Prop. 1985/86:133

om ändring i utlänningslagen (1980:376) m.m.

Regeringens proposition

1985/86: 133 om ändring i utlänningslagen (19801 376) Prop. m. m. 1985/86:

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 13 mars 1986.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Anita Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lägger regeringen fram förslag till ändringar i utlänningsla- gen m.m. Avsikten med ändringarna är att stärka rättssäkerheten i verk- ställighetsärenden. att förbättra effektiviteten i ärenden angående uppe- hållstillstånd, avvisning och utvisning samt att skapa möjlighet för snab- bare handläggning av besvärsärenden.

! Riksdagen ]985/86. I saml. Nr 133

Propositionens lagförslag

1. Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen ( 1980: 376)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980: 376)1 dels att 68, 71, 72, 82 och 90 åå skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer. 8 b, 8 c, 50 a. 65 a, 65 b och 89 a 55 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

' Lagen omtryckt 1984: 595.

Föreslagen lydelse

Sbå

Om en utlänning ansöker om up- pehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller däreftenfär polismyn- digheten omhänderta hans pass i avvaktan på att utlänningenfår till- stånd att vistas här eller lämnar landet.

8cä

Polismyndigheten får ta en utlän- nings fingeravtryck och fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om uppehållstillstånd eller om utlän- ningen vid ankomsten till riket inte kan styrka sin identitet.

50aä

Om f("irutsättnin gar för förvarsta- gande enligt 50,6första stycket fö- religger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fo- tografi.

65aé'

Om den som överklagar ett be- slut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandel. får verket upp- mana klaganden att lämna upp- gifter i dessa avseenden.

65bå

Finner statens itu-'andrarverk att ett beslut, som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan arzledning. får ver- ket ändra beslutet om det inte blir till nackdel för utlänningen.

lx)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Omprövning får ske även ont be- slutet överklagas hos regeringen. Sedan invandrarverket har över- lämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrandefrån verket.

68 ä' Beslut

Beslut av förvaltningsmyndighe- _. ter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i 63, 65. 66. 66 a, 67 och

av förvaltningsmyndig- heter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i 63, 65, 66, 66 a. 67. 89 a och

90 55. 90 åå.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller biträde och beslut ijävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

71.3

Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 % inte kan verkställas eller finns det annars skäl för att beslutet inte längre skall gälla vare sig det har verkställts eller inte, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge att utlänningen fär uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 el- ler 43 å överlämnats till statens in- vandrarverk och finner invandrar- verket att beslutet inte bör verkstäl- las. skall verket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 el- ler 43 5)" har överlämnats till statens invandrarverk. skall invandrarver- ket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verket finner att beslutet inte bör verkstäl- las. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till in- vandrarverket enligt 89 a $$.

725

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 5 eller utvisning enligt 38 & överlämnats till statens invandrar- verk enligt 85, 86 eller 895 eller övertagits av ini-'andrarverket en- ligt 90 a # och finner invandrarver- ket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller

' Senaste lydelse 1985: 425.

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillständ, får verket samti- digt upphäva ett mot samma per- son meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 2955 eller utvisning enligt 3839 överlämnats till statens invandrar- verk enligt 85. 86 eller 89 5. får in- vandrarverket upphäva beslutet el- ler besluta anstånd med verkstäl- ligheten om verketfinner att beslu- tet inte bör verkställas. Detsamma

Nuvarande lydelse

besluta anstånd med verkställighe- ten. Frågor om upphävande av be— slut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarver- ket med stöd av 69 55 har överlåtn- nat verkställighetsärendet till rege- ringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 å.

Föreslagen lydelse

gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 aå eller övertagits av invandrar- verket enligt 90 a 5.

F rägor om upphävande av beslut som anges i andra stycket eller an- stånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av rege- ringen endast då invandrarverket med stöd av 69.6 har överlämnat verkställighetsärendet till regering- en eller då verkets beslut har över- klagats enligt 90.6.

82.5

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen. får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller '

luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat far- tyg eller luftfartyg med samma in- nehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 &, om utlänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex må- nader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77—80 åå inte får sändas.

89aå

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85- 87 #55 får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invand- rarverk. Även beslut att inte över- lämna ett verkställighetsärende en- ligt 895 får överklagas av utlän— ningen i samma ordning underför- utsättning attfråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkstäl- las eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighetsärendet till invandrarverket. lnvandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. Invandrarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall in- ställas samt även skyndsamt pröva besvären.

905

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får över- klagas av utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 5 eller om ärendet har över- lämnats på annan grund eller över- tagits enligt 90 a 5 och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 5 skall föran- leda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får över- klagas av utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 &. Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annan grund eller övergått enligt 89 a 5 eller övertagits enligt 90 aå och utlän- ningen i ärendet har anfört omstän- digheter som enligt 85 eller 865 skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1986. Bestämmelserna i 82 å i dess nya lydelse tillämpas inte beträffande utlänning som ankommit till Sverige dessförinnan.

2. Förslag till Lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen ( 1980: 376) m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 åå utlänningslagen (1980: 376) eller i utlänningsförordningen (1980: 377") överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden flck del av beslutet.

2 & Statens invandrarverk prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall invandrarver- ket avvisa den. om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas. om förseningen beror på att invandrarver- ket har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas. om den inom överklagandetiden har kommit in till regeringens kansli. I sådana fall skall skrivelsen vidarebe- fordras till invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till kansliet.

3 5 Om skrivelsen inte avvisas enligt 2 5. Skall statens invandrarverk överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till regeringen.

4 5 Om statens invandrarverk efter överklagande ändrar sitt beslut så som den klagande begär, skall överklagandet inte leda till ytterligare åtgär- der. 1 så fall tillämpas inte 2 och 3 åå.

Ändrar invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet. om inte avvisning skall ske enligt 2 5.

Denna lag träderi kraft den 1 juli 1986 och gäller till utgången av år 1986.

Arbetsmarknadsdepartementet PYOP- 1985/861133

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986

Närvarande: statsministern Palme, ordförande. och statsråden I. Carlsson. Feldt, Sigurdsen, Gustafsson. Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson. Göransson. Gradin. Dahl. R.-Carlsson, Holmberg, Wickbom, Johansson, Hulterström. Lindqvist

Föredragande: statsrådet Gradin

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen m.m.

] Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 oktober 1984 tillkallade jag en särskild utredare (A l984:01) med uppgift att göra en utredning om asylförfarandet vid gränserna och om klagorätt i verkställighetsärenden. Till särskild utredare förordnades kommunalrådet Hans Mattsson. Utred- ningen har antagit namnet asylutredningen.

Utredningen avlämnade i augusti 1985 delbetänkandet (DsA 1985:4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligt utlänningslagen. Utredningen har i detta delbetänkande föreslagit, att en utlänning får rätt att överklaga av polismyndigheten fattade beslut under verkställighetsförfarandet. Delbe- tänkandet har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammmanfattning av utredningens förslag. bilaga 1. och en samman- ställning av remissyttrandena över detta. bilaga 2.

Inom arbetsmarknadsdepartementet har därefter upprättats en prome- moria, Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m.m. Prome- morian. som utöver förslag om en vitessanktion mot transportföretag i vissa fall innehåller andra förslag, bl.a. angående regler om fingeravtryck och fotografi. bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Prome- morian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Jag har nyligen. i ett frågesvar. i riksdagen klargjort att det för närvarande inte är aktuellt att lägga fram ett förslag om en vitessanktion. Jag behandlar inte här den frågan vidare.

Jag avser nu att ta upp frågan om ändringar i utlänningslagen (1980: 376 — UtlL) i anledning av förslag framförda dels av utredningen, dels i övriga delar av promemorian samt dels av vissa remissinstanser vid remissbe- handlingen av promemorian. Jag avser också att behandla ytterligare för- slag. som har aktualiserats i samband med prop. 1985/86: 80 om ny förvalt- ningslag. Först redovisarjag utgångspunkterna för mina förslag (avsnitt 2). Jag övergår därefter till att i den allmänna motiveringen behandla de 7

särskilda förslagen var för sig enligt följande huvudrubriker: klagomöj- lighet i verkställighetsärenden (avsnitt 3.1), omhändertagande av pass (3.2), tagande av fingeravtryck och fotografi (3.3), transportörers skyldig- het att medföra en utlänning från Sverige (3.4) samt omprövning av be- svärsärenden (3.5). Slutligen lämnas en specialmotivering (avsnitt 5).

Hänvisningar till FF2

2. Utgångspunkterna för mina förslag

I utlänningslagen och utlänningsförordningen (1980: 377 — UtlF) regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. En grundprincip i utlän- ningslagstiftningen är att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. För att kontroll skall kunna utövas över vilka personer som tillåts resa in och vistas i Sverige krävs i princip att utlänningar skall ha pass (7 & UtlL och 1 & UtlF) och visering (10 & UtlL och 24 & UtlF). Medborgare i vissa stater är dock befriade från skyldigheten att ha vise- ring. Undantagen från viseringsskyldigheten är angivna i 24 å UtlF. En utlänning, som saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd när innehav av sådana handlingar eller tillstånd är en förutsättning för inresa och vistelse i Sverige, kan avvisas (28 & UtlL) eller utvisas (38 % UtlL). .

Utlänningslagen innehåller vidare detaljerade regler om vilka omständig- heter som skall föreligga för att avvisning och utvisning skall få tillgripas. Lagen innehåller också regler om möjlighet för utlänningen att överklaga ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det är särskilt viktigt att det finns väl fungerande överprövningsregler i de fall där en utlänning hävdar, att han riskerar att utsättas för politisk förföljelse om han inte tillåts stanna i Sverige eller om andra starka skäl talar mot att utlänningen skall tvingas lämna landet. Sverige har också i olika internationella sammanhang åtagit sig att garantera vissa rättigheter för utlänningar, som kommer till vårt land. Här kan särskilt nämnas 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning och 1950 års Europakonvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) jämte tilläggsprotokoll. Det har emellertid gjorts gällande, att de svenska bestämmelserna beträffande verkställighet av avvisnings- och ut- visningsbeslut inte till fullo uppfyller de rättssäkerhetskrav som bör upp— ställas i detta sammanhang. Bl.a. därför tillsattes asylutredningen år 1984. Asylutredningen har i sitt delbetänkande övervägt om de svenska reglerna mot den bakgrunden bör ändras. Den saken behandlas i det följande (avsnitt 3.1).

För att förhindra att utlänningar utan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige (8 & UtlL). Denna kontroll är naturligtvis av grundläg- gande betydelse för att man skall kunna tillse att utlänningslagens bestäm- melser om vilka som har rätt att vistas i Sverige följs. Passkontrollen är också en viktig utgångspunkt för bedömningen av om en person, som begår skydd i vårt land med stöd av 3, 5 eller 6 & UtlL, skall ha rätt att stanna här. Passet behövs inte enbart för att man skall kunna fastställa

utlänningens identitet. Att en giltig passhandling finns i behåll är också ofta nödvändigt för att man skall kunna klargöra om en asylsökande utlänning har vistats så lång tid i något annat land där han är skyddad mot förföljelse, att man bör överväga att återsända honom till detta land.

Under senare år har det blivit vanligare att utlänningar kommer till Sverige utan pass och då uppger att passet har förkommit eller att de aldrig haft något sådant. Dessa påståenden visar sig ofta vara oriktiga. Det är också vanligt att passhandlingar, som har uppvisats vid inresan i Sverige. inte finns i behåll vid tillståndsärendets senare handläggning. Därigenom kan verkställigheten av ett avlägsnandebeslut i hög grad försvåras. Under år 1985 saknade 3259 utlänningar pass när de ansökte om uppehållstill- stånd. Ungefär en tredjedel av dessa sökte asyl inne i landet och kan antas ha haft pass när de anlände till landet.

De redovisade problemen med pass gäller så gott som uteslutande asyl- sökande. Under senare år har allt fler personer brutit upp från sina hemlän- der och sökt bosättning i något annat land. I många fall är det fråga om personer, som i hemlandet utsatts för politisk förföljelse eller annan förföl- jelse av liknande natur. I andra fall är emellertid den främsta anledningen till uppbrottet en önskan att få leva under bättre ekonomiska och sociala förhållanden. Även i dessa situationer åberopas emellertid ofta politiska skäl för att få stanna i det nya landet. Om identitetshandlingar inte företes försvåras myndigheternas möjligheter att avgöra. om en sökande har be- hov av asyl. Att den sökandes identitet inte kan fastställas gör att utred- ningen i asylärendet tar betydligt längre tid, vilket får generella återverk- ningar för handläggningstiderna i asylärenden. Den ökade tillströmningen till bl.a. Västeuropa av asylsökande, som enligt gängse regler inte är berättigade till asyl, kan leda till en urholkning av flyktingbegreppet och försvåra situationen för de politiska flyktingarna. Detta har med skärpa påpekats av FN: s Hyktingkommissarie (UNHCR). I syfte att förhindra att pass försvinner efter ankomsten till Sverige föreslås i det följande utökade möjligheter att omhänderta en utlännings pass ("avsnitt 3.2). För att söka komma till rätta med identifieringsproblemen föreslår jag vidare något ändrade regler rörande möjligheten att ta fingeravtryck och fotografi av utlänningar. som söker uppehållstillstånd här i landet (avsnitt 3.3).

En anpassning till de regler som internationellt gäller beträffande en transportörs skyldighet att medföra en utlänning från Sverige bör också ske. Jag framlägger därför förslag härom (avsnitt 3.4).

Ett av de stora problemen på utlänningspolitikens område är för närva- rande de alltför långa handläggningstiderna. Ökningen av antalet asylsö- kande under senare år har medfört att handläggningstiderna. framför allt av besvärsärenden hos regeringen, har blivit längre än vad som i tidigare lagstiftningssammanhang ansetts godtagbart. Det är väl känt vilka påfrest- ningar det innebär för den som söker uppehållstillstånd, framför allt för en asylsökande, att under lång tid få vänta på ett beslut. om han skall få stanna i Sverige. Långa handläggningstider innebär också betydande kost- nader för samhället. som normalt svarar för en asylsökandes försörjning under väntetiden. Handläggningstiderna hos regeringen skulle sannolikt bli kortare om man minskar antalet ärenden hos regeringen. Detta får dock

inte ske på bekostnad av utlänningens rätt att få sin sak prövad av en högre instans. Det är emellertid inte ovanligt att statens invandrarverk (SIV), ofta sedan nya omständigheter framkommit i besvärsärendet, i yttrande till regeringen tillstyrker en ändring av sitt eget tidigare negativa beslut. Om SIV ges rätt att under vissa förutsättningar ompröva sina egna beslut även om besluten har överklagats, blir det möjligt att minska handläggningsti- derna hos regeringen. Även i detta avseende framläggs förslag i det föl- jande (avsnitt 3.5).

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

3. Allmän motivering 3.1 Klagomöjlighet i verkställigh'etsärenden

Mitt förslag: 1 utlänningslagen införs bestämmelser, som ger en utlänning rätt att överklaga en polismyndighets beslut att inte över- lämna ett ärende rörande verkställighet av ett avvisnings- eller utv is- ningsbeslut till SIV. Sådan klagomöjlighet skall finnas när frågan rör om utlänningen löper risk för politisk förföljelse eller liknande i det land dit han skall sändas eller om han över huvud taget skall behöva lämna Sverige.

Utredningens förslag: Överensstämmeri huvudsak med mitt. Utredning- en har dock föreslagit en vidare omfattning av klagomöjligheten än den jag nu föreslår.

Remissinstanserna: De flesta är positiva till förslaget. Några har dock betonat att förslaget för att få full effekt måste kombineras med andra åtgärder. Andra har ifrågasatt om inte förslaget kommer att medföra behov av ökade resurser hos polismyndigheterna och SIV.

Skälen för mitt förslag Gällande rätt

En utlänning, som saknar för inresa i Sverige föreskrivna handlingar eller som av annan i utlänningslagenangiven omständighet inte får resa in i eller vistas i Sverige. kan avvisas vid ankomsten hit eller inom tre månader därefter.

Ett beslut om avvisning fattas av polismyndigheten. Det kan överklagas till SIV och därifrån till regeringen. Ett överklagande av polismyndighe- tens beslut påverkar inte verkställigheten, om inte SIV beslutar om inhibi- tion, dvs. att avvisningen tills vidare inte får verkställas. Om utlänningen åberopar. att han riskerar att utsättas för politisk förföljelse om han avvi- sas från Sverige och detta påstående inte är uppenbart oriktigt, får polis- myndigheten inte besluta om avvisning utan skall överlämna ärendet till SIV. I de fall där polismyndigheten fattar beslut om avvisning. trots att utlänningen åberopat politiska skäl för att få stanna här, måste beslutet anmälas till SIV innan det får verkställas. Om SIV inte delar polismyndig-

hetens bedömning skall SIV överta ärendet. — Jag vill idctta sammanhang erinra om att bestämmelserna om direktavvisning för närvarande ses över av asylutredningen. Ett betänkande i frågan väntas föreligga senare i år.

Ett beslut om utvisning kan fattas antingen av SIV eller av allmän domstol i samband med brottmålsprocess eller. av allmän förvaltnings- domstol. på grund av asocialitet. SIV: s utvisningsbeslut kan överklagas till regeringen, medan domstolarnas utvisningsbeslut överklagas till resp. överinstans. Ett beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitet kan, sedan det vunnit laga kraft, upphävas av regeringen. Vissa beslut om avvisning och utvisning (terrorister m.fl.) fattas direkt av regeringen.

Ett utvisningsbeslut ärinte vcrkställbart förrän det vunnit laga kraft. Om frågan om verkställighet av ett av domstol fattat utvisningsbeslut är anhän- gig hos regeringen, kan regeringen meddela inhibition.

Verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut handhas av polis- myndigheten. 1 77—94 åå UtlL finns regler om förfarandet. Dessa innehål- ler bl. a. bestämmelser om när det skall anses föreligga politiskt verkstäl- lighetshinder, till vilket land verkställighet skall ske och när den skall ske.

Polismyndighetens beslut i verkställighetsärendet är inte överklagbart. Polismyndigheten är dock ofta skyldig att överlämna verkställighetsären- det till SIV. när påstående om politiska hinder framförs. Enligt 85 & UtlL skall således ett verkställighetsärende överlämnas till SIV, om utlänningen påstår att han i det land han skall sändas till — ellcri ett land till vilket han kan bli sänd från det landet -— riskerar antingen politisk förföljelse eller att bli sänd till krigsskådeplats eller straffas för att han vägrat fullgöra krigs- tjänstgöring. Överlämnande skall dock inte ske, om påståendet är uppen- bart oriktigt eller redan har prövats. Samma överlämnandeskyldighet före- ligger enligt 86 5. om utlänningen förklarar sig inte vilja återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där. I dessa fall skall överlämnande dock inte ske, om de åberopade skälen kan lämnas utan avseende eller om invändningarna redan prövats. Överlämnande skall också ske när det i andra fall föreligger hinder mot eller svårigheter att verkställa en avvisning eller utvisning. Dessa bestämmelser återfinns i 89 5. I denna paragraf sägs att ett ärende skall överlämnas till SIV om det i andra fall än som anges i 85—87 åå uppstår hinder eller svårighet beträffan- de verkställigheten eller om det är tveksamt hur beslutet skall verkställas. Av motiven till denna paragraflprop. 1979/80: 96 5.79) framgår att invänd— ningar av icke-politisk art i allmänhet inte bör föranleda att ett ärende överlämnas till SIV. Detta gäller framför allt när invändningen gäller förhållanden. som förelåg redan vid avgörandet av ärendet om avvisning eller utvisning. Om det emellertid vid verkställigheten föreligger svårighe- ter av allvarlig natur — t.ex. allvarlig sjukdom eller självmordsrisk — är dock huvudregeln att ärendet överlämnas. Som jag påpekade i prop. 1983/84: 144 s. 106 bör överlämnande även ske i vissa fall, när de person- liga förhållandena har ändrats i väsentlig mån efter avlägsnandebeslutet. Andra fall då överlämnande kan behöva ske är när giltighetstiden för utlänningens pass gått ut eller när det land till vilket eller genom vilket utlänningen skall resa inte tar emot honom. Jag vill dock i det här samman- hanget erinra om att det i 91 & föreskrivs om skyldighet för SIV att lämna anvisningar för verkställigheten.

Särskilda regler rörande hänskjutande av verkställighetsärenden röran- de terrorister m.fI. återfinns i 87 å.

I 90 a å finns bestämmelser för de fall när en utlänning först i samband med verkställigheten av ett av polisen fattat avvisningsbeslut gör gällande sådant hinder som, om påståendet framförts tidigare, skulle ha föranlett att avvisningsärendet överlämnats till SIV. Om sådana omständigheter anförs vid verkställigheten och polisen inte finner skäl att överlämna ärendet, skall frågan om verkställighet anmälas till SIV. som kan överta ärendet. Innan SIV har beslutat om ärendet skall övertas får verkställighet inte äga rum. Jag vill betona att det inte är fråga om att anmäla samma förhållanden till SIV vid två tillfällen. Det är endast om politiska skäl av någon art ej anförts tidigare som verkställigheten av polisens avvisningsbeslut skall anmälas till SIV.

SIV:s beslut i ett verkställighetsärende får i allmänhet överklagas av utlänningen. Däremot saknas för närvarande möjlighet att få en polismyn- dighets beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende prövat i högre instans.

Kritik av regelsystemet

Under senare år har bestämmelserna om verkställighet utsatts för kritik. Vad som främst har kritiserats är att utlänningen själv inte har möjlighet att få polismyndighetens beslut om verkställighet prövat av en högre instans. I ett ärende, där de skäl utlänningen anfört mot verkställighet inte beaktades av polismyndigheten och där ärendet inte heller överlämnades till SIV, anförde utlänningen klagomål mot Sverige inför den europeiska kommis- sionen för de mänskliga rättigheterna. Det gjordes gällande, att de svenska bestämmelserna strider mot artikel 13 i Europakonventionen. Ärendet avslutades med förlikning sedan den svenska regeringen bl. a. förbundit sig att se över bestämmelserna. i

I konventionens artikel 13 stadgas, att envar som hävdar att hans rättig- heter enligt konventionen har kränkts skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta. Konventionen innehåller inga materiella regler som ga- ranterar en utlänning rätt att inresa eller kvarstanna i ett annat land än sitt eget. Utlänningen kan emellertid göra gällande att avvisning eller utvisning i hans fall strider mot artikel 2 och 3 (rätten till liv och förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning) eller artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv. hem och korrespondens). I det läget uppkommer frågan huruvida utlänningen har en effektiv klagorätt. Vad saken gäller är om det förhållandet att polismyndighetens beslut i verkställighetsärendet inte kan överklagas av utlänningen strider mot arti- kel 13.

Enligt asylutredningen följer av Europakonventionen en skyldighet att se till, att det finns en reell rätt att få ett beslut angående verkställighet överprövat, i vart fall när beslutet rör invändningar om politisk förföljelse eller andra politiska verkställighetshindcr enligt 77—80 åå UtlL eller skulle medföra familjesplittring. Sannolikt gäller, enligt utredningen, samma skyldighet beträffande alla fall som rör rätten att få stanna i landet. Denna

uppfattning delas av en stor majoritet av remissinstanserna.

Enligt min uppfattning uppfyller de nuvarande reglerna högt ställda krav på rättssäkerhet. När verkställighet sker, har utvisningsärendet prövats noga av minst två instanser. I den mån nya omständigheter av vikt fram- kommer skall ärendet överlämnas till SIV, vars beslut oftast är överklag- bart. Med den erfarenhet polismyndigheten numera har av den här typen av frågor, är det osannolikt att verkställighet sker utan en noggrann pröv- ning. 'l'rots detta anserjag det angeläget att ytterligare stärka rättssäkerhe- ten för den enskilde. Redan det förhållandet att den enskilde inte kan påkalla överinstansens prövning kan i sig vara en svår belastning för honom. Det kan finnas risk för att utlänningen avstår från att föra fram alla omständigheter, eftersom han anser det utsiktslöst att få till stånd en ändrad inställning hos polisen. Jag finner därför att en klagomöjlighet bör införas. Om så sker, undanröjs också de tvivel som kan råda om de svenska reglerna uppfyller de krav som följer av Europakonventionen.

Närmare om mitt förslag

Lika med utredningen och remissinstanserna finner jag det lämpligt och mest överensstämmande med den lagstiftningsmctod som gäller i utlän- ningslagen, att ge utlänningen rätt att besvära sig över polismyndighetens beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende till SIV. Härigenom kan man också ha kvar den grundläggande skyldigheten för polisen att till SIV överlämna ett verkställighetsärende. där det är tveksamt om verkställighet bör ske. Det är av stor vikt att detta ansvar även i fortsättningen åvilar polisen, eftersom utlänningen ibland kan vara okunnig om under vilka omständigheter verkställigheten kan och bör inställas. Varje invändning mot verkställighet som framförs av utlänningen bör betraktas som en ansökan om att ärendet skall överlämnas till SIV. Jag vill i detta samman- hang erinra om attjag i prop. 1983/84: 144, s. 106, påpekade att varje sådan ansökan skall föranleda ett skriftligt beslut.

Beträffande omfattningen av besvärsrätten ärjag. i likhet med några av remissinstanserna. inte helt enig med utredningen. Självfallet måste den omfatta alla de fall där s.k. politiskt verkställighetshinder åberopas. En möjlighet att överklaga bör därför alltid finnas i de fall som anges i 85 och 86 åå UtlL. Situationen är dock något annorlunda i de fall där överläm- nande skulle kunna ske med stöd av 89 å. Såvitt frågan gäller om utlän- ningen över huvud taget skall behöva lämna Sverige delarjag utredningens bedömning, atten klagomöjlighet bör finnas. Detta gäller oavsett vilka skäl — familjeanknytning, sjukdom etc. — som åberopas. Situationen är emel- lertid annorlunda när frågan enbart gäller hur och när verkställigheten bör genomföras. — Jag bortser i detta sammanhang från de fall där politiska skäl åberopas beträffande dessa frågor. Dessa fall omfattas ju alltid enligt vad ovan sagts av besvärsmöjligheten. — De frågor jag här syftar på är exempelvis till vilket av flera "ofarliga" länder som utlänningen skall skickas. hur långt anstånd som bör beviljas och andra liknande delar av verkställighetsärendet. Dessa frågor är enligt min uppfattning inte så bety- delsefulla för den enskilde att de måste kunna överklagas. Frågor om

anstånd kan visserligen spela en tämligen stor roll för den berörda perso- nen. Utredningen. som säger sig vara något tveksam till vad som enligt konventionen krävs beträffande beslut i sådana frågor, har framhållit att allvarliga humanitära aspekter ibland kan läggas på beslut om avresedagen och att beslut i sådana frågor därför bör kunna överklagas. Jag delar inte denna bedömning. Det är enligt min uppfattning uppenbart att de inte har sådan betydelse. att det av hänsyn till rättssäkerheten måste krävas att de kan överklagas. Enligt vad jag har erfarit är det också vanligt att olika praktiska frågor löses genom överläggningar mellan utlänningen och polis- myndigheten.

Jag vill avslutningsvis något beröra dels de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, dels behovet av utförlig information till polismyndigheterna samt dels möjligheten för utlänningen att erhålla rättshjälp i verkställig- hetsärendet. Flera remissinstanser har ifrågasatt om inte reformen kom- mer att medföra en kraftigt ökad arbetsbelastning såväl för polismyndighe- ter som för SIV och därigenom kräva ökade resurser. Jag delar inte dessa farhågor, som delvis förefaller bygga på en missuppfattning. En omstän- dighet som av fiera polismyndigheter bedömts kräva en betydande resurs- förstärkning är nämligen hållandet av verkställighetsförhör även i direktav- visningsfallen. Att något sådant skulle behövas torde inte ha varit utred- ningens avsikt och är enligt min uppfattning varken nödvändigt eller önsk- värt. I dessa fall harju förhören och argumentationen i ärendet ägt rum i så nära anknytning till verkställigheten, att något speciellt förhör normalt inte skall behöva hållas inför denna. Det får ankomma på den handläggandc polismyndigheten att avgöra när så undantagsvis behöver vara fallet. Inte heller i övrigt bör något större merarbete uppkomma genom reformen. Polismyndigheten har redan en vidsträckt skyldighet att överlämna sådana ärenden. som kan bli föremål för ändring. till SIV. Som framgått av vad jag tidigare uttalat ärjag övertygad om att denna skyldighet redan i dag också uppfylls i så gott som alla fall. Mot bakgrund av det nu sagda kan man anta att prövningen hos SIV inte kommer att kräva ytterligare resurser.

Jag delar däremot helt den av flera remissinstanser gjorda bedömningen att det är väsentligt att polismyndigheterna erhåller utförlig information om hur handläggningen av ett verkställighetsärende bör gå till. Jag kan dock inte inse att detta kommer att medföra några svårigheter utan utgår från att rikspolisstyrelsen och SIV tillhandahåller sådan.

Vad till sist beträffar den av Advokatsamfundet. Röda korset och Am- nesty m.fl. framförda åsikten att klagorätten för att bli effektiv måste kombineras med en rätt till offentligt biträde harjag förståelse för denna. Även kostnadsfaktorer måste emellertid vägas in i bedömningen. Jag förut- sätter att utredningen återkommer till frågan om vikten av rättshjälp. den beräknade kostnaden härför och eventuella lösningar av problemet.

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 3.2

3.2. Omhändertagande av pass

Mitt förslag: Pass får omhändertas om det är utställt för en utlänning som. vid eller efter ankomsten till Sverige. söker uppehållstillstånd här. Omhändertagandet får bestå intill dess det slutgiltigt avgjorts om utlänningen skall få stanna här eller utlänningen dessförinnan lämnar landet.

Bakgrunden: Förslag om detta har framförts under remissbehandlingen av promemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m.m. (se bilaga 4, avsnitt 3. l ). Under ärendets behandling i regeringskansliet har justitiekanslern (JK), kammarrätten i Jönköping, rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter på förslaget. De har lämnat förslaget utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare framhållit är det av stor vikt att man kan fastställa utlänningens identitet när denne ansöker om uppehålls- tillstånd här. Att så sker är en förutsättning för att en riktig utredning skall kunna göras. Det är också betydelsefullt att en säker identifiering kan göras även senare under utredningen. Särskilt viktigt blir det att passhand- lingen finns i behåll när en avvisning eller utvisning skall verkställas. Myndigheten i det land till vilket utlänningen reser fordrar ofta att dennes identitet styrks av pass. Särskilt gäller detta vid verkställighet till ett s.k. första asylland. Det är mot den bakgrunden inte ovanligt att en utlänning, som fått eller räknar med att få avslag på sin ansökan om uppehållstill- stånd, för att försöka hindra verkställighet gör sig av med eller undanhåller sitt pass. Visserligen tas regelmässigt kopior av de pass som uppvisas vid ansökningstillfället, men kopiorna godtas inte alltid av andra länders myn— digheter. Även på utrcdningsstadiet kan en utlänning anse det fördelaktigt att passhandlingen försvinner. Utan tillgång till passet i original kan det nämligen vara omöjligt att bedöma om utlänningen redan har skydd i ett s.k. första asylland innan han kom till Sverige. Det kan i vissa fall vara förståeligt att en asylsökande utlänning anländer till gränsen utan ett giltigt äkta pass. 1 en del fall kan det vara nödvändigt att använda sig av falskt pass för att kunna fly undan förföljelse. Det kan däremot inte accepteras att en asylsökande. som tillåtits resa in i Sverige för att här avvakta prövning av sin ansökan, under vistelsen här förstör eller gömmer undan passet. Problem av denna art undviks om passhandlingen kan omhändertas redan när ansökan om uppehållstillstånd görs och återlämnas först sedan ett positivt besked erhållits eller när utlänningen lämnar Sverige. Detta är huvudregel i flertalet andra flyktingmottagande länder i Västeuropa, bl.a. Danmark och Norge.

Enligt gällande svensk rätt kan polismyndigheten endast under speciella förhållanden omhänderta en utlännings pass. Förutsättningarna. som fram- går av förvarsbestämmelsen i 50 å UtlL. är att det skall föreligga sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller verkställighet av sådan åtgärd. Det skall vidare finnas anledning att anta att utlänningen skulle hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller att hans identitet är oklar.

Slutligen skall ett passomhändertagande antas vara en tillräcklig åtgärd för att säkerställa verkställigheten av beslutet. Om dessa förutsättningar före- ligger, kan passet enligt 50 å andra stycket omhändertas.

En flykting kan också i en annan situation i praktiken bli tvungen att lämna ifrån sig sitt pass. Så är fallet om han önskar flyktingförklaring enligt 16 å UtlL. Visserligen föreligger ingen absolut skyldighet att lämna ifrån sig passen i dessa fall. I prop. 1979/80: 96 s. 45 uttalade emellertid föredra- ganden. att den som söker asyl och förklaras som flykting normalt bör vara skyldig att lämna ifrån sig sitt hemlandspass till SIV. Om han kräver att få behålla det, kan detta anses som ett tecken på att han inte är flykting.

Det kan också nämnas att det i 36å UtlF föreskrivs att passet skall bifogas en ansökan om uppehållstillstånd. Detta förutsätter emellertid att utlänningen frivilligt lämnar ifrån sig passet. Vidare saknas varje möjlighet att med stöd av denna paragraf behålla passet sedan ansökan om uppe- hållstillstånd färdigbehandlats.

Mot denna bakgrund förefaller det inte kunna möta några rättsliga in- vändningar att införa föreskrifter om omhändertagande av pass, när någon vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige ansöker om uppehållstill- stånd. Undantag bör dock göras för de fall där det är uppenbart att anledning till passomhändertagande saknas. Exempel härpå är när det står klart att det vid ärendets behandling inte skulle bli några problem om passhandlingen skulle försvinna.

Jag är medveten om att ett omhändertagande av pass kan upplevas negativt av den som berövas passet. Passet är ofta utlänningens enda identitetshandling och det är inte osannolikt att särskilt en asylsökande kan känna viss oro om han måste lämna ifrån sig denna handling. Detta kan dock motverkas genom att utlänningen av polismyndigheten förses med en annan identitetshandling. Denna fråga diskuteras i en promemoria om asylärenden, som har upprättats ijustitiedepartementet under medverkan av en särskild arbetsgrupp. Jag avser att senare redogöra för regeringens vidare åtgärder i detta avseende. Jag vill också hänvisa till att ett omhän- dertagande av pass delvis kanjämföras med det överlämnande av pass som en svensk medborgare regelmässigt får göra när han söker visum till andra länder. Den som vill vistas i ett annat land än det där han är medborgare eller fast bosatt måste kunna förutsättas acceptera att det landet vidtar vissa åtgärder för att kunna utöva en nödvändig kontroll av vilka utlän- ningar, som tillåts komma in i och stannai landet.

Det liggeri sakens natur att en asylsökande mycket sällan har behov av eller möjlighet eller ens en önskan att lämna Sverige. innan asylansökan har behandlats. Inte heller i de övriga fall, där en utlänning får vistas i Sverige medan en ansökan om uppehållstillstånd behandlas. önskar utlän— ningen annat än i undantagsfall lämna Sverige under ärendets handlägg- ning. I de få fall där en utlänning önskar lämna Sverige under behandlingen av ett ärende om uppehållstillstånd eller utvisning måste passhandlingen givetvis lämnas åter. Man skulle annars i praktiken, i strid mot FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, hindra utlänningen från att lämna Sverige. eftersom han ju i allmänhet behöver ha pass för att komma in i ett annat land. Någon annan prövning får därför inte göras i ett

ärende om återfående av pass än av frågan om utlänningen verkligen avser Prop. 1985/861 133 att lämna landet. I tveksamma fall bör passet återlämnas först i direkt samband med utresan.

Hänvisningar till S3-2

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

3.3. Tagande av fingeravtryck och fotografi

Mitt förslag: Bestämmelserna om tagande av fingeravtryck och foto- grafi på utlänningar, som för närvarande finns i en särskild kungörel- se, förs över till utlänningslagen. De ändras samtidigt så att polis- myndigheten får möjlighet att ta fingeravtryck och fotografi på varje utlänning som, vid ankomsten till sverige eller därefter, ansöker om uppehållstillstånd. Sådan möjlighet föreslås också finnas i andra fall, där en utlänning vid ankomsten till Sverige inte kan styrka sin identitet.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt utom så till vida att möjligheten att ta fingeravtryck och fotografi endast föreslås gälla beträf- fande den som inte tillförlitligen kan styrka sin identitet.

Remissinstanserna: Många remissinstanser har varit positiva till det här förslaget. Några av dessa har föreslagit den justering av promemorians förslag som jag nu förordar. Åtskilliga remissinstanser har emellertid ställt sig avvisande till att regler om tagande av fingeravtryck och fotografi tas in i utlänningslagen.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns för närvarande i kungörelsen (1947: 950) om fingeravtryck m. m. Sådana åtgärder kan genomföras dels om utlänningen tagits i förvar på grund av att fråga uppkommit om hans avvisning eller utvisning (1 å första stycket 4 p.). dels om utlänningen vid ankomsten till riket inte tillförlitligen kan styrka sin identitet (] å andra stycket).

Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa, att en utlännings identitet kan fastställas. En säker identifiering är av grundläggande bety- delse för kontrollen av vilka utlänningar som tillåts resa in i Sverige. Även vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut är det givetvis viktigt att en säker identifiering kan göras.

Ett äkta pass är naturligtvis en fullgod och säker identifiering. Det har dock, som jag påpekat tidigare, under senare år blivit allt vanligare att utlänningar kommer till landet helt utan identitetshandlingar eller med förfalskade sådana. Det är inte heller ovanligt. att en utlänning gör sig av med sitt pass efter inresan. — Det senare förfaringssättet bör dock upphöra om förslaget om omhändertagande av pass genomförs.

Tagande av fingeravtryck samt fotografering är ofta den enda möjlighe- ten att skapa säkerhet om en utlännings identitet. De nuvarande bestäm- melserna är emellertid inte tillräckligt tydliga. Det är således inte helt klart att man med stöd av dessa bestämmelser kan ta fingeravtryck och fotografi på en utlänning, som söker uppehållstillstånd först efter en tids vistelse i landet. Eftersom det inte är ovanligt att sådana utlänningar är eller säger sig vara helt utan identitetshandlingar har den nuvarande författningstex- 17

ten vållat problem. Någon rimlig anledning att göra skillnad mellan de olika fallen finns inte. Bestämmelserna måste därför förtydligas så att det står fullt klart att det saknar betydelse om uppehållstillstånd söks vid ankoms- ten eller efter en tids vistelse i Sverige.

I likhet med flera remissinstanser finnerjag emellertid att bestämmelser- na bör justeras även på en annan punkt. Kriteriet "inte tillförlitligen kan styrka sin identitet” kan medföra vissa problem. Det kan ge upphov till känsliga gränsdragningsproblem och kan upplevas som diskriminerande. Redan av det skälet finnerjag det angeläget att hitta andra utgångspunkter för att åtgärder av ifrågavarande slag skall få vidtas. Det är enligt min uppfattning mindre stötande och också betydligt enklare med en bestäm- melse, som ger polismyndigheten möjlighet att ta fingeravtryck och foto- grafi på varje utlänning, som vid ankomsten till Sverige eller senare ansö- ker om uppehållstillstånd. Självfallet måste det föreligga något skäl för sådana åtgärder. Det är exempelvis inte meningen att åtgärderna skall vidtas beträffande en utlänning med helt klara identitetshandlingar. som söker ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att utföra ett arbete här. Däremot bör fingeravtryck alltid tas på asylsökande. Det är inte ovanligt, att den identitetshandling en asylsökande utlänning har vid ankomsten till Sverige försvinner under handläggningen av ärendet (jfr dock vad jag tidigare anfört om omhändertagande av pass). Det förekommer också, att utlänningar avlägsnar sig från en utredningsförläggning eller den plats där de antas vistas och i stället söker asyl under en annan identitet på annat håll i landet. Under år 1985 lämnade 346 utlänningar, vars ansökningar om asyl avslagits eller ännu ej prövats, utan myndigheternas vetskap förlägg- ningen i Trelleborg. Det är också ofta svårt att avgöra om en identitets- handling är "äkta" eller inte. Härtill kommer att fingeravtryck ibland är den enda möjligheten att kontrollera om utlänningen redan fått eller sökt asyl i ett annat land. Sådana kontroller görs visserligen sällan men det är enligt min mening mycket viktigt att möjlighet härtill finns. Det skulle därför ur utrednings- och kontrollsynpunkt vara värdefullt. om fingerav- tryck och fotografi rutinmässigt tas av alla asylsökande. Just rutinmässig- heten bör också medföra större förståelse för förfarandet bland de asylsö- kande. Det ärju inte fråga om att utpeka någon som innehavare av falska handlingar utan åtgärderna blir en del av det normala förfarandet. Behovet av nu ifrågavarande åtgärder är enligt min uppfattning så starkt att man måste acceptera det intrång i den kroppsliga integriteten som i vart fall fingeravtryck innebär. Jag vill också påpeka, att många flyktingmotta- gande länderi Västeuropa. bl.a. Danmark. regelmässigt tar fingeravtryck och fotografi av alla som söker asyl. Såvittjag har fått erfara har detta inte medfört någon kritik.

Det är inte uteslutet att det även i andra fall kan visa sig nödvändigt atti samband med en utlännings inresai riket ta fingeravtryck och fotografi av denne för att skapa ett säkert underlag för en senare identifiering av utlänningen.

Beträffande de fall då fingeravtryck inte bör tas trots att uppehållstill- stånd söks vid gränsen elleri Sverige villjag hänvisa till specialmotivering- en.

Liksom tidigare bör fingeravtryck och fotografi även få tas på utlänning som tagits i förvar. Den inskränkning som för vissa fall anges i kungörelsen bör dock ej föras in i den nya bestämmelsen i utlänningslagen. Till skillnad från äldre bestämmelser stadgar 50 å UtlL sådana inskränkningar i rätten till förvarstagande att någon ytterligare begränsning ej kan anses nödvän- dig.

Jag vill också framhålla, att den nuvarande regleringen av möjligheten att ta fingeravtryck på utlänningar inte har lagform utan gäller endast med stöd av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Man har också under senare år strävat efter att samla alla bestämmelser angående utlän- ningars inresa och vistelse i samt utresa från Sverige i utlänningslagstift- ningen. Det är därför lämpligt att. samtidigt som den föreslagna utvidg- ningen av rätten att ta fingeravtryck och fotografi görs. föra in särbcstäm- melserna om fingeravtryck m.m. rörande utlänningar i utlänningslagen. Två nya paragrafer bör därvid införas. Den grundläggande bestämmelsen. om fingeravtryck och fotografi på den som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i Så och 8 a å. De särskilda bestämmelserna rörande utlänning som tas i förvar etc. bör lämpligen placeras i samband med bestämmelserna om förvar i 50 a å.

Hänvisningar till S3-3

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

3.4. Transportörers skyldighet att medföra en utlänning från Svenge

Mitt förslag: Den tidgräns, som för närvarande gäller beträffande en transportörs skyldighet att medföra en avvisad utlänning från Sveri- ge, avskaffas.

Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran men nästan lika många har avstyrkt.

Skälen för mitt förslag: I 82 å UtlL stadgas. att en utlänning som avvisas får föras tillbaka till det fartyg eller flygplan med vilket han kom till Sverige, om detta skall avgå till utlandet inom den närmaste tiden. Enligt fast praxis avses med den närmaste tiden omkring en vecka. Utlänningen kan också föras till ett annat fartyg eller flygplan som har samma innehava- re. Enligt uttalanden i förarbetena till 1954 års utlänningslag, där dessa bestämmelser först infördes i svensk rätt, gäller tidsfristen också när transporten sker med annat fartyg eller flygplan med samma innehavare

_ (se prop. 1954:41 s. 115).

Liknande bestämmelser återfinns i den för luftfarten gällande Chicago- konventionen. Chicagokonventionen stadgar. att det åligger ett flygbolag att kontrollera att en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet. Enligt konventionen, annex 9, p. 3.35.1, är en transportör skyldig att återföra en passagerare från destinationslandet. Denna skyldighet gäller till dess passageraren definitivt tillåtits komma in i

Prop.]985/86zl33

landet. Någon tidsgräns, inom vilken återförandet måste ske, finns inte i konventionsbestämmelsen.

Enligt 99 å UtlL skall innehavaren av transportmedlet i förhållande till staten stå för kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 å.

En utlänning kan avvisas vid ankomsten till Sverige eller inom tre månader därefter bl.a. om han saknar pass eller erforderligt visum eller saknar medel till sitt uppehälle. Beträffande de närmare grunderna för avvisning vill jag hänvisa till 28—30 åå UtlL. Under år 1984 avvisades omkring 2000 personer. som sökt uppehållstillstånd i Sverige. Motsvaran- de siffra för år 1985 var 2600 personer. — Jag vill i detta sammanhang erinra om den möjlighet att i vissa fall omhänderta en utlännings returbil- jett, som infördes från den ljuli 1985, (se prop. 1984/85: 173, SfU 24, rskr 326).

Det är enligt min mening inte motiverat med en så kort tidsrymd som en vecka för återtransport enligt 82 å UtlL. Somjag redan anfört finns det inte någon motsvarande begränsning i Chicagokonventionen. Den saknas ock- så helt i många andra länders lagstiftning. Anledningen till att den infördes i 1954 års lagstiftning torde ha varit att avvisningarna då beslutades inom en vecka. Eftersom vi numera har en tre-månadersregel i detta avseende är det därför helt i linje med stadgandets ursprungliga syfte att transportörens skyldighet att svara för återtransporten utsträcks till att gälla hela den tid, då en avvisning kan ske.

En utvidgning av tidsfristen kan också vara till nytta för utlänningen. Polisens utredning kan då göras under mindre tidpress och utlänningen får bättre möjligheter att framföra de olika omständigheter han eller hon önskar åberopa.

De remissinstanser. som varit negativa till den föreslagna ändringen rörande tidsfristen, har i allmänhet inte anfört några närmare skäl för sitt ställningstagande. SAS har dock anfört, att det skulle vara fel att låta transportbolagen svara för reskostnaden, eftersom anledningen till att återtransport ej sker genast oftast är tveksamhet hos polismyndigheten eller SIV. huvuvida utlänningen skall avvisas eller inte. "Transportören kan när han godkänt transport av utlänningen hyst samma tveksamhet som (ovan) angivna myndighet men betraktat transporten som nödvändig för utlänningens personliga säkerhet.”

Jag delar inte den av SAS framförda åsikten. Den skyldighet som följer av 82 och 99 åå bör ses som en automatiskt verkande följd av att en utlänning, som saknar rätt till inresa här. medtagits till Sverige. Risken för att behöva stå för passagerarens hemtransport, från Sverige eller något annat land, torde vara medräknad i de allmänna kalkylerna för verksamhe- ten. Det är för övrigt mot bakgrund av denna risk som många transportbo- lag redan för närvarande kräver att en passagerare skall vara försedd med returbiljett.

Däremot anser jag att den avvägning som alltid måste göras mellan transportörens och statens skyldigheter gör att man inte. som en remissin- stans föreslagit. bör ändra regeln till att generellt omfatta utvisningsfall annat än dem som anges i 82 å andra stycket.

Hänvisningar till S3-4

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

3.5. Omprövning

Mitt förslag: En särskild bestämmelse om rätt till omprövning av beslut införs i utlänningslagen. SIV får härigenom rätt att ompröva sina beslut även sedan de överklagats. dock med den begränsningen att sedan handlingarna i ett besvärsärende har översänts till rege- ringen får SIV ompröva sitt beslut endast om ärendet har remitterats till SIV för yttrande.

Beredningen: Under ärendets behandling i regeringskansliet har JK, kammarrätten i Jönköping. rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter på förslaget. De har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran.

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Genom att SIV får rätt att ompröva sina beslut såväl innan beslutet har överklagats som därefter skapas förutsättning för större snabbhet i handläggningen av utlännings- ärenden.

Närmare om skälen för mitt förslag: Ökningen av antalet asylsökande till Sverige under senare år har lett till att handläggningstiderna för utlännings- ärenden ökat. Detta gäller framför allt handläggningen av besvärsärenden hos regeringen. Den genomsnittliga handläggningstiden i regeringskansliet är i dag tio månader för ärenden som remitteras till SIV och sju månader för icke remitterade ärenden. Detta börjämföras med den målsättning jag gav uttryck för i prop. 1983/84: 144 s. 121. Jag uttalade då. att det endast i undantagsfall torde bli fråga om en total handläggningstid överstigande ett år. De många asylärendena påverkar också handläggningstiden för övriga utlänningsärenden.

Åtskilliga åtgärder har vidtagits för att nedbringa tiderna. Såväl SIV som regeringskansliet och polismyndigheterna har erhållit resursförstärkning- ar. senast genom riksdagens beslut om tilläggsbudgct I till statsbudgeten för budgetåret 1985/86 (prop. 1985/86: 25, bil 5. Sf'U 7. rskr 73).

Det är emellertid önskvärt att vidta ytterligare åtgärderi syfte att minska handläggningstiderna. Som jag underströk i prop. 1983/84: 144 s. 121 är handläggningstiderna en av de viktigaste frågorna på det invandrings- och flyktingpolitiska området. Jag anförde där: "För dem som sökt uppehålls- tillstånd efter inresan och här väntar på beslut har långa handläggningstider ofta inneburit svåra påfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långa handläggningstider medför även betydande kostnader för samhället. Det gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvis tolkservice. sjukvård, skolundervisning etc.. dels indirekta kostnader på sikt, bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan i vissa fall kan ge upphov till."

De ekonomiska konsekvenserna av långa handläggningstider har blivit alltmer markanta allt eftersom antalet asylsökande ökat. Extra insatser beträffande inkvartering m. in. har fått vidtagas utöver dem som planerats vid genomförandet av det nya systemet för flyktingmottagning (se prop. 1983/84: 124). Ännu allvarligare är dock enligt min mening påfrestningarna

för dem som väntar. Under senare tid har särskilt barnens situation upp- märksammats i detta sammanhang. Jag delar den oro beträffande barnen som framförts av bl.a. Rädda barnen och Röda Korset. Jag anser det därför angeläget att alla åtgärder som kan nedbringa handläggningstiden vidtas så snabbt som möjligt.

Som jag nyss har påpekat är det framför allt inom regeringskansliet som handläggningen tar för lång tid. Beträffande polisutredningen har åtgärder redan vidtagits och ytterligare sådana har nyligen föreslagits i den prome- moria om asylärenden, som jag tidigare nämnt. Innan jag går närmare in på mitt förslag om hur handläggningstiderna skulle kunna minskas också hos regeringen vill jag i korthet redogöra för vissa särdrag hos utlänningsären- dena och för regeringens handläggning av sådana ärenden efter överkla- gande.

Ungefär 80% av SIV: s avlägsnandebeslut överklagas till regeringen. Av de överklagade besluten ändras uppemot 50%. Det bör observeras att i flertalet av de fall, där regeringen ändrar SIV: 5 beslut, har SIV tillstyrkt att ändring sker. I huvudsak torde den höga ändringsprocenten beträffande besvären i utlånningsärenden bero på att det är mycket vanligt. att omstän— digheter av stor betydelse anförs först hos regeringen. Detta beror ibland på att utlänningen på grund av risken för repressalier mot anförvanter och kamrater i hemlandet är ovillig att avslöja vissa uppgifter. Först när det står klart att de skäl som tidigare anförts inte bedöms som tillräckliga för att tillstånd skall beviljas, omtalar utlänningen alla omständigheter. Ett annat skäl till att nya omständigheter anförs efter överklagande kan vara. att utlänningen först genom det första beslutet får klan för sig vilka omständigheter som är väsentliga.

När ett av SIV fattat beslut överklagas sker detta genom en skrivelse som ges in direkt till regeringen. Det är mycket vanligt att några skäl för överklagandet inte anges utan att anstånd med att ange skälen begärs. Sedan erforderlig komplettering inkommit, avgörs om yttrande bör be- gäras från SIV. Detta kan ofta vara nödvändigt på grund av att nya omständigheter då anförts eller på grund av att de närmare grunderna för SIV:s ställningstagande, bl.a. beroende på sekretessreglerna för utlän- ningsärenden, inte framgår av beslutet. Också det förhållandet att ytterli- gare utredning anses erforderlig kan, om denna lämpligen bör göras av SIV. föranleda att ärendet remitteras dit. Sedan SIV gjort den komplette- rande utredning som kan behövas, återsänds ärendet till regeringen med ett tillstyrkande eller avstyrkande.

Mot bakgrund av de förhållanden jag har redogjort för är det ofta ändamålsenligt att SIV själv omprövar sitt beslut. även sedan beslutet har överklagats.

SIV har redan i dagsläget vissa möjligheter att ompröva sina beslut i enlighet med de allmänna principer för omprövning som gäller inom för- valtningsrätten. En översiktlig redogörelse för dessa principer lämnas i den proposition om ny förvaltningslag (prop. 1985/86: 80), som nyligen lämnats till riksdagen. Beträffande de allmänna reglerna hänvisar jag i första hand till s. 39—41 i denna proposition. Jag skall här endast i korthet ange vad som enligt nuvarande regler gäller för SIV: 5 del.

Innan ett beslut har expedierats eller på annat sätt fått slutlig form har SlV alltid rätt att ändra beslutet. Ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd kan vidare i princip alltid omprövas genom att en ny ansökan ges in eller genom att SIV av någon annan anledning tar upp saken på nytt. I praktiken torde dock en omprövning hos SIV knappast bli aktuell annat än om nya omständigheter anförs. Det bör i detta sammanhang noteras, att beslut om uppehållstillstånd normalt inte är överklagbara. Vad som kan överklagas och prövas av regeringen är det beslut som, om sökanden befinner sig i Sverige, normalt fattas i samband med beslutet om nekat uppehållstillstånd, nämligen ett beslut om avvisning eller utvisning. Sedan detta beslut har överklagats kan det inte omprövas av verket. Teoretiskt skulle ett sådant besvärsärende kunna bli utan egentligt inne- håll, eftersom SIV i och för sig skulle kunna meddela ett nytt. positivt beslut i uppehållstillståndsfrågan sedan besvär anförts. Detta förekommer dock som regel inte i praktiken. '

En annan sak är att frågan om verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut under vissa omständigheter kan komma under SIV: s prövning. Det är dock då inte fråga om någon omprövning av det ursprungliga beslutet. Jag vill i dessa delar hänvisa dels till vad som anförts i avsnitt 3.1, dels till asylutredningens betänkande (DsA 1985:4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligt utlänningslagen (s. 47 ff och 58 ff) samt dels till lagrådets uttalande i prop. 1979/80: 96 Ny utlänningslag (s. ] l9 och 128 f).

l förslaget till ny förvaltningslag ingår bl. a. bestämmelser om att besvär skall ges in till beslutsinstansen och att den beslutande myndigheten skall ha skyldighet att ändra sitt beslut, om beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan göras snabbt och enkelt och ej är till nackdel för någon enskild part. Omprövningsskyldigheten gäller inte om klaganden samtidigt begär inhibition eller om handlingarna i ärendet redan har överlämnats till överinstansen eller om andra särskilda skäl talar emot.

I propositionen betonas bl. a. att omprövningsskyldigheten skall uppfat- tas som ett minimikrav och inte som en uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har befogenhet att ändra ett redan fattat beslut. Vidare anför föredraganden: ”Det finns därför utrymme för en utveckling i praxis mot en ökad användning av omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem som omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller för.” Föredraganden påpekar vidare, att en myndighet i allmänhet inte bör ompröva sitt beslut sedan handlingarna överlämnats till överinstansen. Motstridiga avgöranden och andra olägenheter kan annars uppstå. Han anför emellertid, att det ibland kan vara ändamålsenligt att omprövning sker även då handlingarna överlämnats. I propositionen betonas vidare att omprövningsmöjligheten inte får utnyttjas så att det slutliga avgörandet försenas. Andra uttalanden av särskilt intresse för utlänningsärendena är att ett överklagande inte får bli liggande hos beslutsmyndigheten i väntan på omprövning och att omprövningsskyldigheten normalt inte gäller när det krävs ytterligare utredning i ärendet.

PropOSitionen innehåller också vissa uttalanden rörande den första in- stansens skyldighet att i samband med översändande av besvär avge eget

yttrande. Förvaltningsrättsutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1983: 73) Ny förvaltningslag att beslutsmyndigheten alltid skulle vara skyl- dig att avge ett eget yttrande över överklagandet när ärendet överlämnades till överinstansen. En sådan föreskrift har dock i propositionen ansetts bli för stel och kunna leda till att myndigheten omprövar också riktiga beslut (prop. s. 45). I stället överlämnas det åt myndigheten att själv avgöra i vilka fall det, med utgångspunkt i en allmän regel om snabb och enkel handläggning. är lämpligt att den bifogar ett eget yttrande.

Den nya förvaltningslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987 och blir. om inte något annat föreskrivs särskilt. gällande också för ärenden enligt utlänningslagen. Reglerna är'"i många avseenden väl lämpade för dessa ärenden och jag har inte för avsikt att föreslå något stadgande i utlänningslagen, som undantar utlänningsärendena från förvaltningslagens bestämmelser om omprövning. Däremot anserjag det ändamålsenligt. mot bakgrund av de förhållanden som gäller beträffande utlänningsärenden. att man i utlänningslagen inför vissa kompletterande regler i ämnet.

Av utlänningslagen bör till en början framgå. att SIV har möjlighet att ändra sitt beslut. om ändringen är till fördel för den enskilde, samt att verket har denna möjlighet även om beslutet överklagats. Detta ligger helt i linje med de allmänna principer som gäller beträffande omprövning och de uttalanden som görs i propositionen om ny förvaltningslag. De särskilda omständigheter som föreligger vid handläggningen av avvisnings- och ut- visningsärenden samt ärenden rörande resedokument och flyktingförkla- ring medför emellertid att man bör gå ett steg längre i utlänningslagen och ge verket möjlighet i vissa fall att ompröva ärendet också sedan handling- arna överlämnats till regeringen. Jag avser då de fall där ärendet remitte- rats till SIV och där SIV avser att tillstyrka en ändring. Under förutsätt- ning att ändring endast görs i sådana fall där det står klart, att framställ- ningen borde ha bifallits om ärendet vid 5le 5 första prövning varit i det skick som nu föreligger. skulle en omprövningsrätt i de fall jag nu föreslår inte medföra några nackdelar vare sig för den enskilde eller för regeringens styrning av praxis.

För att öka förutsättningarna för att SIV. i de fall där det är lämpligt, kan företa en omprövning, bör SIV också ges möjlighet att begära en komplet- tering av besvären. SIV bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövning under en kortare tid. förutsatt att den totala handläggningsti- den hos SIV och regeringen på så sätt kan väntas bli kortare.

De nya regler som jag nu föreslår torde medföra att regeringen får bättre tid för ärenden som verkligen kräver regeringens ställningstagande och en totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis- ning. Det är därför av väsentlig betydelse att reglerna träder i kraft redan den 1 juli 1986. Den nya förvaltningslagen som bl.a. innebär den nyheten att besvär skall inges till beslutsinstansen istället för som nu till besvärsin- stansen, föreslås emellertid inte träda i kraft förrän den 1 januari 1987. Det är olämpligt att för den korta tid det är fråga om införa särskilda bestäm— melser angående inlämnande av besvär i utlänningslagen. Jag anser därför att sådana bestämmelser bör intas i en särskild. tidsbegränsad lag. I denna lag bör också införas bestämmelser om vad som händer med ett besvärs-

ärende sedan SIV efter omprövning ändrat sitt beslut. Även dessa bestäm- melser motsvarar bestämmelser i förslaget till ny förvaltningslag. De före- slagna reglerna leder för tiden 1 juli — 31 december 1986 också till att besvär över polismyndighetens beslut i utlänningsärenden skall inges till SIV i dess egenskap av besvärsinstans samtidigt som också den som vill överklaga SIV: s egna beslut skall inge besvären dit. De olägenheter detta kan medföra. uppvägs dock enligt min mening helt av de fördelar lagänd- ringen kan antas medföra.

Jag vill understryka att den omprövningsregel som nu föreslås till den del den sträcker sig längre än förvaltningslagen endast avser en rättighet att ompröva och således inte en skyldighet. Det ankommer på SIV att avgöra när denna möjlighet bör användas. Jag vill också påpeka att den föreslagna omprövningsrätten inte är uttömmande. I den mån en vidare omprövningsrätt följer av allmänna principer eller andra stadganden äger därför SIV rätt att ompröva sina beslut också i sådana fall.

Om de förslag angående omprövning jag nu föreslår antas av riksdagen har jag för avsikt att föreslå regeringen att de bestämmelser angående resedokument, som nu endast återfinns i särskilda kungörelser. införs i utlänningsförordningen.

Hänvisningar till S3-5

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

4. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen- tet upprättats [. förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376) 2. förslag till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980z376) m.m. Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.

5. Specialmotivering

Hänvisningar till S5

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 2

5.1. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

8 b &

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sveri- ge eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att ultänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

I paragrafen regleras polismyndighetens möjlighet att omhänderta en utlännings pass, när en ansökan om uppehållstillstånd görs i Sverige. Passomhändertagande bör som huvudregel ske i dessa fall och passet bör återlämnas först när det står klart att utlänningen får stanna i Sverige eller när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Syftet med omhänder- tagandet är att förhindra att en passhandling, som kan komma att behövas för utredningen eller verkställigheten av ett ärende rörande uppehållstill- stånd, avvisning eller utvisning, försvinner. Ett omhändertaget pass bör biläggas akten i uppehålls- och avlägsnandcärendet.

Om utlänningen önskar lämna Sverige. måste passet givetvis återläm- nas. Det får ankomma på polismyndigheten att i varje enskilt fall avgöra när och hur passhandlingen skall återlämnas. så att ej syftet med huvudre- geln åsidosätts.

I bestämmelsen regleras inte uttryckligen i vilka situationer ett passom- händertagande kan underlåtas. Så bör endast bli fallet när det står klart att passet ej kan behövas under den fortsatta hanteringen av ärendet.

8 c &

Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och fotografi om utlänningen. vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om uppe- hållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kan styrka sin identitet.

Bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns i kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. Den nya bestäm- melsen i 8 c & innebär så till vida en utvidgning i förhållande till gällande rätt, att fingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten till Sverige eller senare söker uppehållstillstånd här och inte enbart av utlänning som vid ankomsten till riket inte kan styrka sin identi- tet.

Tagande av fingeravtryck och fotografi upplevs i allmänhet som en tämligen ingripande åtgärd. Av skäl som närmare redovisats i den all- männa motiveringen är det emellertid nödvändigt att fingeravtryck och fotografi i allmänhet kan tas beträffande personer som söker uppehållstill- stånd här. Ibland kan det emellertid vara uppenbart att åtgärderna är obehövliga. De bör då inte vidtas. Detta gäller emellertid enbart de fall, där något som helst tvivel om identiteten inte kan föreligga och något behov av fingeravtryck och fotografi inte kan antas uppkomma i samband med ansökan om uppehållstillstånd. Det torde här i allmänhet vara fråga om en utlänning som inte tänker stanna mer än en begränsad period i vårt land. Den. som i samband med arbete i vårt land söker uppehållstillstånd när han befinner sig i Sverige. bör i regel inte behöva få fingeravtryck eller fotogra- fi taget. Samma kan gälla den som är här för att besöka anhöriga. Ytterliga- re fall där tagande av fingeravtryck och fotografi kan underlåtas är om någon utan eget förvållande. t.ex. på grund av sjukdom, tvingas ansöka om förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd, liksom klara fall av famil- jeanknytning, där uppehållstillstånd får sökas efter ankomsten till Sverige. Det kan även i övrigt uppkomma fall då något behov av fingeravtryck inte rimligen kan antas föreligga.

50 a 5 Om förutsättningar för förvarstagande enligt 505 första stycket förelig- ger. får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotografi.

Motsvarande bestämmelse finns i kungörelsen (1947: 950) om fingerav- tryck m.m. Den inskränkning som finns där — att särskilda skäl för tagandet av fingeravtryck etc. måste föreligga — är överflödig, eftersom själva förvarstagandet numera kräver särskilda skäl.

65 a &

Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för änd- ringsyrkandet, får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden.

Denna bestämmelse kompletterar den föreslagna regeln i förvaltningsla- gen om att besvär skall inges till beslutsinstansen. För att SIV: s ompröv- ningsrätt skall få önskad effekt är det lämpligt att de nya omständigheter och grunder som åberopas anges redan innan handlingarna i ärendet över- lämnas till regeringen. Eftersom det är vanligt att besvärsskriften i ett utlänningsärende inte innehåller några grunder utan att anstånd begärs, måste SIV få möjlighet att förelägga klaganden att komplettera besvären. Däremot får SIV inte rätt att avvisa besvären eller vidta annan liknande åtgärd. Följden av att komplettering inte inkommer blir därför istället att någon omprövning förmodligen inte kan ske. En utebliven komplettering kan också av regeringen tas till intäkt för att någon egentlig grund för besvären inte finns. I vart fall torde tiden att få inkomma med ytterligare uppgifter hos regeringen bli väsentligt kortare än annars.

65 h 5

Finner statens invandrarverk att ett beslut. som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel för utlänningen.

Omprövningfår ske även om beslutet överklagas hos regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna iärendet till regeringen,får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande från verket.

I den föreslagna nya förvaltningslagen regleras myndigheters skyldighet att ompröva sina beslut. De bestämmelserna kommer, om de antas av riksdagen, att gälla också för SIV: s handläggning av utlänningsärenden. I 65 b & regleras när SIV har rätt att ompröva sitt beslut. Som anförts i den allmänna motiveringen är denna reglering inte uttömmande.

Beträffande beslut som inte överklagats och inte vunnit laga kraft före— ligger enligt förvaltningsrättens allmänna omprövningsprinciper alltid rätt för myndigheten att ändra ett beslut, om rättelsen blir till fördel för den enskilde. Även beträffande lagakraftvunna beslut i olika tillståndsärenden gäller att en ny ansökan kan inges och prövas i sak.

Vad som huvudsakligen skiljer omprövningsrätten enligt 65 b & från den som allmänt gäller är att omprövning kan ske även efter det att besvär har anförts. Den enda begränsningen är att någon risk för samtidigt avgörande i två instanser inte får föreligga. Till skillnad från vad som gäller för omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen får omprövning äga rum också om kompletterande utredning behöver göras. Målsättningen måste alltid vara att den totala handläggningstiden hos såväl SIV som regeringen skall förkortas genom omprövningen. Detta är också den riktlinje för omprövning som anges i propositionen om den nya förvaltningslagen. Det

är naturligtvis vanskligt att avgöra när en omprövning totalt sett kan antas leda till en längre handläggningstid. Utgångspunkten måste alltid vara att en utredning. som med stor sannolikhet skulle göras i regeringskansliet. i stället bör göras direkt av SIV.

Ibland kan nya omständigheter framkomma först sedan handlingarna i ett ärende överlämnats till regeringen. Det är önskvärt att SIV även då har möjlighet att ompröva och i förekommande fall ändra sitt beslut. För att undvika att ett ärende behandlas samtidigt i två instanser har ompröv- ningsrätten i denna situation begränsats till de fall där ärendet översänts till SIV för yttrande. Regeringen har därigenom full kontroll över vilka ären- den som överhuvudtaget kan bli föremål för omprövning. Regeringen kan också, genom att återkalla en remiss. avbryta en omprövningsprocedur som inte längre bedöms vara nödvändig eller önskvärd. Det bör understry- kas. att SIV endast bör företa en ändring i de fall det framstår som uppenbart att resultatet skulle eller borde ha blivit positivt, om SIV haft tillgång till samtliga nu föreliggande omständigheter redan vid sitt första avgörande av frågan.

Av naturliga skäl går det inte att fastställa någon tidsgräns inom vilken en omprövning måste vara gjord. En viss riktlinje ger dock de sex veckor, som enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter får tas i anspråk för en om- prövning av försäkringskassans beslut. Det bör också framhållas att SIV omedelbart sedan besvär anförts eller anledning till ändring annars före- kommer bör ta ställning till om en omprövning bör ske. Det kan i detta sammanhang understrykas. mot bakgrund av bestämmelser och motivutta- Ianden beträffande den nya förvaltningslagen. att det ofta är önskvärt att SIV bifogar ett eget yttrande i samband med översändande av besvär till regeringen. När ett sådant yttrande skrivs torde det också i allmänhet bli klarlagt om det redan på det stadiet finns skäl för omprövning. ] de fall omprövning görs, måste denna ske så snart som möjligt.

Bestämmelsen i 65 b 5 första stycket är i första hand avsedd för beslut som SIV meddelat i första instans och som kan överklagas till regeringen. Den kommer dock att omfatta även två ärendetyper där besvär över SIV: 5 beslut anförs hos kammarrätten i Jönköping (jfr 66 och 67 åå UtlL och vidare om rätten för SIV att häva förvar som verket tidigare beslutat i 54 å andra stycket samma lag). Detta förhållande kan inte anses medföra några egentliga praktiska olägenheter.

68 & Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får över- klagas endast i de fall som anges i63, 65. 66, 66 a. 67. 89 a och 90.55. Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller biträde och beslut ijävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

Ändringen är endast av formell natur.

71 & Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 55 inte kan verkställas eller finns det annars skäl för att beslutet inte längre skall gälla vare sig det har verkställts eller inte. får regeringen upphäva beslutet helt

eller delvis eller också medge att utlänningen får uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 5 har överlämnats till statens invandrarverk, skall invandrarverket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkstäl- lighet övergått till invandrarverket enligt 89 a 5.

Ändringen är endast av formell natur och föranledd av att invandrarver- ket kan komma att pröva verkställighetsärenden även med stöd av 89 a 5.

72 &

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29.6 eller utvisning enligt 38 5 överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 85 eller 89 5, får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta an- stånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkstäl- las. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrar- verket enligt 89a 5 eller övertagits av invandrarverket enligt 90a $$ .

Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycket eller an- stånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69,6 har överlämnat verkställig- hetsärende! till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90.45.

I paragrafen införs en ny regel som uttryckligen ger SIV befogenhet att häva ett lagakraftvunnet utvisnings- eller avvisningsbeslut i de fall där SIV efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd. Konsekven- sen blir annars att ett beslut om utvisning formellt kan komma att kvarstå, trots att uppehållstillstånd beviljas. Även om utvisningsbeslutet under sådana förhållanden torde vara att betrakta som en nullitet är det, särskilt med hänsyn till den enskildes behov av klarhet, lämpligt att SIV även formellt får rätt att upphäva sådana beslut.

Den andra ändringen i 72 & är av formell natur, se vad som anförts beträffande 71 5.

82 å

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg. får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma inneha- vare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlän- ningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 &, om utlänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex må- nader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77—80 åå inte får sändas.

Paragrafen har ändrats så att det inte längre krävs att ett fartyg eller flygplan avgår till utlandet inom viss tid för att en avvisad utlänning skall kunna återföras till fartyget/flygplanet.

89 a 5

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verk- ställighetsärende enligt 85—8755 får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Även beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt 895 får överklagas av utlänningen i samma ordning underförutsättning attfråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighets- ärendet till invandrarverket. lnvandrarverkets beslut att inte bifalla besvä- ren får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. lnvandrarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas samt även skyndsamt pröva besvären.

Paragrafen är ny och reglerar en utlännings möjlighet att överklaga en polismyndighets beslut i ett verkställighetsärende. Någon ändring har ej gjorts beträffande 85—87 eller 89 åå. Det är därför alltjämt primärt en uppgift för polismyndigheten att bedöma, om ett beslut kan verkställas eller om verkställighetsärendet bör överlämnas till SIV. För de fall utlän- ningen åberopar politiska verkställighetshinder (se 77—80 åå UtlL) eller annars anför skäl mot att han skall behöva lämna Sverige införs emellertid en besvärsmöjlighet. Besvärsmöjligheten gäller polismyndighetens beslut att inte överlämna ett ärende. För det fall SIV inte anser att hinder mot verkställighet föreligger, avslås besvären. Om SIV däremot anser att så- dant hinder föreligger, övergår verkställighetsärendet till SIV. (I vissa fall skall SIV därefter överlämna ärendet till regeringen.) SIV kan också beslu- ta om inhibition, medan verket undersöker om ärendet bör övergå. Själv- fallet kan SIV, om verkställighetsärendet övergår till verket, när utred- ningen slutförts finna att verkställigheten bör genomföras. Om SIV emel- lertid finner att det föreligger definitivt hinder mot verkställighet. skall SIV upphäva beslutet och också, med stöd av 72 &. upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Om SIV bedömer att verkställighetshindret är av övergående natur, skall istället anstånd beviljas.

Ett överklagande medför i och för sig inte något avbrott i verkställighe— ten. Eftersom överklagandetiden är tre veckor efter varje beslut från polismyndigheten att inte överlämna ärendet skulle utlänningen annars i praktiken ha närmast obegränsade möjligheter att förhindra en verkstäl- lighet. Verkställighetsärendet måste emellertid handläggas på ett sådant sätt att utlänningen har en reell möjlighet att få besvär över polisens beslut prövat. Det medför i normalfallet att verkställighetsförhör måste ske flera dagar före själva verkställigheten. Endast i de fall det uppenbarligen beror på utlänningen själv att verkställighetsförhöret inte kan äga rum i god tid samtidigt som det är förbundet med väsentliga svårigheter att ändra verk- ställighetsdagen eller mycket speciella omständigheter — t. ex. terroristhot — föreligger kan verkställighet få ske i omedelbar anknytning till förhöret. I de fall nya omständigheter framförs efter verkställighetsförhöret måste det få ankomma på polismyndigheten att avgöra om verkställigheten bör avbrytas i avvaktan på att SIV hinner ta ställning till besvären. Detta bör normalt bli fallet, om det är fråga om omständigheter av någorlunda tyngd

som uppenbarligen inte var kända av utlänningen vid verkställighetsför- höret. Som exempel på sådana omständigheter kan nämnas en politisk förändring i det land dit verkställighet skall ske eller att utlänningen blir allvarligt sjuk.

Som anförts i den allmänna motiveringen är situationen annorlunda vid direktavvisningsfallen. Eftersom verkställigheten där sker i nära anslut- ning till det ursprungliga beslutet och till den prövning SIV gjort av det- samma sker regelmässigt inte några verkställighetsförhör. Det är också osannolikt att SIV skulle ha någon annan inställning i verkställighetsären- det än i avvisningsärendet, om inte nya omständigheter, som inte förelegat vid den första prövningen. förs fram. Det torde därför. som jag redan anfört angående nya omständigheter som kunde ha åberopats tidigare. endast i undantagsfall bli fråga om att polismyndigheten uppskjuter verk- ställigheten av ett direktavvisningsbeslut på grund av att besvär anförs mot ett beslut att inte överlämna ärendet till SIV.

90 & Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får överklagas av utlänningen. om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 5. Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrar- verket på annan grund eller övergått enligt 89a5 eller övertagits enligt 90 a 5 och utlänningen [ ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 5 skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket. Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Ändringen avser endast en följdändring i anledning av att verkställig- hetsärenden med stöd av 89 a 5 kan övergå till SIV.

5.2. Förslaget till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980z376) m.m.

Det bör uppmärksammas att begreppet ändring av beslutet i 4 & endast avser själva beslutet, inte grunderna för detta. Härav följer att ett överkla- gande förfaller om SIV efter omprövning av exempelvis ett negativt beslut om uppehållstillstånd och utvisning finner att uppehållstillstånd bör bevil- jas enligt 6 5 UtlL. Utvisningsbeslutet upphävs då och den klagande sak- nar möjlighet att påkalla regeringens prövning av om utvisningen egentli- gen borde ha hävts på grund av att han borde få stanna i Sverige med stöd av 3 5 UtlL. Utlänningen kommer således vid en sådan omprövning i samma situation som om invandrarverket i det ursprungliga beslutet med- delat uppehållstillstånd på grund av 6 5 UtlL.

Bestämmelserna. som är tidsbegränsade, motsvarar 23—25 och 28 5.5 i förslaget till ny förvaltningslag (prop. 1985/86: 80).

6. Hemställan Prop. 1985/86: 133

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över de upprättade lagför- slagen.

7. Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde den 20 februari 1986

Närvarande: f.d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman,justitierådet Gad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986 har regeringen på hemställan av statsrådet Gradin beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen ( 1980: 376) m.m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Barbro Thorblad. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

3 Riksdagen I 985186, I saml. Nr 133

Arbetsmarknadsdepartementet Prop

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1986

Närvarande: statsministern Carlsson. ordförande och statsråden Lund- kvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, An- dersson, Bodström, Göransson. Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström. Lindqvist

Föredragande: statsrådet Gradin

Proposition om ändring i utlänningslagen (1980:376) m.m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376) m.m. Föredraganden upplyser att lagrådet har lämnat lagförslagen utan erin- ran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan- den har lagt fram.

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 13 februari 1986.

Bilaga I

Sammanfattning av asylutredningens förslag

Asylutredningen skall behandla två frågeställningar som rör beslut av polismyndighet enligt utlänningslagen. Utredningen skall undersöka dels hur utlänningslagens bestämmelser om polismyndigheternas skyldighet att överlämna ärenden om asylansökningar till statens invandrarverk (SIV) tillämpas i praktiken och om gällande regler bör ändras. dels om det bör införas klagorätt över en polismyndighets beslut att inte överlämna ett visst verkställighetsärende till statens invandrarverk.

Polismyndighet skall i vissa situationer besluta om avvisning av utlän- ning. Detta gäller exempelvis om utlänningen saknar inrese- och tillstånds- handlingar eller saknar medel för sitt uppehälle här. Polismyndighet får besluta om avvisning under förutsättning att inresa skett inte mer än tre månader tillbaka i tiden. Om utlänningen skulle hävda att han på grund av förhållandena i det land till vilket han skulle komma att sändas är i behov av en fristad i vårt land. skall ärendet överlämnas till vår centrala utlän- ningsmyndighet, SIV. SIV prövar härefter om utlänningen bör medges asyl i enlighet med utlänningslagens närmare regler i detta avseende. Polismyndighet får dock underlåta att överlämna ärendet och själv besluta om avlägsnande av asylsökande, vars påstående kan bedömas som uppen- bart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. Sådana beslut anmäls till SIV innan verkställighet sker.

Denna beslutsordning för uppenbara fall, s.k. pre-screening. har länge varit utsatt för kritik, bl.a. med påståenden att polismyndigheterna inte håller sig inom givna ramar. En utmönstring vid gränsen av uppenbara fall har förekommit nästan lika länge som vi haft en reglering i lag av utlän- nings rätt att inresa och vistas i riket. Varken reglerna eller kritiken emot dem är något specifikt för svensk utlänningsrätt. Frågeställningen kräver en ingående och tidskrävande studie av förfarandet i praktiken, innan eventuella nya regler kan övervägas.

Den andra frågan handlar också om en form av gallring av asylärenden men är av annan art. inte minst ur utredningssynpunkt. Polismyndigheter- na har till uppgift att ombesörja verkställigheten av avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen. Utredningsuppdraget innebär i denna del att över- väga om det bör införas en möjlighet för utlänning att överklaga de beslut som polismyndighet fattar vid verkställighetens genomförande.

Möjligheten för utlänning att invända mot att ett lagakraftvunnet avlägs- nandebeslut verkställs och mot sättet för verkställighetens genomförande, har på senare tid upprepade gånger varit föremål för lagstiftningsåtgärder. Det har skett i olika syften. Man har velat anpassa reglerna till utveckling- en inom förvaltningen i övrigt och förstärka den enskildes rättstrygghet och samtidigt åstadkomma regler som gagnar effektiviteten i förfarandet.

Rätten att begära omprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut — den s.k. årerbrytningsrärten — begränsades i l980 års lagstiftning. För det stora flertalet ärenden tog lagstiftaren bort möjligheten att direkt hos regeringen upprepade gånger begära omprövning av lagakraftvunna av-

lägsnandebeslut. Samtidigt återinförde man en omprövningsmöjlighet för SIV. Denna begränsades dock genom en k0ppling till polismyndighets skyldighet att till SIV överlåta handläggningen av verkställigheten av ett avlägsnandebeslut i fall då utlänningen gör invändningar mot den. Som förutsättning för att en omprövning skall komma till stånd i de aktuella fallen, gäller alltså att polismyndigheten beslutat överlämna ärendet till SIV.

Utlänningslagen föreskriver långtgående skyldigheter för polismyn- dighet att överlämna ärenden i vilka nya skäl anförs. Finner polismyndig- heten att påståenden om politisk förföljelse redan prövats eller att de är uppenbart grundlösa. skall dock polismyndigheten inte överlämna ärendet till SIV utan i stället genomföra verkställigheten. Äberopas humanitära skäl av annan art skall verkställigheten ändå genomföras, om polismyn- digheten inte i allvarliga fall är tveksam. Genomförs verkställigheten kan alltså någon omprövning inte komma tillstånd hos SlV. Polismyndighetens beslut att vägra överlämna ett verkställighetsärende kan inte överklagas.

Det har nu ifrågasatts om den beskrivna ordningen. omsatt i praktiken, blivit alltför snäv sett ur den enskildes synvinkel. Önskemål har framförts från olika håll om att det borde finnas någon form av besvärsrätt över polismyndighets verkställighetsbeslut enligt utlänningslagen. En talan väcktes också nyligen mot Sverige inför Europadomstolen med yrkande att det skulle fastställas att de svenska bestämmelserna strider mot artikel B i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna som stadgar att envar, som hävdar att hans rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta. Den svenska regeringen har i en förlikningsuppgörelse i denna tvist hänvisat till att en särskild utredare skall överväga en ändring av verkställighetsreglerna, bl.a. med beaktande av vad artikel 13 må föranleda.

Ett samband råder mellan reglerna för utmönstring av uppenbara fall vid gränsen och på verkställighetsstadiet när det gäller ärenden i vilka görs gällande risk för politisk förföljelse. Det är därför inte uteslutet att gransk— ningen av asylförfarandet vid gränsen kan komma att leda fram till ett förslag som medför vissa följdändringar av utmönstringsreglerna för så- dana verkställighetsärenden. Något motsvarande nära samband finns emellertid inte när det gäller utmönstringsreglerna för övriga invändningar av humanitär art mot verkställighetens genomförande. Förslag i fråga om en besvärsrätt på verkställighetsstadiet bör enligt direktiven lämnas under år 1985. Denna del har alltså en viss förtur. Jag har inte funnit att frågan om en ändring av reglerna för asylförfarandet vid gränsen påverkar utform- ningen av en övergripande regel om rätt att anföra besvär över polismyn- digheternas verkställighetsbeslut. Mot denna bakgrund har jag ansett mig böra särskilt skyndsamt behandla frågan om besvärsrätten och att redovisa Uppdraget i två skilda betänkanden.

I vad jag tidigare anfört ingår flera av utgångspunkterna som jag ansett gälla för en översyn av de aktuella handläggningsreglerna på verkställig- hetsstadiet. ] första hand krävs naturligtvis en redogörelse för vilka över- väganden som verkställande myndighet gör och vilken grad av ingripande verkan de har för den enskilde. Vidare behövs en redovisning av bakgrun-

den till nuvarande lagstiftning och då särskilt när- det gäller de förhållanden som föranlett de upprepade ändringarna i reglerna om återbrytning.

Som framgår av utredningsdirektiven har det ansetts önskvärt att en jämförelse görs med utländsk rätt. Den redovisas i ett särskilt avsnitt i betänkandet, uppdelat på Norden och övriga i detta sammanhang viktigare länder, anslutna till den europeiska konventionen om de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna. Betänkandet innehåller också en redogörelse för aktuella konventionsregler och deras tillämpning.

Övervägandet av en besvärsrätt på verkställighetsstadiet förutsätter en genomgång av de komplicerade frågorna rörande i vilken utsträckning en omprövning av tidigare fattade beslut redan är möjlig enligt nu gällande regler. Förutom en analys av hur utlänningslagens bestämmelser verkar i detta avseende och även i praktiken i övrigt, redovisas i betänkandet de rättsprinciper som allmänt sett kan sägas gälla för s.k. verkställighetsbe- slut och för omprövning av lagakraftägande beslut.

Slutsatsen har blivit att utlänningar bör kunna påkalla SIV: s prövning av invändningar på verkställighetsstadiet i väsentligen tre avseenden, nämli- gen att omprövning skall ske av rätten att få stanna i riket, att verkställig- heten inte skall ske till ett visst land och beträffande tidpunkten för verk- ställigheten.

I valet mellan tänkbara modeller för att åstadkomma en möjlighet för utlänning att hos SIV få prövat invändningar mot verkställigheten har jag stannat för en besvärsrättsregel. En sådan regel är enklast att anknyta till nuvarande handläggningsordning. Det är viktigt för en enhetlig praxis att denna handläggning får fortsätta att vinna stadga i oförändrade former. En besvärsrätt borde också vara den regel som är lättast att känna igen och tillgripa oavsett vilket lands rättsordning man är van vid.

Enligt nuvarande regler föranleder varje invändning mot verkställighe- ten från utlänningens sida ett beslut av polismyndigheten i fråga om ären- det skall överlämnas till SIV för vidare handläggning eller ej. Besvärsrät- ten bör anknytas till denna form av beslut varigenom åstadkoms att SIV: s prövning kan påkallas under verkställighetens olika skeden. SIV skall också när besvär anförts utan dröjsmål ta ställning till om verkställigheten skall inställas. En besvärsrätt utformad på detta sätt borde med bibehållen effektivitet kunna innebära ett fullgott komplement till de regler i utlän- ningslagen som syftar till att förbehålla SIV all egentlig prövning av asylä- renden och även av övriga ärenden där humanitära skäl av allvarlig art kan föranleda att medborgare i annat land skall erbjudas en fristad i Sverige. '

2 Anvisningar och rättshjälp

Sammanställning av remissyttranden över asylutredningens delbetänkande (Ds A 1985: 4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligt utlänningslagen

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, rikspolisstyrelsen (RPS). statens invandrarverk (SIV), länspolismästarcn i Stockholms län. länsstyrelsen i Malmöhus län, polismyndigheternai Katri- neholm. Malmö, Trelleborg, Ystad och Göteborg, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges länspolischefer, Föreningen Sveriges po- lischefer, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska Röda korset och Sveriges frikyrkoråd.

Yttrande har också inkommit från Föreningen kvinnokultur och Kvinno- jouren i Västerås. Polismyndigheten i Malmö har bl.a. bifogat yttrande från polismyndigheten i Helsingborg.

1 Allmänt om remissyttrandena

Remissinstanserna är överlag positiva till att besvärsrätt införs i verkstäl- lighetsärenden. Åtskilliga remissinstanser betonar dock vikten av att för- slaget kombineras med andra åtgärder. Vidare har viss kritik riktats mot den föreslagna utformningen av bestämmelserna samt mot utredningens uppfattning i finansieringsfrågan. Några remissinstanser har också ifråga- satt om det är lämpligt att företa en ändring innan utredningen tagit ställ- ning till frågan om reglerna för asylansökningar vid gränsen bör förändras. Endast en remissinstans är negativ till att en ändring över huvud taget görs.

Helt utan erinringar lämnas förslaget av Svea hovrätt. kammarrätten i Jönköping, LO, TCO, SACO/SR. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Även JK tillstyrker förslaget utan förbe- håll men ifrågasätter om Europarådskonventionen verkligen kräver en ändring av gällande regler.

Även Sveriges advokatsamfund, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Amnesty. Svenska röda korset, Sverigesfrikyrkoråd och Kvinnojouren [ Västerås är helt positiva till ändringsförslaget. Dessa organisationer beto- nar dock behovet av anvisningar för polismyndigheterna och rättshjälp för utlänningen i verkStällighetsärendet. Således anför Ådl'OklIlSamfllllde! att man förutsätter att RPS utfärdar klara anvisningar till polismyndigheterna,

så att verkställigheterna planeras på sådant sätt att utlänningens besvärs- rätt i praktiken inte äventyras. Samfundet förutsätter vidare att därvid särskilt anges att polismyndigheterna har att avvakta SlV:s automatiska prövning av inhibitionsfrågan. Slutligen förutsätter samfundet att utred- ningen återkommer med förslag till ändring i rättshjälpslagen så att en fungerande rättshjälp kan erbjudas i dessa verkställighetsfrågor. Utan ett sådant komplement torde de föreslagna förbättringarna enligt samfundet i praktiken komma att bli verkningslösa.

Amnesty betonar också vikten av att verkställighet av ett utvisningsbe- slut inte får äga rum förrän utlänningen i praktiken också verkligen beretts tillfälle att överklaga. Amnesty förklarar vidare att det är viktigt att poli- sen. även när klagorätt införs, har kvar skyldigheten att överlämna ären- den och verkligen analyserar samtliga vid tillståndsprövningen relevanta omständigheter, vare sig de åberOpats eller ej.

Även flera polismyndigheter anför att det är viktigt att utförliga anvis- ningar utfärdas av RPS.

3 Kostnadsfrågor

Kammarrätten i Stockholm, RPS, SIV, länsstyrelsen iMalmöhus län samt Trelleborgs polisdistrikt är positiva till att besvärsrätt införs men ifrågasätter om inte detta kommer att kräva betydande resursförstärkning- ar. Således anför RPS att "ett införande av den nya besvärsrätten kommer att medföra ett inte oväsentligt merarbete för polismyndigheterna. En viss ryckighet kan komma att uppstå vid planering och genomförande av verk- ställighetsärenden. l än större utsträckning torde förslaget dock medföra att SlV:s resurser blir ytterligare ansträngda". SIV förklarar, att det saknas underlag för en bedömning av verkningarna av förslaget och att man kan behöva återkomma och begära resursförstärkning. SlV utesluter inte att verkningarna av reformen blir kännbara för arbetet både hos polisen och hos SIV. Länsstyrelsen i Malmöhus län hävdar att för ”att förslaget skall vara praktiskt genomförbart krävs emellertid att tillräckliga resurser ställs till polismyndigheternas och invandrarverkets förfogande. Länsstyrelsen kan därför inte ansluta sig till utredningens bedömning att det saknas anledning att föreslå ändrade resursdispositioner på grund av förslaget”. Trelleborgs polisdistrikt påpekar att man f.n. ej brukar hålla särskilda s.k. verkställighetsförhör vid direktavvisningarna och anför: "Om nu fortsättningsvis verkställighetsförhör skall hållas i samtliga typer av verkställighetsärenden, kommer polismyndighetens arbetsbelastning härigenom att öka påtagligt. Ytterligare polispersonal måste sålunda avde- las för asylutredningar. Samtidigt ökar därutöver behovet av utbildade tolkar, förhörslokaler. administrativ personal för bevakning av besvärs- ärenden m.m. Genom att verkställighetsförhören inte skall hållas i tiden alltför nära den tänkta avresedagen förlänges genomströmningstiden för berörda inkvarteringskommuner. Därmed ökar även behovet av inkvarte- ringsställen." Polismyndigheten förklarar också att man tillstyrker försla- get endast under förutsättningen att erforderliga resurser ställs till förfo- gande och gör förslaget genomförbart.

4 Handläggningstider

Vissa farhågor har också framförts beträffande förlängning av handlägg- ningstiderna. RPS anför: "I de flesta fall torde det vara nödvändigt för SIV att ha tillgång till handlingarna för att kunna avgöra besvären. I de fall verkställigheten är nära förestående torde det i sin tur medföra att SIV tvingas meddela inhibitionsbeslut i avvaktan på att återfå dossieren. Över- huvudtaget torde den nya besvärsrätten medföra att handläggningstiderna i de aktuella ärendena förlängs i större eller mindre utsträckning. Därutöver kan handläggningen av andra ärenden komma att fördröjas.”

Även SIV påpekar att besvärsrätten kommer att leda till längre hand- läggningstider och att det kan ifrågasättas om SIV verkligen kommer att ha möjlighet att fatta snabba beslut i flertalet av fallen. SACO/SR anför i denna fråga att förslaget ofrånkomligen kommer att leda till längre hand- läggningstider men ändå är den lösning som är att föredra. TCO påpekar att det av humanitära skäl är ytterst nödvändigt att SIV: 5 beslut fattas utan tidsutdräkt.

5 Kritik mot delar av förslaget

Såväl JO som RPS ifrågasätter om inte utredningen borde ha börjat med problemet med asylförfarandet vid gränsen och först därefter behandlat frågan om besvärsrätt i verkställighetsärenden. RPS, SIV och JO har också riktat viss kritik mot såväl den språkliga utformningen av förslaget som mot vissa beståndsdelar i detsamma.

JO och RPS anser att termen "övertaga" inte bör användas i den nya paragrafen eftersom den hitintills endast används i en speciell betydelse i utlänningslagen (se 37 och 90 åå denna lag).

RPS och SIV har också anmärkt på att den språkliga utformningen av andra meningen i 89 aå andra stycket inte är korrekt, eftersom SlV egentligen inte fattar något beslut om att ”inte överta ärendet" utan att inte bifalla besvären. Dessa myndigheter har också framlagt förslag till annan skrivning av den nya 89 a paragrafen.

JO påpekar vidare att utredningsförslaget förutsätter att polismyndighe- ten fattar formella beslut beträffande i stort sett samtliga frågor som myndigheten har att avgöra i verkställighetsärendet, trots att polisen enligt lag eller förordning inte är skyldig att fatta sådana beslut. JO är också tveksam till att det har angetts att ärendet skall övertas, eftersom detta kan leda till slutsatsen att hela verkställighetsärendet. inte bara den överkla- gade delen, skall tas upp hos prövningsinstansen.

JO och RPS har också vissa anmärkningar mot omfattningen av den föreslagna besvärsrätten. De ställer sig tveksamma till att anståndsbeslut över huvud taget skall kunna överklagas. De anför också att SIV över huvud inte har rätt att överta verkställighetsärenden rörande utvisningar enligt 40eller 43 55 utan måste överlämna beslut rörande dessa till rege- ringen. RPS påpekar härvid att det i lagtexten inte förutsatts att regeringen skall kunna pröva annat än en möjlighet för utlänningen att trots utvis-

ningsbeslut få uppehålla sig i landet. RPS anför också att det är önskvärt att motivuttalanden innehåller klara regler om vilka beslut som skall kunna överklagas.

6 Anmälningsförfarande

RPS ifrågasätter om inte anmälningsförfarandet enligt 90 a & nu spelat ut sin roll och anför: "Det kan inte vara rimligt att en polismyndighet skall behöva anmäla frågan om verkställighet till SlV parallellt med att utlän- ningen har besvärsrätt över polismyndighetens beslut att inte överlämna verkställighetsärendet. Dessutom har ju utlänningen besvärsrätt över po- lismyndighetens avvisningsbeslut. vilket med den föreslagna regeln skulle innebära att SIV kan komma att få pröva tre ärenden angående samma utlänning inom en mycket kort tidsrymd." Polismyndigheten [ Katrine— holm ifrågasätter å andra sidan om det inte skulle vara lämpligare att istället för en besvärsrättsregel införa ett anmälningsförfarande av den sort som nu förekommer beträffande direktavvisningarna.

Polismyndigheten i Helsingborg är negativ till förslaget och anför: ”Om besvärsrätten införes enligt det föreliggande förslaget kommer detta sanno- likt att medföra stora problem vid planeringen av ett verkställighetsärende. Den utvisade kan lätt uppskjuta tiden för verkställigheten genom att i ”sista stund" tillställa SlV en besvärsskrivelse. Eftersom ett beslut i besvärsärendet med nödvändighet måste dröja flera dagar måste också ny planering äga rum. Rent teoretiskt kan sedan polismyndighetens beslut överklagas gång på gång. Detta framstår ur effektivitetssynpunkt som mycket olyckligt. Det borde genom fortsatt utredningsarbete vara möjligt att finna någon ur rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande begränsning av besvärsrätten. I annat fall får erfarenheten utvisa om den föreslagna be- svärsrätten kan användas i praktiken.”

Sanktioner i utlännings- lagen mot transportföretag m. m.

ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET

PM upprättad inom arbetsmarknadsdepartementet

1985-11-15 43

Innehållsförteckning Sid

Lagförslag ................................................... 45 1 Inledning .................................................. 48 2 Bakgrund ................................................. 48 2.1 Gällande rätt ........................................... 48 2.2 Flyktinginvandringen ................................... 49 2.3 Avsaknad av handlingar ................................. 50 3 Internationellt arbete ....................................... 50 4 Lagstiftning i andra länder ................................... 51 5 Ekonomiska sanktioner mot transportföretag .................. 52 6 Val av sanktionssystem ..................................... 54 7 Vitessystemets uppbyggnad ................................. 56 7.1 Förfarandet samt beloppets storlek ....................... 57 7.2 Vitesföreläggandets adressat ............................. 58 7.3 Föreläggande myndighet ................................ 58 7.4 Utdömande av vite ..................................... 59 7.5 Indrivning ............................................. 60 8 Skyldighet att medföra utlänning från Sverige .................. 61 9 Fingeravtryck och fotografi .................................. 61

Författningsförslag Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

utfärdad den .....

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980: 376) dels att 82 och 99 55 skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 b. 50 a, 98 a och 98 b åå, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8bä

Fingeravtryck och fotografi får tagas av en utlänning som, vid an- komsten till riket eller när han efter ankomsten ansöker om uppehålls- tillstånd. inte tillförlitligen kan styr- ka sin identitet.

50aå

Om förumättningar för förvarsta- gande enligt 505första stycketfö- religger, fårfingeravtryck och foto- grafi tagas av utlänningen.

825

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg. får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat far- tyg eller luftfartyg med samma in- nehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom eller innehavaren av fartyget eller luftfartyget lämp- ligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38. 43. 47 eller 48 &, Om utlänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex må- nader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77—80 åå inte får sändas.

98215

Statens invandrarverkfår vid vite förelägga innehavare av fartyg el- ler lujtfartyg att inte till Sverige tried/öra utlänningar som saknar

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

pass eller visering när sådana handlingar erfordras för inresa i landet. Vite får dock endast före- läggas om

I . innehavaren tidigare till S veri- ge har transporterat utlänningar som saknar erforderliga handling- ar, och

2. det kan antas att ett vitesföre- läggande behövs för att innehava- ren skall kontrollera de resandes handlingar i den utsträckning som krävs.

Ett vitesföreläggande som nu sagts omfattar inte en transport som är nödvändigför en utlännings personliga säkerhet.

Talan om Utdömande av vite får väckas endast efter förordnande av regeringen.

98bå

I ärende om föreläggande av vite är befälhavare på fartyg eller luft- fartyg tillhöriga transportföretaget behörig att på partens vägnar ta emot underrättelse enligt 15.6 för- valtningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lag- rum. Befälhavaren är på motsva- rande sätt behörig att ta emot un- derrättelse om beslut i ärendet en- ligt 185 samma lag.

995

Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighets försorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäller när en utlänning enligt 94 5 genom polismyn- dighets försorg förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligt 82 & förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit till Sve- rige eller sätts ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ut ur Sverige.

Om en utlänning enligt 82 & förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit till Sve— rige eller sätts ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ut ur Sverige. Om inne- havaren eller befälhavaren vägrar att medföra utlänningen, är inne- havaren skyldig att ersätta staten dess kostnad för utlänningens resa från Sverige med annatfartyg eller luftfartyg.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfarty- get under dess uppehåll i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygets eller luftfartygets innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I fråga om ett fartyg med utländsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga att på innehavarens vägnar svara för kostnader enligt tredje stycket, om det inte är uppenbart

oskäligt.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1986.

1. Inledning

Enligt bestämmelser i utlänningslagen ( 1980: 376, UtlL) och utlänningsför- ordningen (1980: 377. UtlF) skall utlänningar som kommer till Sverige ha pass och visering om de ej omfattas av vissa undantagsbestämmelser i UtlF. Det har emellertid under senare år blivit mer vanligt att utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar eller med förfalskade sådana. Detta förhållande vållar problem vid tillämpningen av utlännings- lagstiftningens bestämmelser.

I denna promemoria föreslås ekonomiska åtgärder mot innehavare av fartyg eller flygplan för att komma till rätta med detta problem. I prome- morian framläggs också ett förslag om att, med vissa justeringar, överföra de bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi, som nu finns i en särskild kungörelse, till utlänningslagen.

Hänvisningar till S1

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 4

2 Bakgrund 2.1 Gällande rätt

I UtlL och UtlF regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. En grundprincip i utlänningslagstiftningen är att endast svenska medborga- re har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. För att kontroll skall kunna utövas över vilka personer som tillåts resa in i Sverige krävs i princip att utlänningar skall ha pass (7 & UtlL och 1 & UtlF) och visering (IO & UtlL och 24 & UtlF). Medborgare i de övriga nordiska länderna är dock befriade från skyldigheten att ha pass och visering. Vidare är medborgare i stater med vilka Sverige slutit viseringsfrihetsavtal samt innehavare av vissa resedokument eller andra särskilda handlingar befriade från skyldigheten att ha visering. Undantagen från viseringsskyldigheten är angivna i 24 å UtlF. Utlänning, som saknar pass eller visering när sådana handlingar är föreskrivna. kan avvisas (28 9" UtlL) eller utvisas (38 & UtlL).

] 82 & UtlL stadgas att en utlänning som avvisas får föras tillbaka till det fartyg eller luftfartyg som han kom hit med. om det avgår till utlandet inom den närmaste tiden, enligt tillämpad praxis omkring en vecka. Han får också föras tillbaka till annat fartyg med samma innehavare men enligt uttalanden vid bestämmelsens införande i utlänningslagstiftningen (se prop. 1954: 41 s. 115) gäller detta endast inom den nyssnämnda tidsfristen. Samma regler om skyldighet för transportören att föra ut en utlänning ur Sverige gäller om utlänningen inte visat upp sitt pass vid inresan och denne utvisas inom sex månader därefter.

Enligt 99 & UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas själv betala sin resa från riket. Enligt samma paragraf skall innehavaren av transport- medlet i förhållande till staten stå för kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 5.

Det kan i sammanhanget ocksä erinras om att den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd att resa in hit kan ådömas böter eller fängelse i högst ett år (96 å andra stycket 4 p. UtlL).

Under vissa omständigheter kan emellertid också en utlänning som saknar pass eller visum få rätt att stanna i Sverige. Således får inte flyktingar vägras rätt att stanna i Sverige om det inte föreligger synnerliga skäl för detta (3 & UtlL). Krigsvägra're (5 5) och andra utlänningar som har tunga flyktingliknande skäl (6 5) för att få stanna här skall få göra det om det inte föreligger särskilda skäl däremot. En förutsättning i samtliga dessa fall är dock att utlänningen är i behov av skydd i vårt land. Detta anses i allmänhet inte vara fallet om personen i fråga vistats längre tid än som gått åt för själva resan hit i annat land än hemlandet och i detta land är skyddad från att sändas tillbaka till hemlandet. Utlänningen skall då enligt den s.k. första asyllandsprincipen i allmänhet sändas tillbaka till detta vistelseland.

2.2. Flyktinginvandringen

Den fråga som behandlas i denna promemoria gäller i princip alla utlän- ningar. Det ligger dock i sakens natur att avsaknad av handlingar vållar större problem när det är fråga om asylsökande än andra utlänningar, samtidigt som sådant är mer vanligt förekommande bland denna grupp utlänningar. Det är därför lämpligt att här ge en kort redogörelse för flyktinginvandringen till Sverige.

Sedan 1950—talet har ett stort antal flyktingar överförts till Sverige ge— nom statliga hjälpaktioner. Dessa åtgärder har haft som främsta syfte att inom ramen för våra humanitära åtaganden hjälpa flyktingar som befunnit sig i en svår belägenhet. Syftet har också varit att som en handling av internationell solidaritet bistå de länder som i första hand har fått ta emot flyktingströmmarna och bära de bördor som kan vara förenade med detta. Överföringen sker i regel efter samråd med FN:s flyktingkommissarie (UNHCR). Omfattningen och inriktningen av överföringen av flyktingar. den s.k. flyktingkvoten. bestäms genom årliga beslut av regeringen.

Sedan åtskilliga år har den årliga flyktingkvoten omfattat 1 250 personer. Enligt regeringens beslut den 13 juni 1985 skall uttagningen av flyktingar under budgetåret 1985/86 i första hand avse personer från länder i Syd- och Centralamerika och Sydvästasien. Vidare böri viss utsträckning uttagning ske av flyktingar från lägeri Europa (ofta Österrike). Därutöver får uttag- ning ske av enstaka flyktingar från övriga delar av världen.

Flyktinginvandringen till Sverige består emellertid till största delen av personer som på egen hand har tagit sig hit och sökt asyl vid eller efter ankomsten. År 1983 ansökte 2700 personer om asyl i Sverige, år 198411500 och t.o.m. september i är ca 10000. Antalet spontant inresta asylsökande och kvotllyktingar som fått uppehållstillstånd i Sverige upp- gick år 1983 till 3800 och år 1984 till 4600 personer. 1 de senare siffrorna ingår inte barn under 16 år. De som under ett visst är har beviljats uppehållstillstånd har i många fall ansökt om tillståndet under ett tidigare år. Utöver de 4600 som år 1984 fick uppehållstillstånd på grund av 3, 5 eller 6 & UtlL erhöll ca 840 personer uppehållstillstånd på allmänt humani- tära grunder. inklusive barn fick ca 7 600 personer det året bosätta sig här som flyktingar eller på humanitära grunder. En närmare redogörelse för den svenska llyktingpolitiken återfinns i rege- ringens skrivelse den 28 mars 1985 (Skr. 1984/85: 185).

2.3. Avsaknad av handlingar

För att förhindra att utlänningar utan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige (8 & UtlL). Denna kontroll är naturligtvis av grundläg- gande betydelse för att man skall kunna tillse att utlänningslagens bestäm- melser. om vilka som har rätt att vistas i Sverige, följs. Passkontrollen är också en viktig utgångspunkt för bedömningen av om en person. som begär asyl i vårt land med stöd av 3. 5 eller6 & UtlL. skall ha rätt att stanna här. Passet behövs inte enbart för att man skall kunna fastställa utlänning- ens identitet. Att en giltig passhandling finns i behåll är också ofta nödvän- digt för att kunna klargöra om en asylsökande utlänning har vistats så lång tid i något annat land på resan hit. att det finns anledning att med tillämp- ning av första asyllandsprincipen sända tillbaka honom till detta land.

Under senare år har det blivit vanligare att utlänningar kommer till Sverige utan pass och då uppger att passet förkommit eller att de aldrig haft något sådant. Dessa påståenden visar sig ofta vara oriktiga. Ett annat problem. som också ökat i betydelse, är att många utlänningar kommer till Sverige utan att först ha skaffat erforderlig visering.

Stora problem vällas av att många pass- och viseringshandlingar är förfalskade. Även om flertalet av dessa förfalskningar är lätta att upptäcka för den svenska passpolisen. medför förfalskningarna avsevärda problem när det gäller att kontrollera varifrån en utlänning kommer.

Vissa försök har gjorts att genom olika åtgärder komma till rätta med denna problematik. Som exempel kan nämnas att myndigheterna i Tyska Demokratiska Republiken ("DDR") sedan början av år 1985 samlar in passen från de passagerare som skall resa till Sverige och överlämnar passen till svenska myndigheter. Det är därför mycket ovanligt att personer som kommer från DDR saknar pass.

Det är emellertid fortfarande vanligt att utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar. Detta gäller framför allt personer. som söker asyl antingen vid gränsen eller efter en tids vistelse i landet. Detta kan inverka negativt på flyktingpolitiken i stort. Frånvaron av giltiga handling- ar gör att utredningen i asylärendet tar betydligt längre tid. vilket får återverkningar på den totala handläggningstiden för asylansökningar. Som ofta betonas i den offentliga debatten är långa väntetider ett stort problem för de asylsökande själva. De leder också till högre kostnader för samhäl- let. Härtill kommer också att den asylsökande även riskerar att försämra sin egen situation. eftersom den omständigheten, att han förstört sina handlingar eller utan godtagbara skäl har falska sådana. i vissa fall kan inverka på tilltron till hans uppgifter. Detta framhölls med skärpa vid UNHCR: s exekutivkommittés möte i oktober 1985.

3 Internationellt arbete

Problemet med förfalskade och förstörda handlingar har under senare år varit föremål för intensiva internationella diskussioner. UNHCR tillsatte

år 1985 en särskild arbetsgrupp för att studera problemet med de s.k. irreguljära flyktingrörclserna. Arbetsgruppen lade fram sin slutrapport i augusti i år och diskuterar i denna bl.a. orsakerna till och följderna av att många asylsökande under resan gör sig av med sina handlingar eller har med sig förfalskade sådana. Bl.a. konstateras att ett stort antal personer, som närmast är att betrakta som ekonomiska migranter, söker erhålla flyktingstatus genom att lämna vilseledande uppgifter om sig själva och sin situation. Västvärlden utgör en stark lockelse på många människor i u-län- derna, främst genom de möjligheter som där finns till arbete, utbildning och social trygghet. Sedan möjligheten till arbetskraftsmigration till väst i stort sett upphört. söker många människor vinna tillträde dit genom att söka asyl på bristfälliga eller falska grunder, framhölls i arbetsgruppens rapport. Rapporten och de i denna upptagna problemen diskuterades ingå- ende vid mötena i oktober 1985 med UNHCR: s underkommitté för inter— nationellt skydd och UNHCR: s exekutivkommitté. En bred enighet rådde därvid om att förstörande av pass etc. under resan alltid är förkastligt och att bruk av falska handlingar endast är försvarbart för att en flykting skall kunna sätta sig i säkerhet undan allvarlig förföljelse. Man var överens om att förstöring och förfalskning av dokument åsamkade många länder ett stort mått av merarbete och omfattande extra kostnader, vilket påverkade den allmänna opinionen gentemot flyktingar i negativ riktning. Denna utveckling kunde på sikt undergräva de möjligheter till skydd och bistånd som i dag tillkommer genuina flyktingar. UNHCR förväntas fortsätta sina ansträngningar att genom överläggningar med berörda parter finna en lösning på problemen.

European Civil Aviation Committe (ECAC) tillsatte år 1984 en särskild arbetsgrupp om problemen beträffande sådana passagerare som saknar erforderliga handlingar och tillstånd. Denna arbetsgrupp avslutade sitt arbete i september i år. Arbetsgruppen har diskuterat olika tänkbara möj- ligheter för flygbolag att utöva en striktare kontroll över att passagerarna har de handlingar som behövs och olika metoder för bolagen att styrka att sådan kontroll skett. Olika förslag för att tillgodose dessa syften har framlagts.

4 Lagstiftning i andra länder

Åtskilliga länder har vidtagit speciella lagstiftningsåtgärder för att söka förhindra att personer som saknar erforderliga handlingar kommer till landet.

Australien har sedan länge bestämmelser om att den som till Australien transporterar en person som saknar erforderliga tillstånd kan straffas med böter.

Canada har bestämmelser som förpliktar en transportör att förvissa sig om att en passagerare har erforderliga handlingar. Om transportören inte uppfyller denna förpliktelse kan han dels få böta. dels få betala de kostna- der som uppstått i Canada under den tid utlänningen väntar på beslut i frågan om tillstånd att stanna samt kostnaderna för en eventuell verkstäl-

lighet. Det bör särskilt observeras att skyldigheten att stå för uppehålls- kostnaderna föreligger även om ärendet på grund av myndigheternas för- vållandc tar onormalt lång tid och även om utlänningen till sist får tillstånd att stanna.

I USA har man sedan år 1952 ett system som innebär, att transportbolag som befordrar utlänningar som saknar erforderliga handlingar kan bötfäl- las. Det normala bötesbeloppet är 1000 dollar per passagerare men även högre belopp kan utgå. Om förmildrande omständigheter föreligger, t. ex. att en förfalskning varit skickligt utförd, kan bötesbeloppet efterges. Även i USA kan transportören förpliktas ersätta staten för utlänningars upp- hållskostnader.

Förbundsrepubliken Tyskland har sedan år 1982 ett system som innebär att vederbörande minister kan förbjuda trafikföretag att till Förbundsrepu- bliken införa utlänningar som inte har erforderliga handlingar. Den som bryter mot förbudet kan ådömas böter om högst 20000 DM. Ett stort antal flygbolag har ålagts att inte befordra viseringspliktiga resenärer som sak- nar föreskrivna tillstånd.

Enligt de berörda staterna är erfarenheterna av bestämmelserna tämli- gen goda. De västtyska myndigheterna har dock funnit. att även om antalet ”illegalt” befordrade passagerare sjunkit, så har flygbolagen i allt större omfattning låtit sig luras av förfalskade viseringar och passhandlingar.

I flera länder, bl. a. Nederländerna och Storbritannien, gäller att trans- portören är skyldig att kostnadsfritt — för staten i fråga — föra ut en utlänning som förts till landet trots att denne saknat tillstånd. Denna skyldighet föreligger även om en lång tid har förflutit innan myndigheterna fattar definitivt beslut om att utlänningen inte får stanna i landet.

5 Ekonomiska sanktioner mot transportörer

I den allmänna debatten har vid flera tidigare tillfällen diskuterats möjlig- heten att införa någon form av ekonomiska sanktioner mot de transpor- törer som låter utlänningar medfölja till Sverige trots att dessa saknar erforderliga handlingar. Det skulle i hög grad underlätta såväl utlännings- kontrollen i dess helhet som möjligheten att föra en konsekvent flyktingpo- litik om utlänningar har korrekta handlingar när de kommer till Sverige.

Vid bedömning av frågan om sanktioner bör införas måste man först och främst undersöka om sådana kan anses hota rätten till asyl eller om andra starka humanitära skäl talar emot.

Det hari den allmänna debatten av många ifrågasatts om det verkligen är förenligt med den svenska flyktingpolitiken att på detta sätt indirekt tvinga transportföretagen att hindra människor från att resa till Sverige. Det är ju inte osannolikt att åtskilliga av de personer, som på det sättet skulle stoppas, skulle sökt asyl i Sverige.

Som tidigare påpekats är det emellertid redan nu förbjudet att mot ersättning organisera resor för asylsökande. I en del fall torde också transportföretag genom sin biljettförsäljning driva en verksamhet som i mycket påminner om den som straffbeläggs i 96 % UtlL. Det bör också

beaktas att, om en asylsökande är utan handlingar eller har falska sådana vid ankomsten till Sverige, det i praktiken kan visa sig omöjligt att åter-- sända personen till ett första asylland. Den situation som nu föreligger är också i flera avseenden annorlunda än den som egentligen avses i de av riksdagen godtagna riktlinjerna för mottagande av spontanflyktingar.

I de fall där de asylsökande kommer via ett annat land. där de kunnat få skydd och där de kunnat söka hjälp genom främst UNHCR för att få komma till Sverige, är det också svårt att inse att ekonomiska sanktioner skulle vara i strid mot asylbestämmelserna eller dess syfte. En sak är att det naturligtvis försvårar för den enskilde att ta sig till just Sverige. Det påverkar emellertid inte hans möjligheter att i ett sådant fall få skydd mot förföljelse.

Situationen är annorlunda beträffande förföljda personer som saknar reell möjlighet att söka visum eller få skydd i hemlandet eller som kanske rentav är hänvisade till att använda förfalskade. papper om de skall ha en möjlighet att lämna det landet eller ett annat land där de saknar skydd mot förföljelse. Om sanktioner skall införas mot transportörer måste systemet konstrueras så att undantag kan göras för sådana Situationer. Om så sker torde några avgörande invändningar av asylrättslig eller humanitär natur inte kunna riktas mot införande av ett sanktionssystem. Som redan anförts har åtskilliga andra länder infört sådana sanktioner.

Från transportföretagens. främst flygbolagens, sida har anförts, att ett system som medför ett ekonomiskt ansvar för transportföretagen, om passagerarna har ofullständiga handlingar, skulle få orimliga konsekven- ser. Flygbolagen har gjort gällande, att detär omöjligt att hindra passagera- re från att göra sig av med sina handlingar under den sista etappen av resan. När det gäller transitpassagerare kontrolleras inte heller handlingar- na vid transituppehåll. Det flygbolag som transporterat passageraren den sista sträckan är därför inte alltid detsamma som kontrollerade handlingar- na vid resans start. Det förekommer också att biljetter byts ut under transituppehållen och inte heller detta går att kontrollera. Ett sanktions— system skulle i många fall slå helt orättvist. Pass- och visumkontroll i transittraftk skulle också kunna medföra stora förseningar och i vart fall kräva ytterligare resurser på flygplatserna.

Det är i och för sig riktigt att det med nuvarande system för transittraftk skulle medföra stora svårigheter för flygbolagen att uppfylla sin kontroll- funktion och att visa att detta gjorts. I en del fall är det emellertid uppen- bart att passageraren medtagits trots att han saknar de erforderliga hand- lingarna -— det ärju exempelvis inte alla passagerare som har bytt flygbolag under färden. Det är inte heller uteslutet att man genom internationella insatser kan åstadkomma sådana förändringar av rutinerna vid incheck- ning och transit att tyngden hos dessa invändningar bortfaller. Det bör också tas i beaktande att flera länder redan infört sanktioner och att dessa system synes fungera tämligen tillfredsställande. Det bör slutligen vara möjligt att genom ett tillräckligt flexibelt sanktionssystem i väsentlig mån gardera sig mot att systemet skulle medföra några egentliga orättvisor mot flygbolagen.

Vad beträffar färjercderierna gäller inte dessa invändningar. Där före-

kommer inte någon transiteringsverksamhet utan det är förhållandevis okomplicerat för bolagen såväl att förvissa sig om att passagerarna har de handlingar de skall ha som att försäkra sig om tillräckliga bevis för att kontrollen genomförts. Man bör dock vara medveten om att det kan uppkomma vissa praktiska problem och ökade omkostnader om kontroll behöver införas vid sådana färjor som medför ett stort antal passagerare.

De konventioner för luftfart och sjöfart som Sverige har anslutit sig till innehåller inte något absolut förbud mot sanktioner i de här aktuella fallen. Visserligen finns för luftfartens del en bestämmelse om att en transportör inte skall behöva böta för att en passagerare inte har erforderliga handling- ar (Annex 9. kap. 3, punkt 3.36 Chicagokonventionen — SÖ 1946: 2). En stat kan dock reservera sig mot denna punkt, något som bl. a. USA och Förbundsrepubliken Tyskland gjort.

Några avgörande hinder mot att införa ett sanktionssystem verkar såle- des inte föreligga. Däremot finns starka skäl för ett sådant system. Ett viktigt argument för någon form av åtgärder är följderna för den totala flyktingsituationen sett i ett internationellt perspektiv, om inte den okon- trollerade strömmen av asylsökande från en rad olika länder på något sätt kan regleras. En grundförutsättning för att Sverige skall kunna fortsätta att konsekvent driva en generös flyktingpolitik mot dem som är i störst behov av hjälp är att första asyllandsprincipen följs och att det blir de svenska myndigheterna som — i enlighet med svensk lag och internationella regler samt av riksdagen fastlagda principer — avgör vilka som skall få komma hit.

En annan betydelsefull faktor är att transportföretagens agerande kan försätta den enskilde asylsökande i en ännu svårare situation än den ursprungliga. För att bekosta resan — vilket inte sällan inkluderar köp av falska handlingar — måste den asylsökande ofta använda alla sina bespa- ringar, sälja sina ägodelar och t.o.m. sätta sig i skuld. Om han sedan inte har tillräckliga skäl för att få stanna i Sverige utan avvisas eller utvisas, kommer han att få vända tillbaka till en svår ekonomisk och social situa- tion.

6 Val av sanktionssystem

När det gäller valet av sanktionssystem bör man analysera vilket syfte man vill uppnå med sanktionerna och vilka krav man därför måste ställa på dessa. De bör framför allt vara så ekonomiskt kännbara att transportörer avhåller sig från att föra utlänningar. som saknar i svensk lag föreskrivna handlingar, till Sverige. Det är därför också nödvändigt att de i första hand riktar sig mot dem som har det verkliga inflytandet över transportmedlet och således har ekonomisk vinning av förfarandet. De bör också kunna användas flexibelt.

Sanktionerna måste vidare kunna användas mot juridiska personer. Självfallet bör de också vid behov kunna användas mot fysiska personer. Sanktionerna bör endast vara avsedda för fall av yrkesmässig personbe- fordran. Sanktionernas nivå måste anpassas så att det irreguljära förfaran- det blir klart olönsamt.

Inom det svenska rättssystemet finns flera olika medel för att ingripa mot otillbörliga förfaranden. Straff, vite och skadestånd används i skilda sammanhang i sådant syfte. Tillgrips kriminalisering kan även förverkande komma i fråga. Under senare år har ytterligare en sanktionsform tillkom- mit, de s.k. sanktionsavgifterna. Alla dessa sanktioner, utom straff, kan åläggas inte bara fysiska utan också juridiska personer. I prop. 1985/86: 23 föreslås dock en ny typ av bestraffande sanktion. företagsbot, som skall kunna användas även motjuridiska personer.

Skadestånd torde inte kunna komma i fråga i nu förevarande fall, efter- som det skulle bli i det närmaste ogörligt att påvisa skadan eller dess omfattning.

Man kan därför i praktiken välja mellan straff och förverkande, vite. sanktionsavgifter eller företagsbot. Företagsbot förutsätter enligt den kon- struktion som föreslagits att ett brott har begåtts och kan således under vissa omständigheter begagnas, om det finns en kriminalisering att falla tillbaka på.

Straff och förverkande förutsätter en kriminalisering. närmast då ett förbud att transportera pass- eller viseringspliktiga personer till Sverige. om de saknar erforderliga handlingar. Ett problem enligt gällande rätt är att straff endast kan användas mot fysiska personer. medan man i detta sammanhang oftast vill kunna vidta åtgärder mot själva transportföretaget. Förverkande kan visserligen riktas också mot enjuridisk person (36 kap. 3 a % BrB). Detta stadgande tar emellertid sikte på vinster som uppkommit i verksamheten och har inget särskilt bestraffande syfte. Om förslaget om företagsbot genomförs, skulle även denna sanktion stå till buds efter en kriminalisering av berörda transporter. Förfarandet skulle kunna riktas mot juridiska personer och få en betydligt starkare preventiv effekt än risken för förverkande. Det finns emellertid ett avgörande argument mot en sådan kriminalisering. Det torde nämligen av flyktingpolitiska skäl inte kunna komma i fråga att generellt kriminalisera förfarandet att till Sverige transportera den som saknar erforderliga handlingar. Detta skulle på ett otillbörligt sätt komma att drabba även transporter som framstår som befogade och t.o.m. önskvärda. Det behov som finns är, att kunna ingripa mot sådana enskilda transportörer. som mer eller mindre systematiskt tranSporterar personer som saknar handlingar till Sverige, om inte trans— porten i det enskilda fallet måste anses som befogad. Eftersom en krimina- lisering med nödvändighet måste få en generell prägel. lämpar sig den metoden inte för det ändamål som här är i fråga.

Vin-'. som är ett ekonomiskt påtryckningsmedcl för att få någon att vidta en åtgärd eller underlåta något, kan användas mot såväl fysiska personer som företag. Det finns goda möjligheter att anpassa vitesbeloppet så att det får önskad effekt i det enskilda fallet. Vanligen brukar en möjlighet att förelägga vite gå tillbaka på generella regler av något slag, ofta av förbuds- karaktär. 1 någon mån kan därmed ett vitessystem vara förenat med nackdelar som liknar dem som en kriminalisering skulle medföra. Något krav på att vite måste ha en sådan konstruktion finns dock inte. Det står också klart att vitet är en sanktion som bättre än straff lämpar sig för en selektiv tillämpning. En annan nackdel kan synas vara att det är något

omständligt, eftersom det först måste föreläggas och kan utdömas först sedan föreläggandet överträtts. Denna olägenhet är emellertid knappast av någon avgörande betydelse. När det gäller att få transportföretagen att upphöra med den ifrågavarande verksamheten kan en möjlighet att föreläg- ga vite emellertid anses ha stora fördelar. Det möjliggör ett individuellt ingripande mot just de företag vars handlande måste mötas en reaktion samtidigt som det utgör ett påtryckningsmedcl som redan i sig kan ge önSkad effekt. En viktig faktor i sammanhanget är att det numera införts en möjlighet till s.k. löpande vite i svensk rätt (se prop. 1984/85: 96 s. 27 ff, s. 50 f, s. 104 f). Löpande vite innebär, att ett vitesföreläggande kan bestäm- mas på så sätt att ett visst vitesbelopp förfaller varje gång förbudet över- träds. Även om föredraganden (s. 51 i nämnda proposition) uppmanar till försiktighet vid användande av denna möjlighet. förefaller denna form av vite förenligt med de ändamål man i detta sammanhang vill uppnå. Före- draganden uttalade också (beträffande det marknadsrättsliga området), att ett fall där det kan komma att anses vara lämpligt med löpande vite är när det finns anledning att anta att en näringsidkare kommer att åsidosätta förbudsföreläggandet flera gånger.

Sanktionsavgifter kan användas mot såväl fysiska som juridiska perso- ner. De sanktionsavgifter som redan finns gäller dock i allmänhet betydligt större grupper av personer eller företag än vad det nu är fråga om. Sank- tionsavgifter torde också förutsätta ett generellt utformat förbud. Det är därför tveksamt om ett system med sanktionsavgifter kan göras tillräckligt flexibelt, så att det inte drabbar urskillningslöst. De undantag som behövs torde få göras direkt i lagform, eftersom det knappast är förenligt med regeringsformen att ge regeringen möjlighet att undanta vissa bolag från sanktionerna. Även om omfattande möjligheter till jämkning av avgiften skulle införas i lagen, skulle en sådan ordning ha nackdelar ur rättvisesyn— punkt och skulle också kunna medföra att systemet blir alltför omständligt och kostnadskrävande.

En samlad bedömning ger vid handen att ett vitessystem bäst uppfyller de krav som måste ställas på ett effektivt, nyanserat och rättvist sanktions- system mot transportföretagen. Redan det förhållandet att ett vitesföreläg- gande är möjligt kommer sannolikt att ha en förebyggande effekt. Det kan därför vara ett mycket användbart redskap för att få förändringar till stånd beträffande sådan verksamhet som f.n. vissa transportörer m.fl. ägnar sig åt. I det följande skall närmare utvecklas dels hur detta system lämpligen bör utformas, dels vilka andra ändringar som bör göras för att få ett så heltäckande system som möjligt.

7 Vitessystemets uppbyggnad

En bestämmelse om vitesförläggande bör föras in i det kapitel i utlännings- lagen som reglerar frågor om ansvar m.m. och kan lämpligen sättas som 98 a & i samma lag. Sanktionssystemet bör utformas så att vitesföreläggande endast får kom- ma i fråga beträffande transportörer, som i icke obetydlig omfattning för

hit utlänningar som saknar föreskrivna handlingar. Vitesföreläggande bör därför endast få riktas mot en transportör som redan gjort sig skyldig till ett sådant förfaringssätt. Ytterligare ett krav för att vite skall föreläggas bör vara, att ett sådant föreläggande kan anses nödvändigt för att förmå trans- portören att kontrollera att utlänningar har de handlingar som krävs för inresa i Sverige. Den som vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som kan visa att så skett skall däremot inte bli förelagd vite. För att undvika att sanktionssystemet får till följd att utlänningar i behov av asyl i vårt land berövas möjligheten att ta sig hit, måste vitesbestämmelsen också innehål- la ett direkt stadgande om att ett vitesföreläggande inte får omfatta en transport. som är nödvändig för utlänningens personliga säkerhet. Av en sådan bestämmelse följer också att ett vitesföreläggande inte får utfärdas på grund av att transporter av sistnämnda slag har utförts eller för att de i framtiden skall förhindras. Som exempel på situationer där det inte bör föreläggas vite kan nämnas att det är fråga om en person som kommer direkt från det land där han är förföljd och där han inte kan påräkna skydd från myndigheterna. Detsamma gäller om utlänningen visserligen befinner sig i ett tredje land men där inte är skyddad från att återsändas till hemlan- det. 1 de fall transportören känner tveksamhet beträffande risken för förföljelse eller återsändande torde sådan tveksamhet kunna undanröjas genom kontakter med svenska myndigheter eller med UNHCR. Det bör också betonas att med risk för personlig säkerhet avses i detta samman- hang — liksom i övrigt inom utlänningslagstiftningen — inte risk för fängel- sestraffeller annan påföljd för kriminell verksamhet. Det måste alltid vara fråga om förföljelse av sådan art som avses i 3 eller 6 % UtlL.

7.1. Förfarandet samt beloppets storlek

lnnan ett vitesföreläggande meddelas bör-innehavaren av transportföreta- get informeras ingående om principerna för utlänningars rätt att komma till Sverige. Denne får då också ordentliga möjligheter att förklara skälen till att man trots dessa regler utför transporterna. Om det inte går att nå rättelse genom sådana diskussioner eller om det måste anses sannolikt att det är meningslöst att uppta en sådan diskussion, bör vitet kunna föreläg- gas.

Det bör därvid inte bli fråga om att förelägga vite för andra företag än sådana som kan anses ha haft en faktisk möjlighet att kontrollera passage- rarnas handlingar. För att ett vitesföreläggande skall vara uteslutet måste det dock verkligen ligga utanför bolagets möjligheter att genomföra en effektiv kontroll. Vitesföreläggandet bör som regel utformas som s.k. löpande vite. Transportören bör föreläggas ett vite för varje överträdelse av föreläggandet. Sedan vite förelagts skall således ett vite kunna utdömas varje gång ett transportföretaget tillhörigt fartyg eller flygplan anländer till Sverige och då medför utlänningar utan erforderliga handlingar.

Vid bestämmande av vitesbeloppets storlek bör den beslutande myndig- heten beakta såväl hur stort vitesbelopp som kan antas behövas för att avhålla vederbörande från verksamheten. som de samhällsintressen som talar för att verksamheten upphör. Härav följer att det bör bli fråga om

betydande vitesbelopp i här avsedda fall. Viss hänsyn kan också tas till vilka belopp som är aktuella i andra länder. En normalnivå på vitet skulle mot denna bakgrund kunna vara mellan 50000 och 100000 kr.

Med hänsyn till effektivitetskravet är det nödvändigt att vitesföreläggan- det inte får överklagas. Ett beslut angående föreläggande av vite bör därför ej tas med bland de beslut som enligt 68 & UtlL går att överklaga. De frågor som kan och bör kunna prövas av en överinstans fåri stället tas upp i målet angående Utdömande av vite.

Hänvisningar till S7-1

  • Prop. 1985/86:133: Avsnitt 7.3

7.2. Vitesföreläggandets adressat

Självfallet skall Vitesföreläggandet riktas mot innehavaren av det aktuella transportmedlet oavsett om denne är en juridisk eller fysisk person. Vites- föreläggandet blir också gällande inte bara vid ny överträdelse med samma fartyg/luftfartyg utan vid varje överträdelse där transportmedlen har sam- ma innehavare. Uttrycket innehavare används redan i utlänningslagstift- ningen och avser den som faktiskt förfogar över transportmedlet oavsett om denne är ägare eller enbart brukare.

Det bör också påpekas att vitesföreläggande. på grund av innehållet i den nordiska passkontrollöverenskommelsen, inte torde bli aktuellt för fartyg i inomnordisk trafik.

7.3. Föreläggande myndighet

En väsentlig fråga är vilken myndighet som skall handlägga frågor om föreläggande av vite. Vissa skäl talar för att låta polismyndigheten göra detta. Dels är det enligt nu gällande bestämmelser polismyndigheten som äger förelägga befälhavaren på ett fartyg/luftfartyg att ta tillbaka en utlän- ning. dels är det i första hand polismyndigheten som kommer i kontakt med transporterna av utlänningar utan handlingar till Sverige. Det blir också ofta fråga om att pröva "skicklighetsgraden" i olika förfalskningar och att bedöma olika bevis. Dessa uppgifter är väl lämpade för polismyn— digheten. Starka skäl talar emellertid mot polismyndigheten som vitesföre- läggande myndighet. Det blir här inte fråga om att bedöma enstaka tämli- gen klara fall utan att göra helhetsbedömningar av en transportörs verk- samhet. Det kan vid olika tillfällen också bli fråga om att bedöma den politiska situationen i ett land. Vidare kan det knappast anses ligga inom ramen för polismyndighetens verksamhetsområde att hålla sådana över— läggningar med de felande bolagen som förutsatts under avsnitt 7.1. Det finns också viss risk att olika polismyndigheter samtidigt skulle kunna förelägga vite mot samma transportföretag eller att vitesbeloppen skulle sättas olika högt hos olika myndigheter.

SIV förefaller vara en lämpligare myndighet att informera bolagen och överlägga med dem på sätt som angivits i avsnitt 7.1. SIV är också den myndighet som är mest lämpad för att göra de skälighetsbedömningar som ibland måste göras. Ärendena torde ofta fordra ingående kunskap om situationen i olika länder och rör alltså frågor som verket ändå möter i sin ordinarie verksamhet. Också de bevisprövningsfrågor som kan bli aktuella

är av den art som SIV har att ta ställning till i sin dagliga verksamhet. Med hänsyn till att SIV i sina olika ärenden mycket ofta får ta ställning till eller informeras om olika typer av förfalskade pass och viseringar är verket väl skickat också att bedöma om en dokumentförfalskning varit så välgjord att det inte kan begäras att transportören skulle avslöja den. Självfallet har verket också möjlighet att rådgöra med såväl enskilda polismyndigheter som rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter när så erfordras. Övervägande skäl talar därför för att SIV får befogenhet att handlägga frågor rörande föreläggande av vite.

För att minska onödig tidsutdräkt bör befälhavaren på fartyg eller luft- fartyg tillhöriga det aktuella transportföretaget genom en särskild bestäm- melse bemyndigas att ta emot delgivning m.m. i ärende om föreläggande av vite.

Hänvisningar till S7-3

7.4. Utdömande av vite

Förhoppningsvis får redan viteshotet eller i vart fall ett förelagt vite sådan effekt att ett utdömande inte blir aktuellt. Erfarenheterna från Västtysk- land talar starkt i denna riktning. I den mån det blir aktuellt med utdö- mande bör denna fråga hanteras i den i viteslagen (1985: 206) föreskrivna ordningen. Det blir därför SIV som har att väcka talan om utdömandet hos länsrätten. Frågorna om utdömande av vite innehåller dock ofta känsliga ställningstaganden som rör den svenska flyktingpolitiken och ibland också förhållandet till främmande makt. Det är därför lämpligt att föreskriva att regeringen skall lämna SlV tillstånd till att talan får föras om utdömande av vite. Sådant tillstånd måste då sökas varje gång det blir aktuellt med utdömande av ett vitesbelopp.

Det är en allmänt vedertagen princip att en domstol som prövar en fråga om vite kanjämka vitet (jfr prop. 1984/85: 96 s. 55 D. Så bör kunna ske även i nu aktuella fall. Ett skäl att jämka vitet kan naturligtvis vara att det från början har satts för högt. Det kan också finnas skäl att jämka ett vitesbe- lopp därför att det med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ter sig orimligt att döma ut vitet t.ex. för att transporten — trots att den omfattas av föreläggandet — inte är av den karaktären att den bör drabbas av en sanktion. Det bör dock understrykas, att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt att låta frågan om utlänningen tillåts stanna i Sverige få inverka på själva vitesfrågan. Vitesföreläggandet riktar sigju mot att man låter en person som saknar de handlingar som enligt svensk lag behövs för inresa i Sverige medfölja till riket. Vite bör inte heller dömas ut, om transportören kan visa att han vidtagit rimliga säkerhetsåtgärder men lurats av en välgjord förfalskning. Det är inte för sådana fall som sank- tionen är avsedd utan för de fall där transportören medvetet eller genom bristande kontroll åsidosätter föreläggandet mot att föra vissa utlänningar till Sverige. Transportörcn bör därför inte bli betalningsansvarig i de fall där utlänningen företett en så välgjord förfalskning. att det inte kan läggas transportören till last att han lät lura sig av den. Det måste dock åvila transportören att visa att de kontrollåtgärder han Vidtagit varit tillräckliga.

7.5. Indrivning

Som tidigare påpekats torde redan Vitesföreläggandet i sig ofta ha avsedd effekt. Det lär därför inte bli särskilt vanligt att döma ut viten på grund av överträdelse av de nu införda bestämmelserna. 1 de fall utdömande ändå behöver ske. bör man i allmänhet kunna räkna med att transportören frivilligt betalar det utdömda beloppet. Detta hindrar dock inte att man måste tillse att det finns effektiva medel att driva in fordringar om betal- ning ändå skulle utebli. Härvid måste man lägga märke till att många transportörer i stort sett saknar tillgångar i Sverige. Det är därför viktigt att det finns möjligheter att ingripa beträffande just den egendom som i vart fall tidvis finns i Sverige, nämligen'fartyg eller flygplan. Det är möjligt att man för att nå verklig effekt också bör införa en möjlighet att kvarhålla ett fartyg/luftfartyg till dess säkerhet ställs för att ett utdömt vite fullgörs.

Beträffande järnvägsfärjor innehåller överenskommelsen om den inter- nationella järnvägstrafiken. det s.k. Cotif—fördraget (i kraft den 1 maj 1985), regler dels för persontrafik, dels för godstrafik. Fördraget görs tillämpligt på en internationell järnvägslinje genom att linjen anmäls till organisationen, som förtecknar och offentliggör de linjer som omfattas av avtalet. Det görs upp en lista för linjer som omfattas av reglerna för persontrafik och en för linjer som omfattas av reglerna för godstrafik. Då det gäller möjligheterna att driva in utdömda avgifter innehåller Cotif-för- draget en artikel (art. 185 3) som hindrar kvarstad och utmätning av utländsk järnvägsmateriel. däri inbegripet järnvägsfärja, på grund av svenskt beslut härom.

Vidare finns inskränkningar i rätten att belägga luftfartyg i regelbunden trafik med kvarstad, se lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg. Denna lag gäller dock endast i förhållande till vissa stater.

För främmande statsfartyg gäller slutligen vissa inskränkningar beträf- fande möjligheten att vidta utmätning, kvarstad eller annan handräckning enligt lagen (1938: 470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. Det bör noteras att ett fartyg, som huvudsakligen används i kommer- siell drift. inte kan betraktas som statsfartyg.

Man kan överväga, om man skall låta vitesbeslutet få verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Med undantag för vissa beslut enligt lagen (1976: 66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och byggnadslagen (19471385) gäller dock, att beslut om vite får verkställas först sedan det vunnit laga kraft. Med hänsyn till de stora belopp det nu är fråga om och till att det nog kan antas att indrivningsåtgärder endast undantagsvis torde bli aktuella, förefaller det för närvarande inte finnas tillräcklig anledning till sådana åtgärder. Även frågan om rätt att kvarhålla fartyget/flygplanet bör tills vidare få anstå. Det kan dock bli aktuellt att återkomma i dessa avseenden om det visar sig att det nu föreslagna systemet inte blir tillräckligt effektivt.

8. Skyldighet att medföra utlänning från Sverige

För att ytterligare understryka vikten av att utlänningar utan föreskrivna handlingar inte transporteras till Sverige bör de sedan lång tid tillbaka gällande reglerna om skyldighet för transportören att kostnadsfritt återföra utlänning effektiviseras. Detta kan lämpligen ske genom att den tidsregel som finns i 82 & UtlL tas bort. Tidsfristen var motiverad på den tid när varje fråga om avvisning kunde avgöras snabbt men utgör nu ett onödigt långtgående inskränkning i transportörens ansvar.

Det kan också noteras att det i fråga om luftfartyg finns bestämmelser om en transportörs skyldighet att ta med en passagerare tillbaka igen i Annex 9 till Chicagokonventionen (jfr s. 15"). Denna skyldighet upphör enligt punkt 3.35.l först när passageraren i fråga definitivt har tillåtits komma in i landet. De nu gällande svenska bestämmelserna är därför betydligt mer förmånliga för transportbolaget än vad som är nödvändigt med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden.

Det bör också övervägas om inte effektivare metoder bör tillgripas för att framtvinga återtransporten. F.n. har man möjlighet att förelägga farty- gets/luftfartygets befälhavare vid vite att medta passageraren, men om befälhavaren vägrar. saknar myndigheterna i praktiken ofta möjlighet att ingripa mot honom. En första åtgärd bör därför bli att utsträcka möjlighe- ten att meddela vite till att gälla även innehavaren. En ytterligare åtgärd skulle kunna vara att ge de svenska myndigheterna rätt att kvarhålla fartyg eller luftfartyg till dess befälhavaren går med på att ta tillbaka ifrågavaran- de passagerare. En annan möjlighet är att införa en skyldighet för transpor- tören att ersätta staten kostnaden för transport med annat fartyg/luftfartyg. Detta senare system kan medföra vissa bevisproblem beträffande vem som bar skulden till den uteblivna transporten. Som innehavare måste i detta sammanhang dock räknas inte bara ägaren eller den som annars äger att bestämma över transportmedlet utan också annan som rent faktiskt kan besluta i den aktuella frågan. t. ex. ett bolags platschef. Några allvarligare invändningar förefaller därför inte kunna riktas mot en regel om ersätt- ningsskyldighet. Man riskerar då inte heller, vilket Skulle vara fallet om fartyg eller luftfartyg kvarhålls. att störa den allmänna samfärdseln. Mot bakgrund av det anförda föreslås därför införande i 99 & UtlL av en regel om ersättningsskyldighet.

9. Fingeravtryck och fotografi

Som tidigare framhållits är det av stor vikt att en utlännings identitet kan fastställas. En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kon- trollen av vilka utlänningar som tillåts resa in i Sverige. En falsk identitet gör vidare det i det närmaste omöjligt att kontrollera om en asylsökande utlänning redan fått skydd i ett annat land. Även vid verkställighet av avvisnings— och utvisningsbeslut är det givetvis viktigt att en säker identifi- ering kan göras.

Ett äkta pass är naturligtvis en fullgod och säker identifiering. Det har

6 Riksdagen I985/86. I saml. Nr l33

dock, som påpekats på flera ställen i denna promemoria, under senare år blivit allt vanligare att asylsökande kommer till landet helt utan identitets- handlingar eller med förfalskade sådana. Det är inte heller ovanligt att en utlänning gör sig av med sitt pass efter inresan.

För att motverka de nämnda svårigheterna används vissa andra metoder för att möjliggöra en identifiering, nämligen tagande av fingeravtryck samt fotografering.

I kungörelsen (1947: 950) om fingeravtryck m.m. finns bestämmelser om att fingeravtryck och fotografi får tas av utlänningar i vissa fall. Detta gäller dels om utlänningen tagits i förvar på grund av att fråga uppkommit om hans avvisning eller utvisning (] ä 1 st 4 p.), dels om utlänningen vid ankomsten till riket inte tillförlitligen kan styrka sin identitet (] ä 2 st.).

Bestämmelsen tillämpades länge på så sätt att sådana åtgärder vidtogs beträffande såväl den som sökte uppehållstillstånd vid gränsen som av den som gjorde detta först efter en tids vistelse i landet. allt givetvis under förutsättning att vederbörande inte kunde styrka sin identitet. Detta förfa- ringssätt är också helt i linje med stadgandets syfte.

Under senare tid har emellertid viss tveksamhet uppkommit beträffande rätten att ta fingeravtryck och fotografi annat änjust vid gränsen. Hur klart syftet med bestämmelsen än må vara, talarju författningstexten endast om den som vid gränsen inte kan styrka sin identitet. Det kan naturligtvis hävdas att den som saknar riktiga identitetshandlingar när han väl befinner sig inne i landet med stor sannolikhet inte hade sådana vid gränsen. Fullständig säkerhet kan dock inte anses gälla i detta avseende.

För att säkerställa att fingeravtryck och fotografi kan tas i samtliga fall där detta är nödvändigt för identifiering av utlänningar bör därför en direkt bestämmelse härom införas för de fall som nu kan anses som tveksamma. Det är dock viktigt att en sådan regel inte får som konsekvens att polisen anser sig ha befogenhet att ta fingeravtryck och fotografi på en utlänning, enbart därför att denne vid en kontroll visar sig sakna fullgoda identitets- handlingar. Detta skulle utgöra ett allvarligt hot mot integriteten. Det finns inte heller någon anledning att införa en sådan kontrollapparat för att uppnå de syften som ligger bakom önskemålet om en ändring. Precisering- en av bestämmelserna bör därför endast gälla den som efter ankomsten till Sverige söker uppehållstillstånd efter att redan ha vistats i landet en tid.

Den nuvarande regleringen av möjligheten att ta fingeravtryck på utlän- ningar står inte i överensstämmelse med regeringsformens normgivnings- principer. Man har vidare under senare år strävat efter att samla alla bestämmelser angående utlänningars inresa och vistelse i samt utresa från Sverige i den särskilda utlänningslagstiftningen. Det är därför lämpligt att, samtidigt som den föreslagna utvidgningen av rätten att ta fingeravtryck och fotografi görs. föra in samtliga särbestämmelser om fingeravtryck m.m. på utlänningar i utlänningslagen.

Två nya paragrafer bör därvid införas. Den grundläggande bestämmel- sen. om fingeravtryck och fotografi av den som vid ankomsten eller vid senare gjord ansökan om uppehållstillstånd inte kan styrka sin identitet, hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 5 och 8 a få. Den bör därför placeras som 8 b 5. De särskilda bestämmelserna rörande utlänning

som tas i förvar etc. bör lämpligen placeras i samband med bestämmelser- Prop. 1985/86: 133 na om förvar som 50 a &. En viss modernisering av reglerna bör också göras.

Beträffande asylsökande utlänningar är det möjligt att man, för att uppnå största möjliga effektivitet i identifieringsprocessen och också undvika besvärliga gränsdragningsproblem beträffande när en asylsökande tillför- litligen styrkt sin identitet, efter danskt mönster borde införa en bestäm- melse om att fingeravtryck och fotografi alltid skall tas av alla asylsö- kande. Det är också möjligt att en sådan allmän regel i viss utsträckning skulle vara att föredra framför en selektiv regel. Dessa säkerhetsåtgärder skulleju då inte utpeka någon som mindre tillförlitlig. Nackdelarna med ett sådant system, framför allt ett onödigt omfattande registreringssystem,

' förefaller dock överstiga fördelarna.

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m. m.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgivits av justitiekanslern (JK). rikspolisstyrelsen (RPS), sjöfartsverket. luftfartsverket. generaltull- styrelsen, riksskatteverket, statens invandrarverk (SIV), hovrätten för Västra Sverige. kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Östergötlands län, länsstyrelsen i Malmöhus län. polismyndigheterna i Stockholm, Katrine- holm. Malmö. Trelleborg, Ystad och Göteborg. riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund (advokatsamfundet). Landsorganisationen iSverige (LO), Föreningen Sveriges Länspolischefer, Föreningen Sveriges polischefer. Statens järnvägar (SJ), Sveriges redareförening. SAS. Svensk pilotförening. Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty). Svenska Röda Korset (Röda Korset) och Sveriges frikyrkoråd.

Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB). Medborgarrätts- rörelsen (MRR) och FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) har inkommit med yttranden.

] Sammanfattning av remissinstansernas inställning

Ungefär hälften av remissinstanserna, däribland det stora flertalet av de myndigheter som yttrat sig över förslagen. tillstyrker i huvudsak dessa eller lämnar dem utan erinran. Den andra hälften av remissinstanserna är

emellertid starkt kritisk till de föreslagna ändringarna i utlänningslagen (UtlL).

Förslagen tillstyrks i sin helhet av polismyndigheterna [ Stockholm. Katrineholm. Malmö och Göteborg. Polismyndighetcni Katrineholm ifrå- gasätter dock om bestämmelsen om vitessanktion mot transportföretag blir tillräckligt effektiv om kriteriet "en icke obetydlig omfattning” tas med.

Förslagen lämnas också utan erinringar av JK, genera/tullstyreIsen. riksskatteverket (som dock endast uttalar sig beträffande vad som i prome- morian sägs om indrivning). hovrätten för Västra Sverige och kammarrät- ten [Jönköping. JK säger sig dock inte vara övertygad om att vite är det mest ändamålsenliga sättet att komma till rätta med den okontrollerade flyktingströmmen till Sverige. JK är också något tveksam till om en vites- sanktion står i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt Chicago- konventionen. Hovrätten anser emellertid att ändringarna bör kunna med- föra en viss effektivisering av utlänningskontrollen. Kammarrätten finner att det i och för sig är beklagligt. att man måste införa en regel om viten mot transportföretag men anser att en sådan ibland kan bli nödvändig. Också länsrätten i Östergötlands län, som inte gör några flyktingpolitiska värderingar av förslaget. finner det ändamålsenligt från allmän effektivi-

tetssynpunkt. Länsrätten har vissa synpunkter på utformningen av be- stämmelserna.

Även RPS, SIV, Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer tillstyrker i princip förslagen men har vissa ändrings- och kompletteringsförslag. Dessa myndigheter ifrågasätter bl.a. om det företagna vitessystemet blir tillräckligt effektivt om den föreslagna undan- tagsregeln i 98 a & tas med och anför också att det är olämpligt att ålägga transportföretagen en sådan urvalsfunktion som egentligen bör åvila myn- digheter.

Polismyndigheterna i Trelleborg och Ystad är i och för sig positiva till att sanktioner mot transportföretag införs men ifrågasätter effektiviteten i det föreslagna systemet. De framför också vissa kompletteringsförslag.

Länsstyrelsen i Malmö samt LO tillstyrker förslagen. utom såvitt avser den föreslagna vitessanktionen i 98 a &. Båda instanserna är i och för sig positiva till att åtgärder vidtas för att komma till rätta med de i promemo- rian framhållna problemen men kan inte acceptera den föreslagna lösning- en. Länsstyrelsen har också visst ändringsförslag rörande reglerna om fingeravtryck och fotografi.

Sjöfartsverket tar inte direkt ställning till förslagen men utgår ifrån att vitesföreläggande endast kommer att användas i uppenbara fall av överträ- delse av lagstiftningen och att det ges en omfattande information till transportföretagen om hur de lämpligen bör bete sig.

JO anför att "ett sanktionssystem som det föreslagna medför en över- hängande risk för att många sådana utlänningar som avses i 3. 5 och 6 55 UtlL inte kommer att få möjlighet att söka asyl i Sverige och att ett sådant system kan komma att strida mot de av riksdagen antagna riktlinjerna för den svenska flyktingpolitiken” samt avstäri övrigt från att framföra några synpunkter på förslaget.

SJ har ingående redogjort för flera negativa följder för den av SJ be- drivna färjetrafiken samt aktualiserat olika problem.

Svensk pilotförening har påpekat att bestämmelser, som kan stå i strid med gällande säkerhetsbcstämmelser. ej får införas.

Luftfartsverket (yttrar sig ej över förslagen angående fingeravtryck och fotografi samt delgivningsbestämmelsen). advokatsamfundet, Sveriges re- dareförening (yttrar sig inte över förslaget angående fingeravtryck och fotografi), SAS (samma inskränkning som beträffande luftfartsverket). Rädda barnen (dito), Svenska flyktingrådet, Amnesty (uttalar sig endast beträffande den föreslagna 98 a 5). Röda korset, Sveriges frikyrkoråd, RIB och MRR (yttrar sig endast beträffande förslaget avseende vitesföreläg- gande) är mycket kritiska mot framför allt förslaget om möjligheten till vitesföreläggande gentemot transportföretagen och avstyrker bestämt att de i promemorian framlagda förslagen genomförs. Som huvudsakligt argu- ment anförs att ett genomförande av förslagen i hög grad skulle försvåra för flyktingar att söka skydd undan förföljelse och även strida mot den generösa flyktingpolitik som Sverige hitintills tillämpat.

UNHCR anser att den föreslagna vitessanktioncn i 98 att skulle få negativa effekter för asylsökande och att problemet med irreguljära flyktingrörelser skall mötas med lämpliga överenskommelser med första asylländerna och inte genom att placera bördan på transportföretag.

2 Argumentation rörande promemorians olika förslag

Utöver remissinstansernas allmänna inställning, som angetts i avsnitt 1, har mer ingående argument och särskilda synpunkter framförts på och i anslutning till promemorians olika förslag.

2.1 Möjlighet till vitesföreläggande mot transportföretag (98 a %)

SIV anför i denna fråga att det inte är "vare sig lämpligt eller praktiskt möjligt att ålägga transportbolagen en urvalsfunktion i fråga om skilda flyktingkategorier. För att inte inbjuda till missförstånd bör 98a & andra stycket helt utgå ur den föreslagna lagtexten. l motivuttalanden kan lämpli- gen ges anvisningar till invandrarverket i dess funktion som sakmyndighet och föreslagen vitesföreläggande myndighet."

RPS anser att det föreslagna andra stycket i 98 a 5 kan komma att tolkas som en uppmjukning av den förpliktelse, som enligt Chicagokonventionen åligger flygbolagen, att kontrollera att en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet. RPS ifrågasätter därför. om inte ifrågavarande stycke bör utgå och anför. "SlV bör, när fråga uppkommer om ett vitesföreläggande, ändå kunna väga in ett sådant förhållande och avstå från att förelägga transportören vite om transporten varit nödvändig för passagerares personliga säkerhet. . . Transportföretaget kan omöjligen ha kompetens att kunna avgöra om en utlänning över huvud taget är i behov av skydd och om han i så fall kan påräkna det i ett tredje land, där han befinner sig. Det måste också ifrågasättas om transportörer genom kontakter med svenska myndigheter eller med UNHCR skall kunna avgö- ra sådana frågor. Frågan är om inte ett sanktionssystem borde gälla gene- rellt, om man vill uppnå syftet med det." RPS har också vissa redaktionel- la synpunkter på förslaget.

Såväl RPS som SJV ifrågasätter om bestämmelsen, att regeringen måste ge tillstånd till att talan om utdömande av vite får väckas. bör finnas.

Polismyndigheten i Ystads polisdistrikt finner det osannolikt att man med nu förevarande förslag när det mål man egentligen syftar till. Bl. a. pekar polismyndigheten på att utformningen av andra stycket i 98 && skulle göra det omöjligt att vitesförelägga den som transporterar hit utlän- ningar från Polen. Liknande synpunkter framförs av polismyndigheten i Trelleborg. Denna polismyndighet anför bl.a. att det ej skulle vara stö- tande att ådöma trafikföretag böter eller utdöma vite för befordran av onödigt långväga asylsökande till Sverige när de saknar visum eller UT men att det föreslagna vitessystemet, som "förutsätter en vansklig pröv- ning genom trafikföretagct huruvida transporten skall anses nödvändig för utlänningens personliga säkerhet är olämpligt och orealistiskt".

Luftfartsverket gör bl.a. gällande att effekterna av förslagen skulle utgö- ra ett hinder för en rationell utveckling av trafikflyget och innebära att det svenska och skandinaviska trafikflyget får en ur konkurrenssynpunkt säm- re situation än flygföretagen på framför allt den övriga Europamarknaden.

Verket framhåller också att man innan lagstiftning införs måste avvakta det arbete på området som pågår mellan Europastaterna med biträde av IATA.

Sveriges redareförening är mycket kritisk mot förslaget som enligt för- eningen bygger på ett mycket ogenomarbetat material. Sammanfattnings- vis anser redareföreningen "att gränslinjerna mellan myndighetsåliggan- den och krav på trafikpersonalens uppgifter inte utretts tillräckligt i prome- morian, att man dåligt beskrivit de uppgifter som man enligt promemorian vill lägga på trafikföretagen och deras personal. att inget sagts om vad detta skulle kosta näringslivet och staten i form av utbildningskostnader. information etc. och att det är olyckligt att begränsa överklagandemöjlig- heterna.”

Röda korset anför att förslaget är oacceptabelt och stridande mot den traditionellt generösa flyktingpolitik Sverige har byggt upp under en lång följd av år och i vilken rättssäkerheten har en framträdande plats. Organi- sationen framhåller, att människor som är på flykt från sitt hemland måste få sin ansökan om skydd prövad av det landets myndigheter där de söker skydd och i enlighet med det landets lagstiftning. Röda korset påpekar också att det aldrig kan vara en förutsättning för erhållande av skydd att en utlänning innehar giltigt resedokument och visering samt att förslaget kan stå i strid med art. 14 i FN: 5 allmänna förklaring om de mänskliga rättighe- terna.

Liknande synpunkter anläggs av Rädda barnen. Svenska Flyktingrådet. Amnesty och Sveriges Frikyrkoråd. Rädda barnen anför bl.a. "Förslaget innebär att frågan om vilka asylsökande som skall få komma till Sverige överlåts åt internationella transportföretag, som under mycket kännbara ekonomiska hot skall utföra flyktingskapsprövningar på flygplatserna i de sökandes hemländer och på väg hit och att man därvid skall tillämpa kriterier. vilka är strängare än nu gällande utlänningslagstiftning. För- slaget innehåller vidare verklighetsfrämmande tankegångar om företagens kontrollmöjligheter. .. På detta sätt kommer flyktingar m.fl. att effektivt stoppas att fly från sina hemländer. Andra som med tillämpning av våra egna första asyllandsbestämmelser skulle få sin ansökan prövad här stop- pas på vägen. . . Om Sverige skulle införa de föreslagna sanktionerna kommer säkerligen andra länder att följa Sveriges exempel. Detta skulle få ytterst allvarliga följder för flyktingar och andra skyddsbehövande”.

Enligt advokatsamfundet skulle effekten av vitesregeln bli att flygbolag och rederier av rädsla för betungande ekonomiska sanktioner helt avstår från att transportera någon som inte har giltiga inreschandlingar. Samfun— det. som anser det verklighetsfrämmande att flygbolagen skulle ha någon som helst möjlighet att avgöra vem som är att betrakta som flykting, anser inte att det föreslagna undantaget i andra stycket av 98 a % kan "undanröja de allvarliga invändningar ur humanitär och flyktingrättslig synpunkt som måste resas mot lagförslaget”. Samfundet erinrar också om den tidigare nämnda art. 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Slutligen anser samfundet att förslagen skulle få orimliga konsekvenser för ifrågavarande transportföretag, eftersom transportören i det sista ledet ensam får bära ansvaret för bristande kontroll i tidigare led från såväl andra transportföretags som statens sida.

SAS grundar sitt ställningstagande på att nuvarande problem beror på förhållanden utanför flygbolagens kontroll. Bl.a. anför SAS att de förfa- randen som används med organiserade resor med förfalskade eller manipu- lerade pass, där passen samlas in av organisatörerna under resan. inte kan stävjas genom lagändring såvida inte flygbolagen åläggs en skyldighet att kopiera samtliga passagerares pass och viseringar, vilket är omöjligt. SAS hänvisar också till att viseringshandlingarna för Australien, Canada. USA och Västtyskland håller mycket hög kvalitet, vilket gör dem svåra att förfalska. SAS anser det också olyckligt att svenska myndigheter i prakti- ken överlåter offentligrättslig myndighetsutövning till flygbolagen samt att det i vart fall bör åligga den myndighet som skall utdöma vitet att visa att flygbolaget ej vidtagit de åtgärder vilka på dem ankommer.

MRR anför. att den föreslagna lagstiftningen lägger en orimlig utred- ningsplikt på transportörer samt att det måste "anses oriktigt att Sverige flyttar uppgifter att tillämpa de asylrättsliga reglerna från svenska myndig- heter över till enskilda transportföretag. Sverige måste självt ta ansvaret för hur asylrättcn skall tillämpas vid våra gränser".

SIV, RPS och länsrätten i Östergötlands län har vissa redaktionella synpunkter på utformningen av 98a &. Länsrätten anser också. mot bak— grund av att föreläggande enligt denna paragraf är en oprövad form av tvångsingripanden att det skulle vara lämpligt att själva föreläggandet kan överklagas. Härutöver anför länsrätten att vitesföreläggande bör kunna göras gällande med omedelbar verkan.

Enligt LO innehåller den föreslagna paragrafen krav på transportföretag

som knappast kan anses ligga inom deras kompetensområde eller vara möjligt att praktiskt utföra.

2.2 Den särskilda delgivningsregeln (98 b &)

RPS och hovrätten för Västra Sverige förutsätter att avsikten är att del- givning skall kunna ske med alla befälhavare på fartyg eller flygplan tillhöriga det aktuella transportföretaget. Hovrätten föreslår därför en smärrejustering av lagtexten.

Länsrätten i Östergötlands län anser inte att det i promemorian fram- förda skälet för specialregeln, att undvika onödig tidsutdräkt. är ett till- räckligt starkt skäl för att införa en sådan regel.

2.3 Slopande av tidsgränsen m.m. i 82 & samt utvidgad ersättningsskyldighet (82 och 99 åå)

SAS anför att "om beslut om avvisning ej verkställs inom en vecka är anledningen härtill oftast tveksamhet hos polismyndighet eller invandrar- verket huruvida utlänningen skall avvisas eller ej” och att det ej är accep- tabelt att belasta transportören med denna kostnad.

RPS ifrågasätter om skyldigheten att medföra en utlänning skall vara inskränkt till de fall där denne avvisas och om inte även utvisningsfall bör omfattas av paragrafen, i vart fall om utvisningen sker inom en viss tid efter ankomsten till Sverige. Såväl RPS som Sjöfartsverket framför också vissa synpunkter på begreppet innehavare.

Länsrätten i Östergötlands län förordar att vitesföreläggande enligt 82 5 skall kunna göras gällande med omedelbar verkan samt att de då skall kunna överklagas. Länsrätten föreslår också ytterligare effektivisering av bestämmelserna i 99 &.

Generalta/[styrelsen ifrågasätter om inte bestämmelsen i 99 & bör göras flexibel i likhet med bestämmelsen i 66 å tullstadgan (l973: 671).

Beträffande 99 & anför SAS att bestämmelsen förefaller onödig då ”po- lismyndigheten i nuläget ofta beslutar att avvisning skall ske med annat flygbolag än det som transporterade utlänningen till Sverige. Kostnaden för utlänningens resa från Sverige fördelas då enligt IATA-resolution 70l bland de flygbolag som utfört transporten till Sverige". Sveriges redareför- ening som i och för sig avstyrker förslaget. har anfört att det föreslagna tillägget till 99% kompletteras med en föreskrift om att sådan transport skall ske med billigaste möjliga lägenhet.

2.4 Fingeravtryck och fotografi (8 b och 50 a 55)

Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter om inte den föreslagna bestäm- melsen om tagande av fingeravtryck i samband med förvarstagande (50 a 5) medför en utvidgning i förhållande till de bestämmelser som för närvarande gäller.

RIB anför att ett införande av bestämmelserna i UtlL kan leda till ett rutinmässigt fingeravtryckstagande. Eftersom tagande av fingeravtryck i många länder är ett led i brottmålsproceduren kan de asylsökande uppfatta det som att de behandlas som kriminella av de svenska myndigheterna. Även advokatsamfundet. Svenska Flyktingrådet och Sveriges Frikyrkoråd hänvisar till att tagande av fingeravtryck och fotografi närmast hör hemma i brottmålsproceduren och kan uppfattas som integritetskränkande.

Flera remissinstanser förordnar att fingeravtryck får tas i större omfatt- ning än enligt förslaget. Länsstyrelsen iMalmö/tus län anför ”Från såväl kontrollsynpunkt som från utredningssynpunkt torde det vara av vikt att en utlännings identitet kan fastställas. Det är dock av stor betydelse att detta sker på ett sådant sätt att förfarandet inte upplevs som diskrimineran- de". Länsstyrelsen förordar därför att fingeravtryck och fotografi får tas av utlänning som vid ankomsten till riket eller efter ankomsten ansöker om uppehållstillstånd. RPS anför att "möjligheten (att ta fingeravtryck och fotografi) bör omfatta alla asylsökande. dvs. även i sådana fall där identite- ten till synes” är klar. Erfarenheten har nämligen visat att ett ganska stort antal asylsökande avviker från de av SIV upprättade utredningsförlägg- ningarna. . . . Det finns skäl att misstänka att många av de som har avvikit ansöker om uppehållstillstånd i ett annat polisdistrikt och i en annan identitet". Liknande uppfattningar framförs av SIV, polismyndigheter/za i Malmö och Trelleborg samt avföreningarna Sveriges länspolischefer och Sveriges polischefer.

3 Nya förslag från remissinstanserna

Flera remissinstanser har i sina yttranden framlagt förslag om ytterligare åtgärder i syfte att underlätta utredning och beslutsverkställighet i ärenden om uppehållstillstånd.

3.1 Omhändertagande av pass

RPS , SI V och polismyndigheterna [ Katrineholm, Malmö, Trelleborg, Ystad och Göteborg har anfört att bestämmelser bör införas som gör det möjligt för polismyndigheten att omhänderta en asylsökandes passhand- ling och behålla denna till dess utredningen slutförts.

RPS anföri detta avseende: "I samband med utredning av ett asylärende är det nödvändigt att ha tillgång till en utlännings passhandling. Erfarenhe- ten har visat att asylsökande utlänningar har en benägenhet att göra sig av med sina passhandlingar i olika skeden av ärendenas handläggning. Detta sker dels för att undanröja bevis om tidigare vistelse i ett annat land. dels för att försvåra eller omöjliggöra verkställighet av ett avlägsnandebeslut.” Polismyndigheten i Katrineholm jämför ett sådant omhändertagande med det överlämnande av pass som en svensk medborgare får göra om han ansöker om visering hos en utländsk myndighet. Denna polismyndighet. liksom polismyndigheten i Göteborg, framhåller också lämpligheten av att ett särskilt identitetskort lämnas till de asylsökande.

3.2 Husrannsakan m. m.

Polismyndigheterna [ Stockholm, Katrineholm och Malmö har. under åberopande av att det inte är ovanligt att en asylsökande utlänning påstår att han saknar pass eller annan identitetshandling trots att sådana finns i hans bagage, föreslagit att polismyndigheten ges rätt att företa husrannsa- kan för att söka finna sådana handlingar.

Polismyndigheten i Malmö föreslår också att polisen får rätt att vid en utlännings inresa i Sverige säkra ett belopp motsvarande kostnaden för vederbörandes återresa.

3.3 Övrigt

Polismyndigheten i Stockholm föreslår att fartyg eller luftfartyg skall kun- na kvarhållas till dess innehavaren ställt pant för förelagt vite samt ifråga- satt om inte transportbolagen också bör ha skyldighet att svara för ev. bevakningspersonals resekostnader.

Polismyndigheten i Ystad anser att det bör införas en vitessanktion mot befälhavaren på ett fartyg om denne vägrar att samla in och. till polismyn- digheten överlämna pass.

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Härigenom föreskriVS i fråga om utlänningslagen (1980: 376)' dels att 68, 71, 72, 82 och 90 åå skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer. 8 b. 8 c, 50 a, 65 a. 65 b och 89 a 55 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

' Lagen omtryckt 1984: 595.

Föreslagen lydelse

8bå

Om en utlänning ansöker om up- pehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller därefter,får polismyn- digheten omhänderta hans pass i avvaktan på att utlänningenjär till- stånd att vistas här eller lämnar landet.

8cå

50a

Polismyndigheten får ta en utlän- nings fingeravtryck och fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter. ansöker om uppehållstillstånd eller om utlän- ningen vid ankomsten till riket inte kan styrka sin identitet.

i?

Om förutsättningar för förvarsta- gande enligt 505första stycket fö- religger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fo- tografi.

65aå

Om den som överklagar ett be- slut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet, får verket upp- mana klaganden att lämna upp- gifter i dessa avseenden.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

65bå

Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya ontständiglteter eller av någon annan anledning, får ver- ket ändra beslutet om det inte blir till nackdelför utlänningen.

Omprövning får ske även om be- slutet överklagas hos regeringen. Sedan invandrarverket har över- lämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande från verket.

68å'

Beslut av förvaltningsmyndig- heter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i 63, 65. 66, 66 a, 67 och 90 åå.

Beslut av förvaltningsmyndig- heter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som

anges i 63. 65. 66. 66 a. 67, 89 a och 90 åå.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

7lå

Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 å inte kan verkställas eller finns det annars skäl för att beslutet inte längre skall gälla vare sig det har verkställts eller inte. får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge att utlänningen får uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 el- ler 43 å överlämnats till statens in- vandrarverk och finner invandrar- verket att beslutet inte bör verkstäl- las. skall verket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

7

' Senaste lydelse 1985: 425.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 el- ler 4355 har överlämnats till statens invandrarverk, skall invandrarver- ket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verket finner att beslutet inte bör verkstäl- las. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till in- vandrarverket enligt 89 a å.

å

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd,får verket samti- digt upphäva ett mot samma per- son meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Nuvarande lydelse

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 el- ler 29 5 eller utvisning enligt 38 å överlämnats till statens invandrar- verk enligt 85. 86 eller 895 eller övertagits av invandrarverket enligt 90 aå och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller beslu- ta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller an- stånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av rege- ringen endast då invandrarverket med stöd av 69? har överlämnat verkställighetsärendet till regering- en eller då verkets beslut har över- klagats enligt 90 ä.

8

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen. får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Föreslagen lydelse

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29,6 eller utvisning enligt 3855 överlämnats till statens invandrar- verk enligt 85. 86 eller 89 ä', får in- vandrarverket upphäva beslutet el- ler besluta anstånd med verkstäl- ligheten om verketfinner att beslu- tet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 (1.6 eller övertagits av invandrar- verket enligt 90 a 5.

Frågor om upphävande av beslut som anges iandra stycket eller an- stånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av rege- ringen endast då invandrarverket med stöd av 695 har överlämnat verkställighetsärendet till regering- en eller då verkets beslut har över- klagats enligt 90.6.

&

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg cller luftfartyg. får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat far- tyg eller luftfartyg med samma in- nehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 &, om utlänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex må- nader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77—80 åå inte får sändas.

89:15

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85— 8755får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invand- rarverk. Även beslut att inte över- lämna ett verkställighetsärende en- ligt 895 får överklagas av utlän-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ningen [ samma ordning underför- utsättning att fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkstäl- las eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighetsärendet till invandrarverket. lnvandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. lnvandrarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall in- ställas samt även skyndsamt pröva besvären.

90.5

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får över— klagas av utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 å eller om ärendet har över- lämnats på annan grund eller över- tagits enligt 90a & och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 & skall föran- leda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får över- klagas av utlänningen. om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 &. Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annan grund eller övergått enligt 89 aå eller övertagits enligt 90 a & och utlän- ningen i ärendet har anfört omstän- digheter som enligt 85 eller 865 skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Denna lag träderikraft den ljuli 1986. Bestämmelserna i 82 å i dess nya lydelse tillämpas inte beträffande utlänning som ankommit till Sverige dessförinnan.

2 Förslag till

lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

l & Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 åå utlänningslagen (1980: 376) eller i utlänningsförordningen (19802377) överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

2 & Statens invandrarverk prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall invandrarver- ket avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att invandrarver- ket har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas. om den inom överklagandetiden har kommit in till regeringens kansli. I sådana fall skall skrivelsen vidarebe- fordras till invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till kansliet.

35 Om skrivelsen inte avvisas enligt 2 &, skall statens invandrarverk överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till regeringen.

4 5 Om statens invandrarverk efter överklagande ändrar sitt beslut så som den klagande begär, skall överklagandet inte leda till ytterligare åtgär- der_. I så fall tillämpas inte 2 och 3 5.5.

Andrar invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligt 2 5.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1986 och gäller till utgången av år 1986.

Innehåll Prop. 1985/86: 133

Sid. Propositionen ................................................ l Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1 Propositionens lagförslag ...................................... 2 1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376) ......... 2 2. Förslag till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m.m. 6 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-02-13 ......... 7 1 Inledning .................................................. 7 2 Utgångspunkterna för mina förslag ........................... 8 3 Allmän motivering ......................................... 10 3.1 Klagomöjlighet i verkställighetsärenden ................... 10 3.2 Omhändertagande av pass ............................... 15 3.3 Tagande av fingeravtryck och fotografi .................... 17 3.4 Transportörers skyldighet att medföra en utlänning från Sverige ................................................ 19 3.5 Omprövning ........................................... 21 4 Upprättade lagförslag ....................................... 25 5 Specialmotivering .......................................... 25

5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (19801376) . . . . 25 5.2 Förslaget till lag om ingivande av besvär över statens invand- rarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980:376')m.m. ....................................... 31 6 Hemställan ................................................ 32 7 Beslut .................................................... 32 Utdrag ur lagrådets protokoll 1986-02-20 ........................ 33 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-03-13 ....... .. . 34 Bilaga 1 Sammanfattning av asylutredningens delbetänkande ..... 35 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över asylutredning- ens förslag ......................................... 38 Bilaga 3 Promemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transport- företag m.m. ....................................... 43 Bilaga 4 Sammanställning av remissyttrandena över promemorian 64 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag .......................... 71