angelägenheter.
För att fördjupa och utveckla den kommunala demokratin måste samspelet mellan de förtroendevalda, föreningslivet och brukarna (med- borgare som använder olika kommunala tjänster) vidgas.
Människornas engagemang genom ideellt arbete behövs också i det framtida samhällsarbetet. Det är en styrka för vår demokrati att medbor- garna har många olika intressen.
Det är i det dagliga livet som människorna upplever behov som bör lösas av kommuner och landsting. Det kan gälla omsorgen om barnen och de äldre, ungdomens utbildning, bostadsfrågor, miljöfrågor och en god sjukvård.
I allt detta arbete är det nödvändigt att besluten ligger så nära män- niskorna som möjligt.
Samhället bör organiseras så att besluten fattas på så låg nivå som möjligt. Samtidigt måste man se till att inte andra grupper eller intressen blir lidande.
' Om inte annat anges avses med "kommuner- na” i fortsättningen som regel kommuner och landsting
Förutom på de tekniska och ekonomiska framstegen grundar sig väl- färdssamhället bl a på: [1 De många människornas insatser för att skapa ett bättre och tryggare samhälle. Cl Att den offentliga sektorn tillgodoser viktiga behov. El Stark solidaritet. [] Att idéer, initiativ och praktiska lösningar har drivits fram i samver- kan, inte minst där människorna bor och arbetar genom t ex partier och övriga folkrörelser.
Det är ett tålmodigt och många gånger slitsamt arbete. Men tillfredsstäl- lelsen att få vara med och skapa ett bättre liv i vårt samhälle är och förblir en viktig drivkraft.
Det traditionella engagemanget i de politiska partierna måste även i detta arbete utgöra grunden för det representativa systemet.
De politiska resurserna är ojämnt fördelade
I ett avancerat samhälle måste demokratin bygga på ett representativt system. Den representativa demokratins styrka är den allmänna och lika rösträtten. Varje röst är lika mycket värd. Visserligen utnyttjas inte rösträtten av alla men valdeltagandet i Sverige är dock mycket högt.
Det finns en allvarlig svaghet med den representativa demokratin. Graden av delaktighet och medansvar i beslut och verkställighet blir låg. Det är därför angeläget att komplettera den representativa demokratin med olika former av direkt inflytande och delaktighet. Inom den kom- munala verksamheten kan en sådan komplettering ske genom olika former av brukarmedverkan, självförvaltning, kooperativt huvudman- naskap eller folkrörelseansvar. Kommunernas organisation och arbets- former bör förändras så att det öppnas fler möjligheter till inflytande på sådant sätt.
Därvid framträder det emellertid ett problem som kräver mycket stor uppmärksamhet: alla medborgare har inte samma möjligheter att hävda sina intressen i dessa sammanhang. Jämfört med den allmänna och lika rösträtten är inflytandet i dessa former i praktiken graderat; det bestäms i hög grad av ekonomiska, sociala och kulturella faktorer.
Låginkomstutredningen och många andra undersökningar bekräftar detta. De politiska resurserna är inte jämlikt fördelade.
Kultur och traditioner spelar en roll. Det är särskilt påtagligt för invandrarna. Både språk och sedvänjor kan vara ett hinder. Men även infödda svenskar har liknande svårigheter. För den som inte har erfaren- het av föreningsarbete eller som alltid har fått spela en underordnad roll i arbetsliv och familj, är det inte så lätt att ta aktiv del i ansvaret för gemensamma angelägenheter.
Skillnader i utbildning och information spelar också en stor roll. Det behövs kunskap om hur samhället är organiserat, om vägar att gå i byråkratin och det krävs att man är informerad om lagar och förordning- ar för att ha inflytande på dessa vägar. På informationsområdet hotar den informationsteknologiska utvecklingen att skapa nya klyftor.
Ekonomiska resurser spelar ofta en roll. Ett enkelt exempel på detta är boendet. Äganderätt och bostadsrätt ger den boende ett helt annat inflytande över bostaden och dess miljö än hyresrätten. Även i andra fall betyder ekonomiska resurser mycket för att kunna utnyttja direkta och informella vägar till inflytande.
Sociala förhållanden spelar in. För en ensamstående småbarnsföräl- der med tungt arbete är det inte så lätt att få tid och ork att räcka till för engagemang i samhällsarbetet. Arbetstider och svårigheter att få ledigt från arbetet kan också lägga hinder i vägen.
I alla dessa avseenden finns högst reella skillnader mellan olika indi- viders och gruppers möjligheter till inflytande som sträcker sig utöver deltagande i allmänna val. Dessa skillnader får inte hindra en utveckling till ökad delaktighet vid sidan om det representativa systemet. Men alla steg i utvecklingen måste förberedas och genomföras på sådant sätt att dessa skillnader i förutsättningar inte slår igenom i helt olika grad av delaktighet för olika grupper av medborgare.
Det får inte växa fram en ny typ av klasskillnader. Arbetet med att fördjupa den kommunala demokratin måste därför innefatta medvetna åtgärder för att engagera de passiva och stärka de informationsmässigt och kunskapsmässigt svaga.
De ekonomiska, sociala och arbetsrättsliga hindren för brukarinfly- tande måste undanröjas.
Några utgångspunkter för beredningens arbete
En stor del av de kommunaldemokratiska reformerna under det senaste decenniet har inriktats på att förbättra den representativa demokratin. Detta har främst skett genom att den kommunala organisationen ändrats och de förtroendevaldas arbetsvillkor förbättrats. Nya möjligheter har öppnats för fler att delta i samhällsarbetet genom t ex lokala organ.
Under senare år har debatten mer och mer förskjutits. Tidigare disku— terade man den representativa demokratin med utgångspunkt från hur man skulle få beslutande församlingar att vara representativa för de medborgare som berörs. ] dag handlar diskussionen om hur medborgar- na själva skall delta mer aktivt. Frågan om demokratins utveckling har därmed blivit en fråga om mobilisering. Hur kan vi få fler människor att känna delaktighet och medansvar i olika kommunala verksamheter?
Det finns starka skäl att nu ta ytterligare steg för att fördjupa folkstyret i kommuner och landsting och därmed den folkliga förankringen. Demokratiberedningen skall bl a:
[] Studera och analysera problem och hinder som kan finnas för med- borgarna att delta i samhällsarbetet inom kommunen. [:| Lägga fram idéer och förslag om hur ett förändringsarbete kan bedri- vas som syftar till att öka medborgarnas, partiernas och övriga folk- rörelsers möjligheter till aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. I:! Genom försöksverksamhet i kommuner och landsting stimulera och
utvärdera ny verksamhet — lokala organ, brukarmedverkan m m — samt i övrigt arbeta för att vitalisera debatten kring beredningens huvudfrågor.
Kommunen tillgodoser viktiga behov
Under efterkrigstiden har det svenska samhället förändrats kraftigt. En accelererande ekonomisk och teknisk utveckling av det alltmer indu— strialiserade samhället underlättades av ökade insatser från samhällets sida. Många uppgifter lämpade sig bättre för staten än för enskilda företag. 1 en del fall hade folkrörelser och föreningar lagt grunden. Andra funktioner byggdes upp från början.
På relativt kort sikt var det nödvändigt att bygga ett samhälle som kunde lösa en rad akuta problem som bostäder, sjukvård och rätt till social trygghet. Detta krävde stora, långsiktiga investeringar som endast kunde lösas genom gemensamma ansträngningar. För detta behövdes också en offentlig organisation som kunde fördela och omfördela de gemensamma resurserna.
1950— och l960-talens kommunsammanslagningar innebar att kom- munerna har kunnat ta ett ökat ansvar för samhällsutvecklingen.
Det har varit en medveten strävan att öka kommunernas och lands- tingens ansvar. De tar nu i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser.
I direktiven till beredningen framhåller också civilminister Bo Holm- berg:
Många av de problem som tyngde människorna i ett tidigare samhälle och som skapade ofrihet för stora grupper med begränsade ekonomiska möjligheter har kommunerna i dag tagit ansvar för. Tvärtemot vad som ibland hävdas har den offentliga sektorn varit det viktigaste instrumentet för att skapa en ökad frihet för de stora medborgargrupperna.
När ekonomin växte och levnadsstandarden förbättrades, uppmärksam- mades sådana välfärdsområden som krävde samverkan inom ramen för ett starkt samhälle. Människorna kunde t ex inte få bättre utbildning enbart genom att varje medborgares egen inkomst ökade. Det krävdes gemensamma insatser bl a för att bygga skolor och utbilda lärare. Om- sorgsfrågorna har blivit en allt viktigare del i den kommunala verksam- heten. Människorna behöver hjälp när de blir äldre och föräldrarna behöver hjälp med barnomsorgen. Andra uppgifter är en god sjukvård åt alla, bostadsförsörjning, miljövård, trafik- och energiförsörjning. Kultur— och fritidsverksamheten har också krävt ökade kommunala insatser. Detsamma gäller sysselsättningen.
Det har också blivit självklart att det kommunala vattenverket skall förse oss med rent och friskt vatten.
Det kommunala avloppssystemet skall inte bara forsla bort hushållens ”avfallsprodukter”. Det skall också i slutänden finnas ett reningsverk.
Hälsovårdskontoret skall bevaka att de livsmedel som detaljhandeln säljer inte är hälsovådliga och att vattnet i badbassänger eller utomhus- bad inte är förorenat.
Gator och vägar skall vara framkomliga. Listan kan göras mycket längre.
Exemplen visar att kommunerna och landstingen sörjer för en mycket stor del av våra dagliga behov av tjänster, trygghet och omvårdnad.
Detta är ingen tillfällighet. För att slå vakt om viktiga mänskliga värden har en stor del av ekonomin organiserats i den offentliga sektorn. Det har skett och bör alltjämt ske när den organisationsformen bäst säkrar medborgarnas inflytande, ger mer rättvisa och effektivare resultat än en organisation enligt marknadsekonomiska principer. Det är emel- lertid inte möjligt att dra några absoluta gränser mellan offentlig och privat verksamhet för att förverkliga medborgarnas servicebehov. Det finns åtskilliga exempel på verksamhet där kommunen har huvudansva- ret men där privata företag utför arbetet t ex renhållning, snöröjning, färdtjänst samt byggnads- och anläggningsarbeten.
Tjäna människorna
Kommunen och dess anställda har till uppgift att tjäna människorna. Även när kommunen är myndighet. inom socialtjänsten, miljö- och hälsoskyddsområdet, skolan och för bygg- och planfrågor har kommu- nerna rätt och skyldighet att, om det är nödvändigt, använda tvångsme- del. Även i den rollen är det kommunens uppgift att tjäna medborgarna. Att skydda ”tredje man”, miljön och att se till att barnen fullgör sin skolplikt är också en fråga om att tjäna människorna.
Människorna vänder sig till kommunen för att få stöd och hjälp. Deras budskap är enkelt: Bry er om mig och mitt problem. Detta kräver en rättvis behandling enligt lagar och regler. Det kräver också omtanke, medmänsklighet och mänsklig kontakt. Någon måste ställa upp för den enskilde medborgaren.
Den kommunala verksamheten har i dag blivit så stor att det märks mer när kontakterna med medborgarna brister.
Det är därför nödvändigt att ta ny ansats och bättre anpassa kommu- nens tjänster till varje medborgare. Här är det framför allt viktigt att ta hänsyn till de resurssvagas situation. Det måste finnas med i de förtro- endevaldas beslutsunderlag.
Det behövs också särskilda insatser för att göra det lättare för dessa grupper att delta, bli delaktiga, känna samhörighet och ta ansvar för gemensamma angelägenheter.
Detta skall vi överväga i vårt fortsatta arbete: 1] Åtgärder för bättre anpassning och personlig inriktning av kommunens tjänster till de enskilda medborgarna.
Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan
Många människor kommer numera dagligen i kontakt med olika kom- munala verksamheter. Brukarna bör därför få bättre möjligheter att direkt vara med och påverka, bli delaktiga och ta ansvar för skötseln av t ex en barnstuga.
När medborgaren är brukare av en bestämd kommunal verksamhet finns det också ett personligt intresse för verksamheten. Demokratimålet fördjupas till ett behov av att delta i själva verksamheten. Brukarnas kunskaper och erfarenheter kan då användas för att höja kvaliteten.
På senare år har frågan om självförvaltning aktualiserats i kommuner— na. Självförvaltning innebär att människorna själva förvaltar vissa delar av samhällets egendom och den verksamhet som bedrivs där. Det kan gälla bostäder, skolor, daghem eller fritidsgårdar. Grundtanken är att fler människor i t ex ett bostadsområde eller en skola skall vara med och fatta beslut och ta ansvar. De skall kunna ansvara för praktiska och administrativa sysslor utan enskild kapitalinsats eller juridiskt ägaran- svar. Här finns ett samband med folkrörelserna och föreningslivet där människorna deltar aktivt i olika uppgifter.
För att öka brukarmedverkan måste bl a det ekonomiska ansvaret flyttas ner i den kommunala organisationen. De verksamhetsansvariga måste få rejäla beslutsbefogenheter inom de ramar som lagts fast i lagar och av de förtroendevalda.
Tanken på att organisera gemensamma angelägenheter i kooperativ har på nytt fått ökad aktualitet. Denna idé har tillämpats med mycket stor framgång inom olika områden. Grundläggande behov som boende och livsmedelsförsörjning har hanterats av stora grupper männ;skor genom att de sluter sig samman i den formen av intresseorganisation. Även inom kommunala områden har man under de senaste åren kunnat se exempel på hur kooperativa idéer har börjat användas. Det är ett intressant alternativ till hur man organiserar rent kommunala angelä- genheter. Inom barnomsorgen finns de flesta exemplen på kooperativa lösningar.
Det är också en bra grund för att öka samarbetet mellan brukare och anställda.
Den kooperativa idéen borde gå att tillämpa inom fler områden in de utpräglat omsorgsinriktade. Utöver fritidssektorn borde kultursektorn också kunna erbjuda vissa möjligheter.
Vi anger följande riktlinjer för att inom det representativa systemet utveckla brukarmedverkan inom kommunal verksamhet:
1] Föräldrar på barnstugan bör få möjligheter att medverka mer med egna arbetsinsatser och delta i det löpande arbetet. En sådan medver- kan kan tillföra barnomsorgen nya kvaliteter och förbättra kontakter- na mellan de anställda och barnens föräldrar. [] Genom demokratiska arbetsformer i skolan grundläggs en vanaatt ta ansvar och vara med och bestämma. Detta är grundläggande för att utveckla demokratin i hela samhället. Det är därför nödvändigt att öka elevernas ansvar för och medverkan i skolans arbete och skötsel.
Även föräldrarnas medverkan, delaktighet och ansvar i skolan behö- ver utvecklas. D Inom kultur- och fritidsområdet finns goda möjligheter att låta barn och ungdom samt föreningar vara med och ta ansvar för t ex kom- munens fritidsgårdar och idrottsanläggningar. El Äldreomsorgen skall inriktas på att underlätta för de äldre att bo kvar hemma så länge som möjligt. Många av dem är dock beroende av samhällets institutionella omsorg. För att stärka deras delaktighet och medansvar är det angeläget att de får vara med i förvaltningen av t ex dagcentraler och ta ett direkt ansvar i verksamheten. Det är också viktigt att de äldre som vistas på ålderdomshem, sjukhem och lång- vårdssjukhus behandlas mer som gäster och mindre som patienter. De bör få medbestämmanderätt över verksamheten och ha en stor individuell frihet. [] Ett ökat patientinflytande i hälso- och sjukvården bör främjas. De anhörigas medverkan i vård av sjuka i hemmet och på sjukhem bör underlättas, dock utan att samhället undandrar sig ansvaret för vår- den. Handikappade som arbetar på dagcentral eller bor i grupphem bör också ha inflytande över verksamheten.
Detta skall vi överväga i vårt fortsatta arbete: D Utveckling av metoder och former för ökad brukarmedverkan i olika kommunala verksamheter. Inledningsvis i barnstugan, skolan, fritidsgården och institutioner inom äldreomsorgen och sjukvården.
Folkrörelseanknuten verksamhet
Den kommunala verksamheten får inte tränga ut folkrörelserna. Innan kommunal verksamhet byggs ut på områden där folkrörelserna är verk- samma bör man pröva att starta folkrörelseanknuten verksamhet. Folk- rörelserna och det lokala föreningslivet bör också få chans att ta över ansvaret för vissa verksamheter som nu drivs i offentlig regi:
[] Folkrörelserna bör stimuleras att ta upp en diskussion om vilka kommunala uppgifter som kan utföras i samarbete mellan kommu- nen och berörda folkrörelser. E] När nya behov och krav aktualiseras i samhället, t ex inom fritids- och kultursektorn, bör kommunerna undersöka vilka möjligheter som finns att starta folkrörelseanknuten verksamhet.
Folkrörelserna har ofta lättare att skapa engagemang och kvalitet i verksamheter som vänder sig till breda befolkningsgrupper. På detta sätt kan också brukarinflytandet breddas. Fler människor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelä- genheter.
Detta skall vi överväga i vårtfortsatta arbete: [1 Former för utökad folkrörelseanknuten verksamhet i samver- kan och samförstånd med kommunerna.
Sektorisering — hinder för samordning och samarbete
Både den statliga och den kommunala verksamheten är starkt sektorise- rad. Det är historiskt betingat. Den strikta sektoriseringen var bl a viktig för att snabbt bygga upp den offentliga sektorn.
Detta mönster stämmer ibland illa med medborgarnas behov. Loka- ler, personal, kunskap blir heller inte effektivt använda. Sektorsindel- ningen försvårar också för de förtroendevalda att söka helhetslösningar. Sektorsindelningen är mera ett uttryck för ett myndighetsperspektiv än för människors behov av service och stöd.
Det är därför angeläget att bryta sektoriseringen och i stället tillämpa en helhetssyn. Detta gäller främst i verksamhet som direkt rör mänskliga behov: socialtjänst, sjukvård, utbildning, fritidsverksamhet. Men det kan också gälla i teknisk verksamhet. Skall man t ex strikt tillämpa alla sektorsvisa normer skulle t ex en ombyggnad bli ekonomisk omöjlig. Gör man däremot en helhetsbedömning kan de olika normerna på ett annat sätt blandas till en godtagbar lösning.
Målet med en decentralisering och samordning är att utifrån en hel- hetssyn på behov och förutsättningar bättre kunna utnyttja de specialist- kunskaper som finns inom de olika sektorerna. Det är därför viktigt att hela den decentraliserade organisationen förmår utnyttja den resurs som olika yrkesgrupper besitter.
Detta skall vi överväga i vårt fortsatta arbete: [] Ändringar i lagstiftningen som främjar samordning, samarbe- te, helhetssyn och bättre resursutnyttjande.
Decentraliserad verksamhet genom lokala organ
De försök med lokala organ som nu växer fram fördjupar den represen- tativa demokratin. Genom en mer decentraliserad organisation utveck- las lekmannastyret. På detta sätt anpassas den kommunala organisatio- nen till den nya situation som skapats genom kommunsammanslagning- arna och utbyggnaden av den kommunala verksamheten. Decentralise- ringen innebär i sin tur att kommunal verksamhet bättre kan anpassas till medborgarnas behov och önskemål. Kommundelsnämnderna ger t ex möjligheter att samordna arbetet inom de olika kommundelarna. Ett samarbete som stimulerar till engagemang i gemensamma angelägenhe-
ter. Fler medborgare kan utifrån sina egna erfarenheter och kunskaper delta i arbetet med att utforma och genomföra olika uppgifter som berör kommundelens invånare.
Detta skall vi överväga i vårtfortsatta arbete: Cl Ändrad lagstiftning på de områden där önskvärda lösningar genom lokala organ hindras av nuvarande lagar.
Partierna och medborgarna
De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunal- politikens utformning och vitalitet. Partierna har också huvudansvaret för att så många människor som möjligt engageras i det kommunalpo- litiska arbetet. En viktig uppgift för partierna är också att väga samman olika intressen och hänsyn till helhetslösningar av de kommunala frågor- na.
Kommunindelningsreformerna har haft olika kommunaldemokratis- ka effekter. De förtroendevaldas antal har minskat, det har lett till att avståndet mellan väljare och valda har ökat. Färre medborgare är i dag personligt bekanta med dem som har kommunala förtroendeuppdrag.
Samtidigt har den politiska aktiviteten ökat i de större kommunerna. I samband med valrörelserna satsar partierna mer lokalt. Kommunala frågor diskuteras också mer. Även fullmäktiges arbete har blivit mer partipolitiskt. Effekten av detta är att medborgarna nu vet mer om vad partierna gör än före den senaste indelningsreformen.
Att medborgarna i dag har mer kunskaper om kommunalpolitiken beror mycket på att massmedierna stärkt sin lokala samhällsinforma- tion. Lokalpressen har också ökat sin bevakning av lokala frågor, vidare har lokalradion tillkommit.
Det partipolitiska engagemanget är dock i stort sett oförändrat. Par- tierna har fått svårare att representera alla dessa delvis nya specialintres- sen som uppstått på grund av att den kommunala verksamheten ökat och spritts till allt större områden av samhällslivet.
I dag märker man en ökad tveksamhet inför att ta på sig betungande politiska uppdrag. Framväxten av aktionsgrupper brukar tolkas som ett tecken på en ökad misstro mot det politiska systemet. Det aktualiserar emellertid hur medborgarnas krav kanaliseras in i det politiska systemet. Allt fler medborgare, framför allt yngre, tar lika gärna kontakt direkt med tjänstemän eller agerar via aktionsgrupper för att påverka politiska beslut.
I princip är tanken att medborgarnas krav skall kanaliseras via de politiska partierna. Tendensen att medborgarna agerar vid sidan av dessa kanaler kan på längre sikt medföra en försvagning av partiernas roll som förmedlare av medborgarnas krav och behov.
Under de senaste tio åren har en rad kommunaldemokratiska refor- mer genomförts. Det kommunala partistödet, suppleantsystemet i full-
mäktige och nämnder, förbättrade arbetsvillkor för de förtroendevalda och införandet av politiska sekreterare är exempel på sådana reformer. Syftet med dem alla är att förbättra kontakterna mellan väljare, partier och förtroendevalda.
Detta är inte tillräckligt. Det är nödvändigt att kommunerna också medverkar till att genom t ex decentralisering och brukarmedverkan öka intresset för kommunala frågor.
Detta kan i sin tur leda till ökad aktivitet i framför allt de lokala partiorganisationerna.
Ur demokratiberedningens skrift Nöjda politiker, missnöjda väljare och avsnittet ”Mot 1990-talet: Nu måste partierna börja kämpa” skriver Claes-Göran Kjellander:
Vi behöver hjälp av en bild. Den bör då utgå från de förhållanden som i dag faktiskt bör gälla, enligt riksdagsbeslut och författning. I toppen på en besluts- och informationsbild placerar vi således partiväsendet. Partierna är själva kärnan i den representativa demokratin.
Från dem går två utvecklingslinjer. En följer den traditionella, representativa, parlamentariska demokratins väg. En annan fångar upp de trender som utveck— lats, dels vid sidan av partierna och oberoende av dem, dels på grund av partier— nas och partiväsendets otillräcklighet.
Mellan dessa två utvecklingslinjer kan vi försöka placera vårt nuvarande läge, i första hand som ett riksgenomsnitt men givetvis också i varje kommun, och inom kommunen i varje parti.
Partiväsendet och den representativa demokratin
Partierna har stark förankring bland medborgarna. Opinions- bildningen sker i huvudsak via partierna
Val till fullmäktige och nämn- der förankras väl och bidrar till att medborgarna finner partivägen vara ett naturligt val
Politiker och partier utgör den viktigaste kanalen för medborga- rinflytande
Politiker och partier har mycket stor betydelse för informationen till medborgarna
Politiker och partier har inte ba- ra formell utan faktisk kontroll över de beslut som fattas
Politiker och partier samarbetar väl med dem som utnyttjar kom- rnunal service
Lokala folkomröstningar, opi- nionsgrupper och kampanjer är viktigare än partierna i opinions- bildningen
Partierna har få medborgarkon- takter och aktiveras främst i valrö- relserna som apparat för nomine- ring och valarbete
Tjänstemän, aktionsgrupper och icke-partianknutna organisa- tioner utgör de viktigaste kanaler- na för medborgarinflytande
Tjänstemännen (”kommunen”) sköter den information till med- borgarna som ligger utanför mass- medierna
Tjänstemän, organisationer och aktionsgrupper har stort inflytan- de över de politiska besluten
Politiker och partier befinner sig ofta i konflikt med föräldraför- eningar, byalag etc
Partiarbetet fungerar väl med många intresserade medlemmar och väl genomdiskuterade stånd- punkter
Den lokala partiopinionen har stora möjligheter att göra sin röst hörd på distrikts- och riksplanet
Den kommunala organisatio- nen har många små enheter, med många engagerade förtroendemän
Partierna verkar tillsammans, med de skillnader som finns men utan att konsekvent göra motsätt-
Den politiska makten är starkt centraliserad till ett fåtal hel- eller deltidsengagerade politiker
Partier ger direktiv från riksni- vån till distrikt och kommuner. Få kontakter mellan kommun och di- strikt
Kommunen organiseras i få, stora enheter i vilka ett fåtal poli- tiker har faktiskt inflytande
Partierna håller strikt på grän- serna och driver så många frågor som möjligt till öppen konflikt
ningarna till huvudsak
Detta skall vi överväga [ värt fortsatta arbete: 121 Åtgärder för att öka engagemanget i de politiska organisatio— nerna.
De anställdas delaktighet och ansvar
I takt med att den kommunala verksamheten har vuxit och blivit allt mer specialiserad har de förtroendevalda fått svårare att bedöma om den konkreta verksamheten stämmer överens med behov och önskemål. De kommunalanställda bör därför få ett större ansvar för att tillgodose brukarnas behov och önskemål med utgångspunkt från lagar, resursra- mar, politiska beslut m m.
Kommunerna har i dag en väl utbildad personal. Det ger helt nya möjligheter att decentralisera ansvaret för verksamhet och budget. Väl utbildad personal behöver inte detaljstyras. De kan arbeta under en frihet som bara för några årtionden sedan var otänkbar.
Eftersom den kommunala verksamheten ytterst bedrivs på uppdrag av folkets valda representanter måste det även i en decentraliserad organi- sation finnas ett politiskt ansvar för verksamheten. För att klara detta behöver styrmedlen utvecklas. Betoningen måste ligga på målstyrning i motsats till regelstyrning. I en målstyrd verksamhet behövs en klar ansvarsfördelning mellan de förtroendevalda, förvaltningsledningen och dem som utför själva arbetet.
Idéer om självförvaltning, kooperativa lösningar och brukarmedver- kan berör i hög grad dem som arbetari kommuner och landsting. Inför sin kongress år 1983 utarbetade därför Svenska kommunalarbetareför- bundet ett handlingsprogram om medborgarmedverkan och kommunal demokrati.
I förbundets program ”Kommunal demokrati. Medborgarmedver- kan. Kommunala bolag” betonas att medlemmarnas kunskaper om den
kommunala verksamheten måste hävdas. Kvalitetsaspekterna måste mer än hittills föras fram då det handlar om medborgarmedverkan. Inga medlemmar skall behöva bli arbetslösa genom en sådan medverkan. När kommunerna och landstingen i planerade former lägger fram förslag om omplacering med bibehållna villkor kan man diskutera i varje enskilt fall.
Detta skall vi överväga i vårt fortsatta arbete: El De anställdas situation i en mer decentraliserad verksamhet med ökat lokalt ansvar.
Kraven ökar på de förtroendevalda
Trots att tjänstemännen i kommunerna blivit fler ställs allt större krav på de förtroendevaldas arbetsinsatser. Detta har mötts med att minska antalet uppdrag per person och sprida dem till flera. Detta har fått till följd att politikerna också blivit mer specialiserade. Samtidigt har det blivit allt vanligare att deltidsanställa ordförandena i de tunga nämnder- na och inrätta heltidsanställningar för de ledande politikerna — kom- munal- och landstingsråden.
Det kommer framöver att ställas större krav på de förtroendevalda att utifrån en helhetssyn på kommunal verksamhet kunna omprioritera och finna nya lösningar för att ge medborgarna en bra service. Beredningen anser att kommunens organisation, styrinstrument och arbetsformer bör utvecklas så att de förtroendevalda får lättare att arbeta. De förtroende- valdas ställning bör stärkas. Utbildningen av anställda och förtroende- valda är här viktig för att utveckla goda samarbetsformer.
Detta skall vi överväga i vårt fortsatta arbete: [:| Organisation, styrinstrument och arbetsformer utvecklas för att stärka de förtroendevaldas ställning på alla nivåer.
2. Lokalt utvecklingsarbete
De enskilda människornas medverkan i vad vi ibland kallar ”den svens- ka modellen” har haft en avgörande betydelse för utvecklingen av vårt demokratiska styrelseskick och för uppbyggnaden av välfärden i vårt samhälle.
Även i framtiden kommer det att ha en avgörande betydelse om människorna får utlopp för sitt engagemang, och möjligheter efter var och ens förmåga att delta aktivt och ta ansvar för gemensamma angelä- genheter.
Utvecklingen på det lokala planet blir av stor betydelse. Där vet vi att förutsättningarna varierar stort mellan de olika kommunerna. Därför är det inte lämpligt att lägga ut en rikslinjal om hur ett förändringsarbete kan läggas upp och bedrivas. Det måste ankomma på kommunerna själva att börja se om sitt hus. Det är då inte nödvändigt att försöka förändra allt på en gång. Då blir ofta arbetet för tungt och omfattande. De som berörs av förändringarna blir inte tillräckligt motiverade för att ge sitt stöd. Detta resulterar i sin tur i att de som ansvarar för och leder arbetet inte heller orkar fullfölja de intentioner om förändringar som lagts fast. I detta kapitel tar vi upp några områden där det kan vara önskvärt att påbörja ett lokalt förändringsarbete.
Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan
Varje barn går i skola under många år. De äldre kan också vara beroende av den offentliga sektorn under långa perioder.
Under sådana förhållanden är det — som vi tidigare har påpekat — viktigt att elever, föräldrar och patienter får möjlighet till djupare med- verkan i och ansvar för verksamheten.
Utvecklingen mot ett ökat deltagande av de som direkt berörs — brukarmedverkan — bör därför som tidigare sagts påskyndas. Det är också viktigt för att skapa ökade kunskaper och en större medvetenhet hos inte minst de unga om hur samhället fungerar, hur den kommunala servicen är organiserad och vad den kostar.
Som utgångspunkter för de fortsatta övervägandena kring frågan om brukarmedverkan och brukarinflytande vill vi framhålla att:
I] Brukarinflytandet måste ske i former som är förenliga med den representativa demokratins principer.
El Brukarinflytandet måste utformas så att de resurssvaga kan delta. Detta kräver särskilda insatser, t ex uppsökande verksamhet, riktad information och undanröjande av praktiska hinder för medverkan. El De bästa förutsättningarna för ett ökat brukarinflytande skapas om det ekonomiska ansvaret flyttas ned i arbetsorganisationen inom de ramar som har angetts av de förtroendevalda. 3 I de flesta fall är det inte nödvändigt att formalisera brukarinflytan-
det genom att föreskriva samråd eller tillerkänna brukarna någon form av beslutanderätt. Zl Medinflytande för brukarna bör avse frågor av sådant intresse för dem att det upplevs som meningsfullt och stimulerar till delaktighet. :| Försök med ökad brukarmedverkan och ökat brukarinflytande bör ske i nära samarbete med de anställda och deras fackliga organisatio- ner. 21 Kommunerna och landstingen skall ha möjlighet att välja mellan alternativa former eller modeller för att tillgodose olika nivåer av
medinflytande.
Vi vill också framhålla att en ökad brukarmedverkan kan ske både genom att brukarna själva deltar direkt i olika verksamheter eller att de låter sig representeras genom eller deltar i olika typer av föreningar. Det kan gälla både föreningar som är verksamma enbart vid en institution, t ex en daghemsförening eller en föräldraförening i en skola, eller en förening som är verksam i samhället, t ex en pensionärsförening eller en patientförening.
Vad är möjligt att utveckla inom ramen för lagarna?
Kommunallagen ger stora möjligheter att utveckla samrådet med bru- karna eller representanter för brukarna.
Hur stora dessa möjligheter är fastslås bl a i praktiken av den prövning av kommunala beslut som sker i förvaltningsdomstolarna. Prövningen sker om någon överklagar de kommunala besluten. En del av de idéer som presenteras i detta avsnitt har ännu inte prövats. Det finns därför en viss tvekan om hur långt möjligheterna sträcker sig. På vissa ställen i den följande texten sägs därför att det troligtvis är möjligt.
Utvecklat samråd
Ett mera utvecklat samråd kan ske på många sätt. Juridiskt är det troligen möjligt att ge ett delegationsuppdrag till någon tjänsteman, t ex en föreståndare vid en institution. Villkoret är att denne skall samråda med företrädare för brukarna före beslut (jfr Kaijser-Riberdahl: Kom- munallagarna II 1983 s 492). i
I några fall är det tänkbart att förbudet mot 5 k vidaredelegation inom nämnd kan vålla problem. Detta förbud innebär att nämnden måste delegera beslutsrätten direkt till underordnad personal. Vi återkommer till förbudet mot vidaredelegation i ett senare skede av utredningen.
Även om man inför samråd som villkor för delegation är det mer tveksamt om man skall kräva att beslutsfattaren och brukarna är eniga. Sådana system tillämpades på sina håll för att ge arbetstagare inflytande innan lagen om partssammansatta organ kom till. Lagligheten av detta system har emellertid inte prövats. Det finns ingen anledning att nu utveckla nödlösningar i syfte att möjliggöra brukarinflytande inom gäl- lande system. Det är då enligt vår mening bättre att ändra lagreglerna om delegation inom nämnd. Detta behandlas närmare längre fram.
Samrådet bör utformas så att inte vissa människor utestängs från att delta.
Samråd i mer organiserade former lämpar sig bäst i väl avgränsbara verksamheter. Med en klart definierad brukargrupp kan samrådet ut- vecklas till en meningsfull dialog om hur verksamheterna skall konkre- tiseras. Inom handikapp-, barn- och äldreomsorgen, likaväl som vid olika kultur- och fritidsanläggningar, kan samrådet användas för att omsätta politiska mål till lokala arbetsplaner. Samråd kan också vara en väg att finna praktiska lösningar på akuta problem.
Om brukarinflytandet skall utökas krävs också bättre information. Medbestämmandelagen är ett exempel på en lag som reglerar informa- tion. Från skolområdet kan nämnas reglerna om rektors informations- plikt till elever och föräldrar enligt skolförordningen. Frågan är dock om man skall behöva lagstifta om att brukarna skall informeras.
Ett större informationsflöde ställer sannolikt krav på fördjupade kun- skaper om olika gruppers förmåga och vana att ta till sig information. Skall informationen bidra till att öka delaktigheten krävs att den uppfat- tas som aktuell — ”nära” i tiden och nära geografiskt, att den berör individen i hans/hennes livssituation här och nu.
Brukarinflytande i form av berednings- och verkställighetsuppgifter
Vi har tidigare redovisat vilka möjligheter till inflytande som gällande rätt ger brukarna i form av samråd före beslut. Vi vill också redovisa gränserna för ett mer direkt inflytande för brukarna över verksamheten. Frågan är i vilken utsträckning delegationsreglerna i dag hindrar brukar- na vid institutioner att få ett reellt inflytande.
Bestämmelserna om delegation syftar endast på verklig beslutande- rätt, d v s rätten att fatta beslut som får överklagas. Att beslutet kan överklagas genom kommunalbesvär är alltså ett tecken på vad som är delegation. Men också en del andra beslut kan delegeras, t ex yttranden av olika slag. Delegation gäller endast ärenden som annars hör hemma hos den kommunala nämnden. Alla beslut som fattas i kommunala sammanhang är därför inte beslut i kommunallagens mening.
Den faktiska beslutanderätt som varje arbetsfördelning mellan de anställda medför och som anknyter till själva verkställigheten av fattade nämndbeslut faller utanför delegationsrätten. Gränsen mellan vad som kan delegeras och inte är i praktiken ofta svår att dra. Att genomföra gatunämndens beslut att gatan skall asfalteras faller t ex utanför det som kan delegeras. Även de arbetsrättsliga frågorna faller utanför.
Brukarna kan få ett direkt inflytande över den delav den kommunala verksamheten som faller utanför beslutanderätt grundad på delegation. De restriktioner som ligger i kommunallagens delegationsbestämmelser behöver inte iakttas när det gäller åtgärder som är rent verkställande.
Det bör dock betonas att alla beslut i den löpande förvaltningen som påverkar verksamhetens mål, omfattning, inriktning eller kvalitet måste avgöras av det politiska organet.
Alla åtgärder och avgöranden i den löpande verksamheten som inne- bär beslut om anslagsförbrukning, d v 5 får budgetmässiga konsekven- ser, måste också beslutas av nämnden själv eller efter delegation.
Frågor som i kommunallagen betecknas som ”ren verkställighet” ut- förs i dag av olika anställda. Kommunallagen hindrar inte heller att brukare fullgör sådana uppgifter. Däremot kan det från arbetsrättsliga synpunkter ibland vara otillåtet att flytta över arbetsuppgifter från de anställda till brukarna.
En annan uppgift som kan läggas på brukarna är att handha bered- ningsfrågor. Det bör lämpligen ske i ett brukarorgan. Kommunallagen reglerar inte hur beredningen av nämndärenden skall gå till. Man har här fria händer att ordna på lämpligaste sätt. Dagens pensionärsråd och handikappråd fungerar bl a som beredningsorgan till nämnden.
Skall brukarinflytandet bli meningsfullt måste också det ekonomiska ansvaret flyttas ned i arbetsorganisationen. De verksamhetsansvariga bör ha reella påverkansmöjligheter — inom de ramar som de förtroen- devalda dragit upp. Det kan ibland innebära att man delegerar beslutan- derätten till någon tjänsteman vid institutionen.
Inom dessa ramar kan brukarna besluta om eller påverka vardagsnära frågor som rör verksamheten och olika aktiviteter. Undantaget är beslut som direkt eller indirekt handlar om medelsförbrukning. Sådana upp- gifter ligger nära vad som ofta kallas ”faktiskt handlande”. Enligt bered- ningen är det av värde att fullmäktige eller den berörda nämnden be- stämmer gränserna också för denna form av brukarinflytande. Om möj- ligt bör man bestämma var gränsen mot kommunallagens beslutsregler och mot de anställdas arbetsrättsliga skyldigheter och befogenheter går.
Kan nya möjligheter öppnas för brukarinflytande genom ändrade delegationsregler?
Vill man vidga brukarinflytandet utöver vad som kan ske i dag, ligger det närmast till hands att se över lagreglerna om delegation. Beredningen avser att utreda möjligheten att medge delegation till ett organ bestående av brukare eller av brukare och anställda vid en institution. Till bilden hör att delegationsreglerna i kommunallagen kan behöva ses över också från andra utgångspunkter. Om man ändrar delegationsreglerna så att det blir möjligt för brukare att medverka även formellt i beslut i kom- munala institutioner, krävs regler om vilka som skall ingå i ett brukar- organ och hur dessa skall utses. Även det juridiska ansvaret och revi- sionsansvaret för ett sådant organ måste övervägas.
Om ett renodlat brukarorgan inrättas, kan man diskutera om det skall ingå i den kommunala organisationen eller om det skall betraktas som
ett nytt fristående rättssubjekt. I det senare fallet kommer man nära de lösningar som i dag är möjliga genom att man överför viss verksamhet i föreningsregi. Mellan verksamhet i kommunal regi och i föreningsregi finns betydande rättsliga olikheter. Det kommer att belysas i ett senare utredningsskede.
Skall organet däremot bestå av både brukare och anställda är det naturligare att betrakta det som kommunalt. Här kan man jämföra med lagstiftningen om partssammansatta organ.
Folkrörelsernas roll för ökad medverkan, delaktighet och ansvar
Många fria och livskraftiga folkrörelser och ett aktivt föreningsliv är en vital del av vår lokala demokrati. Som bärare av idéer och värderingar tar folkrörelserna ansvar för verksamheter som vänder sig till breda befolkningsgrupper.
Många av folkrörelserna kom tidigt att mycket aktivt påverka upp- byggnaden av ett tryggare samhälle. Detta gjordes genom opinionsbild- ning och praktiskt arbete. Folkrörelsernas historia är historien om hur människor med gemensamma intressen, värderingar och idéer lyckats skapa drägligare vardagsvillkor. Mycket av det som folkrörelserna käm- pade för och förverkligade är i dag självklara delar av den offentliga sektorn.
Grunden för folkrörelserna och föreningslivets arbete är människor- nas egna aktiviteter.
Genom det gemensamma arbetet och den styrka som solidariteten och det gemensamma ansvaret skapar har individerna också fått en större personlig frihet. De ökade möjligheterna till utbildning, styrkan att påverka och den gemensamma förmågan att lösa problem har gett många människor möjligheter till en större frihet. Trots ekonomiska, sociala och kunskapsmässiga begränsningar.
Trots detta och trots att många människors stora problem i dag är att få tiden att räcka till, deltar 100 OOO-tals människor varje vecka i ett aktivt folkrörelsearbete. I dag diskuterar man exempelvis freds- och miljöfrågor i studiecirklar och på opinionsmöten. Nu liksom tidigare driver människor med särskilda behov gemensamt sina krav i nya för- eningar och folkrörelser. Det gäller bl a handikappade och invandrare.
Nu bildas åter nya föreningar för samlingslokaler runt om i landet, ofta i storstädernas socialt utsatta förortsområden. Genom naturvårds- och miljörörelsen görs viktiga insatser i kampen mot de miljöproblem som hotar natur och hälsa. På kulturområdet finns det en rikt varierad flora av föreningar och sammanslutningar. Körer, orkestrar, bildnings- organisationer,teatersällskap och konstföreningar utgör själva blodom- loppet i det svenska kulturlivet. Idrottsrörelsen och olika ungdomsrörel- ser samlar många av de unga till meningsfull verksamhet. Kyrkor och samfund har utvecklat ett helhjärtat engagemang i t ex freds- och miljö- frågor. Pensionärerna har en bred verksamhet i pensionärsföreningarna. De har fått med många i en stimulerande fritidsverksamhet. Nykterhets-
rörelsen, Länkrörelsen, de 5 k R-förbunden, rörelser med anknytning till olika kristna samfund m fl har genom ett uppoffrande arbete, ofta baserat på egna erfarenheter, gett ny livskraft och ökad självtillit åt många människor med grava missbruksproblem.
Dessa exempel visar att det finns livskraft och meningsfulla uppgifter för såväl gamla som nya folkrörelser.
Det finns inte heller någon motsättning mellan folkrörelserna och ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger på verksamhet i offent- lig regi. Samhällets sjuk- och socialvård har mycket att vinna på frivilliga och ideella insatser mot t ex missbruk och utslagning. Den sociala verksamhet som folkrörelserna bedriver kan aldrig ersättas med avlönat arbete i offentlig regi.
Förvisso har samhällets förvandling inneburit stora förändringar för folkrörelserna och det lokala föreningslivet —— deras roll har också blivit en annan. Detta innebär dock inte att deras betydelse har minskat. För många människor utgör gemenskapen i föreningslivet den viktigaste och kanske den enda tryggheten i en annars splittrad tillvaro. I ett reform- arbete som syftar till att göra människorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet — inte minst på det lokala planet —— är ett aktivt föreningsliv väsentligt.
Juridiska förutsättningar
Principiellt kan kommunen inte avhända sig olika specialreglerade verk- samheter. Men man kan komplettera dessa med aktiviteter som drivs i folkrörelse- eller föreningsregi.
Inom områden där kommunen inte är skyldig enligt lag att verka, kan i princip varje kommun själv avgöra vilka verksamheter som folkrörel- serna kan få ansvar för. Detta gäller bl a fritids- och kulturområdena. Samverkansmöjligheterna inom det frivilliga området mellan kommu- nerna och föreningslivet begränsas av kommunallagens allmänna kom- petensregler 1 kap 4 5, samt av den rättspraxis som finns.
Efter en längre period av kommunalisering av folkrörelse- och fören— ingsdrivna anläggningar och verksamheter, kan man nu se en motsatt trend. Detta manifesteras bl a i att ett större antal anläggningar för idrott och fritid i dag helt eller delvis överförs till föreningar. I vissa fall bildas särskilda rättssubjekt (exempelvis ett bolag eller en stiftelse) för att äga, förvalta och driva anläggningar. Samma tendens kan skönjas i fråga om samlingslokaler av skilda slag. Beredningen avser att närmare studera fördelarna och nackdelarna med att föreningar övertar anläggningar från kommunen. Både med hänsyn till föreningarnas inre verksamhet och olika allmänna intressen.
Omfattningen av föreningsägda idrottsanläggningar framgår delvis i detta avsnitt ur rapporten "Olika driftformer — ingen nämnd eller glömd” från Svenska Kommunförbundet:
Bland de grundläggande principerna hör att verksamhet, där kommunen enligt lag utövar monopol (( ex renhållningsmonopol och möjligen det s k planmono- polet enligt byggnadslagstiftningen) aldrig kan överföras på annat rättssubjekt.
Uppgifter, som är obligatoriska för kommun, såsom socialhjälp rn m enligt socialhjälpslagen och skolväsendet enligt skolförfattningarna kan en kommun ej heller överflytta på en annan. Däremot står i sådana fall ofta möjligheter öppna att komplettera den kommunala verksamheten med privat verksamhet tex i folkrörelseregi.
Statens Ungdomsråds rapport om samverkansprojekt mellan kommuner och föreningsliv visar på en lång rad aktiviteter för barn och ungdom. Många är temainriktade — antidrog eller annat.
Folkrörelsernas roll för att öka medverkan, delaktighet och ansvar kan uttryckas på följande sätt:
El Levande folkrörelser är en viktig resurs i arbetet för att vidga det lokala folkstyret. [] Människors inititativkraft samlad i folkrörelserna och det lokala föreningslivet bör få ökat utrymme. [] Respekt för folkrörelsernas roll som bärare av idéer, värderingar och människors visioner måste ligga till grund för statens, landstingens och kommunernas arbete med folkrörelsefrågor. Detta innebär bl a att folkrörelserna aldrig kan påtvingas uppgifter av samhällets organ.
Samverkan och delaktighet i kooperativa former
Samverkan människor emellan för att lösa gemensamma problem har en lång tradition. Dagens kooperativ är en fortsättning på de folkliga sam- arbetsformer som fanns i det förindustriella samhället som fortlevde ännu i industrialismens barndom. De fanns inom jordbruket, fisket, skogsbruket, bergshanteringen o s v och kunde vara inriktade på att både gemensamt utnyttja naturresurser och på gemensam produktion.
Nya verksamhetsområden
Den kooperativa idén har börjat spridas till nya områden. Beredningen har tillsammans med Kooperativa institutet gett ut en skrift som doku- menterar erfarenheter från olika lokala kooperativ — Kooperation för tjänster (Liber Förlag). Den kooperativa verksamhetsformen används för att lösa uppgifter som samhället tar ett stort ansvar för. Det är inte bara fråga om föräldrakooperativa daghem och skolkooperativ. Tankar om äldrekooperativ börjar konkretiseras i lokala projekt. Pensionärer skall kunna driva servicehus, daglokaler och viss hemtjänst i egen regi. Boende- och fritidskooperativ bildas för att förvalta tidigare kommunala bostadsområden, fritidsgårdar, idrottsanläggningar, odlingslotter, kolo- niträdgårdar, reparations- och hobbyverkstäder. Idéer finns om t ex arbetskooperativ för handikappade. Kooperativ för tjänster är ett alter- nativ som sprider sig till allt fler områden.
Antydningar till by- och grannskapskooperation finns också. De är ett slags paraplyorganisationer för kooperativ utveckling, där ekonomiska och sociala aspekter på lokal utveckling kopplas ihop.
I ett förändringsarbete som syftar till ökad medverkan, en högre grad av delaktighet och ökade möjligheter för enskilda och grupper att ta ett större lokalt ansvar, är den kooperativa formen ett bra alternativ. I många fall kan det vara till fördel med ett mer utvecklat samarbete mellan kooperativen och kommunen.
Även i de fall där ”rena” kooperativ i juridisk mening är mindre lämpliga eller ekonomiskt omöjliga kan den kooperativa grundtanken — egen insats för att lösa problem — användas. Detta kan gälla inom en rad kommunala områden — fritid (se demokratiberedninens skrift om Nyttoverkstan — Lövgärdet), äldreomsorg (självförvaltning av dagcen- tral), kultur, skolan rn fl områden. Verksamheter i kooperativ form eller som utgår från den kooperativa tanken är ett slags brukarmedverkan.
När kommunerna finner det motiverat att ekonomiskt stödja bildan- det av lokala kooperativ, är det angeläget att huvudmannaskapet för personalen klaras ut i samförstånd med de fackliga organisationerna.
Föräldrarna behövs i barnstugan
Att vara förälder är att vara utsatt för hård press och mycket arbete. Man skall samtidigt fostra barn, ansvara för hem och dagliga göromål, delta i barnstugan och yrkesarbeta. Detta ofta på samma villkor som de som inte har barn. Kombinationen fostraransvar och arbete utanför hemmet är oftast en arbetsam balansgång. Lösningen är inte i första hand att avstå från en av delarna, utan att få dem att gå ihop och bli en helhet.
Eftersom många förskolebarn tillbringar en stor del av sin vakna tid i barnstugan måste föräldrarna få en chans att komma in i verksamheten. Föräldrarna bidrar till att barnen upplever sammanhang mellan hem- met, barnstugan och verkligheten utanför. Därigenom blir barnens hela uppväxtmiljö tryggare.
Föräldrar och personal har ett gemensamt ansvar för barnen. Barnstu- gan är den naturliga mötesplatsen. Föräldrar och personal som samar- betar gör barnen tryggare. En sådan uppväxtmiljö ger barnen förebilder till hur man kan samarbeta och lösa konflikter. Föräldrar har många olika erfarenheter och kunskaper. Om dessa blir mer tillgängliga inom barnstugan bidrar de till att skapa en bra miljö för barnen.
För personalen innebär en ökad föräldramedverkan att man får en helhetssyn på barnet och förstår familjen bättre.
Förutsättningar
Alla föräldrar skall kunna delta i barnstugan efter förmåga och behov. Det kräver dels att hänsyn tas till föräldrarnas förutsättningar, dels att föräldrarna kan välja former som passar dem. Detta förutsätter också att arbetslivet anpassas till att föräldrar använder dagtid till att vara med sina barn i barnstugan.
Förskoleorganisationen
I dag har vi väl utbildad personal både i barnstugor och i administratio- nen. Behovet av detaljstyrning har därmed minskat. Beslut och ansvar kan därför alltmer decentraliseras till barnstugan med de politiska målen som ram. En sådan decentralisering underlättar för de anställda att anpassa verksamheten till barnens och föräldrarnas behov och önske- mål. Det kan också leda till att resurserna utnyttjas effektivare.
Ersättning till föräldrar
I dag finns det laglig möjlighet för alla föräldrar med barn upp till 8 år att förkorta sin arbetstid till 6 timmar om dagen, med motsvarande inkomstbortfall.
Reglerna för särskild föräldrapenning gör det möjligt för föräldrar att delta i barnstugan. Detta förutsätter dock att man ”sparat” några av de 180 särskilda föräldrapenningdagarna. Många måste dock ta ut samtliga dagar i anslutning till de 180 dagar som utgår i samband med barnets födelse p g a bristen på barnomsorg.
Skall föräldrar avlönas för sin medverkan i barnstugan? I så fall hur?
Föräldraförsäkringen ger i dag begränsade ersättningsmöjligheter. Förslag till mer omfattande ersättning finns. Föräldraförsäkringskom— mitten (SOU 198236) föreslog att föräldrapenningen minskas från 360 till 350 dagar. I stället skulle föräldrarna kunna använda sammanlagt tre ”öronmärkta” dagar per år för föräldrautbildning, inskolning i förskola och fritidsverksamhet, besök i förskola och fritidsverksamhet, besök eller medverkan i skolan. Regeringen har inte tagit ställning till förslaget.
Ett annat alternativ till ersättning är att föräldrar delar på en tjänst, d v s kommunen betalar föräldrarna för den tid de medverkar i barnstu- gan. Ytterligare en lösning som tillämpas är sänkt barnstugeavgift för föräldrar som deltar med eget arbete. I föräldrakooperativen har föräld- rarna ett ekonomiskt ansvar och arbetar själva i barnomsorgen.
Facklig inställning
En viktig förutsättning för att föräldramedverkan skall kunna utvecklas är fackens inställning. Svenska kommunalarbetarförbundet (SKAF) och Svenska facklärarförbundet (SFL) har i ett gemensamt dokument visat en positiv hållning. Sedan år 1975 har en samverkanskommitté i barn- omsorgsfrågor arbetat med frågor där man har gemensamma stånd- punkter. I en gemensam målformulering — mål och innehåll — säger man följande om samverkan mellan barnomsorg och föräldrar:
Förbunden anser att den helhetssyn på barnets utveckling som skall prägla verksamheten måste bygga på en positiv samverkan mellan personal och förälder. Vi anser därför att en ökad medverkan av föräldrar i barnomsorgen gagnar såväl barnen, föräldrarna och personalen. Föräldrarna skall tillsammans med perso- nalen regelbundet diskutera verksamhetens innehåll och inriktning. Genom en utbyggd föräldraförsäkring bör föräldrarna få möjligheter att ett antal dagar per år delta i verksamheten. De arbetsinsatser som föräldrarna gör skall ses som ett komplement och skall inte ersätta personalens arbetsinsatser.
Attityder —- utbildning
I utbildningen av förskollärare och barnskötare har länge den pedago- giska delen av barnomsorgen betonats. Likaså förskolans betydelse för barnets utveckling. Vad som ännu inte behandlats i utbildningen särskilt mycket är hur barnets förskolevistelse passar in i varje förälders liv. Hur skall föräldern kunna delta i barnomsorgen eller kunna förena fostrar- ansvar och arbetsliv? Detta föräldraperspektiv behöver uppmärksam- mas både i den reguljära utbildningen och i fortbildningen av barnstu- gepersonal.
Olika modeller för föräldramedverkan
Föräldrar har olika behov och förutsättningar att medverka i barnom- sorgen. Det behövs därför olika typer av föräldramedverkan. Några former för föräldramedverkan skall vi belysa här. Andra varianter finns och kan skapas.
Vår avsikt är inte att väga den ena formen mot den andra. Vi vill se samtliga som möjliga att utveckla.
Sam verkan
I barnomsorgsgruppens slutbetänkande om föräldrautbildning (SOU 1980127) förordas en modell för samverkan. Den är allmänt accepterad och spridd på många håll. Den används inom ramen för de nuvarande juridiska, organisatoriska och fackliga ramarna.
Modellen innebär i princip att:
[] Introduktionstidens roll i barnomsorgen förstärks för att etablera en kontakt mellan barn, personal och föräldrar. Den är därmed en bas för fortsatt föräldraverksamhet i barnomsorgen. l:] Föräldrar medverkar minst fyra dagar per barn och år i den form av barnomsorg de fått tillgång till. C] Förädrar deltar enligt rullande schema i planeringsgrupper för verk- samheten. El Regelbundna föräldraträffar ordnas för varje fast barngrupp i barn- omsorgen. Barnomsorgspersonalen ansvarar för att träffarna blir av. Ansvaret för själva träffarna ligger däremot på föräldrarna.
Barnomsorgen i Luleå är exempel på hur samverkan mellan föräldrar och personal kan utvecklas. Verksamheten är unik genom att den omfat- tar alla barnstugor och i princip alla föräldrar. Hela barnomsorgen genomsyras av att föräldrarna deltar i arbets- och planeringsträffar, fester, utflykter och den dagliga verksamheten. Hur detta går till har beskrivits mer utförligt i skriften Föräldrar på dagis, som ingår i demo- kratiberedningens skriftserie. Den beskrivs också i (SOU 1984:S4) Lo- kalt folkstyre genom brukarmedverkan.
Denna modell innebär att föräldrar är välkomna i barnomsorgen i olika aktiviteter. Den bygger dock inte på att föräldrarna ställer upp i det
dagliga arbetet. Denna samverkan är inte mer tidskrävande än att de flesta föräldrar klarar av den utan ytterligare betald ledighet.
Föräldrar deltar i dagligt arbete
[ bl a barnstugan Ormen i Älvsjö utanför Stockholm, medverkar föräld- rar i det dagliga arbetet. Verksamheten beskrivs dels i (SOU 1984184) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan, dels i beredningens skrift Föräldrar på dagis.
Att delta i verksamheten innebär samtidigt ett inflytande över utform- ningen. Det ger föräldrarna egna erfarenheter som är väsentliga vid planering och beslutsfattande.
Formellt fattas alla beslut i barnstugan av föreståndaren. Men i barn- stugan Ormen har alla viktiga beslut hittills fattats av personal- och föräldragruppen tillsammans på stormöten. De dagliga besluten har tagits av den del av personalen och de föräldrar som berörs. Föräldra- möte hålls en gång i månaden och ägnas åt information, diskussion och beslut kring verksamheten.
När föräldrar deltar i den dagliga verksamheten i barnstugan innebär det i korthet
att föräldrar vistas ett bestämt antal dagar i barnstugan att föräldrar deltar i det vardagliga arbetet i barnstugan att föräldrar avlönas för sin arbetsinsats att formella beslut fattas av föreståndaren att föräldrar har inflytande över verksamheten genom att själva aktivt delta i den.
Denna modell innebär att föräldrarna vet mycket om sina barns vardag. Det skapar trygghet och helhet för både barn och föräldrar. Modellen förutsätter dock att föräldrarna kan ta ledigt från sina arbeten. Det är inte alltid möjligt eftersom arbetsorganisation och människors inställ- ning ännu inte är tillräckligt anpassade till att föräldrar både yrkesarbe- tar och har barn.
Föräldraråd
I Danmark finns en styrelseform för föräldrainflytande i barnstugor, s k föräldraråd. Socialministeriet har bestämt att det skall finnas föräld- raråd i barnstugor. Socialstyrelsen har sedan utarbetat ”vägledande reg- ler”. Enligt dessa skall föräldrarådet höras innan beslut fattas i:
_— riktlinjer för institutionens pedagogiska arbete — institutionens budgetförslag — planer, funktionsförändringar och liknande, ny- och tillbyggnader.
Föräldrarådet i kommunala eller landstingskommunala barnstugor skall ha 5 eller minst 3 medlemmar. Rådet väljs för ett år på föräldramöte. Dessa skall i sin tur hållas minst 2 gånger per år. I privata barnstugor skall minst 2 av styrelsemedlemmarna vara föräldrar.
Ordföranden i rådet skall redogöra inför kommunstyrelsen om föräld- rarådets beslut i olika frågor. Föräldrarådet skall höras i vissa frågor innan beslut fattas i kommunstyrelsen. Man har alltså inte någon ram- budget eller raminnehåll att självständigt besluta om.
Förslag om beslutsfattande styrelse i barnstugor bestående av perso- nal och föräldrar har funnits bl ai Göteborg och Stockholm. Förslagen har inte kunnat prövas eftersom kommunallagens delegationsbestäm- melser i dag inte medger delegation till annan än föreståndaren i barn- stugan.
Göteborgs kommun har i en barnstuga i Skår inrättat ett s k föräldra- råd, som består av föräldrar, personal och föreståndare. Föräldrarådet är en samrådsgrupp och ett för barnstugan gemensamt forum. Formellt fattas besluten av föreståndaren. På avdelningsmöten där alla deltar kan personalen och föräldrarna diskutera arbetet på avdelningen och förbe— reda och avrapportera frågor som tas upp i rådet. Verksamheten beskrivs närmare i (SOU l984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan och i beredningens skrift Föräldrar på dagis.
Föräldrarådet i Göteborg är i princip:
EJ Ett informellt samrådsorgan mellan personal och föräldrar där man möts och diskuterar för barnstugan viktiga frågor, och där förestån- daren har formell beslutsrätt.
Föräldrakooperativ
Under de senaste åren har flera föräldrakooperativa barnstugor bildats. Brist på kommunal barnomsorg men också en önskan att mer aktivt medverka i den dagliga omsorgen om det egna barnet ligger bakom bildandet av dem. De barnstugeföreningar som vi här tänker på är de som drivs inom ramen för de kommunala barnomsorgsplanerna. Föräldrakooperativen drivs antingen som ekonomiska föreningar el- ler — oftare _ som ideella föreningar. De äger eller hyr sin egen lokal. I de allra flesta fall bedrivs verksamheten med hjälp av någon eller några anställda. Både föräldrarnas/föreningsmedlemmarnas arbetsinsatser och arbetsuppgifter varierar. Principen för föräldrakooperativ är sålunda i korthet: D I föreningsform går föräldrarna samman för att lösa ett gemensamt behov. Kanske också för att förverkliga en gemensam idé för barnens omsorg. El Medlemskapet i föreningen bygger på egna arbetsinsatser och peng- ar, ofta såväl avgift som grundinsats.
Föräldrakoperativen baseras på möjligheten till statsbidrag (per barn och i viss utsträckning för anställda) och på föräldrarnas möjligheter att medverka i den dagliga verksamheten.
Exemplet Blåkulla i (SOU 1984z84) Lokalt folkstyre genom brukar- medverkan, illustrerar bl a föräldrainsatsernas storlek.
Enligt beredningens uppfattning är det angeläget att de försök med föräldramedverkan i barnstugor och föräldrakooperativa barnstugor som har inletts i en del kommuner kan stödjas och vidareutvecklas för att få ytterligare erfarenheter. Beredningen betonar emellertid att såväl informella som mer institutionaliserade former bör prövas. Beredningen vill också framhålla att föräldramedverkan inte får bli en fråga endast för dem som har kunskaper och goda ekonomiska resurser. Beredningen understryker att nya försök med föräldramedverkan bör planeras och genomföras i nära samarbete med de anställda och deras fackliga orga— nisationer. De närmare formerna för föräldramedverkan bör som regel kunna regleras genom lokala överenskommelser.
Levande skola
Skolan är en del av samhället. Samtidigt är den på många sätt också en spegel av samhället. Genom samhällsutvecklingen har skolans roll och dess uppgifter vidgats långt utöver de rent pedagogiska. Därför klarar inte skolan att ensam komma till rätta med skolproblemen. För att bearbeta och lösa dem krävs samlade insatser av olika samhällsorgan och institutioner.
I bl a Statens Ungdomsråds utredning om barns och ungdomars uppväxtvillkor Ej till salu beskrivs samhällsförändringar och barns och ungdomars situation i samhället. Välfärdssamhället har gett de unga materiell trygghet, utbildning och sociala skyddsnät som är unika i världen. Men fortfarande finns det mycket allvarliga brister i de ungas uppväxtvillkor. Ungdomstiden betraktas som en väntetid. Barn och unga tilldelas inte uppgifter och tränas inte i ansvar. De ärinte delaktiga. Med delaktighet menas rätten att vara med, ha uppgifter och få ta ansvar.
Olika utredningar har fört fram förslag om barns rätt att medverka och fatta beslut i frågor som berör dem. I den nya läroplanen betonas kraftigt att eleverna aktivt skall medverka i både skolarbetet och i att utforma skolmiljön:
Grundskolan är en del av samhället. Läroplanen speglar demokratins samhälls- syn och människosyn; människan är aktiv, skapande, kan och måste ta ansvar och söka kunskap för att i samverkan med andra förstå och förbättra sina egna och sina medmänniskors livsvillkor. Skolans innehåll och arbetssätt måste vara så utformat att det befrämjar denna samhälls— och människosyn. Skolan har skyldighet att ge eleverna ökat ansvar och medinflytande i takt med deras stigan- de ålder och mognad.
Frågan om föräldrarnas möjligheter till medverkan och medansvar i skolans arbete har behandlats i en rad utredningar. Alla har understrukit att det är betydelsefullt med en ökad elev- och föräldramedverkan.
I skollagens första paragraf slås fast att skolan i samarbete med hem- men skall främja eievernas utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar. Läroplanen för grundskolan understryker att huvudansvaret för de ungas fostran alltid
vilar på hemmet, och att skolan i samarbetet med hemmen har ett medansvar för att barnen utvecklas till demokratiska och ansvarstagan- de människor.
Förutsättningar
Riksdagens beslut om SIA-skolan tillsammans med den nya läroplanen för grundskolan innebar viktiga beslut för en övergång till ett mer decentraliserat och målstyrt skolsystem. Trots detta består den statliga detaljstyrningen i sina grunddrag, bl a genom sina författningsbestäm- melser. Jämfört med de lagar som gäller inom de närliggande områdena socialtjänst och hälso- och sjukvård — där man måste göra samma balansgång mellan rikspolitiska mål och kommunalpolitisk handlings— frihet —— är skolsektorn den mest detaljreglerade delen av kommunal verksamhet.
Det tidigare centralstyrda skolsystemet med preciserade regler och direktiv innebar att skolstyrelsen huvudsakligen skulle följa och kontrol- lera att dessa regler efterlevdes och att man organiserade skolväsendet därefter. En decentralisering medför att de förtroendevalda och skolför- valtningen får andra arbetsuppgifter och ett större ansvar. Den överva- kande funktionen bör ge vika för en ökad målstyrning efter lokala förhållanden inom ramen för de övergripande målen.
I syfte att utveckla ett mer demokratiskt beslutsfattande i skolan, där brukarna ges större möjligheter till inflytande, har en rad förändringar och tilläggi skolförordningen skett under de senaste tio åren. Nuvarande förordning och skolöverstyrelsens anvisningar om klassråd, om arbets- enhets- och klasskonferenser och om personalkonferens gäller sedan år 1978.
Den 1 juli 1981 kom nya bestämmelser som innebär att rektor är skyldig att fortlöpande informera och samråda med företrädare för elever, föräldrar och personal innan han yttrar sig eller fattar beslut i frågor som är viktiga för eleverna. Samrådet kan ske i form av en skolkonferens.
Författningarna ger alltså redan nu vida formella ramar för ett aktivt elev- och föräldradeltagande på olika nivåer inom skolan. Enbart nya regler är emellertid ingen garanti för att reella förändringar kommer till stånd. Attityder, värderingar och traditioner har stor betydelse för att bevara gamla mönster.
Åtskilliga studier har visat att elevernas inflytande över sin egen situation är ringa och helt beroende av de vuxnas inställning. Undersök- ningar angående föräldrarepresentanternas erfarenheter av rektors sam- råd visar att det finns både praktiska och attitydmässiga hinder. Risken är stor att både elever och föräldrar känner att samrådet är meningslöst.
Utvecklingslinjer
Kontakter med landets länsskolnämnder visar att många rektorsområ- den inom grundskolan bedriver utvecklingsarbete när det gäller elev- medverkan, främst inom ramen för klassråden. Många lärare uppger att
de har fått otillräcklig information. De vet inte riktigt vad man väntar sig av klassråden. Andra menar dock att elevmedverkan är en inställning och ett förhållningssätt och inte bara ett ämne på schemat.
Det finns emellertid skolor där hela skolan präglas av tanken att människor aktivt vill delta i sin vardagsverksamhet. Låg- och mellansta- dieskolan Tranmursskolan i Gävle är ett sådant exempel. Skoldagen har ett väl genomtänkt pedagogiskt innehåll enligt läroplan -80. Elever och personal planerar, genomför och utvärderar innehållet i skolarbetet. Samtidigt arbetar man också med att skapa bättre delaktighet utanför schemat i s k självförvaltningsområden.
I Tranmursskolan har man också inrättat ett förvaltningsråd med en elev- och en personalrepresentant från varje arbetsenhet i skolan. Detta förvaltningsråd fattar tillsammans med rektor beslut om skolans inre arbete. Den formella beslutsrätten ligger kvar hos rektor. Men elever och personalrepresentanter har genom denna konstruktion goda möjligheter att påverka besluten.
Ett viktigt inslag är också att skolan har eget budgetansvar. Skolan har ett enda konto i budgeten. Det medger att man använder pengarna flexibelt. De pengar som eventuellt blir över vid verksamhetsårets slut behålls av skolan. Medlen får användas för angelägna ändamål som kräver ett längre sparande eller för insatser för elever och personal. Rektor är formellt budgetansvarig men alla beslut om hur budgeten skall användas sker efter samråd med elever och personal i förvaltningsrådet.
Beträffande föräldrarnas medverkan citerar vi ut skriften Tranmurs- skolan — en modell för delaktighet, utgiven av demokratiberedningen:
Den ur demokratisynpunkt viktigaste frågan från denna träff gällde om föräld- rarna skulle delta i förvaltningsrådet för skolan. Det ansågs viktigt. Modellgrup- pen hade ganska ingående diskuterat detta och var helt öppen för alla möjliga insatser från föräldrar t ex som vikarier. Gruppen ansåg emellertid att föräldrar— nas påverkan i en sådan grupp på låg- och mellanstadienivå skulle bli för stark. Elevernas egen vilja skulle kunna begränsas och överläggningarna i förvaltnings— rådet kunde bli för styrt. Därför ingår föräldrar inte i detta råd men deltar fö mycket aktivt i det mesta. Föräldrar är ej brukare av skolan på samma sätt som personal och elever, som har sin arbetsplats där. I högstadieskolan, som ett år senare startat motsvarande försök, diskuteras emellertid om föräldrar möjligen skulle kunna adjungeras till den skolans förvaltningsråd. Som försök kunde det vara intressant att jämföra de två skolorna. Kanske har föräldrar inte samma påverkanstryck på högstadieelever ........
Självförvaltning prövas också fr o m höstterminen 1983 på högstadiesko— lan Källmursskolan i Gävle. Elevorganisationen, som endast är organi- serad på högstadiet och gymnasieskolan, har här intagit en kritisk håll- ning. Man menar att förvaltningsrådet plötsligt blivit ett elevråd och att det kan bli motsättningar mellan förvaltningsrådet och elevkåren: ”Om förvaltningsrådet bestämmer hur pengar som blir över skall användas och elevkåren kräver något annat —— hur gör vi då?”
Som tidigare nämnts har inom skolsektorn inletts en utveckling mot mindre detaljstyrning av kommunerna. I bl a Uppsala kommun finns exempel på hur den lokala politiska styrningen utvecklas med hjälp av en verksamhetsplan. Skolstyrelsen anger fyra prioriterade mål under en
tvåårsperiod. Målstyrning har som en självklar konsekvens att arbetet måste utvärderas. Skolstyrelsen i kommunen menar att skolornas lokala arbetsplaner är det program som varje skola väljer att arbeta efter utifrån sina lokala förutsättningar och möjligheter.
I kommuner som har försök med kommundelsnämnder blir frågan om hur de förtroendevalda konkret skall styra än mer aktuell. Där finns de förtroendevalda närmare verkställighetsledet och frågan om en klarare rågång mellan förvaltning och politik ställs på sin spets.
För att öka brukarnas möjligheter till medverkan, delaktighet och ansvar fordras ett fortsatt intensivt arbete på flera nivåer. Utbildning och debatt om den förändrade förtroendemannarollen och funktion i ett målstyrt och decentraliserat skolsystern är en viktig angelägenhet. Meto- der och olika modeller för delaktighet behöver utvecklas. Det är angelä- get att framför allt elever finns med redan på planeringsstadiet och formulerar sina behov.
Sedan januari 1984 prövas den ”norska arbetsboksmetoden” i Falu kommun. Metoden engagerar elever, föräldrar, skolpersonal, social- fritid och kultursektorerna samt de förtroendevalda i arbetet att skapa goda uppväxtvillkor för barn och ungdomar (försöket redovisas i SOU l984:84).
Fördjupad fortbildning för skolans personal är nödvändig för att förändra attityder och värderingar till brukarnas medverkan och delak- tighet. En fortsatt utbildning av elever och föräldrar är också nödvändig för att bryta den passiva mottagaranda som till viss del präglar dagens skola.
Det är också angeläget att försöken med lokala organ och samarbetet över förvaltningsgränser som nu pågår vidareutvecklas så att de politis- ka besluten inom skolan förankras bättre hos medborgarna.
Skolfrågorna inom såväl grundskola som gymnasieskola behandlas från hösten 1984 av en särskild arbetsgrupp inom demokratiberedning- en. Enligt tilläggsdirektiv till demokratiberedningen (Dir 198431) skall gruppen mer samlat ta upp frågan om elevers och föräldrars medverkan, delaktighet och ansvar i både grundskolan och gymnasieskolan. Grup- pen skall utarbeta förslag som syftar till att öka deras medverkan, del- aktighet och ansvar. Gruppen skall särskilt: 121 Överväga hur elev- och föräldrainflytandet skall samspela med per- sonalinflytandet och avvägas med hänsyn till den styrning som skol- styrelsen och i förekommande fall lokala organ skall fullgöra. El Belysa hur frågan om det demokratiska samhällssystemet, demokra- tins grundläggande värderingar, principer och olika fomer kan ges en mer framträdande roll i undervisningen. El Stimulera försöksverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser och också föreslå de förändringari bestämmelserna som kan behövas för att möjliggöra ytterligare försöksverksamhet. El Föreslå hur försöksverksamheten skall följas upp och utvärderas samt hur ett fortsatt utvecklingsarbete inom området kan läggas upp. El Bidra till ytterligare debatt och studier inom området. 121 Såvitt möjligt lägga konkreta förslag till bestämmelser om elev- och föräldrainflytande i skolan.
Meningsfull fritid
Under de senaste årtiondena har kommunernas insatser inom kultur- och fritidsområdena ökat kraftigt. Fritidsgårdar och folkbibliotek men också 5 k områdesarbete är kommunala verksamheter.
Huvuddelen av den kommunala fritidsverksamheten riktar sig till ungdomar. I ett samhälle där inte minst barn och ungdomar hamnat i en egen värld behövs ökad aktiv medverkan, delaktighet och medansvar.
Det kommunala intresset för ungdoms- och fritidsfrågor ökade mar- kant under 1960-talet. De kommunala fritidsgårdarna blev fler. Bidra- gen till föreningslivet ökade också under denna period. Det var kom- munernas egen verksamhet som prioriterades. Det vanligaste argumen- tet för en kommunalt driven verksamhet var att föreningarna inte kunde ta hand om alla ungdomar, medan en kommunal verksamhet var öppen för alla. Man ansåg också att ett neutralt alternativ till de idéburna organisationerna var nödvändigt och att kommunerna kunde bedriva en väl utformad verksamhet som samtidigt var ekonomiskt försvarbar. Detta utan att fordra medlemskap och avgifter från besökarna.
Dagens kommunala fritidsgårdar har fått kritik för att de bedriver en profillös verksamhet utan målsättningar. De prioriterar 7—12-åringar istället för tonårsgrupper, har öppet på ”fel" tider (bara 30 % av resur- serna används till kvälls- och helgöppet) och engagerar inte besökarna.
Till viss del är det nog sant att det kommunala fritids- och kulturut— budet av färdiga anläggningar och verksamheter inte har stimulerat till aktivitet, delaktighet och ansvar.
En ny utvecklingslinje
Idag tenderar dock den kommunala fritids- och kulturverksamheten alltmer att utgå från människornas egen kreativitet. De kommunala resurserna används som stöd för att ge fler möjlighet att själva skapa sig en meningsfull fritid.
Därmed har de kommunala och de föreningsburna verksamheterna inom kultur- och fritidsområdet närmat sig varandra.
Kommunerna försöker också att skapa förutsättningar för ett lokalt föreningsliv. Detta sker dels via de traditionella folkrörelserna, dels via nya föreningstyper. Det finns flera exempel på att kommunerna lånar ut lokaler till grannskapsföreningar eller till musik- och kulturföreningar. De boende i ett bostadsområde kan där i föreningsform utveckla och skapa egna fritids- och kulturaktiviteter. Sådana exempel redovisas i (SOU l984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan.
Ramarna för den kommunala kompetensen när det gäller ekonomiskt och materiellt stöd är mycket vida inom fritids- och kulturområdet.
Under de närmaste åren har statsmakterna öronmärkt mer än 90 miljoner kronor för att utveckla och stödja olika projekt i syfte att främja ungdomars delaktighet. Många projekt sker inom områdena fritid och kultur. För att stimulera till ett fortsatt utvecklingsarbete kan det behövas en gemensam idébank.
Mycket av det som händer just nu är positivt. Oavsett om verksamhe-
terna drivs i kommunal regi eller av föreningar så betonas medverkan, delaktighet och ansvar alltmer. Många verksamheter verkar också utfor- mas efter lokala behov och förutsättningar.
Former för brukarmedverkan
Inom den rent kommunala verksamheten finns olika försök med gårds- råd på fritidsgårdar. De som regelbundet besöker fritidsgården väljer några personer till rådet. Tillsammans med personalen diskuterar sedan dessa ofta fram hur ordningsreglerna bör se ut samt vilka aktiviteter inom och utom gården som man vill ha. Råden kan också delvis ansvara för informationen utåt om gårdsverksamheten. De kan i praktiken ofta fungera som ett slags förvaltningsråd med ett begränsat mandat.
Rådens funktion och praktiska betydelse beror i hög grad på perso- nalens förhållningssätt och på föreståndarens utrymme att besluta.
Med vissa förändringar i kommunallagen skulle gårdsråden även kunna få formell beslutsrätt inom vissa ramar. Med ökat ansvar för föreståndarna i kombination med en friare delegationsrätt skulle i många fall råden kunna utvecklas till förvaltningsråd med ett stort mått av delaktighet och ansvar.
Många kommuner stimulerar och initierar föreningsbildningar kring exempelvis fritids- och kvartersgårdar. Man slipper då ifrån problemet med delegationsreglerna genom att den kommunala verksamheten Över- förs i föreningsform. Ett sådant exempel är en kooperativ fritidsgård. Personal med kommunal anställning bildartillsammans med gårdsbesö- karna en kooperativ förening för att driva gården. Kommunerna kan stödja föreningslivet.
På en del orter har kommunerna upplåtit lokaler — i vissa fall äldre hus -— till de boende. Dessa har då bildat en ideell och ekonomisk förening. Denna typ av kommunala åtgärder sker parallellt med att Folkets-Hus-rörelsen och Hemgårdsrörelsen berikas med en rad nya, mindre föreningar. ] flera fall, framför allt i förortsområdena, är upp- slutningen från olika grupperingar mycket stor. De små samlingslokaler- na med betoning på Folkets Hus blir allt vanligare i de nya områdena. Att på olika sätt skapa gemenskap och ge möjligheter till ökad delaktig- het kring en gemensam lokal är en gammal idé. Den används nu även inom den kommunala fritids- och kulturverksamheten på många håll.
I vissa områden, företrädesvis nya större tätorter som inte har ett väl utvecklat föreningsliv, finns flera exempel på att fritidsnämnden låter de boende själva förfoga över olika resurser.
De boende får hjälp med handledare, kommunala lokaler och andra materiella resurser. Sedan får de själva forma aktiviteterna. Dessa akti- viteter kan också naturligt utvecklas till ett områdesarbete. Nya och gamla föreningar bildar här i samverkan med kommunen en bas för verksamheter med aktiva brukare. Här finns också flera exempel där olika kommunala förvaltningar och skolan aktivt medverkar.
Det är inte någon slump att dessa verksamheter ofta beskrivs som verkstäder. Nyttoverkstan i Göteborg och Erfarenhetsverkstan i Stock- holm är två exempel på detta. Dessa, liksom ett antal ”kulturverkstäder”,
bl a i form av mediaverkstäder, har tämligen vida ramar i fråga om innehåll. I kommunala lokaler får användarna ägna sig åt olika skapan- de aktiviteter. Nyttoverkstan har som mål att verksamheterna på sikt skall bli självständiga. Keramikverkstan har blivit den ekonomiska för- eningen Lövgärdeskeramikerna. Klädbytesbod och café drivs i form av en annan ekonomisk förening. Kraven på och förutsättningarna för brukarna kan formuleras olika.
Denna typ av områdesarbete ger också en naturlig bas för ett fritt samspel mellan föreningarna i området. Utvecklingsmöjligheterna beror på de olika förvaltningarnas samverkan och på kommunernas öppenhet inför föreningslivets särskilda villkor. Det sistnämnda gäller inte minst för de idéburna organisationernas självklara rätt till profilering.
lnom kulturområdet finns det också en rad liknande verksamheter. Barnkulturcentrum i Eskilstuna är bland mycket annat en öppen resurs för kommunens barn att utveckla en skapande verksamhet.
Forsbackaprojektet i Gävle är en väl utvecklad verksamhet utifrån i huvudsak kommunala resurser. Projektet har resulterat i en rad aktivite- ter, bl a teater, en mängd skaparteman för barn, skrivar-, musik- och filmverkstad och musikaler. På de årliga Forsbackadagarna redovisas det kontinuerliga arbetet.
Avslutande synpunkter
Det finns ingen naturlig gräns mellan vad som skall eller bör vara kommunal eller föreningsdriven verksamhet.
En rimlig utgångspunkt bör vara att den kommunala fritids- och kulturverksamheten skall komplettera och stödja föreningarna.
Citatet från broschyren Fritid i Norrköping visar en inställning som finns i ett ökande antal kommuners fritidspolitiska program:
Föreningslivet som är en av hörnstenarna i vår demokrati och vars idéburna verksamhet är angelägen inte minst för ungdomsgrupperna omhuldas särskilt. Bidrag och service gesi stor omfattning. I den mån kommunen ordnar fritidsverk- samhet. i egen regi exempelvis vid fritidsgårdarna är den att betrakta som ett komplement och strävan är hela tiden att slussa ungdomarna in i ett aktivt föreningssammanhang.
Det är enligt vår mening väsentligt att hjälpa till att praktiskt utveckla detta synsätt.
Låt de äldre vara aktiva
Kommunerna gör nu upp äldreplaner. Man utgår från de äldres behov och önskemål om service och vård. Kommunen anstränger sig för att möta äldre människors behov av meningsfulla aktiviteter och uppgifter.
Det händer också något annat. De äldre har själva börjat ”lägga sig i”. De organiserar sig alltmer i pensionärsorganistioner som PRO (Pensio- närernas riksorganisation) och SFRF (Sveriges folkpensionärers riksför- bund). De äldre opponerar sig mot att bli betraktade som passiva vård-
tagare och objekt. De börjar definiera sina krav på ett starkare inflytande i samhället och i omsorgen. De visar på att äldre är en resurs i samhället som bör få meningsfulla uppgifter. Ensamhetens och isoleringens dystra följder belyses. Det är dags att byta den mot gemenskap och aktivitet. Men inte aktivitet för dess egen skull utan ett meningsfullt engagemang i närmiljö och samhälle.
Attityderna till de äldre håller på att ändras. De är en växande grupp som vill ha inflytande över sitt eget liv. De kan vara med och bestämma i gemensamma verksamheter och har resurser över för att engagera sig i andra människors liv samt olika samhällsangelägenheter.
Cl Det finns många exempel på de äldres engagemang i samhällslivet och på hur de deltar i den s k informella omsorgssektorn. Det är väsentligt att möjligheterna och formerna för det fortsätter att utveck- las. D Äldre människors deltagande och ansvar för egna verksamheter kan se ut så här:
— aktiva äldre i ett bostadsområde i en storstad _ äldre som tar ansvar för en dagcentral — äldre som går samman i föreningar i glesbygden.
De är inte unika. Många andra exempel finns. De visar på den rörelse som pågår och att det går att utveckla de äldres delaktighet och ansvar.
El Även om målet med samhällets äldrevård är att låta äldre bo kvar hemma med hjälp och stöd från kommun och landsting kommer vissa äldre människor att behöva institutionsvård. Vi har börjat diskutera hur de skall kunna bestämma över sin vardag på institutionen. Ensta- ka exempel på hur detta skall ske finns. Men i stort sett saknar vi former för de äldres medbestämmande på institution. Det är ett område som behöver utvecklas mer. III De äldres inflytande och delaktighet kanaliseras ofta via pensionärs- organisationerna. De bevakar pensionärernas rättigheter i samhället på riksnivå. De arbetar också på kommunal nivå genom pensionärs- råd. Olika former för lokala aktiviteter håller på att utvecklas.
Aktiva äldre i ett bostadsområde, Ellstorp i Malmö kommun
Ellstorpsprojektet visar på en väg att engagera de boende, bl a pensio- närerna, att ta tillvara gemensamma resurser och bygga ut och stärka det sociala nätverket i ett bostadsområde.
Ellstorp är ett bostadsområde i Malmö. Det finns ca 1 500 människor i området varav 53 % är 65 år eller äldre. Det finns en förskola och ett dagcenter för utvecklingsstörda i området. Sociala hemtjänsten är väl utbyggd. En distriktssköterska arbetar i området. Strax söder om områ- det frnns ett långvårdssjukhus. Där finns ett café och en matservering som är öppen för allmänheten. Bibliotekets bokbuss stannar i området en dag och en kväll i veckan. De flesta affärer som funnits i området har slagit igen. Det intryck en besökare får är att det är ett välskött område.
Projektet är en del i Malmö kommuns utvecklingsprogram för äldre— omsorgen. Det har finansierats bl a med medel från äldreberedningen inom socialdepartementet.
Syftet med projektet är bl a följande:
Att genom ökad samordning och samarbete över förvaltningsgränserna frigöra resurser och finna nya kanske okonventionella vägar för äldreomsorgen.
] Ellstorp vill vi pröva om det är möjligt att totalt sett nå bättre resultat inom äldreomsorgen utan ökade resursinsatser genom att utarbeta och pröva alternativ och nya uppslag. Arbetet skall inriktas på att förbättra arbetsförhållandena och samarbetsmöjligheterna för personalen inom äldreomsorgen och samknytande funktioner. Det gäller också att förbättra boende- och levnadsförhållandena för hyresgästerna i Ellstorp, främst i syfte att främja kvarboende för vårdbehövande äldre.
Avsikten med projektet har varit att initiera en process och utifrån denna via iakttagelser och analys nå fram till direkta åtgärder
Resultat som kan iakttas och slutsatser som kan dras är:
[| Samarbetet över förvaltningsgränserna har förbättrats. Projektet har knutit kontakter med förvaltningar och institutioner som är verksamma i området, sociala hemtjänsten, servicecentrum, dagcenter för utvecklingsstörda, sjukvårdsförvaltningen, fastighets- kontoret, statsbyggnadskontoret, gatukontoret, parkavdelningen, stadsbiblioteket, fritidsförvaltningen och beredskapsprojektet ”Ring så springer vi”. D Samverkan med pensionärerna har utvecklats. Några pensionärer anmälde t ex att de var intresserade av att delta i förskolan. För vissa pensionärer har det fungerat bra. De ville att "deras medverkan skulle inordnas i mer fasta former i förskolans verksamhet. De upplevde en meningsfylld gemenskap med barnen”. Pensionärer har deltagit som extra resurser och hjälpt patienter på ett långvårdssjukhus i närheten. Pensionärerna har inbjudits att delta i aktiviteter som ordnas på sjukhus, [ ex filmvisningar och artistfram- föranden. Detta har varit ett sätt för sjukhuset att öppna dörrarna mot omvärlden. Personalen har också kunnat få en viss avlastning. El Behovsanpassad service. I projektet visade det sig att många pensionärer känner sig mycket ensamma och vill ha kontakt med andra. Pensionärerna samlades i grupper och diskuterade vad som behövdes: —- kontakter, individuellt och i grupp — gemenskapslokal — lunchservering — torghandel — en del förbättringar i den fysiska miljön som kök, badrum, hissar
m m. Utifrån dessa behov har sedan verksamheten byggts upp.
|:! Väntjänst har utvecklats. 1 dag fungerar flera pensionärer inom området som ”väntjänstresur- ser”. Dessa har rekryterats genom olika verksamheter i områden samt
genom möten i gemenskapslokalen. Pensionärerna är mycket enga- gerade. De känner att de behövs.
I området har man tagit upp gamla traditioner som midsommarfirande och julmarknad.
121 De boende har ordnat en gemenskapslokal i området. Föreningen Ellstorp har bildats och utgör kärnan för kontakter i området. För— eningen har nu ansvar för den gemensamma lokalen. Den är en viktig bas för gemenskapen i området.
Projektet beskrivs närmare i Ellstorp — äldreomsorg i förvandling, en praktisk tillämpning 1983. Malmö kommuns fastighetskontor. Det be- skrivs även i (SOU 1984184) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan.
Föreningsaktiva äldre i Lycksele kommun
I Lycksele kommun finns många pensionärer som har blivit förenings- aktiva med stöd från kommunen.
Glesbygdskommunen Lycksele med sina mer än 50-talet små och stora byar liknar många andra glesbygdskommuner. Den allmänna urbanise— ringen sätter spår. Antalet elever i byskolorna minskar och skolan läggs ner. Handelsboden slår igen och poststationen försvinner. Med färre och färre människor i byn slutar bussen att gå. Den nya, fina vägen dras utanför byn. Gamla naturliga samlingspunkter i byn försvinner. Affä- ren, busshållplatsen, skolan, självklara mål och motiv att träffas och utbyta tankar finns inte längre.
1 dag finns det ca 20 pensionärsföreningar. Nästan hälften av kom- munens pensionärer är medlemmar. Det fanns ett behov för pensionärer att träffas. Kommunen gav stöd till det.
Kommunen utgick från följande mål: — att skapa en gemenskap mellan pensionärerna
— att oavsett bostadsort stimulera pensionärerna — att främja föreningslivet där pensonärer tillsammans håller på med hobbies i olika former — att bistå med lokaler där föreningen kan verka och människorna kan träffas, arbeta, känna trygghet och mänsklig kontakt — att ekonomiskt hjälpa föreningar att köpa inventarier.
Man har också haft en arbetsfilosofi som bl a går ut på att:
D så snabbt och enkelt som möjligt hjälpa föreningarna. Det är en viktig "regel", korta handläggningstider, snabba beslut 1] inte ”binda upp" verksamheten med för många principbeslut och regler. Rädslan för att spräcka tidigare principer och rädslan för okonventionella beslut har trängts undan El alla boende i respektive förenings upptagningsområde skall kunna delta, har noga bevakats D lokalfrågan för respektive förenings verksamhet anpassas så att båda
könen blir lika intresserade av att delta. Detta är speciellt viktigt i pensionärsföreningarna 13 varje förening, för att överleva måste "leva på” egna arbetsinsatser och idéer. Det är ofta en förutsättning. Förslag och idéer måste komma från föreningsmedlemmarna själva. Därför måste de också självständigt få bestämma suveränt över den egna föreningen. Verksamheten beskrivs närmare i skriften Föreningar i glesbygd, Modell Lycksele, utgiven av demokratiberedningen och i (SOU l984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan.
Äldre ansvarar för dagcentral i Ale kommun
I Ale kommun driver gårdsråd dagcentraler för äldre. Pensionärer ingår i rådet och har därmed inflytande över sin egen verksamhet. Dagcentra- lerna får anslag från kommunen. Gårdsrådet i Bohus centrum har tre ledamöter från kommundelens pensionärsförening, två representanter från kommundelsnämnden, en representant för hemtjänstens personal. Vidare ingår gårdsföreståndare, arbetsterapeut och en hemvårdsassi- stent från kommundelskontoret. Gårdsrådets uppgifter är följande:
Cl Rådet utgör kommundelsnämndens remissorgan för äldreomsorgs- frågor i kommunen. Gårdsrådet har rätt att avge yttrande i varje fråga som rör äldreomsorgen i kommundelen. ] samband med budgetar- bete skall gårdsrådet höras. D Gårdsrådet har rätt att väcka frågor om äldreomsorg hos kommun- delsnämnden. [Il Gårdsrådet svarar för den samlade planeringen för dagcentralens alla aktiviteter i kommundelen. El Pensionärsföreningen får antingen bidrag till gårdsföreståndartjänst eller disponerar en del av arbetsterapeuttjänsten som regleras i den- nes befattningsbeskrivning. El Gårdsföreståndaren är sekreterare i gårdsrådet. Hon/han biträder pensionärsföreningen vid planeringen och organisation av hobby- verksamheten, andra aktiviteter, caféet, inredning och utsmyckning. Hon/han svarar för eventuell lokaluthyrning och hjälper till att or— ganisera studiebesök. Cl Gårdsrådet disponerar lokalerna i dagcentralen och driver ett café där. Lokalerna används dels till pensionärernas cirklar och grupper dels av arbetsterapeuten för enskild träning av pensionärer. Gårdsrå- det beslutar hur lokalerna skall fördelas om det blir tvister. El Gårdsrådet svarar för uthyrningen av lokalerna enligt gällande uthyr— ningsregler och taxor som kommundelsnämnden fastställt. El Gårdsrådet beslutar också om trivselregler och dagcentralens öppet- tider.
] ett gårdsråd väcktes en idé om s k ”yttre hemtjänst”. Idén gick ut på att ge en service till äldre helt utanför den kommunala äldreomsorgen. För den enskilde pensionären innebär det en komplettering av den verksam-
het kommunen bedriver. Ungdomar i s k ungdomslag utför den. Pensio- närer som behöver hjälp med t ex gräsklippning, häckskötsel, snöskott- ning etc ringer till pensionärsföreningarnas representanter på dagcen- tralen. Därifrån sänds ungdomarna ut. Pensionärsföreningarna bekostar eventuella inköp av redskap och transportmedel (cykel), om så behövs. För att täcka dessa kostnader tas en avgift ut för det arbete som utförs hos pensionärerna. Även resorna till arbetsplatsen bekostas av pensionärs- föreningarna.
Idén om yttre hemtjänst blev en motion till kommunfullmäktige. Det beslutades om ett projekt i samarbete mellan pensionärsorganisationen och socialförvaltningen. Målet var att ge pensionärer och handikappade bättre möjligheter att bo kvar hemma. Genom att använda ungdomar 18— 19 år enligt ”lagen om ungdomslag” för projektet ger möjlighet till meningsfullt arbete för de arbetslösa. Verksamheten beskrivs närmare i (SOU l984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan.
Aktiv medverkan på vårdinstitutionerna
Patientens inflytande i egen vård
Patienternas inflytande över sin egen vård och behandling är en aspekt av brukarinflytande som för närvarande uppmärksammas i debatt och förändringsarbete bland hälso- och sjukvårdspersonal. Utgångspunkten är den nya hälso- och sjukvårdslagen som ger patienter rätt till medbe- stämmande i sin egen vård och behandling. Patienten behandlas därmed som en aktiv och medansvarig person i motsats till ett passivt mottagan— de vårdobjekt.
Diskussionerna inom hälso- och sjukvården gäller bl a hur långt läkarens och övrig personals ansvar sträcker sig i förhållande till patien- ten. Etiska frågor om hur personalen skall tolka lagens intentioner har också väckts. Den debatten måste vidareutvecklas och fördjupas.
För att bl a öka patienternas medinflytande i hälso- och sjukvården har många landsting försökt att omorganisera arbetet. Från att arbeta efter 5 k rondsystem övergår allt fler till att arbeta i vårdlag (gruppvård). Under de senaste åren har arbetsformerna utvecklats mot ett ökat lag- arbete. Detta arbetssätt gör det möjligt för patienten att aktivt ingå som en del av laget. Även inom primärvården prövas olika modeller med vårdlag.
] ( SOU 1984:84 ) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan redovisas exempel och erfarenheter från olika försök med brukarmedverkan inom hälso- och sjukvården samt omsorgsverksamheten.
Inflytande på institution
Ett mål i samhället är att underlätta för äldre att bo kvar hemma och att minska institutionsboendet. För att underlätta detta byggs för närvaran- de hemtjänsten, hemsjukvården och vårdcentralerna ut. De nya dagcen- tralerna syftar också till att underlätta för de äldre att bo kvar hemma.
Ändå är det många som vistas lång tid på institution. En vistelse på institution innebär alltid ett starkt beroende.
Institutionsboende i Sverige äri hög grad ”sjukhuspräglat". Det inne- bär en hierarkisk struktur, med många personalkategorier. Läkarnas ställning är ofta mycket stark ijämförelse med övriga personalgruppers och patienters. Under senare år har omfattande vårdförvaltningar byggts upp med många beslutsled. Brukarnas inflytande kolliderar på många håll med beslut inom vården och dess byråkrati. Att bo på institution innebär ofta att förlora inflytande över det egna dagliga livet som mat, sovtider och aktiviteter.
I Sverige har vi egentligen inga former för medverkan och inflytande för boende på institution. Även om patientinflytandet inom hälso- och sjukvården håller på att utvecklas har både personal och patienter ofta ett verksamhetsperspektiv där dagliga, fungerande rutiner är utgångs- punkt mer än brukarperspektivet med patientens önskemål och vanor i centrum. Patienten bör enligt beredningen få bestämma mer över själv- klara vardagsfrågor som mat, sovtider, besök m m. Dessa frågor är väsentliga i synnerhet om man vistas en längre tid på en institution, vare sig det är ”vanlig” sjukvård, långvård eller handikappvård.
Detta förutsätter att administrationen förenklas och att det blir färre beslutsnivåer både inom själva vården och administrationen. Målsätt- ningen bör vara att föra ned beslut så långt som möjligt, till klinik- och avdelningsnivå.
Former för inflytande
Dagens verksamhetsperspektiv behöver utvecklas ännu mer i riktning mot ett patientperspektiv. Man bör fråga hur patienten vill ha det, och tänka på hur det blir för patienten om man ordnar vården på ett visst sätt. Det finns också anledning att diskutera hur de patienter som vistas länge på sjukhus skall få en effektivare och mer permanent form för medver- kan och inflytande i vårdarbetet.
En form av brukarinflytande på institution som finns på några platser i Sverige är 5 k förtroenderåd. 1 Stockholms läns landsting fattades år 1979 beslut om att införa förtroenderåd inom långvården och psykiatrin.
Förtroenderådet skall vara rådgivande och arbeta för att samrådet och informationen mellan sjukhuset, patienter/anhöriga och sjukhusets lo- kala ledning fungerar. Både personal, anhöriga, patienter, fackliga fö- reträdare och förtroendevalda ingår. I dessa råd diskuteras allt som rör vård och vårdmiljö, dock ej enskilda patienter eller klagomål på enskilda personer. Önskemål som rör arbetsordning, rutiner och verksamhet på vårdavdelningarna, personalfrågor, städning, mat och måltider, under- hållning men också frågor som gruppvård, budgetläge, verksamhetsför- ändringar och långvårdens utbyggnad har tagits upp.
Förtroenderåden är samrådsgrupper utan beslutanderätt. Patienter- nas och anhörigas möjlighet att ha inflytande via rådet beror på de förtroendevaldas och de anställdas inställning. Förtroenderåden kan emellertid bli en utgångspunkt för att fortsätta att göra dem som stadig- varande vistas på institutioner mer delaktiga i den dagliga verksamheten.
Här finns behov av fler försök där olika sammansättningar av råden prövas och där inflytandet fördjupas.
I Danmark finns 5 k brukarråd på institutioner. Det har Socialminis- teriet bestämt. Brukarrådet består av representanter för dem som vistas på institutionen. Socialstyrelsen har utarbetat vägledande regler. Enligt dessa skall brukarrådet höras av kommunstyrelsen innan beslut fattas i frågor som bl a rör verksamhetens innehåll, budget och personaltillsätt- ning.
I och med att lagen (1980:12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården tillkom ] juli 1980 infördes en ny form för patientinflytande. Den ger patienten möjlighet att vända sig till en instans utanför den som ger vård och behandling. Lagen är en ”försökslag” som gäller i fem år. Verksamheten har nyligen utvärderats av socialdepartementet och pre- senteras i betänkandet Förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården (Ds S 1984116).
Det har under senare år vuxit fram olika patient- och intresseförening- ar. Dessa föreningar fungerar ofta som individuellt stöd och hjälp för nyinsjuknade patienter i speciella sjukdomar. Människor behöver sär- skilt stöd i svåra livssituationer. Det ger patient- och intresseföreningar- nas medlemmar goda möjligheter att hjälpa många eftersom man inom deras krets har liknande erfarenheter. Precis som det är angeläget att utveckla patientinflytandet på avdelningsnivå är det eftersträvansvärt att utveckla klinik- och primärvården. Patientföreningar kan här ha betydelse.
Sammanfattning
Inom hälso- och sjukvården börjar man se patienten som medbestäm- mande i den egna vården och behandlingen. Men vi saknar i stor ut- sträckning former för närdemokrati på institutionerna. Beredningen anser det angeläget att människor får inflytande i egna vardagsfrågor när de vistas på institution. Former och innehåll liksom förhållandet till personalen behöver prövas praktiskt. Förtroendenämndernas, liksom patient- och intresseföreningarnas roll bör ses i det sammanhanget.
Kommunen — myndighet och serviceorgan
Begreppet myndighet kommer från en tid, då samhället inte erbjöd människorna så många tjänster utan snarare utövade kontroll och makt. Denna tid ärinte heller så avlägsen, att den hunnit försvinna ur männi- skors sinnevärld.
För vanliga medborgare är naturligtvis myndighetsprägeln ibland både främmande och skrämmande. Kommer en medborgare så små- ningom fram till ”rätt instans” möts vederbörande kanske av regler, rutiner, byråkrati, formalism och språkliga fackuttryck som ytterligare ökar vilsenheten.
Problemet är att normerna ofta är självutvecklande. Detta kan inne- bära, att t ex de byråkratiska formerna fortplantar och förstärker sig själva. De blir till ett självändamål.
Allt detta med byråkrati, opersonlighet, vilsenhet och en ärvd myn- dighetsrädsla underlättar naturligtvis inte kontakten mellan samhällets olika företrädare och medborgarna. På sätt och vis är denna dåliga kontakt ett medvetet val, om man ser det hela ur traditionell myndighets- synpunkt. Från början var det nämligen ett normalt förhållningssätt för myndighetsföreträdarna att hålla en klar distans till undersåtarna. Dis- tansen ansågs viktig för att undersåtarna inte skulle förlora respekten för överheten.
I ett demokratiskt samhälle skall inte medborgarna behöva känna sig vilsna inför samhällets institutioner. Ett regelsystem är emellertid nöd- vändigt för att människorna skall tillförsäkras vissa rättigheter. Dessut- om skall reglerna visa vilka skyldigheter vi alla har mot samhället och mot varandra.
Problemet är att myndighetsperspektivet ofta blir alltför dominerande i umgänget med medborgarna. Risken är att distans, formalism och känslomässigt nolläge blir de viktigaste ingredienserna hos myndighets- företrädarna. Den hållningen borde tillhöra en förgången tid. Den pas- sar i varje fall inte in i den servicekultur, som i dag alltmer börjar sätta sin prägel på det svenska samhället.
Service handlar om att förmedla tjänster. Utgångspunkten är t ex att kommuninvånarna har vissa behov eller önskemål, som de vill ha till- godosedda. För den som förmedlar servicen gäller det att hjälpa dem att finna de lämpligaste insatserna. Samtidigt som man tar hänsyn till de resurser som mottagaren själv har.
Trots att stora delar av den kommunala verksamheten bygger på att man ställer tjänster till människornas förfogande i något som är ett fritt val bygger delar av kontakten mellan kommunerna och individen på en tvångssituation. Inslaget av tvång kan vara mer eller mindre tydligt, beroende på vad det gäller.
I undervisningen på grundskolan skall det finnas medinflytande för elever och samarbete med föräldrar. Samtidigt bygger relationen på att eleven är skyldig att fullgöra sin skolplikt.
På andra områden, som exempelvis inom byggnadsnämndens kom- petensområde, är förvaltningen bärare och förmedlare av många och invecklade regler i såväl lagar som lokala bestämmelser. Relationen mellan medborgaren och verksamheten bygger på att den enskilde inte får göra det han/hon önskar utan samhällets sanktioner. Dessutom kan allmänintresset stå i direkt konflikt med den enskildes önskemål. Denne tvingas då att underordna sig.
Ett mer utvecklat servicetänkande är emellertid påkallat även för sådan verksamhet som utgör myndighetsutövning.
El Man kan på ett begripligt sätt beskriva motiven bakom en regel i stället för att bara säga att den finns. I många fall borde myndighets- företrädarna kunna hjälpa medborgaren att finna andra lösningar. El Man kan förklara varför maninte kan stå till tjänst med den hjälp en människa vill ha och också underlätta kontakten med rätt instans. El Man kan snabbt besluta i stället för att låta ”ärendet” ligga till sig. EJ Man kan tala och skriva begripligt.
Förmågan att stå till tjänst
I realiteten prövas och avgörs kommunens förmåga att stå till medbor- garnas tjänst i mötet mellan två eller flera individer. Mötet sker, kanske per telefon, kanske per brev, men ofta personligen.
Servicen — bemötandet, förmågan och viljan att ställa upp — att stå till tjänst, uppfattas olika.
Eftersom kommunens förmåga att stå till tjänst ofta prövas i möten där medborgaren upplever sig vara och ofta är i en beroendeställning, kan aldrig servicen massproduceras eller lagras. Serviceförmedlaren — den anställde, måste få möjlighet att med olika medel ta tag i det unika i varje möte. Medmänsklighet och en positiv inställning är viktiga för— utsättningar för att mötet mellan medborgarna och kommunen skall uppfattas som positivt av medborgarna. Det krävs dock att ett antal mer grundläggande förutsättningar skapas.
De anställdas roll
Enkelt uttryckt skall de anställda verkställa beslut som fattats av de förtroendevalda. Verkställigheten kan vara självklar om det politiska beslutet handlar om att anlägga en ny fotbollsplan med givna mått på en given plats. Om beslutet gäller att åstadkomma förbättringar för utsatta ungdomsgrupper blir verkställigheten något annat.
Utgångspunkten för att förbättra kommunens förmåga att stå till tjänst är självklar. De anställda vill göra ett gott arbete!
Vilka förutsättningar krävs ?
Den anställde måste ha kunskap om verksamhetens syfte:
Vad är ändamålet med mitt arbete? Den anställde måste ha klart för sig sin egen roll i perspektiv av de politiska intentionerna.
Kunskapen om de politiska målen kombinerat med förståelsen för den egna rollen är grunden för den andra nödvändiga förutsättningen: Vidgandet av den anställdes ansvar.
En förutsättning för att kommunen genom den anställde skall kunna ställa upp för medborgaren är att den anställde har ett visst utrymme, såväl i fråga om resurser som i fråga om ansvar. Att stå till tjänst är att kunna ställa upp i unika situationer.
Klart formulerade politiska mål kan ge utrymme för ett ökat och vidgat ansvar för den personal som möter medborgarna.
En annan förutsättning är att personalens kompetens höjs. Kompe- tensen kan öka genom fackutbildning. Det krävs också insatser för att öka de anställdas förmåga till helhetssyn. Det senare inte minst för att underlätta för den anställde att se sig själv som en del av kommunens samlade resurser.
Ingen kan allt! I en organisation som spänner över ett så stort verk- samhetsområde som kommunernas, krävs olika former av internt kun-
skapsutbyte. Alla, alltifrån kommunalrådet till de anställda som direkt möter medborgarna behöver ha ett ständigt internt kunskapsutbyte.
Den anställde som direkt möter medborgarna behöver veta vem som bäst kan stå till tjänst om inte de egna resurserna räcker. Att avfärda en människa, kanske med akuta behov, med orden "tyvärr det är inte mitt bord” — är fel!
På andra nivåer och för andra grupper av anställda, och för de förtroendevalda behöver ändamålsenliga budget- och ekonomisystem utvecklas.
Genom ett ständigt kunskapsutbyte mellan olika sektorer, anställda och förtroendevalda på olika nivåer blir den samlade såväl som den enskildes kompetens större.
Sammanfattningsvis. Kommunens förmåga att ställa upp kan förbätt- ras om:
El De anställda får ett ökat ansvar genom en fördjupad insikt om de politiska intentionerna. Detta kan ge möjlighet att utveckla den egna yrkesrollen. [] De anställdas kompetens utvecklas såväl i fråga om specialkunskaper som i fråga om helhetssyn. Denna process förutsätter bl a ett ökat kunskapsutbyte inom organisationen.
På detta sätt kan de anställda känna en ökad motivation och utveckla en starkare tillit till den egna förmågan att ställa upp — att stå till tjänst. Personalen känner sig då också mer tillfredsställd med den egna arbets- insatsen.
En förutsättning för att ställa så här höga krav på personalen, är bl a att personalutveckling och utbildning får tillräckliga resurser.
Utåtriktade informationsåtgärder och välformulerade verksamhets- program blir meningslösa om inte personalen motiveras och stöds med utbildning samt får möjligheter att utveckla den egna yrkesrollen.
Som framgår av demokratiberedningens skrift (Larsåke Larsson, Li- ber) Öppna förvaltningen görs en rad insatser för att förbättra informa- tionsmetoderna och stärka servicetänkandet samtidigt som mycket åter- står att göra.
I skriften föreslås att service och informationsarbetet i större utsträck- ning bör
:! tillgodose mottagarnas behov och inte sändarens Zl nå alla medborgare på deras egna villkor.
Detta individtänkande innebär att informationen bör vara aktuell, konkret, lät- tillgänglig och producerad eller placerad så nära mottagaren som möjligt. För att även nå de svagare grupperna i samhället krävs sannolikt en större satsning på muntliga och individuella metoder. Därför föreslås bl a D reformering av telefonväxlarna så att de blir myndighetens första servicein- stans
CI upplysningstjänst per telefon Cl informationsbyråer i fler kommuner, gärna utvecklade till servicebyråer.
För att förbättra servicen till medborgarna föreslås bl a D kundmottagningar vid förvaltningar och institutioner Cl ändrade öppettider, t ex morgon- och kvällsöppet CI öppethus-mottagningar vid vårdcentralerna med kösystem och besked om väntetid bättre skyltning i och utanför offentliga byggnader bred personalutbildning för att stärka servicetänkandet
årliga servicekataloger helst lokalt anpassade och/eller särskilda kommun- och sjukvårdsavsnitt i telefonkatalogerna med adresser, telefonnummer och sökregister
mer förvaltningskunskap och serviceträning i utbildningar som förbereder för kommunala och landstingskommunala arbeten.
LJLILllJ
D
När det gäller tryckt information föreslås III egen tidning i kommuner med svag press eller svag pressbevakning D lokala blad i stads- och kommundelarna '_'] regelbundna brev med aktuell samlad information i enkelt tryckförfarande (mindre och medelstora kommuner)
:l samlingsannonsering.
Den riktade informationen bör även i fortsättningen utvecklas. Just nu är det mest angeläget att stärka patientinformationen, främst de muntliga individuella for- merna men även tanken på väntrumstidningar.
Samarbetet med skolorna bör förstärkas genom att utarbeta studiematerial och genom att eleverna deltar i samhällsplaneringen. En annan intressant samarbets— partner är företagen där exempelvis information kan produceras gemensamt. Den fysiska planeringen kan förbättras på många andra sätt:
studiecirklar och representativa referensgrupper fältkontor och intervjuare i områden som berörs visning i naturen av planeringens konsekvenser bättre åskådlighet i planhandlingarna.
l-lCICll—l
När det gäller den nya informationsteknologin föreslås nu ingen bred utbyggnad utan ett antal försök som utvärderas för framtiden. Det gäller:
lokal eller regional text-tv-information datalagrad information som hjälp åt vidareinformatörer lokala tv-program via kabel en ny lokal radio som förenar föreningsidealitet med allmännytta och opar- tiskhet.
BDSEI
Dessutom föreslås lokal myndighetsinformation i någon av de ordinarie tv—ka- nalerna, exempelvis i anslutning till de regionala nyheterna. För att förbättra kontakterna med massmedierna och för att underlätta deras bevakning av kommuner och landsting föreslås [] regelbundna träffar och återkommande studiedagar [1 mer förvaltningskunskap ijournalistutbildningen och fler massmediekurser för kommunalt anställda EJ informativa diarier eller datadiarier som redaktionerna har tillgängliga på ledning.
I skriften finns slutligen förslag till ändringar i kommunallagen för att förbättra serviceandan och stärka informationens ställning.
Trycksaker och annonser ger medborgarna översikt och upplysning om
olika kommunala verksamheter. Informationscentraler och telefonväx- lar tjänar en viktig uppgift som kontaktförmedlare mellan medborgarna och kommunen. Dessa har särskilt värde för att hjälpa grupper med särskilda behov att hitta rätt i förvaltningen. Den personliga kontakten är av största vikt för de medborgare som av olika skäl inte förmår formulera sitt eget problem enligt gängse mallar.
Den externa informationen i alla dess former måste samordnas med det interna kunskaps-och informationsutbytet. Informationen måste även, i samverkan med de politiska partiernas arbete, klargöra de över- gripande målen för verksamheten.
Olika slags information är verktyg för en förbättrad verksamhet. Det är därför ytterst viktigt att en informationsstrategi formas i nära samver- kan mellan de förtroendevalda och de informationsansvariga. Tillsam- mans har de ett ansvar för att personalen på fältet verkligen kan tjäna som informationsbärare. För medborgaren är den som han/hon möter i kontakten med kommunen en informatör oavsett formell status.
Generösa telefontider och ett enkelt och klart språk, är självklarheter som dock förtjänar att upprepas.
Decentralisering och samordning
Det mesta av dagens kommunala verksamhet är resultatet av de stora offentliga satsningar som genomfördes efter andra världskriget för att avhjälpa bostadsbrist, bristande utbildning, brist på barnomsorg, på annan omsorg och på kommunikationer. För att snabbt komma till rätta med dessa problem valdes ofta storskaliga och generella lösningar.
Förutsättningarna var i mycket desamma som när industrialismen via storskalighet och standardisering kunde producera stora varumängder. En specialisering blev nödvändig för att bygga upp den nödvändiga grunden för den offentliga verksamheten. Utvecklingen, inom framför allt det tekniska området, innebar att fackkunskaper snabbt föråldrades. Mer specialiserad kunskap fördes in också i den kommunala verksam— heten. Ambitionen att göra alla delaktiga i välfärden, oavsett i vilken del av landet man bodde, skapade behov av större enheter — större och mer bärkraftiga kommuner.
Ekonomiska, humana och demokratiska skäl gör nu att vi måste anpassa den offentliga sektorn. Detta för att maximalt utnyttja det som byggts upp. Förändringen måste avspeglas i organisationen och arbets- formen. Samtidigt få man inte nonchalera de akuta behov som fortfaran- de finns.
Behovet av anpassning och samordning av de befintliga resurserna går inte att anpassa och samordna med samma metoder som i det grundläg- gande arbetet. Med samma värderingar och grundläggande ambitioner som utgångspunkt krävs det:
D flexibilitet i stället för standardisering El samordning i stället för sektorsvis specialisering.
Det finns här skäl att peka på att det som hittills byggts upp och dagens specialistkompetens är en förutsättning för det fortsatta förändringsar- betet.
Som tidigare framhållits griper den kommunala verksamheten i dag mycket påtagligt in i många människors vardagsliv. Detta gäller inte bara när man färdas på kommunens gator, tappar kommunalt vatten ur kranen och bor i kommunens hus. Många människors livschanser byg- ger på att det finns barnomsorg, äldreomsorg, stöd och hjälp enligt socialtjänsten.
Många människors vardagsliv påverkas alltså i hög grad av kommu- nens förmåga till samordning.
Många barns liv styrs och påverkas dagligen av mål och beslut inom skolan samt fritids-och socialförvaltningarna (skolan — fritidshemmet — idrottsföreningen).
Samordning och anpassning kräver lyhördhet och förmåga att över- blicka. Ett sätt att åstadkomma detta är olika former av decentralisering. Kommunerna har här fått ökade möjligheter genom lokalorganslagen (SFS 1979:408). Därmed kan kommunerna decentralisera en del av det politiska ansvaret, bedriva verksamhet över sektorsgränserna och enga- gera fler förtroendevalda med närkontakter.
Kommunerna bestämmer själva om man vill inrätta: l:] Distriktsnämnd som har förvaltningsuppgiter inom ett fackområdet ex fritidsverksamhet eller social verksamhet. Cl Institutionsstyrelse som har förvaltningsuppgifter inom en eller flera institutioner t ex en fritidsgård eller en integrerad centrumanlägg- ning. El Kommundelsnämnd som är ett samordnande organ har uppgifter från flera fackområden t ex kultur, fritids, skol- och social verksam- het.
Ett omfattande utredningsarbete och försök med lokala nämnder pågår för närvarande i kommunerna. [ 15 kommuner bedrivs försök med kommundelsnämnder. Huvudprincipen är att frågor som har lokal räck- vidd handläggs lokalt medan frågor av övergripande karaktär handläggs centralt i kommunen.
Kommundelsnämnden möjliggör för både förtroendevalda och an- ställda att över sektorsgränserna utveckla samordning, samarbete och helhetssyn. En helhetssyn baserad på kunskapen om såväl de egna resurserna som om människornas behov och önskemål. Samordning och samarbete över sektorsgränserna skapar större möjligheter att utnyttja befintliga resurser t ex lokaler, personalens yrkeskunskaper och ekono- min. Det ger bättre möjligheter att stå till medborgarnas tjänst.
Det är väsentligt att samma möjligheter till en decentraliserad besluts- ordning också ges för den landstingskommunala verksamheten. Därför kommer regeringen att lägga förslag om lokala organ i landstingen som ger landstingen ökade möjligheter att decentralisera verksamhet till 10- kala nämnder i syfte att öka samordning och arbete över sektorsgränser- na.
De förtroendevaldas roll
Det ställs allt större krav på att de förtroendevalda utifrån helhetsbe- dömningar skall göra omprioriteringar och finna nya lösningar för att tillgodose medborgarnas behov av kommunala tjänster. Därför behöver organisation, styrinstrument och arbetsformer utvecklas så att fler för- troendevalda blir delaktiga i beslutsprocessen.
Det är också väsentligt, i en tid då den kommunala verksamheten förändras och det ställs allt större krav på att effektivt utnyttja knappa resurser, att de anställda har en klar bild av de förtroendevaldas syfte med verksamheten.
Det finns en rad olika sätt att styra arbetsprocessen så att de förvän- tade insatserna blir utförda. Den ena ytterligheten är när den politiska ledningen styr processen i minsta detalj, t ex genom instruktioner, direk- ta order och noggrann kontroll. Den andra ytterligheten är när de anställda har en i det närmaste obegränsad frihet att själva utforma arbetsprocessen och bestämma arbetsmetoderna. Denna frihet förutsät- ter, att det finns mål formulerade av de förtroendevalda, så att det framgår klart vad som förväntas av de anställda. Dessutom förutsätts en fortlöpande dialog mellan den politiska ledningen och medarbetarna om hur de skall arbeta och vilka ramar de har att arbeta efter. De måste också samarbeta — inåt såväl som utåt — för att kunna utföra sina uppgifter.
Om förtroendevalda engagerar sig djupt i den löpande verksamheten löper de risk för att förlora inflytandet över de övergripande och prin- cipiella frågorna.
De förtroendevalda på alla nivåer bör utgå mer från medborgarnas behov när de formulerar de politiska målen, d v s verksamhetsidéerna om, varför, när och hur behoven skall tillgodoses. Samtidigt måste de göra ekonomiska prioriteringar. De politiska målen är de viktigaste styrinstrumenten för hela verksamheten bland annat i samband med:
verksamhetsplanering förvaltningsledning och arbetsledning
de anställdas kontakter med medborgarna uppföljning och utvärdering
korrigering.
ULJLJLJLJ
Inom många områden är det omöjligt för de förtroendevalda att kunna alla detaljer. Här måste de förtroendevalda få hjälp från de anställda. Däremot är det de förtroendevaldas viljeinriktning som hela tiden skall prägla beslutsprocessen. Vid sina kontakter med de anställda har de både rätt och skyldighet att exempelvis:
|:] klargöra vad de vill med verksamheten El begära den hjälp de behöver för att klara sin kommunalpolitiska roll El fråga efter resultatet av insatserna El ge anvisningar om förändringar, som behöver genomföras.
Ramlagarna blir allt vanligare inom den kommunala sektorn. Detta ställer särskilda krav på kommunerna och dess olika politiska organ, när det gäller att arbeta fram lokala mål för olika verksamheter.
Kommunen måste omvandla de samhällsövergripande målen, så att de passar de lokala förutsättningarna och olika delar av verksamheten. Det grundläggande syftet med ramlagarna är att inom givna ramar möjliggöra lokala lösningar på lokala problem.
Skolsektorn håller på att utvecklas mot mindre detaljstyrning. Skolsty- relsen har numera ett större ansvar än tidigare när det gäller att lokalt uttolka de centralt fastlagda målen för skolans arbete.
De förtroendevalda måste därför ta ett större ansvar för skolan än tidigare. De måste i skolstyrelsen eller i de lokala organen kunna for- mulera sina mål och ambitioner som ramar för tjänstemännens plane- ring och beslut. Detta ansvar måste förenas med uppgiften att tillse att de riktlinjer för den lokala skolutvecklingen som skolstyrelsen eller det lokala organet drar upp verkligen följs. De förtroendevalda måste mer aktivt se till skolan.
Olika studier visar att länken mellan de förtroendevalda och skolverk- samheten i dag inte är särskilt stark. En grundläggande förutsättning för att det skall vara möjligt att stärka skolpolitikernas inflytande är att de själva blir medvetna om sin roll och om de möjligheter den ger. För att genomföra förändringar behövs vidare en god kunskap om den verklig- het skolan utgör. Olika typer av kartläggningar, utredningar och utvär- deringar kan ge dessa kunskaper.
Kommunen driver också verksamheter, som inte regleras av några speciallagar. Som exempel kan vi nämna fritid och kultur. Även här krävs av politikerna att de sätter upp mål för att klara styrningen. Här behöver man bara utgå från lokala ambitioner och förutsättningar.
Den politiska viljeinriktningen bör prägla hela budgetarbetet och kunna läsas ut av olika typer av budgetar. När förtroendevalda och förvaltningsledning i efterhand vill gå in och studera utfallet av verksam- heten, kan de dessutom få viss hjälp av bokslut och verksamhetsberättel- ser.
Det är partierna som skall fånga upp människornas behov av kom- munala insatser. De skall utforma målen och strategierna för hur brister- na skall avhjälpas. De politiska viljeyttringarna bör emellertid vara ett resultat av att de förtroendevalda och de politiska basorganisationerna har en förankring i närmiljön.
De förtroendevalda och de politiska organisationerna får kunskaper om närmiljön genom nära kontakter med invånarna. Det politiska ar- betet med att utforma handlingslinjer kan sedan ske t ex i de politiska partierna, kommunstyrelsen, lokala organ (om sådana finns), fack- nämnderna eller kommunfullmäktige. Formerna för arbetet kan också variera. De kan t ex bestå av interna partidiskussioner eller verksamhe- ter, där man upprättar lokala handlingsprogram. Arbetet består också i att utforma och fatta beslut om mål och verksamhetsidéer. Det fortlö- pande budgetarbetet är naturligtvis också betydelsefullt.
Vi vill än en gång peka på betydelsen av att följa upp effekterna av olika insatser. Uppföljningen gör det lättare att ta ställning till om man
skall fortsätta på samma sätt, förändra eller lägga ner verksamheten. Styrningen består i första hand av att de förtroendevalda följer upp om resultaten överensstämmer med beslutade mål och verksamhetsideer. Därefter kan de fatta beslut om nödvändiga åtgärder.
Den administrativa organisationen spelar en viktig roll för att ge de förtroendevalda beslutsunderlag. I första hand är det ledningsgrupperna inom olika kommunala förvaltningar, d v s förvaltningscheferna och deras allra närmaste medarbetare. En del andra administratörer som sysslar med övergripande utredningar, planering, projektadministration och utvärderingsuppgifter (t ex planeringssekreterare och utredningsse- kreterare) är också viktiga.
Administratörerna har många uppgifteri förhållande till de förtroen- devalda. Här räknar vi upp några av de viktigaste:
[| Ta fram underlag, så att politikerna kan fatta beslut (bl a om mål/ verksamhetsidéer) och styra verksamheten. D Svara för samordning, så att de olika resurserna används så effektivt som möjligt. [] Planera och leda verksamheten, så att den överensstämmer med de politiska målen. D Göra fortlöpande utvärderingar av verksamheten, så att politikerna får underlag för uppföljning och omvärdering.
För att administratörerna skall klara sin roll i förhållande till de förtro— endevalda, krävs bl a engagemang, rörlighet och lyhördhet. Det krävs nära kontakter med de förtroendevalda och naturligtvis med personalen som finns i närmiljön.
Det är följaktligen viktigt med ett nära samspel mellan de förtroende- valda, administrationen och de som arbetari verksamheten. Så här kan samspelet se ut:
Cl De förtroendevalda lägger fast de politiska riktlinjerna. Cl Administratörerna formar riktlinjerna till program, som säger hur den löpande verksamheten skall fungera. [1 De anställda som direkt möter medborgarna skapar med hjälp av programmen metoder och samarbetsformer, som skall kunna använ- das i fältarbetet.
3 Ökad kommunal självstyrelse
När den offentliga verksamheten har byggts ut har det varit naturligt att lägga uppgifter på lokal och regional nivå. Förutsättningarna för detta har varit särskilt goda i Sverige, eftersom vi har en stark kommunal självstyrelse. En decentraliserad samhällsförvaltning är viktig inte minst från demokratisk synpunkt. I dag svarar kommuner och landsting för drygt två tredjedelar av den offentliga verksamheten. En fjärdedel av alla yrkesverksamma finns inom den kommunala sektorn.
På många områden är det nödvändigt att staten, kommunerna och landstingen har ett nära samarbete. Staten har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och medborgarnas välfärd. Den måste därför på olika sätt kunna påverka den kommunala sektorn.
Formerna för samspelet mellan stat och kommun har förändrats un- der de senaste årtiondena. De kommunala organen har fått större ansvar. Den statliga tillsynen och kontrollen har begränsats och anpassats till nya behov. Kommunsammanslagningarna har varit väsentliga för den- na utveckling.
Försök med ökad kommunal självstyrelse
Riksdagen har på regeringens förslag (prop 1983/842152, KU 32 rskr 368) beslutat att försök med ökad kommunal självstyrelse skall genom- föras i nio kommuner: Ale, Bräcke, Gnosjö, Haninge, Helsingborg, Sandviken, Tyresö, Varberg och Örebro samt tre landsting: Göteborg och Bohus, Jämtland och Örebro. Avsikten är att öppna möjligheter för dessa kommuner och landsting att göra avsteg från den statliga regle- ringen. Detta för att bättre anpassa den kommunala organisationen, arbetsformerna och verksamheten lokalt. Samhällsresurserna bör även samordnas för att göra den kommunala verksamheten effektivare. Syftet är också att öka invånarnas inflytande. Det blir på detta sätt möjligt att pröva nya vägar. Försöken skall pågå under fyra år. Efter utvärderingen skall de ligga till grund för generella beslut.
Berörda kommuner och landsting får själva bestämma och hos rege- ringen anmäla hur de vill lägga upp försöken.
Försökskommunerna skall enligt riksdagen få möjlighet att:
E] slopa den traditionella, sektorsindelade nämnd- och förvaltningsor- ganisationen
El använda statsbidragen friare [I] pröva friare former för den kommunala planeringen El slippa underställa statliga myndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse Cl få dispens från vissa föreskrifter som meddelas av statliga myndig- heter El befrias från viss statlig tillsyn i form av inspektioner El finna nya vägar för nära samverkan mellan den statliga länsförvalt- ningen och kommunala organ samt mellan landstingen och kommu- nerna.
Vissa begränsningar gäller för försöken. En grundläggande begränsning är den som följer av att de centrala politiska organen. — regering och riksdag — även i fortsättningen måste kunna genomföra en enhetlig politik. T ex vad gäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhälls- service.
Andra begränsningar gäller skyddet för medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper.
Det går inte heller att ta bort de bestämmelser som garanterar de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn i offentlig verksamhet och rätten att överklaga samhällsorganens beslut.
De förenklade regler som prövas i försöken skall tillsammans ge en effektivare samhällsverksamhet och inte öka de statliga kostnaderna. Vissa grundläggande regler för hur ansvaret skall fördelas mellan sam- hällsorganen måste också finnas kvar.
Översyn av kommunallagstiftningen
Demokratiberedningen har genom tilläggsdirektiv (Dir l984zl) fått i uppdrag att se över lagstiftningen om kommuner och landsting.
Gällande lagstiftning
Den nu gällande kommunallagen (19772179, ändrad senast 1983z563, KL) trädde i kraft den 1 juli 1977. Den är en ramlag och syftar till att enhetligt reglera kommuner och landsting. Syftena bakom denna lag har i övrigt varit att stärka den kommunala självstyrelsen och demokratin och att minska den statliga detaljregleringen. Lagen anpassades till utvecklingen inom den kommunala sektorn. De sedan länge gällande, grundläggande principerna för kommunernas verksamhet och inte ar- betsformer påverkades inte särskilt mycket.
Trots strävanden att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingen i en enda lag finns det vid sidan av KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäl- ler det lagar om särskilda förvaltningsgrenar, t ex skolområdet, plan- och byggnadsväsendet, miljö- och hälsoskyddsområdet, socialtjänsten och sjukvården. Den allmänna kompetensbestämmelsen i KL kompletteras
med flera särskilda lagar som ger kommunerna och landstingen rätt att vidta åtgärder inom vissa områden. I propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m m (prop 1975/76:187 s 340) uttalar departementschefen att man bör undanröja de lagtekniska och praktiska olägenheter som detta innebär. När lagen kom till förutsatte man också att en del andra frågor behövdes ses över, t ex kommunalförvaltningen i Stockholm, kommunal verksamhet i företagsform och kommunalbe- svärsprocessen.
Efter det att kommunallagen trädde i kraft har det kommit fram olika önskemål om att lagen bör revideras och kompletteras. Dessa önskemål har delvis upptagits genom ändringar i KL. I andra fall har man i stället fått särskilda lagar. Exempel på sådana är lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (omtryckt l979:l 167, ändrad senast l983z304) och lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner.
Flera utredningar har undersökt de frågor som aktualiserades vid KL:s tillkomst. Utredningarna har avlämnat betänkanden med förslag till ändringar i kommunallagstiftningen. I regeringskansliet bereds f n inte mindre än åtta sådana betänkanden.
Behovet av en översyn
Vid sidan av de grundläggande bestämmelserna i KL om kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer finns det bestäm- melser i andra lagar. Lagstiftningen blir därför svår att överblicka. Därtill kommer att det nu finns flera utredningsförslag som, om de genomförs, kommer att påverka det kommunalrättsliga regelsystemet åtskilligt.
Så omfattande författningsändringar som det här är fråga om medför att lagstiftningen kan bli osystematisk och vålla en rättsosäkerhet hos allmänheten, förtroendevalda och tjänstemän.
Ett framtida kommunalrättsligt regelsystem bör enligt regeringens tilläggsdirektiv till demokratiberedningen utformas så att det medverkar till att stärka folkstyrelsen i kommuner och landsting. Beredningen har fått i uppdrag att utarbeta en principskiss till hur lagstiftningen om kommuner och landsting i framtiden skall systematiseras och utformas. Principskissen bör vara ett underlag för hur man skall fortsätta med det juridiskt-tekniska arbetet att utforma själva lagstiftningen.
Några principiella utgångspunkter för översynen
I det följande redovisar vi några centrala utgångspunkter för arbetet med att utforma en principskiss för den framtida kommunallagstiftningen.
En grundläggande utgångspunkt är vad regeringsformen stadgar om kommunerna. Beredningen skall analysera hur en framtida lagstiftning om kommunerna och landstingen bör förhålla sig till regeringsformen. Bl a dess bestämmelse om att endast grunderna för kommunernas orga- nisation och verksamhetsformer behöver anges i lag.
Vi har tolkat tilläggsdrektiven så att följande utgångspunkter bör prägla den framtida kommunallagen :
1. Det kommunalrättsliga systemet bör medverka till att stärka folksty- relseni kommuner och landsting. Lagstiftningen på det kommunala området bör vara så utformad att den oförmedlat kan användas av de förtroendevalda i deras arbete.
2. En framtida lagstiftning bör ge kommunerna och landstingen stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Den helhetssyn som allt- mer styr den kommunala verksamheten och som medför att gränser- na mellan olika sektorer blir mindre skarpa bör prägla lagstiftningen. En ny kommunallag bör medge smidiga förändringar i organisatio- nen och verksamhetsformerna.
3. En ny kommunallag bör utformas så att viktiga principer för kommu- nal verksamhet framgår av lagen. Den bör utgöra själva grunden i regelsystemet. Den bör därför mer heltäckande än i dag ange ramarna för hela den kommunala verksamheten. En viktig uppgift blir att överväga vilka regler som skall stå i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i andra lagar.
Härutöver vill vi framhålla följande.
Grunden för översynen bör vara 1977 års reform. Lagändringar i form av speciallagar och annat, och kommande lagstiftning skall också passa in i kommunallagen.
Grundprincipen att de förtroendevalda styr den kommunala förvalt- ningen skall givetvis inte överges. Det grundläggande systemet om makt- fördelningen mellan fullmäktige och nämnder skall inte rubbas. Där- emot bör man diskutera hur förhållandet fullmäktige—styrelser— facknämnder påverkas av lokala organ. Beredningens förslag om lokala organ och brukarinflytande kan göra att främst delegationsbestämmel- serna behöver modifieras. Systemet med kommunalbesvär kan knappast rubbas mer än kommunalbesvärskommittén föreslagit. Budgetsystemet står fast om inte beredningen föreslår något annat. I samband därmed behöver också revisionsreglerna ses över i fråga om ansvarsfrihet.
En annan utgångspunkt är frågan om vilka intressegrupper som lagen behöver reglera. l förarbetena till 1977 års lag diskuterades endast kom- munmedlemmar och förtroendevalda (SOU 1974199 5 44, prop 1975/ 76:187 s 319). Det ökade personal- och brukarinflytandet samt samban- det mellan vanlig kommunal verksamhet och kommunala bolag kan motivera en ändring.
Vid en revision måste de materiella ändringar som blir en följd av nu pågående lagstiftningsarbete och de som kan förväntas på grund av nu pågående utredningsarbete beaktas.
Kopplingen tillförvaltningslagstiftningen m m
I dag har lagstiftning som inte enbart rör kommunerna tagits in i gemen- samma lagar. Gemensamma bestämmelser för hela den offentliga för- valtningen finns t ex i regeringsformen , tryckfrihetsförordningen , sekre- tesslagen och förvaltningslagen .
Till skillnad från vad som gäller för statliga myndigheter regleras kommunernas handläggning av två lagar. Vilken som skall tillämpas beror på ärendena. Gränsen har dragits genom frågan om tillämpligt rättsmedel (förvaltningsbesvär eller ej). Visserligen kan särregler för den kommunala sektorn tas in i en gemensam förvaltningslag. Men detta underlättar knappast förståelsen eller läsbarheten. Från kommunal syn- punkt är det bättre att större delen av handläggningsreglerna finns samlade. Att placera handläggningsregler i kommunallagen gör det lät- tare att anpassa dem till förhållandena i kommunerna. Detta även om vissa grundprinciper som gäller myndighetsutövningen är gemensamma för all offentlig förvaltning, tex kommunikationsskyldighet och moti- veringsplikt. Vi tänker pröva frågan om vissa regler från förvaltningsla- gen kan föras över till kommunallagen . Det finns däremot knappast någon anledning att här diskutera när de skall tillämpas. Vi skall beakta vad förvaltningsrättsutredningen har sagt om förhållandet mellan kom- munallagen och en ny förvaltningslag (SOU l983z73 s 38—42).
Ramlagstiftning
Det finns olika lagar som är gemensamma för alla samhällssektorer. D v s som reglerar både privat och offentlig verksamhet. De kan kollidera med kommunallagen och dess principer. Exemplen kan närmast hämtas från arbetsrätten. Främst gäller detta medbestämmandelagen. Men nå- gon gång kan det bli konflikter också med andra lagar. Det är emellertid knappast möjligt att ta in dessa regler i en kommunallag. Vad som kan behöva tas in är särregler om personalinflytande av den typ som bestäm- melsen om partssammansatta organ är. D v 5 fall då andra än förtroen- devalda får fatta kommunala beslut. Däremot kan särregler tas in i de gemensamma lagarna.
Frågan är om en utvidgad mer heltäckande kommunallag skulle in- nebära ett brott mot ramlagstanken. Syftet med en ramlag är att ge de förtroendevalda bättre möjligheter att lösa problemen lokalt och samti- digt göra lagstiftningen flexibel. En ramlag kan emellertid stå i motsats till behovet av vägledning för arbetet i kommunerna. Den är allmänt sett mindre informativ (prop 1975/76:187 s 320). Därmed finns det risker för att motsättningar mellan kravet på enklare regler kolliderar med kravet på ökad läsbarhet. Genom rambestämmelser kan man minska den stat- liga detaljstyrningen i kommunerna. Att lagen innehåller fler paragrafer än nu bryter därför inte mot ramlagsidén. I detta fall är inte heller avsikten att skapa nya regler utan att föra över befintliga bestämmelser — efter justeringar till ett heltäckande systern. Kommunallagen blir därmed mer en utpräglad kommunal ”grundlag”. Låt vara att den aldrig kan få en grundlags rättsliga ställning. Däremot är det väl klart att de materiella bestämmelserna för de specialreglerade sektorerna liksom hittills måste finnas i speciallagar. Uppgifterna inom dessa områden är alldeles för många för att kunna införas i en gemensam lag. Dessutom skulle det bli problem eftersom kommunallagen gäller för både lands- ting och kommuner. Landstingens specialreglerade verksamheter måste i så fall redovisas särskilt.
Man kan i och för sig diskutera om inte en lagstiftning med detta innehåll blir alltför omfångsrik. Ett sätt att lösa frågan skulle vara att bryta ut kompetensbestämmelserna till en särskild lag (jfr diskussionen härom i betänkandet (SOU l982z20) Kommunerna och näringslivet). Två lagar i stället för en försvårar dock överblicken och begripligheten. Vidare finns ett klart samband mellan kompetensbestämmelserna och kommunalbesvärsreglerna. Kommunalbesvärsreglerna hänger ihop med bestämmelserna om kommunmedlemmarnas rättigheter. En hel- hetssyn på kommunal verksamhet leder till att bestämmelserna bör hållas samlade. Det är inte antalet bestämmelser som avgör om det krävs två eller fler lagar utan det inbördes sambandet mellan de olika bestäm- melserna.
4. Hur kan folkstyret utvecklas i det egna landstinget och i den egna kommunen?
I dag görs uppmärksammade insatser i kommuner och landsting för att förbättra de olika verksamheterna. En viktig del i arbetet är att utveckla organisationen och verksamhetsformerna för att fler människor skall kunna delta, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenhe- ter.
De flesta kommuner och landsting är medvetna om att utvecklingsar- betet måste bedrivas på alla nivåer i den kommunala organisationen. Både de förtroendevalda, de anställda och brukarna av kommunala tjänster måste delta i detta arbete. Den viktiga roll som folkrörelser och kooperativ kan ha som alternativ till kommunala verksamheter upp- märksammas.
För att bättre anpassa den kommunala verksamheten till medborgar- nas behov och önskemål har vi i detta betänkande pekat på att utveck- lingsarbetet bör inriktas på brukarmedverkan, organisationen, styrmed- len, politikerrollen och personalpolitiken.
Vi hoppas att detta betänkande skall kunna fungera som ett underlag för de kommuner och landsting, som vill diskutera hur folkstyret kan fördjupas. Man kan börja utvecklingsarbetet från olika utgångspunkter och i olika delar av organisationen. Det utvecklingsarbete som skisserats i detta betänkande måste med nödvändighet ses som en långsiktig pro- cess.
Vi vill ha fram konkreta exempel, främst när det gäller brukarmedver- kan i den kommunala sektorn. Beredningen kommer därför att under hösten 1984 bjuda in landsting och kommuner till diskussioner om samarbete i lokala utvecklingsprojekt. Beredningen har för avsikt att även i fortsättningen dokumentera och sprida erfarenheter från projekt med goda erfarenheter från försök med ökad medverkan och delaktighet i olika kommunala och landstingskommunala verksamheter. Det skulle också vara värdefullt om landstingen och kommunerna hade en egen demokratiberedning.
Vår slutrapport skall vara klar senast den 1 juni 1985. Inför vårt arbete med den tar vi gärna emot förslag och idéer om hur folkstyret i landsting och kommuner kan fördjupas. Det gäller särskilt problem och hinder som vi möter i ett demokratiskt utvecklingsarbete på regional och lokal nivå. Vi vill också ha synpunkter på hur en ny kommunallag skall se ut.
Vi är tacksamma att få förslag, idéer och synpunkter senast den 1 mars 1985.
Vår adress är: Demokratiberedningen Munkbron 11, 3 tr 111 28 STOCKHOLM
Särskilda yttranden
av ledamöterna Sven Lindgren och Lennart Pettersson (m)
Demokratiberedningens arbete bör enligt vår uppfattning ha som mål— sättning att öppna möjligheter för kommuner och landsting att utifrån lokala och regionala förutsättningar bedriva en verksamhet som i högre grad än i dag präglas av
hög grad av självstyrelse decentralisering av såväl administrativt som politiskt beslutsfattande serviceanda gentemot medborgarna behovsanpassning av serviceutbudet genom framhävande av med- borgarnas, konsumenternas intressen som styrande för producentle- det
:] effektiv service genom bl a avskaffande av alla servicemonopol.
L.ll_ll_ll_l
Den offentliga sektorns omfattning
Offentlig sektor och därmed offentlig service är oumbärlig för samhället. Det är därför inte den offentliga sektorn i sig som vi onyanserat ifråga— sätter utan dess omfattning. Den offentliga sektorns utgifter motsvarar idag cirka 70 % av BNP. Cirka två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser tas i anspråk av kommuner och landsting. Av de totala offent- liga utgifterna utgörs ungefär 35 % av kommunal konsumtion och kom- munala investeringar, 15 % av statlig konsumtion och statliga investe- ringar samt 50 % av transfereringar. Transfereringarnas syfte är att överföra resurser från en privat konsumtion till annan privat konsum- tion, men en allt större del av transfereringarna återgår till dem som via skattsedeln själva betalt in pengarna. Denna rundgång kostar att admi- nistrera. Det är möjligtvis en önskan att politiskt påverka vad som till slut blir privat konsumtion som motiverar denna rundgång, men ett sådant motiv ger bara uttryck för bristande respekt för den enskilde konsumenten/ medborgaren.
Den offentliga sektorn, inklusive transfereringarna, är för stor. Den har blivit för stor på grund av statliga regleringar och styrningar genom
statsbidragsbestämmeser samt genom lokala politiska beslut präglade av den ideologiska villfarelsen att samhället blir bättre om den offentliga sektorn fortsätter att växa. På många områden har upprättats offentliga servicemonopol som omöjliggör effektivitetshöjande konkurrens och därmed valfrihet för de enskilda kommuninvånarna. Dessa servicemo- nopol måste brytas. Tjänstesektorn ärinte och får inte bli liktydig med offentlig sektor.
Självklart har samhället ansvar för att varje individ kan få en social grundtrygghet. För detta ändamål kommer det alltid att finnas behov av offentlig service. Stat och kommun bör dock inte — i välfärdens namn — organisera service och omsorg på ett monopolitiskt, ineffektivt och kostnadskrävande sätt, ty då hotas själva välfärden. I nuvarande ekono- miskt besvärliga situation är det angeläget att slå vakt om välfärden genom att effektivisera och konsumentorientera den offentliga servicen i konkurrens med andra tjänstepoducenter.
Direktiven
Demokratiberedningens arbete avser uppenbarligen inte att bryta den olyckliga trenden av fortsatt offentlig expansion. I direktiven framhåller civilministern, att ”en fortsatt utvidning av kommunernas och lands— tingskommuneras befogenheter främjar enligt min mening medborga- rinflytandet”. Vidare sägs i direktiven, att ”den offentliga sektorn varit det viktigaste instrumentet för att skapa en ökad frihet för de stora medborgargrupperna”.
Om utbyggnaden av den offentliga sektorn uppfattas som "det vikti- gaste instrumentet" för att åstadkomma en ökad frihet för de stora medborgargrupperna, så blir ju den logiska konsekvensen att de nu deklarerade ambitionerna i riktning mot ökad frihet också leder till ytterligare utbyggnad av den offentliga sektorns omfattning. Vi delar inte detta synsätt. Direktiven borde ha varit mycket mer nyanserade i denna del.
Med den utformning direktiven fått är det uppenbart, att talet om decentralisering, brukarinflytande, serviceinriktning och valfrihet för de enskilda medborgarna saknar trovärdighet. Det som egentligen åsyftas är en ökad politisering.
Det är beklagligt att man enbart kan tänka sig helt igenom politiska lösningar för framtiden. Ingenstans i direktiven kan man finna den minsta antydan om ett ifrågasättande av lösningar som baseras på flera och nya beslutsnivåer. Vi ifrågasätter om medborgarna i dagens Sverige upplever att vi har för litet politik, för få politiker och en för liten offentlig sektor. Vi ifrågasätter om medborgarna önskar att allt fler angelägenheter som berör deras dagliga liv borde utformas på grundval av politiska beslut. Det är emellertid den grunduppfattning som präglar kommittédirektiven. Vi tar avstånd från detta synsätt.
Vidare sägs i direktiven: ”Ett ökat personligt ansvarstagande får emel- lertid ej ske till priset av en nedrustning av den kommunala servicen och
en återgång till en privatiserad service, som görs mer beroende av indi- vidernas köpkraft än av deras faktiska behov.”
Genom formuleringen av detta avsnitt av direktiven har civilministern effektivt hindrat beredningen att över huvud taget undersöka om det finns möjlighet att ersätta kommunal verksamhet med andra driftfor- mer. Bortsett ifrån den ideologiska sidan av saken speglar avsnittet en dålig kunskap om verkligheten. Nedrustning av kommunal service har redan påbörjats som en följd av att de ekonomiska resurserna ej räcker till för att bibehålla servicen i samma omfattning och på samma ambi- tionsnivå. Tankarna att bryta det kommunala servicemonopolet bygger på en idé om att kunna rädda stora delar av servicen i ett hårdare ekonomiskt klimat genom att tillåta andra driftformer. De vinster man kan göra beror på att monopolet via överdrivna rättvisekrav leder till mycket höga kostnader. Omfattningen av serviceutbudet beror dessutom i mycket stor utsträckning på att verksamheten är hårt subventionerad i synnerhet inom social-, utbildnings-, kultur- och fritidssektorerna. Även med en blygsam höjning av avgiftsnivån inom delar av dessa sektorer skulle efterfrågan drastiskt minska och stora resurser frigöras för ompri- oriteringar, kravet på millimeterrättvisa beror på att verksamheten i stor utsträckning är skattefinansierad. Rättvisekravet är kostnadshöjande både genom höga standardkrav och genom kravet att servicen skall vara tillgänglig för alla — oavsett om den efterfrågas eller ej.
Det är därför en möjlighet och inte ett hot att genom mångfald och variation hos olika driftformer kunna bryta nuvarande stela och dyra servicesystem i kommunal regi.
Särskilt yttrande av ledamoten Lennart Rydberg (fp)
Delbetänkandet innehåller en rad värdefulla förslag och idéer ägnade att engagera fler i det demokratiska arbetet och förbättra beslutsprocessen i kommunerna. Brukarinflytande är ett bra inslag i strävan mot en ökad närdemokrati. Med nödvändighet blir dock brukarinflytandet begrän- sat. Brukarna kan inte ansvara för den nödvändiga begränsningen av kostnaderna och heller inte för den ofrånkomliga avvägningen gentemot andra ändamål.
En huvudpunkt när man diskuterar en mer livaktig kommunal demo- krati borde vara möjligheten att inrätta direktvalda kommundelsråd/ kommundelsfullmäktige med uppgift att inom av kommunfullmäktige anvisade ekonomiska ramar svara för fördelningen av resurser till många sektorer rörande kommundelen. Strävan borde vara att låta det beslutande kommundelsrådet svara för alla de områden där beslut inte nödvändigtvis måste fattas centralt i kommunen. Det kan gälla exempel- vis fritids- och kulturverksamhet, lokal socialvård, programverksamhet och inköpspolitik vid biblioteken, utformning och skötsel av parkområ- den, vissa bebyggelsefrågor och mycket annat. I övrigt borde rådet vara rådgivande i alla övriga frågor som direkt berör kommundelen såsom bebyggelseutformning, vägar, kommunikationer m m. Kommundels-
råd/kommundelsfullmäktige valda direkt av de som bor i området är något helt annat än indirekt valda kommundelsnämnder. Direktvalda kommundelsråd representerar de boende i området gentemt det centrala kommunfullmäktige. De hittills prövade kommundelsnämnderna utsed- da indirekt, uppifrån, av kommunfullmäktige representerar tvärtom kommunfullmäktige inför de boende i området. Kommundelsråd är särskilt aktuella dels i stora kommuner, dels i mindre kommuner med naturliga avgränsade områden.
Ett problem i samband med brukarinflytande och andra typer av direkt demokrati är att de kräver en hel del aktivitet. Det är inte alla som har tid, lust och ork att engagera sig på det sätt direktdemokratin förut- sätter. Alla ansträngningar som underlättar för fler att bli aktiva är självfallet utmärkta, men de som ändå inte vill eller kan bli aktiva måste också respekteras. Det får inte bli så att de aktiva, de som trivs på möten och sammanträden helt dominerar över de andra. Utredningen borde ha diskuterat också dessa problem.
En fördel med den representativa demokratin där ansvariga får sina uppdrag genom allmänna val är att alla då har möjlighet att påverka och utkräva ansvar. Detta är ytterligare ett skäl för direktvalda beslutande kommundelsråd/komundelsfullmäktige. Det är en känslig uppgift att dra gränser mellan olika former av brukarinflytande och vad som bör bestämmas av förtroendevalda vars mandat grundas på allmänna val. Utredningen borde ha ägnat dessa frågor uppmärksamhet.
När man överväger frågor kring den kommunala demokratin är det ofrånkomligt att också komma in på kommunernas storlek. Många skäl talar för att den senaste kommunreformen gick för långt. Antalet förtro- endevalda minskades och därmed försämrades dessas kännedom om förhållandena i kommunen och ökade avståndet mellan väljare och valda. Mycket talar också för att byråkratin i de större kommunerna fick ett olyckligt övertag på bekostnad av de förtroendevaldas inflytande. Förutsättningarna att åtminstone i vissa fall åter få mindre kommuner borde studeras. Opinionen i de kommuner där man önskar en delning bör i största möjliga utsträckning tillgodoses.
Också omfattningen av den kommunala verksamheten har betydelse för demokratin. Ju större och mer omfattande verksamheten är desto svårare är den att överblicka. Det finns inget absolut samband mellan den enskilde medborgarens inflytande över de förhållanden som omger honom och kommunernas ansvar och bestämmanderätt. Ofta kan det vara svårare att påverka en kommunal verksamhet som i regel är förenad med monopol än tjänster som erbjuds på en privat marknad. Från demokratisk synpunkt är det därför långt ifrån alltid självklart att kom- munens ansvarsområde bör utsträckas.
Ett sätt att minska den stelhet som inte sällan präglar kommunal egenregiverksamhet är att lämpliga delar av verksamheten utläggs på entreprenad. Vid entreprenad bibehåller kommunen ansvaret för verk- samheten och bestämmer regler och eventuella taxor. Entreprenad får inte förväxlas med att överlåta en verksamhet till en privat marknad. Det är troligt att inslag av entreprenad både kan verka vitaliserande för kommunal egenregiverksamhet och ge större möjligheter för medborgar-
na att få en ändring till stånd då servicen inte fungerar väl. Det är lättare för kommunen att byta entreprenör än att omplacera personal eller omorganisera en egenregiverksamhet som inte fungerar bra. Själva vet- skapen om detta kan när det gäller en entreprenör vara ägnad att förbätt- ra serviceandan.
En grundfråga för den kommunala demokratin är vem som har att besluta i vilka former en uppgift skall utföras. Ett sådant ställningstagan- de måste helt tillhöra de politiskt valda — inte de anställda. Detta är avgörande för avvägningen mellan frivilliga oavlönade insatser och uppgifter som utförs av anställda. Frivilliga insatser skall uppmuntras. Däremot bör alla tendenser till att mer eller mindre tvångsvis uttaxera tid, d v s införa arbetsplikt, avvisas. Samhället äger inte invånarna. Dessa skall så långt det är möjligt ha frihet att bestämma vad de skall göra. De undantag som finns skall vara lika klart avgränsade och väl motiverade som nu gäller för den allmänna värnplikten eller den allmänna plikten att biträda vid skogsbrand. Detta hindrar dock inte att t ex elever vid en skola kan ha ansvar för vissa uppgifter när det gäller gemensam service eller städning av de lokaler som används.
Till skillnad från utredningens majoritet anser jag att möjligheten till frivilliga insatser inte skall begränsas till att vara ett extra tillskott, ett standardhöjande komplement till de anställda. Det skall vara tillåtet att göra verklig nytta och bidra till besparingar.
Avvägningen mellan vad som skall vara frivilligt respektive avlönat arbete tillkommer de politiskt valda. De fackliga organisationerna har att påverka löne- och andra förhållanden som skall gälla för de anställ- da. En mellanform är bl a de föräldrar som förutsätts göra en insats vid vissa daghem. En sådan insats har ett pedagogiskt värde men i regel också ett värde därutöver i den mån som det handlar om regelbundna insatser. Det är då rimligt att det finns möjlighet att en sådan förälder får viss förmån jämfört med andra närmast i form av lägre avgift. Sådana möjligheter till hel- eller halvkooperativa daghem bör finnas vid sidan av allmänna daghem som på vanligt sätt sköts av anställda. Ingen bör helt eller halvt tvingas till att delta i arbetet på daghem eller andra institutio- ner. Utrymmet för frivilliginsatser bör avse att tillgodose det intresse som finns.
Kooperativa daghem har ett särskilt värde från bl a demokratisk synpunkt. Därför är det anmärkningsvärt och stötande att regeringen genomdrivit sämre statsbidrag till kooperativa och enskilda daghem.
Särskilt yttrande
av Ingvar Karlsson (c)
Demokratiberedningen har som uppgift att lägga fram förslag som skall ”öka medborgarnas, partiernas och övriga folkrörelsers möjligheter till aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamhe- ten.”
För att åstadkomma denna ökade aktivitet krävs enligt min mening
mera långtgående förändringar än vad direktiven medger. Viktiga delar som saknas är:
— Möjlighet till kommundelningar — Direktval av kommundelsorgan
Den totala offentliga sektorns utgifter tar i anspråk 70 procent av BNP. Kommuner och landstingens andel därav är ca två tredjedelar. Det är således betydande resurser som används i den kommunala beslutsappa- raten. Som en följd härav är det naturligt att den kommunala demokratin och dess förutsättningar diskuteras ingående. Att förstärka den kommu- nala självstyrelsen är en av förutsättningarna för hela vårt samhällssy- stems utveckling. Strävan måste vara att finna former och lämpliga enheter genom vilka medborgarna kan påverka utvecklingen.
Kommunernas monopolställning gör dem ansvarig för tjänster av olika slag. Monopolställningen innebär dock inte att kommunerna mås- te utföra alla tjänster i egen regi. Av effektivitetsskäl kan vissa delar av verksamheten, med fördel, läggas ut på entreprenad till gagn för både medborgare och näringsliv. På så sätt kan även bättre serviceanda och förståelse skapas.
Den kommunala indelningen Kommunernas antal har genom indelningsreformerna kraftigt minskat i antal. Likaså har de förtroendevaldas skara tunnats ut. Således försäm- rades demokratin kraftigt vid kommunsammanslagningarna, samtidigt ökade byråkratin. Under senare delen av 70-talet bröts dock trenden och vissa kommundelningar, genomfördes med gott resultat. En möjlighet som dessvärre upphörde hösten 1982. Bland de metoder som står till buds för att stärka den kommunala demokratin hör självklart också delning av kommuner. Demokratiberedningen utesluter dock denna möjlighet.
Lokala organ i kommunen Lokala organ har under senare år mött ett betydande gensvar. En snabb utveckling kan förväntas framöver på detta område. Ur demokratisk synpunkt hade det varit naturligt att demokratiberedningen tagit fram modell för direkta val till kommundelsorgan. Tyvärr kan jag konstatera att direktiven, även på detta område, inte medger denna för demokratin viktiga beståndsdel.
Särskilt yttrande
av ledamoten Anders Westerberg ( vpk)
Den offentliga sektorns egentliga resursanvändning — konsumtion och investeringar — motsvarar ca en tredjedel av BNP. Räknar man in transfereringar, dvs. överföring av skattemedel till hushåll, näringsliv m. m. motsvarar den offentliga sektorns utgifter ca två tredjedelar av BNP.
Transfereringar är ett viktigt fördelningspolitiskt instrument och en väsentlig del av det sociala skyddsnätet. Det rör sig alltså ingalunda om någon meningslös ”rundgång”, som ofta hävdas från moderaternas sida. När man med hänvisning till ”rundgång” vill skära ned på den offentliga sektorn är detta ett sätt att dölja vad man egentligen är ute efter -— att göra de rika än rikare på de sämre bemedlades bekostnad. Mönstret från Reagans USA och Thatchers England är lätt igenkännbart.
Den offentliga sektorns tillväxt under främst efterkrigsperioden har sin grund i att ny teknik, datorisering etc. har frigjort människor från den direkta varuproduktionen och tillverkningsarbetet i industrin. Färre an- ställda kan med hjälp av den nya tekniken tillverka fler varor. I gengäld växer behoven av utbildning, vård, omsorg, kommunikationer, infor- mation etc. Tjänsteproduktionen omfattar ett allt större antal anställda i det avancerade industrisamhället.
Denna tjänsteproduktion har i Sverige till övervägande del byggts upp inom ramen för den offentliga sektorn. Den växande tjänstesektorn har därmed dragits undan den direkta kapitalistiska vinstsektorn. Den är oåtkomlig för direkt privatkapitalistisk exploatering.
När man i dag från främst moderaternas och SAP:s håll attackerar den offentliga sektorn och kräver nedskärning och privatisering skall det förstås mot denna bakgrund. Det är här inte tjänstesektorns växt i sig man kritiserar, utan att detta sker i offentlig regi. Eftersom tjänstesektorn blir alltmer sysselsättningsmässigt dominerande är det en vital fråga för kapitalintressena att privatisera den och därmed göra den tillgänglig som bas för kapitalistisk dominans och ekonomisk profit. (”Tjänstesek- torn ärinte och får inte bli liktydig med offentlig sektor”).
Att i detta läge slå vakt om tjänstesektorns offentliga karaktär är, enligt min uppfattning, nödvändigt av D fördelningspolitiska skäl Cl demokratiska skäl El sysselsättningsskäl
När man från moderat sida nedsättande talar om ”ökad politisering” om den offentliga sektorn byggs ut är detta ett sätt att dölja det man egentligen syftar till — att undandraga tjänstesektorn demokratisk kon- troll. När man förespråkar ökad avgiftsfmansiering talar man öppet om vad man eftersträvar — att drastiskt minska efterfrågan på offentliga tjänster. Resultatet blir en plånboksransonering där vanligt folk inte kommer att ha råd att utnyttja den offentliga sektorns tjänster och där de rika kan köpa sig den service de önskar på den privata marknaden.
För att i detta läge kunna mobilisera till den offentliga sektorns försvar är det nödvändigt att radikalt förändra och förbättra den offentliga sektorn på de områden där den snedvridits och deformerats av byråkra- tisering, bristande demokratisk kontroll, bristande serviceanda, ineffek- tivitet samt, under 80-talet, av bristande resurser p. g. a. nedskärnings- politiken. Den offentliga sektorn måste lZ] demokratiseras D effektiviseras [] avbyråkratiseras El präglas av ökad serviceanda
Demokratiberedningen har på dessa områden lagt fram förslag som jag i stort ställer mig bakom. Självfallet kan dessa förslag kompletteras och fördjupas. Jag avser att i ett senare betänkande återkomma till frågorna om bl. a. direktvalda kommundelsnämnder/lokala organ, åt- gärder för att hävda de ”resurssvagas” ställning i ett system med ökat brukarinflytande, frågan om avvägningen mellan kommunal och fören- ingsdriven verksamhet inom kultur- och fritidssektorn, frågan om ytter- ligare åtgärder för att fördjupa folkstyret i kommunerna, samt frågan om nödvändigheten att anställa fler inom de sektorer av kommunal verk- samhet (främst vård och omsorger) som drabbats hårdast av den kom— munala nedskärningspolitiken.
Jag avstår emellertid från detta i nu föreliggande betänkande. Orsaken är främst att det i beredningen visat sig möjligt att skapa bred enighet mellan främst socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna kring de förslag som nu framlägges. Det har för mig varit avgörande att bidraga till och utveckla denna front till försvar för den offentliga sektorn och mot de partier, vilka ser som sin huvudsakliga uppgift att rasera och privatisera den offentliga sektorn och göra tjänsteproduktio- nen till ett objekt för privat exploatering.
Kommittédirektiv
1983 års demokratiberedning Dir 198344 Beslut vid regeringssammantrade l983—l)5-26.
Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anför. Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska folkstyrelsen. 1 kommuner och landstingskommuner har medborgarna tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter.
Det har varit en medveten strävan att lägga ett ökat ansvar för samhällsservicen på kommunerna och landstingskommunerna. De tar nu i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser. Tyngdpunkten i samhällsverksamheten har därmed lagts på den nivå där medborgarna har de största möjligheterna att påverka utvecklingen. En fortsatt utvidgning av kommunernas och landstingskommunernas befogenheter främjar enligt min mening medborgarinflytandet.
Många av de problem som tyngde människorna i ett tidigare samhälle och Som skapade ofrihet för stora grupper med begränsade ekonomiska möjligheter har kommunerna 1 dag tagit ansvar för. Tvärtemot vad som ibland hävdas har den offentliga sektorn varit det viktigaste instrumentet för att skapa en ökad frihet för de stora medborgargrupperna,
Men även om det ökade kommunala nnsvarstagzindet på nya områden har varit helt i linje med medborgarnas önskemal rymmer denna utveckling också en rad problem. Vi har fått en samhällsorganisation också i kommunerna som i alltför stor utsträckning '.'n' uppbyggd i sektorer mitran ett myndighetsperspektiv och otillräckligt anpassad till människornas behov och önskemal. Vi har fatt en trögrörlighet - en h_Xl'llkl'illl. om man sa vill — i systemet. Många människor kiinner sig vilsekomna i denna bvrnkrati. Vi hari vissa avseenden fatt en slags pas—iv mottagarandn hos människorna dar kommunen bara uppfattas som en serviceinrattmng for titinster y ilka man har rätt att kräva — inte som nagot man sjalv har ansvar för. Den offentliga sektorns tjänster har kommit att bli en konsuttttionsxnra bland andra konsumtionsvaror.
Vad som nu krävs är ett förändringsarbete i syfte att öka medborgarnas
923383 &
Dir 1983244
aktiva medverkan. delaktighet och ansvar i den kommunala verksamhe- ten.
Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället i dag tar ett stort ansvar för. Undersökningar i fråga om medborgarnas politiska resurser visar att det finns både kunnande och beredskap när det gäller att göra insatser. Det gäller enligt min mening att finna former för att ta till vara detta intresse för delaktighet och medansvar.
Ett ökat personligt ansvarstagande får emellertid inte ske till priset av en nedrustning av den kommunala servicen och en återgång till en privatiserad service, som görs mer beroende av individernas köpkraft än av deras faktiska behov.
De politiska partierna och de förtroendevalda påverkas av de förändringar som sker i den kommunala verksamheten. I takt med att verksamheten har ökat i omfattning och blivit mer specialiserad har det blivit svårare för de fönroendevalda att överblicka och samordna de olika verksamheterna.
[ den kärva ekonomiska situation som råder och som väntas råda framöver kommer det att ställas mycket stora krav på partiernas och de förtroende- vaidas förmåga att ta ett större ansvar för den egna kommunens utveckling. Den förändrade ekonomiska situationen gör det också nödvändigt att i nära kontakt med medborgarna göra omprioriteringar samt pröva nya lösningar för att tillgodose människornas behov av trygghet och samhällsservice.
Enligt min mening bör arbetsförutsättningarna för partierna och de förtroendevalda förbättras så att dessa klarar de nya krav som ställs på dem. Därvid bör också brukarnas medverkan och övriga folkrörelsers roll övervägas. Inriktningen på förändringsarbetet bör vara att i ökad utsträck- ning decentralisera och samordna olika kommunala verksamheter. Genom att inrätta lokala organ ökar antalet förtroendevalda samtidigt som överblick och samordning på lokal nivå underlättas. En decentralisering av den kommunala organisationen kan därför vara till fördel både från effektivi- tetssynpunkt och från demokratisk synpunkt.
Under de senaste tio åren har riksdagen fattat beslut om en rad reformer som har påverkat förutsättningarna för den kommunala demokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varit att fördjupa den representativa demokratin. Detta har skett främst genom ändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av de förtroendevaldas arbets- villkor. Genom olika beslut har nya möjligheter öppnats för flera att delta i samhällsarbetet t. ex. genom lokala organ.
Enligt min mening bör en beredning tillkallas för att pröva olika vägar att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverk- samhetens folkliga förankring.
Beredningens arbete bör inriktas på
_.ur studera och analysera problem och hinder som kan finnas för medborgarna .iti delta i saiiiliailsarbetct inom kommunen.
ii.! lägga fram ideer och forslag om hur ett förandringåarbete kan bedrivas som syttar till att öka medborgarnas. partiernas och övriga folkrörelsers möjligheter till .ikiix medverkan. delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten.
ut! genom torsoksveiksamhet i kommuner och landstingskommuner stimulera och utvärdera ny verksamhet — lokala organ. brukarmedverkan in. in. —— samt I övrigt arbeta for att vitalisera debatten kring beredningens huvudfrågor. .
Medborgarna och de politiska. partierna
De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpo— litikens' utformning och vrtalitet och for att de kommunala frågorna omfattas av medborgarnas kunskaper. debatt och engagemang. Effektiviteten i det demokratiska system-;t beror i sin tur främst pa partiernas förmåga att engagera manga människor i arbetet med gemensamma angelägenheter
De kartläggningar som har gjorts visar att partiorganisatioiiernas kommu— nalpolitiskaaktivitet har okat under senare ar. Partierna möter dock problem nar det giiller att pa bredden kunna engagera medborgarna i den kommunala verksamheten.
Beredningen bör inventera vilka problem partierna kan möta nar det galler att engagera medborgarna och undersöka Hlkd ytterligare atgarder som behövs fran samhallet-. sida for att partierna skall kunna fördjupa den kommunala demokratin genom en ökad medborgerlig aktivitet.
Det kommunala partistödet har haft stor betydelse for partiernas aktivitet. Beredningen bor i enlighet med riksdagens beslut (KU Nål SL: lb". rskr 136) ta fram vissa uppgifter om det kommunala partistödet. Det gäller l. ek. stödatgardernas omfattning pa nationell. regional och lokal niva. i vilken utsträckning medel omtordehis mellan olika nnaer inom de politiska partierna och vilka modeller för beräkning av det kommunala partistödet som i praktiken tillämpas i koinmiinei och landstingskommuncr. Även andra uppgifter av kartlaggningsk.iriiktai' kan bli aktuella att ta fram.
Den kommunala organisationen . l. 4 I | ..
De kommunala besluten maste fa en bred förankring hos medborgarna. Möjligheterna till insyn i och inflytande pa beslutsprocessen maste oka. Allt flera måste kunna medverka i iiifoiinnirigen av det egna samhället och den egna miljön.
Den kommunala organisationen regleras genom kommunallagen
(1977zl79) och ett flertal specialförfattningar. Organisationen har under decennier varit i princip oförändrad med undantag för att den har specialiserats och byggts ut. Utvecklingen av lokala organ innebär att den funktionellt . organiserade förvaltningsorganisationen kan komma att få större inslag av decentraliserade organ som har en kompetens som sträcker sig över flera fackområden, s. k. kommundelsnämnder. En förutsättning för en sådan utveckling i större skala kan vara att den specialreglerade kompetensen knyts till kommunen som politisk enhet. snarare än till enskilda nämnder. Detta bör övervägas av beredningen. Beredningen bör lämna förslag till de åtgärder som övervägandena föranleder. Beredningen bör i detta hänseende rådgöra med stat—kommunberedningen.
Enligt lagen om lokala organ som tillkom år 1979 (prop. 1978/79zl8l. 1979/80:54. SFS l979:1167) har kommunerna stor frihet att decentralisera sin organisation. Försöksverksamhet pågår i ett tiotal kommuner. Örebro och Ale kommuner har kommit längst med en försöksverksamhet som omfattar hela kommunen.
Det är enligt min mening angeläget att försöksverksamheten med lokala organ fullföljs och vidareutvecklas. Regeringen kommer att aktivt stödja och följa den pågående försöksverksamheten.
Beredningen bör studera och lämna förslag till på vilket sätt tillkomsten av lokala organ kan utveckla kontakterna med medborgarna. partiorganisatio- nerna och övriga organisationer. Beredningen bör också studera hur kostnaderna för den kommunala verksamheten påverkas av att lokala organ införs.
Som jag tidigare har anfört kommer det framöver att ställas stora krav på de förtroendevaldas förmåga att utifrån en helhetsbedömning av den kommunala verksamheten göra omprioriteringar och finna nya lösningar för att tillgodose medborgarnas krav på samhällsservice. Under senare år har en rad åtgärder vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsätt- ningari kommuner och landstingskommuner. Nyligen har riksdagen beslutat (prop. l982/83:97_ KU 28, rskr 338) att kommunerna och landstingskom- munema får möjlighet att—besluta om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsförtjänst vid fullgörande av kommunala och landstingskom— munala uppdrag.
Beredningen bör följa utvecklingen av de åtgärder som har vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Vid behov bör bered- ningen lämna förslag till ytterligare åtgärder. Vidare bör beredningen göra en översyn av den kommunala organisationsstrukturen och förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän med utgångspunkt från önskemålet att stärka de förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen. Därvid bör uppmärksammas den betydelse utbildningen av anställda och förtroendevalda kan få för att utveckla goda samarbetsformer. Detta är
särskilt betydelsefullt vid förändringar i den kommunala organisationen. exempelvis vid införandet av lokala organ.
Brukarmedverkan och brukarinflytande
Enligt min mening bör det vara möjligt att inom ramen för det representativa systemet öka medborgarnas ansvar för de delar av samhälls- verksamheten som de kommer i direkt beröring med i egenskap av brukare. Detta kan gälla t. ex. eleverna i skolan, föräldrarna på daghemmen. patientemai sjukvården, pensionärerna i servicebostädema, de anhöriga till äldre och sjuka med vårdbehov samt hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen. De former av brukarmedverkan i samhällsverksamheten som utövas genom folkrörelserna. (. ex. föreningsmedverkan i fritidsgårdar och kulturaktiviteter. återkommer jag till.
I takt med att samhällsservicen har blivit mer omfattande och förgrenad har de förtroendevaldas möjligheter blivit mindre att fortlöpande följa hur olika kommunala och landstingskommunala inrättningar sköts med hänsyn till brukarnas behov och önskemål. För att få en bra anpassning av den kommunala servicen till brukarnas behov och önskemål kan det i sådana fall vara till fördel med ett mer utvecklat direkt brukarinflytande över samhällsverksamheten. Ett sådant inflytande kan utövas antingen indivi- duellt eller i organiserad form.
Under senare år har nya kooperativa verksamhetsformer utvecklats för skötseln av vissa gemensamma angelägenheter. Beredningen böri sitt arbete belysa dessa verksamhetsformer.
Beredningen bör studera brukarinflytandets och brukarmedverkans alla aspekter och därvid ta del av de erfarenheter som finns bl. a. i de övriga nordiska länderna.
Beredningen bör undersöka hur kommuner och landstingskommuner kan stimuleras till att genom t. ex. försöksverksamhet pröva olika former av brukarmedverkan och brukarinflytande. Detta bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer.
Jag vill påminna om att även barn- och ungdomsdelegationen (Ju 1983:Ol) inom sitt uppdrag har att behandla frågor av detta slag.
Folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin
Ett aktivt och rikt förgrenat föreningsliv i olika folkrörelser är en stor_ tillgång i det lokala samhällsarbetet. Folkrörelserna tar som bärare av idéer och värderingar ansvar för en verksamhet som vänder sig till breda befolkningsgrupper.
Beredningen bör överväga hur det lokala föreningslivet på dess egna
villkor kan samverka med kommunerna lor att bättre utnytua tillgängliga ekonomiska resurser och bättre ta till vara de kunskaper och ertarenlieter som finns inom lolkrörelserna. Detta kan ske genom att lätta föreningarna ta ett direkt ansvar för vissa verksamheter. Arbetet i denna del bör ske i nara samarbete med berörda fackliga organisationer. Beredningen bör stimulera till praktiska försök och granska de institutionella hinder som finns foi ett sådant direktansvar hos folkrörelserna.
Service och information
Många människor upplever i dag svårigheter i sina kontakter med kommunala myndigheter. Vad jag här tänker på är exempelvis hur människorna blir bemötta i sina direkta kontakter med kommunala organ eller serviceinrättningar och de svårigheter som ofta kan uppkomma i skriftväxling med dessa. Beredningen bör undersöka vilka svårigheter och problem som finns för enskilda människor i dessa hänseenden. Beredningen bör också kartlägga den utbildning kommunerna ger sina anställda i syfte att öka serviceinriktningen i den kommunala verksamheten.
Beredningen bör redovisa idéer och förslag om hur kontakten mellan medborgare och kommunala myndigheter kan göras smidig och enkel.
Ansvaret för den kommunala iiit'ormationen och tör det kommunala förenklingsarbetet vilar enligt bestämmelser i 3 kap. 1 s* kommunallagen pa styrelsen. Beredningen bör studera vilken effekt dessa regler har haft.
Beredningen bör också redovisa idéer och förslag om hur den kommunala informationen ytterligare kan förändras för att främja medborgarnas och föreningslivets möjligheter till inflytande och medverkan.
Beredningen bör vidare studera hur informationsteknologin och de nya medierna kan utnyttjas för att vidga och fördjupa den kommunala demokratin.
Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige
l betänkandet (SOU l98llz45) Översyn av vallagen2 föreslog 1978 års vallagskommitté att minimiantalet mandat per valkrets i kommunfullmäk- tigvalen skulle höjas från 15 till 20 för att få en bättre proportionalitet i varje valkrets och i fullmäktige som helhet. [ den proposition som lades fram på grundval av betänkandet (prop. 1980/81:170) fanns emellertid inte något sådant förslag. Skälet härtill var att det under frågans beredning i regeringskansliet hade visat sig att det inte gick att uppnå någon bredare enighet om förslaget (prop. s. 38). Riksdagen ansåg emellertid att förnyade försök borde göras för att åstadkomma en lösning av frågan om bättre proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.
Riksdagen uttalade att regeringen borde ta upp frågan med sikte på att ett förslag skulle läggas fram för riksdagen i god tid före 1985 års val (KU 1980/81:26 s. 28. rskr 392). Riksdagen har nyligen erinrat om sitt tidigare uttalande och betonat vikten av skyndsamhet (KU 19821839 5. 37).
Beredningen bör pröva frågan om förbättrad proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.
Beredningens överväganden bör presenteras under år 1983 så att eventuella lagändringar kan genomföras till 1985 års val.
Beredningens arbetssätt
Beredningens arbete bör främst inriktas på att stimulera ett praktiskt förändringsarbete. Det är angeläget att beredningen samarbetar med kommuner och Iandstingskommuner som bedriver försöksverksamhet. med exempelvis kommundelsnämnder och brukarmedverkan. i syfte att utveckla denna verksamhet. Vidare bör beredningen medverka till att ny försöks- verksamhet startas och att erfarenheter från verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organisationer.
Beredningen bör pröva möjligheterna att i samarbete med några kommuner genomföra en samlad försöksverksamhet där olika former av ökat medborgarinflytande utvecklas och samordnas inom respektive kom— mun. '
Beredningen bör följa forskning och framtidsstudier som har anknytning till utredningsuppdraget.
Beredningen är oförhindrad att inom ramen för den huvudinriktning som har angetts i direktiven ta de initiativ som kan anses angelägna under utredningsarbetets gång.
Beredningen bör successivt lämna förslag till sådana författningsändringar som beredningens överväganden föranleder.
Beredningen bör ge underlag för debatt och studier kring frågor som tas upp i direktiven. Beredningen bör med förtur utarbeta ett studie- och diskussionsmaten'al om lokala organ. partierna. folkrörelserna. brukarmed— verkan och brukarinflytande.
Beredningens arbete bör i de delar som berör folkrörelserna ske i nära samråd med den till civildepartementet knutna referensgruppen för folkrö— relsefrågor.
I sitt arbete skall beredningen beakta vad som anförs i Dir 198020 om finansiering av kommittéförslag m. m. De förslag som beredningen lämnar bör ge kommunerna stor frihet att självständigt utforma sin organisation så att tillgängliga resurser tas till vara på ett effektivt sätt. Jag förutsätter således att beredningen inte lämnar förslag som leder till kostnadsökningar i kommunernas och landstingskommunernas verksamhet.
Beredningen bör slutredovisa sitt arbete senast den 1 juni l985.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet
att tillkalla en beredning med högst tio ledamöter för att utreda och utveckla den kommunala demokratin. folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin. brukarinflytande och brukarmedverkan.
att utse en av ledamöterna att vara ordförande.
att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde at
beredningen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommittéanslag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Civildepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till 1983 års demokratiberedning (C 1983:03)
Dir 198411 Beslut vid regeringssammanträde 1984-01-12.
Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg, anmäler att han vill ta upp frågan om en översyn av lagstiftningen om kommuner och landstingskommuner och anför.
Lagstiftningen på det kommunala området
Den nu gällande kommunallagen (1977: 179. ändrad senast 1983563. KI.) trädde i kraft den 1 juli 1977. Den fick karaktär av ramlag och syftade till en enhetlig reglering av den kommunala och landstingskommunala verksamhe- ten. Lagen gäller alltså för både kommuner och landstingskommuner. Syftena bakom den nya kommunallagen var i övrigt att stärka den kommunala självstyrelsen och demokratin och att minska den statliga detaljregleringen. Lagen innebar en anpassning till utvecklingen inom det kommunala verksamhetsområdet. De sedan länge gällande. grundläggande principerna för kommunernas verksamhet och inre arbetsformer påverkades inte i någon större utsträckning.
Trots strävandena att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag Finns det vid sidan om KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäller det lagar om särskilda förvaltningsgrenar, t. ex. skolområdet. plan- och byggnadsväsendet. miljö- och hälsoskyddsområdet. socialtjänsten och sjukvården. Som ett komplement till den allmänna kompetensbestämmelsen i KL gäller vidare ett flertal särskilda kompetenslagar som ger kommunerna och landstingskommunerna rätt att vidta åtgärder inom vissa i lagstiftningen angivna områden. Det skulle 'enligt ett uttalande av departementschefen i propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76: 187 s. 340) övervägas om åtgärder kunde vidtas för att undanröja de olägenheter från lagteknisk och praktisk synpunkt som denna ordning innebär. Vid lagens tillkomst förutsattes dessutom att olika frågor. som
&
&& EE?
Dir 1984zl
krävde ytterligare undersökningar. skulle ses över. t. ex. kommunalförvalt- ningen i Stockholm. kommunal verksamhet i företagsform och kommunal— bcsvärsprocessen.
Efter KL:s ikraftträdande har i olika sammanhang framkommit önskemål om en revidering och komplettering av lagen. Dessa önskemål har i vissa fall tillgodosetts genom ändringar i KL. I andra fall har i stället särskilda lagar stiftats. Exempel på sådana är lagen (19791408) om vissa lokala organ-i kommunerna (omtryckt 1979zllö7. ändrad senast 19831304) och lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommun- er.
De undersökningar av olika kommunala frågor som förutskickades vid KL:s tillkomst eller som har aktualiserats i andra sammanhang har verkställts av flera utredningar som har avlämnat betänkanden med förslag till ändringar i kommunallagstiftningen. I regeringskansliet bereds f. n. inte mindre än åtta sadana betänkanden.
Utredningar om kommunala frågor
I betänkandet (SOU 1981:53) Stockholms kommunala styrelse - en partiell översyn av kommunallagen har kommunalrättsutredningen för Stockholm gjort en översyn av den särskilda organisationen av kommunalförvaltningen i Stockholms kommun i syfte att åstadkomma enhetlighet i KL. Utredningen har föreslagit att särreglerna för Stockholms kommun i stor utsträckning skall utgå ur KL. Kommunalföretagskommitte'n har i betänkandet (SOU 1982:13) Kommunalföretage! behandlat kommunal verksamhet i företagsform. Kom- mitténs överväganden har lett fram till förslag till ändringari KL som syftar till att passa in och förankra de kommunala företagen i det kommunalrätts- liga mönstret och ge de representativa och styrande organen ökade möjligheter till insyn i. styrning av samt kontroll över verksamheten. I betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och näringslivet har utredningen om kommunal kompetenslagstiftning föreslagit att reglerna i de kompetens- rättsliga smålagar som finns för en del speciella kommunala verksamheter (bostadsförsörjning, bistånd till utländska studerande. turistväsende. parti- stöd. sysselsättning för handikappade. internationell katastrofhjälp och inomregional skatteutjämning i Stockholms län) flyttas in i 1 kap. KL som därmed avses bli ett verkligt kompetenskapitel. Kommunalbesvärskommit— ten har i betänkandet (SOU l982z41) Överklagande av kommunala beslut lagt fram förslag om nya regler om kommunalbesvär. Kommittén har föreslagit ändringar i 7 kap. KL och en kodifiering av olika kommunalratts- liga grundsatser genom nya bestämmelseri 1 kap. KL. I betänkandet (SOU l982:56) Kommunalförvaltning och medbestämmanderätt har kommittén för
vissa medbestämmandefrägor lagt fram flera modeller till ett permanent författningsreglerat medbestämmande för de kommunalanställda. Kommit— téns förslag innebär tämligen omfattande ändringari KL. Kommunaldemo- . kratiska kommittén har i betänkandet (Ds C 19833) Lokala organ i landstingskommunerna föreslagit att försöksverksamheten med lokala organ i kommunerna vidgas till att omfatta också landstingskommunerna. Kom- mittén har vidare i betänkandet (Ds C 198314) Utländska medborgares valbarhet till vissa förtroendeuppdrag föreslagit :att kravet på svenskt medborgarskap för valbarhet till vissa förtroendeuppdrag tas bort. Slutligen har utredningen om export av kommunalt kunnande i det nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1983:72) Kommunalt kunnande — ett stöd för svensk expor/ bl. a. övervägt innebörden av de kommunalrättsliga reglerna om kommunernas och landstingskommunernas kompetens såvitt gäller kommu- nal medverkan i exportverksamhet. Betänkandet innehåller ett förslag till lagstiftning som gör det möjligt för kommuner och landstingskommuner att engagera sig i exportfrämjande verksamhet på olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden.
Förutom de förslag till lagstiftningsätgärder på det kommunala området som redan föreligger kan det inom de närmaste åren väntas utredningsförslag som kommer att innebära ingripande ändringar i kommunallagstiftningen. Regeringen har nämligen är 1983 tillsatt två beredningar som har till uppgift att överväga ett flertal frågor rörande den kommunala självstyrelsen och demokratin samt den kommunala organisationen.
Stal-kommunberea'ningen (C 1981—02) har bl. a. fått i uppdrag att se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet samt för samverkan inom den kommunala sektorn. Beredningen skall göra en samlad bedömning av de förslag som har lagts fram av kommunalföretagskommittén i delbetänkandet (Ds C 1983:6) Interkommunal samverkan i privaträttslig form och av kommunalförbundsutredningen i betänkandet (Ds C 1983115) Kommunalförbund. En annan huvuduppgift för stat-kommunberedningen är att behandla vissa frågor som rör den kommunala kompetensen. Beredningen skall nämligen analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Bered- ningen skall också överväga en eventuell vidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor. 1983 års demokratiberedning (C l983.'03) har fått i uppdrag att pröva olika vägar för att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring. Jag går i detta sammanhang inte närmare in på demokratiberedningens utredningsuppdrag utan hänvisar till de direktiv för beredningen som utfärdades den 26 maj 1983 (Dir 1983z44).
Behovet av en översyn
Av vad jag nu har anfört framgår att det vid sidan av de grundläggande bestämmelserna i KL om kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer finns bestämmelser i andra lagar som reglerar dessa frågor. Detta medför enligt min mening att lagstiftningen på området blir svår att överblicka. Därtill kommer att det nu föreligger ett flertal utredningsförslag som. om de genomförs. kommer att avsevärt påverka det kommunalrättsliga regelsystemet.
Författningsändringar av denna omfattning medför risker för bristande systematik i lagstiftningen och därmed också för rättsosäkerhet hos allmänheten och hos förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landstingskommuner. Denna fråga har jag tidigare uppmärksammat i propositionen (prop. 1982/83: 132) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner och i den nyligen avlämnade budgetpropositionen (prop. 1983/84:100 bil. 15).
Även om kort tid har förflutit sedan KL trädde i kraft. är det enligt min mening nödvändigt att nu påbörja ett arbete för att forma en enhetlig struktur för den mest grundläggande kommunallagstiftningen. Ett framtida kommunalrättsligt regelsystem bör utformas så att det medverkar till att stärka folkstyrelsen i kommuner och landstingskommuner. Detta är uppgif- ter som nära anknyter till 1983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Jag föreslår därför att denna beredning genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att utarbeta en principskiss till hur reglerna om kommuner och landstings- kommuner i framtiden bör vara systematiserade och utformade i lagstift- ningen. Principskissen bör utformas så att den kan tjäna som underlag för ett fortsatt mera juridiskt—tekniskt betonat arbete med att utforma lagstiftningen på det kommunala området.
Riktlinjer för översynen
Utgångspunkten för arbetet bör vara regeringsformens principstadganden om kommunerna. Beredningen bör analysera hur en framtida lagstiftning om kommunerna och landstingskommunerna bör förhålla sig till regeringsfor- men och däri bl. a. dess bestämmelse att endast grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer behöver anges i lag.
Ett övergripande mål för beredningen bör vara att stärka de förtroende— valdas ställning i kommuner och landstingskommuner. Lagstiftningen på det kommunala området bör vara så utformad att den oförmedlat kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Särskild uppmärksamhet bör därför
ägnas åt att skapa s_x stematik i det kommunala lagkomplexet med utgångs— punkt i allmänhetens och de förtroendevaldas behov av vägledning. Utredningsarbetet bör också vara inriktat på att ta till vara möjligheterna till förenklingar i regelsystemet.
Det är väsentligt att en ny kommunallag utformas så att viktiga princrper for kommunal verksamhet kan utläsas ur själva lagen. Den bör utgöra själva grunden l regelsystemet och därför på ett mera heltäckande sätt an i dag ange ramarna för hela den kommunala verksamheten. Beredningen bör från dessa utgångspunkter överväga den systematiska uppbyggnaden av ett framtida regelverk. En viktig uppgift för beredningen blir alltså attöverväga vilka regler som skall stå i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i annan lagstiftning. Beredningen bör härvid också ta upp sådana från informativ synpunkt centrala frågor som kapitelindelning och rubriksättning.
En framtida lagstiftning bör präglas av stor frihet för kommuner och landstingskommuner att Själva organisera sin verksamhet. Lagstiftningen bör utformas mot bakgrund av den helhetssyn som alltmer styr den kommunala verksamheten och medför att gränserna mellan olika sektorer blir mindre skarpa. En ny kommunallag bör vara uppbyggd så att den medger smidiga förändringar i verksamheten.
i det föregående har jag nämnt flera förslag till lagändringar som har lagts fram i olika betänkanden. Ytterligare förslag till författningsändringar kan väntas genom det nu pågående utredningsarbetet. I sitt arbete bör beredningen beakta att dessa förslag skall kunna passas in i lagstiftningen på ett naturligt sätt.
Beredningen bör pröva om den nuvarande regleringen med många särskilda lagar är en lämplig ordning eller om det i framtiden krävs en bättre samordning mellan en ny kommunallag och den speciallagstiftning som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner. t. ex. socialtjänst- lagstiftningen samt hälso— och sjukvårdslagstiftningen. Jag vill i samman- hanget peka på att utredningen om kommunal kompetenslagstiftning har föreslagit att reglerna i de 5. k. kommunala smalagarna flyttas in i KL. Beredningen bör överväga denna fråga från principiella utgångspunkter. [ anslutning därtill bör beredningen också överväga om det kan vara en lämplig ordning att i en framtida kommunallag i större utsträckning än i dag införa hänvisningar till annan lagstiftning.
Beredningen bör vidare studera kommunallagens förhållande till den allmänna offentligrättsliga lagstiftningen. . t. ex. förvaltningslagen (19711290). Förvaltningsrättsutredningen (FRU) har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande (SOU l983:73) N') förvaltningslag. [ betänkandet uttalar sig FRU om förhållandet mellan en ny förvaltningslag och kommunallagen. FRU förordar att en teknisk översyn av KL kommer till stånd och att därvid bl.a. tas upp de i betänkandet berörda frågorna om förhållandet till
fön'ztltningslagen. Beredningen bör i sitt arbete överväga de synpunkter i frågan som FRU har framfört. '
Beredningens arbete med de frågor som jag nu har behandlat hör bedrivas i_ nära samarbete med stat-kommunberedningen. Beredningen bör också samråda med utredningen (Kn l982104) om den kommunala beslutsprocess— en m. m. under beredskap och krig. Utredningsarbetet bör ske skyndsamt. Beredningens överväganden i denna fråga skall redovisas i ett särskilt principbetänkande senast den 1 juni 1985.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar demokratiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Civildepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till 1983 års demokratiberedning (C 1983:03)
Dir 1984z31 Beslut vid regeringssammanträde 1984-06-28.
Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.
Förslag
Jag föreslår efter samråd med chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Hjelm—Wallén. och statsrådet Göransson att 1983 års demokrati- beredning får i uppdrag att utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan, delaktighet och ansvar i skolan.
Bakgrund
Senast riksdagen mer samlat tog upp frågan om elevers och föräldrars inflytande i skolan var hösten 1980 med anledning av propositionen om elevers och föräldrars medinflytande i skolan (prop. 1979/80:182. UbU l980/8l:9 rskr 142). Riksdagens beslut innebar bl.a. att rektor fick viss skyldighet att informera och samråda med företrädare för elever och föräldrar i vissa frågor. Vissa ändringar genomfördes också i skolförordning— ens regler om konferenser m. m.
Skolförfattningsutredningen häri betänkandet (Ds U l982z5) Konferenser iskolan lämnat förslag till förenklingar i skolans konferenssystern. Förslaget. som har remissbehandlats, innebär att varje rektorsområde eller skolenhet ges större möjligheter att utforma ett konferenssystem som är anpassat efter de lokala behoven. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget.
Elevorganisationen i Sverige har i en skrivelse till utbildningsdepartemen- tet den 18 mars 1983 föreslagit att åtgärder vidtas för att stärka elevinfly- tandeti skolan. Skrivelsen har remitterats till Riksförbundet Hem och Skola, som i sitt yttrande har understrukit behovet av att åter aktualisera frågan om elevernas och föräldrarnas medinflytande [ skolan.
1983 års demokratiberedning (C 1983103) skall bl.a. behandla frågan om
és:
bälg 3235]
Dir 198481
medborgarnas medverkan. delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Enligt direktiven (Dir l983z44) skail beredningen medverka till att försöksverksamheter inom detta område startas och att erfarenheter från verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organi- sationer. Även barn- och ungdomsdelegationen (Ju 1983:()1) har att inom sitt timrade behandla fragor av detta slag.
Uppdraget
Det är väsentligt att nu mer samlat ta upp frågan om elevers och föräldrars medverkan. delaktighet och ansvar i skolan. Denna fråga knyter nära an till l983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Denna beredning bör därför få i uppdrag att'utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan. delaktighet och ansvar i skolan. Därvid bör beredningen överväga hur elev- och föräldrainflytandet skall samspela med personalinflytandet och avvägas med hänsyn till den styrning som skolsty- relsen och i förekommande fall lokala organ skall fullgöra.
Beredningen bör också belysa hur frågan om det demokratiska samhälls- systemet. demokratins grundläggande värderingar. principer och olika former kan ges en mer framträdande roll i undervisningen.
Beredningen bör stimulera försöksverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser och också föreslå de förändringar i bestämmelserna som kan behövas för att möjliggöra ytterligare försöksverksamhet. Beredningen bör vidare föreslå hur försöksverksamheten skall följas upp och utvärderas samt hur ett fortsatt utvecklingsarbete inom detta område kan läggas upp. I sitt arbete bör beredningen också bidra till att stimulera debatt och studier inom området.
Såvitt möjligt bör beredningens arbete mynna ut i konkreta förslag till bestämmelser om elev- och föräldrainflytandet i skolan.
Mot bakgrund av dessa frågors särskilda karaktär avser jag att inom ramen för demokratiberedningens uppdrag förordna de sakkunniga och de experter som ** hövs för att ingå i en särskild arbetsgrupp inom beredningen för dessa här berörda nytillkommande arbetsuppgifter.
Skolförfattningsutredningens betänkande (Ds U 1982:5) Konferenser i skolan och de skrivelser som kommit in i samband med remissbehandlingen av detta betänkande kommer att i de delar som berör elev- och föräldraim flytandet överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden och förslag.
Även elevorganisationens ovan nämnda skrivelse och remissyttrandet från Riksförbundet Hem och Skola kommer att överlämnas till beredningen.
Beredningens arbete med de frågor som jag nu har behandlat bör bedrivas i nära samarbete med stat-kominunberedningen (C 1983:02). Under
utredningsarbetets gång bör vidare den arbetsgrupp som skall arbeta med frågorna om elev- och föräldrainflytandet i skolan informera berörda fackliga huvudorganisationer - och i förekommande fall annan central arbetstagar- organisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor — och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Demokratiberedningens över- väganden i denna fråga bör redovisas senast den 1 juli 1985.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar demokratiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Civildepartementet)
Statens offentliga utredningar 1984
Kronologisk förteckning
1. Sociala aspekter på regional planering. I. 51. Datateknik och industriell förnyelse. I.
2. Värdepapparsmarknaden. Fi. 52. Svensk sydafrikapolitik. Ud.
3. Domstolar och eko-brott. Ju. 53. Föreningarnas radio. U.
4. Långtidsutredningen. LU 84. Huvudrapport. Fi. 54. Tvångsmedel - Anonymitet — Integritet. Ju.
5. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1. Fi. 55. I rätt riktning. A.
6. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. 56. Folkrätten i krig. Fö.
7. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. Fi. 57. Kommunerna itotalförsvaret. Fö.
8. Näringstillstånd. Ju. 58. lnvandrar— och minoritetspolitiken. A.
9. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. |. 59. Näringsförbud. Ju. 10. Kompletterande motståndsformer. Fö. 60. Generell permutation av donationsbestämmelser. Fi. 11. Rösträtt och medborgarskap. Ju. 61. I stället för kärnkraft. I. 12. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. 62. Med sikte på nedrustning. Ud. 13. Samordnad narkotikapolitik. S. 63. Homosexuella och samhället. S. 14. RF 1015. Ju. 64. Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. S. 15. Ekonomisk brottsligheti Sverige. Bakgrund, övervägande, 65. Via satalit och kabel. U. åtgärder. Ju. 66. Den allmänna rättshjälpen. Ju. 16. Förvärv i god tro. Ju. 67. Cancer-orsaker—förebyggande m.m. S. 17. Sveriges internationella transporter. K, 68. Samordnad samhällsinformation. C. 18. Arbetsmarknadsstriden |. A. 69. Säker elförsörjning. |. 19. Arbetsmarknadsstriden II. A. 70. Staketmetoden. Fi. 20. Datorer och arbetslivets förändring. A. 71. Värnplikten i framtiden. Fo. 21. Förenklad självdeklaration. Fi. 72. Fastighetsbildning 3. Plangenomförande genom inlösen- 22. Panträtt. Ju. förrättning. Ju. 23. Folkbibliotek i Sverige. U. 73. Patientjournalen. S. 24. En bättre information om kemiska produkter. Jo. 74. Regional utveckling och mellanregional utjämning. I. 25. Ny konsumentköplag. Ju. 75. Församlingarna om framtiden. C. 26. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörelselag. Fi. 76. Samordnad kärnavfallshantering. I. 27. Ny Banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslag. Fi. 77. Kemikaliekontroll. Jo. 28. Ny Banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. Fi. 78. Bo på egna villkor. Bo. 29. Ny Banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. Fi. 79. Dödsbegreppet. S. 30. LÄS MERAI U. 80. Dödsbegreppet. Bilagor. $. 31. Arbetsmarknadspolitik under omprövning. A. 81. "Hjärndöd" Psykologiska aspekter. S. 32. Nya alternativ till frihetsstraff. Ju. 82. Apoteksbolaget mot är 2000. S. 33. Handla med tjänster. Ud. 83. Folkstyret i kommunerna Medverkan — Delaktighet — An- 34. Bostadskommitténs delbetänkande. Sammanfattning. Bo. svar. C. 35. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 1. 80. 36. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 2. 80. 37. Rullande fastighetstaxering m m Del 1. Fi. 38. Rullande fastighetstaxering rn m Del 2. Fi. 39. Hälso— och sjukvård inför 90—talet. (HS 90) Huvudrapport. S. 40. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Under- lagsstudie. S. 41. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvud- bilaga 1—3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilaga 2: Arbets- m' ö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jämlika sjukvården? S. 42. Att förebygga skador _ ett hälsopolitiskt handlingspro- gram. Underlagsstudie. S. 43. Att förebygga hjärt» och kärlsjukdom — ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. S. 44. Hälsopolitik i samhällsplaneringen — Boendemiljö — Ar- betsmiljö — Arbetslöshet — Kost. Underlagsstudie. S. 45. Invandrarna i hälso- och sjukvården. Underlagsstudie. S. 46. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Un- derlagsstudie. S. 47. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Hu- vudbilaga: Hälsoupplysning. S. 48. Länssjukvården — möjligheter till förändring. Underlags- studie. S.
49. Hälsa — vård — Samhällsekonomi — Sysselsättning. Ex- pertrapport. S. 50. Personal för framtidens hälso- och sjukvård. Underlagsstu- die. S.
Statens offentliga utredningar 1984
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och eko—brott. [3] 2. Näringstillstånd. [8] 3. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. [15] 1983 års rösträttskommitte. 1. Rösträtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12] RF 10:5. [14] Förvärv i god tro. [16]
Panträtt. [22] Ny konsumentköplag. [25] Nya alternativ till frihetsstraff. [32]
Tvängsmedei — Anonymitet —— Integritet. [54]
Näringsförbud. [59] Den allmänna rättshjälpen. [66] Fastighetsbildning 3. Plangenomförande genom inlösenförrätt- ning. [72]
Utrikesdepartementet Handla med tjänster. [33] Svensk sydafrikapolitik. [52] Med sikte på nedrustning. [62]
Försvarsdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10] Folkrätten i krig. [56]
Kommunerna i totalförsvaret. [57] Värnplikten i framtiden. [71]
Socieldepartementet
Samordnad narkotikapolitik. [13] Hälso- och sjukvård inför SJU-talet. (HS 90)
1. Hälso- och sjukvård inför 90-talet, (HS 90) Huvudrapport. [39] 2 Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Underlags- studie. [40] 3. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. Huvudbilaga 1—3 Huvudbilaga 1: Fakta om ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning i Sverige, Huvudbilaga 2: Arbets- miljö, yrke, utnyttjande av sluten vård, Huvudbilaga 3: Den jäm- lika sjukvården? [41] 4. Att förebygga skador — ett hälsopoli- tiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. [42] 5. Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom — ett hälsopolitiskt handlingsprogram. Underlagsstudie. [43] 6. Hälsopolitik i samhällsplaneringen — Boendemiljö — Arbetsmiljö — Arbetslöshet — Kost. Under— Iagsstudie. [44] 7. Invandrarna i hälso- och sjukvården. Under— lagsstudie. [45] 8. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Underlagsstudie. [46] 9. Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Huvudbilaga: Hälsoupplysning. [47] 10. Länssjukvården — möjligheter till förändring. Underlagsstudie. [48] 11. Hälsa — värd — Samhällsekonomi —— Sysselsättning — Expertrapport. [49] 12. Personal för framtidens hälso- och sjuk- vård. Underlagsstudie. [50] Homosexuella och samhället. [63] Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. [64] Cancerdorsaker-förebyggande m.m. [67] Patientjournalen. [73] Utredningen om dödsbegreppet. 1. Dödsbegreppet. [79] 2. Dödsbegreppet. Bilagor. [6013 "Hjärndöd" Psykologiska aspek- ter. [61] Apoteksbolaget mot är 2000. [82]
Kommunikationsdepartementet Sveriges internationella transporter. [17]
Finansdepartementet
Värdepappersmarknaden. [2] Långtidsutredningen. 1. Långtidsutredningen. LU 84. Huvud- rapport. [4] 2. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1. [5] 3. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. [7] Förenklad självdeklaration. [21] Banklagsutredningen. 1. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörel- selag. [26] 2. Ny banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslagen. [27] 3. Ny banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. [28] 4. Ny banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. [29] Fastighetstaxeringskommitten. 1. Rullande fastighetstaxering m m Del 1. [37] 2. Rullande fastighetstaxering m m Del 2. [38] Generell permutation av donationsbestämmelser. [60] Staketmetöden. [70]
Utbildningsdepartementet Folkbibliotek i Sverige. [23]
LÄS MERA! [30] Föreningarnas radio. [53] Via satelit och kabel. [65]
Jordbruksdepartementet En bättre information om kemiska produkter. [24] Kemikaliekontroll. [77]
Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen. 1. Arbetsmarknadsstriden I. [18] 2. Arbets- marknadsstriden II. [19]
Datorer och arbetslivets förändring. [20] Arbetsmarknadspolitik under omprövning. [31] 1 rätt riktning. [55] Invandrar- och minoritetspolitiken. [58]
Bostadsdepartementet
Bostadskommittén. 1. Bostadskommittens delbetänkande. Sammanfattning. [34] 2. Bostadskommitténs delbetänkande. Del 1. [35] 3. Bostadskommittens delbetänkande. Del 2. [36] Bo på egna villkor. [78]
lndustridepartementet
Sociala aspekter på regional planering. [1] Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9] Datateknik och industriell förnyelse. [51] I stället för kärnkraft. [61] Säker elförsörjning. [69] Regional utveckling och mellanregional utjämning. [74] Samordnad kärnavfallshantering. [76]
Civildepartementet
Samordnad samhällsinformation. [68] Församlingarna om framtiden. [75] 1983 års demokratiberedning. 1. Folkstyret i kommunerna Med- verkan — Delaktighet _ Ansvar. [83]
NT.—..
kurioL. BIBL. 1984 "i?" 2]
STOCKHOLM
rl”l |
' | | '|'. I.: ”
..,|
* l
' ! .]"ii'j.l..l » | _ I ':' I I
| lh. :]". u-l' ' A
[I.. . . lll-'.."i. " l'u-
i 21 - ål leer ISBN 91-38-085500-X tllmänna Förlaget ISSN 0375-250x