Förkortningar

Författningsförslag

Sammanfattning

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget 1.2 Utredningsarbetet

2 Gällande lagstiftning som berör utredningens arbete Fornminneslagen (1942z350) Plan- och bygglagstiftningen m. m.

Hyreslagen . . . . . Bostadsfinansieringsförordningen (1974. 946) m.m. Fastighetstaxeringslagen(1979:1152)

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3 Utländsk rätt

4. Tidigare behandling i riksdag och regering

5 Nuvarande ordning . . . Informationssystem om fornlämningar

5.1

5.2

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5

Fornminnesinventeringen Fornlämningsregistret Kartredovisningen

Fastighetsregistreringen . . . Övrig informationsspridning, ansvarsfördelning

Tillämpningen av fornminneslagen m. m. 5.2.1 5.2.2. 5.2.3.

5.2.4

5.2.5.

Fornlämningsbegreppet . Fornminneslagens bakgrund och syfte

Tillämpningen av villkor enligt 6 % fornminneslagen med hänsyn till kostnadsaspekter m.m. . Arkeologisk undersökning — metoder och mål Åtgärder efter slutförandet av den arkeologiska under- sökningens fältarbete

11

15

37

37 37

39 39 41 45 46 48

50

54

62 62 62 62 66 67 70 70 70 71

72 74

• Sida 6
•  Original

5.3 5.4 5.5

5.6

5.7

6.1

7 Enkäter

9.5

9.6

9.7 9.8

SOU1985zl3 5.2.6. Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar 78 5.2.7. Bestämmelser om kostnadsansvar . 80 Sambandet markvärde — taxeringsvärde ! 83 Undersökningskostnaders inverkan på hyror 86 Tillämpning av bostadsfinansieringsförordningen (1974: 946) m m. . . . . . . 86 Den arkeologiska undersökningsverksamheten 87 5.6.1. Beslut om undersökning 88 5.6.2. Den statliga uppdragsverksamheten 89 5.6.3. Länsmuseer och kommunala museer 91 5.6.4. Den centrala myndighetsfunktionen . 91 Kostnadsutveckling för arkeologiska exploateringsundersök- ningar 92 6 Riksrevisionsverkets revisionsrapport 99 Fornminnesinventeringen 99 6.2 Översyn av fornminneslagen m. m. . . . 101 6.3 Decentralisering av undersökningsverksamheten m. m. 106 6.4 Riksrevisionsverkets avslutande synpunkter 109 111 7.1 Kommunenkäten 111 7.2 Länsstyrelseenkäten 112 8 Kritik av nuvarande ordning 114 9 Överväganden och förslag 116 9.1 Utgångspunkter 116 9.2 Vissa finansieringsfrågor 118 9.2.1Beh0vet av finansiering . 118 9. 2. 2 .Konsekvenser av en särskild finansiering 118 9. 3. Skyddet för fornlämningarna . . 120 9. 4 Ekonomiska konsekvenser av fornlämningsskyddet 122 9.4.1. Vissa exempel på avvägningar mellan kostnader och nytta . . . . . . . 123 9 4. 2. Långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenser 124 Informationssystem om fornlämningar 128 9.5.1 Fornminnesinventeringen 129 9.5.2 Fornlämningsregistret 134 9.5.3 Kartredovisningen 136 9.5.4 Fastighetsregistreringen 138 Planeringen . 141 9.6.1 Den fysiska planeringen . . 141 9. 6. 2 Kompletterande inventering och prospektering 145 9.6.3 Kostnadsfördelning vid kompletterande inventering och prospektering 149 Samråd med antikvarisk myndighet 151 Arkeologisk undersökning av fornlämning 152 9.8.1 Olika undersökningsmetoder 152

• Sida 7
•  Original

9.9 9.10 9.11

9.12 9.13 9.14

9.15

9.16 9.17

9.8.2 Rapport om resultatet av undersökningen .

9.8.3 Utveckling och effektivisering av undersökningsmetoder- na

9.8.4 Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten m.m. . . . . Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

Levandegörande av kulturarvet

Bestämmelser om kostnadsansvar m. m.

9.11.1 Större eller mindre enskilt arbetsföretag 9.11.2 Riktlinjer för skälighetsprövning enligt fornminnesla- gen . . . . . . . 9.11.3 Förseningar, ränteförluster rn. m. Beslut om kostnader enligt fornminneslagen. Besvär m.m.

Sambandet markvärde — taxeringsvärde . . .

Finansiering av arkeologiska undersökningskostnader vid

bostadsbyggande . . . . .

Den arkeologiska undersökningsverksamheten

9.15.1 Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion 9.152 Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet

9. 15. 3 Länsstyrelserna . .

9. 15. 4 Länsmuseer och kommunala museer . . .

9.15.5 Ytterligare decentralisering av undersökningsverksamhe- ten . . . . . . . . . .

Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar

Ekonomiska konsekvenser, finansiering 9.17.1 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser 9.17.2 Finansiering av merkostnader för staten

10. Specialmotivering

11 Reservation och särskilt yttrande 11.1 11.2 Reservation av Holger Ivarsson Särskilt yttrande av Lars Olsson

Bilagal Utredningens direktiv .

Bilaga 2 Att bygga på kulturlager

Bilaga 3 Resultat av kommunenkäten

Bilaga 4 Resultat av länsstyrelseenkäten . . . . Bilaga 5 Domstolsavgörande rörande kostnadsansvaret enligt 9 Q' forn-

minneslagen— dets. k. Kransenmalet (Nytt juridisktarkzv avd. 1 1982 s. 547)

154

155

156 160 162 163 164

167 177 178 185

186 193 194 195 200 200

201 204 207 207 216

217

220 220 221

223 229 241 285

295

• Sida 8
•  Original

• Sida 9
•  Original

Förkortningar

ADB Automatisk databehandling BFR Statens råd för byggnadsforskning BL Byggnadslagen (1947z385) BS Byggnadsstadgan (1959z612) CFD Centralnämnden för fastighetsdata dir. Kommittédirektiv Ds Departementens utredningsserie FBL Fastighetsbildningslagen(1970z988) FML Lagen (1942:350) om fornminnen FoU Forskning och utveckling HD Högsta domstolen KrU Kulturutskottet KU Konstitutionsutskottet LMV Statens lantmäteriverk LU Lagutskottet ML Miljöskyddslagen (1969z387) NJA Nytt juridiskt arkiv avd. 1 NJA II Naturvårdslagen (1964z822) PBL Plan- och bygglagen prop. Proposition RAGU Riksantikvarieämbetets Gotlandsundersökningar RAÄ Riksantikvarieämbetet ROT Reparation, ombyggnad, tillbyggnad RSV Riksskatteverket SFS Svensk författningssamling SHMM Statens historiska museer SOU Statens offentliga utredningar TOG Tomt- och grundberedningskostnad UV Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet

• Sida 10
•  Original

• Sida 11
•  Original

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

2. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 55 förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25 Tilläggslån får lämnas i följande fall:

1. För ombyggnad av hus som har förklarats för eller är av sådan beskaffenhet att det kan förklaras för byggnadsminne enligt lagen (l960:690) om byggnadsminnen.

2. För åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhisto- riskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelsemiljö.

3. För åtgärder i syfte att avhjälpa mera omfattande röt—, mögel-, fukt— och korrosionsskador i bostadshus som är yngre än 30 år eller för att avhjälpa andra byggnadstekniska brister i sådana hus, om bristerna innebär en påtaglig risk från säkerhets— eller hälsoskyddssynpunkt.

4. För åtgärder i syfte att minska radondotterhalten i bostadshus till en nivå som är godtagbar från hälsoskyddssynpunkt.

5. För åtgärder som innebär ändring av lägenhetssammansättningen i flerfamiljshus som är yngre än 30 år, om kostnaden för outhyrda lägenheter i huset är betydande och kan förväntas bestå under längre tid samt ändringen kan antas minska dessa kostnader.

• Sida 14
•  Original

6. För arkeologiska under- sökniggskostnader i sam— band med nybyggnad eller ombyggnad av bostadshus.

115 Tilläggslån för sådana ombygg- Tilläggslån för sådana nader som avses i 2 $ 1 lämnas ombyggnader som avses endast om huset byggs om med i 2 5 1 eller sådana ny— stöd av bostadslån enligt byggggder och ombygggader bostadsfinansieringsförord— som avses i 2 S 6 lämnas ningen (1974:946). endast om huset Ryggg

eller byggs om med stöd

av bostadslån enligt bostadsfinansierings- förordningen (1974:946).

Denna förordning träder i kraft den

• Sida 15
•  Original

S()IJ 1985:13 SAMMANFATTNING

Synen på de fasta fornlämningarna som en gemensam tillgång har lång hävd i vårt land. Fornlämningarna är en viktig och för alla tillgänglig del av kulturarvet. Det är därför angeläget att de bevaras i den utsträckning som det är möjligt. Syftet med det i fornminneslagen angivna fornlämningsskyddet är att fornlämningar- na skall bevaras.

Samtidigt finns viktiga allmänna och enskilda intressen som kan motivera att fornlämningar tas bort. För att kunna så långt möj- ligt ta till vara den information som fornlämningarna kan ge måste erforderliga arkeologiska undersökningar föregå borttagandet. Borttagande av fornlämningar i samband med en arkeologisk under— sökning är dock att anse som en undantagsföreteelse.

En arkeologisk undersökning är ofta en begränsad del av arbets- företaget som sådant. Detta utesluter inte att en sådan undersök— ning i vissa fall kan utgöra en påtaglig belastning för arbets— företaget.

Arkeologiutredningen skall enligt sitt uppdrag se över möjlighe— terna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeolo— giska undersökningar. Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att fornminneslagens huvudprincip för kostnadsansvaret för sådana undersökningar bibehålls och att huvudregeln alltså bör vara att exploatören skall stå för kostnaden.

Om utredningens förslag kan föranleda merkostnader för staten, diskuteras på vilka sätt dessa kostnader kan finansieras. Även om utredningen inte kan finna en lämplig finansieringsmetod, läggs förslag ändå fram. Tanken bakom detta är att enbart kostnadsfak- törer inte bör avhålla utredningen från att lägga fram förslag, som den finner i och för sig lämpliga och välmotiverade.

Det finns tre faktorer som har särskild betydelse när det gäller de arkeologiska undersökningskostnaderna, nämligen informationen om fornlämningarna samt exploatörens uppgift att dels samråda

• Sida 16
•  Original

med antikvarisk myndighet, dels omsorgsfullt planera arbetsföre- taget med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar.

Fornminneslagens bestämmelser om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar är en del av lagens skyddssystem och en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphä- ver den inskränkning i markanvändningen som fornlämningsförekoms- ten innebär kan marken användas för nya ändamål. Eftersom huvud- regeln är att kostnaderna för exploateringsundersökningar skall bekostas av arbetsföretaget, får den för vars skull fornlämningen skall tas bort bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägsnad är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Genom fornminneslagens regler om kostnadsansvar skapas sålunda förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. Samtidigt främjas en noggrann planering i syfte att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar.

Det skyddssystem som är uppbyggt i fornminneslagen har enligt arkeologiutredningens bedömning varit effektivt och fungerat på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Den kritik som förekom- mit under senare år har väsentligen sin grund snarare i att de arkeologiska undersökningskostnaderna i vissa fall upplevts som höga och ojämnt fördelade än att principerna bakom skyddssystemet varit felaktiga och därför kunnat ifrågasättas.

Att avskaffa eller på väsentliga punkter modifiera fornminnes- lagens huvudprincip för kostnadsansvaret för arkeologiska under- sökningar skulle uppluckra lagens skyddssystem. Ett totalt eller väsentligt utvidgat kostnadsansvar för staten som åtgärder med en sådan inriktning leder till skulle också resultera i en ökad stat- lig planering och styrning av den arkeologiska undersöknings- verksamheten till skada för kommunernas och exploatörernas plane-

ring.

Som motiv för att staten helt eller delvis bör ta över kostnads- ansvaret brukar också åberopas att alla eller många fornlämningar utgör s.k. riksintressen, som är av värde för landet och en större allmänhet.

• Sida 17
•  Original

Som tidigare sagts är det enligt fornminneslagens principer ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna. Däremot är det allmänt sett inte något riksintresse att låta ta bort den. Den för vars skull fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den arkeologiska undersökningen.

Mot bakgrund av det anförda saknas enligt utredningen skäl att frångå lagens huvudprincip för kostnadsansvaret.

Informationssystem om fornlämningar

Lagskyddet för fornlämningar utgör en inskränkning i förfogande- rätten för ägare och brukare av mark med fornlämningar. De måste därför kunna få information om fornlämningarnas läge och utsträck- ning. Redovisningen av synliga eller på annat sätt till läge be— stämbara fornlämningar på den ekonomiska kartan syftar till att ge markens ägare och brukare denna nödvändiga information. I viss omfattning redovisas fornlämningar också i andra officiella kart— verk. Våra kartor har därmed en stor betydelse för fornlämnings— skyddet. Sedan år 1969 förs uppgifter om fornlämningar också in i fastighetsregistret.

Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartor- na och i fastighetsregistret är riksantikvarieämbetets fornläm- ningsregister. Detta innehåller även uppgifter om dels andra läm- ningar, vilkas karaktär inte kan fastställas utan undersökning, dels fyndplatser som kan indikera fornlämningar, dels fornläm- ningsliknande naturbildningar m.m. Uppgifterna i fornlämnings- registret bygger på fornminnesinventeringen till den ekonomiska kartan.

Det finns ett klart inbördes samband mellan fornminnesinventering, fornlämningsregister, fastighetsregister och de officiella kart- verken, främst den ekonomiska kartan. Verksamheterna har också inriktats på att utveckla detta samband.

Informationssystemen inom kulturminnesvården och i de officiella kartverken har stor betydelse för den fysiska planeringen. Om informationen om fornlämningar är lämpligt utformad och lätt

• Sida 18
•  Original

tillgänglig, ökar möjligheterna att ta hänsyn till fornlämningarna vid planeringen. Genom att en ny plan- och bygglag avses träda i kraft den 1 januari 1987 förändras bl.a. formerna för och innehål- let i den fysiska planeringen. Detta kan föranleda att kultur- minnesvårdens informationssystem behöver kompletteras med hänsyn till eventuellt nya önskemål och behov inom den fysiska planering-

en.

Fornminnesinventeringen görs helt i anslutning till den allmänna kartproduktionen. Den första fornminnesinventeringen i anslutning till den ekonomiska kartläggningen avslutades 1977. Från 1974 utförs en ominventering av fornlämningar i samband med produktio— nen av den ekonomiska kartans andra edition. Långsiktig planering av fornminnesinventeringen för den ekonomiska kartans revidering är beroende av den långtidsplan för kartproduktionen — Kartpolitik 85 — som utarbetats vid lantmäteriverket i samråd med bl.a. riks— antikvarieämbetet. Målsättningen är att den ekonomiska kartan skall vara lika aktuell beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt kartinnehåll.

Från såväl arkeologi- som informationssynpunkter kännetecknas förstagångsinventeringen av en ojämn kvalitet och vissa andra brister. Den pågående ominventeringen resulterar i redovisning av

tidigare på den ekonomiska kartan icke representerade fornläm- ningskategorier och innebär en betydelsefull kunskapsuppbyggnad.

Förutsättningarna att på karta redovisa vissa fornlämningstyper har utvidgats i samband med ominventeringen.

Fornminnesinventeringen leder till att kulturminnesvårdens intres- sen kan preciseras tydligare. Som en följd av inventeringen inne— håller den ekonomiska kartan och andra officiella kartverk en lättillgänglig och överskådlig information om förekomsten av forn- lämningar. Genom inventering inhämtad information har inte enbart betydelse i samband med planering och exploatering. Det finns enligt utredningens mening också stora värden i att ha aktuell information rörande fornlämningar för en stor krets av intressen- ter i samhället.

• Sida 19
•  Original

Arkeologiutredningen föreslår att riksantikvarieämbetet ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kar— tan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå. Då inventeringen främst tjänar allmänna intressen och utförs i samband med den

officiella kartproduktionen, bör den alltjämt bekostas av staten.

Uppgifter som framkommit vid fornminnesinventeringen redovisas i

riksantikvarieämbetets fornlämniggsregister, som är landets störs- ta kulturhistoriska register. I samband med ominventeringen revi- deras fornlämningsregistret. Härigenom säkerställs en fortsatt långsiktig kunskapsuppbyggnad i denna form.

För att den nya kunskapen skall kunna spridas och användas på ett rationellt sätt har moderna lagrings- och bearbetningsmetoder börjat användas. Ett program för digitalisering av fornlämnings— registret har utarbetats inom riksantikvarieämbetet. Avsikten är att i klartext lagra hela fornlämningsregistret i ADB—mediet.

Utan fornlämningsregistret skulle knappast kulturminnesvårdens decentralisering och integrering i samhällsplaneringen ha kunnat genomföras på det sätt som skett. Genom registret underlättas kulturminnesvårdsorganens arbete med besiktningar, kontroller, rådgivning och information. Uppgifterna används också för forsk- ning och undervisning. Sist men inte minst är kopplingen av registret till den allmänna kartframställningen av väsentlig be- tydelse från informationssynpunkt.

Utredningen föreslår att riksantikvarieämbetet ges sådana resurser att den planerade digitaliseringen av fornlämningsregistret kan

fullföljas.

På den ekonomiska kartan redovisas alla kända fasta fornlämningar.

De markeras med symbolen run—R, vilken i vissa fall kan komplette- ras med en upplysningstext eller ett namn.

• Sida 20
•  Original

En allmän tendens inom kartproduktionen är att kartdata skall göras användbara för skilda produkter i olika skalor. Kartdatan lagras i flexibla system, som då vanligen får en digital utform— ning. Lantmäteriverket har således på försök utfört digitalisering av vissa kartdata. Digitaliseringen har dock ännu inte omfattat

fornlämningar.

Ytterligare kartdatabanker är under uppbyggnad. Detta gäller i första hand storskaliga kartor som kommunerna utarbetar. Avsikten är att fornlämningar och andra kulturhistoriska kartdata skall via ADB-media tas med på primärkartor, grundkartor, storskaliga registerkartor etc. Planerna på och uppbyggnaden av flera kart- databanker markerar ytterligare behovet av en allmän digitalise-

ring och koordinatsättning av fornlämningsregistret.

Ett nytt fastighetsregister, baserat på ADB-teknik, är under upp— läggning. F.n. omfattar fastighetsdatasystemet ca 30 % av landets fastigheter. I fastighetsregistret och på fastighetsutdrag ges besked om att en fastighet berörs av en fornlämning. I fastighets— registret ingår ett koordinatregister, som innehåller lägesbestäm— ningar för bl.a. fastigheter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. Informationen i koordinat- registret kan genom sambearbetningar med andra offentliga register utnyttjas som underlag för samhällsplanering.

Riksantikvarieämbetet bereder underlaget för fornlämningarnas

koordinatsättning, vilken sedan slutförs av centralnämnden för fastighetsdata. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett inom ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår be- träffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventeringen av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventeringen av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekono- miska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämnings— uppgifterna inte skett i fråga om det nya fastighetsregistret. Det beror på att det inte skett eller sker någon samordning mellan

• Sida 21
•  Original

centralnämndens för fastighetsdata uppläggning av det nya fastig— hetsregistret och lantmäteriverkets planering för kartrevide— ringen.

Redovisningen av fornlämningar i fastighetsregistret sker följakt- ligen inte fortlöpande utan endast i samband med registrets upp— läggning. Uppgifterna i registret är därmed ofta inte aktuella. För att registret skall kunna vara en aktuell och tillförlitlig informationskälla vad gäller fornlämningsförekomster förutsätts en löpande åjourhållning, som i sin tur bygger på att det finns etablerade samarbetsrutiner mellan kulturminnesvårdens organ och fastighetsregistermyndigheterna.

För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.fl. är det betydelsefullt att de med ledning av aktuella uppgifter i fastighetsregistret kan få upplysningar om eventuell förekomst av fornlämningar på en fastighet.

Med bestämdhet kan hävdas att fastighetsregistret i endast ringa utsträckning tillgodoser behovet att kunna få aktuella och till- förlitliga upplysningar om eventuella fornlämningsförekomster. För att fastighetsdatasystemet i vad det avser registrering av fornlämningar skall uppfylla högt ställda krav på ett säkert ADB— system, som uppskattas av användarna, krävs att fastighets- registret innehåller aktuella uppgifter om fornlämningar. Utred— ningen framhåller därför nödvändigheten av att erforderliga medel anslås för denna mycket angelägna revidering.

Arkeologiutredningens överväganden och förslag rörande den fysiska planeringen och fornlämningsskyddet görs mot bakgrund av det förut nämnda förslaget till ny plan— och bygglag.

Arkeologiutredningen understryker betydelsen av att förekomsten av eventuella fornlämningar inom ett tilltänkt planområde noga kartläggs. Likaväl som geotekniska och andra liknande förhållanden utreds grundligt bör utredning om förekomst av eventuella fornläm- ningar ingå som ett viktigt och naturligt led i planeringen av områden, där det sannolikt finns kulturlager och andra fornläm— ningar under markytan. Genom förutseende och noggranna utredningar

• Sida 22
•  Original

i aktuella hänseenden kan överraskningar och kostnadsfördyringar

ofta undvikas.

Kulturminnesvården, där hänsynen till fornlämningarna utgör en viktig del, får en mera markerad roll genom plan— och bygglagen. Den fysiska planeringen blir också förenklad och mer aktualitets— inriktad, varjämte planeringsansvaret decentraliseras ytterligare till kommunerna. Inte minst mot bakgrund av dessa omständigheter är det enligt utredningens mening klart motiverat att kultur- minnesvårdens informationssystem bör kompletteras och förbättras i enlighet med vad utredningen förordat i det föregående.

Kompletterande inventering och prospektering

Beträffande åtskilliga områden i landet ger inte tillgängliga informationskällor ett tillförlitligt och i övrigt tillfreds- ställande underlag för kunskap om eventuell förekomst av fornläm- ningar. Det bästa sättet att undvika överraskningar vid plane— ringen och exploateringen kan ibland vara att göra en fördjupad inventering inom tilltänkta exploateringsområden. Sådana special- inventeringar, dvs. ombesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp, ger ett säkrare underlag för exploa— tören att på förhand kunna bedöma den tilltänkta exploateringens omfattning och lönsamhet med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar.

Fornminnes— och specialinventeringar kan ge upplysningar om och i så fall var fasta fornlämningar kan finnas. Framför allt när det gäller fornlämningar utan synligt märke ovan jord kan komplette— rande metoder och åtgärder, s.k. prospektering, behöva tillgripas i samband med exploatering.

Trots att någon skyldighet för kommuner och exploatörer att bekos— ta specialinventeringar och prospekteringar inte kan grundas på fornminneslagens bestämmelser, åtar sig dessa ofta att svara för kostnaderna. Nuvarande kostnadsfördelning i detta hänseende har i princip aldrig ifrågasatts utan synes vara en ordning som fungerar tillfredsställande. Med hänsyn härtill föreslår utredningen ingen ändring på denna punkt. Liksom hittills bör dock staten bidra

• Sida 23
•  Original

till kostnaderna, om det av speciella orsaker anses oskäligt att belasta arbetsföretaget med denna typ av kostnad.

Arkeologisk undersökning av fornlämning

Enligt fornminneslagen bör man, när arbetsföretag planeras, i god tid inhämta uppgift om fast fornlämning kan beröras av företaget. Om så är fallet, bör samråd så snart som möjligt äga rum med läns-

styrelsen.

Arkeologiutredningen föreslår en viss skärpning av bestämmelsen om samråd av innebörd att det skall råda en samrådsplikt i de fall fornlämning berörs av arbetsföretaget.

När någon planerar att utnyttja mark med fornlämningar måste först tillstånd enligt fornminneslagen inhämtas. I samband med tillstånd kan villkor ställas. I villkoren föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åt- gärd skall vidtas för att bevara den.

Syftet med en arkeologisk undersökning är att för framtiden bevara den kunskap som en fornlämning kan ge om forntida levnadsför— hållanden och föreställningar. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Om fornlämningstypen är väl bekant genom tidigare undersökningar, kan utgrävningen begränsas till att be- lysa enbart vissa problem. Undersökningarnas omfattning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller till de delar av forn— lämningen som efter en provundersökning bedömts som mest in- tressanta.

Enligt utredningens uppfattning finns alltid motiv för en rationa— lisering och effektivisering av prospekterings— och undersöknings— metoderna så att ett önskat vetenskapligt utbyte kan uppnås till

så låg kostnad som möjligt. Utredningen understryker vikten av att utvecklingen med att göra undersökningsmetoderna så effektiva

som möjligt fortsätter.

• Sida 24
•  Original

En arkeologisk exploateringsundersökning avslutas med en rappgrt som tjänar flera syften. Den är en redovisning till arbetsföreta- get i text och bild. Den utgör vidare ett första led i levandegö- randet av en del av vårt kulturarv och är en grund för ytterliga— re forskning och vetenskaplig bearbetning. Kostnaden för rapporten ingår i undersökningskostnaden och belastar därmed arbetsföreta- get. Enligt utredningens mening bör denna ordning bestå.

Efter hand som undersökningsverksamheten har ökat till följd av efterkrigstidens storskaliga samhällsförändringar har behovet av uppföljning ökat. Resurserna härför har emellertid inte byggts ut i samma takt.

Att en fortlöpande och tillfredsställande vetenskaplig uppföljning och utvecklipg inte kan ske på grund av otillräckliga ekonomiska medel ger negativa konsekvenser av olika slag. Den bristfälliga bearbetningen innebär bl.a. att undersökningsresultaten inte i önskvärd utsträckning blir tillgängliga för allmänheten. Allvar- ligast torde dock vara att en utebliven vetenskaplig uppföljning minskar möjligheten till kunskapsåterföring, dvs. möjligheten att kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapliga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka nya undersökningar planeras och utförs.

Den vetenskapliga uppföljningen och analysen av undersöknings- resultaten tillgodoser i allt väsentligt allmänna intressen, främst forskningen, och bör därför bekostas av staten.

Enligt arkeologiutredningen är bristen på vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten ett allvarligt problem. Det är nödvän— digt att riksantikvarieämbetet tilldelas medel för att kunna leva

upp till det centrala myndighetsansvar som åvilar ämbetet på detta område.

Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

Fornminneslagen har som utgångspunkt att fornlämningarna i huvud- sak skall bevaras för framtiden. De särskilda åtgärder som före— skrivs för att bevara fornlämningen syftar till att göra ingrepp

• Sida 25
•  Original

i densamma eller i fornlämningsmiljön så begränsade som möjligt.

Byggmetoder och liknande kan behöva anpassas till fornlämningens art och betydelse.

När det gäller byggande på områden med kulturlager pågår ett ut- vecklingsarbete i syfte att göra det möjligt att bygga på sådant sätt att kulturlagren kan bevaras. Genom att utgrävningar ibland kan helt undvikas eller avsevärt reduceras i omfattning minskas behovet av arkeologiska undersökningar. Härigenom nedbringas kost— naderna inte minst för arbetsföretagen samtidigt som vetenskapligt referensmaterial kan sparas för framtiden. Ett fortsatt utveck— lingsarbete vad gäller grundläggningsmetoderna är därför mycket angeläget.

Bestämmelser om kostnadsansvar

I 9 5 första stycket fornminneslagen föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras att särskild undersökning av fornläm— ningen företas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför skall åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden "finnes obilligt".

Enligt arkeologiutredningen är den nuvarande huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar med möjlighet till befrielse från detta ansvar i vissa fall lämplig och väl avvägd med hänsyn till fornminneslagens karaktär av skyddslag.

För bedömning av kostnadsansvaret görs en avgörande gränsdragning mellan å ena sidan allmänt eller större enskilt arbetsföretag och å andra sidan övriga arbetsföretag. Det är endast de förstnämnda arbetsföretagen som med stöd av fornminneslagen kan åläggas att bekosta arkeologiska undersökningar. Gränsdragningen mellan större och mindre enskilt arbetsföretag har inte närmare precise- rats i fornminneslagens förarbeten eller genom rättspraxis. Riks- antikvarieämbetet har dock angett vissa riktlinjer i frågan. Tolk— ningen av begreppet allmänt arbetsföretag har inte vållat några svårigheter i tillämpningen.

• Sida 26
•  Original

Liksom hittills bör i fortsättningen följande typer av enskilda arbetsföretag räknas som mindre och därför helt eller delvis be- frias från de arkeologiska undersökningskostnaderna: till—, på— och ombyggnader av enfamiljshus, uppförande av garage och uthus till enfamiljshus samt vissa markarbeten i anslutning till sådana hus ävensom mindre kompletteringar på jordbruksfastigheter och liknande.

Arkeologiutredningen har övervägt att hänföra uppförandet av ett enstaka småhus till sådant mindre enskilt arbetsföretag för vilket statligt bidrag med stöd av fornminneslagen kan utgå men stannat för att det alltjämt bör betraktas som ett större enskilt arbets—

företag i fornminneslagens mening.

Utredningen har prövat vilka riktlinjer som bör gälla för skälig- hetsprövnipgen enligt fornminneslagen. Som exempel på fall då det är obilligt att arbetsföretag skall bekosta arkeologiska exploa- teringsundersökningar anges i fornminneslagens förarbeten, att undersökning av fornlämning redan varit planerad, att fornläm- ningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornläm- ningen inte varit känd förut.

Det är sällan som obillighet kunnat åberopas som grund för hel eller partiell befrielse från kostnadsansvaret.

I ett avgörande från 1982 slog högsta domstolen fast att undan- tagsregeln i 9 S fornminneslagen endast kan åberopas då det före— ligger s.k. särskilda förhållanden. Domstolen avvisade tanken att regeln har karaktär av allmän skälighetsregel, som skulle kunna föranleda befrielse från eller jämkning av kostnadsansvaret efter en skönsmässig bedömning. Enligt domstolen måste med särskilda förhållanden avses sådana omständigheter som nämnts i fornminnes— lagens motiv eller som ligger i linje med dessa.

Arkeologiutredningen har prövat om den nuvarande bestämmelsen om kostnadsansvaret bör ändras så att det ges utrymme för en allmän skälighetsbedömning i någon form.

• Sida 27
•  Original

En allmän skälighetsprövning utifrån det faktum att undersöknings- kostnaderna i sig torde vara osedvanligt höga är mycket svår att göra, i all synnerhet för beslutande instanser som saknar erfor— derlig ekonomisk kompetens för sådana avvägningar. Särskilt be— svärligt torde det vara att bedöma förutsättningarna för oskä- lighet när det uppkommer fråga om arbetsföretagen skall stå för utgrävningskostnader som inte kan beräknas bli förräntade genom avkastningen från uppförda bostads— och lokalbyggnader.

Som en annan grund för oskälighet skulle kunna tänkas att under- sökningskostnaderna överstiger de för orten vanliga. Det är emellertid lika svårt att på objektiva grunder avgöra när under— sökningskostnaderna överstiger de för orten vanliga som när de är osedvanligt höga.

Enligt utredningen bör nu angivna omständigheter inte kunna utgöra motiv för tillämpning av en allmän skälighetsregel. I stället bör en skälighetsprövning i princip liksom hittills begränsas till klart utmejslade typfall av markerad undantagskaraktär. En viss utvidgning av undantagsområdet bör kunna tillgodose syftena att dels vidmakthålla nuvarande principer bakom fornlämningsservitu— tet, dels tillskapa en s.k. säkerhetsventil för vissa fall där mycket starka skäl talar för en lättnad i kostnadsansvaret.

Arkeologiutredningen finner övervägande skäl tala för att den gällande utformningen av 9 S fornminneslagen i princip behålls men att möjligheterna att få hel eller partiell kostnadsbefrielse med stöd av paragrafen blir något utvidgade.

En skälighetsbedömning kan i vissa fall vara motiverad, om det föreligger en laglig skyldighet eller eljest tvingande omständig— heter att vidta anläggningsåtgärder och liknande som kan föranleda arkeologiska undersökningar. Det kan t.ex. gälla anläggandet av vatten— och avloppsledningar under marken eller nödvändiga repara— tioner eller omläggningar av ledningarna.

Utredningen redovisar några andra exempel på situationer då undan- tagsregeln kan tillämpas. I övrigt överlämnas åt rättstillämp— ningen att ge exempel och forma praxis på området.

• Sida 28
•  Original

Förutom kostnader för själva den arkeologiska undersökningen kan exploatörerna drabbas av vissa indirekta kostnader i anledning av undersökningen, t.ex. räntekostnader på nedlagt kapital belöpande på tiden för utgrävningen och fördyrad projektering. En del sådana kostnader beror på att exploateringen kan försenas till följd av

att den arkeologiska undersökningen först måste utföras.

Arkeologiutredningen finner inte tillräckliga skäl att frångå nuvarande ordning att exploatörerna betalar de indirekta kostna— derna.

Beslut om kostnader enligt fornminneslagen. Besvär

Ansökan om tillstånd att rubba, förändra eller ta bort en fast fornlämning görs hos länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas hos regeringen. Den arkeologiska undersökningskostnadens storlek

prövas av fastighetsdomstolen. Det är inte föreskrivet någon tid inom vilken talan skall väckas hos domstolen.

Omfattningen av och kostnaderna för en arkeologisk undersökning uppfattas allmänt som två sidor av sanne.sak. Är fornlämningens art och omfattning bestämd, kan kostnaderna beräknas på ett mycket säkrare sätt. Omfattningen och kostnaderna är följaktligen av- hängiga av varandra. Inom kulturminnesvården och exploaterings— verksamheten upplevs det som otillfredsställande att omfattningen och kostnaderna inte kan prövas och handläggas i ett sammanhang. För den arkeologiska instansen kan osäkerheten om kostnadernas slutliga reglering skapa bl.a. administrativa problem, i all synnerhet som kostnadsfrågan kan hållas öppen hur länge som helst. Även den enskilde torde finna att den nuvarande uppdelningen av ett i stort sett identiskt ärende är till nackdel, då han för att få kostnadsfrågan prövad tvingas vända sig till en annan instans än den som prövat undersökningens omfattning med risk att få stå för alla rättegångskostnader, om han förlorar processen.

Anledning saknas att ändra på det nuvarande förhållandet att läns— styrelsen fattar besluten enligt 6 5 fornminneslagen. Däremot kan beträffande frågan om undersökningskostnadernas storlek övervägas

en bättre lösning än den nuvarande.

• Sida 29
•  Original

Med hänsyn främst till frågornas nära samband förordar utredningen att länsstyrelsen fattar beslut om såväl undersökningens omfatt— ning som kostnaderna.

Länsstyrelsens beslut rörande undersökningens omfattning och kost- naderna skall kunna överklagas. Som överprövningsinstans kan väl— jas kammarrätten eller regeringen.

Arkeologiutredningen föreslår — efter att ha vägt skälen för och emot de båda alternativen - att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till regeringen.

Sambandet markvärde - taxeringsvärde

Vid bedömning av effekterna av arbetsföretagens kostnadsansvar måste frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar be- aktas. Fornlämningsservitutets eventuella inverkan på markpriset och därmed även på markens taxeringsvärde kan vara av intresse dels för en markägare som riskerar att få betala arkeologiska undersökningskostnader till följd av ett planerat markutnyttjande, dels för en köpare av marken som planerar exploatering av denna och därmed kan komma att få stå för undersökningskostnader, vilket kan påverka markens saluvärde. Utredningen har funnit att en fas- tighets marknads— och taxeringsvärde endast i undantagsfall torde påverkas av att det finns fornlämningar på fastigheten. Först när en arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas, torde fastighetens marknadsvärde och därmed även taxeringsvärde påverkas i sänkande riktning.

Om fastighetstaxeringskommitténs förslag om s.k. rullande årsvis taxering genomförs, finns förutsättningar för att ett sänkt mark— nadsvärde följs av ett sänkt taxeringsvärde utan att fastighets- ägaren behöver ansöka om ändrad fastighetstaxering. Genom en sådan successiv anpassning av marknads- och taxeringsvärdena skulle en smidig ordning skapas. Fastighetsägaren skulle åtminstone tempo— rärt få ett sänkt taxeringsvärde och därmed viss kompensation för undersökningskostnaderna.

• Sida 30
•  Original

Finansiering av arkeologiska undersökningskostnader vid bostads- byggande

Byggandet i städernas centrala delar avser i allt väsentligt annat än bostäder. Detta beror huvudsakligen på en expansion av annan centrumbebyggelse och på de höga markpriser som råder inom sådana områden. Det kan också vara svårt att genom hyresintäkter från bostäder kunna få kompensation för markkostnader och andra kost—

nader i bostadsproduktionen.

Kommunerna, som ansvarar för bostadsförsörjningen och vissa åtgär- der för att underlätta bostadsbyggandet, har särskilt sedan mitten av 1970-talet sökt skapa förutsättningar för bostadsetableringar i städernas centrala delar. Denna ambition beror främst på bostadspolitiska och miljömässiga hänsynstaganden. På grund av bl.a. de höga markkostnaderna har det dock varit svårt att full- följa strävandena.

I fråga om de medeltida städerna tillkommer ofta de arkeologiska undersökningskostnaderna som en betydande hämsko när det gäller bostadsbyggandet. Arkeologiutredningen har inhämtat att denna typ av kostnader många gånger kan bidra till att en önskvärd bostads- bebyggelse inte kan komna till stånd. Arkeologikostnaderna kan nämligen inte kompenseras genom uttag av en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslägens regler. I de fall bostäder byggs trots dessa kostnader upplåts de som regel med bostadsrätt. Det händer också att bostäder i ganska stor omfattning komplette- ras med lokaler för att underlätta finansieringen.

Nuvarande författningar i fråga om den statliga bostadsfinansie— ringen medger inte att kostnader för arkeologiska utgrävningar ingår i låneunderlaget. Byggherren måste således finansiera kost- naderna med egna medel eller oprioriterade lån, vilket medför 10- 12 % högre kostnader än om statliga bostadslån kunnat erhållas.

Mot bakgrund av vad som anförts finner arkeologiutredningen starka skäl tala för att åtgärder behöver vidtas för att underlätta bostadsbyggandet på mark med fornlämningar. Eftersom det finns ett system med statlig bostadsfinansiering, synes det från flera

• Sida 31
•  Original

synpunkter vara enklast och smidigast att inordna åtgärderna i detta system. Utredningen förordar därför att nödvändig finansie- ring möjliggörs inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen.

Enligt utredningens mening bör lån vara den lämpliga stödformen. Härigenom synes de bostadsfinansiella problem som arkeologikost- naderna ger upphov till kunna lösas på ett tillfredsställande sätt samtidigt som "onödig" exploatering på mark med fornlämningar inte uppmuntras. Eftersom lån skall återbetalas och exploatören bl.a. bör svara för vissa kostnader för maskintid och grovarbets- kraft, kommer det alltjämt att finnas incitament för denne att genom noggrann och förutseende planering söka undvika eller be— gränsa exploatering inom områden, där fornlämningar berörs.

Enligt arkeologiutredningens bedömning har det beräknade lånebe- hovet — ca 5 milj.kr. - en sådan omfattning och betydelse för samhället och enskilda att låneadministrativa synpunkter inte bör hindra att lånet inordnas i systemet för den statliga bostads- finansieringen.

Arkeologiutredningen finner att de arkeologiska undersökningskost- naderna i allmänhet kan jämställas med andra slag av kostnader som fastighetsekonomiskt inte är möjliga att förränta i sin hel- het. Enligt den sedan 198u gällande förordningen om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. kan tilläggslån erhållas för att finansiera vissa åtgärder och anordningar som inte kan förräntas

i sin helhet. Tilläggslån kan lämnas, oavsett vilken upplåtelse— form och fastighetsägarkategori det är fråga om. Lån lämnas dock endast för bostäder avsedda för permanent bruk.

Arkeologiutredningen föreslår att tilläggslån får lämnas för att underlätta finansieringen av de arkeologiska undersökningarna. Tilläggslån bör erhållas för arkeologikostnader i samband med uppförande eller ombyggnad av såväl flerbostadshus som gruppbyggda och styckebyggda småhus.

• Sida 32
•  Original

Den arkeologiska undersökningsverksamheten

År 1967 inrättades vid riksantikvarieämbetet en statlig uppdrags— verksamhet för arkeologiska undersökningar. För undersökningsverk— samheten, som skall vara självfinansierande, gäller taxor som fastställts av riksantikvarieämbetet efter samråd med riksrevi— sionsverket. Grundprincipen är full kostnadstäckning för stats— verket, vilket innebär att taxan upptar inte bara direkta kostna— der för undersökningsverksamhetens personal m.m. utan också kost— nader för en del av ämbetets centraladministration.

Exploateringsundersökningar utförs i alla län utom tre av riks— antikvarieämbetets undersökningsverksamhet. På Gotland svarar ämbetets Gotlandsundersökningar för undersökningarna. I två län, Jönköpings och Jämtlands län, är resp. länsmuseum ensam undersö- kande institution. I övriga län utförs undersökningarna av ämbe- tets undersökningsverksamhet ensam eller tillsammans med läns—

museum eller konmunalt museum.

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 innebar nya förutsätt- ningar för riksantikvarieämbetets arbete. Med decentraliseringen av handläggningen av fornminnesärenden till länsstyrelserna följde en starkare betoning av ämbetets centrala verksfunktioner. Som central förvaltningsmyndighet för ärenden om kulturminnesvård och med tillsynsuppgifter enligt fornminneslagen skall riksantikvarie- ämbetet svara för rådgivning, information, utbildning och verksam- het med forskning och utveckling.

Samtidigt innebar kulturminnesvårdens omorganisation en väsentligt ändrad inriktning av riksantikvarieämbetets undersökningsverksam- het. Denna blev även en remiss- och utredningsinstans åt Länssty— relserna när det t.ex. gäller att ta fram underlag för antikva-

riska bedömningar. Genom en intern omorganisation har ytterligare

markerats undersökningsverksamhetens uppgifter att dels vara expertorgan för arkeologiska undersökningar, dels bedriva extern—

finansierad uppdragsverksamhet.

Utvecklingen av den arkeologiska forskningen har under efterkrigs- tiden inneburit stora förändringar för undersökningsverksmnheten.

• Sida 33
•  Original

Undersökningarna har blivit mer komplicerade och specialiserade. Exploateringsverksamhetens ändrade karaktär medför också att många undersökningar blir mycket stora och kräver betydande administra- tiva och tekniska resurser. Dessa båda förhållanden har starkt påverkat undersökningsarbetets organisation och varit ett motiv för undersökningsverksamhetens specialiserade undersökningsenhe- ter. Härmed har förutsättningar samtidigt skapats för en starkare rationalisering av arbetet och ett brett utvecklingsarbete såväl tekniskt som vetenskapligt.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma fyller riksantikvarieämbe— tets undersökningsverksamhet väl sin uppgift. Med hänsyn till att den har en extern och fullständigt självfinansierad uppdrags— verksamhet, som styrs av förekomnande exploateringar i hela lan- det, får man räkna med att undersökningsorganisationens arbete kännetecknas av en viss ryckighet. Detta leder bl.a. till att en långsiktig planering inte kan utföras i önskvärd utsträckning. På grund av uppdragsverksamhetens natur torde detta dock vara mer eller mindre oundvikligt.

Det är knappast rimligt att riksantikvarieämbetets undersöknings- verksamhet skall vara expertorgan åt länsstyrelserna utan att kunna ta betalt för dessa tjänster. Med hänsyn till att undersök- ningsverksamhetens kostnader i detta hänseende i viss mån dessutom belastar arbetsföretagen i samband med uppdragsundersökningar bör en annan ordning eftersträvas. Ett lämpligt alternativ kan vara att servicen åt länsstyrelserna består men att den inte längre är kostnadsfri. De frigjorda ekonomiska resurserna blir härigenom disponibla för ökade insatser i fråga om arbete med forskning och utveckling samt rådgivning. Utredningen föreslår att så sker.

Personalen vid riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet och dess regionkontor står för en kvalificerad arkeologisk sakkunskap som kan utnyttjas i olika delar av landet. Behovet av arkeologisk kompetens även hos länsmuseerna kvarstår emellertid. Undersök- ningsorganisationens roll som expertfunktion och dess uppbyggnad gör den mindre lämplig för löpande verksamhet med besiktningar, kontroller och mindre undersökningsföretag. Därför är det viktigt, att alla länsmuseer har kompetens så att de kan bistå länsstyrel-

• Sida 34
•  Original

ser och kdmnuner och ta ansvar för en basfunktion inom den arkeo— logiska undersökningsverksamheten. Det är angeläget att museerna generellt förbättrar sin kompetens i angivna avseenden.

Det har inte varit utredningens uppgift att utreda och eventuellt föreslå en ytterligare decentralisering av undersökningsverksam- heten till museerna. Utredningen är dock inte främmande för en sådan decentralisering i och för sig. Denna måste dock avvägas mot dels den expertroll som kännetecknar riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet, dels kraven på att verksamheten skall

vara rikstäckande.

Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar

Sedan 1980 gäller ett nytt taxesystem för riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet. Taxan är konstruerad i syfte att uppnå administrativt sett enkla lösningar. Syftet är också att få en så långt möjligt exakt kostnadstäckning för varje enskilt projekt.

Eftersom länsmuseerna och de kommunala museerna i varierande grad subventionerar kostnaderna för exploateringsundersökningar medan ämbetets undersökningsverksamhet måste ta ut ersättning för samt- liga kostnader, får arbetsföretagen betala en förhållandevis högre ersättning för de undersökningar som utförs av undersökningsverk- samheten. Från rättvisesynpunkt är detta betänkligt, eftersom storleken av de kostnader som åvilar arbetsföretagen kan variera beroende på vilken institution det är som gör undersökningen.

Över huvud taget skapar de skilda taxesystemen förvirring hos uppdragsgivarna och innebär problem vid samarbetet med dessa.

F.n. gäller att kostnader för riksantikvarieämbetets centrala administration ingår i de ersättningsbelopp som exploatörerna skall utge till ämbetets undersökningsverksamhet. Enligt utred— ningens uppfattning är det oskäligt att arbetsföretagen belastas med denna typ av kostnader. Lika oskäligt är det att exploatörerna måste betala kostnader avseende skulder som undersökningsverksam- heten har till staten. Utredningen föreslår därför att dessa slag av kostnader utesluts ur undersökningsverksamhetens taxa.

• Sida 35
•  Original

Om förslaget genomförs, koumer skillnaderna mellan undersöknings—

verksamhetens och museernas taxesystem att i viss utsträckning utjämnas.

Utredningen har uppskattat de merkostnader för staten som kan följa av ett fullständigt genomförande av utredningens förslag till ca 6,7 milj. kr., varav 5 milj. kr. avser kostnader för finansiering av arkeologiska undersökningar i samband med bostads—

byggande. Det sistnämnda beloppet utgörs dock av lån med åter— betalningsskyldi ghet .

• Sida 36
•  Original

• Sida 37
•  Original

1 INLEDNING 1.1 Utredningsuppdraget

Arkeologiutredningens direktiv innefattas i ett anförande till statsrådsprotokollet den 24 juni 1982 av förutvarande chefen för utbildningsdepartementet statsrådet Wikström. Departementschefens anförande redovisas i bilaga 1.

I kommittédirektiv (dir. 198uz5) till samtliga kommittéer och sär— skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning lämnades bl.a. följande riktlinjer.

Förslagen från kommittéerna får inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Kommittéerna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta förslag'till ra- tionaliseringar eller omprövningar som innebär bespa- ringar inom utredningens område eller närliggande områ- den. Förslagen skall således kunna genomföras med oför- ändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oav- sett om förslagen avser staten, konmunerna eller social- försäkringssektorn. Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäk— ringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Alla kommittéer skall analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar och rationa— liseringar inom sitt utredningsområde. Kommittéerna bör i sina förslag generellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutanderätt och annan decentrali- sering av den statliga förvaltningen.

1.2. Utredningsarbetet

Genom tilläggsdirektiv den 10 mars 1983 utvidgades arkeologiut— redningens uppdrag till att avse en översyn även av vissa frågor om bruket av metalldetektorer vid s.k. skattletning.

I november 1983 avgav utredningen delbetänkandet (Ds U 1983z3) Metallsökare - bruk och missbruk. Regeringen har i propositionen 198M/85:128 föreslagit vissa ändringar i fornminneslagen (FML) på grundval av utredningens delbetänkande.

• Sida 38
•  Original

I februari 198N vände sig utredningen till dem av landets kommu- ner som har medeltida städer. Svar önskades på vissa frågor som har samband med de arkeologiska undersökningskostnaderna. I en samtidigt gjord förfrågan till alla länsstyrelser ville utred— ningen ha svar främst på vissa frågor som rör den inverkan de arkeologiska undersökningskostnaderna hade haft eller beräknades få för områden som berördes av planer på förtätning av bebyggel- sen och förbättring av ledningssystemen m.m.

Utredningen har i studiesyfte besökt bl.a. konmuner i Uppsala, Gotlands, Östergötlands, Skaraborgs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Jämtlands och Västerbottens län. Därvid har diskussioner förts med företrädare för länsstyrelser och annan statlig länsför— valtning, kdmnuner, länsmuseer, kommunala museer, riksantikvarie— ämbetets (RAÄ) undersökningsverksamhet (UV) och andra instanser inom kulturminnesvården. Utredningen har samnanträtt med företrä- dare för Bjerking Ingenjörsbyrå AB.

Utredningen har vidare haft överläggningar och samråd med riks-

skatteverket (RSV), statens lantmäteriverk (LMV), centralnämnden för fastighetsdata (CFD), statens planverk, statens vägverk och

Svenska kommunförbundet. I studiesyfte har utredningen besökt

RAÄ:s dokumentationsbyrå.

I samband med utredningens besök i Umeå och Lund har diskussioner förts med företrädare för universiteten om bl.a. den arkeologiska forskningen.

Utredningen har sammanträtt med företrädare för Sveriges fastig— hetsägareförbund, Hyresgästernas riksförbund och Byggherreföre- ningen. Fastighetsägareförbundet har överlämnat en skrivelse till

utredningen.

Slutligen har utredningen besökt Köpenhamn och Oslo för överlägg— ningar med danska resp. norska företrädare för fornminnesvården.

• Sida 39
•  Original

SOU 1985:13 2 GÄLLANDE LAGSTIFTNING SOM BERÖR UTREDNINGENS ARBETE 2.1 Fornminneslagen (19H2z350)

Bestämmelser om skydd av fasta fornlämningar finns i lgggg (1942:350, omtryckt 1976:UU2) om fornminnen (FML). Skyddet för fornlämningarna grundas direkt på FML. Det krävs inte beslut eller registrering av en myndighet för att en fast fornlämning skall vara skyddad. Enligt 1 5 andra stycket får ej någon utan tillstånd utgräva, rubba eller eljest genom plantering eller bebyggelse eller på annat sätt förändra eller skada eller bortta fast forn- lämning. Till de fasta fornlämningar som räknas upp i 2 S hör bl.a. gravar och gravfält, domarringar, resta stenar etc. men även lämningar av fordom övergivna bostäder, boplatser eller arbetsplatser samt bildningar som uppkommit vid bruket av dylika bostäder eller platser. Lagskyddet omfattar även tidigare inte kända fornlämningar med eller utan synligt märke ovan jord samt bevarade kulturlager under befintliga byggnader. I förarbetena till lagen (prop. 19u2:8 s. 34 f.) fastslås att någon viss ålders- gräns för vad som är att hänföra till fornminnen inte skall fin- nas. I stället skall vad som är att anse som fornlämning avgöras efter en mera allmänt hållen bestämning. Uppräkningen i 2 5 av fasta fornlämningar är att anse som en exemplifiering. Utveckling—

en av fornlämningsbegreppet förutsätts ske i takt med den allmänna samhällsutvecklingen och på ett sådant sätt att nya fornlämnings- typer har förankring i den allmänna opinionen.

Även området kring en fornlämning åtnjuter skydd (3 5 första stycket). Detta område är så stort som krävs för att fornläm— ningen skall kunna bevaras på ett meningsfullt sätt. Områdets storlek avgörs med hänsyn till fornlämningens art och betydelse. Länsstyrelsen kan genom gränsbestämning fastställa hur stort det lagskyddade området kring en fornlämning skall vara (3 5 andra stycket). Särskilt beslut om gränsbestämning behöver dock inte fattas för att FML skall ha tillämpning inom det område som enligt länsstyrelsens bedömning får anses höra till fornlämningen.

Grundprincipen bakom FML är att fornlämningar skall bevaras på platsen. I förarbetena till lagen anförde departementschefen

• Sida 40
•  Original

(prop. 19u2:8 8. MM) att "det varken är önskvärt eller möjligt att genom utgrävning eller dylikt genomforska samtliga fornläm— ningar i landet. Det är ur skilda synpunkter bäst att huvudparten av dessa får ligga orörda. Utforskandet av fornlämningar genom utgrävning bör ske enbart för att lösa vissa bestämda vetenskap— liga problem och måste utföras efter en viss plan". Undantag från denna grundregel kan göras om fornlämningen i samband med planerat arbetsföretag medför hinder eller olägenhet som ej står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. Vid prövning enligt

6 5 skall det allmänna intresset att bevara det gemensanma kul— turarvet vägas mot enskilda eller andra allmänna intressen att använda marken för nytt ändamål. Tillstånd att rubba, förändra eller ta bort fast fornlämning kan meddelas av länsstyrelsen.

Enligt 6 S tredje stycket kan villkor för lämnat tillstånd stäl- las. Ger länsstyrelsen tillstånd till borttagande av fornläm- ningen, förenas detta som regel med villkor att dokumentation av fornlämningen först skall ske genom arkeologisk undersökning. Om tillstånd enligt 6 S vägras beträffande fornlämning som varit helt okänd och utan synligt märke ovan jord och som vållar bety— dande hinder eller olägenhet, är sökanden berättigad till skälig ersättning av staten. I de övriga fall länsstyrelsen vägrar att ge tillstånd "blir följden i allmänhet endast att vederbörande såsom förut får finna sig i att fornlämningen förblir på sin plats" (prop. 19u2z8 s. 39). Fasta fornlämningar är i allmänhet att betrakta "såsom innebärande ett av ålder förefintligt servi— tut, som vederbörande är skyldig att tåla" (SOU 1938:60 s. 26).

FML:s bestämmelser om samråd med antikvarisk myndighet vid plane— ring av ett företag är en del av lagens skyddssystem. Av 8 S fram— går att man i god tid bör inhämta upplysning om fast fornlämning kan beröras av ett planerat arbetsföretag. Om så är förhållandet, bör samråd snarast ske med länsstyrelsen (länsantikvarien). Det- sanma gäller, om det under grävning eller annat arbete påträffas fornlämning, som ej förut varit känd. Arbetet skall då i den mån det berör fast fornlämning avbrytas omedelbart. Den som leder arbetet skall utan dröjsmål anmäla förhållandet till länsstyrelsen (länsantikvarien) .

• Sida 41
•  Original

I 9 5 första stycket FML föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast forn- lämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen före— tas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför skall åvila företaget, såvida det icke på grund av sär- skilda förhållanden finnes obilligt. Undantagsregeln i senare ledet tillkom på förslag av föredragande departementschefen. Som exempel på fall då den kan tillämpas angav han, att undersökning av fornlämningen redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon sär— skild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningen inte varit känd förut (prop. 19N2z8 s. MM). Regeln i 9 5 vilar på den tanken att kostnaden för särskild undersökning bör tas i beräkning som en omkostnad för företaget. Den ingår som ett led i FML:s system för skydd av fornlämning såtillvida som den syftar till att främja en omsorgsfull planering som tar sikte på att undvika arbeten som berör fasta fornlämningar.

Länsstyrelsens med stöd av 6 S meddelade beslut om den arkeolo- giska undersökningens omfattning kan överklagas till regeringen. Besvärsrätt har bl.a. RAÄ, som är central förvaltningsmyndighet

på kulturminnesvårdens område (1 5 fjärde stycket). Tvist om kost- nad för särskild undersökning av fast fornlämning eller för sär- skild åtgärd för dess bevarande skall prövas av fastighetsdom- stolen (17 S). Rätten att anhängiggöra talan hos domstolen är

inte begränsad i tiden.

2.2 Plan- och bygglagstiftniggen m.m.

Bygggadslggen (19u7:385, omtryckt 1981:872) (BL) innehåller grund- läggande bestämmelser om fysisk planläggning och byggande. Bygg: nadsstadgan (1959:612, omtryckt 1981:873) (BS) innehåller före- skrifter som närmare reglerar bl.a. planläggning och byggande.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. De allmän— na synpunkter som skall beaktas vid lämplighetsprövningen av be- byggelse anges i 9 5 andra stycket BS. Bl.a. skall bebyggelse med särskilt värde ur historisk eller kulturhistorisk synpunkt såvitt

• Sida 42
•  Original

möjligt bevaras. I 29 5 första stycket 1) BS, som reglerar detalj— lokaliseringen av byggnader inom inte planlagda områden, sägs att byggnad inte får uppföras med mindre valet av plats för den till— ämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt.

Enligt fast praxis framgår av planhandlingarna eventuell före- komst av fornlämningar inom planområdet. Detta gäller i första hand ovan mark synliga fornlämningar. I planbeskrivningen brukar redovisas befintliga fornlämningars art och omfattning.

Till mätniggskungörelsen ( 1974:339 ), som skall "tillämpas på mät— ning, kartläggning samt upprättande av beskrivning och förteck— ning till karta", finns av LMV utarbetade tekniska förklaringar och anvisningar som bl.a. avser redovisning av fornlämningar på

vissa typer av kommunala kartor.

Av 86 S BL framgår att länsstyrelsen i princip kan förordna att nybebyggelse inte får ske utan tillstånd i område utanför stads- plan och byggnadsplan, om området innehåller värdefull bebyggelse från historisk eller konstnärlig synpunkt eller fasta fornläm— ningar eller andra minnesmärken. Beslut om sådant förordnande kan avse rena fornlämningsmiljöer, som då kan få ett vidare skydd än vad som kan uppnås med stöd av 3 5 FML.

I den fxsiska riksplaneringen har statsmakterna angett utgångs— punkter för planeringen i vissa områden, geografiska riktlinjer, samt angett riktlinjer för hur vissa sektorintressen bör behand— las i planeringen, verksamhetsanknutna riktlinjer. Ett exempel på en sektor, som omfattas av verksamhetsanknutna riktlinjer, är kulturminnesvården. Riktlinjerna är av översiktlig natur och för- utsätter precisering och vidareutveckling genom fortsatt plane- ring främst i kommunerna. Enligt de år 1972 fastställda riktlin— jerna (prop. 1972:111 bil. 2, CU 1972z35) bör bl.a. kulturminnes— vårdens intressen tillmätas stor tyngd som restriktion vid plane- ring av andra verksamheters markanvändning, bl.a. därför att de representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas, om

de en gång förstörs.

• Sida 43
•  Original

Om en värdefull naturmiljö kräver särskilt skydd eller särskild vård, kan länsstyrelsen med stöd av 7 eller 19 S naturvårdslagen (196M:822, omtryckt 1974:1025) (NVL) förklara området som natur- reservat eller naturvårdsområde. I ett sådant område kan också fasta fornlämningar ingå och beslutet kan då avse skydd för det omgivande kulturlandskapet inom ett område som är större än det där FML:s bestämmelser gäller. Enligt 3 kap. 1 S fastighetsbild- ningslagen (1970:988) (FBL) skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. I samma kap. 2 5 föreskrivs att fastighetsbild— ning skall ske i överensstänmelse med gällande planer enligt BL. Om det i övrigt gäller några särskilda bestämmelser om markens användning eller bebyggande, t.ex. utomplansbestämmelser eller naturvårdsföreskrifter, får syftet med dessa bestämmelser inte motverkas genom fastighetsbildningen. Enligt 3 kap. 3 5 får fastighetsbildning utanför områden med detaljplan inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, för- anleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området.

I en remiss till lagrådet, som rådet besvarade i mars 1985, har regeringen föreslagit en ny plan— och bygglag (PBL). Enligt för- slaget skall i alla kmununer bedrivas en översiktlig fysisk plane- ring (1 kap. 2 5). För att säkerställa att syftet med en över- siktsplan eller att riksintressen tillgodoses kan områdesbestäm- melser antas för ett visst område av kommunen. Den närmare regle-

_ringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommu- nen sker genom detaljplaner.

Liksom f.n. finns i PBL ett krav på lämplighetsprövning av mark som skall användas för bebyggelse m.m. (1 kap. 5 5). Vid planlägg— ning och vid prövning av ansökningar om bl.a. bygglov skall sär— skilt beaktas att mark används för det ändamål, för vilket den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande markanvändningsbehov (2 kap. 2 S).

• Sida 44
•  Original

Detaljplaner skall ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden. Genomförandetiden kan vara minst fem och högst femton

år.

I översiktsplanen skall anges bl.a. riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen (4 kap. 3 S). Översiktsplanens rikt- linjer kan t.ex. innehålla ett allmänt formulerat mål som går ut på att bevara karaktären i ett kulturlandskap. Riktlinjerna kan omsättas i ganska detaljerade områdesbestänmelser eller bestämmel- ser i detaljplan som rör bl.a. byggnaders placering. Bestämmel— serna i 5 kap. 1 S anger i vilka situationer kommunen är skyldig att anta detaljplan. En sådan situation är när befintlig bebyggel— se skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver närmare regleras i ett sammanhang.

Vid behandling av bygglovsärenden i områden som inte omfattas av detaljplan blir situationen enligt uttalande i lagrådsremissen (s. 577 f.) regelmässigt den att byggnadsnämnden använder över- siktsplanen som beslutsunderlag vid bygglovsprövningen. I remis— sen lämnas följande exempel avsett att belysa hur prövningen i bygglovsärenden kan utfalla i bevarandeområden (s. 578):

Ett bevarandeområde kan vara angivet i översiktsplanen för att man vill slå vakt om ett kulturpräglat jord- brukslandskap med inslag av bebyggelse som är karakte- ristisk för trakten, ägoindelning med stenmurar, od— lingsrösen och fornminnen av olika slag. Det kan t.o.m. vara ett riksintresse att områdets karaktär behålls. Om någon vill bygga ett nytt hus inom området, får detta effekter i flera avseenden. Det nya huset bör inpassas i landskapet så att det ansluter till det lokaliserings— mönster som den äldre bebyggelsen har. Material och färg bör också till sin karaktär ansluta till det för trakten typiska. Det viktiga är att de särdrag som bär upp det kulturhistoriska värdet i området inte äventy— ras. Ansökan om ett väl utformat men störande placerat hus bör därför avslås. Likaså bör lov kunna vägras till ett hus som har en lämplig placering men en storlek och utformning som inte står i samklang med miljön i områ- det. Endast i undantagsfall torde det kulturhistoriska värdet utesluta varje form av ny bebyggelse. I så fall är områdets karaktär så unik att områdets skydd och vård bör behandlas genom detaljplan, områdesbestämnelser eller naturreservat.

• Sida 45
•  Original

Ett annat exempel som tas upp har samband med s.k. skyddsområden som kan anges i översiktsplanen. Sådana områden kan avse att skyd— da fortsatt drift av en viktig allmän anläggning. I remissen an- förs (s. 581) dels att det inte kan komma i fråga att bygga hus för enskilt ändamål inom skyddsområden för kärnkraftverk, hög— spänningsledningar etc., dels att t.ex. fornminnen har samma rigo— rösa skydd.

2.3. Hyreslggen

12 kap. jordabalken (hyreslagen) innehåller bestämmelser om hyra.

Hyran för en bostadslägenhet skall vara bestämd till beloppet i hyresavtalet eller, om avtalet innehåller en förhandlingsklausul enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) , i en förhandlingsöver— enskommelse. Undantag görs i vissa fall för ersättning för kost- nader som hänför sig till lägenhetens uppvärmning, vatten och el.

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran enligt 55 5 första stycket fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Med en lägenhets bruksvärde avses vad den kan anses vara värd ur konsumentens synpunkt i förhållande till likvärdiga lägenheter på sanna ort. Vid bruksvärdesprövningen skall lägenhetens beskaffen- het jämföras med beskaffenheten av andra lägenheter som åberopats i hyressättningsärendet. För att prövningslägenheten och jämfö- relselägenheterna skall anses likvärdiga krävs endast att de i grova drag motsvarar varandra. Sedan man funnit jämförelselägen- heter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga med prövnings— lägenheten undersöks var hyresnivån ligger för jämförelselägenhe- terna. Den hyra som hyresvärden begär för prövningslägenheten skall godtas, om den ligger under eller överensstämmer med den nivå man kommit fram till genom jämförelseprövningen. Även om den begärda hyran något överstiger nivån skall den godtas. Den får dock inte vara påtagligt högre än den konstaterade nivån. Genom att fordrad hyra således kan sättas högre än hyresnivån för jäm-

• Sida 46
•  Original

förliga lägenheter får man utrymme för en allmän uppjustering av hyresnivån när detta motiveras av situationen på hyresmarknaden.

I 55 5 andra stycket föreskrivs att man vid jämförelseprövningen främst skall beakta hyran för lägenheter i hus som ägs och förval- tas av allmännyttiga bostadsföretag. Hyrorna i dessa företag får därför en prisledande funktion.

2.” Bostadsfinansieringsförordningen (197U:946) m.m.

Huvuddelen av bostadsbyggandet finansieras i dag med hjälp av statligt stöd. Bestämmelserna för erhållande av statliga bostads- lån finns i bostadsfinanseriggsförordniggen ( 1974:946 ). Bostads- lån kan utgå både till ny- och ombyggnad av såväl bostäder som vissa bostadskompletterande lokaler. Lån utgår emellertid endast under vissa förutsättningar. Exempelvis måste huset och lägenhe- terna uppfylla vissa krav på standard. Kostnaderna för tomt och hus får inte heller vara för höga. En annan förutsättning är att, med vissa undantag, lån endast får beviljas, om marken upplåtits av kommun med tomträtt eller genom försäljning (det s.k. mark- villkoret).

För att bestämma bostadslånets storlek beräknas schablonmässigt ett låneunderlag och för att fastställa lånets inplacering från säkerhetssynpunkt ett pantvärde. Låneunderlaget vid nybyggnad bestäms enligt förordningen (1978:38A) om beräknigg av låneunder- lag och pantvärde. Det utgör summan av beräknade kostnader för mark och dess iordningställande för bebyggelse samt för byggande. Beloppen för låneunderlag och pantvärde anpassas till det lokala kostnadsläget genom en ortskoefficient och till den allmänna bygg- nadskostnadsutvecklingen genom en tidskoefficient. För att få en spärr mot för höga kostnader jämförs de anbudsbaserade kostna- derna jämte tillägg för de skäliga kostnader som inte ingår i anbudet med det framräknade pantvärdet. Sedan år 1980 gäller att de överkostnader som kan godtas får räknas in i låneunderlaget. Bostadslån lämnas inte, om den beräknade kostnaden för byggnads- företaget väsentligt överstiger pantvärdet.

• Sida 47
•  Original

Kostnader för mark och för att ställa den i ordning för bebyggel- se ingår i låneunderlaget med belopp som länsbostadsnämnden be- stämmer för kommunen eller del av kommun (belopp för tomt- och grundberedningskostnad, TOG). Nämnden får också besluta att i låneunderlaget skall ingå belopp för högt fastighetsvärde som beror på särskilt gott bostadsläge (lägestillägg).

Statligt bostadslån beviljas endast för viss del av låneunderla— get. Den del som ligger under 70 % av låneunderlaget förutsätts bli täckt genom underliggande kredit, bottenlån. Dessa är annui— tetslån med lång löptid och bunden ränta. De utgår liksom de stat- liga lånen först sedan huset är färdigt. Statligt bostadslån ut— går för den del av låneunderlaget som ligger över 70 % av låne- underlaget, dvs. ovanför bottenlånen. Bostadslånens storlek är olika för skilda kategorier av låntagare.

När det gäller uppförandet av såväl flerbostadshus som gruppbygg- da småhus fattas ett preliminärt lånebeslut före projektets på- börjande samt ett slutligt beslut efter projektets slutförande. I

fråga om byggande av enstaka småhus fattas endast ett beslut om bostadslån.

Lån med förhöjt låneunderlag kan ges för att bygga om kulturhisto- riskt värdefulla byggnader eller byggnader vars bevarande är av betydelse för en kulturhistoriskt värdefull miljö.

I vissa fall kan med stöd av förordningen (1983:1021) om tilläggs- lån för ombyggggd av bostadshus m.m. beviljas statligt tilläggs- lån, som är ränte- och amorteringsfritt under fem år. Tilläggslå- net skall kunna täcka kostnader som är så höga att de överstiger husets ekonomiska bärkraft. Lånet, som ges i mån av tillgång på medel, kan beviljas bl.a. till åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelsemiljö. Vidare kan lånet ges till åtgärder i hus yngre än 30 år för att avhjälpa omfattande röt-, mögel-, fukt— och korrosionsskador eller andra byggnadstekniska brister som är

säkerhets- eller hälsofarliga. För bl.a. nu angivna åtgärder kan även räntebidrag erhållas.

• Sida 48
•  Original

2.5. Fastighetstaxeringslagen (1979z1152)

I fastighetstaxeringslagen(1979z1152) finns föreskrifter om bl.a. bestämmande av taxeringsvärde. Enligt 5 kap. 2 5 skall taxerings- värdet bestänmas till det belopp som motsvarar 75 % av taxerings- enhetens (dvs. fastighetens) marknadsvärde. Med marknadsvärdet för en taxeringsenhet avses det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (samma kap. 3 5 första stycket). Av sannm.paragraf andra stycket framgår att vid värderingen skall inte beaktas andra privaträttsliga förplik- telser än sådana san gäller enligt servitut och liknande.

I 7 kap. finns allmänna värderingsregler. Enligt 1 5 skall värde- ringen ske med utgångspunkt i värdefaktorer som är egenskaper knutna till fastigheten och av betydelse för marknadsvärdet. Riket skall indelas i värdeområden för byggnader och ägoslag som skall värderas med ledning av riktvärden. 5 5 första stycket har följan- de lydelse: Föreligger värdefaktorer, som inte särskilt har beak- tats vid riktvärdes bestämmande och som påtagligt inverkar på marknadsvärdet, skall ett med ledning av riktvärden bestämt värde justeras. Detta benämns justering för säregna förhållanden.

Förekomsten av en fast fornlämning på en fastighet kan i och för sig vara ett sådant säreget förhållande som kan leda till att värdet justeras.

Fastighetstaxeringsutredningen fann i sitt betänkande (SOU 1973:4 s. 272 f.) Fastighetstaxering, att den värdeminskning som kan drabba en fastighet till följd av att den har blivit föremål för beslut enligt NVL, lagen om byggnadsminnen eller jämförlig lag- stiftning borde beaktas vid fastighetstaxeringen. Utredningen anförde vidare (3. 273):

Detta bör emellertid enligt utredningens mening ske, icke genom komplettering av katalogen över de från skatteplikt befriade fastigheterna utan vid tillämpning av värderingsreglerna. Det marknadsvärde, som fastighe- ten bedöms ha vid tillämpning av vanliga uppskattnings- grunder, bör med andra ord reduceras i skälig mån på grund av den värdeminskning som följer av meddelat be- slut enligt naturvårdslagen eller annan av de berörda

• Sida 49
•  Original

lagarna. Skyddsföreskrifterna bör sålunda anses som ett sådant för den ifrågavarande fastigheten säreget för- hållande - - - som bör föranleda minskning av det värde å fastigheten, som erhålls vid tillämpning av eljest gällande uppskattningsgrunder.

Även fastighetstaxeringskommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1979:32) Fastighetstaxering 81 att föreskrifter angående markens användande, som meddelats med stöd av NVL eller annan jämförlig lagstiftning, borde beaktas vid fastighetstaxeringen i den ut- sträckning de påverkade marknadsvärdet. Kommittén föreslog därför inte någon ändring i de regler som gällde utan ansåg att natur- reservat och andra områden, för vilka särskilda föreskrifter med- delats enligt NVL eller annan jämförlig lagstiftning, borde vär- deras under beaktande av den värdeminskning föreskrifterna kunde medföra.

Också det föredragande statsrådet ansåg att liksom tidigare borde föreskrifter av förevarande slag kunna få påverka marknadsvärdet (prop. 1979/80:40 s. 99).

• Sida 50
•  Original

S()LJ 1985:13 3 UTLANDSK RÄTT Danmark

Bestämmelser om arkeologiska undersökningar finns i loven om naturfredning, som trädde i kraft år 1969. Utgångspunkten är att synliga och registrerade fornlämningar i princip inte skall tas bort. Däremot kan undersökningar aktualiseras för fornlämningar under markytan. Enligt 49 5 skall markarbeten avbrytas, om forn- lämningar påträffas. Riksantikvarien, som skall underrättas om gjorda fynd, skall meddela exploatören om arbetet kan få fortsätta eller om det skall inställas i avvaktan på en arkeologisk under- sökning. En eventuell undersökning skall avslutas inom ett år från det att riksantikvarien underrättades. Undersökningen bekos— tas av riksantikvarien. Offentliga myndigheter måste dock betala för arkeologiska undersökningar.

Med offentliga myndigheter jämställs offentliga organ och insti- tutioner, t.ex. kommuner och "koncessionerade selskaber".

De arkeologiska undersökningarna för privata arbetsföretag beta- las över Nationalmuseets anslag. Museets kostnader för privat exploatering innefattar även administrationskostnader och kostna- der för arkeologisk specialinventering och prospektering. De lokala museerna begär också medel för arkeologiska undersökningar. Nationalmuseet bekostar utgrävning, rapportering och stabilise— rande konservering samt beslutar centralt när och var utgrävningar skall ske.

Norge

I lov om kulturminner från år 1978 finns bl.a. föreskrifter om fasta fornlämningar. Bestännelser av betydelse för arkeologiska undersökningar vid exploatering är 9 och 10 55.

Enligt den förstnämnda paragrafen råder en undersökningsplikt, som innebär att exploatören vid planläggning av offentliga och större privata arbetsföretag är skyldig att undersöka om företa- get kan inverka på fasta fornlämningar.

• Sida 51
•  Original

Kostnadsansvaret regleras i 10 S. Exploatören skall i princip bekosta de arkeologiska undersökningskostnaderna. Vid mindre pri- vata arbetsföretag kan dock staten helt eller delvis täcka kost- naderna, om dessa blir orimligt tyngande för exploatören. När det föreligger "saerlige grunner" kan miljöverndepartementet fast— ställa att utgifterna skall helt eller delvis täckas av staten.

Även om en förut okänd fornlämning påträffas, har exploatören helt kostnadsansvar. Det sannmnhänger med att exploatören har ett projekteringsansvar enligt den förut nämnda 9 S. Exploatören skall utföra och även bekosta projektering för att utröna om det till— tänkta arbetsföretaget kan beröra fornlämningar. Det åligger också

kcmumnerna att planera och projektera.

Som exempel på mindre arbetsföretag kan nämnas byggande av ett småhus och plöjning av en jordbit.

Exempel på fall där "saerlige grunner" kan föreligga är om man upptäcker en helt oförutsedd fornlämning. Andra konkreta exempel har varit när staten i sitt bidrag till kostnader för ett nytt avloppssystem inräknat ersättning för arkeologiska kostnader eller när golvet i en medeltida kyrka bytts på grund av ventilations- krav. Det finns dock egentligen ingen praxis för bedömning i vilka principiella fall som bidrag kan utgå.

I Norge gäller att skyddsintressena skall vara tillgodosedda i samband med planläggning. Kulturminnesskyddet har i lagen (22 S) getts nära anknytning till den fysiska planeringen. Både byggnads- lagen och lagen om planläggning i strandområden och fjällområden har således bestämmelser om att planläggningsorganen skall samar- beta med myndigheter som har intressen i planarbetet. I loven om kulturminner är planläggningsorganens samarbetsskyldighet spe- ciellt preciserad såvitt gäller förhållandet till skyddsintresse- na enligt denna lag. Om det först efter det att en plan fast- ställts visar sig att hänsynen till kulturminnesintressena inte har blivit tillräckligt beaktade, kan kulturminnesorganen ta ini- tiativ till att planen ändras.

• Sida 52
•  Original

Ansvarsfördelningen vad gäller arkeologin är tudelad i Norge; riksantikvarien svarar för fasta fornminnen från medeltiden medan de arkeologiska museerna har hand om den förhistoriska arkeolo- gin. Riksantikvarien, som beslutar om arkeologiska medeltidsunder— sökningar skall ske, beräknar kostnaderna för dessa och ingår avtal med byggherren. Själva utgrävningarna utförs av riksantikva- riens fyra utgrävningskontor. De fem arkeologiska museerna beslu— tar om arkeologiska undersökningar inom sina kompetens- och ansvarsområden. I beloppet för de undersökningskostnader som de arkeologiska museerna tar ut ingår administrationskostnader intill ca 35 %. Riksantikvarien tar inte ut någon ersättning för de administrativa kostnaderna.

Finland

Finland har en lag om fornminnen från 1963. Det statliga musei— verket, som ensamt getts rätt att undersöka fasta fornlämningar, kan dock på villkor som verket bestämmer meddela andra institu— tioner rätt att utföra arkeologiska undersökningar. önskar någon rubba en känd fast fornlämning, kan länsstyrelsen bevilja till- stånd till borttagandet. För att ge tid åt en arkeologisk under- sökning brukar länsstyrelsen sätta ut en tidsfrist på 2-3 år innan borttagandet kan ske. För dessa undersökningar finns dock inte några medel men sådana brukar sedan beviljas av undervisningsmini— steriet i någon av årets tilläggsbudgetar.

Något mer än ett tiotal arkeologiska specialinventeringar och prospekteringar per år brukar utföras på museiverkets bekcstnad. Verket får dock vanligtvis företagen att själva bekosta sådana åtgärder med hänsyn främst till den tidsvinst för arbetsföretaget som härigenom kan åstadkommas. Även vid planläggning brukar plane- ringsmyndigheterna bekosta åtgärder av denna art.

Vid planering av allmänt arbetsföretag eller vid planläggning

rekommenderas utredning i god tid om fast fornlämning kan komma att beröras av företaget eller planläggningen. Om så är fallet, skall anmälan genast göras till museiverket för samråd i saken.

• Sida 53
•  Original

Av lagens 15 S framgår att allmänt eller större enskilt arbets- företag bör helt eller delvis ersätta de arkeologiska kostnader- na, om detta inte med beaktande av omständigheterna skall anses oskäligt. Hittills har ersättningsskyldigheten aldrig ansetts oskälig.

Museiverkets administrationskostnader belastar inte arbetsföreta- gen. I kostnadskalkylerna beräknas dubbelt så lång tid för rapportskrivning, katalogisering etc. som för fältarbetet. I kal— kylerna upptas ibland medel för att avlöna personer som sysslar med fyndregistrering och konservering.

• Sida 54
•  Original

” TIDIGARE BEHANDLING I RIKSDAG OCH REGERING

Vid 196" års riksdag behandlade tredje lagutskottet i betänkandet nr 38 frågan om behovet av en utredning angående de dittillsvaran- de verkningarna av bestämmelserna i 9 S FML om skyldighet att bekosta undersökning av fast fornlämning. Utskottet uttalade bl.a. i fråga om tillämpningen av undantagsregeln i nämnda paragraf, att frågan huruvida det allmänna i större utsträckning än dittills borde svara för kostnaderna borde bedömas med försiktighet, även om det i enstaka fall kunde vara motiverat med en ökad insats av allmänna medel. Utskottet framhöll också att en utvidgning av det allmännas ersättningsskyldighet kunde få olämpliga konsekvenser. Utskottet ansåg emellertid att utvecklingen på samhällsbyggandets område fick anses ha gått så långt, att kostnaderna för undersök- ning eller bevarande av fast fornlämning i en del fall fått större ekonomisk betydelse än som kunnat förutses vid FML:s tillkomst. Utskottet föreslog att man gjorde en utredning för att få under- lag för en bedömning av huruvida det var motiverat med en lagänd- ring.

Riksdagen anslöt sig till tredje lagutskottets ståndpunkt och anhöll alltså om den av utskottet förordade utredningen.

Den av riksdagen begärda utredningen genomfördes av 1965 års musei— och utställningssakkunniga, som i betänkandet (SOU 1972:45) Kulturminnesvård anförde bl.a. följande (3. 149 f.):

De sakkunniga har kunnat konstatera, att företagen i vissa fall har påtagit sig betydande kostnader för att frigöra mark från fornlämningar. Det synes sammanhänga med att utgrävningskostnaderna i allmänhet kan fördelas på ett större exploateringsobjekt, vilket innebär att även betydande kostnader för åtgärder enligt fornminnes- lagen har kommit att utgöra endast en obetydlig del av den totala produktionskostnaden. De sakkunniga anser att kostnaderna i sådana fall inte kan få någon inverkan på hyressättningen.

I äldre stadskärnor kan kombinationen av begränsad bygg- nadsrätt och förekomsten av djupa kulturlager samverka till att kostnaderna för arkeologiska undersökningar blir orimligt höga i förhållande till produktionskost- naden. Eftersom nybyggnadsverksamheten i städernas cen- trala delar ofta har gällt servicefunktioner såsom kom—

• Sida 55
•  Original

munala förvaltningslokaler, varuhus, banker o.d. har frågan om kostnadssubventionering endast sällan varit aktuell. I vissa fall då kostnaden blivit mycket hög har dock ofta den vetenskapliga arbetsledningen, doku- mentationen och i vissa fall även administrationen utan kostnad för företaget tillhandahållits av länsmuseet eller kommunal museiinstitution. Detta har i realiteten inneburit en viss subventionering med kommunala eller statliga medel. Vidare har möjligheten att genomföra utgrävningarna som kommunalt beredskapsarbete utnytt- jats av kommunerna. På motsvarande sätt har de kultur- minnesvårdande organen även sökt bistå privata byggnads- företag i situationer då skäl förelegat att tillämpa undantagsbestämnelsen i fornminneslagen 9 5. I vissa fall har direkta bidrag utgått av det anslag som står till riksantikvarieämbetets förfogande för bidrag till uppdragsgivare som genom uppdragsverksamhetens taxesätt- ning belastas med alltför höga utgrävningskostnader. I andra fall har bidrag erhållits av Vitterhetsakademiens fondmedel eller genom anslag från andra fondförvalt- ningar.

Genom att de kulturminnesvårdande organen utnyttjat de möjligheter till subventionering som undantagsbestämmel- sen i 9 S medger har de av motionärerna befarade konse- kvenserna kunnat undvikas. De sakkunniga har således inte funnit stöd för att grävningskostnaderna i nämnvärd grad har påverkat hyressättningen. På grundval av före- liggande erfarenheter kan grävningskostnaderna inte heller framdeles förmodas leda till sådana konsekvenser. Såsom framgår av den livliga byggnadsverksamheten i stadskärnorna torde icke heller grävningskostnaderna ha inverkat på viljan till investeringar i städernas cen- trala delar.

De sakkunniga förklarade sig finna att inga principiella skäl talade för en ändring av 6 och 9 SS FML. Enligt de sakkunnigas förslag borde RAÄ dock tilldelas ökade resurser. Detta föranledde emellertid ingen åtgärd från regeringens sida.

Med anledning av motioner om kostnaderna för undersökning m.m. av fast fornlämning remitterade kulturutskottet motionerna till RAÄ, som bl.a. anförde (KrU 1976/77:1 s. & f.):

Ämbetet finner det rimligt att kommunerna i vissa fall aktivt deltar i finansieringen. Ett kommunalt engagemang skulle t.ex. kunna ske genom kommunalt markförvärv, varigenom kostnaden för de arkeologiska undersökningarna kunde fördelas på ett sådant sätt att man undviker en icke önskvärd markvärdeutveckling. - - -

• Sida 56
•  Original

Utskottet

Beslutsfunktionen enligt fornminneslagen decentralise- rades till länsstyrelsen i samband med kulturminnesvår- dens omorganisation 1976—07-01. Syftet härmed var bl.a. att starkare integrera kulturminnesvårdens bevarande- planering i den kmmmunala och regionala planeringen. Decentraliseringen bör också öka förutsättningarna för att kostnadsaspekten vid arkeologiska undersökningar beaktas på ett tidigt stadium i samband med planering av eventuell nybebyggelse. Nedskrivning av kostnader enligt 9 5 kommer dock som hittills att ske genom ämbe— tets prövning. - — -

För att kunna möta de problem som är förknippade med de arkeologiska undersökningarna förutsätts bl.a. en mer medveten kommunal planering samt bättre information till markägarna.

Ämbetet har även igångsatt ett vidgat inventeringsarbe— te avseende kulturlagren i våra medeltida städer. Detta arbete sker i samarbete med de lokala museerna och be- rörda kommunala organ.

Med hänvisning till vad som ovan anförts vill ämbetet hävda att någon ändring av fornminneslagens regler f.n. inte synes aktuell. En till nuvarande förhållanden an- passad tillämpning av 9 S synes i stor utsträckning kunna tillgodose de synpunkter som föranlett motioner- na. Det är en självklar uppgift för ämbetet att följa utvecklingen inom det berörda området och därvid upp- märksannm om förhållandena ändras så att de förutsätt— ningar som de ovannämnda tidigare företagna utredningar- na utgick ifrån inte längre gäller. Med hänsyn härtill finner ämbetet icke f.n. en sådan utredning som motio- närerna föreslår motiverad. Däremot ämnar ämbetet före- slå att ett särskilt förslagsanslag inrättas inom ämbe- tets budget för sådana uppgifter som föranledes av 9 5 fornminneslagen.

anförde bl.a. följande (KrU 1976/77:1 s. 5 f.):

Utskottet är medvetet om att ifrågavarande bestänmelser i fornminneslagen ibland kan medföra ganska avsevärda olägenheter för det berörda arbetsföretaget. Särskilt markant kan olägenheten bli då förekomsten av en forn- lämning, som måste undersökas, medför att hela företaget försenas och därmed fördyras. Det är också förståeligt att den som belastas med utgifter av ifrågavarande slag känner sig försatt i en oförmånlig situation i förhål- lande till den som inte är i motsvarande läge. Som ex- emplifieras i motionen 1975/76:1318 kan en jämförelse av sanma slag också göras mellan olika orter.

Bakom de bestämmelser i fornminneslagen som nu är i fråga ligger en medveten strävan att väga olika intres— sen mot varandra. Undantagsbestämmelsen i 9 5 gör det möjligt att avvika från huvudregeln om kostnadsansvaret.

• Sida 57
•  Original

I vilken utsträckning undantagsregeln kan tillämpas beror givetvis på vilka resurser man har att på annat sätt bestrida de kostnader som det aktuella arbetsföre- taget blir befriat från. Utskottet som vill betona ange- lägenheten av att detta beaktas vid avvägningen av riks- antikvarieämbetets anslag anser inte att riksdagen hos regeringen bör begära förslag om ändring i nu ifrågava- rande bestämmelser. Utskottet avstyrker därför motioner— na.

Riksdagen beslöt avslå motionerna.

Även vid riksmötet 1977/78 behandlade kulturutskottet frågan om ansvaret för de kostnader som uppkommer vid undersökning av fast fornlämning eller vidtagande av åtgärd för att bevara dylik forn- lämning. Utskottet förklarade i betänkandet KrU 1977/78:12, att utskottet inte funnit anledning att inta någon annan ståndpunkt än året dessförinnan. Utskottet avstyrkte därför en motion om

utredning rörande kostnadsansvaret för undersökning eller åtgärd för att bevara fast fornlämning.

Riksdagen beslöt avslå motionen.

Fr'ågan återkom vid 1979/80 års riksmöte. Med anledning av motio-

ner i saken uttalade kulturutskottet bl.a. följande (KrU 1979/80:12 s. 5):

Utskottet vill för egen del framhålla att fornlämningar- na är en viktig del av det svenska kulturarvet och att någon saklig försämring av det skydd som de f.n. åtnju- ter inte får komma i fråga. Det kan i detta sammanhang förtjäna att påpekas att huvudregeln i 9 S om kostnads- ansvaret inte bara har en rent ekonomisk innebörd. Den ingår i själva skyddssystemet så till vida som den åsyf- tar att främja en omsorgsfull planering som tar sikte på att undvika arbeten som berör fasta fornlämningar.

Utskottet och riksdagen har tidigare avvisat förslag om översyn av reglerna om kostnadsansvaret. Utskottet har emellertid därvid också gjort uttalanden som präglas av förståelse för att markexploatörerna kan uppfatta reg— lerna som mer än skäligt betungande. Samtidigt har ut- skottet framhållit betydelsen av att riksantikvarieämbe- tets anslag avvägs med tanke på den undantagsbestämmelse i 9 5 enligt vilken ett byggnadsföretag kan befrias från kostnadsansvaret enligt huvudregeln i samma paragraf.

• Sida 58
•  Original

Tillämpningen av huvudregeln om kostnadsansvaret ger uppenbarligen mycket olika resultat i olika fall. Ibland är det inte fråga om någon allvarligare ekonomisk be- lastning och inte heller om några negativa effekter i övrigt, exempelvis en försening av byggföretaget. I andra fall är det fråga om höga kostnader både i abso— luta tal och i förhållande till hela kostnaden för arbetsföretaget. Utskottet anser att det finns anledning att se över möjligheterna att underlätta för arbetsföre— tagen att finansiera de undersökningar och eventuella åtgärder i övrigt som det nu är fråga om.

Utskottet har i ett tidigare sammanhang uttalat att det bakom de nuvarande reglerna ligger en medveten strävan att väga olika intressen mot varandra. Den översyn som utskottet nu förordat bör präglas av samma strävan.

Vad utskottet nu anfört med anledning av motionerna bör riksdagen som sin mening ge till känna för regeringen.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

I en motion vid riksmötet 1981/82 hemställdes att den översyn som riksdagen begärt skulle påskyndas.

Kulturutskottet anförde (KrU 1981/82:2 s. 3):

Utskottet delar motionärernas uppfattning om önskvärd— heten av att den begärda översynen påskyndas men är inte berett att tillstyrka det i motionen framförda yrkandet att riksdagen hos regeringen skall begära för- slag om åtgärder för att begränsa de totala samhälls— ekonomiska kostnaderna för arkeologiska utgrävningar i samband med byggnation. Utskottet avstyrker alltså mo- tionen.

Riksdagen beslöt avslå motionen.

I statsverkspropositionen 1981/82:100 tog dåvarande utbildnings- ministern upp frågan om kostnadsansvaret för arkeologiska under- sökningar (bil. 12 s. 94 ff.).

Han anförde därvid bl.a. följande:

Frågan om kostnadsansvaret för de arkeologiska utgräv- ningar, som ofta erfordras vid exploatering av mark med fornlämningar, kom att aktualiseras för regeringen i ett skede då den nu bedrivna åtstramningspolitiken på

• Sida 59
•  Original

det ekonomiska området tog sin början. Alltsedan våren 1979 har regeringen varit ytterst restriktiv med nya utredningar och särskilt sådana som kan bedömas medföra ökade åtaganden och kostnader för staten i framtiden.

Som jag redovisade för riksdagen i april 1981 i samband med att jag besvarade en interpellation och en fråga i ämnet har därför inom regeringskansliet prövats olika vägar att få till stånd den av riksdagen begärda över— synen av kostnadsansvaret.

Vid beredningen har bl.a. kannit fram olika tekniska möjligheter att åstadkauua det av riksdagen uttryckta önskemålet att underlätta för arbetsföretagen att finan- siera kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna med beaktande av strävan att väga olika intressen mot varandra. Den bidragsgivning som utgår över förevarande anslag för lindring av fornminneslagens konsekvenser uppgår f.n. till ca 150 000 kr. Bidragsgivningen inne- bär en subventionering av de kostnader som drabbar dels mindre, enskilda arbetsföretag, dels sådana arbetsföre— tag som berörs av inte tidigare kända fornlämningar eller av fornlämningar som vid undersökning har visat sig vara större än beräknat. Full kostnadstäckning av enbart dessa ändamål förutsätter betydande ekonomiska insatser.

I samråd med chefen för bostadsdepartementet har jag också prövat möjligheterna att infoga undersökningskost- naderna i bostadslånesystemet.

Med hänsyn till att båda de redovisade alternativen innebär ökade kostnader för staten har jag mot bakgrund av det samhällsekonomiska läget inte funnit det möjligt att förorda något av dessa alternativ.

Jag vill dock i sammanhanget anföra följande.

Först vill jag erinra om de initiativ som tagits av de kulturminnesvårdande myndigheterna och museerna för att underlätta planeringen av arbetsföretag. Genom att före- komsten av fornlämningar och behovet av undersökningar har kunnat beaktas på ett tidigt stadium vid planeringen av olika arbetsföretag har en rimligare avvägning mellan intresset att bevara fornlämningar och andra allmänna och enskilda intressen kunnat göras. Kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna har också i allmänhet kunnat inrymmas i arbetsföretagens totalkostnad utan att detta inneburit några allvarligare konsekvenser för planering och byggande. Jag vill också peka på det ar- bete som RAÄ bedriver för att finna metoder som gör det möjligt att bygga utan utgrävningar. Undersökningar av sådana metoder pågår f.n. i Uppsala och avser speciellt pålning som i minsta möjliga utsträckning skadar under- liggande kulturlager, lätt byggnad utan grundgrävning eller på befintlig grund. Jag räknar med att det genom

• Sida 60
•  Original

dessa åtgärder åtminstone i vissa sammanhang blir möj- ligt att undgå de aktuella kostnadsproblemen.

Med anledning av en motion i frågan uttalade kulturutskottet bl.a. följande när utskottet behandlade statsverkspropositionen (KrU 1981/82:21 s. 6):

I sak är situationen alltjämt den att de i fornminnes- lagen föreskrivna arkeologiska utgrävningarna ofta vål- lar betydande ekonomiska problem som drabbar landets komnuner mycket ojämnt. Något underlag som ger möjlig- het att bedöma behovet av insatser har inte redovisats. Det är därför lika angeläget som tidigare att den över- syn som riksdagen uttalat sig för kommer till stånd. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge till känna vad utskottet nu anfört med anledning av motion 749.

Riksdagen godtog utskottets uppfattning.

I två motioner vid riksmötet 1983/84 framställdes yrkanden som hade samband med arkeologiutredningens arbete.

Motionärerna bakom den ena motionen ville att förslag till nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning skulle utarbetas och föreläggas riksdagen. Det borde överlåtas åt kommande generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till de samhällseko- nomiska kostnaderna inte kan komma till stånd under de närmaste åren. Motionärerna anknöt i sin motivering till en utredning som gjorts av riksrevisionsverket (RRV). Motionärerna ville också att det för arkeologiutredningen skulle utfärdas tilläggsdirektiv som innebar att utredningsmannen skulle ha som målsättning att preci- sera vad som i framtiden skulle anses som riksintresse samt att staten ensam skulle svara för kostnaderna, när detta riksintresse skall hävdas, för att en utgrävning skall komma till stånd.

Det i den andra motionen framställda yrkandet syftade till att samhället skulle överta kostnadsansvaret för arkeologiska under- sökningar i den mån kostnaderna översteg belopp, som skäligen borde belasta byggherren eller annan exploatör.

• Sida 61
•  Original

Kulturutskottet (KrU 1983/84z18 s. 59 f.) var för sin del inte berett att förorda att tilläggsdirektiv utfärdades för arkeologi- utredningen eller att annan åtgärd vidtogs med anledning av mo— tionerna. Utskottet, som ansåg att de nuvarande direktiven stod i god överensstämmelse med de överväganden som redovisats då riks-

dagen tidigare uttalat sig för den här aktuella översynen, av- styrkte motionerna.

Riksdagen godtog vad utskottet anfört.

Vid riksmötet 1984/85 förekommer en motion som i stort sett har

sanna innehåll som den först nämnda av de motioner som senast redovisats.

• Sida 62
•  Original

5 NUVARANDE ORDNING

5.1. Informationssystem om fornlämningar

Ägare och brukare av mark, exploatörer, myndigheter och andra intressenter önskar av olika skäl göra sig underrättade om före- komst av fasta fornlämningar. Nuvarande informationssystem om fornlämningar är huvudsakligen uppbyggt på följande sätt. Forn- lämningar redovisas på kartor. Uppgifter om fornlämningar förs i fastighetsregistret. Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartorna och i fastighetsregistret är RAÄ:s forn- lämningsregister. Många uppgifter i fornlämningsregistret har inhämtats genom fornminnesinventering, dvs. i fält utförd utred- ning om fornlämningars läge och omfattning. Fornminnesinventering- en är kopplad till utgivningen av den ekonomiska kartan.

5.1.1. Fornminnesinventeringen

Fornminnesinventeringen görs helt i anslutning till den allmänna kartproduktionen. Den första inventeringen avslutades år 1977. Från år 1974 utförs en ominventering av fornlämningar i samband med produktionen av den ekonomiska kartans andra edition. Lång- siktig planering av fornminnesinventeringen för den ekonomiska kartans revidering är beroende av den långtidsplan för kartproduk- tionen - Kartpolitik 85 - som utarbetats vid LMV i samråd med bl.a. RAÄ. Målsättningen är att den ekonomiska kartan skall ha samma aktualitet beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt kartinnehåll.

Förstagångsinventeringen har en ojämn kvalitet. Inventeringen är vidare omodern i den meningen att den utveckling av fornlämnings— begreppet som skett inte beaktats. Tidigare inte representerade fornlämningstyper redovisas som ett resultat av den pågående om-

inventeringen. 5.l.2 Fornlämningsregistret

RAÄ:s fornlämningsregister har sedan 1930-talet växt fram i takt med kartproduktionen. Uppgifter som framkommit vid förstagångsin-

• Sida 63
•  Original

ö322--—v—-—=—: . llllllllll mmmmmm

L-e_=.-=-==

,,,/f/x

+ .,. + +++ /

% ”rx

• Sida 64
•  Original

H», & )( + *,, )( x ): x+ +***+_,_1— *x + *x + x ** + x xi" + * + * :( ** * + )( X

1974 —1983

Fullständig revidering

////, Partiell revidering m

Nyinveniering

0 50

__

• Sida 65
•  Original

venteringen av fornlämningarna har redovisats i fornlämnings- registret, som är landets största kulturhistoriska register. En revidering av registret inleddes år 1974 i samband med att produk— tionen av den ekonomiska kartans andra edition påbörjades.

Fornlämningsregistret avspeglar således i sin nuvarande omfatt— ning en utveckling av fornlämningsdokumentationen under en längre tid. Fornlämningsregistret består i original av fotokartor som använts vid fältarbetet. Kartorna är numera alltid av ortofototyp, dvs. de ursprungliga flygfotobilderna har dimensionerats så att de blivit skalenliga och riktigt återger markförhållandena. Registret innehåller också de inventeringsböcker där påträffade fornlämningar registrerats och beskrivits. I registret finns dessutom bl.a. kopior av beskrivningar som är förda sockenvis i löpande nunmerserier. Varje registerlokal, som kan omfatta ett växlande antal fornlämningar, har ett nwmner som återfinns på fältfotokartorna men inte på de ekonomiska kartorna. I dag kan antalet antecknade registernummer uppskattas till ungefär 200 000, varav merparten är införd på de tryckta kartorna. Antalet enskilda fornlämningar, som är angivna på de tryckta kartorna, beräknas uppgå till 600 000—700 000.

När en kulturlämning införs i fornlämningsregistret sägs lämning- en bli bestämd till läge, art och typ. Läget erhålls genom inmät— ningen på kartan (dvs. med användande av koordinatsystem och kurv- system). Genom den antikvariska bedömningen avgörs om det är fråga om en fornlämning eller någon annan kategori av kulturlämningar. Man anger också fornlämningstyp vid registreringen.

Utöver beskrivningar av de fornlämningar som angetts på de tryckta kartorna innehåller fornlämningsregistret ett stort antal anteck- ningar av annat eller liknande slag. Det kan röra sig om note— ringar om anläggningar, vars fornlämningskaraktär inte kan bestäm— mas utan ytterligare utredning. Vidare finns i registret anteck- ningar om fyndplatser, som kan indikera förekomst av fornlämning-

ar.

Det är endast de i registret upptagna fasta fornlämningarna som redovisats på de tryckta kartorna. Lagskyddet för fasta fornläm—

• Sida 66
•  Original

ningar gäller emellertid också oregistrerade fornlämningar. Forn- lämningsregistreringen torde ha stor betydelse för den som vill informera sig om det finns eller saknas kända fornlämningar inom ett område. Genom att vända sig till RAÄ eller den regionala kul- turminnesvården kan nämligen den som önskar göra sig underrättad om eventuella fornlämningsförekomster få upplysning om anteckning- ar rörande fornlämningar i fornlämningsregistret. Genom att stu- dera den ekonomiska kartan kan visserligen var och en få veta om fornlämningar är kända eller inte. Det bör dock beaktas att kart— redovisningen inte är helt fullständig.

5.1.3. Kartredovisningen Den ekonomiska kartan

Den ekonomiska kartan finns i skalan 1:10 000. Numera ges den dock ut i skalan 1:20 000.

På den ekonomiska kartan redovisas kända fasta fornlämningar. De

markeras med symbolen run-R, vilken i vissa fall kan kompletteras med en upplysningstext eller ett namn. Någon beskrivning till den

ekonomiska kartan ges inte ut.

Varje vid inventeringen konstaterad fornlämningslokal som är upp- tagen i fornlämningsregistret redovisas på den ekonomiska kartan. Fornlämningar med synlig begränsning ovan mark redovisas med R och begränsningslinje. Beträffande fornlämningar som inte är syn- liga ovan jord men som är lokaliserade anges symbolen R inom parentes utan någon gränsmarkering. I fråga om fornlämningar, vars gräns är bestämd enligt 3 5 andra stycket FML, anges på kar- tan endast den på detta sätt bestämda gränsen.

Den topografiska kartan m.m.

Sedan 30 år framställs kartverket Topografisk karta över Sverige. Det sker en redovisning av vissa fornlämningar på denna karta. Huvudprincipen är att de bäst synliga och för turister och allmän- het lättast igenkännliga fornlämningarna bör redovisas. Kartan avses uppta endast "märkliga", fasta fornlämningar. Den topogra—

• Sida 67
•  Original

fiska kartan är följaktligen otillförlitlig som informationskäl- la vad gäller flertalet fornlämningar.

Sedan år 1970 har en ytterst selektiv redovisning av fornlämning- ar gjorts på översiktskartan i skalan 1:250 000. Endast fornläm- ningsplatser som är allmänt kända eller mycket framträdande i terrängen tas med på denna karta.

storskaliga kartor

Med storskaliga kartor avses här kartor i större skala än

1:10 000. Dylika kartor är inte allmänna utan framställs i regel av kommunerna eller på deras uppdrag. De används vanligen för planeringsändamål och utgörs av detaljplanekartor och liknande. Fornlämningsredovisning på kommunala primärkartor, grundkartor, ledningskartor, plankartor m.m. är i princip beroende av kommuner- nas egna initiativ. En dylik redovisning genomförs f.n. i växlan- de utsträckning. Enligt mätningskungörelsen (1974:339) ställs

dock vissa krav på fornlämningsredovisning på denna typ av kartor.

Tematiska kartor

Med tematiska kartor avses kartor som starkt framhåller ett inne- håll - ett tema - på det övriga kartinnehållets bekostnad, t.ex. berggrunds— och jordartskartor samt vegetationskartor. En viss markering av fornlämningar förekommer på geologiska kartor men saknas på vegetationskartor. Turist-, fjäll- och vägkartor, som i regel bygger på allmänna kartor, har i princip samma redovisning av fornlämningar som dessa i motsvarande skalområde. En utvidgad fornlämningsredovisning på skogsbrukets kartor planeras. På grund av bristande ekonomiska resurser finns f.n. inga planer på att framställa tematiska kartor för kulturminnesvårdsändamål.

5.1.4. Fastighetsregistreringen

Bestämmelser om fastighetsregistrering finns i fastighetsregister— kungörelsen (1974:1059, omtryckt 1979:11).

• Sida 68
•  Original

Efter ett riksdagsbeslut år 1968 är ett nytt fastighetsregister, baserat på ADB-teknik, under uppläggning.

Fastighetsregister förs av länsstyrelserna eller, där kommunal fastighetsregistermyndighet inrättats, av denna. I ett huvud- register registreras fastigheter och samfälligheter. I registret och på registerkartor skall bl.a. finnas uppgift om bestämmelser beträffande markanvändning som meddelats enligt FML och som tagits in i planregistret. Dessutom skall huvudregistret innehålla upp- gift om att koordinatregistrerad fornlämning berör fastigheten.

Registreringen innefattar förutom fastigheter också koordinater. I ett koordinatregister finns lägesbestämmelser för bl.a. fastig— heter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. Som anförts skall fornlämningarna, som genom sitt lagskydd utgör en restriktion i markanvändningen, redovisas i fastighetsregistret. Härav följer att de måste lägesbestämmas

genom en koordinatsättning.

RAÄ bereder underlaget för fornlämningarnas koordinatsättning, vilken sedan slutförs av CFD. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett i fråga om ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår beträffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventering- en av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventering av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekonomi- ska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämnings- uppgifterna inte skett i fråga om det nya fastighetsregistret. Det beror på att det inte skett någon samordning mellan CFD:s uppläggning av det nya fastighetsregistret och LMV:s planering

för kartrevideringen. Redovisningen av fornlämningar i fastighets—

registret sker följaktligen inte fortlöpande.

• Sida 69
•  Original

0 50 100 km

__" .0

.5 0

av r'- _8 sp oo :»

CFD :s koordinatregister

Avisering till

• Sida 70
•  Original

5.1.5. Övrig informationsspridning, ansvarsfördelning

Varje tjänsteman inom forn— och kulturminnesvården har givetvis ansvar för information om fornlämningar till utomstående som mark— ägare, enskilda, företag, hembygdsintressenter, skolor och forska- re. Fornlämningsregistret tillhandahålls i sin helhet för besökare på RAÄ:s inventeringssektion. Den regionala kulturminnesvården

har det primära informationsansvaret beträffande kulturlämningar. Länsstyrelsens formella ärendehandläggning enligt FML innefattar också informationsaspekter. Förfrågningar om fornlämningar och kulturlandskap besvaras av museerna, som också när det gäller t.ex. fornlämningar bedriver en utåtriktad verksamhet på ett mål- inriktat sätt. Det ordnas t.ex. visningar och tillfälliga utställ-

ningar. Information genom regional press och radio är vanligt

förekommande. 5.2 Tillämpningen av fornminneslagen m.m. 5.2.1 Fornlämningsbegreppet

Den uppräkning av fasta fornlämningar som görs i 2 S FML är att anse som en exemplifiering. Begreppet fast fornlämning är inte avsett att vara statiskt (jfr. prop. l942:8 s. 34 f.) Utvecklingen av synen på begreppet förutsätts ske i takt med den allmänna sam— hällsutvecklingen och på ett sådant sätt att nya fornlämningsty- per har förankring i den allmänna opinionen. Den nämnda paragra- fen förutsätts alltså bli föremål för en fortlöpande tolkning av de kulturminnesvårdande instanserna.

Vid sidan av de exempel som anges i 2 5 får de övergripande be- dömningarna av vad som är fast fornlämning göras mot bakgrund av tolkningen av vissa uttryck i FML såsom "tidigare inbyggare" (l 5), "forna tider", "fordom", "övergivna", "märkliga" och "åld- riga" (2 5). Utifrån dessa kriterier ställs tre övergripande krav, nämligen att lämningarna skall vara anlagda och brukade av männi- skor, att de skall vara permanent övergivna och att de skall rep— resentera seder, bruk, traditioner etc., som numera saknar prak- tisk tillämpning. Det första kravet skall alltid gälla med undan- tag för vissa naturföremål, till vilka åldriga bruk, sägner eller

• Sida 71
•  Original

märkliga historiska minnen är knutna. De båda andra kraven skall vanligtvis uppfyllas samtidigt men kan också i vissa fall tilläm-

pas vart för sig. Det finns inte någon fast tidsgräns för bestäm- ning av fornlämningsbegreppet.

Det kan i och för sig i det enskilda fallet inträffa att den arkeologiska instansen och de enskilda som berörs av beslut enligt FML inte har samma uppfattning om vad som är att anse som fast fornlämning. Det är inte möjligt att få enbart frågan om tolkning- en av fornlämningsbegreppet prövad av högre instans. Den som över- klagar ett beslut enligt FML om t.ex. omfattningen av en arkeolo- gisk undersökning och som därvid gör gällande att det inte är fråga om någon fast fornlämning i det aktuella fallet kan emeller- tid få tolkningsfrågan behandlad av överprövningsinstansen. Denna måste nämligen ta ställning till om det överklagade beslutet fattats på grundval av den avgörande förutsättningen att det varit fråga om en fast fornlämning som skall undersökas.

5.2.2. Fornminneslagens bakgrund och syfte

FML:s bestämmelser om kostnadsansvaret är en del av lagens skydds- system. Fornlämningarna skall i huvudsak bevaras. Undantag från denna grundregel kan dock göras, om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som ej står i rimligt förhållande till dess bety— delse (6 S FML). Genom att både samråda med antikvarisk myndighet och ta hänsyn till förekomsten av fornlämning vid planering av

ett företag kan ofta ingrepp på fornlämningen undvikas (8 S). Bestämmelsen om kostnadsansvaret för arkeologisk undersökning

(9 S) är en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphäver den inskränkning i markanvändningen som fornlämningsförekomsten innebär kan marken utnyttjas för nya ända- mål. Huvudregeln är att undersökningskostnaderna skall bekostas

av arbetsföretaget. Ett vanligt villkor för tillstånd enligt 6 5 att avlägsna fornlämningen är att borttagandet måste föregås av

en vetenskaplig undersökning. Den för vars skull fornlämningen skall tas bort får bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägs- nad är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersök- ningen. Genom FML:s regler om kostnadsansvar förebyggs sålunda

"onödig" exploatering av mark med fornlämningar samtidigt som de

• Sida 72
•  Original

främjar en noggrann planering ägnad att minska behovet av att undersöka och avlägsna fasta fornlämningar.

Huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar tillämpas dock inte utan undantag. Den gäller enbart allmänt eller större enskilt arbetsföretag. Om det på grund av särskilda förhållanden är obilligt, kan företaget befrias från undersökningskostnaden. I FML:s förarbeten anges som exempel på fall då obillighet kan före- ligga, att undersökning av fornlämning redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande samt att forn- lämningen inte varit känd förut. För mindre enskilda arbetsföre- tag kan RAÄ ge ekonomiska bidrag.

5.2.3. Tillämpningen av villkor enligt 6 S fornminneslagen med hänsyn till kostnadsaspekter m.m.

De villkor som kan ställas i samband med ett tillstånd enligt 6 S FML är varierande både i fråga om art och omfattning. I villkoren föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Det är vidare givet att byggmetoder och liknande i syfte att be- vara en fast fornlämning måste anpassas till fornlämningens art och betydelse. För att utröna kulturlagers karaktär och betydelse kan även i det fall fornlämningen avses bli bevarad en antikvarisk utredning erfordras.

Eftersom villkor enligt 6 S FML ställs mot bakgrund av vetenskap— liga bedömningsgrunder, är villkorens art och omfattning beroende av vad man i förväg känner till eller med ledning av tidigare erfarenheter och inventering tror sig känna till om fornlämning- ens vetenskapliga värde. Endast en ringa del av de i fornlämnings- registret upptagna fornlämningarna är vetenskapligt undersökta. Detta innebär att så gott som all exploatering inom fornlämnings- områden måste föregås av en arkeologisk undersökning i någon form.

• Sida 73
•  Original

Omfattningen av en arkeologisk undersökning vid exploatering be- stäms av många faktorer. En viktig utgångspunkt är exploatörens möjligheter att kunna förutse behovet av en sådan undersökning, dess omfattning och därmed också kostnaderna för undersökningen. Finns eller erhålls kännedom om att en undersökning erfordras, kan det tilltänkta arbetsföretaget med hänsyn till omständigheter- na jämkas eller eventuellt flyttas till en annan plats. Givetvis anpassas villkoren enligt 6 5 till de förutsättningar som gäller för arbetsföretaget. Om detta endast delvis berör en fornlämning, kan föreskrivas dels en undersökning av det berörda området, dels andra villkor rörande utnyttjandet av fastigheten för att mildra intrånget i den del av fornlämningen som skall bevaras.

Innan ett arbetsföretag kan komma till stånd måste ofta olika tillstånd inhämtas och åtgärder vidtas. Vid planeringen av före- taget måste i förekommande fall hänsyn tas till förekomsten av eventuella fornlämningar. Om exploatören inte äger marken utan avser att förvärva den innan exploateringen genomförs, kan hans kännedom om behovet av arkeologisk undersökning av marken och därmed sammanhängande kostnader vara av betydelse när köpe- skillingen för marken skall bestämmas. Information om förekomst av fornlämningar kan många gånger erhållas genom att man tar del av kommunala planhandlingar. I detaljplanen och dess beskrivning skall förekommande fornlämningar redovisas. Upplysningar om forn- lämningar, behovet och omfattningen av arkeologisk undersökning samt kostnaderna härför kan också inhämtas vid det samråd med

länsstyrelsen som enligt 8 5 FML bör ske vid planeringen av arbetsföretag.

Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att den som avser att påbörja ett arbetsföretag på mark med fornlämningar kan genom noggrann och förutseende planering i viss mån påverka utformning- en av villkoren enligt 6 S och därmed storleken av de kostnader som han enligt 9 5 kan tvingas betala.

Befintligt kunskapsunderlag om fornlämningarna inom ett visst område är av betydelse när man skall ta ställning till hur mycket som behöver undersökas från arkeologisk synpunkt innan området

exploateras. RAÄ:s fornminnesinventering som en grund för redo-

• Sida 74
•  Original

visningen av fasta fornlämningar på den ekonomiska kartan är det viktigaste kunskapsunderlaget. Vissa typer av fornlämningar är emellertid svåra att identifiera vid en okulär besiktning. För att lokalisera fornlämningar utan synligt märke ovan mark, t.ex. boplatser, krävs särskilda inventerings— och prospekteringsåt— gärder.

5.2.4 Arkeologisk undersökning — metoder och mål

Syftet med en arkeologisk undersökning är att åt framtiden bevara information om forntida levnadsförhållanden som kan utvinnas ur fornlämningar. På kort sikt ger undersökningarna information om fornlämningens art och innehåll. I ett längre perspektiv ger en vetenskaplig bearbetning av undersökningsresultaten och fynden historisk kunskap.

Vid en undersökning insamlas uppgifter om den fasta fornlämningen, dess uppbyggnad, innehåll och naturliga förutsättningar. Detta sker genom arkeologiska utgrävningar, vars omfattning och metod växlar med fornlämningens art och betydelse och ingreppets omfatt- ning.

Genom fornminnesinventering, specialinventering och andra prospek- teringsåtgärder erhålles underlag för antikvariska bedömningar och beslut enligt FML.

De allra flesta undersökningarna i landet orsakas av önskemål om att frigöra mark för exploatering, s.k. exploateringsundersök- ningar. Vid sidan härav bedrivs ett relativt litet antal undersök- ningar, där vetenskapliga syften styr urvalet av undersökningsob- jekt, s.k. forskningsundersökningar.

När en exploateringsundersökning aktualiseras bedömer arkeologen först fornlämningens vetenskapliga potential, dess betydelse för forskningen och undersökningens plats i ett överordnat forsknings- sammanhang. Med denna utgångspunkt preciseras vilka frågor under- sökningen om möjligt bör ge svar på och vilka data som skall tas tillvara. Därefter väljs lämplig metod för den valda målsätt— ningen. Efter undersökningen exploateras marken och undersökningen

• Sida 75
•  Original

kan således i allmänhet inte kompletteras med ytterligare uppgif- ter i efterhand.

Exploateringsundersökningar bedrivs med två i grunden motsatta riktmärken. De skall dels ske snabbt och rationellt och till lägsta möjliga kostnad, dels fylla krav på vetenskaplig ambition och noggrannhet. För att såvitt möjligt tillgodose önskemål från uppdragsgivarna utförs dessutom många undersökningar under tids- press och under svåra yttre förhållanden.

Kompletterande inventering (specialinventering) och prospektering

Befintligt kunskapsunderlag om fornlämningarna inom ett visst område är av betydelse när man skall ta ställning till hur mycket som behöver undersökas från arkeologisk synpunkt innan området exploateras. RAÄ:s fornminnesinventering som en grund för redovis- ningen av fasta fornlämningar på den ekonomiska kartan är det viktigaste kunskapsunderlaget. Inför en exploatering kan emeller- tid fornminnesinventeringens redovisning i speciella fall behöva kompletteras. Vissa typer av fornlämningar är t.ex. svåra att identifiera vid en okulär besiktning och kan därför ha förbisetts vid inventeringens fältrekognosering. För att ta fram komplette- rande kunskap används dels specialinventering, dels olika prospek- teringsmetoder.

Specialinventering kan omfatta ombesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp. Även flygrekognosering kan komma i fråga i öppna landskap med överodlade och sönderplöjda anläggningar. För att klarlägga om det inom ett exploaterings- område finns fornlämningar utan synligt märke ovan mark kan spe- cialinventeringar kombineras med olika prospekteringsmetoder såsom fosfatkartering, geofysiska metoder, provundersökning och syste- matiserad ytinsamling.

Fosfatkartering, som innebär att mindre jordprover tas upp inom ett landskapsavsnitt och analyseras på sitt fosforsyreinnehåll, är mest lämpad för prospektering av boplatser. Specifika geolo- giska förutsättningar och miljöstörningar i form av hög försur- ningsgrad i marken kan medföra problem vid tillämpning av metoden

• Sida 76
•  Original

i vissa delar av landet. Provgropstagning, som ofta används som komplement till fosfatkartering, kan även utnyttjas för sig. Metoden kanner bäst till sin rätt vid prospektering av fyndrika boplatser med inga eller svårupptäckta konstruktioner. Vid små boplatser fordras att groparna grävs tillräckligt tätt för att ett tillförlitligt resultat skall kunna uppnås. Systematiserad ytinsamling, dvs. systematisk insamling av alla påträffade före- mål inom ett avgränsat område, är också främst lämpad för prospektering av fyndrika boplatser. Nackdelen är att den i huvudsak kan användas i fråga om uppodlad mark då grödan inte växer. De geofysiska metoderna slutligen bygger på att man registrerar avvikelser i marken i förhållande till de omgivande jordlagren.

Arkeologisk utgrävning

Fosfatkartering, ytinsamling och provundersökning, som används vid prospekteringsarbete, kan även utnyttjas vid undersökning av fornlämningen. Ibland kan en kombination av olika metoder behövas för att uppnå det önskade resultatet. Provundersökning är t.ex. ofta nödvändig som ett första steg i en mer omfattande undersök- ning av kulturlager i medeltidsstäder. Undersökningen används då för att ge underlag för att bedöma omfattningen av hela undersök- ningen. Tekniskt innebär provundersökningar på boplatser eller vid stadsundersökningar att man tar upp provschakt eller provytor, där man kan studera lagerföljden, konstruktioner och fyndmaterial.

De egentliga arkeologiska utgrävningarna är i princip alltid prob- lemorienterade. Vid sidan härav kan en mer allsidigt inriktad dokumentation förekomma. När man är väl bekant med fornlämnings— typen genom tidigare undersökningar av likartade objekt kan ut— grävningen begränsas kring vissa särskilt utvalda problem. Under- sökningarnas omfattning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller genom ett medvetet val av de delar av fornlämningen

som efter en provundersökning bedömts som mest intressanta.

En problemorienterad undersökning syftar till att besvara i för- väg formulerade frågor. Undersökningen kan koncentreras till de

grunddrag som är relevanta för frågorna medan övriga data används för att kontrollera riktigheten i tidigare iakttagelser och an-

• Sida 77
•  Original

taganden. Svårigheten att i detalj förutse fornlämningens art och karaktär gör att uppläggningen av undersökningen måste vara flexi- bel för att kunna anpassas till tidigare inte kända förhållanden.

Den mer allsidigt inriktade dokumentationen kan vara lämplig, då fornlämningen är sådan att en objektiv insamling av data krävs. Den används sedan lång tid beträffande dels fornlämningstyper som är koncentrerade i rummet, t.ex. forngravar, dels fornlämningstyp-

er som tidigare endast undersökts i begränsad omfattning.

I vissa fall kan en god befintlig kunskap om en fornlämning inne- bära att man kan acceptera en låg ambitionsnivå vad gäller doku- mentationen. Den vanligaste undersökningsmetoden vid en låg am— bitionsnivå är schaktningsövervakning innebärande att arkeologen övervakar schaktningarna och därvid bereds möjlighet att mäta upp kulturlager m.m. på sådant sätt att de kan relateras t.ex. till kända förhållanden och gatusträckningar och olika horisonter i en stads utveckling. Schaktningsövervakningen kan också utvecklas till en arkeologisk utgrävningsmetod, dvs. grävskopan används som ett instrument att skiktvis gräva ut kulturlagren. Metoden förut- sätter god kunskap om lagerföljden etc. samt att man i förväg

bestämmer sig för ett visst urval av data som man vill undersöka.

5.2.5. Åtgärder efter slutförandet av den arkeologiska under- sökningens fältarbete

Undersökningsrapporten

Resultatet av en arkeologisk exploateringsundersökning skall redo- visas i en rapport. Rapporten ger information om vad undersökning- en ledde till och utgör en grund för ytterligare forskning och

vetenskaplig bearbetning.

Kostnaden för rapporten belastar arbetsföretaget. Rapportarbetet är nämligen en del av själva undersökningen.

Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten m.m.

• Sida 78
•  Original

Resultaten av arkeologiska undersökningar i form av föremål, ana- lysprover, beskrivningar, ritningar, foton etc. bildar basdata för den arkeologiska forskningen.

Resultaten kommer också allmänheten till godo dels genast bl.a. genom information på utgrävningsplatsen, slutrapporter, utställ- ningar och publicering efter avslutat fältarbete, dels på längre sikt som ett utflöde av den ständigt pågående arkeologiska forsk- ningen.

Kostnader för vetenskapliga bearbetningar av undersökningsresul- taten anses som samhällskostnader och belastar därför inte arbets—

företagen.

Vetenskapliga bearbetningar utförs i dag i mycket begränsad om- fattning av RAÄ och UV, eftersom anslag för detta arbete i princip saknas. Några museer gör bearbetningar i begränsad omfattning. Resultat av exploateringsundersökningar bearbetas i viss utsträck— ning av forskarstuderande och doktorander i arkeologi samt inom särskilda forskningsprojekt.

Följdkostnader för konservering av föremål, arkivering av ritning— ar och bilder, mer omfattande informationsinsatser i anslutning till undersökningarna samt erfarenhetsåterföring anses vara kost- nader som åvilar de kulturminnesvårdande organen.

5.2.6. Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

En grundläggande tanke i FML är att fornlämningarna skall bevaras. Vid sidan av de undersökningar som enligt länsstyrelsens beslut skall föregå ett borttagande av fornlämningen kan länsstyrelsen besluta att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den.

Antikvarisk kontroll

Den antikvariska kontrollen syftar till att kontrollera att in— grepp i fornlämningen undviks. Detta syfte kan ofta anses till- godosett genom att arbetsföretaget tillåts bli utfört inom forn—

lämningsområdet eller del därav utan att själva fornlämningen

• Sida 79
•  Original

behöver påverkas. Den som utövar kontrollen kan ofta ha inflytande över arbetsföretagets inriktning genom att ge instruktioner om var och hur arbetet kan genomföras utan att fornlämningen skadas. Den antikvariska kontrollen kan även användas för att bevaka att länsstyrelsens beslut om medgivna åtgärder efterlevs, t.ex. i fråga om lokalisering av nybyggnad nära en känd fornlämning.

Förändring av arbetsföretag

Som villkor för tillstånd till arbetsföretag som berör fast forn- lämning kan föreskrivas att företaget lokaliseras till den del av fastigheten där ingreppet i fornlämningsområdet blir som minst. En tillbyggnad kan t.ex. ofta göras på den sida av huset där in- greppet gör minst skada.

Möjligheterna att rent visuellt uppfatta en fornlämningsmiljö kan påverkas avsevärt av hur ett ingrepp i miljön utformas. Syftet med villkor av denna art bör därför vara att ingreppet skall underordnas fornlämningens miljö. Detta kan ofta ske genom att ingreppet anpassas till redan gjorda förändringar i landskapet.

Fysiskt skydd

Beroende på omfattningen av den skada på en fornlämning som ar- betsföretaget kan förväntas åstadkomma kan ibland olika mark— beredande åtgärder vidtas för att skydda fornlämningen så långt det är möjligt. Exempelvis har särskild markvård ibland föreskri— vits när man avser att bevara fornlämningar inom områden, där nyexploateringar planeras.

Att bygga på kulturlager

Om— och nybyggnader i centrum av landets äldsta städer har under det senaste årtiondet aktualiserat omfattande arkeologiska under- sökningar. Genomförandet av utgrävningar med syfte att dokumen- tera kulturlagrens innehåll leder till att kulturlagren i dessa delar förstörs. Den kraftiga omdaningen av vissa medeltida städer samt mer ingripande byggmetoder har också resulterat i och leder

• Sida 80
•  Original

alltjämt till försämrade möjligheter att bevara städernas kultur— lager.

Mot bakgrund av det anförda har det framkommit önskemål inte minst från arkeologihåll att få fram åtgärder för att kunna bevara kul- turlager som vetenskapligt referensmaterial för den framtida ar— keologin. Denna kan då förväntas utnyttja förbättrade undersök- ningsmetoder samtidigt som de vetenskapliga kriterierna kan ha ändrats.

RAÄ har med Sven-Erik Bjerking, Uppsala, som konsult utrett och studerat olika grundläggningsmetoder, som inte skadar kulturlag- ren och som inte försvårar möjligheterna att förnya och komplet- tera bebyggelsen. För undersökningarna har lämnats ekonomiskt stöd av statens råd för byggnadsforskning (BFR).

Utredningarna har presenterats i två BFR-rapporter av Sven-Erik Bjerking, nämligen "Medeltidsstaden, grundläggning för nya hus på kulturlager"(R 89:1981) och "Bygga på kulturlager"(R 79:1982). Vidare har lämnats rapporten "Bygga på kulturlager, förundersök- ningar och grundläggningsmetoder" (R 79:1984). Denna rapport, som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av Sven—Erik Bjerking samt Gustaf Trotzig, David Damell och Jan-Helmer Gustafsson från RAÄ, utgör - förutom en sammanfattning av de synpunkter som redovisats i de tidigare rapporterna - en beskrivning av praktiska försök att ta fram och utveckla sådana metoder för förundersökning och grundläggning som är skonsamma mot kulturlagren. I rapporten visas hur nybyggnad och bevarande av fornlämningar kan samordnas på ett lämpligt sätt.

En närmare redovisning av rapporten finns i bilaga . 5.2.7 Bestämmelser om kostnadsansvar

I 9 5 första stycket FML föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast forn- lämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen före- tas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden

• Sida 81
•  Original

härför skall åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

Huvudregeln är alltså att exploatören skall stå för de arkeologi- ska undersökningskostnaderna. Denna huvudprincip har dock inte ansetts kunna tillämpas utan undantag. Därför följer av den nämn- da bestämmelsen i FML att staten i vissa fall kan överta hela eller delar av undersökningskostnaden. En sådan möjlighet finns när det är fråga om mindre enskilda arbetsföretag eller när till- lämpningen av huvudregeln på grund av särskilda förhållanden fram-

står som obillig.

Större eller mindre enskilt arbetsföretag

I 9 5 första stycket skiljs på allmänt eller större enskilt ar- betsföretag å ena sidan och annat arbetsföretag å andra sidan. Med arbetsföretag förstås i detta avseende exploatören, dvs. den som är uppdragsgivare och således står bakom och planerar själva projektet. Denne är inte nödvändigtvis densamme som faktiskt ut- för själva arbetet.

FML:s förarbeten ger inte några klara riktlinjer om var man skall dra gränsen mellan större och mindre företag. Ej heller har inne- börden av de båda företagsbegreppen prövats på rättslig väg. Det finns emellertid en av RAÄ successivt utvecklad praxis på området. Även förhållandevis begränsade arbetsföretag, exempelvis en en- skild villabyggnad, har härvid ansetts utgöra ett större företag

i lagens mening. Mindre företag kan å andra sidan vara bl.a. före- tag, som innebär komplettering av olika slag som behövs för på- gående verksamhet, t.ex. till- och ombyggnader av enfamiljsbostäder eller nybyggnad av garage och uthus. Schaktningar för enskilda anslutningar till vatten- och avloppssystem samt liknande mark- arbeten, som grundar sig på kommunala eller statliga beslut, räk- nas också som mindre enskilda arbetsföretag. Detsamma gäller i fråga om mindre förbättringar av jordbruksfastigheter och liknan- de.

När det gäller kostnadsansvaret anses emellertid gränsen mellan större och mindre företag inte ha någon helt avgörande betydelse.

• Sida 82
•  Original

Rådande synsätt har fört fram till en praxis, som innebär partiell men inte fullständig bidragsgivning till mindre enskilda arbets- företag. Även små företag kan således belastas med en viss kost— nad. Denna uppfattning grundar sig på att det kan vara svårt att bedöma vilka arbetsmoment, t.ex. schaktningar, som enbart föran- leds av antikvariska villkor. RAÄ:s hittillsvarande praxis inne- bär att bidrag ges för den del av kostnaden som kan hänföras till arkeologens insats medan staten endast undantagsvis påtar sig övriga kostnader. Skälet härför är att schaktningarna under alla förhållanden skulle ha utförts.

Obillighet på grund av särskilda förhållanden

I förarbetena till FML har lämnats tre exempel på sådan obillig- het som kan medföra att arbetsföretaget helt eller delvis kan befrias från kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar. Dessa exempel kan sammanfattas enligt följande: tidigare planerad undersökning, fornlämning av ringa betydelse, tidigare inte känd fornlämning.

Det är inte känt något fall, där ett arbetsföretag som obillig- hetsgrund kunnat åberopa att en primärt vetenskaplig undersökning redan varit planerad beträffande område, där exploatering avses äga rum.

I fråga om obillighetsgrunden "fornlämning av ringa betydelse" anses inte någon fornlämning så obetydlig att den inte måste doku- menteras genom undersökning i någon form. Undersökningens ambi- tionsnivå kan dock sägas följa en glidande skala i förhållande

till fornlämningens art och betydelse. Kostnaderna för undersök- ningen står i proportion till dokumentationens omfattning.

Fasta fornlämningar som är utmärkta på den ekonomiska kartan an- ses kända. Om en fast fornlämning i övrigt skall betraktas som känd eller inte beror på omständigheterna i varje enskilt fall. Avgörande är därvid möjligheterna att kunna förutse förekomsten av en fornlämning. I endast enstaka fall per år har obillighets- grunden "tidigare inte känd fornlämning" förelegat. Jämställt med denna grund är förhållandet att kostnaderna blivit väsentligt

• Sida 83
•  Original

högre än de arkeologiska myndigheterna angett, därför att forn— lämningen visat sig vara större än man utgått från eller andra oförutsedda kostnadshöjande omständigheter inträffat. I sådana situationer, som inte heller är vanligt förekommande, har en jämk- ning av kostnadsansvaret i allmänhet skett så att företaget inte belastats med hela den merkostnad som föranletts av de nytill- komna omständigheterna.

Av det anförda framgår att det är sällan som obillighet kunnat åberopas som grund för hel eller partiell befrielse från kostnads- ansvaret.

5.3 Sambandet markvärde - taxeringsvärde

För arkeologiutredningens överväganden och förslag har frågan om

markvärdet för fastigheter en viss betydelse. Detta framhålls i direktiven, som också anger att sambandet markvärde — taxerings- värde är av intresse och bör belysas.

Det har gjorts gällande (3 LU 1964z38) att förekomsten av en fast fornlämning bör verka sänkande på markpriset. Om detta påstående är riktigt, torde den som förvärvar mark med fornlämningar kunna få marken billigare än eljest. Skillnaden i detta fall mellan det "normala" och det lägre priset skulle i stort sett motsvara den ekonomiska belastning som förekomsten av fast fornlämning inom en

fastighet innebär. Prisskillnaden skulle alternativt motsvara kostnaderna för de eventuella arkeologiska undersökningar som kan erfordras vid en ny bebyggelse.

Taxeringsvärdet för en fastighet bestäms på grundval av fastig- hetens marknadsvärde. Utgångspunkten bör därför vara att undersöka om det är möjligt att generellt slå fast att en fastighets mark- nadsvärde påverkas av den inskränkning i förfoganderätten som fornminnesskyddet innebär .

Marknadsvärdet på en fastighet motsvarar det pris som en fastig- het av ifrågavarande slag sannolikt skulle betinga, om den bjöds ut till försäljning på den allmänna marknaden (jfr. 5 kap. 3 5

första stycket fastighetstaxeringslagen ). Med ledning av gjorda

• Sida 84
•  Original

fastighetsförsäljningar på orten kan marknadsvärdet uppskattas. Vid en prisjämförelse för att få fram ett marknadsvärde kan man inte alltid beakta alla fastighetsförsäljningar som jämförelse- material. Sålunda bör man bortse från sådana förvärv där köpeskil- lingen i betydande mån har påverkats av andra än marknadsmässiga faktorer, exempelvis släktskap eller andra speciella relationer. Vidare bör jämförelsematerialet rent principiellt avse försälj- ningar av fastigheter som med avseende på de olika värdepåverkan— de faktorerna helt överensstämmer med värderingsobjektet. Bland de värdepåverkande faktorer som är av betydelse kan nämnas läge, bebyggelsens art, kommunikationer, areal, planförhållanden, va- frågor och miljömässiga värden.

Arkeologiutredningen har övervägt att låta göra en jämförelse av marknadsvärdet på å ena sidan fastigheter med fornlämningar och å andra sidan fastigheter utan fornlämningar. En viktig och avgöran- de förutsättning för att en sådan jämförelse skulle kunna ge ett korrekt resultat från de synpunkter som här är aktuella är givet- vis att förhållandena i övrigt beträffande de jämförda fastighe- terna är så identiska som möjligt. Trots undersökningar beträffan- de ett par kommuner där förutsättningar för en adekvat jämförelse av detta slag skulle kunna vara för handen, har det inte varit möjligt att få fram ett jämförelsematerial, som skulle kunna ge

en korrekt och rättvisande bild av eventuella skillnader i mark- nadsvärdet grundade enbart på förekomst av fornlämningar på en av de jämförda fastigheterna.

Vid dessa undersökningar har dock framkommit att köpare av fastig- heter i en del fall lyckats få köpeskillingen reducerad med belopp

motsvarande en del av de kostnader för arkeologiska undersökningar som en exploatering av fastigheten förväntas leda till.

Frågan om och i vad mån en fastighets marknadsvärde påverkas av förekomsten av fornlämningar på fastigheten är svårbedömd. Att fornlämningsservitutet generellt sett verkar sänkande på marknads— priset för en fastighet har inte gått att få verifierat. Det är inte ens sannolikt att en fastighetsköpare kan förvärva en fastig- het billigare, därför att den innehåller fornlämningar. I undan- tagsfall torde det dock inte vara uteslutet att en fastighet med

• Sida 85
•  Original

ett omfattande fornlämningsområde kan ha ett lägre marknadsvärde än en liknande fastighet utan fornlämningar. Några säkra generella

slutsatser om fornminnesservitutets inverkan på marknadsvärdet kan dock inte göras.

Att en fastighets marknadsvärde inte påverkas av att det finns fornlämningar på fastigheten visar sig på så sätt att fastigheten enligt vad arkeologiutredningen erfarit inte har ett lägre taxe- ringsvärde än i övrigt jämförbara fastigheter. Andra typer av belastningar på en fastighet, t.ex. föreskrifter om nybyggnads— förbud, ger utslag i form av ett lägre marknadsvärde och därmed ett lägre taxeringsvärde. Om fastigheten är bebyggd med ett hus som enligt plan förutsätts bli rivet, utgör huset en belastning på fastigheten som påverkar dess marknadsvärde. Förekomsten av radon i ett hus har också inverkan på marknadsvärdet och därmed taxeringsvärdet. Regeringsrätten har förordnat om sänkning av taxeringsvärdena i fall då fastigheternas hus innehållit alltför mycket radon. Sänkningen motsvarade i stort sett de kostnader som skulle uppstå för erforderliga åtgärder att nedbringa radonhalten till en godtagbar nivå.

Gemensamt för detta slag av fastighetsbelastningar utom belast— ningar av fornlämningar är att de verkar sänkande på fastighetens marknadsvärde, oberoende av om åtgärder för att eliminera belast- ningen är avsedda att genomföras omedelbart eller inte. Såvitt

arkeologiutredningen kan bedöma påverkas fastigheters marknadsvär- de av fornlämningsservitut först när arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas. I några sådana fall har fastig- heternas taxeringsvärde sänkts. Att så skett måste bygga på anta-

gandet att marknadsvärdet sänkts i motsvarande mån.

I betänkandet (SOU 1984:37) Rullande fastighetstaxering m.m. före- slås att den allmänna och den särskilda fastighetstaxeringen er- sätts med en årlig fastighetstaxering, s.k. rullande taxering. Vidare föreslås bl.a. att man vid fastighetsvärderingen bör utöka möjligheterna att frångå riktvärdena, dvs. de omständigheter som kan föranleda justering såsom s.k. säreget förhållande.

• Sida 86
•  Original

5.4. Undersöknipgskostnaders inverkan på pyror

Hyrorna i bostadslägenheter bestäms i princip på grundval av hy- reslagens bruksvärderegler. Med en lägenhets bruksvärde avses vad den kan anses vara värd från hyresgästens synpunkt i förhållande till likvärdiga lägenheter på samma ort. Vid jämförelseprövningen skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och för- valtas av allmännyttiga bostadsföretag. Hyrorna i dessa företag får därför en prisledande funktion.

Det har i olika sammanhang gjorts gällande att de arkeologiska undersökningskostnaderna föranleder fastighetsägarna att kompen- sera sig genom att ta ut högre hyror. Mot detta påstående kan dock allmänt invändas att bruksvärdesystemet i stort sett omöjlig- gör hyreshöjningar av sådant slag.

Det har inte gått att få reda på om de arkeologiska undersöknings- kostnaderna lett till hyreshöjningar i bostadsbeståndet. Teore- tiskt och kanske några gånger i praktiken har allmännyttiga bostadsföretag, som åsamkats undersökningskostnader, kunnat kom- pensera sig genom höjda hyror. Alternativt har kostnaderna kunnat fördelas på företagets hela bestånd. Motsvarande möjligheter till kompensation och fördelning saknas i de flesta fall för de privata fastighetsägarna. Dessa får därför många gånger själva bära ifrågavarande kostnader, i den mån de inte inryms i bruksvärdet.

Hyran för lokaler bestäms efter marknadsvärdet. Kostnader för arkeologiska undersökningar kan tas ut i högre lokalhyror, i den mån de begärda hyrorna är marknadsmässiga. Enligt vad arkeologi— utredningen erfarit torde det i regel ha varit möjligt att helt eller delvis kompensera sig för undersökningskostnader genom att ta ur högre lokalhyror.

5.5. Tillämpning av bostadsfinansieringsförordningen

Nuvarande författningar på bostadsfinanseringssidan medger inte generellt att kostnader för arkeologiska utgrävningar kan ingå i låneunderlaget. I enstaka speciella fall, särskilt när markkost-

• Sida 87
•  Original

naderna varit förhållandevis låga, har undersökningskostnaderna bedömts kunna inrymmas i det s.k. lägestillägget. Som exempel kan nämnas exploatering som utförts i flera kvarter i centrala Lund. Kommunen, som ägde marken, kunde vid exploateringen utjämna och fördela utgrävningskostnaderna på samtliga fastigheter, även sådana som inte belastades av fornlämningar. Länsbostadsnämnden fastställde lägestillägget på grundval av markvärdet. Markpriset, som generellt sett ansågs vara högt på grund av att utgrävnings- kostnader ofta uppstod, bedömdes inrymma det belopp som motsvara- de utgrävningskostnaderna i det konkreta fallet.

5.6. Den arkeologiska undersöknipgsverksamheten

Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig kunskaps- uppbyggnad. Resultaten utnyttjas dels direkt i kulturminnesvårdens löpande verksamhet, dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Fältundersökningarna ingår därmed som en viktig del av fornminnesvården och den arkeologiska forskningen.

Verksamheten med arkeologiska undersökningar innefattar vidare flera olika expertuppgifter. Förutom prospektering och undersök- ning i fältet med åtföljande rapportering skall man kunna bistå med utlåtanden och kostnadsberäkning av presumtiva undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom erfarenhetsåterföring på olika nivåer. Allteftersom den arkeologiska undersökningsverksamheten har vuxit i omfattning och komplexitet har kraven ökat på RAÄ:s centrala myndighetsfunktion, som är inriktad på allmänna råd och riktlinjer för verksamhetens bedrivande, uppföljning, utvecklingsarbete, information och utbildning.

Arkeologiska undersökningar utförs i dag av RAÄ, länsmuseer, kom- munala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissa

fall kulturgeografiska institutioner. Universitetens undersökning- ar är ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten. De be- kostas av universitetens egna medel eller genom särskilda anslag, t.ex. från forskningsråd. Endast i undantagsfall och när undersök- ningen passar in i det egna verksamhetsprogrammet åtar sig univer- siteten i dag exploateringsundersökningar.

• Sida 88
•  Original

För exploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt läns- och kommunala museer. Inom ämbetet finns för detta ändamål en särskild, uppdragsfinansierad enhet, UV. På Gotland utförs exploa— teringsundersökningar av RAGU.

RAÄ och museerna genomför också i enstaka fall forskningsunder- sökningar, som då i allmänhet bekostas av externa anslag. RAGU intar dock en särställning i detta avseende. Forskningsundersök- ningar i form av beredskapsarbeten ingår nämligen här i den ordi- narie verksamheten.

Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är i dag exploate- ringsundersökningar. Detta beror inte bara på att exploaterings- verksamhet och andra former av ändrad markanvändning ger orsak till många undersökningar utan också på att resurserna för forsk- ningsundersökningar är mycket begränsade. Som en följd härav har exploateringsundersökningarna i Sverige kommit att inta en mer central roll för den arkeologiska forskningen än vad fallet är i många andra länder, där resurserna för forskningsundersökningar i vissa fall är betydande.

5.6.1. Beslut om undersökning

Många av de fornminnesärenden som länsstyrelsen behandlar har ursprungligen initierats i annan form än genom samråd enligt 8 S FML. Länsantikvarien deltar enligt länsstyrelsens arbetsordning i en mängd ärenden som kan avse översiktlig fysisk planering och detaljplanering, nya vägar, fastighetsbildning, ledningsdrag- ningar, täkter m.m. Arbetsföretag kan kräva tillstånd enligt såväl FML som andra lagar.

I regel aktualiseras dock flertalet ärenden enligt FML genom remisser från byggnadsnämnderna eller förfrågningar från företag och enskilda som genom byggnadsnämnden informerats om att ett planerat arbetsföretag kan beröra en fornlämning. Byggnadsnämnder- na har en betydelsefull informationsuppgift när det gäller even- tuella fornlämningsförekomster.

• Sida 89
•  Original

Då en förhandsförfrågan eller tillståndsansökan kommit in till länsstyrelsen kan länsstyrelsen remittera ärendet till länsmuseet, som företar en besiktning och/eller samråder med exploatören för att utreda hur arbetsföretaget kan genomföras utan att fornläm- ningar behöver beröras.

Om det inte kan undvikas att fornlämningar berörs eller då sär- skilda specialinventeringar, prospekteringar eller provundersök- ningar bedöms nödvändiga samråder länsantikvarien med RAÄ:s under- sökningsverksamhet eller det undersökande museet som lämnar förslag om vad sådana undersökningar kan kosta. Sökanden informe- ras om förslagen och uppmanas att ansöka om tillstånd till arbets- företaget eller låta genomföra en provundersökning. Diskussioner förs ofta i detta skede mellan länsstyrelsen, sökanden och den undersökande institutionen. Länsstyrelsen måste noga pröva det förslag och den vetenskapliga ambitionsnivå som undersökaren häv- dar. Länsstyrelsen måste också utan att sökanden lider rättsför- lust undersöka om förändringar i det planerade arbetsföretaget

kan minska omfattningen av en arkeologisk undersökning eller göra den onödig.

Det slutliga beslutet om tillstånd enligt FML till arbetsföretaget fattas formellt av chefen för länsstyrelsens juridiska enhet med länsantikvarien som föredragande. I regel torde beslut som föran- leder höga kostnader för sökanden fattas av landshövdingen eller länsstyrelsens styrelse.

5.6.2. Den statliga uppdragsverksamheten

UV inrättades den 1 juli 1967. Verksamheten skulle vara själv- finansierande och taxor för uppdragsverksamheten skulle faststäl- las i samråd med RRV.

För beräkning av taxorna föreskrevs en mer långtgående kostnads— täckning än vad RAÄ förordat och som tidigare tillämpats. Grund- principen var full kostnadstäckning för statsverket, vilket inne- bär att man vid beräkning av taxorna skall beakta inte bara direk- ta kostnader för UV:s personal m.m. utan också kostnader för RAÄ:s administration, lokaler och övriga centrala uppgifter.

• Sida 90
•  Original

Förutom UV:s huvudkontor i Stockholm har efter hand inrättats regionala kontor ute i landet, UV Syd i Lund, UV Väst i Kungsbacka och UV Öland i Borgholm, det senare under avveckling sedan 1984. Dessa kontor har ansvaret för UV:s undersökningar inom resp. region. För större undersökningar, som kan aktualiseras i Norr- land, håller UV en viss beredskap. På Gotland utförs uppdrags- undersökningar av RAGU, som från 1984 fungerar som regionkontor för UV. Ytterligare ett kontor har tillkommit, UV Uppsala, vilket dock ej har ett självständigt regionkontors status utan närmast fungerar som ett lokalkontor under Stockholmskontoret.

Kulturminnesvårdens omorganisation 1975-1976 medförde ingen omedelbar strukturell förändring av undersökningsorganisationen. Inriktningen av arbetet kom emellertid att förändras avsevärt. Framför allt gällde detta regionkontoren som, vid sidan av läns- museerna, snabbt kom att bli en remiss- och utredningsinstans för länsantikvarierna, t.ex. när det gäller arbete med att ta fram underlag för antikvariska bedömningar etc. Denna servicefunktion ligger vid sidan av den huvuduppgift som UV har. Regionkontoren har vidare som en följd av sin specialkompetens i varierande grad kommit att delta i länsantikvarieföredragningar och lokala antik- variska arbetsgrupper, som t.ex. den s.k. fornminnesgruppen vid länsstyrelsen i Göteborg. Decentraliseringen till länsstyrelserna av beslutsfunktionen enligt FML ledde således till att regionkon- toren fick en ny roll på det regionala planet och därmed en gentemot UV:s centrala ledning störne självständighet. Detta aktualiserade i sin tur behovet av en förändrad organisation.

Efter en inom RAÄ utförd utredning genomfördes en omorganisation 1979. Denna innebar dels en decentralisering av ansvar och uppgif- ter till regionkontoren, dels en ökad integration av UV i RAÄ:s undersökningssektion. Förutom en nyinrättad centralenhet med sam- ordningsansvar främst avseende ekonomi- och personalfrågor in- rättades också ett nytt regionkontor för Mellansverige, UV Mitt.

Efter ytterligare organisationsförändring kom UV att inta den position den f.n. har, nämligen dels som expertorgan för arkeolo- giska undersökningar, dels som organ för externfinansierad upp- dragsverksamhet.

• Sida 91
•  Original

5.6.3. Länsmuseer och kommunala museer

Inrättandet av UV—organisationen vid RAÄ ledde till förändringar av den arkeologiska undersökningsverksamheten vid länsmuseerna och vissa kommunala museer. Vissa museer behöll sin arkeologiska uppdragsverksamhet medan andra i princip avvecklade verksamheten. I övriga län delar UV—organisationen och länsmuseerna på uppdra— gen. Denna uppdelning, som utvecklats efter hand, har under den senaste femårsperioden reglerats genom skrivna avtal. Innehållet i dessa varierar. Uppdelningen kan t.ex. vara geografisk som i Halland, där länsmuseet gör undersökningar i södra delen och UV Väst i norra. I andra fall är den baserad på att länsmuseet åtar sig de mindre omfångsrika undersökningarna, i allmänhet inom läns— museets närområde, medan UV tar hand om de övriga. I några län har länsmuseet förbehållit sig möjligheten att undersöka sådana objekt som har direkt betydelse för museets egen forskning. Motiveringarna för de olika handlingsvägarna har skiftat från fall till fall.

5.6.4. Den centrala myndighetsfunktionen

Kulturminnesvårdens omorganisation 1975—1976 gav nya förutsätt- ningar för RAÄ:s arbete. Med decentraliseringen av undersöknings- besluten till länsstyrelserna följde en starkare markering av RAÄ:s centrala verksfunktioner. Som central tillsynsmyndighet enligt FML skall RAÄ dels följa arbetet på det regionala planet, dels svara för rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling (FoU).

De begränsade resurserna har enligt RAÄ:s bedömning gjort det nödvändigt att koncentrera de centrala myndighetsuppgifterna inom undersökningsområdet till ett fåtal uppgifter. Eftersom undersök- ningsverksamheten under det senaste decenniet har präglats av såväl organisatoriska som innehållsmässiga förändringar, har RAÄ prioriterat utbildningssidan. Förutom UV:s interna utbildning har myndigheten sedan 1976 anordnat årliga metodkonferenser riktade till alla verksamma fältarkeologer och handläggare på länsstyrel— ser och länsmuseer. Dessa konferenser kan ses som en löpande fort-

• Sida 92
•  Original

bildning men fungerar också som en form av allmän rådgivning för undersökningsverksamheten i landet.

För att få en bättre överblick över den totala undersökningsverk— samheten har vissa insatser också gjorts för att förbättra upp- följningen. Sedan 1964 gör RAÄ således en översiktlig redovisning av alla arkeologiska exploateringsundersökningar i landet, Arkeo- logi i Sverige, samt specialredovisningar för vissa analysresul- tat. Försök med mer fördjupade resultatanalyser har också inletts med utgångspunkt i UV:s egna undersökningar. Vid sidan av metod— konferenserna och den allmänna rådgivning som där sker har en ut- givning i häftesform av allmänna råd för arkeologiska undersök- ningar inletts.

5.7. Kostnadsutvecklipg för arkeologiska exploateripgsunder— sökningar

Som nämnts tas kostnaderna för UV:s undersökningar ut med stöd av en av RRV godkänd taxa. Denna är så konstruerad att den undersö- kande personalen har indelats i kategorier efter funktion och lönenivå. För resp. kategori har framräknats en genomsnittlig timkostnad inkl. pålägg för omkostnader. Påläggen avser löne— kostnadspålägg, rapportkostnad, vissa indirekta kostnader samt övriga kostnader. Ersättning för vissa utlägg ingår inte i taxan utan debiteras särskilt. Det gäller t.ex. kostnader för grov- arbetskraft, inhyrda maskiner, resor, traktamenten och tryckkost— naderna för rapporter. Taxan är uppbyggd för att ge UV full kost- nadstäckning.

UV:s verksamhet har varierat kraftigt under årens lopp, vilket framgår av en tabell för åren 1958 - 1982 (tab.l). Samma varia- tioner har UV:s kostnader exkl. grovarbets— och maskinkostnader för åren 1971-1982 (tab.2)

Även vad gäller länsmuseernas och de kommunala museernas uppdrags-

frekvens föreligger tidvis kraftiga variationer. Detta framgår av en sammanställning, som avser ett urval av museerna (tab. 3-4).

Urvalet är begränsat med hänsyn till att det saknas aktuella upp- gifter beträffande övriga museer.

• Sida 93
•  Original

UV:s undersökningsvol i 1000 mZ/år

100

90 80 70 60 50 40 30

Tabell 1

20 10

___—M_—

1958 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 Nuvarande ordning 93

• Sida 94
•  Original

UV:s kostnader 1971 — 1982 (exkl. grovarbets— och maskinkostnader)

Total kostnad Statlig uppdragsgivare Kommunal uppdragsgivare Privat uppdragsgivare

1971 2 235 848 1 514 064 68 Z 298 225 13 % 423 559 19 Z

1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

10 11 17 10

267 633 036 914 309 009 217 192 087 582 392 043 977 489 462 780 844 423 830 488 636 409

¹ 474 ¹ 492 ² 107 ³ 728 ³ 950 ² 402 ⁶ 798 ⁶ 479 ⁷ 002 ² 853 ⁴ 656

363 497 330 988 865 971 407 705 915 387 174

45

41

52 54 54 40 67 58

41

38 45

N

760 308 703 130 256 187 589 672 604 954 841 079 202 965 247 537 042 442 382 255 483 359

23 36

17 16 17

20 25 24 33 26 27

Z N

%

032 833 225 055 102 419 829 040 480 774 894 601 278 194 227 378

831

574 743 318 766 876

32 23 31 30 29 40

8

18 26 36 28

2

Tabell 2

• Sida 95
•  Original

Kostnader för arkeologiska undersökningar (exkl. grovarbets— och maskinkostnader)

Stockholms Stadsmuseum

Total kostnad Statlig uppdrags— Kommunal uppdrags— Privat uppdrags—

givare givare givare 1975 806 518 — 806 518 100 Z — 1976—77 672 157 — 672 157 100 Z — 1978 217 063 61 775 29 Z 119 649 55 Z 35 639 1979 7 000 7 000 100 Z — - 1980 — — - — 1981 124 554 — 124 554 100 Z — 1982 344 051 1 000 0,3 Z 120 229 34,9 Z 222 822

Göteborgs Arkeolo— giska Museum

1973 298 000 - 267 000 90 1974 221 000 — 195 000 88 1975 264 500 — 244 000 92 1976 206 400 — 201 000 97 1977 254 000 — 254 000 100 Z —

1978 286 000 — 275 000 96 Z 11 000 1979 195 000 — 190 000 97 Z 5 000 1980 14 000 — 14 000 100 Z — 1981 310 000 — 258 000 83 Z 52 000 1982 203 000 - 174 000 86 Z 29 000

31 000 26 000 20 500 400

Lh NNNN

16

64,8

10 12

17 14

Z Z N Z Z

Tabell 3

• Sida 96
•  Original

Malmö Museum

Total kostnad Statlig uppdrags— Kommunal uppdrags— Privat uppdrags— givare givare givare

1972 258 583 — 181 346 70 77 237 30 Z 1973 362 586 — 234 251 65 128 335 35 1974 483 038 — 475 125 98 7 913 2 1975 370 089 — 205 847 56 164 242 44 1976 593 200 — 456 378 77 136 822 23 1977 1 345 297 — 568 082 42 777 215 58 1978 1 876 556 — 1 246 343 66 Z 630 213 34 1979 2 726 630 — 2 119 302 78 Z 607 328 22 1980 3 118 640 — 2 991 283 96 Z 127 357 4 1981 3 728 366 — 2 653 965 71 Z 1 074 401 29 1982 2 492 620 — 1 597 225 64 Z 895 395 36

Jämtlands Museum

1975 18 200 — 9 500 52 Z 8 700 48 Z 1976 6 550 4 600 70 Z — 1 950 30 Z 1977 109 922 - — 109 922 100 1978 27 050 - — 27 050 100 1979 213 281 43 667 21 Z — 169 614 79 1980 356 350 54 500 15 Z 11 000 3 Z 290 850 82 1981 193 573 110 290 57 Z 4 783 2 Z 78 500 41 1982 784 974 343 895 44 Z 414 079 53 Z 27 000 3

N N N N se se se se se

N N

NNNNN

Tabell 4 N N N N

S(31J 1985 13 N N

• Sida 97
•  Original

Museernas kostnadsutveckling är svår att bedöma. Olika taxeprin- ciper och ambitioner i fråga om total eller partiell kostnadstäck— ning har funnits och finns alltjämt. Principen om hel kostnads- täckning torde i allmänhet inte ha uppnåtts. Länsmuseernas sam— arbetsråd har i februari 1983 rekomenderat sina medlemsorganisa— tioner att vid uppdragsverksamhet följa en särskild UV-taxa som är gemensam för samtliga länsmuseer. Den rekomenderade taxan ansluter bättre än förut till UV:s taxa men ger ändå inte uttryck för principen om full kostnadstäckning i den mening som gäller för UV.

För bedömning av frågan om fördelning av kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar är av intresse att utreda hur bestäl— larna av undersökningarna fördelar sig på statliga, komunala och

privata intressenter.

I fråga om UV ger en tabell (tab. 5) över UV:s kostnader exkl. grovarbets— och maskinkostnader en bild av på vilket sätt under- sökningarna fördelar sig mellan de tre kategorierna uppdragsgiva-

re. Tabell 5 Staten Komuner Privata 1971 1 514 064:- 68% 298 225:- 13% 423 559:- 19% 1972 1 474 363:— ]45% 760 079:— 23% 1 032 601:- 32% 1973 1 492 497:- 41% 1 308 202:— 36% 833 278:- 23% 19711 2 107 330:- 52% 703 965:— 17% 225 19”:- 31%

1975 3 728 988:— 54% 1 130 247:- 16% 1976 3 950 865:— 54% 1 256 537:- 17% 102 378:— 29% 1977 2 402 971:- 40% 1 187 042:- 20% 419 831:- 40% 1978 6 798 407:— 67% 2 589 442:- 25% 829 574:- 8% 1979 6 479 705:— 58% 2 672 382:- 24% 2 040 743:- 18% 1980 7 002 915:- 41% 5 604 255:- 33% 4 480 318:- 28% 1981 2 853 387:— 38% 1 954 483:— 26% 2 774 766:- 36% 1982 4 656 174:- 45% 2 841 359:- 27% 2 894 876:- 28%

055 227 = — 30%

NNN—A

Tot. 44 461 666:- 49,5% 22 306 218:— 24,8% 23 112 345:- 25,7%

• Sida 98
•  Original

Staten står genomsnittligt för hälften av undersökningskostnader— na medan kommunala och privata uppdragsgivare står för omkring en fjärdedel var. Den offentliga sektorn dominerar således bland uppdragsgivarna. Ganska många arkeologiska undersökningar, som bekostas av kommuner, har förundersökningskaraktär och utgör ett led i den komnunala planeringen. Undersökningar, som bekostas av enskilda, gäller däremot i allmänhet större dyra exploateringar avseende t.ex. utbyggnad av industriområden samt kontor i stads— kärnor. Vad gäller museerna är det som bl.a. framgår av tab. 3 och 4 svårt att kouma fram till en entydig bedömning i fördel- ningsfrågan.

• Sida 99
•  Original

6. RIKSREVISIONSVERKETS REVISIONSRAPPORT

I april 1983 lämnade RRV en revisionsrapport benämnd Resultat och resurser i kulturminnesvården.

Revisionsrapporten tillställdes bl.a. RAÄ samt alla länsstyrelser och regionala museer. Synpunkter på rapporten lämnades av RAÄ, 12 länsstyrelser, l7 museer, Föreningen Sveriges landsantikvarier, Länsmuseernas samarbetsråd, Sveriges museimannaförbund, Förening— en Sveriges länsantikvarier och statens kulturråd.

Den i det följande redovisade remissannmnställningen innehåller vissa remissinstansers synpunkter på frågor i rapporten som har samband med arkeologiutredningens arbete. Frågorna behandlas i

stort sett i samma ordning som i rapporten.

6.1. Fornminnesinventeringen

RRV föreslår att ambitionsnivån sänks när det gäller den fortsatta fornminnesinventeringen så att resurser kan frigöras och överföras till länsstyrelserna. Därmed kan enligt RRV bättre möjlighet ska- pas för länsantikvarierna att arbeta med långsiktiga frågor och att utveckla samarbetet med kommuner. RRV konstaterar vidare att, eftersom det kända fornlämningsbeståndet genom den pågående nyin- venteringen av fornlämningar ökar, samhällets kostnader för skyd— det av fornlämningar konmer på sikt sannolikt att öka.

RRV:s förslag väcker starkt motstånd hos så gott som alla remiss-

instanser.

Föreningen Sveriges landsantikvarier, som bl.a. uppehåller sig vid sambandet mellan levandegörande av kulturarvet och fornminnes- inventeringen, uppger:

Fornlämningsregistret är grundvalen för arbetet inom fornminnesvården. Utan registret skulle inte kultur— minnesvårdens decentralisering och integrering i sam, hällsplaneringen kunnat genomföras. Registret utgör grunden för kulturminnesvårdens redovisning och priori— teringar vid fysisk planering. Genom registret kan också

• Sida 100
•  Original

det dagliga arbetet med besiktningar, kontroller, råd— givning och information underlättas. - - -

Ett av RRV:s viktigaste argument mot fornminnesinvente— ringen är att den inte används för levandegörande. Rap— porten ger härvidlag en helt felaktig bild. Registret är grunden för allt levandegörande — - -

Vidare innebär inventeringen redan i sig ett levandegö— rande. Efter fältarbetet publiceras resultaten regelbun- det i hembygdspublikationer och dagspress. Den ekono— miska kartan gör registret tillgängligt för alla. I själva verket torde den ekonomiska kartan innebära den mest omfattande och resultatrika insatsen för levandegörande som har förekommit inom svensk kulturminnesvård och naturvård. Som en följd av fornminnesinventeringen och den ekonomiska kartan är fornlämningarna den överlägset bäst kända delen av vårt kulturarv och vår historia.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför:

I rapporten hävdas att kostnaderna för skyddet för forn- lämningar och för arkeologiska undersökningar komner att öka eftersom den pågående fornminnesinventeringen ger en ökning av fornlämningsbeståndet. Utvecklingen är enligt rapporten "oöverblickbar" och den höjda kostnads- nivån förmodas ge samhällsekonomiska konsekvenser. Reso— nemanget kan förefalla bestickande men är ändå missvi- sande. En stor del av de fornlämningar som upptäckts vid revideringen av fornminnesinventeringen och förteck- nats i fornlämningsregistret är av sådan karaktär att de inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning blir föremål för arkeologisk undersökning vid en exploa- tering. Detta gäller t.ex. vissa byggnads- och odlings- lämningar, varphögar från gruvbrytning, äldre vägsträck— ningar och andra lämningar från historisk tid. I övrigt har nyinventeringen i Uppsala län inneburit att kultur- minnesvårdens intressen kunnat preciseras tydligare, att länsstyrelsen, koumunerna och enskilda har fått ett bättre underlagsmaterial för bedömningen av om fornläm— ning berörs av exploatering. Inte minst från ekonomisk synpunkt är detta väsentligt. Brister i inventeringsma- terialet har i en del fall inneburit att mycket stora fornlämningsområden upptäckts först i ett sent skede av planeringen eller under pågående exploatering. Detta har då fått mycket kostnadskrävande förseningar som följd och medfört onödiga samt onödigt kostsamma arkeo— logiska undersökningar. Erfarenheten visar enligt läns— styrelsens uppfattning entydigt att ett bra invente— ringsunderlag underlättar såväl bevarande som planering för exploatering och att höga kostnader såväl för beva- rande som för arkeologiska undersökningar härigenom till stor del kan undanröjas.

Liknande synpunkter framförs av andra länsstyrelser.

• Sida 101
•  Original

RAÄ hävdar att fornminnesinventeringen inte medför att antalet av FML omfattade fornlämningar ökar utan i stället innebär att kun— skapen om fornlämningar ökar. Enligt ämbetets mening bidrar de ökade kunskaperna både till målet att göra vårt kulturarv levande och till minskade samhällskostnader genom att riskerna reduceras för oförutsedda konflikter mellan bevarande— och exploateringsin- tressena i kulturlandskapet.

RAÄ framhåller vidare att ämbetet bör ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

6.2. Översyn av fornminneslagen m.m.

RRV påpekar att det lagreglerade skyddet av fornlämningar ger upphov till kostnader, som gäller begränsningen av markanvändning, rättsligt-administrativt hanterande av de ärenden som lagen gene- rerar samt de arkeologiska undersökningar som utförs på uppdrags- basis av RAÄ, länsmuseer m.fl. Kostnaderna för arkeologiska under- sökningar drabbar såväl stat och kdmnun som företag och enskilda. RRV konstaterar att det kända fornlämningsbeståndet genom den pågående nyinventeringen av fornlämningar ökar. Därmed är det också enligt RRV:s mening sannolikt att samhällets kostnader för skyddet av fornlämningar på sikt kmmmer att öka. Därför föreslår RRV att de samhällsekonomiska konsekvenserna på sikt av fornläm- ningsskyddet skall klargöras innan ställning tas till finansie- ringsformerna för de arkeologiska undersökningarna. Arkeologiut— redningen borde enligt RRV ges i uppdrag att studera denna fråga.

RRV framför även den uppfattningen att FML genom sin karaktär av absolut skydd åt fornlämningar inte ger incitament till kultur- minnesvårdens organ att göra tillräckligt långtgående priorite— ringar. RRV grundar sin uppfattning på gjorda iakttagelser beträf— fande RAÄ:s arkeologiska undersökningsverksamhet. RRV understryker att RAÄ har ett ansvar att följa FML:s kostnadseffekter även utan- för den egna organisationen samt att informera statsmakterna om utvecklingen. RAÄ bör vidare genom uppföljning av den arkeologiska undersökningsverksamheten ta fram ett underlag som möjliggör hår— dare prioriteringar när det gäller val av ambitionsnivå för under-

• Sida 102
•  Original

sökningarna. RRV föreslår att RAÄ hos regeringen initierar frågan om ett bättre och mera tidsenligt utformat skydd av fornlämningar som ersättning för FML.

Närmare tjugo remissinstanser avvisar bestämt behovet av en över— syn av FML.

Malmö museum anför:

Hela rapporten andas oförståelse gentemot grundläggande principer för frågor rörande landets kulturarv. Det upplevs i utredningen som anmärkningsvärt att en del av landets kulturarv är skyddat genom en stark fornminnes— lagstiftning. Man räknar i utredningen i rent ekonomiska termer och menar att kraftiga, långtgående prioritering- ar bör ske vid lagens tillämpning; prioriteringar som skulle ge ekonomiska vinster företräde gentemot vårt kulturarv. Man talar t.ex. om att det är nödvändigt att göra mera långtgående prioriteringar vid val av under- sökningstillfällen och ambitionsnivå i undersöknings- verksamheten. Detta konstaterande har uppfattats som ett hån mot historia, en historia som präglat kultur— landskapet under tusentals år och med vilken närhisto- ria bygdens innevånare känner samhörighet.

Konsekvenserna av dylika prioriteringstankar måste otvetydigt bli att vissa delar av kulturlandskapet måste undantagas undersökningar. Den nuvarande fornminneslagen ger varje bygd rätten att säkra sitt kulturarv. Det skall emellertid tilläggas att RRV:s påpekande om behovet av prioriteringar och minskad ambitionsnivå har gett diskussionen om dylika ytterligare fart. Sådana har alltid förekommit.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför:

Det finns tendenser i rapporten att sätta fornminnesla- gen ifråga. Länsstyrelsen vill framhålla dess betydelse för arbetet. Genom den har kulturminnesvården ett bety- delsefullt instrument att hantera bevaringsfrågor. Lagen tar också hänsyn till att avvägningar skall göras. De ekonomiska kraven som lagen ställer är en del av skydds- nätet. Länsstyrelsen har den uppfattningen att det regelsystem som finns fungerar väl. Genom samråd och andra kontakter under t.ex. planarbete förs kontinuer- liga diskussioner om avvägningar av fornminnesintressen och andra intressen. En exploatör har därvid goda möj- ligheter att väga undersökningskostnaden mot andra.

Det är också väsentligt att påpeka att det dokumenta— tionsansvar som fornminneslagen lägger på exploatören

• Sida 103
•  Original

inte bara har kortsiktigt mål utan avser också kommande generationer, som vill kunna återskapa historia.

Länsstyrelsen i Örebro län kan stödja tanken på en översyn av lagen. Denna översyn bör dock enligt länsstyrelsen inte få gå ut över lagens grundläggande bevarande— och kunskapsmål.

RRV:s förslag om en starkare målinriktning av de arkeologiska undersökningarna samt en bättre uppföljning — såväl kvalitativt som kostnadsmässigt — och erfarenhetsåterföring möts positivt av flera remissinstanser när det gäller den kvalitativa uppföljning— en.

Stiftelsen Jönköpings läns museum uttalar:

Beträffande RAÄ:s arkeologiska undersökningsverksamhet pekar RRV på bristande uppföljning och härpå baserad forskning, vilket i sin tur omöjliggör ett fullgott beslutsunderlag i FML-ärenden samt en icke tillräckligt vetenskapligt problemorienterad utgrävningsverksamhet. Stiftelsen delar härvid RRV:s bedömning och rekommenda- tioner, vilka dock synes föranledda mer av en kritisk inställning till FML:s kostnadsansvar än av insikten att uppföljning och vetenskaplig problemorientering i sig möjliggör en ökad effektivitet och ekonomiskt med- vetna prioriteringar i den arkeologiska undersöknings— verksamheten.

Förslaget till en mindre rigorös tillämpning av 6 S FML avvisas

av så gott som samtliga av de instanser som uttalar sig i denna fråga.

Föreningen Sveriges länsantikvarier anför:

RRV menar att en mindre rigorös tillämpning av 6 S forn— minneslagen skall göras. I själva verket sker redan i dag en grundlig prövning av undersökningarnas omfatt- ning. Inte minst gäller detta boplatsgrävningar av olika slag. Det skulle därför bli en mycket grannlaga uppgift att prioritera hårdhäntare än nu. Bakom lagens text ligger ju den tanken att fornlämningen är ett slags servitut. För att häva detta och därmed öka markens ekonomiska värde krävs en motprestation, nämligen att det som tas bort skall dokumenteras för att den på detta sätt skall "bevaras" för eftervärlden. Den ekonomiska insats som krävs är en del av skyddet av fornlämningen.

• Sida 104
•  Original

Stiftelsen Älvsborgs länsmuseum uppger:

RRV tar i sammanhanget också upp FML 5 6. Den i dag allmänt omfattade principen att kostnaderna för en undersökning av ett fornminne skall åvila den sökande måste enligt länsmuseets uppfattning upprätthållas, om FML skall kunna behålla sin preventiva effekt. RRV anser emellertid att tillämpningen i dagens läge medför allt- för stora kostnader för de sökande. Denna uppfattning måste trots RRV:s åberopande av olika rättsfall beteck- nas som subjektiv. Frågan är helt enkelt i vilken mån vi anser att det förflutna intresserar oss. Att intres- set för vårt lands förhistoria - inte minst i Väster- götland — är utomordentligt stort, och ständigt ökar, är uppenbart. Rent konkret torde kostnaderna för arkeo- logiska undersökningar enligt FML i genomsnitt inte ligga på någon orimlig nivå i jämförelse med totalkost— naderna.

Det går inte heller såsom RRV tycks mena, att i förväg generellt peka ut ett visst antal mera skyddsvärda ob— jekt, som sedan för all framtid skulle skyddas i motsats till huvudparten av andra fornminnen. Det förutsätter en statisk och därmed ovetenskaplig syn på hela forn- lämningsbeståndet.

Föreningen Sveriges landsantikvarier uppger:

RRV motiverar förslaget om en "mindre rigorös tillämp— ning av fornminneslagens 6 5" med att sökandenas "kost- nader måste dämpas". Något belägg för detta påstående presenteras inte. Under 1981 uppgick den totala kostna- den endast till 13 milj.kr., och i 84 % av alla fall understeg den 50 000 kr./uppdrag. Man kan jämföra kost— naden med den konstnärliga utsmyckningen på 1 % av bygg— nadskostnaderna, som numera allmänt accepteras.

Västerbottens museum och Jönköpings läns museum anger uttryckligen att de arkologiska undersökningskostnaderna är mikroskopiska i förhållande till de totala exploateringskostnaderna.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län avser länsstyrelsen att fortsätta den måldiskussion som pågår med de undersökande insti-

tutionerna i syfte att begränsa kostnaderna för exploatörerna. Länsstyrelsen påpekar att en ordentlig måldiskussion dock även

kan leda till krav på ökade utgrävningskostnader.

• Sida 105
•  Original

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför:

RAÄ anför:

Att försumma kartläggningen och tolkningen av vår tidi— gare historia är aldrig försvarbart; skyddet som forn— minneslagen ger fyller väl sin funktion och står inte enligt länsstyrelsens mening i konflikt med andra in- tressen. Det är däremot angeläget att som RRV framhåller studera kostnadsbilden i samband med arkeologiska under- sökningar vilka regelmässigt ställs som villkor i beslut enligt 6 5 fornminneslagen. Kostnadsproblematiken som knyter an till 9 5 skall visserligen utredas i annat sanmanhang, men länsstyrelsen vill ändå peka på ett par saker. För det första bör stor vikt läggas vid RRV:s resonemang kring metod och syfte med exploateringsut— grävningarna; den betydande kunskap, som finns samlad i dag och i hög grad hos UV och motsvarande kommunala/ regionala verksamheter, bör ge goda förutsättningar till preciserade frågeställningar att besvaras vid varje enskild undersökning. Möjligheten att härigenom kunna avstå från rigorös dokumentation i fornlämningens alla delar eller alternativt tillämpa förenklade undersök- ningsmetoder i vissa fall bör totalt sett kunna sänka undersökningskostnaderna. Detta förutsätter givetvis att stora krav ställs på den undersökande institutionen att vid kostnadsberäkningen klart redovisa syftet med dokumentationen.

För det andra har många gånger visat sig att enskilda företag av smärre storlek drabbats av undersökningskost- nader som inte avses enligt 9 5 fornminneslagen. Läns- styrelsen får förorda att det allmännas kostnadsansvar bättre preciseras i liknande fall. Den stora kostnaden för undersökningsverksamheten tycks dock ligga i organi- sationens uppbyggnad och arbetssätt. Framför allt synes UV:s verksamhet dras med kostnader vilka kan vara svåra att godta för den enskilde och som dessutom tycks drabba mindre företag hårdast. Detta gäller särskilt etable- ringskostnader, kostnader för långväga resor och över- nattningar samt rapportkostnader.

RRV har inte gjort någon kostnadsjämförelse mellan UV och andra grävande institutioner, vilket kunde ha varit berikande. På goda grunder kan dock antas att den verk- liga kostnaden för arkeologiska undersökningar som ut— förs av länsmuseet eller kommunen är lägre än UV:s redan genom att färdsträckan mellan institution och undersök— ningsställe ofta är kortare.

Den bakomliggande tanken i rapporten synes vara att en viss del av de kända fornlämningarna och av de fornläm- ningar som påträffas i framtiden genom någon form av förordnanden skall fastställas som fornlämningar och (sannolikt) att endast sådana fastställda fornlämningar

• Sida 106
•  Original

skall undersökas när de förstörs. En lagändring med denna innebörd medför utomordentligt omfattande urvals- och beslutsprocesser under överskådlig tid. Därför kan en sådan lagändring leda till minskade samhällskostnader endast under den förutsättningen, att en ringa bråkdel av de bevarade lämningarna från landets förhistoria och medeltid tillmäts värde och skydd som historiska doku— ment. En sådan utveckling skulle innebära en dramatisk och enligt vår mening oacceptabel förändring av de kul— turpolitiska värderingar som ligger till grund för lagen om fornminnen.

Stiftelsen Hallands Länsmuseer Halmstad och Varberg, som tar upp

frågan om FML genom sin karaktär av generell skyddslag inte ger incitament till tillräckligt långtgående prioriteringar när det gäller fornlämningarnas bevarande, uppger:

6.3

Stiftelsen vill påpeka svårigheten och vanskligheten att klassificera fornlämningar i mer eller mindre be— varandevärda kategorier, eftersom de minst bevarandevär- da då lätt hamnar i en "strykklass", där de på förhand blir tillspillogivna. Fornlämningarnas bevarande måste ses i den aktuella förändringssituationen, men för att göra riktigare bedömningar vore det värdefullt, om RAÄ genom bl.a. statistisk bearbetning av fornminnesinven- teringarna kunde förse regionerna med underlagsmaterial.

Decentraliserigg av undersökningsverksamheten m.m.

Åtskilliga remissinstanser tillstyrker i huvuddrag RRV:s förslag

om decentralisering av undersökningsverksamheten.

Till dessa instanser hör bl.a. Föreningen Sveriges landsantikva-

rier, som anför:

Föreningen Sveriges landsantikvarier tillstyrker RRV:s förslag om decentralisering av undersökningsverksamheten till länsmuseerna. Erfarenheten visar att härigenom kan man uppnå en koppling mellan undersökningarna och den pedagogiska verksamheten och med pågående forskning, erfarenhetsåtervinning och snabbare rapportarbete. Sannolikt får man också lägre kostnader.

Emellertid vill föreningen understryka att en sådan decentralisering måste ske i etapper och i den takt som länsmuseerna förklarar sig beredda att ta hand om verk- samheten. En nödvändig förutsättning är att statsbidra— get till de regionala museerna kvarstår oförändrat och om möjligt byggs ut. Det är också nödvändigt att en

• Sida 107
•  Original

viss resurs bibehållas vid RAÄ som en buffert för sär- skilt stora undersökningar och för vissa specialuppgif— ter. Decentraliseringen måste givetvis också ske på sådant sätt att den stora sakkunskapen och kompetensen vid UV:s regionkontor tillvaratages.

Stiftelsen Jämtlands läns museum uppger:

Beträffande RRV:s övriga förslag tillstyrker stiftelsen decentraliseringen av arkeologiska undersökningar till länsmuseerna. Detta har under ett årtionde med framgång prövats i länet, och visat sig ge en effektiv koppling med levandegörande och forskning. Rapportskrivningen sker regelbundet i omedelbar anslutning till fältarbe- tets avslutande. I stor utsträckning används provunder— sökning och schaktkontroller som ett medel för att und- vika onödiga kostnader för exploatören.

Skaraborgs länsmuseum, som inte anser att utgrävningsverksamheten

helt bör decentraliseras, uttalar vidare:

RAÄ bör fortsätta att utföra betydande större undersök- ningar samt initiera arbeten där grävningsmetodik, pros- pekteringsmetodik etc. kan utvecklas. Det är orimligt att varje länsmuseum skall prova ny utrustning och nya metoder. Forskning och utveckling bör alltså kvarligga på RAÄ:s undersökningsverksamhet som också bör ges medel för metodutveckling. Detta förutsätter att UV åtar sig egna större undersökningar.

Föreningen Sveriges länsantikvarier anför:

Länsantikvarierna vill inte ta någon ställning i fråga om undersökningsorganisationen. Det måste emellertid vara ett krav, att det finns en organisation med bred erfarenhet, som kan ta sig än de undersökningar som är nödvändiga på ett kompetent, snabbt och ekonomiskt rim- ligt sätt. Decentralisering i en eller annan form är lämplig. En decentralisering är ju delvis redan genom— förd genom UV:s lokalkontor och fungerar i denna form bra. Detta kan innebära att länsmuseerna i brist på egen undersökningsverksamhet inte får en naturlig kun— skapsuppbyggnad inom det arkeologiska fältet. Detta måste observeras.— - —

Frågan om decentralisering aktualiserar naturligtvis också fördelningen av arbetsuppgifter centralt - regionalt. På olika sätt berör revisionsrapporten detta. Det är viktigt att en analys om "var vilka uppgifter görs bäst" förs vidare.

• Sida 108
•  Original

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser:

Länsstyrelsen ställer sig i princip positiv till en regionalisering av undersökningsverksamheten. Exempel- vis i Kopparbergs län saknas för närvarande helt en arkeologtjänst. Planer på att inrätta en sådan förelig— ger dock. Det är ändå uppenbart att regionen kan nytto— göra sig en förstärkt kompetens. Förutom att den arkeo— logiska kunskapen inom länet generellt skulle breddas kunde kontrolluppdrag och mindre grävningar utföras till lägre kostnad.

En fullt ut genomförd decentralisering på UV:s bekostnad medför dock samtidigt betydande problem. Den samlade resurs som UV besitter är också en kunskapsbank vars vetenskapliga kapital ständigt växer; små spridda verk- samheter har på intet sätt samma möjlighet att tillägna sig ny fältkunskap eller förmåga att bearbeta nya er— farenheter i ett större sammanhang. Det samlade UV inne- bär också att riket tillförsäkras en specialistpool som är tillgänglig i samband med undersökningar som förut- sätter särskild kompetens. Den ojämna uppdragstillgången blir naturligtvis speciellt märkbar för mindre enheter i regionerna.

Länsstyrelsen ställer sig sålunda tveksam till en allt- för långtgående splittring av UV:s nuvarande resurser. En alternativ modell för decentralisering skulle even— tuellt kunna tillgodose de här redovisade olika behoven, nämligen att respektive länsmuseum förfogar över minst en uppdragsfinansierad arkeolog för begränsade under— sökningar och kontroll samt att UV:s organisation i övrigt delas i ett mindre antal regionalkontor vars administration eventuellt kan repliera på vissa läns— styrelser. I det fornlämningstäta mälardalen bör även fortsättningsvis finnas ett starkt UV—kontor, vilket också kan tillhandahålla specialistkompetens och sär— skild utrustning för undersökningar i landet i övrigt.

RAÄ anför:

I anslutning till kulturminnesvårdens regionala omorga— nisation aktualiserade vi decentraliseringsfrågan vid överläggningar med länsmuseernas samarbetsråd. Vi upp— fattade då att flera museer var intresserade av att bygga upp eller utveckla en redan befintlig undersök— ningsverksamhet. Med några få undantag har museerna emellertid inte satsat på denna verkställighetsuppgift. I något fall har man t.o.m. minskat sitt engagemang. Anledningen är att undersökningarnas volym varierar så starkt från år till år att det på länsnivå kan vara svårt att finansiera erforderlig personal med inkomster av uppdrag. Verksamheten har också utvecklats tekniskt och vetenskapligt så att det åtminstone för de större

• Sida 109
•  Original

6.4. Efter det juli 1984

undersökningarna fordras en bred kompetens som kan vara svår att mobilisera i samtliga län.

Den slutsats som skulle kunna dras av utvecklingen är att det för denna uppgift kan finnas anledning att över- väga en på länsblock utbyggd regional organisation på sanma sätt som för vissa andra specialiteter inom kul— turminnesvården och museiväsendet. Inom uppdragsverk- samhetens ram har ämbetet försökt närma sig en sådan organisationsform bl.a. för att underlätta samverkan mellan de undersökande arkeologerna och länsstyrelser/ länsmuseer och därmed också främja en snabb kunskaps- spridning till allmänheten. Även med en sådan modell är det emellertid mycket viktigt att länsmuseerna utvecklar sin arkeologiska kompetens så att de kan bistå länssty— relser och kommuner som experter inom området och så att de kan ta ansvar för åtminstone en basfunktion inom den arkeologiska undersökningsverksamheten.

Riksrevisionsverkets avslutande synpunkter

att remissbehandlingen avslutats, yttrade RRV i ett i meddelat beslut bl.a. följande:

Förslagen om decentralisering har — — - fått stöd i svaren. Bl.a. har framhållits att det är viktigt att en analys av "var vilka uppgifter görs bäst" förs vidare. I flera svar pekas på att RAÄ bör stå för planering, uppföljning och utveckling, medan de mera operativa insatserna bör vara den regionala nivåns ansvar.

RRV har med tillfredsställelse noterat reaktionerna på de revisionsförslag som gäller sektorsplanering, resurs- fördelning och decentralisering.

I revisionsrapporten behandlas också dimensionerings— frågor som hänger samman med det kulturpolitiska målet att både bevara och levandegöra. Det gäller t.ex. rela- tionen mellan vårdade/skyltade fornlämningar och det totala antalet fornlämningar samt mellan "input" och "output" när det gäller de arkeologiska undersökningar som föranleds av FML. Beträffande de arkeologiska under- sökningarna har även förhållandet mellan kostnader och nytta bedömts.

RRV har här framfört en rad förslag. Förslagen gäller uppföljning av FML:s tillämpning och kostnadskonsekven— ser, utarbetande av anvisningar som tar fasta på prio- riteringar, målinriktning av undersökningarna, bättre planering och uppföljning av undersökningarna inbegri— pande erfarenhetsåterföring och forskningsanknytning, utvärdering av kostnadseffekterna på sikt med anledning av det ökande kända fornlämningsbeståndet, decentrali— sering av undersökningsverksamheten till länsmuseerna

• Sida 110
•  Original

m.m. Som ett alternativt förslag framförs i rapporten att RAÄ bör initiera en översyn av FML i syfte att åstadkomma en mera tidsenligt utformad lag.

RRV:s förslag i denna del har endast till viss del fått ett positivt gensvar. Det gäller dock inte bedömningen att FML kostar mer än vad som är motiverat med hänsyn till vad allmänheten får ut av lagen.

I svaren har inga nya fakta anförts, som föranleder RRV att ändra sin bedömning. Ändring av FML eller en ny FML måste emellertid föregås av en utredning baserad på ett större underlag än vad förvaltningsrevisionen mäktat med. Bl.a. bör FML:s markbegränsande effekter undersökas genom empiriskt grundade studier, liksom förhållandet mellan kostnader och nytta. Vidare bör i det sexman- hanget beaktas att antalet kända fornlämningar som ett resultat av fornminnesinventeringen ökar.

• Sida 111
•  Original

S()l) 1985 13 7 ENKÄTER

I februari 198” vände sig arkeologiutredningen till dem av landets kommuner som har medeltida städer. Svar önskades på vissa frågor som har samband med de arkeologiska undersökningskostnaderna. Skrivelsen till kommunerna finns återgiven i bilaga 3.

Enkäten sändes till sammanlagt 80 kommuner, varav 55 besvarade skrivelsen. En kannun förklarade att den inte avsåg att besvara enkäten. Skrivelsen ställdes till kommunernas styrelser. Den be-

svarades i övervägande grad på tjänstemannanivå.

I en samtidigt gjord förfrågan till alla länsstyrelser i riket ville utredningen ha svar främst på vissa frågor som rör den in- verkan de arkeologiska undersökningskostnaderna hade haft eller beräknades få för områden som berördes av planer på förtätning av bebyggelsen och förbättring av ledningssystemen m.m. Skrivelsen till länsstyrelserna finns intagen i bilaga 4.

Svar inkom från 18 länsstyrelser.

I bil. 3 resp. u redovisas svaren mera detaljerat med tabeller. I det följande ges en sammanfattning av svaren.

7.1 Kommunenkäten

På frågan om bostadsbyggandets omfattning i kommunerna under perioden 1984—1986 svarar de flesta kommuner med hänvisning till bostadsförsörjningsprogrammen. En del kommuner har också angett det antal lägenheter som kan finnas efter ombyggnad.

Många kommuner känner till de för åren l98M-l986 planerade bygg— nads- och anläggningsprojekt som kan beräknas kräva arkeologiska undersökningar. Kommunerna har också i flera fall angett byggnads— och anläggningsobjektens art och storlek. En något svårare uppgift har varit att beräkna storleken på förväntade undersökningskost- nader. Dessa beräkningar är ofta gjorda med reservation för änd— ringar. Projekten fördelar sig jämnt på nyexploatering resp. sane- ring med någon övervikt för saneringsfallen. Endast i ett fåtal

• Sida 112
•  Original

kommuner känner man till projekt som planeras för tid efter år 1986.

Några kommuner uppger att ett visst byggnads- eller anläggnings— projekt inte kunnat komma till stånd på grund av för höga arkeolo- giska undersökningskostnader. I flera fall görs gällande att höga sådana kostnader föranlett att ett planerat projekt ändrats och därvid som regel blivit mindre än vad som tänkte. I det alldeles övervägande antalet kommuner har dock kostnaderna inte haft någon inverkan i fråga om ambitionerna att fullfölja planerade projekt.

På frågan om det finns planer på att i några fall tillämpa sär- skilda grundläggningsmetoder finns ett tiotal jakande svar. Den vanligaste metoden är betongplatta på mark.

Av de tillfrågade koumunerna svarar ungefär lika många att arkeo- logiska undersökningskostnader har betydelse vid råmarksexploate— ring som att de inte har det. Enligt några kommuner har högre kostnader uppstått i det aktuella fallet på grund av att planer måste ändras. Ett par kommuner tar upp problemet med att arkeolo- giska undersökningskostnader inte ryms i det s.k. TOC—beloppet i den statliga bostadsfinansieringen. Lika många kommuner tar upp förhållandet att kostnaderna får större betydelse vid små exploa- teringar, där kostnaderna bärs av endast ett fåtal.

De flesta kommuner anger som problem att de arkeologiska undersök— ningarna kan orsaka tidsfördröjning med högre exploateringskost— nader. I ett par fall hävdas att den försenade exploateringen kan helt eller delvis bero på att de antikvariska resurserna är otill- räckliga. I några svar anges att undersökningskostnaderna leder till att man väljer sämre lösningar från bl.a. stadsmiljösynpunkt. Ibland måste önskvärda projekt skjutas på framtiden.

7.2. Länsstyrelseenkäten

Vad gäller enkätsvaren från länsstyrelserna framgår att det i framför allt sex län (Göteborgs och Bohus, Kalmar, Kronobergs,

Stockholms, Södermanlands och östergötlands) finns kommuner som har aktuella förtätningsområden med fornlämningar.

• Sida 113
•  Original

Drygt hälften av de tillfrågade länsstyrelserna anser att de arkeologiska undersökningskostnaderna har betydelse vid exploate— ring av råmark. Det framhålls ofta att en god planering är en viktig förutsättning för att kostnaderna vid råmarksexploatering skall kunna minskas. Vissa länsstyrelser menar att kostnadernas betydelse är beroende av arbetsföretagets storlek. Ju större en exploatering är desto mindre vikt fäster man vid de arkeologiska undersökningskostnaderna. Från en länsstyrelse påpekas att till— gången på råmark har en viss betydelse i sammanhanget. Är till— gången liten, accepteras sannolikt en högre arkeologisk undersök— ningskostnad.

Länsstyrelsen i Stockholms län har angett fyra olika alternativ för hur de arkeologiska undersökningskostnaderna påverkat exploa— teringen av råmark, nämligen att exploateringsplanerna har över- getts, att exploateringen har skett på annan plats än vad som planerats, att exploateringen har inskränkts och att exploatering- en har skett som planerats trots kostnaderna. Enligt länsstyrel- sen har de andra och tredje alternativen varit vanligast i Stock— holms län.

Inom Stockholms, Kalmar och Uppsala län finns flera exempel på att arkeologiska exploateringsundersökningar blivit avsevärt dy- rare än vad den antikvariska myndigheten beräknat. Enligt två länsstyrelser finns det endast ett sådant exempel inom varje resp. län. Man har försökt lösa den uppkomna situationen på flera olika sätt. Ibland har olika typer av lösningar kombinerats. Lösningarna har ofta varit att sänka ambitionsnivån i fråga om den arkeolo- giska undersökningen, att ändra planerna och/eller att fördela merkostnaderna på staten, undersökande institution och företag.

• Sida 114
•  Original

8 KRITIK AV NUVARANDE ORDNING

Från olika håll har kritik riktats mot gällande regler och ordning vad gäller kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar. De kritiska synpunkterna kan sannmnfattas enligt följande.

Det har vid planering av exploateringar och därav föranledda arkeologiska undersökningar ansetts svårt att bedöma vissa forn— lämningars art och omfattning av betydelse för hur exploateringen skall gå till och vad den slutligen skall kosta. Just osäkerheten i de ekonomiska bedömningarna har upplevts som påtaglig. Det har också framförts synpunkter på att informationssystemen rörande fornlämningar behöver förbättras.

Den vanligaste invändningen mot dagens kostnadsregler är att de ofta vållar betydande ekonomiska problem, som drabbar kommuner och enskilda mycket ojämnt. Vissa arbetsföretag har fått vidkännas kostnader som både i absoluta tal och i relation till den totala kostnaden för arbetsföretaget framstår som höga. Detta gäller exploatering främst inom delar av medeltida städer och inom andra sedan gannalt exploaterade fornlämningsområden. Förnyelse av be— fintlig bebyggelse i sådana städer försvåras av att fornlämningar så gott som alltid berörs i detta sanmmnhang. Eftersom det med hänsyn till hyreslagens bruksvärderegler ofta är svårt att kunna inrymma kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna i arbets- företagens totala kostnader för bostadsbyggande, anses det som regel inte möjligt att satsa på sådan bebyggelse i stadskärnor

med fornlämningar. Från bostadssociala och miljömässiga synpunk- ter har detta ansetts negativt. I vissa fall har gjorts gällande att byggnads— och anläggningsprojekt inte kunnat komma till stånd på grund av för höga arkeologiska undersökningskostnader. Man har också menat att undersökningarnas ambitionsnivå höjts under de

senaste åren.

Förseningar och därmed sammanhängande fördyringar förknippas ofta med arkeologiska undersökningar. För att undvika sådana under— sökningar eller minska omfattningen av dem kan byggherren tvingas sänka exploateringsgraden. För att få kompensation för undersök- ningskostnaderna kan det å andra sidan ibland anses önskvärt från

• Sida 115
•  Original

företagets synpunkt att öka exploateringsgraden, vilket inte all- tid anses lämpligt från miljösynpunkt.

Enligt kritiken bör staten helt eller delvis ta över kostnads— ansvaret. Som motiv härför brukar åberopas att alla fornlämningar eller många av dem utgör s.k. riksintressen. Ibland hävdas att arkeologiska undersökningar som ett led i den vetenskapliga forsk— ningen är riksintressanta och därför en statens angelägenhet.

• Sida 116
•  Original

9 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 9.1 Utgångspunkter

Inledningsvis önskar arkeologiutredningen erinra om att arkeo— logiska undersökningar enligt intentionerna bakom FML skall vara undantagsföreteelser. Syftet med det i FML angivna fornlämnings- skyddet är att fornlämningarna skall bevaras. Den kritik som före- kommit mot arkeologikostnaderna har väsentligen sin grund i att undersökningskostnaderna i vissa fall upplevts som höga och ojämnt fördelade. Utredningen finner att enighet råder om att fornläm— ningsskyddet och arkeologiska undersökningar är viktiga. Det har enligt utredningens bedömning inte heller framkommit att undersök— ningsverksamheten generellt sett innebär svårigheter för exploate— ringsverksamheten.

Ibland går det inte att undvika att en arkeologisk undersökning måste utföras. I allmänhet är emellertid denna en begränsad del av hela arbetsföretaget. Detta utesluter inte att en arkeologisk undersökning i vissa fall kan få inte obetydliga negativa kon— sekvenser för arbetsföretaget.

Enligt arkeologiutredningens uppfattning utgör allmänt sett de arkeologiska undersökningskostnaderna en mycket obetydlig del av de totala exploateringskostnaderna. Arkeologikostnaderna i samband med bostadsbebyggelse uppgick t.ex. för år 1982 till ca 7 milj. kr. De totala kostnaderna för bostadsbyggandet för nämnda år upp— gick samtidigt till ca 25 miljarder kr. I detta belopp ingår kost— nader för såväl ny— och ombyggnad som tomt— och grundberedning.

Utredningens förslag avser generella frågor såsom förbättrad in— formation och planering för att undvika arkeologiska undersökning- ar. Till de generella förslagen räknas också utredningens förslag om förbättrade möjligheter att finansiera arkeologiska undersök— ningskostnader i samband med bostadsbebyggelse.

Utredningen redovisar också förslag som rör speciella problemom— råden.

• Sida 117
•  Original

Arkeologiutredningen skall enligt sitt uppdrag se över möjlighe— terna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeolo— giska undersökningar. Enligt direktiven skall utgångspunkten för utredningsarbetet vara att FML:s huvudprincip för kostnadsansva- ret för sådana undersökningar bibehålls och att huvudregeln alltså bör vara att exploatören skall stå för kostnaden. Förslag om änd- ringar som föranleder merkostnader för staten måste enligt ut- talande i direktiven följas av förslag till hur dessa kostnader skall finansieras. Finansieringsproblematiken redovisas i avsnit— tet 9.2.

Bedömningar i vad mån nuvarande tillämpning av FML:s kostnadsreg— ler behöver ändras kommer att göras i avsnittet 9.11.

Redan i detta sammanhang önskar utredningen framhålla tre fakto- rer som har särskild betydelse från kostnadssynpunkt, nämligen informationen om fornlämningarna samt exploatörens uppgift att dels samråda med antikvarisk myndighet, dels omsorgsfullt planera arbetsföretaget med hänsyn till eventuell förekomst av fornläm— ningar. I synnerhet har uppbyggnaden av ett ändamålsenligt infor- mationssystem inom fornminnesvården stor betydelse när det gäller att begränsa antalet arkeologiska undersökningar så mycket som möjligt.

Avslutningsvis tar utredningen ställning till behovet av och for— merna för eventuellt statligt stöd till arkeologiska undersökning— ar. Om utredningens förslag kan föranleda merkostnader för staten, diskuteras på vilka sätt dessa kostnader kan finansieras. Även om utredningen inte kan finna en lämplig finansieringsmetod, läggs förslag ändå fram. Tanken bakom detta är att enbart kostnadsfak— torer inte bör avhålla utredningen från att lägga fram förslag, som den finner i och för sig lämpliga och välmotiverade. Allmänt sett kan nämligen ökade kostnader ibland vara berättigade, om de kan påvisas leda till positiva samhällseffekter som inte alltid kan avläsas som ekonomiska vinster.

• Sida 118
•  Original

9.2. Vissa finansieringsfrågor 9.2.1 Behovet av finansiering

Många av utredningens förslag syftar till att över huvud taget nedbringa antalet arkeologiska undersökningar, omfattningen av undersökningarna och kostnaderna för dem. Om dessa förslag genom- förs, kan det vid i övrigt oförändrade förhållanden leda till att arbetsföretagen får det lättare att finansiera undersökningarna.

Med någon reservation kan vidare konstateras att det finns ett samband mellan å ena sidan effektivitets- och besparingsvinster inom den arkeologiska undersökningsverksamheten och å andra sidan behovet av finansiering. Ju större vinster av angivet slag som kan erhållas, desto större blir möjligheterna att minska arbets— företagens kostnader för undersökningarna. Det bör dock framhållas att den vetenskapliga ambitionen med och utbytet av den arkeolo— giska undersökningen sätter en gräns för hur pass mycket undersök— ningsverksamheten kan rationaliseras.

9.2.2 Konsekvenser av en särskild finansiering

Som framgår av avsnittet 8 har i olika sammanhang förts fram för- slag om att staten i större eller mindre utsträckning borde svara för de arkeologiska undersökningarna. Flera anser att staten bör helt bekosta undersökningarna i samband med exploatering för bo— stadsbebyggelse. Ibland är det oklart, om man menar att statens kostnadsansvar bör omfatta även sådana undersökningar som sker i samband med annan typ av exploatering.

Genom att exploatören ges ett kostnadsansvar skapas förutsättning— ar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. Principiellt resonemang om fornlämningsservitutets betydelse och effekter förs i avsnittet 9.3. Oavsett vilken ställning man tar till det framtida fornlämningsskyddets omfattning, skall här dis— kuteras konsekvenserna av ett mer eller mindre utvidgat statligt

ansvar för undersökningskostnaderna.

• Sida 119
•  Original

Om staten skall ta över kostnadsansvaret för de arkeologiska undersökningarna, ställs givetvis krav på särskild finansiering av inte obetydlig omfattning. Det får också andra följder, som nog inte tillräckligt uppmärksammats.

Ett totalt eller utvidgat kostnadsansvar för staten måste leda till att staten engagerar sig mer i planeringen av de arkeologiska undersökningarna. Ökade statliga ekonomiska insatser åtföljs nästan alltid av en mer omfattande statlig reglering inom det aktuella verksamhetsområdet. Staten kräver att de ekonomiska till— gångarna utnyttjas på bästa sätt. I tider då inte tillräckliga ekonomiska resurser ställs till förfogande eller då andra åtstram- ningar sker blir det nödvändigt att göra prioriteringar. Vad gäl- ler de arkeologiska exploateringsundersökningarna blir det myndig- heternas sak att bestämma vilka undersökningar som skall bekostas med statliga medel. I en sådan situation blir det vissa arbets- företag som inom rimlig tid kan påbörja sin exploatering sedan arkeologisk utgrävning utförts på statens bekostnad. Andra företag riskerar att få vänta till dess att det finns statliga pengar

till en arkeologisk undersökning. Några av dessa företag kan tänkas själva betala undersökningen så att exploatering kan komma till stånd inom planerad tid. Det måste vara mycket svårt -

kanske omöjligt - att kunna bedöma i vilka fall undersökningar skall kunna bekostas av staten. Myndigheterna tvingas gradera angelägenheten av de arbetsföretag som föranleder arkeologiska utgrävningar. Oavsett hur en sådan bedömning utfaller, måste den

i allmänhet uppfattas som godtycklig och orättvis av de exploa- törer som får vänta på att en av staten bekostad undersökning blir utförd. Inte minst kan en statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten mot bakgrund av till— gången på ekonomiska resurser få negativa konsekvenser i fråga om den kommunala planeringen. Kommunernas självbestämmanderätt i planeringsfrågor kan trädas för när, om staten indirekt kan på- verka utbyggnadstakten när det gäller kommunala bostäder och an- läggningar genom att hävda att erforderliga arkeologiska utgräv- ningar inte kan utföras på grund av brist på ekonomiska medel.

Det kan visserligen hävdas att den angivna situationen inte är

ovanlig redan i dagens läge. På grund av bristande resurser

• Sida 120
•  Original

tvingas länsstyrelserna och RAÄ ibland inleda förhandlingar med kommuner och exploatörer i syfte att övertyga dessa om att de bör bidra till kostnaden för kompletterande inventering och prospek— tering så att det tilltänkta projektet kan fullföljas inom den bestämda tiden. Utredningens närmare överväganden och ställnings- taganden beträffande den fråga som här tagits upp redovisas i avsnittet 9.6.3.

I Danmark gäller att privata exploatörer är befriade från kostna— der för arkeologiska undersökningar medan offentliga institutioner får betala för dessa. Erfarenheter av det danska systemet visar att utgrävningar för offentliga beställare prioriteras före under- sökningar åt enskilda som staten bekostar.

Om staten helt eller i större utsträckning än f.n. skulle överta kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar, vilket i sig förutsätter särskilda finansieringsåtgärder, skulle dock den all- varligaste konsekvensen bli att FML:s skyddssystem uppluckras. Genom att staten har kostnadsansvaret ligger det inte längre i exploatörens intresse att göra en omsorgsfull planering ägnad att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar. Denna principiella fråga behandlas närmare i det följande avsnit- tet.

9.3. Skyddet för fornlämningarna

Synen på de fasta fornlämningarna som en gemensam tillgång har lång hävd i vårt land. Fornlämningarna är en viktig och för alla tillgänglig del av kulturarvet. Det är därför angeläget att de bevaras i den utsträckning som det är möjligt. Enighet torde före- ligga om ett sådant synsätt. Samtidigt finns viktiga allmänna och enskilda intressen som kan motivera att fornlämningar tas bort. För att kunna så långt möjligt ta till vara den information som fornlämningarna kan ge måste erforderliga arkeologiska undersök- ningar föregå borttagandet.

FML:s bestämmelser om kostnadsansvaret är en del av lagens skydds— system och en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphäver den inskränkning i markanvändningen som

• Sida 121
•  Original

fornlämningsförekomsten innebär kan marken användas för nya ända- mål. Eftersom huvudregeln är att kostnaderna för exploaterings— undersökningar skall bekostas av arbetsföretaget, får den för vars skull fornlämningen skall tas bort bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägsnad är så stor att den motiverar kostnadsåta— gandet för undersökningen. Genom FML:s regler om kostnadsansvar skapas sålunda förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. Samtidigt främjas en noggrann planering i syfte att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar.

Det skyddssystem som är uppbyggt i FML har enligt arkeologiutred- ningens bedömning varit effektivt och fungerat på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Den kritik som förekommit under senare år har väsentligen sin grund snarare i att de arkeologiska undersökningskostnaderna i vissa fall upplevts som höga och ojämnt fördelade än att principerna bakom skyddssystemet varit felaktiga och därför kunnat ifrågasättas.

I sin revisionsrapport (se avsnittet 6) föreslog RRV att RAÄ hos regeringen initierade frågan om ett bättre och mera tidsenligt utformat skydd av fornlämningar som ersättning för FML. Bakgrunden till förslaget var enligt RRV bl.a. att FML ger upphov till kost- nader som fördelar sig mycket ojämnt, att lagen genom sin karaktär av absolut skydd inte ger incitament till kulturminnesvårdens organ att göra tillräckligt långtgående prioriteringar vid val av undersökningstillfällen och ambitionsnivå i undersökningsverksam- heten och att FML ger stor tyngd åt skydd och bevarande av forn- lämningar medan åtgärder ägnade att levandegöra fornlämningar

inte alls föreskrivs.

Förslaget att göra en översyn av FML enligt de riktlinjer som angavs i revisionsrapporten avvisades av så gott som samtliga av de instanser som beretts tillfälle att yttra sig över rapporten och som uttalat sig om detta förslag.

Det är inte utredningens sak att göra en översyn av FML:s regler om skyddet för fornlämningarna. I enlighet med vad utredningen under utredningsarbetet kunnat finna torde emellertid tillräckliga

• Sida 122
•  Original

skäl för att göra en sådan översyn saknas. Direktiven för utred- ningen ger inte heller utrymme för förslag att avskaffa eller på väsentliga punkter modifiera FML:s huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska exploateringsundersökningar. Ett förslag med en sådan inriktning skulle uppluckra lagens skyddssystem. Som fram— går av avsnittet 9.2.2 skulle ett totalt eller väsentligt utvid— gat kostnadsansvar för staten som ett sådant förslag leder till också resultera i en ökad statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten till skada för kommunernas och exploatörernas planering.

Som motiv för att staten helt eller delvis bör ta över kostnads— ansvaret brukar också åberopas att alla eller många fornlämningar

utgör s.k. riksintressen, som är av värde för landet och en större allmänhet.

Fornlämningarna är som tidigare anförts en gemensam tillgång för alla. Det är ett nationellt intresse att bevara dem. Däremot är det generellt sett inte något nationellt intresse att låta ta bort fornlämningar. Den för vars skull fornlämningen måste tas bort bör därför bekosta den arkeologiska undersökningen.

Mot bakgrund av det anförda saknas skäl att frångå lagens huvud- princip för kostnadsansvaret. Utredningens förslag i syfte att underlätta för arbetsföretagen att finansiera de arkeologiska undersökningarna redovisas i det följande.

9.4 Ekonomiska konsekvenser av fornlämningsskyddet

Som RRV framhållit i sin revisionsrapport (se avsnittet 6) kan FML och fornminnesskyddet ge upphov till kostnader som drabbar enskilda, kommuner och staten. Skyddet av fornlämningar orsakar kostnader dels i form av att markanvändningen begränsas, dels för rättslig—administrativ hantering av de ärenden m.m. som FML för— anleder, dels för de arkeologiska undersökningarna.

• Sida 123
•  Original

SOU 1985:13 Överväganden och förslag 123 9.M.1 Vissa exempel på avvägningar mellan kostnader och nytta

Tillämpningen av skyddsbestämmelser kan otvivelaktigt leda till kostnader. Dessa kan hänföras till olika led eller delmoment vid upprätthållandet av fornlämningsskyddet. Av intresse är att kunna beräkna de framtida kostnaderna för t.ex. fornminnesinventeringen. Ställningstagandet i denna fråga beror på vilka fördelar man kan uppnå genom en fortsatt fornminnesinventering. Om dessa fördelar kan beräknas ge ekonomiskt positiva samhällseffekter på sikt, kan i och för sig en fortsatt inventering motiveras, även om denna leder till kostnader som kan förräntas först efter en tid.

På samma sätt kan man resonera när det gäller informationen om

fornlämningar på karta samt den fysiska planeringen. Att åstad- komma en ändamålsenlig information och planering för utan tvivel med sig kostnader. Dessa får avvägas mot de vinster som kan er- hållas genom att arkeologiska undersökningar kan undvikas.

Sett ur exploatörens synvinkel kan hans kostnader för de arkeolo- giska undersökningarna begränsas genom förutseende planering, samråd med de antikvariska instanserna m.m. Även om exploatören åsamkas vissa kostnader för nämnda slag av åtgärder, kan man utgå från att dessa kostnader i de flesta fall mer än väl kompenseras av att undersökningskostnaderna blir lägre.

Metodutveckling samt FoU kan leda till i och för sig dyrare under- sökningsmetoder. Om det dock visar sig att sådana metoder på sikt kan resultera i ett mera rationellt och billigare arbetssätt i samband med undersökningar eller om säkrare och kvalitativt bättre undersökningsresultat kan uppnås, kan det vara värt att satsa ännu mer på sådan metodutveckling.

Avvägningar mellan kostnader och nytta, både i nuläget och för framtiden, kan göras även på andra områden som har samband med fornlämningsskyddet.

• Sida 124
•  Original

9.H.2 Långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenser

I det följande redovisas utredningens överväganden och förslag beträffande de olika frågor som har samband med fornlämningsskyd- det. Därvid träder kostnadsaspekterna i förgrunden. Dessa kommer att belysas mot bakgrund av de kunskaper och erfarenheter som föreligger. Nuvarande förhållanden kommer att relateras till tänk— bara framtidsperspektiv vad gäller bl.a. kostnaderna, i den mån det är möjligt att bedöma den fortsatta utvecklingen.

I varje delavsnitt kommer överväganden om bl.a. kostnader att göras. I diskussionen om de arkeologiska undersökningskostnaderna har emellertid också förekommit resonemang om mera allmänna effek— ter för samhället och samhällsutvecklingen av undersökningskost— naderna. Man har bl.a. framhållit de risker som kan finnas för att dessa kostnader skall motverka ny- och ombyggnadsverksamheten i de äldre tätortskärnorna. RRV har också i sin revisionsrapport föreslagit att de samhällsekonomiska konsekvenserna på sikt av fornlämningsskyddet bör så långt som möjligt klargöras innan ställning tas till formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar.

I den till alla länsstyrelser och samtliga kommuner med medeltida städer gjorda enkäten (avsnittet 7), som sändes ut i februari 1984, ställdes vissa frågor som hade samband med de mera långsik- tiga samhällsekonomiska konsekvenserna av fornlämningsskyddet. Kommunerna uppmanades bl.a. att beräkna bostadsbyggandets omfatt- ning dels för tiden l98M—l986, dels för tiden därefter. I det sammanhanget ville utredningen veta omfattningen av de planerade byggnads— och anläggningsprojekt som enligt kommunernas bedömning— ar kunde beräknas kräva arkeologiska undersökningar.

Många konmuner kunde ange omfattningen av komnande byggnads- och anläggningsprojekt för de närmaste åren. Däremot ansåg sig endast ett fåtal kommuner kunna precisera byggandet efter år 1986. Flera kommuner bedömde det som troligt att vissa för de närmaste åren planerade projekt inom resp. komnun kunde beräknas föranleda arkeologiska undersökningar. Det var ofta svårt för kommunerna att uppskatta storleken på förväntade undersökningskostnader. De

• Sida 125
•  Original

planerade projekten fördelade sig jämnt på nyexploatering resp.

sanering med någon övervikt för saneringsfallen.

Resultatet av enkäterna har knappast gett utredningen något till— fredsställande underlag för bedömning av de framtida samhällseko— nomiska konsekvenserna av ett fortsatt upprätthållande av fornläm- ningsskyddet. Redan i samband med att enkäten sändes ut förut- skickade utredningen att det var en svår uppgift att precisera samhällskonsekvenserna. Som utredningen såg det var anledningen härtill att undersökningskostnaderna ofta bara är en av många faktorer som påverkar ställningstagandet till en exploatering eller motsvarande arbetsföretag. Detta gäller t.ex. vid exploate- ring på råmark där valet mellan bevarande resp. borttagande av fornlämningar sker i en komplicerad planeringsprocess, där det kan vara svårt att entydigt avgöra vilka faktorer som ytterst fäller utslaget.

Utredningen utgick vidare från att valfriheten i vissa exploate- ringssituationer är mer begränsad eller helt obefintlig och att förutsättningarna att belysa konsekvenserna av undersökningskost- nader därför är bättre i sådana lägen. Det vanligaste exemplet på sådana situationer är byggandet i äldre tätortskärnor med kultur— lager eller andra fornlämningar. Likartade situationer finns i vissa småhus- och fritidshusområden som innehåller fornlämningar inom små grönområden eller på tomtmark och där önskemål nu finns att förtäta bebyggelsen och förbättra ledningssystemen m.m.

Svaren från kmmnunerna och länsstyrelserna bekräftade antagandet att det vid råmarksexploatering ofta är andra faktorer än enbart undersökningskostnaderna som styr planeringen och igångsättningen av olika projekt. I de fall kostnaderna bedöms bli höga, väljs vanligtvis en plats för exploateringen som inte inrynmer fornläm- ningar. I ungefär hälften av svaren hävdas att de arkeologiska undersökningskostnaderna har betydelse vid råmarksexploatering.

Knappast någon kommun gör dock gällande att kostnaderna spelar en stor roll.

Vad som framkommit om undersökningskostnadernas betydelse vid råmarksexploatering visar att dessa kostnader inte torde ha någon

• Sida 126
•  Original

större generell betydelse. Om man ser saken i ett framtidsperspek— tiv, talar sannolikheten för att kostnadernas roll för byggandet och samhällsutvecklingen inte kanner att ändras jämfört med nuva- rande situation. Med förbättrad information om fornlämningsföre- komsterna samt en noggrann och förutseende fysisk planering som också föreslås i den kommande plan- och bygglagen finns det goda utsikter till att fornlämningsskyddet vid råmarksexploatering får mindre negativa samhällseffekter än f.n. Frågor om information och fysisk planering kommer att behandlas i avsnitten 9.5 och 9.6.1.

Svåra att bedöma är också de framtida samhällskonsekvenserna av undersökningskostnader, som uppstår vid byggande inom delar av äldre städer och inom andra sedan gammalt exploaterade fornläm- ningsområden. Med några undantag kunde kommunerna inte precisera omfattningen efter år 1986 av byggandet i äldre tätortskärnor. Bedömningar av det framtida tätortsbyggandet får således grundas på annat än vad som kommit ut av utredningens kommunenkät. En utgångspunkt kan vara de framtida underhållsåtgärder, reparationer och ombyggnader i bostäder som kan följa av statsmakternas program för förbättring av bostadsbeståndet (det s.k. ROT-prognmunet — prop. l983/8H:M0 bil. 9, BoU 11). Enligt ett program för under- håll, reparationer och ombyggnader skall 275 000 lägenheter i flerbostadshus och 150 000 småhus byggas om under tiden 198A-

1993.

Det är inte möjligt att uppskatta hur mycket ROT-programmet kommer att beröra bostadsbyggnader som ligger på kulturlager. Därför går det inte heller att såvitt avser detta program tillförlitligen beräkna de framtida undersökningskostnaderna samt de samhälls— effekter i stort som följer av fornlämningsskyddet. Ett rimligt antagande är dock att de byggnadsåtgärder som skall vidtas i an- ledning av programmet normalt inte är av det slaget att arkeolo— giska undersökningar behöver utföras. Programmet beräknas nämligen framför allt omfatta den efterkrigstidens bebyggelse som inte ligger i stadskärnorna.

I fråga om vissa småhus- och fritidshusområden med fornlämningar

där förtätning av bebyggelsen kan vara önskvärd framgår av läns—

• Sida 127
•  Original

styrelseenkäten att det i framför allt sex län finns kommuner som har aktuella planer på att förtäta sådana områden. Några slutsat— ser om de samhällsekonomiska följderna av fornlämningsskyddet i dessa fall kan inte heller göras.

En typ av anläggningsarbeten som berör kulturlagren och som kan förväntas öka i framtiden är ledningsdragningar i gatunäten samt underhåll och reparationer av ledningssystem m.m. De arkeologiska undersökningskostnaderna i sådana fall kan ibland vara betydande. Sannolikheten talar för att arbeten av detta slag blir vanligare i framtiden, vilket givetvis medför att undersökningskostnaderna ökar i motsvarande mån. Att med någon grad av säkerhet beräkna de framtida totala samhällskonsekvenserna av ett vidmakthållet forn— lämningsskydd vid denna form av verksamhet är dock knappast möj— ligt. Man bör därför avstå från sådana beräkningar.

Nyexploatering i de medeltida städernas centrala delar avser säl- lan enbart bostadsbebyggelse. I stället etableras lokaler för kontor, affärer, banker och liknande. Detta beror främst på det centrala läget. Under de senaste åren märks dock ett större in- tresse för att öka bostadsbyggandet även i tätortskärnorna. Det har dock visat sig svårt att kunna förränta de arkeologiska under- sökningskostnaderna genom att ta ut en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslagens principer. Däremot har det hittills i regel visat sig möjligt att få kompensation för under- sökningskostnader genom hyresintäkter från lokaler. Här uppkommer sålunda en klart påvisbar negativ effekt genom att de arkeolo— giska undersökningskostnaderna kan vara ett hinder för en önsk- värd lokalisering av bostäder i medeltidsstädernas centrala om— råden. För att betingelserna för bostadsbebyggelse inom dessa områden skall bli mera gynnsamma föreslår utredningen vissa änd- ringar i bostadsfinansieringssystemet. Utredningens överväganden och förslag i denna fråga redovisas i avsnittet 9.1H.

Samnanfattningsvis kan konstateras att utredningen inte funnit möjligt att göra tillförlitliga eller ens grova uppskattningar av fornlämningsskyddets totala samhällskonsekvenser på sikt. Det är

• Sida 128
•  Original

knappast troligt att mera ingående och omfattande undersökningar skulle leda till något annat resultat.

9.5. Informationssystem om fornlämningar

Lagskyddet för fornlämningar utgör en inskränkning i förfogande- rätten för ägare och brukare av mark med fornlämningar. De måste därför kunna få information om fornlämningarnas läge och utsträck— ning. Redovisningen av synliga eller på annat sätt till läge bestämbara fornlämningar på den ekonomiska kartan syftar till att ge markens ägare och brukare denna nödvändiga information. I viss omfattning redovisas fornlämningar också i andra officiella kart— verk. Våra kartor har därmed en stor betydelse för fornlämnings- skyddet. Sedan år 1969 förs uppgifter om fornlämningar också in i fastighetsregistret.

Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartorna och i fastighetsregistret är RAÄ:s fornlämningsregister. Detta innehåller även uppgifter om dels andra lämningar, vilkas karaktär inte kan fastställas utan undersökning, dels fyndplatser som kan indikera fornlämningar, dels fornlämningsliknande naturbildningar m.m. Uppgifterna i fornlämningsregistret bygger på fornminnesin- venteringen till den ekonomiska kartan.

Det finns ett klart inbördes samband mellan fornminnesinventering, fornlämningsregister, fastighetsregister och de officiella kart— verken, främst den ekonomiska kartan. Verksamheterna har också inriktats på att främja och utveckla detta samband. De angivna metoderna och systemen syftar till att underlätta för olika in- tressenter att kunna göra sig underrättade om dels förekomsten av fasta fornlämningar, dels lämningarnas omfattning och betydelse.

Informationssystemen inom kulturminnesvården och i de officiella kartverken har stor betydelse för den fysiska planeringen. Om informationen om fornlämningar är lämpligt utformad och lätt till- gänglig, ökar möjligheterna att ta hänsyn till fornlämningarna vid planeringen. Genom att en ny plan- och bygglag avses träda i kraft den 1 januari 1987 förändras bl.a. formerna för och innehål— let i den fysiska planeringen. Detta kan föranleda att kultur-

• Sida 129
•  Original

minnesvårdens informationssystem behöver kompletteras med hänsyn till eventuellt nya önskemål och behov inom den fysiska planering—

en.

9.5.1. Fornminnesinventeringen

Fornminnesinventeringen görs helt i anslutning till den allmänna kartproduktionen. Det förtjänar dock framhållas att budgetmässigt behandlas inventeringen och kartproduktionen olika. Medel för fornminnesinventeringen och RAÄ:s medverkan i kartproduktionen anslås från det statliga kulturanslaget medan kartproduktionen i övrigt bekostas med medel från anslaget för kartframställning.

Uppgifter som framkommit vid inventeringen redovisas i RAÄ:s forn- lämningsregister, som är landets största kulturhistoriska regis- ter. Den första fornminnesinventeringen i anslutning till den ekonomiska kartläggningen avslutades år 1977. Från år 197u utförs en ominventering av fornlämningar i samband med produktionen av den ekonomiska kartans andra edition. Långsiktig planering av fornminnesinventeringen för den ekonomiska kartans revidering är beroende av den långtidsplan för kartproduktionen - Kartpolitik

85 - som utarbetats vid LMV i samråd med bl.a. RAÄ. Målsättningen är att den ekonomiska kartan skall ha sanma aktualitet beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt kartinnehåll.

Inventeringens anknytning till den allmänna kartframställningen har inneburit en systematisk och total genomgång och framtagning av arkeologiskt källmaterial beträffande de områden som omfattats av den ekonomiska kartans utgivning och revidering. Härvid har fornlämningar redovisats till läge, art och typ. Samtidigt har den tidsmässiga anknytningen till kartproduktionen medfört att man varit tvungen att inventera en bestämd areal varje år, oavsett om de tillhandahållna resurserna för denna inventering varit från antikvarisk synpunkt tillräckliga.

Från såväl arkeologi— som informationssynpunkter kännetecknas förstagångsinventeringen av vissa brister. Den har en ojämn kva— litet. I betydande utsträckning saknas vissa fornlämningstyper.

• Sida 130
•  Original

Den pågående ominventeringen resulterar i redovisningar av tidi- gare på den ekonomiska kartan icke representerade fornlämnings- kategorier, t.ex. stenåldersboplatser, agrarhistoriska lämningar samt lämningar av boplatser och arbetsplatser från historisk tid. Förutsättningarna att på karta redovisa vissa fornlämningstyper har utvidgats i samband med ominventeringen. Detta gäller dock inte kulturlagren i äldre tätorter som av karttekniska skäl inte redovisas på den ekonomiska kartan. Kunskapsuppbyggnad genom om- inventeringen är värdefull för kulturminnesvården och forskningen. Dessutom är resultatet av ominventeringen tillsammans med den gjorda förstagångsinventeringen av stor betydelse för kommuner, markägare och exploatörer, som på detta sätt får en tillfreds- ställande grundinformation om förekomsten av fasta fornlämningar. Utan denna kunskap som tas fram genom inventeringen måste ofta dyra och tidsödande specialutredningar företas för att t.ex. ut- röna om mark som skall exploateras innehåller fasta fornlämningar. Därvid belastas den regionala kulturminnesvården både tids— och kostnadsmässigt med kompletterande besiktningar och fältarbeten i samband med planering och markexploatering. Detta orsakar i sin tur komplikationer, tidsförluster och merkostnader för myndighe- ter och företag i planerings- och genomförandeprocessen.

otvivelaktigt medför den pågående ominventeringen påtagliga för- delar. Den kan emellertid inte genomföras utan vissa inte obetyd— liga kostnader. RAÄ har i sin anslagsframställning för budgetåret 1985/86 redovisat vilka allvarliga problem som skulle uppstå, om kravet på fortsatta besparingar på förvaltningsanslaget under den kommande femårsperioden tillgodoses genom nedskärningar på forn- minnesinventeringen. I den senaste budgetpropositionen (prop. 198u/85zloo bil. 10, s. 485) förklarade föredragande statsrådet, att han inte var beredd att ta ställning till denna fråga i ett längre perspektiv än för de två närmast följande åren. Detta inne— bär att RAÄ:s anslag för fornminnesinventeringen är säkerställt för dessa år.

I sin revisionsrapport noterar RRV att den pågående ominventering- en av fornlämningar resulterar i en ökning av det kända fornläm— ningsbeståndet. Med anledning av denna ökning föreslår RRV att kostnadseffekterna på sikt utvärderas. RRV föreslår vidare att

• Sida 131
•  Original

ambitionsnivån sänks när det gäller den fortsatta inventeringen så att länsstyrelsernas resurser för kulturminnesvård kan förstär- kas.

RRV:s förslag väckte starkt motstånd hos så gott som samtliga av de remissinstanser som yttrade sig över revisionsrapporten. Man framhöll särskilt att från främst ekonomisk synpunkt är det väsentligt att fornminnesinventeringen ger berörda intressenter ett bättre underlagsmaterial för bedömning av om en fornlämning berörs av en tilltänkt exploatering.

Den nuvarande inventeringen får bl.a. som följd att allt kartinne- håll får en i princip enhetlig aktualitet och kvalitet. Som tidi- gare framhållits är resultaten av inventeringarna en mycket vik— tig informationskälla för ägare, brukare och köpare av fastighe- ter samt för exploatörer, kreditinstitut m.fl. Inte minst är det genom inventeringen framtagna materialet av betydelse för den kommunala planeringen, särskilt i samband med den fysiska plane— ringen.

Som tidigare framhållits har förutsättningarna att på karta redo- visa vissa fornlämningstyper, bl.a. boplatser, utvidgats i samband med ominventeringen. Inskränkningar i fornminnesinventeringen kan leda till att man inte tillvaratar de möjligheter till ökad kun- skapsspridning och popularisering av data om kulturlandskapet som yppar sig genom den förnyelse och modernisering av kartutbudet

och kartinnehållet som är under utarbetande.

Mot bakgrund av de stora fördelar av olika slag som fornminnesin- venteringen ger synes enligt arkeologiutredningens mening en ned- skärning av denna verksamhet endast böra ske, om det finns starka skäl för det. Ett sådant skäl skulle kunna vara att det finns alternativ till inventeringen som är billigare.

De totala inventeringskostnaderna bestående främst av kostnader för fältarbeten uppgick för år 198” till ca 7,1 milj.kr. Att helt eller till stor del avveckla den planmässiga inventeringen av landets fornlämningar skulle givetvis i motsvarande mån ge vissa besparingar. Dessa vinster måste dock ställas i relation till de

• Sida 132
•  Original

kostnader för bl.a. kaununer och exploatörer som kan följa av att den grundläggande informationen om förekomsten av fasta fornläm- ningar är otillfredsställande. En kraftigt nedbantad fornminnesin- ventering kan medföra bestående risker för intressekonflikter i markanvändningen med åtföljande fördyringar vad gäller både beva— rande och exploatering.

Det är inte möjligt att uppskatta hur mycket efterföljande kost- nader av nyss nämnt slag skulle öka, om fornminnesinventeringen minskades. Enligt utredningens bedömning är det dock sannolikt

att de besparingar som en reducerad fornminnesinventering skulle ge till stor del konsumeras av ökade följdkostnader för bl.a. enskilda och kommuner, på vilka kostnaderna sålunda indirekt över-

vältras.

RRV gör gällande att kostnaderna för skyddet av fornlämningar och för arkeologiska undersökningar kanner att öka, eftersom den på- gående fornminnesinventeringen leder till en ökad kännedom om befintligt fornminnesbestånd. En stor del av de fornlämningar som upptäcks vid ominventeringen och förtecknas i fornlämningsregist— ret är emellertid av sådan karaktär och ligger i sådana områden att de inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning blir föremål för arkeologiska exploateringsundersökningar. Sådana forn- lämningar kan t.ex. vara vissa byggnads— och odlingslämningar, varphögar från gruvbrytning, fångstgropar och andra lämningar från historisk tid. Den genom fornminnesinventeringen åstadkomna kännedomen om denna typ av fornlämningar är dock betydelsefull för fastighetsägarna, som med ledning av denna kunskap kan ta hänsyn till fornlämningarna när åtgärder inom ramen för pågående markanvändning skall vidtas.

Även om många av de fornlämningar som registreras vid inventering- en inte är sådana som kan komma att beröras av en arkeologisk undersökning i samband med att markanvändningen skall ändras, vet man emellertid inte i förväg om en inventerad fornlämning kommer att bli föremål för en sådan typ av undersökning. Dessutom har allmänt sett kunskapen om fornlämningars förekomst stort värde från kulturell synpunkt och stor betydelse i samband med den

• Sida 133
•  Original

fysiska planeringen. Denna kan avse såväl mark som avses bli

exploaterad som mark för andra ändamål.

Om inventeringen minskas, ökar kraven på kompletterande invente— ringar av olika slag för att klarlägga om och i vilken utsträck— ning marken belastas av fornlämningsservitut.

När länsstyrelsen skall ta ställning till omfattningen av en arkeologisk undersökning (se 6 S FML) är det viktigt att myndig- heten har ett vetenskapligt referensmaterial i fråga om fornläm-

ningarna. Ett sådant material tas fram vid fornminnesinventering-

en .

Fornminnesinventeringen leder till att kulturminnesvårdens intres— sen kan preciseras tydligare. Som en följd av inventeringen inne- håller den ekonomiska kartan och andra officiella kartverk en lättillgänglig och överskådlig information om förekomsten av forn— lämningar. Genom inventering inhämtad information om fornlämningar har inte enbart betydelse i samband med planering och exploate- ring. Det finns enligt utredningens bestämda uppfattning också stora värden i att ha aktuell information rörande fornlämningar för en stor krets av intressenter i samhället.

I riksdagsmotioner vid riksmötet 198M/85 har uttalats stöd för en fortsatt oförändrad fornminnesinventering.

Med hänvisning till det anförda och då något annat lika bra men billigare alternativ till fornminnesinventeringen inte finns anser utredningen att den pågående inventeringen bör fullföljas med oförminskad ambitionsgrad.

Då inventeringen främst tjänar allmänna intressen och utförs i samband med den officiella kartproduktionen, bör den alljämt be— kostas av staten. Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kar-

tan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

• Sida 134
•  Original

9.5.2. Fornlämningsregistret

Rådande informationssystem om fornlämningar är inte något från början genomtänkt och logiskt uppbyggt system utan resultatet av en lång utveckling. Nya detaljer har fogats till tidigare rutiner genom en pragmatisk och empirisk anpassning till samhällsutveck- lingen inom kulturminnesvården och angränsande områden. En dylik följsamhet bör förutsättas också för framtiden. Det ligger därför i sakens natur att möjliga förbättringar i dag inte till fullo kan förutses. För den närmaste framtiden är det dock möjligt att kunna förutse några tendenser och möjligheter till förbättringar. Dessa berör dels själva uppbyggnaden och hanteringen av fornläm- ningsregistret, dels kartredovisningen av fornlämningar.

Revideringen av fornlämningsregistret har med all önskvärd tydlig- het visat att en fortsatt långsiktig kunskapsuppbyggnad i denna form är nödvändig både för att avhjälpa betydande brister i den befintliga registreringen av äldre fornlämningstyper och för att tillföra registret tidigare ej registrerade arter av fornlämning— ar, varigenom ny kunskap och information kan erhållas. Det kan som exempel nämnas, att i fyra stora och fornlämningsrika mellan- svenska kmununer - Norrköping, Linköping, Enköping och Uppsala - har antalet förhistoriska fornlämningar ökat med resp. 40, 36, 29 och 19 % vid revideringen. Det totala antalet förhistoriska forn- lämningar i dessa kommuner — bestående sammanlagt av 133 socknar - uppgår nu till över 90 000. Till dessa kommer ca 1 250 fornläm— ningar från historisk tid, vilka är av en art som tidigare inte registrerats. De sistnämnda typerna av fornlämningar är både to- talt och relativt sett mycket vanligare inom andra geografiska områden, där revideringar utförs.

Enligt nu föreliggande planer från LMV kommer nyproduktion av den ekonomiska kartan att pågå ända in på mitten av 1990-talet. Om revideringar av fornlämningsregistret får fortsätta i samma takt, kommer dessa i första hand att omfatta områden, där nuvarande ekonomiska karta saknar ortofotounderlag (angående begreppet orto- foto, se avsnittet 5.1.2). Revideringarna av fornlämningsregistret kommer också att i viss utsträckning omfatta andra områden, där det finns krav på att förbättra kartans aktualitet vad gäller

• Sida 135
•  Original

fornlämningsförekomster t.ex. till följd av ett stort exploate- ringstryck.

Det är enligt utredningens mening önskvärt, att man kan fortsätta med en enhetlig registeruppbyggnad på detta sätt. Därefter åter— står kompletteringar beträffande områden, som nu enbart partiellt reviderats utan att någon fältrevidering av fornlämningsregistret utförts. Dessa områden är dock mindre omfattande och inrymmer betydligt färre fornlämningar.

För att den nya kunskapen skall kunna spridas och användas på ett rationellt och fruktbärande sätt fordras utnyttjande av moderna lagrings- och bearbetningsmetoder. I detta syfte har ett program för digitalisering av fornlämningsregistret utarbetats inom RAÄ:s dokumentationsbyrå. Programmet är med arkeologiska utgångspunkter uppbyggt för sökning och bearbetning utifrån både administrativa och topografiska data. Hela fornlämningsregistret kommer också att i klartext lagras i ADB-mediet. Distributionen till den regionala organisationen beräknas därefter kunna ske valfritt antingen i maskinella media - t.ex. via länsstyrelsernas datorut— rustning - eller i utskriven klartext. Båda förfaringssätten inne- bär en klar kvalitetsförbättring i jämförelse med nuvarande metod att fotostatkopiera de handskrivna fältanteckningsböckerna. Genom att bearbetningar och översikter kan erhållas utan dröjsmål finns förutsättningar för att ärenden enligt bl.a. FML kan handläggas på ett kvalitativt bättre sätt än tidigare. Den stora datamängden blir dessutom på ett överkomligt sätt tillgänglig för forskning i arkeologi och bebyggelsehistoria samt bidrar till en betydande kunskapsåterföring till den antikvariska verksamheten.

En första inskrivning av fornlämningsregistret enligt detta pro— gram har utförts beträffande Kalmar län, påbörjats i fråga om Stockholms län samt planeras vad gäller Gotlands län. Resurser för en fortsatt inskrivning saknas emellertid f.n. Om RAÄ får medel för ändamålet, planerar man att fortsätta med inskrivnings— projektet beträffande andra län, där fornlämningsregistret revi- derats. De län som därvid kan komna i fråga är t.ex. Uppsala, Östergötlands samt Göteborgs och Bohus län.

• Sida 136
•  Original

Fornlämningsregistret är grundvalen för arbetet inom fornminnes— vården. Utan registret skulle knappast kulturminnesvårdens decen- tralisering och integrering i samhällsplaneringen ha kunnat genom— föras på det sätt som skett. Registret utgör grunden för den redo- visning av fornminnesvårdens intressen som är av betydelse vid den fysiska planeringen. Genom registret underlättas kulturminnes— vårdsorganens arbete med besiktningar, kontroller, rådgivning och information. Fornlämningsregistrets uppgifter efterfrågas i ökande grad av organisationer och allmänhet. Uppgifterna används också för forskning och undervisning. Sist men inte minst är kopplingen av registret till den allmänna kartframställningen av väsentlig betydelse från informationssynpunkt och bidrar starkt till att kunskapen om fornlämningsförekomsterna kan bli lätt tillgänglig.

Med åberopande av dessa synpunkter vill arkeologiutredningen understryka behovet av att moderna lagrings— och bearbetningsme- toder i form av digitalisering kan kamma till användning be— träffande fornlämningsregistret. En sådan användning skulle i själva verket innebära ett genombrott när det gäller möjligheter- na att på bästa och effektivaste sätt utnyttja ett grundläggande informationssystem inom kulturminnesvården. Utredningen föreslår därför att RAÄ ges sådana resurser att den planerade digitalise- ringen av fornlämningsregistret kan fullföljas.

9.5.3. Kartredovisningen

På den ekonomiska kartan redovisas som tidigare sagts alla kända fasta fornlämningar. De markeras enbart med symbolen run—R, vilken i vissa fall kan kompletteras med en upplysningstext eller ett namn.

I samband med den förbättrade marknadsföring av de allmänna kar— torna som LMV redovisat i planen "Kartpolitik 85" och som UWV för övrigt redan påbörjat har man också väckt tanken, att den nya kartserien i utgivningsskala 1:20 000 skulle kunna förses med en redaktionell text på baksidan av varje kartblad, som omfattar 100 eller 150 km2 yta. Utöver vissa kartdata och information från andra sektorsorgan skulle beskrivningen kunna innehålla en kort karakteristik av kulturlandskapet inom kartområdet samt en infor-

• Sida 137
•  Original

merande text om fornlämningsbeståndet med särskild hänsyn till mera sevärda objekt samt om andra kulturminnesmärken. Vad nu sagts har samband med frågan om levandegörandet av kulturarvet och kom- mer att behandlas i avsnittet 9.10.

En allmän tendens inom kartläggningsområdet är att kartdata skall göras användbara för skilda produkter i olika skalor. Kartdatan lagras i flexibla system, som då vanligen får en digital utform- ning. LMV har således på försök utfört digitalisering av vissa kartdata i samband med nyproduktion av den ekonomiska kartan för områden inom Gävleborgs län. Digitaliseringen har dock inte om— fattat fornlämningar. Enligt gällande planer kommer dock fornläm— ningar att omfattas när Södermanlands län blir föremål för digi- taliserad kartdatabas. Härigenom blir det möjligt att integrera en sådan bas med ett digitaliserat fornlämningsregister, om ett sådant genomförs, samt med fastighetsregistret.

Ytterligare kartdatabanker är under uppbyggnad. Detta gäller i första hand storskaliga kartor på den kommunala nivån. Kommunför- bundet arbetar med system för överföring av kartinformation mellan kartdatabanker. Fornlämningar och andra kulturhistoriska kartdata finns med i den s.k. objektkatalogen i detta projekt. Härigenom möjliggörs att kulturhistoriska kartdata via ADB-media tas med på primärkartor, grundkartor, storskaliga registerkartor etc. Grund- materialet för denna redovisning på sistnämnda kartor måste vara detsamma som LMV använder, nämligen de fornlämningar som är redo— visade på den tryckta ekonomiska kartan enligt RAÄ:s aviseringar. Planerna på och uppbyggnaden av ytterligare kartdatabanker marke- rar ytterligare behovet av en allmän digitalisering och koordinat- sättning av fornlämningsregistret.

Alla former av databaser - både digitala och manuella - kräver slutligen genomtänkta åjourhållningsrutiner för att kunna användas kontinuerligt på lång sikt. I samband med uppläggningen av dessa informationssystem fordras därför också att kulturminnesvårdens åjourhållningsfrågor blir lösta.

I det föregående har behandlats möjligheter till ett förbättrat

informationssystem inom kulturminnesvården som en statlig och

• Sida 138
•  Original

kaununal angelägenhet. Givetvis är det önskvärt att informations- insatserna totalt sett ökas och därvid utförs inte minst av de regionala museerna.

9.5.” Fastighetsregistreringen

Som tidigare nämnts är ett nytt fastighetsregister, baserat på ADB-teknik, under uppläggning. F.n. omfattar fastighetsdatasyste- met ca 30 % av landets fastigheter. I fastighetsregistret och på fastighetsutdrag ges besked om att en fastighet berörs av en forn— lämning. I fastighetsregistret ingår ett koordinatregister, som innehåller lägesbestämningar för bl.a. fastigheter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. In- formationen i koordinatregistret kan genom sambearbetningar med andra offentliga register utnyttjas som underlag för samhällspla- nering.

RAÄ bereder underlaget för fornlämningarnas koordinatsättning, vilken sedan slutförs av CFD. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett inom ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår beträffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventeringen av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventeringen av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekonomiska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämningsuppgif— terna inte skett i fråga om det nya fastighetsregistret. Det beror på att det inte skett eller sker någon samordning mellan CFD:s uppläggning av det nya fastighetsregistret och LMV:s planering för kartrevideringen.

Redovisningen av fornlämningar i fastighetsregistret sker följakt- ligen inte fortlöpande utan endast i samband med registrets upp— läggning. Uppgifterna i registret är därmed ofta inte aktuella. För att registret skall kunna vara en aktuell och tillförlitlig informationskälla vad gäller fornlämningsförekomster förutsätts en löpande åjourhållning, som i sin tur bygger på att det finns

• Sida 139
•  Original

etablerade samarbetsrutiner mellan kulturminnesvårdens organ och

fastighetsregistermyndigheterna.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma är det möjligt att förbätt- ra fastighetsregistret som källa för informationen om fornläm— ningarna. För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.fl. är det betydelsefullt att de med ledning av aktuella uppgif— ter i fastighetsregistret kan få upplysningar om eventuell före- komst av fornlämningar på en fastighet.

De önskvärda förbättringarna kan till en början åstadkommas genom att fornlämningsnumret och en hänvisning till RAÄ:s fornlämnings- register redovisas i fastighetsregistret. Preliminära undersök- ningar som gjorts inom CFD tyder på att det skulle vara möjligt att med rimliga resurser genom ADB komplettera fastighetsregistret med fornlämningsnuumer. För att sedan åjourhålla uppgifterna efter ändringar i fastighetsindelningen torde krävas endast måttliga insatser. Om en sådan förbättring genomförs, måste samtidigt säkra rutiner skapas för att ändringar i fornlämningsbeståndet aviseras från RAÄ till fastighetsregistermyndigheterna.

Av den tidigare framställningen framgår vidare klart att koordi- natregistret inom fastighetsregistreringen behöver revideras i takt med den nya fornlämningsinventeringen och utgivningen av den reviderade ekonomiska kartan. Därefter behövs löpande åjourföring baserad på uppgifter från fornlämningsregistret som RAÄ lämnar. CFD har modern teknik för revidering av registren. F.n. sker dock inte någon revidering. Rutiner för åjourhållning fungerar inte tillfredsställande. CFD hoppas att inom något år kunna avdela resurser för revideringsarbete.

Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att CFD:s regis- ter såvitt avser informationen om fornlämningarna kan revideras och åjourhållas i takt med att uppgifterna i fornlämningsregistret ändras. För att åstadkomma sådana förbättringar behövs dock ökade resurser. Det föreligger ett uppdämt behov av revideringar även i fråga om andra uppgifter i fastighetsregistret än dem som rör fornlämningar.

• Sida 140
•  Original

I budgetpropositionen 1985 lämnades en redovisning om det plane— rade genomförandet av fastighetsdatareformen fr.o.m. budgetåret 1987/88 och fem år framåt. Enligt föredragande statsrådet uppfyl— ler fastighetsdatasystemet högt ställda krav på ett bra och säkert ADB-system, som är högt uppskattat av användarna, dvs. kommuner, banker, värderingsföretag m.fl. som via terminaler får tillgång till information i systemet (prop. 1984/85:100 bil. 13 s. 130). Den goda aktualiteten i fastighetsregistrets uppgifter ger enligt departementschefen positiva effekter i samband med kreditgivning, exploateringsverksamhet, planeringsarbete m.m. Departementschefen anser att arbetet under den kommande femårsperioden bör inriktas på ett snabbt och säkert genomförande av fastighetsdatareformen med utgångspunkt i den inriktning och de systemlösningar m.m. som f.n. gäller. Ett snabbt reformgenomförande skulle enligt statsrå— det minska risken för en kostsam utveckling av alternativa ADB— system. En sådan utveckling sker inom kommunerna, där behoven av fastighetsanknuten information ökar inom många områden, t.ex. i samband med fysisk planering, stadsförnyelse och fastighetsför— valtning. Avslutningsvis gör departementschefen gällande att man med stor säkerhet kan säga att fastighetsdatareformen har en be— tydande samhällsekonomisk lönsamhet.

Mot bakgrund av de uppgifter som arkeologiutredningen lämnat i det föregående kan konstateras att fastighetsregistret uppvisar stora brister när det gäller redovisningen av fornlämningar. Med bestämdhet kan hävdas att registret i endast ringa utsträckning tillgodoser behovet för fastighetsköpare, exploatörer, kredit— institut m.fl. att kunna få aktuella och tillförlitliga upplys- ningar om eventuella fornlämningsförekomster. För att fastighets— datasystemet även i vad det avser registrering av fornlämningar skall uppfylla högt ställda krav på ett bra och säkert ADB—system, som uppskattas av användarna, krävs att fastighetsregistret inne— håller aktuella uppgifter om fornlämningar. Utredningen vill där- för framhålla nödvändigheten av att erforderliga medel anslås för denna mycket angelägna aktualisering av registret.

Som tidigare nämnts krävs samarbete mellan RAÄ, CFD och fastig- hetsregistermyndigheterna för att redovisningen av fornlämningar i koordinatregistret skall kunna åjourhållas på ett tillfreds—

• Sida 141
•  Original

ställande sätt. Även om ekonomiska medel för en löpande åjourhåll- ning ännu inte finns, är det lämpligt att myndigheterna förbereder samarbetsrutiner och liknande så att en ändamålsenlig åjourföring, om och när den väl kan sättas i gång, inte onödigtvis fördröjs av

att beredskap och beslutsunderlag saknas.

9.6. Planeringen

9.6.1. Den fysiska planeringen

I nuvarande plan- och bygglagstiftning finns bestämmelser san syftar till att beakta fornlämningsskyddet i samband med den fy— siska planeringen. Förekomsten av fornlämningar ingår liksom mar- kens beskaffenhet, grundförhållanden etc. i planeringsförutsätt— ningarna. Det är härvid viktigt att eventuella fornlämningar kan kartläggas både i fråga om art och omfattning så att planens genomförande inte försvåras av oförutsedda faktorer såsom t.ex. att fornlämningen visar sig vara större än väntat. Hur långt— gående krav man kan ställa på en sådan kartläggning är dock be- roende av hur pass tillgänglig kunskapen om fornlämningsförekoms— terna är. Synpunkter och förslag beträffande gällande informa- tionssystem rörande fornlämningar har redovisats i det föregående.

Arkeologiutredningens överväganden och förslag rörande den fysiska planeringen och fornlämningsskyddet görs mot bakgrund av det förslag till ny plan- och bygglag som regeringen remitterat till lagrådet och som rådet yttrat sig över i mars 1985 (avsnitt 2.2).

Enligt en bestämmelse i PBL (2 kap. 3 5) får mark användas för bebyggelse endast om den är lämpad för detta ändamål med hänsyn bl.a. till de geotekniska förhållandena. De i bestämmelsen intagna kraven inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden. Visar beräkningarna att kostnaderna för att utföra planerad bebyggelse skulle bli onormalt höga, bör området inte användas för bebyggel- se. Mot bakgrund av betydelsen av ekonomiska hänsynstaganden vid markens användning för bebyggelse och annan exploatering är det naturligt att beakta även förekomsten av fornlämningar som en ekonomisk faktor vid planläggningen.

• Sida 142
•  Original

För varje kaumun skall finnas en aktuell översiktsplan som under— lag för beslut om användningen av mark och vatten samt om kommu— nens närmare planläggning (H kap. 1 5). I översiktsplanen skall anges bl.a. grunddragen i den avsedda användningen av markområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av be— byggelse. Till planen skall fogas en planbeskrivning som bl.a. redovisar planeringsförutsättningarna. Det är möjligt att åtmin— stone större sammanhängande fornlämningsområden kan komma att redovisas i översiktsplanen.

Detaljplan skall förekomma i olika situationer för att reglera markens användning och den fysiska miljön. Den skall användas bl.a. i fråga om ny samlad bebyggelse samt befintlig bebyggelse som skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver närmare regleras i ett sammanhang (5 kap. 1 5). I det sistnämnda hänseendet kan detaljplan sålunda användas när det gäller stads— förnyelse och upprustning av bebyggelsen.

I detaljplaner skall bestämmas en genomförandetid (minst fem och högst femton år), inom vilken lov skall sökas för att planen skall få genomföras (5 kap. 6 $). Nuvarande stads— och byggnadsplaner skall gälla som detaljplaner enligt PBL. Är stads— eller byggnads- planerna fastställda efter utgången av år 1978, skall de ha en genomförandetid av tio år. I fråga om övriga planer skall genom— förandetiden anses ha gått till ända (15 kap. 4 5).

För bebyggda områden innebär PBL:s ikraftträdande att de nuvarande byggnadsförbuden försvinner och att många äldre planer inte får någon genomförandetid. För sådana områden kan under vissa förut— sättningar nya detaljplaner erfordras för reglering av förändring— ar i bebyggelsen av olika slag såsom bebyggelseförtätningar och kompletterande bebyggelse inom tidigare obebyggd mark. Sådana planer liksom planer för ny samlad bebyggelse kommer att påföras genomförandetider.

Genom PBL:s bestämmelser om detaljplaners genomförandetid får planerna när de skall genomföras en större aktualitet än vad som f.n. ofta är fallet. Den förbättrade aktualiteten är av positiv betydelse i de fall fornlämningar redovisas i detaljplanen. Anled-

• Sida 143
•  Original

ningen härtill är att de ekonomiska och även arkeologiska veten- skapliga förutsättningar som finns då detaljplaner antas som regel inte torde ha förändrats när planen skall genomföras inom den bestämda tiden. Med denna ordning torde det vara lättare att und- vika dagens inte ovanliga situation att olika förutsättningar har väsentligt ändrats när en gammal plan skall genomföras.

I 5 kap. 10 5 finns bestämmelser om planhandlingarna, vilka bl.a. skall utformas på ett tydligt sätt. Till planen skall fogas en planbeskrivning (5 kap. 11 5). Liksom f.n. skall av planen och handlingarna framgå att det finns kända fornlämningar inom plan- området.

Beträffande bygglovsprövningen i områden som inte omfattas av detaljplan gäller att ny bebyggelse skall vara lämplig (8 kap.

11 S). Prövningen görs mot bakgrund av översiktsplanen. I avsnit- tet 2.2 har redovisats föredragande statsrådets i lagrådsremissen gjorda uttalanden avsedda att belysa hur prövningen i bygglovs— ärenden kan utfalla i bevarande- och skyddsområden.

Varken en detaljplan eller ett bygglov innebär något slutligt besked från samhället om att det inte finns några hinder mot att bygga eller vidta andra åtgärder. Trots att ett tillstånd har meddelats enligt PBL, kan alltså ett projekt inte påbörjas förrän sökanden har inhämtat även andra behövliga tillstånd, t.ex. till- stånd enligt FML. Det ligger på sökanden att söka andra tillstånd, även om han har fått bygglov. Det nu sagda motsvarar vad som f.n. gäller. Som en serviceåtgärd brukar byggnadsnämnden upplysa sökan- den om de övriga tillstånd som eventuellt kan behövas.

Genom PBL sker en betydande förskjutning av ansvaret till kommu- nerna när det gäller beslut om markanvändning och byggande. Tyngd— punkten i länsstyrelsens arbete läggs vid medverkan i förhand genom information och samråd under pågående planering. Samrådet kan liksom f.n. handla om eventuella fornlämningars inverkan vid planeringen.

Kulturminnesvårdens intresse- och ansvarsområde har inte minst i

samband med den fysiska riksplaneringen fortlöpande vidgats från

• Sida 144
•  Original

delelementen bebyggelse och fornlämningar till helheten kultur- landskapet. Genom PBL ges de kulturhistoriska bevarandeintressena en väsentligt starkare ställning än hittills i byggnadslagstift— ningen. Genom planläggning och tillståndsprövning får kommunerna effektiva instrument för att hävda dessa intressen.

Arkeologiutredningen vill understryka betydelsen av att före- komsten av eventuella fornlämningar inom ett tilltänkt planområde noga kartläggs innan planen leder till antagande. Detta gäller också fornlämningar som inte är synliga ovan mark, t.ex. kultur- lager i äldre tätorter. Nonnalt finns kunskapen rörande fornläm— ningar redovisad i fornlämningsregistret och/eller på den ekono- miska kartan. Trots sådana kunskapskällor är det beträffande främst råmark många gånger svårt att göra en helt tillförlitlig bedömning av fornlämningsförekomsten. Specialinventeringar och olika prospekteringsåtgärder är enligt utredningens mening lämp- liga metoder för att som underlag för planeringen få fram så

säkra uppgifter som möjligt i fråga om kulturlager och andra forn- lämningar (se vidare avsnittet 9.6.2). Beträffande stadsförnyelse i medeltida stadskärnor är förekomsten av fornlämningar mer förut- sägbar genom tidigare erfarenheter, utgrävningar, forskning och projekt såsom Medeltidsstaden. Detta utesluter inte att provunder- sökningar även i dessa fall i allmänhet behövs för att ge ett planeringsunderlag med preciserade uppgifter om fornlämningars

art och omfattning.

Över huvud taget rekommenderar utredningen att fornlämningsaspek- terna får en framskjuten plats i den kommunala planeringen. Lika- väl som geotekniska och andra liknande förhållanden utreds grund- ligt bör utredning om förekomst av eventuella fornlämningar ingå som ett viktigt och naturligt led i planeringen av områden, där det sannolikt finns kulturlager och andra fornlämningar under markytan. Genom förutseende och noggranna utredningar i aktuella hänseenden kan överraskningar och kostnadsfördyringar ofta und— vikas. Utredningen vill också framhålla behovet av att kommunerna informerar de enskilda om förekomsten av fornlämningar och om skyldigheten att söka erforderliga tillstånd enligt FML.

• Sida 145
•  Original

Av det sagda framgår dels att kulturminnesvården, där hänsynen till fornlämningarna utgör en viktig del, får en mera markerad roll genom PBL, dels att den fysiska planeringen blir förenklad och mer aktualitetsinriktad, varjämte planeringsansvaret decen- traliseras ytterligare till kommunerna. Inte minst mot bakgrund av dessa omständigheter är det enligt utredningens mening klart motiverat att kulturminnesvårdens informationssystem bör komplet— teras och förbättras i enlighet med vad utredningen förordat i det föregående.

9.6.2. Kompletterande inventering och prospektering

Enligt direktiven bör utredningen studera om det behövs mer speciella informationsinsatser för svårbedömda fornlämningsföre- komster, t.ex. områden med förhistoriska boplatser, kulturlager från historisk tid m.m. Frågan om kostnadsansvar för sådana in- satser bör också övervägas.

Det ligger i sakens natur att fornminnesinventeringen måste vara översiktlig och därför kan behöva preciseras och kompletteras inför ett planerat ändrat markutnyttjande. Fornminnesinventeringen och redovisningen på den ekonomiska kartan ger incitament och utgångspunkter för länsstyrelsens bedömning av eventuella kom— pletteringsbehov.

En kunskapsbank av fornlämningsregistrets natur kan inte heller bli fullständig, oavsett med vilka ambitioner registrering och åjourhållning utförs. Felkällorna i RAÄ:s fornlämningsregister beror främst på att uppgifterna i övervägande omfattning inhämtats vid förstagångsinventeringen för länge sedan. Som en följd härav har den ekonomiska kartan samma brister. Bristerna gäller, förutom tidigare inte registrerade fornlämningar, sådana fornlämningar

som tillkommit genom fornlämningsbegreppets utveckling men som inte ingick i inventeringsprogrammet vid den aktuella tidpunkten samt fornlämningar utan känd områdesbegränsning, t.ex. boplatser, som tidigare inte redovisades av karttekniska skäl. I registret finns också uppgifter om vissa kända men inte slutgiltigt art- bestämda lämningar som inte finns markerade på den ekonomiska kartan.

• Sida 146
•  Original

Kulturlagren i äldre tätorter erbjuder vidare ett problem ur in- formationssynpunkt, eftersom de av karttekniska skäl fortfarande inte redovisas på den ekonomiska kartan. För medeltidsstäderna har RAÄ utarbetat ett särskilt kunskapsunderlag bestående dels av rapporter ingående i redovisningen från forskningsprojektet Medel— tidsstaden, dels av kartredovisning utvisande förmodad utsträck— ning av det medeltida stadsområdet. Underlaget har tillställts

alla berörda länsstyrelser, länsmuseer och kommuner.

Fornlämningar som av skilda anledningar inte blivit markerade på den ekonomiska kartan och inte heller tagits med i annat informa— tionsmaterial, t.ex. på kommunala grundkartor och detaljplaner, kan förorsaka oförutsedda arkeologiska undersökningar och tids- förskjutning, om de upptäcks i ett sent skede av en exploatering. Därför är det viktigt att inför en planerad exploatering eller vid detaljplaneläggning göra sådana kompletteringar som bedöms lämpliga i varje enskilt fall.

I allmänhet kan bedömningar i enskilda tillståndsärenden enligt FML bedömas med utgångspunkt i uppgifterna i fornlämnings- registret och övriga generella informationskällor, t.ex. under- lagsmaterialet rörande kulturlager i de medeltida städerna. Be- siktningar i fält kan behöva göras bl.a. för att kontrollera om tillstånd bör lämnas. I vissa fall behövs dock mer omfattande komplettering av kunskapsunderlaget. Det gäller framför allt i samband med större, ytkrävande exploateringsföretag där hela land— skapsavsnitt berörs. En sådan komplettering kan ingå i en allmän kulturhistorisk utredning eller begränsas till fornlämningsföre- komsterna. Den kan utföras i form av specialinventering eller prospektering.

Det bästa sättet att undvika överraskningar kan ibland vara att göra en fördjupad inventering inom tilltänkta exploateringsområ- den. Sådana specialinventeringar, dvs. ombesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp, ger ett säkrare underlag för exploatören att på förhand kunna bedöma den till- tänkta exploateringens omfattning och lönsamhet med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar.

• Sida 147
•  Original

Specialinventeringen innebär en förnyad genomgång med samma meto- dik för okulär besiktning som vid kartinventeringen. Om invente— ringen föregår en omedelbart förestående exploatering, kan den anpassas till den aktuella situationen och behovet av fördjupat kunskapsunderlag. Syftet är givetvis att söka få reda på fornläm— ningar eller indikationer på sådana som inte har kunnat bli klar— gjorda vid fornminnesinventeringen. Vid Specialinventeringen fram- går om utredningen behöver ytterligare fördjupas genom andra slag av prospekteringsåtgärder som kräver markingrepp.

Ett sätt att förbättra faktaunderlaget inför en specialinventering är flygfotografering. Flygdokumentation av fornlämningar och kul— turlandskap är under utveckling. En del fornlämningar är svåra

att uppfatta när man står på marken. Vid flygfotografering, sär- skilt inom öppna jordbrukslandskap, kan ibland spår av sådana lämningar och gränserna för deras utbredning konstateras. Genom markinventering i kombination med flygdokumentation kan man inte nå en total kunskap om det forntida kulturlandskapet. Flyg— rekognosering och dokumentation är emellertid i vissa fall ett viktigt hjälpmedel för att få reda på förekomsten och omfattningen av vissa typer av fornlämningar som är dolda under markytan.

Av det sagda framgår att specialinventering för utredning om forn- lämningsförekomster kan ge bl.a. planerare och exploatörer ett aktuellare kunskapsunderlag. Varje arbetsföretag måste avbrytas när tidigare oförutsedda och dolda fornlämningar påträffas. Det medför tidsförskjutningar och oförutsedda kostnader för exploatö- ren. Detta talar för att exploatören har ett starkt intresse av att specialinventeringar utförs och också kan tänkas vara beredd att bekosta Specialinventeringen för att få den utförd utan dröjs— mål. Kostnaderna för inventeringen har inte kunnat åläggas exploa- tören med stöd av FML. Alternativet till en inventering med fri— villigt kostnadsåtagande från den enskilde har därför i de flesta fall varit att någon inventering inte alls utförs, eftersom sta- tens resurser för att finansiera denna har varit otillräckliga.

Fornminnes— och specialinventeringar kan ge upplysningar om och i så fall var fasta fornlämningar kan finnas. På grund av metodernas karaktär går det inte att få fram en helt tillförlitlig informa-

• Sida 148
•  Original

tion om fornlämningarna och deras utbredning. Detta gäller i synnerhet fornlämningar utan synligt märke ovan jord. Här kan kompletterande metoder och åtgärder, s.k. prospektering, behöva tillgripas i samband med exploatering.

Prospekteringsmetoder kan vara av olika slag. Den metod som har längst tradition är provgropstagning. Inom ett område tar man upp mindre gropar och gör en arkeologisk utvärdering av lagerföljder, förekomst av eventuella anläggningar och fynd etc. Fosfatkartering är ett annat beprövat och viktigt prospekteringsinstrument. Den används särskilt för undersökning av bosättningslämningar och innebär att mindre jordprover tas upp inom ett landskapsavsnitt och analyseras på sitt fosforsyreinnehåll. Fosfathalten är hög i

områden, där mänsklig aktivitet förekommit i stor utsträckning.

Av nyare metoder har bl.a. prövats flera inom geofysiken etablera— de metoder som resistivitetskartering, magnometerkartering och prospektering med hjälp av underjordsradar. Dessa metoder bygger på att man registrerar avvikelser i förhållande till de omgivande jordlagren och kan därför användas också i arkeologiska samman- hang. Metoderna har ännu inte utnyttjats på ett systematiskt sätt. Resultat av gjorda försök tyder dock på att metoderna kan på ett betydelsefullt sätt komplettera redan etablerade undersökningsme- toder.

En metod som hittills prövats endast i begränsad omfattning är s.k. systematiserad ytinsamling. Denna metod, som enbart används

i fråga om odlad mark, innebär att man inom ett avgränsat område systematiskt insamlar samtliga föremål som påträffas. Därefter

utvärderar och tolkar man resultatet.

Som komplement till specialinventeringar och flygfotografering fungerar nu beskrivna och redan kända prospekteringsmetoder väl när det gäller att spåra eventuell förekomst av fasta fornläm- ningar. Beträffande vissa av metoderna pågår fortlöpande ett ut- vecklingsarbete för att göra metoderna mera säkra och effektiva. Det är enligt arkeologiutredningens uppfattning viktigt att detta arbete fortsätter. Rationellare metoder kan leda till att man i fråga om fornlämningsförekomster får ett bättre kunskapsunderlag,

• Sida 149
•  Original

som samtidigt blir tillgängligt på ett snabbare sätt än förut. Det nu sagda har också stor betydelse från kostnadssynpunkt.

Vad gäller kostnadsansvaret för här behandlade slag av prospekte— ringsåtgärder råder samma ordning som i fråga om specialinvente- ringar. Trots att någon skyldighet för exploatörer och kommuner att bekosta dessa åtgärder inte har kunnat härledas från FML:s bestämmelser, åtar sig dessa att svara för kostnaderna även i förevarande sammanhang. Orsakerna härtill är desamma.som i fråga om skälen till varför enskilda och kommuner bekostar special-

inventeringar. 9.6.3 Kostnadsfördelning vid kompletterande inventering och prospektering

Kostnaderna för arkeologiska förundersökningar har inte kunnat åläggas exploatören med stöd av FML. För att få ett aktuellare planerings- och kunskapsunderlag brukar kommuner och exploatörer

frivilligt utföra och bekosta sådana undersökningar.

I detta sammanhang finns således en praxis, enligt vilken kommuner och exploatörer bekostar åtgärder utan att det föreligger någon laglig skyldighet att göra det. Det måste betyda att fördelarna med en sådan ordning överväger de eventuella nackdelar som kan finnas. Nuvarande kostnadsfördelning på detta område har i princip

aldrig ifrågasatts utan synes vara en lösning som fungerar till— fredsställande.

Undersökningar av detta slag görs endast inför en planerad exploa— tering. I en sådan situation ter det sig rimligt att exploatören som ett led i exploateringsutredningen låter utföra och bekosta en erforderlig fördjupning av kunskapsunderlaget. Ett ytterligare motiv för att exploatören bekostar detta är att denne kan få arbetet utfört när det passar och utan onödig tidsutdräkt.

Geotekniska och andra liknande utredningar i samband med detalj- planläggning utförs och bekostas av kommunerna. Eftersom arkeo— logisk specialinventering och prospektering kan jämställas med

sådan annan förundersökning vid planläggning som måste göras för

• Sida 150
•  Original

att utröna om mark lämpligen kan användas för planerat ändamål brukar kommunerna, som i princip står för alla planläggningskost- nader, också åta sig kostnadsansvaret för de arkeologiska åtgär- derna i samband med kmununal planläggning. Ibland kan kommunerna genom exploateringsavtal låta delar av planläggningskostnaderna bäras av exploatörerna. Ett sådant avtal kan också innefatta arkeologikostnaderna.

Det bör påpekas att tillstånd som meddelas med stöd av 11 kap. 10 5 vattenlagen (1983:291) och 136 a 5 BL kan förenas med vill- kor att sökanden skall betala kostnader för bl.a. arkeologisk

specialinventering och prospektering.

Eftersom nuvarande system för kostnadsfördelning beträffande den arkeologiska förundersökningen fungerar tillfredsställande, ser arkeologiutredningen ingen anledning att ändra det. Utredningen anser det således naturligt att i utredningsarbetet i samband med markexploatering och fysisk planering också ingår utredning om fornlämningsförekomst och konsekvenser av sådana förekomster. Liksom hittills bör dock staten kunna bidra till kostnaderna, om det av speciella orsaker anses oskäligt att belasta enskilda med denna typ av kostnader. Som exempel på fall då det framstår som oskäligt att de enskilda skall betala kostnaderna kan nämnas när en specialinventering och/eller prospektering leder till bedöm- ningen att exploatering inte kan genomföras på grund av förväntade mycket höga arkeologiska undersökningskostnader. Ett annat exempel kan vara att arbetsföretaget är sådant som helt eller delvis skall befrias från undersökningskostnaderna. I ett sådant fall bör före— taget inte heller belastas med kostnader för specialinventering och prospektering. Utredningen har inhämtat att RAÄ skulle behöva ytterligare 0,2 milj. kr. i årligt anslag för detta slag av kost- nader och föreslår att ämbetet erhåller ett sådant tillskott.

Utredningens förslag att nuvarande praxis i fråga om kostnadsför- delning inte bör ändras medför att frågan om kostnadsansvaret för den arkeologiska förundersökningen inte behöver regleras i FML.

Det innebär ingen ändring i förhållande till vad som f.n. gäller.

• Sida 151
•  Original

9.7. Samråd med antikvarisk mygdighet

Enligt 8 5 första stycket FML bör man när arbetsföretag planeras

i god tid inhämta uppgift om fast fornlämning kan beröras av före- taget. Om så är fallet, bör samråd så snart som möjligt äga rum med länsstyrelsen.

Bestämmelsen om samråd är en mycket viktig del av lagskyddet för fasta fornlämningar. Samrådet mellan den som planerar att utnyttja mark med fornlämningar och de antikvariska myndigheterna skall

ske för att man i största möjliga utsträckning skall kunna undvika att fornlämningar behöver beröras eller skadas.

Bestämmelsen ligger i exploatörens eget intresse. För att rätt kunna bedöma ekonomiska och andra förutsättningar för ett markför- värv och/eller en exploatering med hänsyn till risken att drabbas av höga arkeologiska undersökningskostnader är det i praktiken nödvändigt att samråda med en antikvarisk instans. I det s.k. Kransenmålet (se bilaga 5) uttryckte högsta domstolen (HD) saken på följande sätt: "Av utredningen framgår att bolaget genom sam— råd med arkeologisk myndighet, möjligen redan vid det första fas- tighetsförvärvet och i varje fall när planeringsarbetet för ut- nyttjandet av fastigheterna igångsattes (jfr 8 5 fornminneslagen), skulle ha fått sådana besked om undersökningarnas omfattning och kostnadernas storlek att de belopp som slutligen påfördes bolaget inte hade kommit som en överraskning". HD godtog inte bolagets

påstående att de arkeologiska kostnaderna inte varit möjliga att förutse.

Samrådsförfarandet ställer samtidigt krav på den arkeologiska instansen att bistå exploatören i frågor som har samband med hur arbetsföretaget lämpligen bör planeras och utföras med hänsyn till fornlämningsskyddet etc. Vid samrådet kan också bestämmas om eventuella prospekteringsåtgärder bör vidtas.

Det är viktigt att samrådet sker så tidigt som möjligt. Givetvis kan fastighetsägare och andra när som helst och utan samband med arkeologisk undersökning ta kontakt med antikvarisk myndighet.

• Sida 152
•  Original

Erfarenheterna av gällande samrådsbestämmelser har i stort sett varit positiva. Det inträffar dock fortfarande att markägare och andra förbiser samrådet eller underlåter att på ett tillfreds— ställande sätt skaffa sig information om fornlämningsförekomster. Även om detta är ovanligt och till stor del beror på okunnighet, kan det finnas skäl att överväga en viss skärpning av bestämmelsen om samråd. Det kan härvid erinras om att i Norge råder en under— sökningsplikt, som innebär att exploatören vid planläggning av offentligt och större privat arbetsföretag är skyldig att under- söka om företaget kan inverka på fasta fornlämningar. I Finland gäller en skyldighet för arbetsföretag och planerare att för sam— råd anmäla till den arkeologiska myndigheten att fast fornlämning kan kommm.att beröras av företaget eller planläggningen.

Arkeologiutredningen finner att det liksom hittills bör finnas en rekommendation i FML om att man inför en förestående markexploate- ring bör göra sig underrättad om eventuell förekomst av fornläm- ningar inom exploateringsområdet. Samrådsbestämmelsen bör dock ändras så att det klart framgår att det är en skyldighet att så snart som möjligt samråda med antikvarisk myndighet när det kon— staterats att en fast fornlämning kan beröras av arbetsföretaget.

9.8. Arkeologisk undersökning av fornlämning

När någon planerar att utnyttja mark med fornlämningar, måste först tillstånd enligt 6 S FML inhämtas. I samband med tillståndet

kan villkor ställas. I dessa föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åt-

gärd skall vidtas för att bevara den. I förevarande avsnitt skall den förstnämnda villkorstypen behandlas medan det sistnämnda sla- get av villkor berörs i avsnittet 9.9.

9.8.1. Olika undersökningsmetoder

Syftet med en arkeologisk undersökning är att för framtiden bevara den kunskap som en fornlämning kan ge om forntida levnadsför- hållanden och föreställningar. Vid undersökningen insamlas uppgif- ter om den fasta fornlämningen. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån

• Sida 153
•  Original

vetenskapliga kriterier. Undersökningen kan koncentreras till vissa bestämda frågor. I övrigt kan uppgifter tas in för att kon— trollera riktigheten av i tidigare sammanhang gjorda iakttagelser och antaganden. Vid sidan av denna typ av undersökningar före— kommer utredningar som syftar till att få en så allsidig dokumen- tation av fornlämningen som möjligt. Om fornlämningstypen är väl bekant genom tidigare undersökningar, kan utgrävningen begränsas till att belysa enbart vissa problem. Undersökningarnas omfatt- ning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller till de delar av fornlämningen som efter en provundersökning bedömts som mest intressanta.

Liksom prospektering tillgrips för att utforska om en fast forn- lämning förekmmmer används provundersökningar för att få ett be- dömningsunderlag i fråga om behovet och omfattningen av arkeolo- giska undersökningar av fornlämningar. Provundersökningar innebär att man tar upp provschakt eller provytor, där man kan studera kulturlagerföljden, konstruktioner och fyndmaterial. Metoden tillämpas vanligtvis som ett första steg vid boplats— och stads- undersökningar.

I undantagsfall kan det arkeologiska arbetet inskränkas till schaktningsövervakning, som främst förekommer vid schaktningar i medeltida kulturlager och som innebär att arkeologen övervakar schaktningarna. Inför schaktningsingrepp i sådana områden bedömer länsstyrelsen kulturlagrens förväntade art och betydelse samt bestämmer undersökningens ambitionsnivå utifrån dessa förutsätt— ningar. Framkommer fornlämningar som inte omfattas av länsstyrel— sens beslut, ansvarar arkeologen för att schaktningarna stoppas i avvaktan på länsstyrelsens ställningstagande.

Schaktningsövervakning ställer stora krav på arkeologiskt kunnan- de. Erfarenheterna från arkeologisk synpunkt är i övervägande grad negativa. Vid en kontroll under pågående schaktningsarbete kan det hända att arkeologen inte observerar en fornlämning, som därför kan förstöras. I fråga om stora ytavbaningar, t.ex. i sam— band med större vägbyggen o.d. och vid mindre schaktningar för t.ex. uppförande av småhus, är schaktningsövervakning en olämplig

• Sida 154
•  Original

arkeologisk metod. I stället för schaktningsövervakning har prov— undersökning i allt större utsträckning börjat tillämpas såväl när det gäller ledningsschaktningar som vid större ytavbaningar.

9.8.2. Rapport om resultatet av undersökningen

En arkeologisk exploateringsundersökning avslutas med en rapport, som utarbetas successivt medan undersökningen pågår och slutförs efter avslutad undersökning.

Rapporten tjänar flera syften. Den utgör en redovisning till arbetsföretaget i text och bild. Den utgör vidare ett första led i levandegörandet av en del av vårt kulturarv och är en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning.

Om en utgrävning inte leder fram till en färdig rapport, innebär den arkeologiska utgrävningen endast att fornlämningar förstörs

och att kostnaderna varit bortkastade.

Exploateringsundersökningarna bekostas huvudsakligen av arbets- företagen. Det är givetvis önskvärt att de som betalar för under— sökningarna också får ta del av resultatet av dessa. Att färdig- ställandet av rapporten ibland dröjer avsevärd tid upplevs som otillfredsställande. Med hänsyn härtill är det angeläget att rapporterna blir färdiga inom rimlig tid. Rapportläsningen kan öka förståelsen för behovet av arkeologiska undersökningar och ge beställarna en positiv känsla av att ha ekonomiskt bidragit till och möjliggjort en vetenskaplig undersökning.

Rapporterna trycks och finns tillgängliga inom den region där undersökningen utförts. De inges också till RAÄ, som ger ut en årlig översiktlig sammanställning av resultaten av alla arkeolo- giska undersökningar i landet. Sammanställningen anses ha ett stort informativt värde.

Kostnaden för rapporten ingår i undersökningskostnaden och belas- tar därmed arbetsföretaget.

• Sida 155
•  Original

Rapportarbetet är en integrerad del av själva undersökningen och det är inte möjligt att avgränsa detta från det övriga undersök- ningsarbetet. En undersökning kan inte heller anses avslutad förrän rapporten är klar. Med hänsyn härtill föreslår arkeologi- utredningen att rapportkostnaden även i fortsättningen skall be- lasta arbetsföretagen.

9.8.3. Utveckling och effektivisering av undersökningsmetoderna

I avsnittet 9.6.2 har understrukits bl.a. den ekonomiska betydel- sen av att arbetet med att tekniskt utveckla olika prospekterings— åtgärder fortsätter. Detsamma gäller i fråga om metoderna att undersöka en fornlämning. Effektiva undersökningsmetoder är av stor vikt från kostnadssynpunkt och för att få största möjliga kunskapsutbyte.

Den hittills förekommande metodutvecklingen har direkt samband med den kraftiga ökningen av undersökningsverksamheten som skett under de senaste årtiondena. Den har i stor utsträckning syftat till rationalisering som ett medel att dämpa kostnadsutvecklingen. Kravet på en rationell och effektiv utgrävningsorganisation har lett till en mängd tekniska förbättringar. Nya och effektivare metoder för att skaffa kunskap har också införts. I detta samman- hang har hjälpmedel och information som finns inom andra vetenska- per än arkeologin fått en allt större betydelse.

Samtidigt har intresset inom arkeologisk forskning i viss mån förskjutits mot miljömässiga, sociala och ekonomiska frågeställ- ningar. Detta har i sin tur resulterat i ett ökat tvärvetenskap- ligt samarbete, vilket lett till att det naturvetenskapliga insla- get i utgrävningarna blivit större och i viss mån fördjupats.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma har en utveckling och effektivisering av undersökningsmetoderna skett fortlöpande. I en tid av accelererande undersökningsverksamhet har det varit nödvän— digt att förbättra undersökningsmetodiken. Även om undersöknings- verksamheten på senare år har avtagit och kanske kan förväntas minska ytterligare i framtiden, finns enligt utredningens uppfatt-

ning alltid motiv för en rationalisering och effektivisering av

• Sida 156
•  Original

undersökningsmetoderna så att ett önskat vetenskapligt utbyte kan uppnås till så låg kostnad som möjligt. Utredningen vill under- stryka vikten av att utvecklingen på detta område fortsätter.

9.8.” Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten

m.m.

Efter hand som undersökningsverksamheten ökat till följd av efter- krigstidens storskaliga samhällsförändringar har behovet av upp—

följning ökat. Resurserna härför har emellertid inte byggts ut i samma takt.

Att en fortlöpande och tillfredsställande vetenskaplig uppföljning och utveckling inte kan ske på grund av otillräckliga ekonomiska medel ger negativa konsekvenser av olika slag. Den bristfälliga bearbetningen innebär bl.a. att undersökningsresultaten inte i önskvärd utsträckning blir tillgängliga för allmänheten. Allvar- ligast torde dock vara att en utebliven vetenskaplig uppföljning minskar möjligheten till kunskapsåterföring, dvs. möjligheten att kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapliga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka nya undersökningar planeras och utförs. Personalen får inte heller den stimulans och vetenskapliga erfarenhet som eget forsknings- och utvecklingsarbete ger, vilket i sin tur innebär risker för sämre resultat av verksamheten och

en mindre effektiv metodutveckling. Från samhällsekonomisk syn- punkt är detta otillfredsställande.

I olika sammanhang har bristen på vetenskaplig uppföljning påta- lats. RAÄ har bl.a. i en skrivelse 1979 till utbildningsdeparte- mentet framhållit önskvärdheten av att staten tar ansvar för kost- naderna för den vetenskapliga bearbetningen av materialet från exploateringsundersökningarna. I RAÄ:s rapport (1981z5) Svensk arkeologisk forskning har författaren docenten Bo Gräslund aktua-

liserat en lösning av denna fråga innebärande en förskjutning mot arbetsföretagen av denna typ av kostnader. Enligt ett förslag i

rapporten bör man göra ett mindre procentuellt påslag (1-2 %) på samtliga exploateringsobjekt för att finansiera kostnaderna för den vetenskapliga bearbetningen. Några ställningstaganden i anled-

• Sida 157
•  Original

ning av dessa propåer har dock inte gjorts från statsmakternas sida.

Kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar som en följd av ett arbetsföretag avser de kostnader inkl. administrationskostna- der som är direkt förknippade med själva undersökningen och rapporteringen av denna. Följdkostnader för konservering av före- mål, arkivering av ritningar och bilder, mer omfattande informa- tionsinsatser i anslutning till undersökningarna samt vetenskaplig uppföljning och erfarenhetsåterföring har däremot hittills ansetts vara kostnader som åvilar de kulturminnesvårdande organen och museerna.

Den vetenskapliga uppföljningen och analysen av undersökningsre— sultaten tillgodoser i allt väsentligt allmänna intressen, främst forskningen. Det kan därför inte komma i fråga att helt eller delvis övervältra ansvaret för uppföljnings- och utvecklingskost— naderna på arbetsföretagen. Utredningen förordar därför ingen ändring av kostnadsansvaret på denna punkt. Detsamma bör gälla kostnaderna för konservering, arkivering och större informations- insatser.

Uppföljning och vetenskapliga bearbetningar görs i dag i mycket begränsad utsträckning av RAÄ och UV, eftersom ordinarie anslag för detta arbete saknas. Några museer gör bearbetningar i begrän— sad omfattning. Resultat av exploateringsundersökningar bearbetas i viss utsträckning av forskarstuderande och doktorander i arkeo— logi samt inom särskilda forskningsprojekt.

Det är viktigt att en vetenskaplig metodutveckling och bearbetning av resultaten från exploateringsundersökningarna kan äga rum. Sammanställningar och utvärderingar av det framtagna materialet måste göras i större utsträckning för att man skall få bättre utbyte av investeringarna i dokumentationsverksamheten. Det är också betydelsefullt att uppföljningen av undersökningsresultaten organiseras så att resultaten kan utnyttjas effektivt inom hela undersökningsverksamheten. Utgångspunkten bör vara att bearbet-

ningen av undersökningsresultaten sköts av den instans som i varje

• Sida 158
•  Original

enskilt fall är mest lämpad för det. RAÄ, museerna cch universite— ten har alla i varierande grad kompetens för denna typ av arbete.

Som sektorsmyndighet för kulturminnesvården skall RAÄ initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete som ger en systema— tisk översiktlig och rikstäckande kunskap om bl.a. kulturminnes- data samt en fördjupad kunskap om representativa kulturminnen och kulturmiljöer. RAÄ har vidare ansvar för att forskning och utveck— ling bedrivs som ger förbättrat underlag för beslut och planering samt förbättrade metoder i kulturminnesvårdens verksamhet. Det är dessutom en uppgift för RAÄ att hålla insamlat och bearbetat mate- rial tillgängligt för extern forskning, att följa forskningen utanför RAÄ av intresse för kulturminnesvården, att sprida forsk— ningsresultat samt att identifiera forskningsbehov och försummade

forskningsområden.

Uppföljning och vetenskaplig bearbetning av de arkeologiska under- sökningsresultaten får anses utgöra en mycket viktig del i RAÄ:s forsknings— och utvecklingsuppgift. RAÄ bär emellertid inte ensamt ansvaret. Även den regionala kulturminnesvården, främst läns- museerna och vissa kommunala museer, bör ta ansvar för arkeologiskt forsknings— och utvecklingsarbete. Slutligen har universiteten

som huvudansvariga för forskningen ett grundläggande ansvar för kunskapsuppbyggnaden på det arkeologiska området.

Inom universiteten sker i dag en viss bearbetning av undersök- ningsresultat från exploateringsundersökningar inom ramen för grundutbildningen. Det finns också exempel på att exploaterings— undersökningar bildar utgångspunkten för direkta forskningsinsat— ser i form av doktorsarbeten eller särskilda forskningsprojekt. Utredningen anser det angeläget att universiteten i ökad utsträck- ning försöker medverka i den vetenskapliga uppföljningen och be-

arbetningen av resultaten från exploateringsundersökningarna och att universiteten utvecklar sitt samarbete med de undersökande

institutionerna, inte minst länsmuseerna.

En viss bearbetning av undersökningsresultat utförs av länsmuseer och kommunala museer. Enligt en enkät från RAÄ och statens kultur— råd till länsstyrelser och länsmuseer finns starka önskemål om en

• Sida 159
•  Original

allmän förstärkning av FoU—arbetet på regional nivå. Resurserna är emellertid helt otillräckliga. Utredningen anser att RAÄ bör ges vissa möjligheter att stödja regionalt bedriven FoU-verksam— het. Behovet av vetenskaplig uppföljning och bearbetning av under- sökningsresultat bör emellertid också uppmärksammas regionalt

bl.a. av huvudmännen för länsmuseerna.

RAÄ:s insatser för vetenskaplig uppföljning och bearbetning be— kostas i dag i huvudsak genom anslag från forskningsstödjande organ. Avsaknaden av ordinarie medel för ändamålet har emellertid försvårat utredningar och programskrivning som behövs som underlag för anslagsframställningar. Detta har haft till följd att verksam- heten hittills inte kunnat bedrivas på ett systematiskt sätt och inte heller i den omfattning som är önskvärd. Uppföljnings- och bearbetningsarbetet har också hämnats av bristen på resurser både för utveckling av samarbetet med universiteten och för stöd åt kulturminnesvårdens regionala organ.

Stora vinster bör kunna uppnås för undersökningsarbetet och för forskningen om samarbetet kan utvecklas mellan RAÄ, länsstyrelser och undersökande museer å ena sidan och universiteten å den andra. För nödvändiga initiativ i denna riktning behövs mer resurser. Enligt utredningen är det nödvändigt att RAÄ tilldelas särskilda medel för vetenskaplig uppföljning och bearbetning av undersök— ningsresultaten. Medlen bör utnyttjas för sådana begränsade upp— följnings— och bearbetningsinsatser som syftar till direkt er- farenhetsåterföring till den löpande undersökningsverksamheten. De bör vidare ge möjlighet till planerings- och programarbete för större FoU-insatser, som också framdeles bör kunna bekostas av forskningsråden, samt till initiativ gentemot universiteten. Inom ramen för sådana medel bör RAÄ vidare kunna ge visst stöd till regionalorganisationen, framför allt genom förbättrad forsknings— information och stöd till bl.a. projektförberedelser. RAÄ har beräknat att ett resurstillskott på 0,3 milj. kr. behövs för att tillgodose de mest elementära behoven.

• Sida 160
•  Original

9.9 Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

FML har som utgångspunkt att fornlämningarna i huvudsak skall bevaras för framtiden. I samband med arbetsföretag som berör en fornlämning kan länsstyrelsen därför som ett alternativ till undersökning och borttagande av fornlämningen besluta att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den. Det är väsentligen miljö— mässiga bevekelsegrunder samt möjligheterna att tekniskt genom- föra skyddsmetoderna som avgör vilket av dessa alternativ som länsstyrelsen stannar för.

De särskilda åtgärder som föreskrivs för att bevara fornlämningen syftar till att göra ingrepp i densamma eller i fornlämningsmiljön så begränsade som möjligt. Byggmetoder och liknande kan behöva anpassas till fornlämningens art och betydelse. När fornlämningen utgörs av kulturlager kan en mindre undersökning behöva göras för att utröna kulturlagrens karaktär och betydelse även i det fall fornlämningen avses bli bevarad.

Den vanligaste åtgärden är den antikvariska kontrollen, som syftar till att kontrollera att ingrepp i fornlämningen undviks. Detta syfte kan ofta anses tillgodosett genom att arbetsföretaget tillåts bli utfört inom fornlämningsområdet eller del därav utan att själva fornlämningen behöver påverkas. Framkommer en tidigare inte känd fornlämning vid kontrollen, ges företaget möjlighet att överväga en ändrad exploatering i syfte att undvika fornlämningen. Exploatören kan också begära länsstyrelsens tillstånd till att ta bort fornlämningen.

Den som utövar kontrollen kan påverka arbetsföretagets inriktning genom att upplysa om var och hur arbetet kan genomföras utan att fornlämningen skadas. Den antikvariska kontrollen kan också ut- nyttjas för att bevaka att länsstyrelsens beslut efterlevs. Det kan t.ex. vara nödvändigt att ge detaljanvisningar för uppförande av en byggnad på anvisad plats och inte för nära eller på en fast fornlämning.

Som villkor för tillstånd till arbetsföretag som berör fast forn— lämning kan föreskrivas att företaget lokaliseras till den del av

• Sida 161
•  Original

fastigheten där ingreppet i fornlämningsområdet blir som minst. Arbetsföretaget kan även förändras genom föreskrift om att det

skall utformas så att det passar in i fornlämningsmiljön.

Beroende på omfattningen av den skada på en fornlämning som arbetsföretaget kan förväntas åstadkomma kan ibland olika mark- beredande åtgärder vidtas för att skydda fornlämningen så långt det är möjligt. Exempelvis har särskild markvård ibland föreskri- vits när man avser att bevara fornlämningar inom områden, där nyexploateringar planeras.

När det gäller byggande på områden med kulturlager pågår ett ut— vecklingsarbete i syfte att göra det möjligt att bygga på sådant sätt att kulturlagren kan bevaras. Hittills gjorda erfarenheter av detta arbete redovisas i bil. 2. De grundläggningsmetoder som under vissa förutsättningar kan användas för att bevara kultur— lagren är i huvudsak av tre slag, nämligen betongplatta på mark, ventilerad kryprumsgrund (s.k. torpargrund) och grundläggning på pålar i förborrade hål med foderrör. I flera kommuner har angivna metoder kommit till användning.

Erfarenheterna av försöken med olika grundläggningsmetoder, som inte skadar kulturlagren, har gett vid handen att metoderna kunnat tillämpas mest framgångsrikt vid byggandet av mindre och lättare bostadshus. När det gäller uppförandet av större hus behövs mer erfarenhet innan säkra slutsatser kan dras om metodernas lämplig- het. Erfarenheterna tyder dock på att byggherren hellre betalar undersökningskostnaderna och bl.a. får fördelen av att kunna dis- ponera källarutrymmen än låter tillämpa särskilda grundläggnings- metoder, vars resultat och kostnader kan vara svåra att över— blicka.

Det är klart fördelaktigt om grundläggning av byggnader och lik- nande kan göras på så sätt att kulturlagren bevaras. Genom att utgrävningar ibland kan helt undvikas eller avsevärt reduceras i omfattning minskas behovet av arkeologiska undersökningar. Här- igenom nedbringas kostnaderna inte minst för arbetsföretagen sam— tidigt som vetenskapligt referensmaterial kan sparas för framti- den. Mot denna bakgrund är enligt utredningens mening ett fortsatt

• Sida 162
•  Original

utvecklingsarbete vad gäller grundläggningsmetoderna av stort värde.

Det är också angeläget att metoder utvecklas och forskning bedrivs när det gäller arkeologiska undersökningar i samband med lednings— dragningar.

9.10 Levandegörande av kulturarvet

En mycket viktig uppgift för kulturminnesvårdens organ är att levandegöra äldre tiders kultur. Levandegörandet kan åstadkommas på flera sätt, t.ex. genom utställningar, föreläsningar, artiklar i dags- och fackpress, specialböcker etc. Även de olika led i bevarandeprocessen som tidigare beskrivits - t.ex. kartredovis— ningen och undersökningsrapporten — utgör moment i en pågående process att göra kulturarvet levande.

Levandegörandeaspekten kan i och för sig sägas ligga vid sidan om arkeologiutredningens uppgifter. En stor del av kunskapen om forn— tiden har emellertid tagits fram i samband med exploateringsunder- sökningar. Eftersom exploateringsundersökningarna även fortsätt- ningsvis torde utgöra huvuddelen av alla arkeologiska undersök- ningar, har de stor betydelse för omfattningen av den totala arkeologiska kunskapsinsamlingen och för levandegörandet.

UV åtar sig som regel endast begränsade insatser i fråga om levandegörandet. Det är givetvis inte skäligt att större insatser i fråga om levandegörandet skall belasta arbetsföretagen. Det är därför naturligt att länsmuseerna och de kommunala museerna har

det huvudsakliga ansvaret för levandegörandet.

I anledning av RRV:s revisionsrapport uppkom en diskussion om levandegörandet av kulturarvet. Flera av de remissinstanser som

yttrade sig över rapporten framhöll att länsmuseerna och de kommu- nala museerna har ett centralt ansvar för levandegörandet av äldre tiders kultur.

• Sida 163
•  Original

Anledning saknas att frångå nuvarande ordning i fråga om kostnads- ansvaret för levandegörandet. Kulturminnesvårdens organ bör såle- des även framdeles bekosta detta.

Önskvärt är naturligtvis att insatserna när det gäller levande— görandet kan öka. Det förutsätter att informationen om fornläm- ningarna kan spridas ut på ett överskådligt och lämpligt sätt. Pågående arbete med kommunala och regionala kulturminnesvårdpro— gram kan underlätta den långsiktiga planeringen av dessa insatser.

I avsnittet 9.5.3 om Kartredovisningen har redovisats förslag om att man på baksidan av det ekonomiska kartbladet skulle ange bl.a. en kort karakteristik av kulturlandskapet inom kartområdet och en informerande text om dels fornlämningsbeståndet med särskild hän- syn till mera sevärda objekt, dels andra kulturminnesmärken.

Den föreslagna kartredovisningen öppnar nya möjligheter för kul— turminnesvårdens informationsspridning. Denna typ av information skulle på sikt kunna nå den kartköpande allmänheten, hembygdsin- tressenter, markägare m.fl. Informationen har sin stora betydelse främst genom att väcka intresse för de kulturhistoriska objekten och bredda kulturminnesvårdens kontaktyta. Man måste dock ha klart för sig att ekonomiska resurser måste ställas till förfogande för att genomföra förslaget. Utgivningen av kartblad i skala 1:20 000 torde komma att uppgå till omkring etthundra blad per år. För- söksvis producering av ett antal provtexter planeras.

Även information som förmedlas på mera småskaliga kartor kommer att förbättras. I samband med revideringen av topografiska kartan ges förslag till namnsättning av fornlämningar i betydligt större omfattning än tidigare. Namnförslag har också lämnats på det urval av fornlämningar som redovisas på översiktskartan.

9.11 Bestämmelser om kostnadsansvar m.m.

I 9 5 första stycket FML föreskrivs att, om det med anledning av

allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornläm- ning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför

• Sida 164
•  Original

skall åvila företaget, om det inte på grund av särskilda för- hållanden finnes obilligt.

Huvudregeln är alltså att exploatören skall stå för de arkeolo— giska undersökningskostnaderna. Denna huvudprincip har dock inte ansetts kunna tillämpas utan undantag. Därför ger den angivna bestämmelsen i FML utrymma för staten att i vissa fall överta hela eller delar av undersökningskostnaden. En sådan möjlighet finns när det är fråga om mindre enskilda arbetsföretag eller när tillämpningen av huvudregeln på grund av särskilda förhållanden framstår som obillig eller oskälig.

Arkeologiutredningen har studerat tillämpningen av 9 5 FML och övervägt om något annat och bättre system för kostnadsansvarets fördelning bör införas. Utredningen finner att den nuvarande huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar med möjligheter till befrielse från detta ansvar i vissa fall är lämplig och väl avvägd med hänsyn till FML:s karaktär av skyddslag. Själva tillämpningen av 9 $ FML torde inte ha föranlett någon vägande kritik. Enligt utredningens uppfattning saknas anledning att väsentligen frångå gällande huvudprinciper för kostnadsansvaret.

Vad som är av intresse för arkeologiutredningen att ta ställning till är dels frågan om nuvarande principer för gränsdragningen mellan vad som är större eller mindre enskilt arbetsföretag behö- ver ändras, dels frågan om den s.k. obillighetsregeln behöver kompletteras.

9.11.1. Större eller mindre enskilt arbetsföretag

För bedömning av kostnadsansvaret görs en avgörande gränsdragning mellan å ena sidan allmänt eller större enskilt arbetsföretag och å andra sidan övriga arbetsföretag. Det är endast de förstnämnda arbetsföretagen som med stöd av 9 $ FML kan åläggas att bekosta arkeologiska undersökningar. Gränsdragningen har inte närmare pre— ciserats i FML:s förarbeten eller genom rättspraxis. RAÄ har dock angett vissa riktlinjer i frågan. Företag som innebär komplette— ring av olika slag, t.ex. till- och ombyggnader av enfamiljshus, hänförs till sådana företag för vilka statligt bidrag kan utgå

• Sida 165
•  Original

till de arkeologiska undersökningskostnaderna. Förhållandevis be- gränsade nya arbetsföretag, t.ex. ett enstaka villabygge, anses däremot utgöra ett större enskilt företag i lagens mening. Mycket sällan har mindre enskilda arbetsföretag kunnat erhålla fullstän- dig kostnadsbefrielse. Detta beror på att vissa arbetsmoment, främst schaktningar, inte enbart föranleds av arkeologiska under- sökningsbehov utan även utgör ett nödvändigt led i exploateringen. Tolkningen av begreppet allmänt arbetsföretag har inte vållat några svårigheter i tillämpningen. RAÄ:s sammanlagda bidrag till mindre enskilda arbetsföretag har efter hand ökat från ca 50 000 till 100 000 kr. per budgetår.

Liksom hittills bör i fortsättningen följande typer av enskilda arbetsföretag räknas som mindre och därför helt eller delvis be- frias från de arkeologiska undersökningskostnaderna: till—, på- och ombyggnader av enfamiljshus, uppförande av garage och uthus till enfamiljshus samt vissa markarbeten i anslutning till sådana hus ävensom mindre kompletteringar på jordbruksfastigheter och liknande.

Uppförande av ett småhus anses f.n. som ett större enskilt arbets- ,företag. I Norge, som i stort sett har samma regler för kostnads- ansvaret som Sverige, räknas dock ett småhusbygge som ett mindre

enskilt arbetsföretag. Det kan övervägas att ha samma tillämpning

även i Sverige.

För många människor torde uppförandet av ettxenstaka småhus inte uppfattas som ett större enskilt arbetsföretag. Om däremot flera småhus uppförs på en gång eller i etapper inom ett område med detaljplan, ligger det närmare till hands att se bebyggelsen i ett sammanhang som ett större enskilt arbetsföretag. Till ytter-

mera visso är arbetsföretaget allmänt, om småhusbyggandet görs av en kommun.

Att uppförandet av ett enstaka småhus från begreppsterminologisk synpunkt kan betraktas som ett mindre enskilt arbetsföretag kan vara ett skäl för att också hänföra arbetsföretaget till denna kategori vid tillämpningen av 9 S FML. Även sakliga skäl kan tala

för en sådan ändring av nuvarande praxis. För den som avser att

• Sida 166
•  Original

låta bygga ett småhus kan skyldigheten att betala de totala arkeo- logiska undersökningskostnaderna förvärra en redan kanske an- strängd ekonomisk situation och föranleda att byggföretaget inte kommer till stånd eller avsevärt försenas. Ibland utgör undersök— ningskostnaderna en förhållandevis stor del av de totala kostna— derna för småhusbygget. Nämnda förhållanden kan ses som otill- fredsställande med hänsyn till att de ibland kan försvåra en från både allmän och enskild synpunkt lämplig lokalisering av enstaka bostadshus i glesbygden, t.ex. i samband med generationsväxlingar.

Om enstaka småhus skulle anses som ett sådant mindre enskilt arbetsföretag, för vilket statligt bidrag med stöd av 9 S FML kan utgå, bör i och för sig också andra enstaka byggnader som uppförs och som i fråga om storlek liknar småhuset hänföras till kategorin mindre enskilda arbetsföretag. Det gäller t.ex. mindre byggnader för försäljnings- och industriändamål samt ekonomibyggnader för jordbrukets behov. Om man önskar begränsa kretsen av bidragsbe- rättigade arbetsföretag till enbart småhus, vilket i och för sig torde vara önskvärt, är det dock möjligt att i lagtexten göra en sådan avgränsning.

Det är inte givet att uppförandet av vilka småhus som helst bör anses som mindre arbetsföretag. Det kan t.ex. vara tveksamt om större villor bör räknas till denna kategori. Här kan uppkomma gränsdragningsproblem, som kan vara besvärliga att lösa inte minst från lagteknisk synpunkt.

Ibland uppförs i ett sammanhang ett mindre antal småhus inom ett

visst område. Frågan är om samtliga dessa hus kan anses bli upp— förda som ett mindre arbetsföretag. En utgångspunkt för bedömning- en skulle kunna vara, om uppförandet av småhusen måste föregås av detaljplanläggning. Om detaljplan skall upprättas för småhusområ— det, skulle det kunna vara fråga om ett större enskilt arbetsföre— tag.

Att anknyta till de i PBL angivna förutsättningarna för när detaljplan skall upprättas kan i det sammanhang som här är aktuellt te sig som en enkel och tilltalande lösning. Problemet är emellertid att det inte är klart preciserat i vilka fall

• Sida 167
•  Original

detaljplan skall upprättas. Förhållandena skiftar och det ges ett visst utrymme för olika bedömningar i frågan när förutsättningarna är sådana att detaljplan skall upprättas.

Då det inte är möjligt att entydigt ange i vilka fall detaljplan skall upprättas, är det inte lämpligt att låta detaljplanekravet

enligt PBL vara styrande för vad som enligt FML bör anses som ett mindre enskilt arbetsföretag.

Med hänvisning till svårigheterna att dels avgränsa omfattningen av de småhusföretag som bör betraktas som mindre, dels avgöra när uppförandet av ett småhus sker under sådana förhållanden att det bör anses som ett mindre enskilt arbetsföretag har arkeologiutred- ningen stannat för att inte förorda en ändring av företagsbegrep— pet i förevarande hänseende. Uppförandet av ett enstaka småhus

bör följaktligen alltjämt betraktas som ett större enskilt arbets— företag i FML:s mening.

Det kan framhållas att utredningen föreslår ändringar i den stat- liga bostadsfinansieringen för att underlätta finansieringen av arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbyggande (se avsnittet 9.1H). Förslaget gäller också småhusbyggande.

9.11.2. Riktlinjer för skälighetsprövning enligt fornminneslagen

Av 9 5 första stycket FML framgår att huvudregeln är att allmänt eller större enskilt arbetsföretag skall bekosta de arkeologiska exploateringsundersökningarna, "såvitt det icke på grund av sär— skilda förhållanden finnes obilligt".

Som exempel på fall då undantagsregeln i senare ledet av paragra- fen kan tillämpas angav föredragande departementschefen att under- sökning av fornlämning redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon

särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningen inte varit känd förut.

I avsnittet 5.2.7 har redovisats i vilken omfattning och på vilket sätt undantagsregeln tillämpats under den tid FML varit i kraft.

• Sida 168
•  Original

I avsnittet 5.2.7 har redovisats i vilken omfattning och på vilket sätt undantagsregeln tillämpats under den tid FML varit i kraft. Det kan tilläggas att RAÄ som ett resultat av att obillighet kon- staterats lämnat ca 280 000, 270 000, 500 000 och 700 000 kr. i bidrag under budgetåren 1981/82, 1982/83, 1983/8” resp. 198H/85. Bidragen fördelade sig på ca 15 större arbetsföretag per år.

Det kan konstateras att det inte är ofta som obillighet kunnat åberopas som grund för hel eller partiell befrielse från kostnads- ansvaret.

Innan utredningen redovisar sitt förslag till riktlinjer för billighetsprövning enligt FML bör en fråga av terminologisk natur först klaras ut. I FML används ordet "obilligt" i 9 5. Detta ord är inte ovanligt i även andra lagar. I nytillkommen lagstiftning har emellertid detta ord ersatts med uttrycket "oskäligt". Moti— ven för detta redovisades första gången i propositionen 1983/84:36, där föredragande statsrådet i anledning av lagrådets förslag att använda uttrycket "uppenbart obilligt" i stället för "uppenbart oskäligt" anförde följande ( a. prop. s. 30 f.):

Enligt min mening har de båda uttryckssätten samma inne- börd. Lagrådet har inte heller givit uttryck åt någon annan mening. Termen "obilligt" får emellertid anses vara ålderdomlig och mer svårförståelig. Även om ut- trycket "oskäligt" inte synes ha använts tidigare i samband med undantag från regler om förverkande, har uttrycket under senare år brukat användas i andra lik— nande sammanhang och med samma betydelse som "obilligt". Enligt min mening kan valet av det i lagrådsremissen föreslagna uttrycket - som utgör ett led i modernise- ringen av författningsspråket - inte vålla några olägen- heter. Mot bakgrund härav är jag inte beredd att följa lagrådets förslag på denna punkt.

Riksdagen gjorde ingen erinran mot detta uttalande.

Med hänsyn till vad som sålunda förekommit används i det följande ordet "oskäligt" som en synonym för "obilligt".

Med hänsyn till att FML tillkom i en tid som skiljer sig från nutida förhållanden i fråga om bl.a. arkeologi och markexploate— ring kan det diskuteras om skälighetsregeln och de exempel på

• Sida 169
•  Original

dess tillämpning som angavs i lagens förarbeten har undergått

sådana ändringar i praxis som kan anses motsvara dagens situation.

Frågan om sådana praxisändringar skett eller borde tillåtas ske var länge oklart. Först genom HD:s avgörande år 1982 i det s.k. Kransenmålet ( NJA 1982 s. 547 - se bilaga 5) blev klarlagt hur oskälighetsregeln skall tillämpas. HD slog fast att undantagsre— geln endast kan åberopas då det föreligger s.k. särskilda för— hållanden. Domstolen avvisade tanken att regeln har karaktär av allmän skälighetsregel, som skulle kunna föranleda befrielse från eller jämkning av kostnadsansvaret efter en skönsmässig bedömning. Enligt HD måste med särskilda förhållanden avses sådana omständig— heter som nämnts i FML:s motiv eller som ligger i linje med dessa.

I det följande skall diskuteras om den nuvarande bestämmelsen om

kostnadsansvaret bör ändras så att det ges utrymme för en allmän skälighetsbedömning i någon form.

Det finns fördelar med en prövning som kan göras efter allmän skälighet. En allmän skälighetsbedömning torde kunna leda till bättre möjligheter att ta hänsyn till förhållandena i varje enskilt fall. Det blir härvid förmodligen lättare att undvika en tillämpning som får olämpliga och stötande följder. En regel som möjliggör bedömningar efter allmän skälighet utgör så att säga en säkerhetsventil. I Norge, som får anses ha ett något större kost— nadsansvar för enskilda än vad Sverige har, finns en bestämmelse av nu diskuterat slag. När det föreligger "saerlige grunner" kan nämligen miljöverndepartementet fastställa att kostnaderna för de

arkeologiska undersökningarna skall helt eller delvis täckas av staten.

En allmän skälighetsregel kan som i Norge vara obunden av vägle-

dande motivuttalanden, som klargör i vilka situationer regeln kan tillämpas. I Norge finns ingen praxis för bedömning i vilka prin- cipiella fall som statliga bidrag kan utgå med stöd av undantags- regeln.

Genom att överlåta åt de beslutande instanserna att staka ut en

praxis för tillämpning av en undantagsregel av angivet slag ges

• Sida 170
•  Original

instanserna frihet och möjligheter att ta hänsyn till de speciella omständigheter som kan föreligga i varje fall. För att tillämp— ningen inte skall bli alltför generös och därmed leda till att skälighetsregeln inte längre blir av undantagskaraktär kan i lag— texten och motiven klarläggas att tillämpningen måste vara mycket restriktiv.

Det kan diskuteras om det är lämpligt att skälighetsbedömningen liksom f.n. görs av domstol. Man kan överväga att som i Norge låta regeringen få möjlighet att ta ställning i denna typ av ären- den, där lämplighetshänsyn och beaktandet av speciella omständig— heter dominerar vid skälighetsprövningen. I avsnittet 9.12 för- ordas att länsstyrelsen förutom beträffande omfattningen av en arkeologisk undersökning även får besluta om vad en sådan under— sökning skall kosta. Utredningen rekommenderar vidare att länssty- relsens beslut får överklagas till regeringen. En sådan ordning skulle ligga i linje med tanken att regeringen ges möjlighet att kunna följa och även påverka tillämpningen av regler som efter en skälighetsprövning skulle ge visst utrymme för enskilda att helt eller delvis befrias från kostnadsansvaret.

En allmän skälighetsbedömning utan vägledande motivuttalanden är emellertid inte enbart till fördel. När riktmärken för bedömning saknas blir det svårt för de beslutande instanserna att grunda sina beslut på välmotiverade och övertygande skäl. Detta skapar problem även för dem som berörs av beslutet att kunna förstå det och låta sig övertygas om att det är riktigt. Inte minst mot bak- grund härav är det en ambition i modern lagstiftningstradition att komplettera lagtexten med utförliga motiv.

Om man önskar ge vägledning för tillämpningen av bestämmelser om undantag från kravet på kostnadsansvar för enskilda, måste pre- ciseras under vilka förutsättningar dessa bestämmelser skall kunna tillämpas. Detta kan vara en ganska svår uppgift när det undantag som här diskuteras skall grundas på allmänna skälighetsbedömning- ar. Gällande motivuttalanden i anslutning till de nuvarande kost- nadsreglernas tillkomst är klart preciserade och otvetydiga. De har dessutom utgjort grund för HD:s avgörande i det s.k. Kransen- målet.

• Sida 171
•  Original

Hovrätten i nämnda mål förde resonemang om en eventuell tillämp- ning av den nuvarande undantagsregeln dels då undersökningskost- naderna var oskäligt höga, dels då dessa låg utöver vad som skäli- gen borde tålas med hänsyn till förhållandena i orten. Även om HD inte godtog dessa resonemang, kan det vara av intresse i detta sammanhang att redovisa hovrättens synpunkter för bedömning av om de bör beaktas som grunder för tillämpning av en allmän skälig— hetsregel beträffande kostnadsansvaret.

Beträffande frågan om utgrävningskostnaderna var så höga att tillämpning av undantagsregeln var motiverad anförde hovrätten:

Vid planläggning skall ske en avvägning mellan de all— männa och enskilda intressen som gör sig gällande i det särskilda fallet. En förutsättning för att så skall kunna ske är att intressenterna bereds tillfälle att framföra sina synpunkter. Garantier för att alla in- tressen blir vederbörligen beaktade har skapats bl.a. genom reglerna om samråd vid upprättande av förslag till plan och utställande av sådant förslag till gransk- ning. Även de antikvariska myndigheterna har på så sätt fått möjligheter att påverka den fysiska planeringen. En utgångspunkt för prövningen vid fastställelse av stadsplan bör vara att bebyggelse inte medges inom om- råden där det finns fornlämningar som obetingat bör bevaras eller där kostnaderna för utgrävning är så höga att ekonomiska förutsättningar för utnyttjande av bygg- nadsrätten inte föreligger. Arbetsföretag bör kunna förlita sig på att en sådan prövning skett.

Det synes mot den angivna bakgrunden inte skäligt att kräva att bolaget skall stå för högre utgrävningskostna- der än att avkastningen från det i kvarteret Kransen uppförda affärs— och kontorshuset kan förränta utgräv— nings- och byggnadskostnaderna. Om större krav ställs innebär det att marken saknar värde för nybyggnadsända- mål och att ekonomiska förutsättningar att utnyttja byggnadsrätten saknas. Tillämpning av undantagsregeln skulle i så fall utlösas för att möjliggöra ett genomfö— rande av stadsplanen. Av utredningen får emellertid anses framgå att intäkterna från affärs- och kontors- huset förräntar byggnadskostnaderna och i vart fall en stor del av utgrävningskostnaderna. Bolagets talan kan således inte bifallas på den nu ifrågavarande grunden.

Sakligt sett finns knappast något att invända mot hovrättens syn- punkter. För att undvika höga undersökningskostnader är det vik- tigt inte bara att hänsyn till fornlämningarna tas vid fysisk

planering utan även att exploatörerna efter samråd med arkeolo-

• Sida 172
•  Original

gisk myndighet bedriver en förutseende och insiktsfull planering av arbetsföretagen. Dessa frågor berörs närmare i avsnitten 9.6 och 9.7.

En allmän skälighetsprövning utifrån det faktum att undersöknings— kostnaderna i sig torde vara osedvanligt höga är mycket svår att göra, i all synnerhet för beslutande instanser som saknar erfor- derlig ekonomisk kompetens för sådana avvägningar. Särskilt be- svärligt torde det vara att göra bedömningar i fråga om ett av hovrätten angivet exempel på oskälighet, nämligen att det inte synes skäligt att kräva att arbetsföretag skall stå för högre utgrävningskostnader än att avkastningen från de uppförda husen kan förränta utgrävnings- och byggnadskostnaderna.

I fråga om den andra grunden för oskälighet yttrade hovrätten följande:

Om - såsom fallet är i Uppsala - fornlämningar som ut— gör en påtaglig belastning vid genomförande av byggnads— företag är vanligt förekommande, skulle det kunna ifrågasättas om inte undantagsregeln bör kunna tillämpas på så sätt att arbetsföretag befrias från utgrävnings- kostnader, som ligger utöver vad som skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten (jfr 30 5 miljö— skyddslagen). Utredningen får anses visa att kostnaderna för utgrävningarna i kvarteret Kransen överstiger de för orten vanliga - - - Med hänsyn till det sätt varpå bolaget bestämt sin talan finns emellertid inte anled- ning att gå närmare in på frågan om bolaget på den grun- den till någon del kan befrias från kostnadsansvaret.

Av 30 S miljöskyddslagen (1969z387) (ML) framgår att den som or- sakar skada genom miljöfarlig verksamhet bär ett strikt ansvar. Det strikta ansvaret föreligger dock endast om verksamheten medför olägenhet som är av någon betydelse och bara i den mån den inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Även om dessa rekvisit inte föreligger, skall som regel ersättning utgå vid vållande.

Med utgångspunkt i principerna bakom 30 5 ML skulle undantags- regeln i FML kunna tillämpas så att utgrävningskostnaderna ersätts

av staten, i den mån kostnaderna överstiger de för orten vanliga.

• Sida 173
•  Original

I sammanhanget förtjänar framhållas att den starkaste kritiken mot nuvarande ordning kommar från kommnner och andra som förnyar befintlig bebyggelse eller nyexploaterar i vissa medeltida städer (se avsnittet 8). Det är därvid nästan omöjligt att undvika att fornlämningar berörs i samband med exploatering. Detta medför höga undersökningskostnader, vilket i sin tur påverkar fastighets— ekonomin negativt. En tillämpning av ortsvanlighetsprincipen vid prövningen av kostnadsansvaret enligt FML skulle kunna leda till vissa lättnader för arbetsföretag i dessa städer.

Eftersom en bestämmelse i en annan lag förts in i sammanhanget,

torde det vara av intresse att något beröra hur denna bestämmelse tillämpas.

Principen, att ortsvanliga olägenheter inte skall ersättas, har gamla traditioner inom grannelagsrätten. Ett typfall är att mera ordinära störningar från en ny fabrik får tolereras, när den för- läggs till en industriort, men inte om den placeras t.ex. i ett idylliskt villasamhälle. Regeln om ortsvanlighet kan vara svår att tillämpa. Man kan bl.a. fråga hur långt "orten" går.

Tillämpningen av ortsvanlighetsregler beror av en skälighetsbedöm- ning. Detta lär bl.a. medföra att det inte går att konstatera något bestämt mått av olägenheter - inte ens när det är fråga om rent ekonomisk skada - som den skadelidande under alla omständig— heter får tåla. Det räcker inte med att göra en jämförelse med de olägenheter som annars förekommer på samma.ort eller på andra ställen. Därigenom kan man tillämpa regeln på ett smidigt sätt, t.ex. genom att döma ut ersättning för försämrad hälsa på grund

av luftföroreningar, även när sådana verkningar inte är något

ovanligt, eller ta hänsyn till att skadad egendom är speciellt känslig för immissioner.

Om en störning visserligen är av ortsvanligt slag men går utöver vad som rimligen får tolereras, uppkommer frågan om den skadeli— dande skall ha ersättning för hela sin skada eller bara till den del den överstiger toleransnivån. Den senare lösningen har visst stöd i lagtexten och rättspraxis.

• Sida 174
•  Original

En tillämpning av undantagsregeln i FML på så sätt att enskilda skulle kunna befrias från ansvaret för sådana undersökningskost- nader som överstiger de för orten vanliga skulle kunna knytas till den befintliga skälighetsregeln som en ny förutsättning för regelns tillämpning.

Att använda ortsprinciper vid tillämpning av skälighetsregeln enligt 9 5 FML torde liksom vid tillämpningen av ML:s motsvarande regler möta vissa svårigheter. Det kommer bl.a. att krävas utred- ning om storleken av de för orten vanliga undersökningskostnader— na. Även om utredningsansvaret skulle läggas på den som önskar lättnad i kostnadsansvaret, dvs. exploatören, ligger det trots allt nära till hands att den arkeologiska instansen såsom mest insatt i kostnadsaspekterna medverkar i utredningen.

Ganska omfattande utredningar av ekonomisk natur måste följaktli- gen göras av de arkeologiska instanserna såväl beträffande frågan om undersökningskostnaderna får anses vara osedvanligt höga som rörande frågan om kostnaderna kan anses överstiga de för orten

vanliga.

Det kan även vara svårt att tillämpa ortsvanlighetsprincipen med hänsyn till att förhållandena är så olika i städerna. I vissa medeltida städer har redan i större eller mindre utsträckning en omdaning av bebyggelsen skett. I fråga om andra städer avvaktar man med sådana åtgärder.

Med ledning av erfarenheterna vad gäller undersökningskostnader anser man inom RAÄ att det är praktiskt taget omöjligt att på objektiva grunder avgöra när undersökningskostnaderna är osedvan- ligt höga eller när de överstiger de för orten vanliga.

Vad nu sagts talar för att förevarande frågor inte förs in under den nuvarande skälighetsregeln som nya förutsättningar för dess tillämpning. De förutsättningar som nu gäller för regelns tillämp- ning är nämligen klart preciserade i FML:s förarbeten och genom HD:s dom i Kransenmålet. Samma klarhet kan inte erhållas be— träffande de nya förutsättningar som här diskuteras. Inte heller synes lämpligt att hänföra de nya förutsättningarna till en ny

• Sida 175
•  Original

allmän skälighetsregel av det slag som förut behandlats. Skälen för denna uppfattning är desamma som tidigare anförts, nämligen att det inte är möjligt att precisera förutsättningarna för en sådan regels tillämpning på ett tillfredsställande sätt. I stället bör användandet av en skälighetsregel i princip — liksom hittills - begränsas till klart utmejslade typfall av markerad undantags- karaktär.

Utformningen av en sådan skälighetsregel bör tillgodose de i viss mån motstridiga syftena att dels vidmakthålla nuvarande principer bakom fornlämningsservitutet, dels tillskapa en s.k. säkerhetsven- til för vissa fall där mycket starka skäl talar för en lättnad i kostnadsansvaret. Enligt utredningens bedömning synes ett till- godoseende av dessa syften bäst uppnås om de förutsättningar som nu gäller för skälighetsregelns tillämpning utökas i viss begrän— sad omfattning. Man bör således inte som ett komplement till den nuvarande bestämmelsen ha en särskild allmän skälighetsregel för de speciellt ömmande fallen.

Mot bakgrund av redovisade synpunkter finner arkeologiutredningen övervägande skäl tala för att den gällande utformningen av 9 S FML i princip behålls men att möjligheterna att få hel eller par- tiell kostnadsbefrielse med stöd av paragrafen blir något utvid— gade.

Nuvarande förutsättningar för undantagsregelns tillämpning bör i princip behållas. Med anledning av HD:s dom i Kransenmålet bör klargöras att med obillighetsgrunden "tidigare inte känd fornläm- ning" bör jämställas det förhållandet att kostnaderna blivit väsentligen högre än vad de arkeologiska myndigheterna angett, därför att fornlämningen visat sig vara större än man utgått från eller andra oförutsedda kostnadshöjande omständigheter inträffat. I sådana situationer har en jämkning av kostnadsansvaret skett så att arbetsföretaget inte belastats med hela den merkostnad som de nytillkomna omständigheterna föranlett.

Utöver de särskilda förhållanden för skälighetsregelns tillämpning som angetts i FML:s förarbeten och som framgår av HD:s avgörande bör det finnas andra sådana förhållanden som vart för sig eller

• Sida 176
•  Original

sammantagna med andra omständigheter kan motivera att regeln sätts i tillämpning. Följande exempel kan lämnas på fall då regeln bör kunna kamma till användning.

Om t.ex. en byggnad brinner ned och skall återuppföras, kan det te sig stötande att den byggande måste helt stå för kostnaderna för en arkeologisk undersökning som föranleds av återuppförandet.

En skälighetsbedömning kan också i vissa fall vara motiverad, om det föreligger en laglig skyldighet eller eljest tvingande omstän— digheter att vidta anläggningsåtgärder och liknande som kan för— anleda arkeologiska undersökningar. Det kan t.ex. gälla anläggan- det av vatten- och avloppsledningar under marken eller nödvändiga reparationer eller omläggningar av ledningarna.

Någon gång kan inträffa att en fornlämning av den antikvariska instansen bedöms vara av sådan särskild betydelse att den i någon form bör bevaras efter det att exploateringen slutförts. I en sådan situation kan det te sig oskäligt att exploatören måste betala de merkostnader som uppstår på grund av bevarandeåtgärder— na. Undantagsregeln bör i detta fall kunna tillämpas.

I undantagsfall kan förekomma att de arkeologiska instanserna orsakar onödiga kostnader för arbetsföretag. Omständigheterna kan då vara sådana att skälighetsregeln även i detta fall kan bli tillämplig.

Det låter sig knappast göra att i lagens förarbeten redovisa ytterligare exempel på situationer då undantagsregeln kan tilläm- pas. Det får överlåtas åt rättstillämpningen att ge exempel och forma praxis på området.

Utredningens förslag om viss utvidgning av tillämpningsområdet för undantagsregeln i 9 S FML medför att statens kostnader för bidrag med stöd av paragrafen kommer att stiga. Det är inte möj- ligt att bedöma storleken av de ökade kostnaderna, givetvis be- roende på att man inte kan veta hur ofta undantagsbestämmelsen kommer att tillämpas. Eftersom en mycket restriktiv tillämpning

• Sida 177
•  Original

rekommenderas, torde dock de ökade kostnaderna bli tämligen mått- liga.

RAÄ saknar medel för att kunna ta en rimlig andel av kostnaderna för såväl nyupptäckta fornlämningar som fornlämningar som visar sig vara mer omfattande än beräknat. Enligt utredningens mening bör staten ta ett större ansvar för dessa kostnader.

Den kostnadsprövning som kan komma i fråga enligt 9 5 FML görs av länsstyrelsen. RAÄ beslutar emellertid om medel för ändamålet. Detta får till följd att länsstyrelsen har att göra framställning till RAÄ, för den händelse prövningen leder fram till att det allmänna bör svara för kostnaderna.

Utredningen förordar att ökade ekonomiska medel ställs till RAÄ:s förfogande för att täcka de kostnader som föranleds av utredningens förslag i detta avsnitt. Dessa kan beräknas till 0,5 milj. kr. per år.

9.11.3. Förseningar, ränteförluster m.m.

Förutom kostnader för själva den arkeologiska undersökningen kan arbetsföretagen drabbas av vissa indirekta kostnader i anledning av undersökningen, nämligen räntekostnader på nedlagt kapital belöpande på tiden för utgrävningen, fördyrad projektering m.m. En del sådana kostnader beror på att exploateringen kan försenas till följd av att den arkeologiska undersökningen först måste utföras.

Det är ofrånkomligt att den arkeologiska undersökningen liksom själva byggnadsverksamheten måste ta en viss tid. De ränteförlus— ter och liknande som exploatören åsamkas till följd av att under- sökningen måste utföras går därför inte att undvika.

Genom förutseende planering och samråd med de antikvariska instan— serna blir det dock lättare att infoga den arkeologiska undersök— ningen i själva byggprocessen. Härvid är planeringen särskilt viktig med hänsyn till att utgrävningsverksamheten är säsongbun—

• Sida 178
•  Original

den. Arbetsföretagen kan följaktligen själva medverka till att onödiga förseningar inte uppstår.

Arkeologiutredningen finner att de indirekta kostnaderna bör bäras av arbetsföretagen. För denna bedömning talar också att de kon- trollerande instanserna torde få mycket svårt att kontrollera och beräkna de indirekta kostnaderna, för den händelse staten skulle stå för dessa.

9.12 Beslut om kostnader enligt fornminneslggen. Besvär m.m.

Ansökan om tillstånd att rubba, förändra eller bortta fast forn- lämning görs enligt 6 S FML hos länsstyrelsen. Av 20 S framgår att länsstyrelsens beslut i tillståndsfrågan kan överklagas till regeringen. Besvärstiden är den enligt förvaltningslagen (197lz290) gängse, dvs. tre veckor.

I 9 5 första stycket FML finns bestämmelsen om att allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning skall bekosta undersökningen av densamma, om detta inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt. Frågor om kostnader enligt nämnda bestämmelse skall prövas av fastighetsdomstolen (17 5).

Det är inte föreskrivet någon tid inom vilken talan skall väckas hos domstolen.

Tidigare prövades mål om ersättning enligt FML av allmän domstol. Frågor om undersökningens omfattning och kostnad enligt 6 resp. 9 & FML handlades av RAÄ enligt praxis. I samband med tillkomsten av FBL inrättades fastighetsdomstolar. Enligt förslag i depar— tementspromemorian (Ds Ju l970:27) om fastighetsdomstolarnas kom- petens och lokalisering m.m. borde fastighetsdomstolen, som före— slogs få hand om mål enligt lagen (l960:690) om byggnadsminnen, också få handlägga mål om ersättning enligt FML. Förslaget följdes av regeringen i propositionen 1971:106 (5. 117) och efter riksda— gens godkännande (JuU 13) intogs de nya bestämmelserna om forum i mål om ersättning enligt FML i en ny 17 5 (SFS l97l:536).

Fastighetsdomstolen prövar inte bara mål om kostnader enligt 9 5 första stycket FML. Enligt 5 5 första stycket kan länsstyrelsen

• Sida 179
•  Original

bl.a. låta undersöka och inhägna fast fornlämning. Om kostnad eller skada därvid åsamkas fastighetsägaren eller annan, är denne berättigad till skälig ersättning. Ersättningsfrågan kan prövas av fastighetsdomstolen. Denna kan dessutom få ta ställning till de ersättningsfall som regleras i 7 5 första stycket. Till skill- nad från övriga ersättningsregler i FML skall talan om ersättning enligt denna paragraf anhängiggöras inom viss tid, nämligen inom ett år från det fastighetsägaren fått del av länsstyrelsens beslut att vägra tillstånd enligt 6 S. Bestämmelserna i 7 5 första stycket innehåller även en annan preklusionsfrist. Ansökan om ersättning skall nämligen göras inom två år från det en förut okänd fornlämning påträffats. Rätten att överklaga beslut enligt 6 5 hos regeringen har funnits sedan FML:s tillkomst.

Omfattningen av en arkeologisk utgrävning prövas av länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas till regeringen. Något förvaltnings— rättsligt beslut om storleken av kostnaderna för en undersökning meddelas inte. I stället presenteras för arbetsföretaget ett av— tal, vari den undersökande instansen bl.a. preciserar de förvän— tade kostnaderna. Avtalet fyller en rent praktisk funktion i vad avser undersökningens utförande. Ansvaret för undersökningskostna- derna kan dock inte fastställas genom avtalet. Är arbetsföretaget eller beställaren av undersökningen missnöjd med kostnaderna, får nämligen talan i denna sak anhängiggöras hos fastighetsdomstolen, vars beslut kan överklagas till hovrätten och i sista hand till HD. Talerätten hos fastighetsdomstolen är obegränsad i tiden.

Omfattningen av och kostnaderna för en arkeologisk undersökning uppfattas allmänt som två sidor av samma sak. Är fornlämningens art och omfattning bestämd, kan kostnaderna beräknas på ett mycket säkrare sätt. Omfattningen och kostnaderna är följaktligen av- hängiga av varandra. Inom kulturminnesvården och exploaterings— verksamheten upplevs som otillfredsställande att omfattningen och kostnaderna inte kan prövas och handläggas i ett sammanhang. För den arkeologiska instansen kan osäkerheten om kostnadernas slut- liga reglering skapa bl.a. administrativa problem, i all synnerhet som kostnadsfrågan kan hållas öppen hur länge som helst. Även den enskilde torde finna att den nuvarande uppdelningen av ett i stort sett identiskt ärende är till nackdel, då han för att få kostnads-

• Sida 180
•  Original

frågan prövad tvingas vända sig till en annan instans än den som prövat undersökningens omfattning med risk att få stå för alla

rättegångskostnader, om han förlorar processen.

Mot en ändring av gällande ordning kan invändas att antalet mål som anhängiggörs hos fastighetsdomstol är mycket ringa. Även de ärenden som rör undersökningens omfattning och som förs vidare

till regeringen är fåtaliga.

Att besvärs- och kostnadsmålen är fåtaliga kan tyda på att läns— styrelsernas beslut om den arkeologiska undersökningens omfattning och därav följande kostnadsåläggande i stort sett accepteras av exploatörerna. Vad gäller kostnadsfrågan kan man emellertid också anta att anhängiggörandet av ett omständligt och ibland kostsamt domstolsförfarande kanske inte ses som ett meningsfullt sätt att söka få en ändring till stånd. Vad som i sista hand är utslagsgi— vande för valet att väcka talan eller inte såvitt nu är i fråga är dock inte möjligt att slå fast.

Oavsett antalet ärenden kan det vara av värde att på detta område söka åstadkomma en mer ändamålsenlig ärendehantering till rimliga kostnader. Det ligger inom ramen för arkeologiutredningens uppdrag att föreslå åtgärder som kan nedbringa kostnaderna för såväl arbetsföretagen som staten.

Anledning saknas att ändra på det nuvarande förhållandet att läns- styrelsen fattar besluten enligt 6 S FML. Däremot kan beträffande frågan om undersökningskostnadernas storlek övervägas en bättre lösning än den nuvarande.

Från formella och principiella synpunkter kan det synas mindre bra att något förvaltningsbeslut rörande nu diskuterade kostnader

inte förekommer. I stället anger den undersökande institutionen vad undersökningen kommer att kosta. Talan i kostnadsdelen måste väckas i särskild ordning. Som tidigare framhållits har kostnader— nas storlek ett omedelbart samband med den arkeologiska undersök-

ningens omfattning. Rådande förhållanden skapar dessutom oklarhe- ter och problem för både de arkeologiska myndigheterna och de

enskilda.

• Sida 181
•  Original

Med hänsyn främst till frågornas nära samband synes en lämplig lösning vara att länsstyrelsen fattar beslut om såväl undersök- ningens omfattning som kostnadernas storlek. F.n. gäller att läns— styrelsen skall göra den kostnadsprövning som kan komma i fråga enligt 9 S FML (jfr. prop. 1975/76:135 s. 168 och 27 M). Det synes därför naturligt att länsstyrelsen beslutar även om kostnadernas storlek.

Om beslutanderätten överförs till länsstyrelsen behöver man inte överväga att ändra det nuvarande förhållandet att talan hos fas- tighetsdomstolen kan anhängiggöras utan begränsning i tiden. Det medför vidare att de enskilda inte behöver riskera att betala statens rättegångskostnader.

Länsstyrelsens beslut rörande undersökningens omfattning och kost—

naderna skall kunna överklagas. Som överprövningsinstans kan väl- jas kammarrätten eller regeringen.

Sedan länge råder grundsatsen att besvärsärenden, där rättsfrågan är huvudsak, skall gå till domstol medan ärenden, där lämplighets- bedömningar dominerar, skall prövas i administrativ ordning. Mindre avsteg från denna princip görs dock i båda riktningarna.

Nuvarande instansordning enligt FML står i överensstämmelse med denna princip. Ärenden rörande undersökningens omfattning domine- ras av vetenskapliga bedömningar och lämplighetshänsyn och prövas därför av länsstyrelsen med regeringen som besvärsinstans medan

kostnads— och ersättningsfrågor väsentligen rör den enskildes rätt och därför handläggs av domstol.

Valet av instansordning i ärenden av förevarande slag beror av olika överväganden. Det är först och främst knappast lämpligt att ha delad instansordning så att regeringen får pröva ärendet såvitt avser undersökningens omfattning medan kammarrätten får pröva kost— nadsfrågan. En sådan splittrad instansordning är ägnad att skapa förvirring och andra problem. Med hänsyn härtill och då inga på— tagliga fördelar kan påvisas med en sådan ordning synes det inte vara lämpligt att införa den.

• Sida 182
•  Original

Det har ofta framhållits som ett starkt önskemål att regeringen måste avlastas olika grupper av löpande förvaltningsärenden till förmån för avgöranden av mer principiell betydelse. I propositio- nen l983/84:120 föreslogs att riksdagen godkände vissa riktlinjer för en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga myndig— hetsbeslut hos regeringen. Syftet var att översynen skulle leda till bl.a. färre besvärsärenden hos regeringen utan att rätts- säkerheten eller effektiviteten i förvaltningen minskade. Ett riktmärke föreslogs vara att regeringen i möjligaste mån skulle befrias från ärenden som inte krävde ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen godtog riktlinjerna.

I anledning av propositionen anförde konstitutionsutskottet föl- jande (KU l983/8H:23 s. 7):

Beträffande de närmare riktlinjerna för översynsarbetet vill utskottet betona vikten av att dessa präglas av en allmän strävan att uppnå ett enhetligare system för besvärsprövning än vi f.n. har. Det bör ankmnua på statsrådsberedningen att i sitt samordningsarbete beak- ta detta. Utskottet vill härvid särskilt peka på de möjligheter som kan finnas att överföra besvärsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol. På detta om- råde torde det finnas utrymme för en större konsekvens än som f.n. gäller.

Som uttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstår som besvärsinstans när det behövs en politisk styrning av praxis. I begreppet politisk styrning lägger utskottet inte bara en rege- rings rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten som kan tillmätas regeringens be— fattning med sådana ärenden. Detta gäller särskilt i ärenden där det skönsmässiga inslaget i bedömningen är betydande.

Till ärendegrupper där regeringens medverkan i angivna bemärkelser framstår som särskilt betydelsefull torde enligt utskottets mening höra bl.a. invandrarärenden samt plan— och byggnadsärenden.

Utskottet vill mot bakgrund av det anförda tillägga att det inte kan uteslutas att översynen kan leda till att besvärsprövning i ytterligare ärenden tillförs rege- ringen.

• Sida 183
•  Original

Skäl kan anföras både för och emot regeringen resp. kammarrätten som besvärsinstans.

Kammarrätterna prövar allehanda slag av ärenden, även ärenden enligt FML. Det skulle knappast betraktas som ett främmande inslag i dessa domstolars verksamhet, om de fick hand om även ifrågava- rande slag av ärenden. Kammarrättens beslut kan överklagas till regeringsrätten.

Inom regeringskansliet finns erfarenheter av tillämpningen av 6 5 FML. Detta kan tala för att regeringen väljs som besvärsinstans. Kostnadsfrågor enligt 9 5 första stycket FML har däremot inte förut behandlats av regeringen. I enlighet med tidigare fört reso— nemang kan dock regeringen genom prövningen av den arkeologiska undersökningens omfattning åtminstone indirekt även påverka bedöm- ningen av kostnadernas storlek. Vad som kan tala för att regering- en som besvärsinstans får pröva även kostnadsfrågorna är följande.

Som tidigare anförts är den beslutade undersökningens omfattning av direkt betydelse för hur pass stora undersökningskostnaderna blir. Många gånger torde därför prövningen av kostnaderna i prin- cip vara identisk med prövningen av omfattningen. Det kan också anmärkas att kostnadsfrågor till skillnad mot ersättningsfrågor, där hänsynen till den enskildes rättssäkerhet ofta är dominerande, inte behöver allmänt sett räknas till den typ av frågor som bör handhas av domstol. Den skälighetsprövning som skall göras enligt 9 5 första stycket kan visserligen anses som en fråga för en dom— stol. Det är dock inte ovanligt att regeringen får göra sådana bedömningar mot bakgrund av vad som framgår av lag och dess för- arbeten.

Det bör också framhållas att det vid besvärsprövningen gäller att göra en avvägning mellan kulturarvets betydelse och den vikt som från enskild och allmän synpunkt bör tillmätas genomförandet av

ett arbetsföretag. Prövningen av denna typ av FML—ärenden torde kunna jämföras med den besvärsprövning av vissa ärenden som enligt förslaget till PBL skall vara förbehållen regeringen. Med hänsyn till den utvidgade tillämpning av skälighetsreglerna som arkeologi— utredningen föreslår kan det dessutom vara av vikt för regeringen

• Sida 184
•  Original

att kunna följa och även påverka tillämpningen av dessa regler. Enligt utredningens mening torde det sistnämnda skälet vara det som starkast talar för att regeringen blir besvärsinstans. Så snart en fast praxis utformats är det givetvis möjligt att flytta över detta slag av besvärsärenden till kammarrätterna.

Det anförda ger vid handen att det kan vara en ändamålsenlig lös— ning att regeringen som besvärsinstans får pröva inte bara omfatt- ningen av en arkeologisk undersökning utan även vad den bör få kosta. Detta innebär en utvidgning av regeringens befattning med besvärsärenden. Det förtjänar dock framhållas att antalet besvärs- ärenden av förevarande slag är och sannolikt blir ringa. Det kan även erinras om konstitutionsutskottets uttalande (KU l983/8H:23 s. 7) att det inte kan uteslutas att det fortsatta översyns- arbetet inom regeringskansliet kan leda till att besvärsprövningen i ytterligare ärenden tillförs regeringen.

Med hänvisning till dessa överväganden föreslår arkeologiutred— ningen att länsstyrelsen får besluta om kostnadernas storlek en- ligt 9 5 FML. Förslaget innebär att länsstyrelsen fattar beslut om såväl den arkeologiska undersökningens omfattning som kostna- derna för undersökningen. Liksom f.n. bör ärenden om kostnadspröv- ning som regel föranleda samråd med RAÄ. Avtal mellan den under- sökande institutionen och exploatören om den arkeologiska under- sökningens utförande m.m. bör träffas först sedan länsstyrelsens beslut i kostnadsfrågan vunnit laga kraft.

Arkeologiutredningen föreslår vidare att länsstyrelsens beslut i kostnadsdelen skall kunna överklagas till regeringen. Förutom de enskilda som berörs av beslutet har RAÄ möjlighet att överklaga det (20 5 andra stycket FML).

I samband med frågan om regeringens befattning med besvärsärenden diskuterades om och i vad mån en allmän besvärsnämnd eller besvärsnämnder med mera begränsade verksamhetsområden borde in- rättas. En restriktiv inställning i denna fråga rekommenderades ( prop. 1983/84:120 s. 23 f., KU 1983/84:23 s. 7 f.). Nämndmo- dellen borde inte väljas innan man ingående övervägt andra tänk- bara lösningar.

• Sida 185
•  Original

Med hänsyn till dessa uttalanden torde det inte vara lämpligt att inrätta en särskild besvärsnämnd för nu diskuterad typ av besvärs- ärenden. Härtill kommer att det ringa antalet besvärsärenden gör att en sådan nämnd knappast skulle kunna sysselsättas på ett me- ningsfullt sätt. Det är bättre_att som utredningen föreslagit låta regeringen få pröva ärendena.

I detta sammanhang bör nämnas att i en motion till riksdagen (jfr. KrU 1983/84:18 s. 55 f.) förts fram förslag att införa ett ökat lekmannainflytande vid prövningen av ärenden rörande de arkeolo- giska undersökningarnas omfattning och kostnader. Tanken har varit att denna prövning i första instans skulle göras av en särskild nämnd.

På de skäl som anförts beträffande frågan om att införa en sär- skild besvärsnämnd synes inte heller lämpligt att inrätta en sär- skild nämnd som första instans för dessa frågor. En sådan nämnd skulle få karaktären av en riksnämnd utan den kännedom om lokala förhållanden som oftast kan vara önskvärd.

Beträffande frågan om lekmannainflytande kan vidare erinras om att vissa av förevarande ärenden behandlas i länsstyrelsernas styrelser.

9.13 Sambandet markvärde - taxeriggsvärde

Vid bedömning av effekterna av arbetsföretagens kostnadsansvar måste frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar be— aktas. Fornlämningsservitutets eventuella inverkan på markpriset och därmed även på markens taxeringsvärde kan vara av intresse dels för en markägare som riskerar att få betala arkeologiska undersökningskostnader till följd av ett planerat markutnyttjande, dels för en köpare av marken som planerar exploatering av denna och därmed kan komma att få stå för undersökningskostnader, vilket kan påverka markens saluvärde.

I aVSnittet 5.3 har behandlats sambandet mellan markvärde och taxeringsvärde i de fall fastigheter är belastade med fornlämh ningsservitut. Därvid har konstaterats att en fastighets marknads-

• Sida 186
•  Original

och taxeringsvärde endast i undantagsfall torde påverkas av att det finns fornlämningar på fastigheten. Först när en arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas, torde fastighetens marknadsvärde och därmed även taxeringsvärde påverkas i sänkande riktning. Utan i och för sig säkra bedömningsunderlag kan man generellt sett utgå från att värdesänkningen inte helt motsvarar den kostnad som belöper sig på den arkeologiska undersökningen.

I de fall en fastighets marknadsvärde sänks på grund av en före— stående arkeologisk undersökning, är det rimligt att fastighetens taxeringsvärde sänks i motsvarande mån. Detsamma bör inträffa när en detaljplan fastställs som innebär ändrad markanvändning och förutsätter arkeologiska undersökningar. F.n. förutsätter dock en sänkning av taxeringsvärdet att fastighetsägaren begär en sådan och att det vid en s.k. särskild fastighetstaxering beslutas om detta. Om fastighetstaxeringskommitténs förslag om s.k. rullande årsvis taxering genomförs, finns förutsättningar för att ett sänkt marknadsvärde följs av ett sänkt taxeringsvärde utan att fastig- hetsägaren behöver ansöka om ändrad fastighetstaxering. När forn— lämningsservitutet avlägsnats genom att den arkeologiska undersök— ningen slutförts, höjs fastighetens marknadsvärde. Härvid kommer även taxeringsvärdet att höjas.

Genom en sådan successiv anpassning av marknads- och taxeringsvär— dena skulle en smidig ordning skapas. Fastighetsägaren skulle åtminstone temporärt få ett sänkt taxeringsvärde och därmed viss kompensation för undersökningskostnaderna. Skattemyndigheterna saknar närmare anvisningar om hur taxeringsvärdet bör bestämmas beträffande mark med fornlämningar. För att belysa sambandet mark— värde-taxeringsvärde i här aktuella fall och ge frågan en ökad uppmärksamhet kan det enligt utredningens mening vara lämpligt att det finns allmänna råd i saken. Utredningen föreslår därför att RSV utfärdar sådana råd.

9.1u Finansierigg av arkeologiska undersökningskostnader vid bostadsbyggande

Bostadsbyggande sker i form av nyproduktion av bostäder eller förnyelse av det befintliga bostadsbeståndet genom bl.a. ombygg-

• Sida 187
•  Original

nader. Nyexploatering för bostadsbebyggelse äger bl.a. rum på tidigare inte bebyggd mark (råmark). Den stadsförnyelse som skett och sker i vissa städer avser även bostäder; nya bostäder tillkom— mer antingen i nyuppförda hus eller efter om— och tillbyggnader.

Nyetableringen i städerna och framför allt i deras centrala delar domineras dock av lokaler för kontor, affärer, banker och liknan- de. Detta har ibland skett på bekostnad av bostadsbyggandet.

Att byggandet i städernas centrala delar i allt väsentligt avsett annat än bostäder beror huvudsakligen på en expansion av annan centrumbebyggelse och på de höga markpriser som råder inom sådana områden. Det kan också vara svårt att genom hyresintäkter från bostäder kunna få kompensation för markkostnader och andra kostna- der i bostadsproduktionen. Däremot går det i regel att förränta denna typ av kostnader genom intäkter från lokaler av olika slag.

Kommunerna, som ansvarar för bostadsförsörjningen och vissa åtgär— der för att underlätta bostadsbyggandet, har särskilt sedan mitten av 1970-talet sökt skapa förutsättningar för bostadsetableringar

i städernas centrala delar. Denna ambition beror främst på bostadspolitiska och miljömässiga hänsynstaganden. På grund av bl.a. de höga markkostnaderna har det dock varit svårt att full- följa strävandena.

I fråga om de medeltida städerna tillkommer ofta de arkeologiska undersökningskostnaderna som en betydande hämsko när det gäller bostadsbyggande. Arkeologiutredningen har inhämtat att denna typ av kostnader många gånger kan bidra till att en önskvärd bostads- bebyggelse inte kan komma till stånd. Arkeologikostnaderna kan nämligen inte kompenseras genom uttag av en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslagens regler. I de fall bostäder byggs trots dessa kostnader upplåts de som regel med bostadsrätt. Det händer också att bostäder i ganska stor omfattning komplette- ras med lokaler för att underlätta finansieringen.

Nuvarande författningar i fråga om den statliga bostadsfinansie— ringen medger inte att kostnader för arkeologiska utgrävningar ingår i låneunderlaget. Byggherren måste således finansiera kost—

• Sida 188
•  Original

naderna med egna medel eller oprioriterade lån, vilket medför 10— 12 % högre kostnader än om statliga bostadslån kunnat erhållas.

Av avsnittet 5.3 om Sambandet markvärde — taxeringsvärde framgår att det inte är möjligt att dra några säkra generella slutsatser om fornlämningsservitutets inverkan på en fastighets marknadsvär- de. Detta värde torde dock bli lägre när en förestående exploate— ring skall föregås av en arkeologisk undersökning. Utgrävnings- kostnaderna kan således påverka en fastighets inköpspris, om fas- tighetsförvärvet görs i samband med en nära förestående exploa— tering. Den sänkning av markpriset som kan föranledas av förvän- tade undersökningskostnader har dock, där den förekommit, inte varit tillräcklig för att täcka kostnaderna.

Arkeologiutredningen konstaterar att det finns starka önskemål om att bygga bostäder i städernas centrala delar. Detta gäller också de medeltida städerna. Där möter dock speciella problem i form av de arkeologiska undersökningskostnaderna, som i dessa sammanhang har en klart påvisbar negativ effekt från olika samhällssynpunk- ter. Nackdelarna kan endast i begränsad utsträckning minskas genom att markpriset anpassas med hänsyn till förekomsten av fornläm- ningar. Ett genomförande av utredningens olika förslag kan inte heller på ett avgörande sätt förväntas underlätta bostadsbyggandet inom områden, där arkeologiska undersökningar erfordras.

Det är viktigt att exploatören och/eller den som avser att köpa mark för bostadsbyggande genom förutseende planering och samråd med antikvarisk myndighet gör sig underrättad om eventuell före- komst av fornlämningar inom den aktuella fastigheten. Finns forn- lämningar som kräver en arkeologisk undersökning, bör fastighets- köparen söka utverka en sänkning av markpriset som kompensation för de undersökningskostnader som kommer att åvila honom. Det är väsentligt att det i nu aktuella sammanhang ges en ökad informa- tion Om hur krav på en arkeologisk undersökning kan komma att påverka en exploatering, vilket kan medföra en sänkning av mark- värdet. En sådan information till fastighetsköpare skall kunna lämnas av företrädare för kommuner, arkeologiska myndigheter, banker och andra värderingsinstitut, fastighetsmäklare etc.

• Sida 189
•  Original

Inför den förestående exploateringen bör en rationell planering och projektering kunna nedbringa undersökningskostnaderna. Det- samma kan sägas om användandet av en effektiv grävningsmetodik.

Trots vad som här anförts är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att överväga andra särskilda åtgärder, som är direkt ägnade att komma till rätta med det aktuella problemet. Vad som därvid ligger närmast till hands är att överväga någon form av finansiering inom ramen för det finansieringssystem som staten byggt upp till stöd för bostadsbyggandet.

Enligt reglerna för den statliga bostadsfinansieringen gäller bl.a. att kostnader för mark och för att ställa den i ordning för bebyggelse ingår i låneunderlaget med belopp som länsbostadsnämn— den bestämmer för kommuner eller delar av dessa (belopp för tomt- och grundberedningskostnad - TOG). Kostnaderna för grovplanering och grundberedning kan variera mycket på grund bl.a. av markens beskaffenhet. I bostadsstyrelsens anvisningar rekmmnenderas kommu- nerna att utjämna dessa kostnadsvariationer så fullständigt som möjligt. Görs inte detta, kan en från värdesynpunkt omotiverad skillnad i produktionskostnaderna uppstå, vilket kan leda till att lånetäckning av höga kostnader för grovplanering och grund- beredning inte erhålls. Enligt rekommendationerna kan en konse- kvent utjämning och därmed lånetäckning av samtliga projekt er- hållas i fråga om mark som kommunen upplåter, om kommunen såsom del av köpeskillingen eller tomträttsavgälden tar ut en extra

avgift, ett utjämningsbelopp som kommer dem till godo, som bygger på den sämre marken, antingen i form av direkta bidrag eller som avdrag på tomtpriset eller avgälden.

En sådan kostnadsutjämning kan också genomföras vad gäller de arkeologiska undersökningskostnaderna.

Nu angivna åtgärder är emellertid inte tillräckliga för att all- tid eller i nämnvärd grad underlätta bostadsbyggandet på mark med fornlämningar. Förhållandena är troligen inte alltid sådana att det är möjligt för kommunerna att utjämna arkeologikostnaderna. Det är vidare endast smärre kostnadsminskningar som kan åstadkom-

mas genom att tomtpriset sänks på grund av förekomsten av fornläm-

• Sida 190
•  Original

ningar och/eller genom att exploatören rationaliserar sitt eget arbete.

När det gäller råmarksexploatering kan problemet med de arkeolo— giska kostnaderna ofta undvikas genom att exploateringen görs där fornlämningar inte berörs. I fråga om byggandet i äldre tätorts- kärnor med kulturlager eller andra fornlämningar är valfriheten mer begränsad eller helt obefintlig. Som framgår av den tidigare framställningen är det främst inom sistnämnda områden som bostads- byggandet allvarligt hämmas av arkeologikostnaderna. Med hänsyn härtill skulle kunna övervägas att åtgärder för att lösa proble— met med arkeologikostnaderna koncentreras till att underlätta bostadsbyggandet inom områden, där det inte är möjligt att anpassa exploateringen till läget för kända fornlämningar. På grund av bl.a. avgränsningssvårigheter måste dock tänkbara åtgärder ha en generell räckvidd och omfatta i princip alla former av bostads- byggande varhelst det sker. Givetvis måste åtgärderna vara så ut- formade att exploatering även fortsättningsvis styrs bort från fornlämningsområden när detta är praktiskt genomförbart.

Mot bakgrund av vad som anförts finner arkeologiutredningen starka skäl tala för att åtgärder behöver vidtas för att underlätta bos- tadsbyggandet på mark med fornlämningar. Eftersom det finns ett system med statlig bostadsfinansiering, synes det från flera syn— punkter vara enklast och smidigast att inordna åtgärderna i detta system. Utredningen förordar därför att nödvändig finansiering möjliggörs inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen.

En viktig utgångspunkt är att tänkbara finansieringsåtgärder inte får som resultat att principerna bakom fornlämningsskyddet rubbas. Den grundläggande tanken bör därför vara att möjliggöra finansie— ring av enbart den arkeologiska delen av undersökningskostnaderna. Som en följd härav bör exploatörens kostnader i form av bl.a. maskintid och grovarbetskraft inte kompenseras genom särskilt statligt stöd. Dessa kostnader är svårare att klart precisera som tillhörande den arkeologiska undersökningen och att kontrollera. Schaktningsarbetet bör dessutom i normalfallet till en inte obe- tydlig del kunna belånas inom ramen för den gällande statliga

bostadsfinansieringen.

• Sida 191
•  Original

Enligt utredningens mening bör lån vara den lämpliga stödformen. Härigenom synes de bostadsfinansiella problem som arkeologikost- naderna ger upphov till kunna lösas på ett tillfredsställande sätt samtidigt som "onödig" exploatering på mark med fornlämningar inte uppmuntras. Eftersom lån skall återbetalas och exploatören bl.a. bör svara för vissa kostnader för maskintid och grovarbets- kraft, kommer det alltjämt att finnas incitament för denne att genom noggrann och förutseende planering söka undvika eller be- gränsa exploatering inom områden, där fornlämningar berörs.

Sammanfattningsvis finner arkeologiutredningen att möjligheten till statlig lånefinansiering av arkeologikostnaderna kan under— lätta bostadsbyggandet i vissa angelägna fall utan att det behö— ver uppstå någon risk för att FML:s huvudprincip för kostnadsan- svar för arkeologiska undersökningar uppluckras.

Omfattningen av lånebehovet bestämmer storleken av den ram för långivningen som statsmakterna fastställer för varje år. Om låne- behovet kan bedömas vara ringa, kan från kostnadssynpunkt ifråga- sättas om man skall bygga upp ett lånesystem som tillämpas i mycket begränsad utsträckning.

Från RAÄ har utredningen fått uppgifter om kostnaderna för de arkeologiska undersökningar som UV utfört i samband med bostads- bebyggelse. Det har inte varit möjligt att få en motsvarande redo— visning från andra undersökande institutioner. RAÄ:s andel av den totala undersökningsvolymen kan uppskattas till 50-75 %. I följan- de tabell redovisas kostnaderna för de arkeologiska undersökningar som UV utfört. I kostnaderna ingår kostnader för maskintid och

grovarbetshjälp.

Bostads- 1979 1982 1983 bebyggelse

Flerbostadshus 44 uppdrag 41 uppdrag 47 uppdrag Kr. 3 938 209 3 563 704 1 423 258 Enstaka småhus 29 uppdrag 17 uppdrag 20 uppdrag Kr. 345 620 165 646 108 314

• Sida 192
•  Original

För att med en grov skattning få en uppgift om de årliga totala undersökningskostnaderna i landet kan de i tabellen angivna belop- pen fördubblas. Genomsnittligt kan då beträffande arkeologikost— nader i samband med bostadsbyggande de årliga kostnaderna beräknas till ca 7 milj.kr. Detta belopp är högt räknat och innefattar också sådana kostnader som inte skall vara låneberättigade. Sedan dessa kostnader frånräknats återstår med en försiktig bedömning ungefär 4 milj.kr. Det_är inte möjligt att fastställa hur stor efterfrågan på stöd i fonm av län kan bli. Lånebehovet torde dock inte överstiga 5 milj.kr. per år. En årlig lämplig ram för långiv— ningen är följaktligen detta belopp.

Enligt arkeologiutredningens bedömning har det beräknade lånebeho- vet en sådan omfattning och betydelse för samhället och enskilda att låneadministrativa synpunkter inte bör hindra att lånet in— ordnas i systemet för den statliga bostadsfinansieringen.

Arkeologiutredningen, som övervägt formerna för författningsregle- ring av lånestödet, finner att de arkeologiska undersökningskost- naderna i allmänhet kan jämställas med andra slag av kostnader som fastighetsekonomiskt inte är möjliga att förränta i sin hel- het. Dessa kostnader kan avse t.ex. ombyggnader av kulturhisto— riskt värdefull bebyggelse eller åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelsemiljö. Inte heller kostnader för åtgärder att komma till rätta med förekomst av radon inom byggnader är möjliga att förränta i sin helhet.

Enligt den sedan 1984 gällande förordningen ( 1983:1021 ) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. kan tilläggslån er— hållas för att finansiera vissa åtgärder och anordningar som inte kan förräntas i sin helhet. Till dessa åtgärder räknas bl.a. den förut nämnda åtgärden att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus.

Tilläggslån kan lämnas, oavsett vilken upplåtelseform och fastig— hetsägarkategori det är fråga cmn Lån lämnas dock endast för bostäder avsedda för permanent bruk. Tilläggslån är räntefritt

• Sida 193
•  Original

och stående. Ränte- och amorteringsfriheten skall dock omprövas efter fem år och därefter vart femte år. Fortsatt ränte— och amor- teringsfrihet får medges endast för sådan del av tilläggslånet

som överstiger det vid omprövningstillfället beräknade värdet av fastigheten eller huset.

Arkeologiutredningen föreslår att tilläggslån får lämnas för att underlätta finansieringen av de arkeologiska undersökningarna. Länsstyrelsen beslutar om storleken av kostnaderna. I låneärendet beslutar länsbostadsnämnden om lån skall beviljas för undersök- ningskostnaderna. En förutsättning för län är att kostnaderna är skäliga.

Tilläggslån bör erhållas för arkeologikostnader i samband med uppförande eller ombyggnad av såväl flerbostadshus som gruppbygg— da och styckebyggda småhus. En förutsättning bör vara att stat- ligt bostadslån samtidigt lämnas. I avsnittet 9.11.1 har utred- ningen diskuterat om uppförandet av enstaka småhus borde räknas som ett mindre enskilt arbetsföretag, vilket skulle leda till att kostnaden för den arkeologiska undersökningen åvilar staten. Av där redovisade skäl föreslår utredningen ingen ändring av den nuvarande ordningen att denna typ av företag anses som ett större företag. Det bör i stället finnas möjlighet att i förevarande sammanhang få tilläggslån för täckande av undersökningskostnaden. Att det enligt utredningens rekommendation bör vara en förutsätt- ning för tilläggslån att statligt bostadslån samtidigt lämnas innebär t.ex. att tilläggslån normalt inte kan beviljas, om små- huset har en större bruksarea än 180 m2.

9.15 Den arkeologiska undersökniggsverksamheten

Exploateringsundersökningar utförs i alla län utom tre av RAÄ:s UV. På Gotland svarar RAGU för undersökningarna. I två län, Jön— köpings och Jämtlands län, är resp. länsmuseum ensam undersökande institution. I övriga län utförs undersökningarna av UV ensam eller jämte länsmuseum eller kommunalt museum. I de fall UV och länsmuseerna delar på uppdragen regleras uppdelningen i allmänhet genom avtal. Av avtalen framgår bl.a. hur uppdelningen är gjord, geografiskt eller på annan grund. Ofta har länsmuseet hand om de

• Sida 194
•  Original

mindre undersökningarna, i allmänhet inom museets närområde, medan

UV tar hand om övriga uppdrag. 9.15.l Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 innebar nya förutsättning- ar för RAÄ:s arbete. Med decentraliseringen av handläggningen av FML—ärenden till länsstyrelserna följde en starkare betoning av RAÄ:s centrala verksfunktioner. Som central förvaltningsmyndighet för ärenden om kulturminnesvård och med tillsynsuppgifter enligt FML skall RAÄ svara för rådgivning, information, utbildning och FoU-verksamhet. Viktiga arbetsuppgifter för RAÄ är vidare att genom samråd, råd och anvisningar m.m. biträda länsstyrelser och länsmuseer i deras arbete (prop. 1975z20 s. 245). RAÄ skall också följa och värdera det regionala arbetet. Enligt föredragande de— partementschefen får RAÄ därvid en betydelsefull roll när det gäller att komma med förslag till förtydligande i frågor om sam— arbete och ansvarsfördelning mellan bl.a. länsstyrelserna och länsmuseerna. Departementschefen ansåg också att det bör vara en viktig uppgift för RAÄ att närmare utreda ansvarsfördelningen mellan RAÄ och den regionala organisationen och att ge anvisningar om denna fördelning (prop. 1976/77:135 s. 257).

I Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:l finns RAÄ:s gällande allmänna råd rörande ansvars- och samarbetsfrågor inom den stat- liga kulturminnesvården.

Enligt RAÄ:s bedömning har de mycket begränsade resurserna gjort

det nödvändigt att vid sidan av UV:s expertmedverkan i det regionala arbetet koncentrera de centrala myndighetsuppgifterna inom under— sökningsområdet till ett fåtal uppgifter. Därvid har utbildnings— sidan prioriterats. För att få en bättre överblick över den totala undersökningsverksamheten har RAÄ vidare sedan 1964 gett ut en översiktlig redovisning av alla arkeologiska exploateringsunder- sökningar i landet, benämnd Arkeologi i Sverige, samt specialredo- visningar för vissa analysresultat.

I avsnittet 9.8.3 har utredningen understrukit vikten av en fort— satt aktiv metodutveckling och i 9.8.4 behovet av insatser för en

• Sida 195
•  Original

förbättrad FoU—verksamhet. Enligt utredningens mening behöver de centrala myndighetsfunktionerna även i övrigt utvecklas och för- stärkas. En bättre uppföljning behövs av den totala undersöknings- verksamheten. Det gäller inte minst kostnadsfrågorna för vilka det i dag saknas sammanställningar och analyser utanför RAÄ:s egen uppdragsverksamhet. Det är också nödvändigt att rådgivningen i form av allmänna råd till de undersökande institutionerna utveck- las och att erfarenhetsåterföringen förbättras.

För att kunna fullgöra sin centrala myndighetsfunktion inom under— sökningsområdet på det sätt som förutsattes vid kulturminnesvår- dens omorganisation 1976 beräknar RAÄ att myndigheten behöver ett resurstillskott av ca 150 000 kr.

9.15.2 Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet

Förutom uppgiften att svara för centrala myndighetsfunktioner inom undersökningsområdet bedriver RAÄ också egen undersöknings- verksamhet.

Ar 1967 inrättades vid RAÄ en statlig uppdragsverksamhet för arkeologiska undersökningar. För undersökningsverksamheten, som skall vara självfinansierande, gäller taxor som fastställts av RAÄ efter samråd med RRV. Grundprincipen är full kostnadstäckning för statsverket, vilket innebär att taxan upptar inte bara direkta

kostnader för UV:s personal m.m. utan också kostnader för en del av RAÄ:s centraladministration.

Förutom UV:s huvudkontor i Stockholm finns regionala kontor, näm- ligen UV Mitt i Stockholm, UV Syd i Lund och UV Väst i Kungsbacka. Dessa kontor har ansvaret för undersökningarna inom resp. region. För Norrland hålls en viss beredskap för den händelse mer cup fattande undersökningar skulle aktualiseras. På Gotland utförs uppdragsundersökningar av RAGU, som från 1984 fungerar som region- kontor för UV. UV Uppsala fungerar närmast som ett lokalkontor till Stockholmskontoret.

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 medförde en väsentligt

ändrad inriktning av UV:s arbete. UV blev även en remiss- och

• Sida 196
•  Original

utredningsinstans åt länsstyrelserna när det t.ex. gäller att ta fram underlag för antikvariska bedömningar. Regionkontoren har vidare som en följd av sin specialkompetens kommit att delta i bl.a. lokala antikvariska arbetsgrupper.

Genom en intern omorganisation av RAÄ:s undersökningssektion har ytterligare markerats UV:s uppgifter att dels vara expertorgan för arkeologiska undersökningar, dels bedriva externfinansierad uppdragsverksamhet.

Verksamheten inom UV har fluktuerat till följd av exploaterings— verksamhetens ojämnhet och växlande karaktär. Exploateringar står för det absolut övervägande antalet uppdrag. Under årens lopp har hälften av UV:s uppdrag kommit från staten medan den återstående hälften kommit från kommuner och enskilda till ungefär lika stor

del vardera.

Samhällsutvecklingen har påverkat UV:s verksamhetsinriktning både i fråga om uppdragsfrekvens och art av undersökningsobjekt. En starkare integrering av kulturminnesvården i samhällsplaneringen och den fysiska planeringen i kombination med decentraliseringen av beslutsfunktionen till länsstyrelserna har vidare lett till ett successivt ökat inslag av prospektering, schaktningsövervak- ning och provundersökningar i UV:s verksamhet. Dessa ger bättre möjligheter till kontroll inför en planerad exploatering. Kommu- nerna har också visat en ökad förståelse och ett större intresse för denna typ av undersökningar som en del i själva planerings-

processen .

För att kunna tillgodose de ökade behoven av undersökningar av denna typ fordras en förhållandevis stor personalstyrka. Undersök- ningarna ger emellertid en ringa inkomst i förhållande till det arbete av administrativ art som alltid måste utföras i samband med uppdrag. Under inomhussäsongen skrivs undersökningsrapporter— na. Dessa har emellertid en mycket blygsam omfattning när det gäller specialinventeringar, prospekteringar och provundersök- ningar och ger ett ringa sysselsättningstillskott. Det har därför blivit svårare att uppnå en rimlig avvägning mellan å ena sidan möjligheten att snabbt kunna utföra uppdrag och å andra sidan

• Sida 197
•  Original

möjligheten att finansiera den heltidsanställda personalens löne- kostnader under hela inomhussäsongen. Det har också blivit svårare att driva en framåtsyftande personalplanering, vilket skapar problem eftersom UV förutsätts ha ett övergripande ansvar för

att arkeologiska undersökningar skall kunna genomföras över hela landet.

En annan faktor som har påverkat verksamhetens omfattning är rela- tionen till länsmuseernas och vissa kmmmunala museers undersök-

ningsverksamhet. I och med UV-organisationens formella tillblivel- se avvecklade t.ex. vissa av länsmuseerna sin utgrävningsverksam-

het. Därmed ökade det antal uppdrag som UV—organisationen fick ta ansvar för.

Arkeologiska undersökningar orsakade av exploateringsverksamhet m.m. skall utföras så skyndsamt som möjligt för att inte onödigt- vis fördröja arbetsföretaget. För att UV med dess omfattande verk- samhet skall kunna leva upp till denna målsättning fordras en långsiktig planering. En sådan försvåras emellertid av att många undersökningar aktualiseras med kort varsel.

Erfarenheterna visar att det är svårt att inför en ny fältarbete— säsong beräkna hur många uppdrag det kan bli. Samtidigt är UV:s möjligheter att rationellt utnyttja sin personal på olika sätt begränsade. Korttidsanställd personal får t.ex. i princip endast utnyttjas under säsongen april-september. Den fast anställda per— sonalen måste därför dimensioneras så att den räcker till både för en beräknad uppdragsvolym och en viss mängd oförutsedda upp- drag.

Vid sidan av länsmuseerna fyller UV en viktig expertfunktion för länsstyrelserna. Det gäller naturligtvis särskilt i de län där UV helt eller delvis svarar för den arkeologiska undersökningsverk— samheten. De medel som UV disponerar för ändamålet har inte räckt till. Eftersom länsstyrelserna inte förfogar över medel för ända- målet, har följden blivit att en del av expertfunktionen belastar uppdragsbudgeten.

• Sida 198
•  Original

Utvecklingen av den arkeologiska forskningen har under efterkrigs- tiden inneburit stora förändringar för undersökningsverksamheten. Undersökningarna har blivit mer komplicerade och specialiserade. Exploateringsverksamhetens ändrade karaktär medför också att många undersökningar blir mycket stora och kräver betydande administra- tiva och tekniska resurser. Dessa båda förhållanden har starkt påverkat undersökningsarbetets organisation och har varit ett motiv för UV:s specialiserade undersökningsenheter. Härmed har förutsättningar samtidigt skapats för en starkare rationalisering av arbetet och ett brett utvecklingsarbete såväl tekniskt som vetenskapligt.

Med specialiseringen har emellertid också följt risker för isole- ring av undersökningsarbetet från fornminnesvården i övrigt. statsmakternas krav på full kostnadstäckning för UV:s tjänster har samtidigt gjort det svårt att på ett smidigt sätt utnyttja UV:s personal i ett integrerat arbete inom RAÄ och på länsplanet.

Av det sagda framgår att UV skall ha en hög kompetens och samlade resurser för stora och även speciella undersökningsföretag. UV skall även i det löpande arbetet nära samverka med länsstyrelser/ länsmuseer.

Eftersom förutsättningarna för att bygga upp en egen arkeologisk undersökningsverksamhet som fyller dagens krav på kompetens och långsiktighet varierar starkt mellan länen, har RAÄ genom att inrätta de regionala kontoren försökt att bättre anpassa sin undersökningsorganisation till det regionala kulturminnesvårds- arbetet. Denna anpassning har i hög grad underlättat samverkan med länsstyrelser och länsmuseer. Genom att lokalisera regionkon— toren så nära "uppdragen" som möjligt minimeras också kostnaderna för resor, besiktningar m.m. samtidigt som uppdragen kan utföras

smidigare med nära och täta kontakter med uppdragsgivarna.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma fyller UV väl sin uppgift. Med hänsyn till att UV har en extern och helt självfinansierande uppdragsverksamhet, som styrs av förekommande exploateringar i hela landet, får man räkna med att UV-organisationens arbete kännetecknas av en viss ryckighet. Detta leder bl.a. till att en

• Sida 199
•  Original

långsiktig planering inte kan utföras i önskvärd utsträckning. På grund av uppdragsverksamhetens natur torde detta dock vara mer eller mindre oundvikligt. Emellertid finns en klar ambition att göra verksamheten så smidig och effektiv som möjligt. I detta syfte undersöks f.n. exempelvis förutsättningarna för ytterligare regionkontor.

När det gäller UV:s framtid bör enligt arkeologiutredningen föl— jande uppmärksammas.

Det är knappast rimligt att UV skall vara expertorgan åt länssty- relserna utan att kunna ta betalt för dessa tjänster. Med hänsyn till att UV:s kostnader i detta hänseende i viss mån dessutom belastar arbetsföretagen i samband med uppdragsundersökningar bör en annan ordning eftersträvas. Ett lämpligt alternativ kan vara att UV:s service åt länsstyrelserna består men att den inte längre är kostnadsfri. De härigenom frigjorda ekonomiska resurserna hos UV kan föras över till RAÄ:s centrala myndighetsfunktion för ökade insatser i fråga om FoU—arbete och rådgivning. Detta berör dock inte UV:s arbete med upprättande av kostnadsberäkningar, vilka bör belasta uppdragsverksamhetens kostnader. De resurser som blir disponibla för andra ändamål utgör ca 0,3 milj. kr. per år.

De arkeologiska undersökningarna är ojämnt fördelade både geogra- fiskt och tidsmässigt. UV:s möjligheter att utjämna undersöknings- verksamheten över hela landet är begränsade. Detta beror på att museerna själva bestämmer om de vill bygga upp resurser för arkeo— logisk uppdragsverksamhet och i vilken omfattning de önskar ansvara för undersökningarna. UV hänvisas sålunda till att både kvantitativt och kvalitativt söka fylla de luckor i undersöknings- verksamheten scm uppstått till följd av museernas mycket skiftande engagemang i denna verksamhet. Mot bakgrund härav framträder ett

starkt behov av samråd för att söka åstadkomma en lämplig regiona- lisering av undersökningsverksamheten. Utredningen återkommer till denna fråga senare.

Sammanfattningsvis är det enligt arkeologiutredningens mening viktigt att den statliga undersökningsverksamheten utformas orga- nisatoriskt utifrån en helhetssyn på undersökningsverksamheten

• Sida 200
•  Original

som en integrerad del av kulturminnesvården. Genom en sådan ut— formning kan också en bred samverkan mellan länsorganen och UV underlättas.

9.15.3 Länsstyrelserna

I den regionala organisationen vad gäller fornminnesskyddet före- träder länsstyrelsen staten. Genom omorganisationen 1976 tillför- des bl.a. fornminnesvården ökade resurser främst genom tillskapan- det av länsantikvarietjänsterna, en vid varje länsstyrelse. Decen— traliseringen av beslutsfunktionerna medförde att fornminnesären- dena handläggs i närmare anslutning till de lokala förutsätt- ningarna.

Länsstyrelsen prövar behovet av en arkeologisk undersökning och undersökningens omfattning. Med hänsyn härtill är det viktigt att länsstyrelsen uppmärksamt följer undersökningsverksamhetens ut- veckling och tar del av FoU inom arkeologin.

I det föregående avsnittet föreslås att UV:s service åt länssty— relserna består men att den inte längre blir kostnadsfri. En kon- sekvens av förslaget bör bli att länsstyrelserna betalar för UV:s expertmedverkan. För att detta inte skall föranleda länsstyrelser- na att avstå från UV:s service, som är nödvändig för att länssty- relserna skall kunna fullgöra sina uppgifter, bör enligt utred-

ningens mening erforderliga medel säkerställas inom ramen för länsstyrelsernas budget.

9.15.” Länsmuseer och kounmmala museer

Museum, som är berättigat till statsbidrag (SFS l977:547), skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumentation, utställnings-, informations- och annan utåtriktad verksamhet. Museet skall biträ- da RAÄ, länsstyrelsen och kommunerna inom sitt verksamhetsområde med kulturminnesvårdande uppgifter. När statsbidraget infördes angavs huvudsyftet med det vara att trygga den fortsatta verksam— heten vid ett antal regionala museer, för vilka landsting och kommuner tagit ett huvudansvar (prop. 1976/77 bil. 12 s. 167 ff.).

• Sida 201
•  Original

I anslutning till kulturminnesvårdens omorganisation år 1976 ak— tualiserades frågan om att decentralisera undersökningsverksamhe- ten till länsmuseerna och vissa kommunala museer. Utvecklingen blev att vissa länsmuseer och kommunala museer behöll den arkeolo- giska uppdragsverksamhet som de då hade. Endast få museer byggde upp en ny undersökningsverksamhet eller utvecklade den befintliga verksamheten. I några fall minskade man och t.o.m. avvecklade verksamheten.

Undersökningsverksamheten har också rent tekniskt och vetenskap- ligt utvecklats. I flera län behövs kompetens inom såväl förhisto— risk arkeologi som medeltidsarkeologi. Åtminstone för de större undersökningarna fordras vidare en bred kompetens som kan vara svår att upprätthålla i samtliga län. De museer som behöll sin uppdragsverksamhet ansåg att en undersökningsverksamhet är nödvän— dig för att museet skall kunna behålla och utveckla sin kompetens inom det arkeologiska fältet. De museer som avvecklade sin upp- dragsverksamhet såg detta som en möjlighet att mer koncentrerat kunna ägna sig åt andra viktiga fält inom museets verksamhets- område. I andra fall ansåg man det omöjligt att behålla verksam— heten, eftersom uppdragsvolymen var och är mycket liten och inte kan försörja en heltidsanställd fältarkeolog.

Erfarenheterna pekar på att antalet uppdrag är väsentligt lägre för länsmuseer och kommunala museer än för UV-organisationen. Länsmuseer och kommunala museer har i likhet med UV påverkats av förändringarna i exploateringsverksamheten. Framför allt gäller detta för de tre kommunala museer som'utför exploateringsundersök— ningar i storstadsregionerna. Utvecklingen för dessa tre museer speglar, liksom för UV-organisationen, svårigheterna att planera långsiktigt. Gemensamt för de länsmuseer som ensamma svarar för

undersökningsverksamheten i länet är att verksamheten inte är alltför omfattande.

9.15.5 Ytterligare decentralisering av undersökningsverksamhe— ten

I samband med att länsstyrelsen den 1 juli 1976 blev regional myndighet för den statliga kulturminnesvården angavs vissa rikt-

• Sida 202
•  Original

linjer för kulturminnesvårdens regionala organisation (se prop. 1975/76:135 s. 255 ff.). Därvid redovisades också formerna för bl.a. samarbete och ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och länsmuseum.

Snart tio års erfarenheter av omorganisationen torde vara övervä- gande positiva. Delegeringen av fornminnesärenden till länsstyrel- serna har inneburit en smidigare och effektivare handläggning. Länsstyrelsernas samarbete med länsmuseer och kommunala museer har också främjat en betydande regional utveckling beträffande fornminnesvården. Som tidigare anförts har dock utvecklingen vad gäller museernas ansvarstagande för arkeologiska undersökningar varit ojämn och skett enligt olika linjer.

Uppdelningen och inriktningen av undersökningsverksamheten företer en ganska splittrad bild. Undersökningar utförs av UV och museer i varierande omfattning över landet. Arkeologiutredningen har emellertid vid bl.a. studiebesök kunnat konstatera att den regio- nala undersökningsverksamheten fungerar i stort sett tillfreds— ställande. Samarbetet mellan berörda parter är i allmänhet gott. Väl utbyggda och fungerande samarbetsrutiner underlättar undersök- ningsverksamheten.

Mot denna bakgrund får man inte fästa för stort avseende vid att strukturen på undersökningsverksamheten är oenhetlig. Det viktiga i sammanhanget är i stället att undersökningsorganisationen, trots formella ofullkomligheter, fungerar så bra .

Att nuvarande organisation av undersökningsverksamheten ger ett huvudsakligen positivt intryck utesluter givetvis inte att för- bättringar kan övervägas. Vad som därvid främst träder i förgrun— den är om det är möjligt att ytterligare decentralisera verksam— heten.

I sin revisionsrappport benämnd Resultat och resurser i kultur— minnesvården (se avsnittet 6) föreslog RRV att arkeologiutredning- en skulle få till uppgift att med beaktande av en mer resultatin— riktad undersökningsverksamhet överväga verksamhetens organisa— tion. Enligt RRV borde därvid möjligheterna att decentralisera

• Sida 203
•  Original

den arkeologiska undersökningsverksamheten till länsmuseerna

undersökas.

Flera remissinstanser tillstyrkte i allt väsentligt REV:s förslag om decentralisering. Till dessa instanser hörde bl.a. Föreningen Sveriges landsantikvarier, som dock underströk att decentralise- ringen måste ske i etapper och i den takt som länsmuseerna förkla- rade sig beredda att ta hand om verksamheten. Enligt föreningen måste decentraliseringen ske på sådant sätt att den stora sakkun- skapen och kompetensen vid UV:s regionkontor tillvaratas.

Liknande synpunkter framfördes av andra remissinstanser.

För att en decentralisering av undersökningsverksamheten till museerna skall kunna komma i fråga måste givetvis förutsättas att museerna har en tillräcklig arkeologisk kompetens för undersök- ningsuppgifterna. Som framgår av redovisningen i avsnittet 9.15.u finns behov att förstärka denna på sina håll. Även om decentrali- seringen begränsas till smärre undersökningar och kontrollåtgär— der fordras arkeologisk undersökningskompetens och kontinuitet hos museerna.

Som tidigare anförts står personalen vid UV och dess regionkontor för en kvalificerad arkeologisk sakkunskap som kan utnyttjas i olika delar av landet. Även efter inrättandet av UV:s regionkontor kvarstår emellertid behovet av arkeologisk kompetens hos länsmu— seerna. En specialiserad undersökningsorganisation av UV:s karak- tär kan visserligen liksom hittills ingå i ett effektivt lagarbete på länsplanet. UV—organisationens roll som expertfunktion och dess uppbyggnad gör den mindre lämplig för löpande verksamhet med besiktningar, kontroller och mindre undersökningsföretag. Därför är det viktigt inte minst från kostnads- och effektivitetssynpunk- ter, att alla länsmuseer har kompetens så att de kan bistå läns- styrelser och kommuner och ta ansvar för en basfunktion inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Det är angeläget att museerna generellt förbättrar sin kompetens i angivna avseenden. En utveckling av den arkeologiska kompetensen är angelägen också för museernas ansvar och verksamhet när det gäller ärendehandlägg-

• Sida 204
•  Original

ningen samt bearbetningen och levandegörandet av undersöknings—

resultaten.

Det har inte varit utredningens uppgift att utreda och eventuellt föreslå en ytterligare decentralisering av undersökningsverksam- heten till museerna. Utredningen är dock inte främmande för en sådan decentralisering i och för sig. Denna måste dock avvägas mot dels den expertroll som kännetecknar UV, dels kraven på att UV:s verksamhet skall vara rikstäckande.

Vad gäller undersökningsverksamheten i stort har utredningen tidi- gare framhållit behovet av en lämplig regional fördelning. Även om verksamhetens uppdelning mellan UV och museerna fungerat till— fredsställande inom de flesta av landets regioner, finns emeller— tid i ett längre tidsperspektiv stor osäkerhet om arbetsfördel— ningen. Detta innebär stora problem framför allt i fråga om plane— ringen av UV:s verksamhet. Med hänsyn härtill föreslår utredning— en att Länsmuseernas samarbetsråd och RAÄ söker gemensamt utarbeta långsiktiga planer för en lämplig regional uppdelning av undersök— ningsverksamheten.

Det är viktigt att museerna och länsstyrelserna kan beredas till- fälle att ge synpunkter på hur UV planerar sin verksamhet. Sådana synpunkter och ömsesidig information kan ges vid regelbundna pla— neringssamråd mellan berörda parter.

9.16 Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar

Sedan 1980 gäller ett nytt taxesystem för UV-organisationen. Taxan är konstruerad i syfte att uppnå administrativt sett enkla lös— ningar. Syftet är också att få en så långt möjligt exakt kostnads- täckning för varje enskilt projekt. Basen för taxan är lönekostna- den för den personal som är direkt engagerad i fältarbetet. Här- till konmer olika procentuella pålägg som skall täcka sedvanliga lönekostnadspålägg, kostnader för rapportarbete, UV:s administra- tion och en del av RAÄ:s centraladministration. Varje projekt

belastas därutöver med kostnader för resor och traktamenten, tryckning av rapport och i förekommande fall kostnader för grov— arbetskraft och maskinhyra. Påläggen i UV:s taxa justeras varje

• Sida 205
•  Original

år. Storleken av påläggen påverkas av ökade kostnader för löner, hyror, bränsle etc.

UV-organisationens kostnader har ökat väsentligt sedan början av 1970—talet. Detta beror främst på att UV måste tillämpa principen om full kostnadstäckning och på att ändringar i social— och arbetsrättslagstiftningen medfört ökade kostnader.

En jämförelse mellan UV-organisationens och de undersökande museernas kostnadsutveckling är svår att göra på ett rättvisande sätt. Olika taxeprinciper och olika krav på kostnadstäckning råder nämligen. Inget av museerna torde dock arbeta enligt principen full kostnadstäckning.

Länsmuseernas samarbetsråd har i en skrivelse 1983 till läns—

museerna rekommenderat en gemensam uppdragstaxa. Jämfört med tidi— gare ligger taxan närmare UV:s taxa.

Museernas kostnadsutveckling är som redan sagts svår att analy- sera, eftersom uppgifterna i många fall inte finns lätt tillgäng- liga. Främst gäller detta de museer som i huvudsak endast gjort undersökningar av begränsad omfattning, t.ex. i form av antikva— riska kontroller. I den mån man över huvud taget har tagit ut någon ersättning för kostnader, har ersättningens storlek varit symbolisk. Orsaken till detta är att man sett verksamheten som en form av service som museet bör tillhandahålla. I huvudsak torde dock museernas taxor ha följt med i den allmänna kostnadsutveck- lingen på samma sätt som UV—organisationens.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kostnaderna har ökat för de undersökningar som utförs av UV och övriga undersökande insti— tutioner. Utöver den allmänna kostnadsutvecklingen beror de ökade kostnaderna på att man successivt vill uppnå en större självfinan— sieringsgrad för exploateringsundersökningarna. För UV—organisa— tionen har detta inneburit att man sedan 1967 i princip tillämpar principen full kostnadstäckning. Från 1983 tillämpas också en ny form av anslag, ett s.k. tusenkronorsanslag, vilket ytterligare skärper finansieringsvillkoren. För museernas del torde principen full kostnadstäckning enligt UV-modellen ännu ej ha uppnåtts.

• Sida 206
•  Original

Eftersom länsmuseerna och de kommunala museerna i varierande grad subventionerar kostnaderna för exploateringsundersökningar medan UV måste ta ut ersättning för samtliga kostnader, får arbetsföre— tagen betala en förhållandevis högre ersättning för de undersök— ningar som utförs av UV. Från rättvisesynpunkt är detta betänk- ligt, eftersom storleken av de kostnader som åvilar arbetsföreta- gen kan variera beroende på vilken institution det är som gör undersökningen. Över huvud taget skapar de skilda taxesystemen förvirring hos uppdragsgivarna och innebär problem vid samarbetet

med dessa.

F.n. gäller att kostnader för RAÄ:s centrala administration ingår i de ersättningsbelopp som exploatörerna skall utge till UV. Dessa kostnader uppgick till 3H3 000 kr. för 198H. Enligt utredningens uppfattning är det oskäligt att arbetsföretagen belastas med denna typ av kostnader. Utredningen föreslår därför att kostnaderna — schablonmässigt beräknade till 0,4 milj. kr. per år - utesluts ur UV:s taxa.

För tiden före tusenkronorsanslagets införande finns ett under- skott i UV:s ekonomi som f.n. uppgår till något över 3 milj. kr. Underskottet orsakades framför allt av att UV:s äldre taxa inte helt täckte vissa nya sociala avgifter. Årligen inbetalar UV 0,3 milj. kr. till staten för att underskottet på sikt skall avveck— las. Detta belopp utgör en del av de undersökningskostnader som belastar arbetsföretagen. Utredningen, som anser det oskäligt att exploatörer i den nuvarande och framtida verksamheten skall betala kostnader som rätteligen skulle ha burits av tidigare arbetsföretag, förordar att inte heller denna typ av kostnader omfattas av UV:s taxa.

Om dessa förslag genomförs, komner skillnaderna mellan UV:s och museernas taxesystem att i viss utsträckning utjämnas. I denna riktning verkar också ett genomförande av utredningens förslag i 9.15.3 om att kostnaderna för UV:s experthjälp åt länsstyrelserna inte skall åvila företagen. En taxeutjämning i enlighet med vad utredningen sålunda rekommenderat är emellertid långt ifrån till— räcklig. Ansträngningar bör göras för att ytterligare minska skillnaderna mellan taxesystemen.

• Sida 207
•  Original

9.17 Ekonomiska konsekvenser, finansiering

I det föregående har redovisats olika frågor och förslag som har samband med arkeologiska exploateringsundersökningar och kostna— derna för dessa. Grova uppskattningar har gjorts beträffande för— slagens effekter i främst kostnadshänseende. Meningen är nu att samnanfatta de olika kostnadsaspekterna för att söka komma fram till en uppfattning om förslagen sammantagna leder till utgiftsök- ningar.

9.17.1 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser

Som en bakgrund kan det vara av intresse att redovisa RAÄ:s budget beträffande vissa av de frågor som omfattas av utredningens förslag. Redovisningen finns i följande tabell.

Tabell 6 RAÄ:s budget 1981/82 1982/83 1983/8” 198u/85

Prospektering/ 180 000 135 000 100 000 80 000 specialinvente- ring och kartering

Mindre enskilda 56 000 65 000 60 000 100 000 arbetsföretag Obillighet 276 500 263 000 503 000 700 000

I de fall obillighet konstaterats har arbetsföretagen frivilligt åtagit sig att betala 85 000 under 1981/82, 1,8 milj. kr. under 1983/84 och 0,4 milj. kr. under 198M/85. Under 1982/83 förekom inget frivilligt kostnadsåtagande. Orsaken härtill var att ett arbetsföretag kunnat omlokaliseras, vilket medförde att dyra undersökningar kunde undvikas.

I följande översiktliga uppställning redovisas utredningens olika förslag med angivande av om de kan förväntas medföra eventuella besparingar för arbetsföretag (enskilda, kommunala eller statliga företag) eller för staten som finansiär. Vidare anges om förslagen kan medföra utgiftsökningar för staten och/eller kommuner.

• Sida 208
•  Original

Sammanställningens disposition följer dispositionen i avsnittet

9.

Förslag rörande

fornminnes- inventeringen

fornlämnings— registret

kartredovis- ningen

fastighets— registreringen

kompletterande inventering och prospektering

samråd med antikvarisk myndighet

effektivare under- sökningsmetoder

undersökningsrapporten

vetenskapliga uppfölj- ningen av undersök- ningsresultaten m.m.

grundläggnings- metoder m.m.

levandegörandet av kulturarvet

större eller mindre enskilda arbetsföretag

skälighetsprövningen enligt FML

vissa indirekta kost- nader för arbetsföre- tagen

beslut om kostnader enligt FML, besvär m.m.

sambandet markvärde- taxeringsvärde

Besparingar för

enskilda, kommuner och staten

enskilda, kommuner och staten

enskilda, kommuner och staten

enskilda, kommuner och staten

enskilda och kommuner

enskilda, kcmnmner och staten

enskilda, kommuner och staten

enskilda, kommuner och staten

enskilda och kommuner

enskilda och kommuner

enskilda och kommuner

Utgiftsökningar för

staten

staten

staten

staten

staten

staten och kommuner

• Sida 209
•  Original

Förslag Besparingar Utgiftsökningar rörande för för ___ finansiering enskilda och staten (bostadsbyggande) kommuner

undersöknings— enskilda, kaununer staten verksamheten m.m. och staten

I det följande kommenteras kostnadsaspekterna beträffande varje förslag. Det bör understrykas att kostnadskonsekvenserna är beräk— nade 1 grova drag. Det beror på att det inte varit möjligt för utredningen att precisera kostnadseffekterna och att det är oklart om och i vilken omfattning staten är beredd att satsa resurser för genomförande av de utredningsförslag som syftar till att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeologiska under- sökningar. Utredningen kommer att i viss utsträckning ange i vilken ordning de föreslagna åtgärderna bör prioriteras. En sådan prioriteringsordning kan också vara vägledande för beslut om var eventuella nya resurser bör sättas in i första hand.

Fornminnesinventeringen

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den

pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

När ställning tas till utredningens förslag om fortsatt forn- minnesinventering i oförminskad omfattning bör, om förslagets genomförande då bedöms medföra merkostnader för staten, en jäm- förelse göras mellan dessa kostnader och statens, kommunernas och enskildas kostnader för en dyrare ärendehandläggning, för special— inventeringar och andra prospekteringsåtgärder. Om resurser satsas på fornminnesinventering, minskar behovet av besiktningar och prospekteringsåtgärder. Ibland är dock förutsättningarna sådana att sistnämnda åtgärder under alla förhållanden bör vidtas. Att sänka ambitionsnivån vad gäller inventeringen leder emellertid

till ett ökat behov av specialinventeringar och andra prospekte— ringsåtgärder.

Om resurserna inte räcker till för både en oförändrad fornminnes- inventering och nödvändiga prospekteringsåtgärder anser arkeologi—

• Sida 210
•  Original

utredningen att resurserna i första hand bör avsättas för inven- teringen. Det viktigaste skälet för denna ståndpunkt är att forn— minnesinventeringen är oumbärlig för att upprätthålla samhällets uppbyggnad av kunskap om det arkeologiska kulturarvet. För 1984 kostade fornminnesinventeringen 7 milj. kr.

Fornlämningsregistret

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den planerade digitaliseringen av fornlämningsregistret kan fullföl— jas. Registret utgör ett grundläggande informationssystem inom kulturminnesvården. Liksom i fråga om fornminnesinventeringen och prospekteringsåtgärderna leder ett modernt fornlämningsregister och ett effektivt utnyttjande av det till besparingar för enskil— da, kommuner och staten. De totala kostnaderna för en fortsatt digitalisering av registret kan i 1982 års penningvärde beräknas uppgå till ungefär 16—18 milj. kr. Kostnaderna, som kan fördelas på de närmaste tio åren, är av engångskaraktär.

Kartredovisningen

I fråga om kartredovisningen av fornlämningar sker en modernise— ring och utveckling på såväl statlig som kommunal nivå. Även i detta sammanhang utnyttjas datatekniken eller också finns planer på sådant utnyttjande. En väl utbyggd och ändamålsenlig kartredo— visning av fornlämningar har utomordentligt stor betydelse för informations— och kunskapsspridningen. Redovisningen ger vinster som dock inte är mätbara.

Fastighetsregistreringen

Fastighetsregistret har ganska stora brister när det gäller redo— visningen av fornlämningar. Det saknas en löpande ajourhållning av fornlämningsuppgifter i registret. För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.fl. är det angeläget att de med ledning av aktuella uppgifter i fastighetsregistret kan få upplys- ningar om eventuell förekomst av fornlämningar på en fastighet.

• Sida 211
•  Original

Det finns ännu inte några resurser för att åstadkomma en ändamåls- enlig åjourföring. Utredningen, som förordar att nödvändiga medel anslås för detta ändamål, föreslår att berörda myndigheter förbe— reder samarbetsrutiner i avvaktan på att sådana resurser ställs till förfogande.

Kompletterande inventering och prospektering

Arkeologiutredningen föreslår ingen ändring av nuvarande praxis att exploatörer och kommuner bekostar specialinventering och prospektering för att förebygga risk för överraskningar i plane— rings— och genomförandeprocessen. För att - i fall då denna praxis framstår som oskälig - möjliggöra att staten kan betala sådana åtgärder föreslår utredningen att RAÄ tilldelas ytterligare 0,2

milj. kr. per år. Samråd med antikvarisk myndighet

Utredningens förslag om skyldighet för exploatörer att samråda med antikvarisk myndighet innan arbetsföretag påbörjas ligger i exploatörens eget intresse. För att rätt kunna bedöma ekonomiska och andra förutsättningar för ett markförvärv och/eller en exploa— tering med hänsyn till risken för att åsamkas höga arkeologiska undersökningskostnader är det redan nu i praktiken nödvändigt att så tidigt som möjligt samråda med länsstyrelsen.

Några ökade kostnader till följd av utredningens förslag torde inte uppkomma.

Effektivare undersökningsmetoder

Det finns enligt arkeologiutredningens mening alltid ekonomiska

motiv för en fortlöpande rationalisering av de arkeologiska under- sökningsmetoderna. Ett sätt att minska kostnaderna för undersök—

ningarna är att göra undersökningsmetoderna så effektiva som möj— ligt.

Om staten är beredd att stödja FoU—verksamheten på detta område, uppstår givetvis merkostnader för staten.

• Sida 212
•  Original

Undersökningsrapporten Inga ändringar föreslås som påverkar kostnaderna. Vetenskapliga uppföljningen av undersökningsresultaten

Det finns åtskilliga brister och betydande eftersläpningar i fråga om den vetenskapliga uppföljningen av undersökningsresultaten. Utredningen föreslår att RAÄ som ett led i ämbetets centrala myndighetsfunktion på detta område ges resurser motsvarande 0,3 milj. kr. om året för att förbättra och påskynda bearbetningen och kunskapsåterföringen. I den mån staten åtar sig att bidra

till att utredningens förslag kan genomföras, följer härav motsva—

rande utgiftsökningar för staten. Grundläggningsmetoder m.m.

Om grundläggning av byggnader och liknande kan göras på ett sådant sätt att kulturlagren kan bevaras, kan arkeologiska utgrävningar ibland helt undvikas eller avsevärt minskas i omfattning. Härigenom blir det mindre behov av arkeologiska undersökningar, vilket nedbringar kostnaderna för berörda parter och medverkar till att vetenskapligt referensmaterial kan sparas för framtiden. Mot denna bakgrund anser arkeologiutredningen att ett fortsatt utvecklingsarbete beträffande grundläggningsmetoderna är angelä- get.

Även här gäller naturligtvis att det blir kostnader för staten, i den mån staten önskar bidra till ett fortsatt FoU-arbete i före- varande sannmnhang.

Levandegörandet av kulturarvet

Arkeologiutredningens överväganden rörande olika frågor som har samband med levandegörandet av äldre tiders kulturarv berör inte direkt kostnadsaspekter av betydelse för den arkeologiska under—

sökningsverksamheten.

• Sida 213
•  Original

SOU 1985:13 Överväganden och förslag 213 Större eller mindre enskilda arbetsföretag

I denna fråga föreslår arkeologiutredningen inga ändringar som bedöms medföra besparingar och/eller utgiftsökningar. Medlen är f.n. otillräckliga för bidragsgivning till mindre enskilda arbets- företag. Årligen fattas ungefär 150 000 kr. Utredningen anser det självklart att bidrag skall utgå när det finns lagliga förut— sättningar för det.

Skälighetsprövningen enligt FML

Arkeologiutredningen föreslår att tillämpningsområdet för skälig— hetsregeln enligt FML utvidgas. Detta medför att statens kostnader för bidrag med stöd av paragrafen kan komma att öka. Eftersom en mycket restriktiv tillämpning är rekommenderad, torde dock mer— kostnaderna bli tämligen måttliga. Liksom i fråga om bidragsgiv— ningen till mindre enskilda arbetsföretag är medlen otillräckliga till företag som fått hel eller partiell kostnadsbefrielse till följd av tillämpning av skälighetsregeln i 9 S FML. Utredningen, som förordar att staten lämnar ett större bidrag till dessa kost—

nader än f.n., föreslår vidare att RAÄ:s årliga anslag ökas med 0,5 milj. kr.

Vissa indirekta kostnader för arbetsföretagen

Här aktualiseras inga ändrade kostnadsförhållanden, eftersom ut-

redningen förordar att nuvarande situation i princip skall vara oförändrad.

Beslut om kostnader enligt FML, besvär m.m.

Arkeologiutredningen föreslår att länsstyrelsen får besluta inte bara om den arkeologiska undersökningens omfattning utan även om storleken av kostnaden för undersökningen. Möjligheten att väcka talan om kostnaden hos fastighetsdomstolen avskaffas därmed. Ut-

redningen föreslår vidare att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas hos regeringen.

• Sida 214
•  Original

Utredningens förslag syftar till att åstadkomma en ändamålsenlig ärendehantering.

Sambandet markvärde - taxeringsvärde

Arkeologiutredningen har berört frågan om markvärdet för fastig— heter med fornlämningar och därvid belyst sambandet mellan unrk- värde och taxeringsvärde. Det finns inte några förslag från utred- ningen på denna punkt. Utredningen noterar dock att, om förslaget om s.k. rullande årsvis fastighetstaxering genomförs, fastighets- ägaren kan åtminstone temporärt få ett sänkt taxeringsvärde och därmed viss kompensation för de arkeologiska undersökningskostna- derna.

Finansiering (bostadsbyggande)

Utredningen, som föreslår att arkeologiska undersökningskostnader

i samband med bostadsbyggande skall kunna finansieras med statliga tilläggslån, beräknar att den årliga ramen för långivningen behö- ver uppgå till ca 5 milj.kr.

Undersökningsverksamheten m.m.

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ:s myndighetsfunktion för— stärks genom att ämbetet tillförs ytterligare 150 000 kr. per år.

Utredningen konstaterar att en lämplig regionalisering och en fortsatt decentralisering av undersökningsverksamheten kan ge inte obetydliga effektivitets- och besparingsvinster.

Vad gäller UV:s taxa föreslår utredningen att kostnaden för RAÄ:s centraladministration samt en återbetalning av UV:s skuld till staten inte skall ingå i denna taxa. Det innebär ett årligt bort- fall om ca 0,7 milj.kr.

För åren 1982-198u har de arkeologiska undersökningskostnaderna i landet beräknats uppgå till genomsnittligt 18 milj.kr. per år.

• Sida 215
•  Original

Med en mycket försiktig bedömning kan de merkostnader för staten som kan följa av ett fullständigt genomförande av utredningens förslag beräknas uppgå till ungefär 6,7 milj.kr. I detta belopp ingår kostnaderna för bostadsfinansieringen - 5 milj. kr. — som utgör lån som skall återbetalas. Resterande belopp, 1,7 milj. kr., fördelar sig på följande sätt.

Ökning

— RAÄ tilldelas 200 000 kr./år för att kunna

betala kompletterande inventeringar/prospekte— ringar när det kan anses oskäligt att belasta arbetsföretagen med detta. 200 000

- RAÄ tilldelas 300 000 kr./år för att avhjälpa brister och eftersläpningar i fråga om den

vetenskapliga uppföljningen av undersöknings- resultaten. 300 000

- RAÄ tilldelas ytterligare 150 000 kr./år för bidragsgivning till mindre enskilda företag. Nuvarande medel otillräckliga. 150 000

- RAÄ tilldelas ytterligare 500 000 kr./år för tillämpning av skälighetsregeln i 9 S FML. Nu-

varande medel otillräckliga. Därjämte föreslås

en viss utvidgning av tillämpningen av nämnda

regel. 500 000

— RAÄ tilldelas 150 000 kr./år som förstärkning av resurserna för myndighetsfunktionen inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. 150 000

— Vissa kostnader, i runt tal AOO 000 kr., för RAÄ:s centrala administration föreslås inte längre belasta arbetsföretagen. RAÄ:s resurser behöver förstärkas med detta belopp. MOO 000

- UV erlägger årligen till staten 300 000 kr. som avbetalning på en skuld sammanhängande med ett tidigare underskott i UV:s ekonomi. Detta belopp tas ut av arbetsföretagen. Utred— ningen föreslår att så inte längre skall ske och att staten efterskänker skulden. Det inne— bär en merkostnad för staten. 300 000

Summa 2 000 000

UV fungerar som expertorgan åt länsstyrelserna. Denna service är nu kostnadsfri för dessa och bekostas av UV. Utredningen föreslår att den i stället skall bekostas inom länsstyrelsernas budgetram. Härigenom frigjorda resurser, 300 000 kr., förs över till RAÄ:s myndighetsfunktion för FoU—arbete och rådgivning. Beloppet bör

• Sida 216
•  Original

därför dras av från nämnda summa, vilket ger ett nettoresultat av (2 000 000 — 300 000) 1,7 milj. kr.

9.17.2 Finansiering av merkostnader för staten

Många av utredningens förslag syftar till att över huvud taget nedbringa antalet arkeologiska undersökningar samt omfattningen av och kostnaderna för dessa. Reduceringen av kostnaderna på detta sätt bör sättas i relation till de merkostnader för staten som föranleds av vad utredningen förordat.

På grund av de statliga merkostnadernas förhållandevis begränsade omfattning bör enligt utredningens mening någon generell finansie- ringsmetod inte konma till användning. I stället bör merkostnader- na täckas dels inom det statliga bostadsfinansieringssystemet,

dels genom att staten anslår 1,7 milj. kr. till RAÄ. Om hel kost-

nadstäckning inte kan ske, får medel avsättas för de ändamål som staten avser att prioritera.

• Sida 217
•  Original

10 SPECIALMOTIVERING

10.1 Förslag till lag om ändring i lagen (19M2z350) om fornminnen

8 5

I första stycket finns en bestämmelse av innebörd att den som planerar ett arbetsföretag bör undersöka om fast fornlämning kan beröras av företaget. Om detta är förhållandet, bör samråd så snart ske kan äga rum med länsstyrelsen.

Som framgår av avsnittet 9.7 föreslår utredningen en viss skärp- ning av bestämmelsen i första stycket. Enligt förslaget skall om en fast fornlämning berörs av arbetsföretaget anmälan genast göras hos länsstyrelsen för samråd i ärendet. Texten i första stycket har utformats med ledning av detta förslag. I övrigt har endast språkliga ändringar i texten gjorts.

I andra och tredje styckena har redaktionella ändringar utförts. 9 5

Bestämmelsen om kostnadsansvar för arkeologiska exploaterings- undersökningar finns i första stycket. Utredningen föreslår att tillämpningsområdet för vad som skall anses vara oskäligt blir något utökat. Beträffande utredningens närmare överväganden och förslag i denna fråga hänvisas till avsnittet 9.11.2. I övrigt har endast språkliga justeringar gjorts i första stycket.

I andra stycket har enbart redaktionella ändringar utförts. 17 5

Vissa frågor om ersättning eller kostnader enligt FML skall prövas av fastighetsdomstolen. Detta framgår av förevarande paragraf.

I avsnittet 9.12 förordar utredningen att länsstyrelsen skall kunna besluta inte bara om omfattningen av en arkeologisk under-

• Sida 218
•  Original

sökning utan även om vad en sådan undersökning bör kosta. Den nu— varande ordningen att kunna anhängiggöra talan om kostnaderna hos fastighetsdomstolen föreslås därmed bli avskaffad.

Utredningens förslag kmmmer till uttryck på så sätt att hänvis— ningen i paragrafen till 9 5 första stycket tas bort. I övrigt har endast redaktionella jämkningar företagits.

Eftersom hänvisningen till 5 S rätteligen skall avse sjätte i stället för femte stycket, har förevarande paragraf ändrats i enlighet härmed.

Om utredningens förslag till ändring av 17 S genomförs kvarstår för fastighetsdomstolen att behandla endast ersättningsfrågor enligt 5 S sjätte stycket, 7 5 första stycket och 9 a 5 tredje stycket. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet 9.12 kan övervägas att låta länsstyrelsen som första instans besluta om även dessa frågor. Utredningen saknar emellertid tillräckligt underlag för att ta ställning i denna sak och avstår därför från att föreslå ytterligare ändringar i 17 5 eller upphävande av be- stämmelsen.

Enligt förslaget skall länsstyrelsens beslut enligt såväl 6 som 9 S kunna överklagas hos regeringen. Förslaget föranleder ingen ändring av 20 5.

10.2 Förslag till förordning om ändrigg i förordniggen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m.

25

I paragrafen föreslås ett tillägg (p. 6) enligt vilket tilläggslån får lämnas även för arkeologiska undersökningskostnader i samband med nybyggnad eller ombyggnad av bostadshus.

Utredningens närmare överväganden och förslag i denna fråga redo— visas i avsnittet 9.14.

• Sida 219
•  Original

115

Utredningen föreslår (se avsnittet 9.11-1) att tilläggslån bör få lämnas endast under förutsättning att statliga bostadslån sam- tidigt lämnas. I förevarande bestänmelse har gjorts ändringar som klargör detta samband.

Anknytningen till bostadsfinansieringsförordningen (197uz9u6) innebär givetvis att i princip kraven enligt denna förordning måste uppfyllas för att tilläggslån skall kunna utgå. Det betyder exempelvis att tilläggslån som regel endast kan lämnas om husets bruksarea inte överstiger 180 m2 för ett enfamiljshus eller för någon av lägenheterna i ett tvåfamiljshus.

• Sida 220
•  Original

ll RESERVATION OCH SÄRSKILT YTTRANDE

11.1 Reservation av Holger Ivarsson

Utredningen föreslår i avsnittet 9.1u att tilläggslån enligt för— ordningen(l983:102l) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. får lämnas för att täcka kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna. Exploatörens egna kostnader i form av bl.a. maskintid och grovarbetskraft skall inte ingå i belåningen. Tilläggsbelåningen föreslås omfatta alla produktionsformer: fler— bostadshus, gruppbyggda småhus och styckebyggda småhus.

När det gäller såväl flerbostadshus som gruppbyggda småhus lämnas lånebeslut i två etapper: ett preliminärt beslut före påbörjandet samt ett slutligt beslut efter färdigställandet av projektet. Möjligheten till kostnadsutjämning bör vara god beträffande dessa former av projekt. Den administrativa hanteringen bör relativt lätt kunna kopplas till den ordinära bostadsbelåningen.

För de styckebyggda småhusen är situationen en annan. Här lämnas endast ett beslut om bostadslån, och detta före påbörjandet. Efter färdigställande och besiktning utbetalas lånet men någon ompröv— ning av kostnader och belåning skall i regel inte ske. Möjlighet till kostnadsutjämning mellan olika projekt föreligger knappast.

Enligt tillgängliga uppgifter är antalet styckehusprojekt få och arkeologikostnaderna för dessa hus är låga. Det synes röra sig om 20-50 hus, motsvarande 0,2-0,5 milj.kr. per år. Kostnadssprid- ningen kan emellertid vara stor. Att föra dessa få ärenden med små och ojämna kostnader in under bostadsstyrelsens lånesystem — med påföljande låneförvaltning och omprövningsförfarande — synes inte rimligt, särskilt som extra rutiner då skulle behöva byggas ut. Det fordras en omfattande administrativ apparat att hantera dessa få och små lån. Direkta bidrag bör vara att föredra.

Jag reserverar mig sålunda mot förslaget att lämna tilläggslån

enligt nämnda förordning till arkeologikostnader för stycketyggda småhus. Det bör vara enklare och riktigare att betrakta styckehu- sen som "mindre enskilt arbetsföretag" och att kostnaden regleras

• Sida 221
•  Original

i form av bidrag — direkt över RAÄ:s budget. Bidragsbeloppet blir i relation till övriga kostnader av ringa omfattning.

Jag föreslår att RAÄ:s anslagsram ges en förstärkning motsvarande bidragsbeloppet som f.n. kan beräknas till högst 0,5 milj. kr. per år.

Beträffande övriga synpunkter och förslag i finansieringsfrågan är jag helt ense med utredningen.

11.2 Särskilt yttrande av Lars Olsson

Direktiven för utredningen har på ett mycket drastiskt sätt be- gränsat utredningsuppdraget. Utgångspunkten för arbetet är att fornminneslagens huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska undersökningar bibehålls. Huvudregeln skall alltså även i fort- sättningen vara att exploatören skall stå för kostnaderna.

Det finns väl grundad anledning att ifrågasätta den principens bärighet och räckvidd. Utifrån givna direktiv har det synsättet dock saknat aktualitet i utredningsarbetet. Med hänsyn härtill har jag kunnat ansluta mig till de förslag som framläggs i utred- ningens betänkande.

• Sida 222
•  Original

• Sida 223
•  Original

o / BILAGA 1 &

Kommittédirektiv _ && ts

|)ir l982z42

Formerna för statens stöd till arkeologiska undersök- ningar m.m.

Dir 1982100 Beslut vid regeringssammanträdc 1982-()6-24

Chefen för utbildningsdepartementet. statsrådet Wikström. anför.

] Bakgrund I.! Fornminneslagens bestämmelser m.m.

Fasta fornlämningar är förhistoriska minnesmärken såsom gravar och gravfält. boplatser. domarringar. resta stenar osv. men men anläggningar från historisk tid som övergivna boplatser och arbetsplatser. märkliga färdvägar. broar. ruiner av borgar. slott. kyrkor etc.

Lagskyddet för fasta fornlämningar har lång hävd i vart land. Fornläm- ningarna uppfattas som en gemensam egendom vilket har givit lagskyddet servitutskaraktär. Utgångspunkten är att fornlämninganm i huvudsak skall bevaras för framtiden. Särskild vikt läggs därför vid samråd mellan dem som planerar att utnyttja mark med fornlämningar och de antikvariska myndig— heterna. Samrådet skall ske för att man i största möjliga utsträckning skall kunna undvika att fornlämningar behöver beröras eller skadas. Också markägarens rätt att utnyttja marken är underordnad önskenuilet att skydda och bevara fornlämningarna.

Det är emellertid ofrånkomligt att fornlämningar kan behöva tas bort för att ge möjlighet till förändringar av markens nyttjande. Enligt 6 & fornminneslagen (1942z350) för tillstånd lämnas att rubba. förändra eller ta bort en fornlämning. när denna medför hinder eller olägenhet som inte stat i rimligt förhållande till dess betydelse. En avvägning skall saledes göras mellan intresset att bevara fornliinmingen och det hinder denna utgör för den tänkta nya användningen av marken.

Borttagande av fasta fornlämningar kan innebära att kulturhistoriska värden och kunskaper förstörs. För att minska förlusten och för framtiden ta till vara informationsinnehållet i fornlämningen föregås ett borttagande som regel av en vetenskaplig undersökning. Hur omfattande denna undersökning bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Härav följer att det inte finns någon direkt relation mellan det ingrepp som ett företag vållar och omfattningen av en erforderlig undersökning. Vilken undersökning som behöver göras beror i stället på fornlämningens art och betydelse.

Om det med anledning av ett allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör en fast fornlämning erfordras. att en särskild undersökning av fornlämningen företas eller att särskilda åtgärder vidtas för att bevara (len. skall enligt 9 & fornminneslagen kostnaden för detta åvila företaget. om det inte pågrund av särskilda förhållanden är obilligt. Det är således den för vars skull fornlämningen tas bort som i första hand får bedöma om fördelen att få

• Sida 224
•  Original

Justitiedepartementet

Rättshjälp. [4]

Barn genom befruktning utanför kroppen m. rn. [5] Pantsättning av patent. [10]

Ny räntelag. [11]

Socialdepartementet

Leva som äldre. [3] Skolbarnsomsorgen. [121

Utbildningsdepartementet

Fornlämningar och exploatering. [13]

Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning ll. [2]

Civildepartementet Församlingar i samverkan. ['I]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi, [8] Kulturarbetsförmedling. [9]

Bostadsdepartementet Förköp av bostadsrätter. [6]

• Sida 305
•  Original

"|__Lii.'ll3'...! .. ..w'i.'.*f,'.i.'.'.g=.*'» .' " ?! flm;- itll, w "”. . _ .i- m..-' - _l . .

"..... .i. . . iir,”1 ..xw .I. i '. |, '” I. II. i .|-.* i" ,”.- , ...i..'..'.'|-; - l. » - . Ein” 1. 'i I.! ;l . , '.' 'Ml | .-_. .. , . i ?11 ill ,, . — . . l l l ' . . , .. ,. . . ” 31.11' '. ,. .. , | | :WII- i * * ! .. _l '. '..'»'”*.J'| . _l

. . 'l. (',-'i

• Sida 306
•  Original

Liber ISBN 91 -38-08834—7