SOU 1996:172
Licensavgift - en principskiss
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 16 november 1995 att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet (Ju 1995:11). Genom beslut den 22 november 1995 förordnades landshövdingen i Stockholms län Ulf Adelsohn till särskild utredare. Som experter har deltagit från och med den 1 februari 1996 Björn Blomqvist, ämnessakkunnig på Justitiedepartementet, departementsrådet Staffan Sandström och departementssekreteraren Yngve Engström, Närings- och Handelsdepartementet, departementssekreteraren Eva Thorsell, Inrikesdepartementet, fil. kand. Sayed Aly, Vägverket, direktör Peter Ander för Svenska Arbetsgivarföreningen, statsåklagaren Anna-Lena Dahlqvist, Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, revisor Klas-Erik Hjorth, Svenska Revisorsamfundet, bitr. länskronodirektör Susanne Holmström, Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län, polisöverintendenten Leif Jennekvist, Polismyndigheten i Stockholms län, direktör Hans Johansson, Företagarnas Riksorganisation, länsskattechefen Bert Lindberg, Skattemyndigheten i Stockholms län, professor Dan Magnusson, Internationella Handelshögskolan i Jönköping, ordförande Barbro Palmerlund, Fastighetsanställdas förbund, förbundsjuristen Irene Reuterfors-Mattsson, Svenska Kommunförbundet, fr.o.m. den 20 februari 1996 ombudsmannen Thomas Fredén, Landsorganisationen samt fr.o.m. den 25 juni 1996 avdelningsdirektör Peter Högberg, Riksskatteverket. Yngve Engström har fr.o.m. den 5 september 1996 entledigats som expert och fr.o.m. samma dag har som expert förordnats departementssekreteraren Herbert Silbermann, Närings- och Handelsdepartementet. Anna-Lena Dahlqvist har entledigats som expert fr.o.m. den 15 november 1996 och fr.o.m. samma dag har tf. statsåklagaren Gunnel Skeppholm, Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, förordnats som expert.
Som sekreterare har hovrättsassessorn Inger Söderholm anställts den 5 december 1995 och kammarrättsassessorn Lars Emanuelsson Korsell den 9 januari 1996.
Utredningen har antagit namnet Branschsaneringsutredningen.
Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Licensavgift – en principskiss.
Stockholm den 4 december 1996
Ulf Adelsohn
/Lars Emanuelsson Korsell
Inger Söderholm
Förkortningar
BNP Bruttonationalprodukt BRÅ Brottsförebygande Rådet KL Kommunalskattelagen (1928:370) LPP Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter LSK Lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter RF Regeringsformen RSV Riksskatteverket SIL Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt SNI Svensk näringsgrensindelning SOU Sveriges offentliga utredningar SRU Standardiserade räkenskapsutdrag VVFS Vägverkets författningssamling YTF Yrkestrafikförordningen (1988:1503) YTL Yrkestrafiklagen (1988:263)
Sammanfattning
I delbetänkandet diskuteras olika modeller för schablonbeskattning i branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Utredningen anser att en modell med licensavgift (licensavgiftsmodellen) är den bästa metoden. Licensavgiftsmodellen är här inriktad på taxibranschen, men avsikten är att denna form av beskattning skall kunna införas även i andra branscher. Licensavgiftsmodellen har flera syften. Ett huvudsyfte är att upprätthålla skattemoralen. Ett annat är att, till gagn för seriösa företag, minska effekterna av den illojala konkurrens som består i att oseriösa företag låter bli att redovisa och betala skatter och avgifter. Genom att tvinga de oseriösa företagen att betala ökar skatteinkomsterna. Om licensavgiftsmodellen införs i fler branscher som har problem med skatteundandragande kan på sikt de redan hederliga få sänkt skatt. Ytterligare ett syfte är därför att över huvud taget säkerställa beskattningen och uppbörden i aktuella branscher.
Förslaget om licensavgift skall ses mot bakgrund av det omfattande skatteundandragandet i branscher med stor andel kontanttransaktioner. Enligt utredningens bedömning fordras det kraftfulla tag för att komma till rätta med problemen. Det enda verkningsfulla alternativ som vid sidan av licensavgiftsmodellen står till buds är omfattande kontroll och reglering. Nackdelarna med ett kontrollsystem är att kostnaderna för driften av ett sådant system drabbar den i dag seriöse företagaren på samma sätt som den oseriöse. Därtill tar ett effektivt och, som en konsekvens av detta, omfattande kontrollsystem – som ändå aldrig kan bli vattentätt – stora offentliga resurser i anspråk. Dessutom finns det en gräns för hur långt resurserna räcker för en utökad kontroll. Taxibranschen är en bransch som har stora problem med ekonomisk brottslighet. Utredningen föreslår att ett lagförslag om licensavgift utarbetas för taxibranschen enligt följande riktlinjer. ! Som villkor för att driva taxirörelse ställs ett lägsta krav på betalning av skatter och avgifter i verksamheten. Kravet uttrycks på det sättet att den skattskyldige månatligen skall redovisa och betala skatter och avgifter som lägst motsvarar en licensavgift för varje taxibil som används
i taxitrafik. Uppgår skatterna och avgifterna till detta belopp eller ett högre belopp anses licensavgiften betald. Uppgår inte de redovisade och betalda skatterna och avgifterna till licensavgiftens storlek måste en faktisk licensavgift betalas in så att de sammanlagda betalningarna når upp till det månatliga kravet på inbetalningar (licensavgiften). Den faktiskt inbetalda licensavgiften är då en avgift som måste betalas för att få driva verksamheten. ! Licensavgiften bestäms efter det antal fordon som ett taxiföretag har i trafik och hur fordonen används. ! Nivån på licensavgiften skall beräknas med sådana marginaler att den seriöse företagaren inte skall behöva betala någon licensavgift. ! Som bevis på att skatter och avgifter har betalats får taxiföretaget månatligen ett licensmärke som skall fästas på fordonet. ! Betalas inte licensavgiften återkallas trafiktillståndet.
Varje månad skall skatter och avgifter redovisas och betalas. Vid samma tillfälle skall en avräkning ske mot licensavgiften. Avräkning sker varje månad i efterskott. De månatliga skatte- och avgiftsinbetalningarna varierar under året. Detta kan leda till att en faktisk licensavgift måste betalas vissa månader trots att den årliga inbetalningen av skatter och avgifter kommer att överstiga licensavgiften för året. En slutlig avräkning skall dock ske i samband med den årliga taxeringen. Det totala skatte- och avgiftsuttaget för året måste lägst motsvara licensavgiften. Innebär taxeringen att skatterna och avgifterna understiger licensavgiften taxeras alltså den skattskyldige även för en faktisk licensavgift för att den sammanlagda beskattningen skall nå upp till licensavgiftens storlek. Avräkning mot licensavgiften får ske för bl.a. inkomstskatt, innehållen preliminärskatt för anställda, socialavgifter och mervärdesskatt. Avräkningsförfarandet bör kunna ske i det föreslagna systemet med skattekonto och skattedeklaration (se SOU 1996:100).
Licensavgiftsmodellen innebär inte någon förändring av det konventionella skattesystemet, bokföringsskyldigheten eller deklarationsförfarandet. Skatter och avgifter skall redovisas och betalas i vanlig ordning. Skillnaden är att skatterna och avgifterna jämförs med en schablon – licensavgiften – och att de måste uppgå till ett belopp som lägst motsvarar licensavgiftens storlek. Härigenom kommer licensavgiften att stötta det konventionella skattesystemet. Licensavgiften är därför en minimibeskattning som påverkar beskattningen nedåt men inte uppåt.
Taxifordon delas in i tre kategorier beroende på hur de används. En kategori utgörs av fordon som får användas av fler än en förare (rött
märke). En annan består av fordon som får användas av endast en förare (blått märke). Till den tredje kategorin hör fordon som används av enbart en förare och där taxirörelsen bedrivs på halvtid (blå-vitt märke). För att ett fordon skall hamna i den klassen fordras dispens. För varje kategori skall en licensavgift bestämmas.
1. Inledning
1.1. Utredningsuppdraget
I april 1995 beslutade regeringen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Avsikten med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom olika insatser som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Som ett led i denna strategi beslutade regeringen den 16 november 1995 att tillkalla en särskild utredare för att utreda branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
Som framgår av direktiven (se bilaga) är utredarens uppdrag bl.a. att identifiera utsatta branscher och föreslå metoder för att sanera dessa. Utredningen kommer under våren 1997 att i ett huvudbetänkande redovisa vilka branscher som har särskilda problem och olika metoder för att minska den ekonomiska brottsligheten i dessa branscher. Redan nu kan sägas att bl.a. bygg-, städ- och restaurangbranschen kommer att finnas med. Utredningen har i arbetet inhämtat synpunkter och idéer från organisationer, myndigheter och enskilda personer som har kunskap om och erfarenhet av de olika branscher som utredningen har tittat närmare på. I den del av arbetet som redovisas i detta delbetänkande har vi haft diskussioner med företrädare för bl.a. Svenska Taxiförbundet, Fria Taxi Riksförbund, Svenska Transportarbetareförbundet, Riksskatteverket, Vägverket, Länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län, Skattemyndigheterna i Stockholms och Malmöhus län och Sveriges Industriförbund. I detta delbetänkande redovisas en principskiss om licensavgift. Vidare föreslås att ett system med licensavgift utarbetas och införs i taxibranschen. Skälet till att utredningen valt att nu redovisa en principskiss om licensavgift är att denna metod kan förväntas vara effektiv även i andra branscher. Det är därför lämpligt att redan nu föra en diskussion om licensavgiften.
I huvudbetänkandet kommer främst andra metoder än licensavgift att redovisas. Det gäller t.ex. hur man skall få bättre kontroll på vem som driver ett företag och på vilka som är anställda, egensanering, krav på att
bättre teknik används, uppgiftsskyldighet och skatteavdrag vid användande av underentreprenörer m.m. Även när det gäller taxibranschen återkommer utredningen med förslag som bör införas oavsett frågan om licensavgift. Främst gäller dessa förslag olika sätt att effektivisera myndigheternas tillsyn av taxibranschen.
1.2. Den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet
Den ekonomiska brottsligheten består till stor del av skatte- och avgiftsundandraganden. Intäkter redovisas inte i näringsverksamheten och undgår därmed beskattning. Mervärdesskatt redovisas och betalas inte. Arbeten utförs mot svart betalning. Arbetsgivaravgifter betalas inte för svarta löner. Inte heller deklarerar löntagare för sådana inkomster och därmed betalar de inte inkomstskatt. Följden är att vår gemensamma börs, som finansierar välfärdssystemet, går miste om betydande inkomster. Varje år rör det sig om mångmiljardbelopp. Seriösa näringsidkare får svårt att hävda sig i konkurrensen med illojala företagare. Effektiva företag slås ut eller har svårt att hålla sig kvar och expandera medan ineffektiva företag stannar kvar på marknaden och kanske växer. Hela ekonomins effektivitet försämras. Härigenom sker inte den produktivitetsutveckling som är en förutsättning för ett fortsatt välfärdssamhälle.
Oseriösa företagare och arbetstagare berikar sig på svarta arbeten och utnyttjar samtidigt eller senare i livet sociala förmåner som folkpension och fri sjukvård utan att efter förmåga ha bidragit till systemens uppbyggnad. Vidare kombineras skatteundandragandet med bidragsfusk genom att svarta arbeten utförs samtidigt som A-kassa, sjukpenning eller förtidspension betalas ut. Denna dubbla illojalitet eroderar den samhälleliga moral och det ansvarstagande som är förutsättningen för ett samhälle där en inte obetydlig del av resurserna används till transfereringar och sociala förmåner. Det omfattande skatteundandragandet skapar också spänningar i samhället. Stora delar av befolkningen betalar höga skatter och lever under förhållandevis knappa förhållanden medan andra tar sig rätten att i större eller mindre utsträckning själva bestämma hur mycket som ska betalas i skatter och avgifter. Sammanfattningsvis orsakar den ekonomiska brottsligheten stora skador på hela samhället. Skadorna kan emellertid inte enbart mätas i pengar. Förtroendet minskar på alla nivåer. Rättssamhället och väl-
färdssystemet sätts i fråga om inte respekten för lagar och regler kan upprätthållas.
1.3. Schablonbeskattning
Skatteundandragandet i vissa branscher är så omfattande att det från samhällets sida krävs ingripande metoder för att komma till rätta med problemen. Belysande är de uppgifter som redovisas i avsnitt 5.6 om taxibranschen, men det finns fler branscher med likartade strukturella problem.
I vårt arbete har vi funnit att det inte är tillräckligt att gå till angrepp mot den ekonomiska brottsligheten enbart på det traditionella sättet, dvs. utvidgad kontroll genom ökad myndighetssamverkan, straffskärpningar osv. Den ekonomiska brottsligheten är utbredd och omfattar hela skalan, från svartjobbande hantverkare till yrkeskriminella penningtvättare. Brottsligheten är mycket svårkontrollerad. Dessa svårigheter innebär att även en kraftigt utvidgad kontroll knappast är effektiv. Ett sätt för samhället att flytta fram positionerna när det gäller att motverka skatteundandragandet i vissa branscher är att införa någon form av schablonbeskattning. Här avses att beskattningen helt eller delvis bestäms efter schabloner i stället för att grundas på nettoinkomsten. Fördelen med schablonbeskattning är att beskattningen inte längre kommer att vara lika beroende av de inkomster som den skattskyldige redovisar. En annan fördel kan vara att uppbörden av skatten ligger nära intjänandet. Enligt utredningens bedömning finns det starka skäl att överväga schablonbeskattning i vissa branscher i syfte att motverka den ekonomiska brottsligheten. Utredningen har därför valt att i detta delbetänkande redovisa en principskiss över schablonbeskattning med ekobrottsprofil.
Den korta tid som står till utredningens förfogande har inte medgett att ett färdigt förslag till schablonbeskattning kunnat tas fram. Ett sådant system kan också konstrueras på olika sätt beroende på beskattningens omfattning och inriktning. I stället presenteras en principskiss till en schablonbeskattning med ekobrottsprofil. Ett viktigt syfte med principskissen är att inleda en diskussion om bristerna i vårt skattesystem och att föra fram schablonbeskattningen som en möjlighet att minska skatteundandragandet.
1.4. Två modeller för schablonbeskattning
I betänkandet redovisas två modeller för schablonbeskattning (licensav-
giften och intäktsmodellen). Det bör redan nu understrykas att dessa inte ersätter det konventionella skattesystemet. Näringsidkaren skall föra räkenskaper och deklarera i vanlig ordning. Schablonbeskattningen är en minimibeskattning som stöttar det konventionella skattesystemet.
Frågan om schablonbeskattning är relativt ny i vårt land. Därför är det viktigt att schablonbeskattningen diskuteras i hela dess vidd. Av bl.a. detta skäl förs inledningsvis i avsnitt 9 en diskussion om andra modeller för schablonbeskattning, bl.a. efter tidigare refererade utländska förebilder. När utredningen diskuterar schablonbeskattning som helt ersätter den konventionella beskattningen, dvs. när beskattningen sker enbart efter parametrar som butiksyta e.d. används beteckningen renodlad schablonbeskattning.
Schablonbeskattning bör tillämpas i branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. I betänkandet inleds en diskussion om i vilka branscher schablonbeskattning bedöms kunna tillämpas med önskvärd effekt. För att konkretisera principskissens båda modeller för schablonbeskattning har utredningen utgått från en bransch, taxinäringen. Utredningen föreslår att ett system med licensavgift utarbetas och införs i taxibranschen. Som nämnts är syftet att licensavgift skall aktualiseras även i andra utsatta branscher där en sådan beskattning är lämplig.
Två modeller för schablonbeskattning:
Licensavgift
Den skattskyldige måste betala en i förväg fastställd licensavgift. Licensavgift betalas varje månad. För branscher med tillstånd, t.ex. taxibranschens trafiktillstånd, är betalning av licensavgiften en förutsättning för att få behålla trafiktillståndet. Från licensavgiften får avräknas de skatter och avgifter som den skattskyldige ska betala varje månad. Det innebär att licensavgiften inte medför någon ökad skattebelastning för skattskyldiga där summan av preliminär F-skatt, arbetsgivaravgifter, innehållen preliminär skatt för anställda, expansionsmedelsskatt och överskjutande utgående moms är lika stor eller överstiger licensavgiften. Om däremot skatterna och avgifterna understiger licensavgiften blir den totala skatte- och avgiftsnivån lika med licensavgiften och innebär då en ökad skattebelastning. Understiger de betalda skatterna och avgifterna licensavgiften måste skillnaden betalas in som en faktisk licensavgift.
Som redan framgått ersätter inte systemet med licensavgift det konventionella skattesystemet utan den skattskyldige skall redovisa och betala skatter och avgifter i vanlig ordning.
När det gäller beräkningen av licensavgiftens storlek sker denna efter en bedömning av ett rimligt skatte- och avgiftsutfall för företag i branschen. Detta bör ske med utgångspunkt från jämförande faktorer som är svåra att manipulera. För taxinäringen bör licensavgiften beräknas efter det antal fordon som omfattas av taxitillståndet.
För att visa att skatter och avgifter är betalda för en viss månad skall ett märke fästas på insidan av taxibilens vindruta. Av märket skall framgå år, månad, fordonets registreringsnummer och länsbokstav. Licensavgiften föreslås delas in i tre nivåer eller kategorier. En för fordon som framförs enbart av en förare (blått märke) och en för fordon som används utan begränsningar (rött märke). För kategorin fordon som framförs enbart av en förare föreslås en dispensmöjlighet för förare utanför storstadsområdena som driver taxirörelsen på halvtid (blått/vitt märke). Licensmärket för enförarfordon skall innehålla numret på förarlegitimationen.
Licensavgiften är lämplig för verksamheter som kräver tillstånd eftersom en förutsättning för tillståndet kan vara att licensavgiften betalas. Den skattskyldige har därför ett starkt incitament att redovisa inkomster och löneutbetalningar så att skatter och avgifter uppgår till åtminstone licensavgiften. Inget hindrar att motsvarande system införs i andra kritiska branscher. Det kan gälla både branscher med tillstånd och sådana som inte har tillstånd. I branscher utan tillstånd kan avgiften kallas för näringsavgift. Licensavgiften är särskilt intressant i kontantbranscherna eftersom dessa är svårkontrollerade. Licensavgiftsmodellen är en förhållandevis enkel metod. Den har också pedagogiska förtjänster genom att licensavgiften på ett tydligt sätt anger vad den lägsta beskattningen är för verksamheten.
Licensavgiften är också förutsebar och kan betraktas som ett krav på en lägsta skattekostnad för att få driva en viss näringsverksamhet.
Licensavgiftssystemet har några ventiler. Den första är redan nämnd och gäller de olika kategorierna på fordonen och därmed licensavgiftens storlek. Den skattskyldige kan också för en eller flera kalendermånader låta avanmäla ett eller flera fordon hos länsstyrelsen. När fordon åter tas i trafik sker påanmälan. Licensavgiften kan införas i andra branscher. Lagstiftningsmässigt kan licensavgiftssystemet införas genom en särskild lag som innehåller dels generella regler för licensavgiften, dels branschspecifika bestämmelser om bl.a. parametrar och licensavgiftens storlek. Utredningen förordar licensavgiftsmodellen som den lämpligaste formen av schablonbeskattning och föreslår att en modell för sådan beskattning utarbetas.
Schablonbeskattning där inkomsten höjs
Schablonbeskattningen innebär i detta fall att inkomsten höjs schablonmässigt om verksamheten inte uppfyller vissa statistiskt beräknade krav på intäkter. Om verksamheten har en avvikande profil i förhållande till branschen i övrigt höjs alltså inkomsten. Det innebär att de deklarerade intäkterna jämförs med schablonbeskattningens krav på intäkter. Schablonbeskattningen utgår från olika jämförande faktorer vid beräkningen av intäkterna. För taxinäringen är en lämplig jämförande faktor det antal fordon som trafiktillståndet avser. Ett fordon skall generera en viss lägsta intäkt. För näringsidkare som redovisar intäkter som överstiger de angivna kraven på lägsta intäkt sker inte någon schablonbeskattning. Av rättssäkerhetsskäl skall en skattskyldig vars intäkter understiger den angivna nivån ha möjlighet att undgå schablonbeskattning. Förutsättningen är dock att den skattskyldige kan visa varför intäkterna är lägre än vad som krävs enligt schablonen. Som ett komplement till schablonbeskattningen bör särskilda bestämmelser införas som gör det svårare att få jämkning av preliminär skatt för verksamheter som kan schablonbeskattas. Syftet är att hindra att schablonbeskattningens krav på miniminivåer i praktiken kringgås. I annat fall kan den skattskyldige utnyttja trögheten i uppbördssystemet genom att kortsiktigt driva näringsverksamhet utan att betala några skatter och avgifter.
Schablonbeskattning skall gälla för den eller de branscher som anges i en särskild lag. Det innebär att lagstiftningens tillämpning på en viss bransch skall vara av tillfällig karaktär men att bestämmelserna kan utvidgas till andra branscher. Lagstiftningen kan också sägas vara tillfällig i den meningen att schablonbeskattning skall tillämpas enbart på branscher där problemen är särskilt stora när det gäller skatteundandraganden. Utredningen anser att denna metod har en rad nackdelar och att schablonbeskattning genom inkomsthöjning är avsevärt mer komplicerad att införa än licensavgift.
2. Den ekonomiska brottsligheten
2.1. Vad är ekonomisk brottslighet?
Utredningsuppdraget syftar till att hitta lösningar som kraftigt minskar den ekonomiska brottsligheten i utsatta branscher (branschsanering). Av betydelse är därför vad som menas med ekonomisk brottslighet. Vad som exakt avses med ekonomisk brottslighet är emellertid inte entydigt. Ekonomisk brottslighet är ett sociologiskt begrepp som beskriver en viss typ av beteenden eller handlingsmässiga fenomen. Man kan säga att det är en samlingsbeteckning på olika typer av brottslighet.
Det finns ett flertal definitioner på begreppet ekonomisk brottslighet men enligt de flesta av dessa är det utmärkande för ekonomisk brottslighet att den utnyttjar en näringsverksamhet för brottsligheten. I justitieutskottets betänkande om ekonomisk brottslighet (bet. 1980/81:JuU21) beskrivs ekonomisk brottslighet enligt följande. Den
– har ekonomisk vinning som direkt motiv, – har en kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt, – förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna, – är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda. Ekobrottskommissionen, som var verksam till mitten av 1980-talet och lämnade ett stort antal förslag, tog bl.a. fasta på att brottsligheten avsåg ekonomiska värden i storleksordningen lägst en halv miljon kr (Ekonomisk brottslighet i Sverige, SOU 1984:15, s. 27). Riksdagens revisorer använde en vidare definition och menade att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar företagsformen, oavsett hur stora, systematiska och kontinuerliga brotten är (Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, Rapport 1993/94.6, s. 11). Den tyske forskaren Tiedemann har en relativt vid definition av ekonomisk brottslighet. Enligt Tiedemann är ekonomisk brottslighet sådan brottslighet som hotar eller stör det ekonomiska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intressen som berörs. En konsekvens av Tiedemanns synsätt är att begreppet kommer att omfatta en mängd brott som inte grundar sig på näringsverksamhet,
lagöverträdelser som begåtts av privatpersoner och ofta kan ha karaktären av enstaka handlingar.
Ett annat sätt att se på vad som menas med ekonomisk brottslighet är att studera brottstyperna. Till den ekonomiska brottsligheten hör förstås olika former av brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och borgenärsbrott, inklusive bokföringsbrott, enligt 11 kap. brottsbalken. Hit hör också olika bedrägeribrott enligt 9 kap. brottsbalken men också förskingring enligt 10 kap. 1 § brottsbalken kan beroende på vilken definition som används ingå i gruppen. Även miljöbrott och andra överträdelser av regler som innebär fördelar ur ekonomiska och konkurrensmässiga aspekter är en del av den ekonomiska brottsligheten.
2.2. Branschsaneringsutredningen och den ekonomiska brottsligheten
Utredningens uppgift är att hitta metoder mot ekonomisk brottslighet i de branscher som är särskilt utsatta för detta. Detta medför att utredningens arbete är begränsat till ekonomisk brottslighet som begås i näringsverksamhet. Däremot innebär det inte att brott som begås av enskilda anställda mot företaget automatiskt faller utanför vårt arbete. Ingen av de branscher som vi hittills har studerat har dock utmärkt sig för denna typ av brottslighet. För att en bransch skall kunna pekas ut som särskilt belastad av ekonomisk brottslighet bör det vara förhållandevis vanligt att det förekommer en systematisk och kontinuerlig ekonomisk brottslighet. Detta är förstås mycket svårt att uppskatta framför allt beroende på att forskningen på området är näst intill obefintlig. De uppgifter som utredningen huvudsakligen grundar sitt ställningstagande på när det gäller olika branscher är resultat av skatterevisioner och branschföreträdares uppfattning. När det gäller taxi visar resultatet av skatterevisioner som gjorts mot företag i branschen under senare tid att skatteundandragandet sker såväl systematiskt som kontinuerligt. Det är viktigt att framhålla att inte samtliga företag i taxinäringen ägnar sig åt uppsåtligt skattefusk men det torde inte heller krävas för att påstå att det är vanligt förekommande. Annorlunda kan det vara i andra branscher där fusket kanske inte allmänt kan sägas ha en systematisk eller kontinuerlig karaktär men där det är relativt utbrett. Av mindre vikt är de värden som brottsligheten avser i de enskilda företagen. Storleken på de enskilda brotten, i form t.ex. av undanhållna skatter, är i hög grad avhängig företagsstrukturen i branschen. I de flesta
hantverkarnäringar kan värdena, trots omfattande brottslighet, aldrig bli särskilt stora eftersom flertalet näringsidkare är enmansföretagare. Däremot rör det sammantagna resultatet avsevärda summor, om branschen som sådan är drabbad av ekonomisk brottslighet.
Det finns ytterligare ett skäl till att man inte får lägga för stor vikt vid beloppens storlek i de enskilda företagen och det är den viktiga moraliska aspekten. Även ekonomisk brottslighet där beloppen är relativt blygsamma kan ha avsevärda verkningar genom att den har direkta smittoeffekter i det enskilda fallet och allmänt sett påverkar samhällsmoralen i negativ riktning.
Tiedemanns definition – brottslighet som hotar eller stör det ekonomiska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intressen som berörs – har betydelse för utredningen framför allt när det gäller i vilka branscher som vi skall föreslå insatser. En viktig faktor vid denna bedömning är nämligen om brottsligheten påverkar konkurrensförhållandena på den ifrågavarande marknaden. Så är det när det gäller taxi.
De företeelser som vi hittills i vårt arbete har funnit vara vanliga i de utsatta branscherna är olika former av skatteundandraganden och brister i bokföringsskyldigheten. I detta ingår såväl handlingar som är straffbara enligt brottsbalken och skattebrottslagen och som inte är det. När det däremot gäller andra typer av ekonomisk brottslighet som t.ex. rena borgenärsbrott har vi inte funnit stöd för att den typen av brott är mer förekommande i vissa branscher än i andra.
2.3. Hur stor är den ekonomiska brottsligheten?
En stor del av den ekonomiska brottsligheten består av skatteundandraganden. Det är den typen av ekonomisk brottslighet som är bäst dokumenterad. Vi har t.ex. inte funnit några beräkningar på storleken av annan ekonomisk brottslighet än den inom skatteområdet. De beräkningar som redovisas nedan har därför inte relevans för storleken av hela den ekonomiska brottsligheten. Inte heller tar beräkningarna sikte enbart på skatteundandraganden som kan anses vara av så kvalificerad art att de motsvarar de krav som ställs på straffbar ekonomisk brottslighet. I stället har man vid beräkningarna utgått från skatteundandraganden i allmänhet. Flera undersökningar har gjorts av storleken på den ekonomiska brottsligheten och resultaten kännetecknas av en hög grad av osäkerhet. Resultaten är också beroende av vilken undersökningsmetod som har använts (se vidare SOU 1984:15, s. 37 f.).
Ett sätt att beräkna skatteundandragandet för hushållssektorn är att jämföra hushållens användning av inkomsterna med de inkomster som redovisats i t.ex. inkomstdeklarationer. Sådana beräkningar har gjorts vid två tillfällen i Sverige. Den första gjordes år 1984 (Ingemar Hansson: Sveriges svarta sektor. Beräkning av skatteundandragandet i Sverige. RSV Rapport 1984:5). Hansson beräknade den svarta sektorn till 4–7 procent av BNP, vilket då motsvarade ett totalt skattebortfall på 10–34 miljarder kr. Den andra undersökningen gjordes år 1993 av Åke Tengblad och finns redovisad i Århundradets skattereform, Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk. Beräkning av svart ekonomi och skatteundandragande i Sverige 1980–1991). Enligt både Hanssons och Tengblads utredningar har den svarta sektorn och då främst omfattningen av oredovisade inkomster, inte ökat under perioden 1970–1992 utan förefaller vara relativt konstant eller svagt minskande. Med de beräkningsmetoder som har använts utgör den svarta sektorn omkring 3–5 procent av BNP. Beloppsmässigt rör det sig för år 1991 om svarta inkomster på 67 miljarder kr. Hur stort skatteundandragandet är på de oredovisade inkomsterna är svårt att beräkna, bl.a. beroende på att den svarta verksamheten sannolikt skulle ha skett i en annan omfattning och med andra priser om den hade varit beskattad. En försiktig skattning ger dock vid handen att skatteundandragandet år 1991 uppgick till omkring 46 miljarder kr.
De svarta inkomsterna motsvarar 8 procent av hushållens disponibla inkomster eller omkring 8 000 kr per invånare (Tengblad, s. 285). De oredovisade inkomsterna är sannolikt ojämnt fördelade. Enligt Tengblad tenderar man att vid en beräkning av undandragna skatter underskatta det totala skatteundandragandet genom att den inte omfattar illegal verksamhet. I undersökningen anger han också att Sverige, trots ett förhållandevist högt skattetryck, inte har en större svart sektor än andra västländer, vilket förklaras av en väl fungerande skattekontroll.
Tengblad har även undersökt undandragandet av mervärdesskatt och kommit fram till att det motsvarar omkring 1 procent av BNP eller omkring 13 procent av de totala intäkter som kommer från mervärdesskatt (Tengblad, s. 285). Tengblad menar att det finns vissa tecken på att detta fusk ökar. I en annan undersökning (Mikael Apel: An Expenditure-Based Estimate of Tax Evasion in Sweden) har omfattningen av egenföretagarhushållens oredovisade inkomster undersökts. Undersökningen har gjorts genom att deklarerade inkomster och livsmedelskonsumtion har jämförts. Apel kom fram till att de oredovisade inkomsterna uppgick till inte mindre än 30 procent av egenföretagarhushållens disponibla in-
komster. Man bör dock vara försiktig med att dra slutsatsen att det verkligen är fråga om svarta inkomster (Skattereformen 1990-1991, en utvärdering. SOU 1995:104, s. 148). För det första kan företagarhushållens officiellt redovisade inkomster underskatta den verkliga köpkraften hos denna grupp genom de skattekrediter som kan uppnås genom överavskrivningar m.m. För det andra kan antas att egenföretagarhushåll har ett bättre ”kontaktnät” än löntagare och därför kan göra vissa inköp till lägre pris än löntagarhushållen. Tengblad jämför i sin studie Apels resultat med beräkningar för socio-ekonomiska grupper i den socioekonomiska redovisning av nationalräkenskaperna som håller på att utvecklas. Apels resultat verkar vid en sådan jämförelse inte överdrivet höga. Snarare är de underskattade. (Malmer, Persson, Tengblad: Århundradets skattereform, Effekter på systemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, s. 294.). Ekobrottskommissionen skattade den svarta sektorn till 5–6 procent av BNP, varav det skattefusk som var så kvalificerat att det kunde höra till ekobrotten, enligt kommissionens synsätt, uppgick till 2,5–3 procent av BNP. Beräkningarna har kritiserats av Hans-Gunnar Axberger, som menar att det inte finns grund för sådana höga siffror (Eko-brott, Ekolagar och Eko-domstolar, Brå 1988:3, s. 23 ff.).
På senare tid har värdet av den ekonomiska brottsligheten beräknats till 100–150 miljarder kr per år (Skr. 1994/95:217, s. 6). I dessa förhållandevis höga belopp torde dock ingå även annan ekonomisk brottslighet än skatteundandraganden. Den ekonomiska brottsligheten består inte enbart av skatteundandraganden utan också av annan brottslighet som medför ekonomiska skador för företag och enskilda. Ekobrottskommissionen diskuterade bl.a. de skador som drabbar dem som har direkt anknytning till den brottsliga verksamheten till skillnad mot skatteundandraganden där brottsoffret är abstrakt. Det gäller brott som bedrägerier och gäldenärsbrott, brott i samband med konkurser m.m. Kommissionen bedömde att denna form av ekonomisk brottslighet gav upphov till överföringar från fordringsägare och andra intressenter på mer än en miljard kr. Här kan nämnas en norsk undersökning om i vilken utsträckning företag i Norge blivit utsatta för ekonomiska brott i vid bemärkelse och då förstås inte skattebrott och liknande (Dag Ellingsen: Den økonomiske kriminaliteten slik de næringsdrivende erfarer den, En offer- og holdningsundersøkelse). Undersökningen gjordes under åren 1988, 1992 och 1994. I ett exempel beräknades näringslivets förluster av denna typ av ekonomisk brottslighet till omkring 2 miljarder Nkr. Vad man kan konstatera är att den ekonomiska brottsligheten, oberoende av undersökning, avser mycket stora belopp. Det är som
nämnts svårt att göra sådana beräkningar och det är inte heller nödvändigt för vårt arbete att slå fast några exakta tal. Man måste också komma ihåg att beräkningarna på skatteundandragandets storlek kompliceras av att många svarta affärer inte skulle ha ägt rum om de skulle ha varit vita. Därtill kommer att även svarta pengar så småningom hamnar i den vita delen av samhällsekonomin och beskattas i senare led.
2.4. Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar
Om olika typer av skattefusk motsvarar 3–5 procent av BNP innebär det att staten detta år går miste om mycket stora inkomster. Till detta kan läggas 1,5–3,3 miljarder kr som årligen (1991 års siffror) utbetalas i ersättning till arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionärer som samtidigt arbetar svart (Riksrevisionsverkets beräkningar i rapporten FUSK-systembrister och fusk i välfärdssystemen, RRV 1995:32). Den ekonomiska brottsligheten medför, förutom de skador som kan räknas i skattekronor och borgenärsförluster, även andra skadeverkningar. En av de allvarligaste skadeverkningarna är den snedvridning av konkurrensen som uppstår när en del företagare egenmäktigt finansierar sin verksamhet med skattemedel. Detta får naturligtvis omedelbara verkningar på verksamheten hos de seriösa näringsidkarna som får svårt att göra sig gällande. Eftersom marknadskrafterna sätts ur spel leder det på lång sikt till att mindre effektiva företag kan leva vidare medan effektiva företag slås ut.
Om många företag inom en bransch konkurrerar med ojusta metoder kan det leda till att även den företagare som vill följa regler och bestämmelser måste tumma på sina principer för att överleva inom näringen. En del taxiföretagare anser att situationen inom taxibranschen är sådan i dag, i alla fall i storstäderna.
Ekobrottsligheten och den brist på moral som den grundas på sprids också utanför den verksamhet där den från början fanns. Särskilt farligt är denna ”smitta” i verksamheter med många ungdomar eller med många till Sverige nyligen invandrade människor. Att på den första arbetsplatsen få lära sig att lönen är helt eller delvis svart och att den går att kombinera med arbetslöshetskassa och andra bidrag är ur moralbildande synpunkt en helt förkastlig början på ett yrkesverksamt liv. Risken är att man vänjer sig vid en nivå på privatkonsumtionen som förutsätter svarta inkomster och att den dåliga moralen smittar av sig på vänner och
bekanta. Den ekonomiska brottsligheten kräver att stora resurser används för kontroll, inte minst på skattesidan. Denna kontroll innebär kostnader för företagen bl.a. för uppgiftslämnande. Företagen har kostnader även för kontroll av sina affärspartners. Innan försäljning sker på kredit kontrolleras mindre kända företags ekonomi för att minimera risken för utebliven betalning. För att näringslivet skall kunna fungera utan för stora transaktionskostnader krävs förtroende, mellan näringsidkare och inom företaget.
När den ekonomiska brottsligheten och fusk med bidrag når en viss omfattning medför det en bristande tilltro till samhällets förmåga att upprätthålla regler och ordning. Följden kan då bli att brottsligheten och fusket sprider sig än mer. Ytterst hotas hela välfärdssystemet.
3. Allmänna utgångspunkter för förslagen
3.1. Inledning
Enligt direktiven skall de branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet identifieras och metoder skall föreslås som medför en sanering av dessa. I detta avsnitt försöker vi beskriva vårt uppdrag i ett större sammanhang. Meningen är att ge en allmän bild av de bakomliggande förhållanden som vi fäst avseende vid när vi granskat olika branscher och tagit fram det förslag som framförs i detta delbetänkande.
3.2. Fyra förhållningssätt; vilket väljer vi?
LEGALTILLEGALT
SAMHÄLLET PASSIVT
Inga sociala skyddsnät Systemet hänger inte ihop
”Tyst acceptans” Inga sociala skyddsnät Illojal konkurrens Svart sektor Försämrad moral
SAMHÄLLET AKTIVT
”Pigdebatten” Avdrag eller bidrag (Incitament) Licensavgift
Kontrollsamhälle ”Do it yourself” – eller inget gjort
Som framgår av figuren kan vi inta fyra förhållningssätt till den ekonomiska brottsligheten. Utifrån en passiv eller aktiv attityd kan olika inslag av ekonomisk brottslighet legaliseras eller kriminaliseras.
Alla vet att de flesta hushållstjänster (städning, tvätt m.m.) som utförs mot betalning är svarta. Med en passiv inställning kan de svarta
tjänsterna legaliseras, eftersom det verkar vara den enklaste lösningen på problemet. Ett sådant förslag är knappast realistiskt. Man kan med samma inställning kriminalisera de svarta hushållstjänsterna. Detta är också fallet i vårt land. Eftersom det är omöjligt för samhället att kontrollera svarta hushållstjänster innebär kriminaliseringen i realiteten inte något annat än ett passivt accepterande av de svarta arbetena. Vi kan i stället inta en aktiv attityd och legalisera hushållstjänster genom att stimulera dem att bli vita. Detta kan ske med skatteavdrag eller bidrag. En sådan debatt pågår för närvarande och två utredningar arbetar med frågan. Vi kan också aktivt kriminalisera verksamheten och aktivt verka för att brotten upptäcks och bestraffas. Detta kan, i vart fall i teorin, ske genom utökad kontroll via spaning. Man kan också, teoretiskt, tänka sig att angiveri behövs.
I Sverige befinner vi oss i det övre högra hörnet. Vi förbjuder, men förhåller oss passiva. Låt oss övergå till kontantbranscherna. Inom t.ex. taxi- och restaurangbranscherna förekommer det ett omfattande skatteundandragande. Vi vet att det är så och det är också förbjudet. Ändå tillåter vi ett system där en förhållandevis stor grupp företagare och anställda själva bestämmer hur mycket de skall betala i skatt. Vi måste bryta detta passiva accepterande och i stället inta en aktiv attityd. Vi kan då välja att aktivt försöka motarbeta de kriminella gärningarna med t.ex. utökad kontroll. Eftersom kontantbranscherna är svåra att kontrollera och omfattar ett stort antal företagare är risken stor att den utökade kontrollen inte får avsedd effekt. Dessutom är frågan om det finns resurser för kontroll i den omfattning som krävs. Det andra aktiva sättet är att försöka hitta ett system som innebär en legalisering. Ett sådant sätt är schablonbeskattning, s