SOU 1992:85

Förvaltning av försvarsfastigheter : delbetänkande

Förvaltning av försvarsfastigheter

SKURU 199285

Delbetänkande av Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)

”Förvaltning av försvarsfastigheter

SBM 199999

Delbetänkande av Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)

& Statens offentliga utredningar && 1992:85 & Försvarsdepartementet

Förvaltning av försvarsfastigheter

Delbetänkande av Ugedningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) Stockholm 1992

SOU och DS kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Infonnationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91—38-13150-1 Stockholm 1992 ISSN 0375-2sz

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Genom beslut den 20 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Roine Carlsson, att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret och av myndighetsstrukturen inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 27 juni 1991 som särskild utredare generaldirektören Gunnar Nordbeck. Som experter förordnades expeditions— och rättschefen Rolf Holmquist, departementsrådet Dan Ohlsson och departementsrådet Bo Riddarström. Holmquist entledigades den 5 maj 1992 då rättschefen Ann—Louise Eksborg förordnades att vara expert.

Till sekreterare förordnades den 27 juni 1991 rationali— seringschefen Åke Hjalmarsson.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om lednings— och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).

Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet (SOU 1992:85) Förvaltning av försvarsfastigheter. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven.

Stockholm i augusti 1992

Gunnar Nordbeck

INNEHÅLL Sid.

SAMMANFATTNING........................... ...... ... 9 UPPDRAGET ...... ............................. 21 1.1 Direktiv..... ..... ........... ............... 21 1.2 Arbetsformer ................ ................ 22 2 UTVECKLING AV DEN STATLIGA FASTIGHETS— FÖRVALTNINGEN ...... ......................... 25 2.1 Lokalförsörjning och fastighetsförvaltning.. 25 2.2 Organisation ...................... .......... 27 2.3 Försvarets fastigheter ........... ........... 29 3 NUVARANDE ORDNING.. ..... ..... .......... ..... 33 3.1 Försvarsmaktens lokaler ............. ........ 33 3.2 Försvarsmaktens mark .......... .............. 34

3.3 Fastighetsförvaltning i försvarsmakten...... 35

3.4 Ekonomi ..... ...... ............ .............. 38 4 ÖVERVÄGANDEN ............. ........ ..... ...... 41 4.1 Allmänt om kapitalkostnader................. 41 4.1.1 Beståndsdelar ........... ........ ............ 41 4.1.2 Kostnadsberäkning, prisstyrning och delegering................ ...... ............ 42 4.1.3 Finansiering ....... ............... ....... ... 43

4.2 Kapitalkostnader för fast egendom i

försvarsmakten.......... ........... ......... 44 4.2.1 Interna styrsignaler ........... ............. 46

4.2.2 Hyressystem i Försvarsmakten................ 49 4.2.3 Hyror i förhållande till omvärlden .......... 51 4.2.4 Finansiering av investeringar ...... ......... 52

4.2.5 Kapitalkostnader i förhållande till omvärlden... ............ . ........... ........ 53 4.3 Olika slag av fastigheter som försvars-

makten använder ................. .. ..... ..... 56 4.4 Organisation av fastighetsförvaltningen ..... 61

4.4.1 Anpassning till ansvars— och rollfördel—

ningen inom försvarsmakten ......... . ........ 61 4.4.2 Verksamhetsform. ............................ 64 4.4.3 Försvarsmaktsmyndigheten.. .................. 65 4.4.4 Den statliga fastighetskoncernen..... ....... 67 4.4.5 Den statliga förvaltningsmyndigheten... ..... 71 4.4.6 En särskild förvaltningsmyndighet ........... 72 4.4.7 Organisatorisk skiss ........................ 74 4.5 Slutsatser .................................. 77 5 FÖRSLAG OM KLASSIFICERING AV FASTIGHETER.... 81 6 FÖRSLAG OM VÄRDERING.. ................ . ..... 85 7 FÖRSLAG OM EKONOMI .......................... 93 7.1 Ekonomisk målsättning. ...................... 93 7.1.1 Soliditet ................................... 94 7.1.2 Räntabilitet .............. . ................. 95 7.1.3 Utdelning ................................. .. 99 7.2 Hyresmodell..... .................. . ......... 99 7.3 Balans— och resultaträkningar ............... 102

FÖRSLAG OM ORGANISATION...... ............... 107

Försvarsmakten.... ...... . ............... ....107 8.2 Fortifikationsverket... ..................... 110 8.3 Styrning ............ ........ ....... .........112

8.4 Relationer mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket..... ................ ...113

8.5 Resurser för projektering och byggadmini—

stration .................... ...... ........ ..117 8.5.1 Projektering ......... ............... ........ 117 8.5.2 Byggadministration ..................... .....119

8.5.3 Organisation........... ............... ......120

Fortifikatorisk forskning......... ..... .

Byggnads— och reparationsberedskapen....

Stabs- och servicefunktioner.... ........ GENOMFÖRANDE ....... ....... Organisation ........ ... ..... . ....... .... Ramneutralitet ........ ..... ........... ..

Transaktioner på statens budget.........

.122 .123 .125

.127 .127 .129 .133

SAMMANFATTNING

LEMO:s uppdrag omfattar en översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

I delbetänkandet (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledning lämnade LEMO förslag om bl.a. en sammanhållen försvars— maktsmyndighet bestående av främst den verksamhet som bedrivs inom huvudprogrammen arméförband, marinförband och flygvapenförband samt operativ ledning. statsmakt- erna (prop. 1991/92:102, FöUlZ, rskr. 337) har i allt väsentligt beslutat i enlighet med förslagen. Den nya myndigheten Försvarsmakten bildas den 1 juli 1994.

Den del av uppdraget som redovisas nu avser Försvars— maktens lokalförsörjning och förvaltning av de statliga fastigheter som Försvarsmakten använder.

statlig fastighetsförvaltning

Under senare år har statsmakterna beslutat om väsentliga förändringar i syfte att utveckla den statliga fastig- hetsförvaltningen. Riktlinjerna (prop. 1991/92:44, FiU8, rskr. 107) innebär bl.a. att de lokalbrukande myndig— heterna ges möjlighet att besluta om sin egen lokalför— sörjning fullt ut. Vidare skall ägar- och förvaltarupp— gifterna skiljas från brukandet av lokaler och mark. Avsikten härmed är att myndigheterna skall nå ett effek- tivare resursutnyttjande samt att staten skall nå en

effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning.

När det gäller organisationen har statsmakterna beslutat att huvuddelen av de fastigheter som Byggnadsstyrelsen förvaltar skall överföras till en statlig fastighets— koncern i aktiebolagsform. En ny myndighet skall inrätt— as som skall ha till uppgift att förvalta de fastigheter såsom slott, utrikesfastigheter och kulturfastigheter, vilka inte bör överföras till aktiebolaget. Vidare skall en stabs— och servicemyndighet bildas som skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndig— heterna i fråga om lokalförsörjning.

En organisationskommitté lämnar inom kort förslag om hur aktiebolaget och de två myndigheterna bör utformas.

Försvarets fastigheter

LEMO har övervägt hur förvaltningen av de statliga fastigheter, som Fortifikationsförvaltningen för när- varande ansvarar för, bör utformas med hänsyn till försvarets lednings- och myndighetsstruktur.

Försvarsmakten disponerar ca 4,8 milj. m2 lokaler för grundorganisationen. Huvuddelen härav utgörs av statligt ägda lokaler men en del hyrs. Härutöver finns ett mycket stort antal befästningar och andra anläggningar för krigsorganisationen. Försvarsmakten disponerar också ca 415 000 ha mark för olika ändamål. Större delen av marken ägs av staten eller Domän AB.

Fortifikationsförvaltningen är ägarföreträdare och ansvarar främst för juridisk och ekonomisk fastighets— förvaltning samt anskaffar mark, anläggningar och lokaler för centrala, regionala och lokala myndigheter i försvarsmakten. Inom det militära försvaret utför lägre regionala och lokala myndigheter den tekniska förvalt— ningen av de fastigheter som disponeras.

olika slag av fastigheter

För att få en grund för överväganden om hur förvaltning- en bör organiseras har LEMO låtit klassificera de fastigheter Fortifikationsförvaltningen förvaltar i tre grupper, nämligen placeringsfastigheter, ändamålsfastig- heter och övriga fastigheter.

Som placeringsfastigheter har betraktats främst gene— rellt användbara kontorsfastigheter och skolbyggnader m.m. Till gruppen övriga fastigheter har förts statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning, t.ex. äldre fästningar.

LEMO anser att objekt som klassificerats som placerings— fastigheter bör överföras till och förvaltas av den statliga fastighetskoncernen i aktiebolagsform. De stat— liga byggnadsminnena utan eller med ringa militär an— vändning bör framdeles förvaltas av den nya förvalt— ningsmyndighet som skall bildas.

När dessa slag av fastigheter avskiljts återstår för- svarsmaktens ändamålsfastigheter, dvs. fastigheter som i tämligen hög grad har getts en utformning som betingas av försvarsmaktens särskilda behov. Dessa ändamåls- fastigheter benämner LEMO försvarsfastigheter.

Val av organisationsform

LEMO har övervägt hur ägandet, ägarföreträdarskapet eller förvaltningen bör organiseras för försvarsfastig— heterna. Förvaltningen kan utföras av den nya försvars- maktsmyndigheten, den statliga fastighetskoncernen i aktiebolagsform, den nya fastighetsförvaltningsmyndig— heten eller en särskild myndighet för förvaltning av försvarsfastigheter.

LEMO har funnit att ägarföreträdare i fråga om försvars-

fastigheter bör vara en organisation utanför den nya försvarsmakten. Skäl härtill är att det inte är möjligt

att inom en myndighet åstadkomma en så klar åtskillnad mellan rollerna som ägare respektive brukare av fastig— heter att en effektiv fastighetsförvaltning kan nås. Vidare anser LEMO att Försvarsmakten och dess ledning skall koncentrera sig på att utveckla förbandens krigs- duglighet och beredskap. Däremot bör Försvarsmakten så långt som möjligt avstå från att engagera sig i och ta ansvar för olika stödfunktioner, t.ex. fastighetsför- valtning.

Mot denna bakgrund bör en organisation utanför Försvars— makten vara ägarföreträdare i fråga om statliga för- svarsfastigheter som disponeras av Försvarsmakten. Det betyder att staten direkt genom en myndighet eller in— direkt genom ett aktiebolag bör vara ägare till de stat— liga försvarsfastigheterna.

LEMO anser att förvaltning i aktiebolagsform är olämp- lig. Skäl härtill är att innebörden av äganderätten till marken för åtskilliga kasernetablissement och övnings- områden är oklar. Därför bör staten vara direkt ägare genom en myndighet. Vidare gäller att krigsorganisation- ens vapenbefästningar och radarstationer m.m. knappast bör ägas av ett privat rättssubjekt som ett aktiebolag. De affärsmöjligheter som öppnas av en aktiv förvaltning av kasernetablissement m.m. är heller knappast så stora att de förutsätter bolagsform för att kunna utnyttjas i rimlig utsträckning. Förutsättningar att ta till vara Försvarsmaktens intressen i mark— och byggsammanhang främjas också om ägare och brukare utgör delar av staten. Möjligheterna att hantera stora försäljningsin— täkter respektive förluster vid avyttring av fast egen— dom är också bättre om förvaltningen sker i myndighets—

form. LEMO:s slutsats är således att förvaltningen av

13 försvarsfastigheterna bör ske i myndighetsform.

Förvaltningen av försvarsfastigheterna kan uppdras åt

den nya förvaltningsmyndighet som skall bildas eller läggas på en särskild förvaltningsmyndighet för för- svarsfastigheter. LEMO konstaterar följande.

Det fastighetsbestånd det är frågan om, är mycket stort och är fullt tillräckligt som grund för en effektiv och livskraftig organisation.

Försvarsfastigheterna är ofta särpräglade men har ändå många egenskaper gemensamma. Verksamhetsmässiga samband finns ofta mellan de olika byggnaderna och markområdena. Det är således inte endast brukaren som gör att det är frågan om ett i viss mening ganska homogent fastighets- bestånd.

Av särskild vikt är att förvaltningen av försvars- fastigheter skall bedrivas under nya förutsättningar. Ledningen för den förvaltande organisationen behöver kunna ägna stor uppmärksamhet åt att ge verksamheten lämpliga former, åt att utveckla väl fungerande rela- tioner med bl.a. Försvarsmakten och åt förvaltning och byggande. Under dessa förutsättningar kan ledningen inte förväntas kunna ägna tillräcklig uppmärksamhet åt för- valtning av slott, utrikesfastigheter, kulturfastigheter och markegendomar.

Förvaltningen av försvarsfastigheter bör styras med ekonomiska mål. Detta underlättas om en särskild

förvaltningsmyndighet anförtros endast denna uppgift.

Enligt LEMO:s mening talar övervägande skäl för att en särskild myndighet bildas som får till uppgift att vara ägarföreträdare i fråga om av staten ägda försvars- fastigheter.

Fortifikationsverket

LEMO föreslår alltså att en ny myndighet bildas som får till uppgift att inför regeringen ansvara för juridisk, ekonomisk och teknisk förvaltning av försvarsfastig— heterna. Myndigheten bör höra till Försvarsdeparte— mentet.

Myndigheten skall verka affärsmässigt för att nå de ekonomiska mål som anges av statsmakterna. Myndigheten skall vara avgiftsfinansierad och ha ett s.k. 1 000-

kronorsanslag.

Myndigheten bör benämnas Fortifikationsverket (FORT) och vara lokaliserad till Eskilstuna.

I Fortifikationsverkets uppgifter ingår bl.a. att svara för finansförvaltning, avisera och uppbära hyror, bevaka fastighetsrättsliga frågor, hålla kontakt med brukarna i lokalförsörjningsfrågor, träffa avtal om uthyrning av fastigheter samt upphandla ny-, om— och tillbyggnader av försvarsfastigheter.

Fortifikationsverkets verksamhet och organisation bör bygga på en hög grad av köpta tjänster avseende projek— tering, byggadministration och entreprenader. LEMO be- dömer att Fortifikationsverket bör omfatta 100—125 års—

arbetskrafter.

Försvarsmakten

Den nya försvarsmaktsmyndigheten skall svara för sin

egen lokalförsörjningsplanering och lokalhållning.

Försvarsmakten skall inte vara hänvisad till endast Fortifikationsverket för att få behovet av mark,

byggnader och anläggningar tillgodosett.

Försvarsmakten bör enligt avtal med Fortifikationsverket ha till uppgift att verkställa teknisk förvaltning, främst drift och löpande underhåll av byggnader, an— läggningar och mark.

För att kunna uppträda som en kompetent kravställare och förhandlingspart måste Försvarsmakten ha kompetens att ange och formulera behov, mål och standards. Försvars— makten behöver också ha förmåga att utforma och admini- strera ett internt hyressystem. Därför bör det i För- svarsmaktens högkvarter finnas en funktion för ledning i fråga om byggnader, lokaler, anläggningar och mark.

Projektering och byggadministration

Vid Fortifikationsförvaltningen utförs för närvarande i avsevärd omfattning projektering i egen regi av befäst- ningar, markanläggningar och byggnader. En ganska stor arbetsvolym köps också från konsultföretag. Projekte— ringsverksamheten arbetar i faktisk eller potentiell konkurrens med privata konsultföretag.

I syfte att skapa ett affärsmässigare förhållande och för att så långt möjligt utnyttja konkurrensen bör Fortifikationsverket inte ha egen projekteringskapacitet utan köpa den. De nuvarande resurserna bör ges möjlighet att verka under marknadsmässiga förhållanden. LEMO före- slår att projekteringsverksamheten i fortsättningen bör bedrivas i aktiebolagsform. Verksamheten bör även i fortsättningen kunna vara lokaliserad till Eskilstuna.

Fortifikationsförvaltningen har för närvarande också en regional organisation bestående av sex byggnadsområden. Denna organisation utför byggadministrativa uppgifter (enklare projektering, upphandling, byggledning, kon-

troll och service) på uppdrag av den centrala delen av Fortifikationsförvaltningen, lokala militära förband och andra beställare. Verksamheten utförs i faktisk eller potentiell konkurrens. LEMO föreslår att verksamheten i fortsättningen drivas i aktiebolagsform.

För att ge projekteringen och byggadministrationen möj- lighet att anpassa sig till att arbeta under marknads— mässiga förutsättningar bör Fortifikationsverket och Försvarsmakten inledningsvis göra beställningsåtaganden

som successivt avtar i omfattning.

LEMO föreslår att i första hand prövas att inordna den byggadministrativa verksamheten i det statliga fastig- hetsbolaget, som också under en övergångstid bör vara ägare till ett bolag som säljer projekteringstjänster. En annan möjlighet är att avyttra verksamheten till in- tressenter i byggbranschen eller de anställda. En tredje möjlighet är att bolaget eller bolagen övergångsvis ägs av staten.

Fortifikatorisk forskning

Fortifikationsförvaltningen bedriver för närvarande tillämpad forskning samt studier inom området fortifika- toriskt skydd. LEMO föreslår att denna forskning skall inordnas i Försvarets forskningsanstalt och styras enligt samma principer som gäller för annan försvars— forskning.

Byggnads- och reparationsberedskapen

Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) är en orga- nisation som i krig har till uppgift att utföra bygg— nadsarbeten m.m. för totalförsvaret. BRB är uppbyggd av företag i byggbranschen.

I fred förbereder Fortifikationsförvaltningen för närvarande BRB:s verksamhet i krig. Enligt gällande ordning ingår BRst centrala, regionala och lokala kontor i krig i den militära organisationen.

LEMO föreslår att BRst administration även i fred skall ingå i Försvarsmaktens ledningsorgan på olika nivåer.

Kapitalkostnader

Riksdagen har ställt sig bakom att kapitalkostnader skall införas för de statliga fastigheter som försvaret disponerar (prop. 1990/91:102, FöU8, rskr. 285 och prop. 1991/92:102, FöU12, rskr. 337).

Med kapitalkostnader möjliggörs ett system som kan främja en effektiv fastighetsförvaltning och ett effektivt lokalutnyttjande. En ny ordning för finansi- ering.av försvarsfastigheter kan också tillämpas. LEMO diskuterar utförligt motiven för och konsekvenserna av att använda kapitalkostnader för de fastigheter som Försvarsmakten disponerar.

LEMO:s förslag innebär att Fortifikationsverkets inve- steringar i mark och byggnader som skall disponeras för främst grundorganisationen bör finansieras med avskriv- ningar, lån och kapital som frigörs genom försäljning av andra fastighetstillgångar. Investeringar i främst be- fästningar och flygbaser m.m. bör även i fortsättningen direktavskrivas och finansieras med anslagsmedel.

Av staten ägda markområden och byggnader bör upplåtas till Försvarsmakten mot en hyra som innefattar ersätt- ning för kapitalkostnader, dvs. ränta och avskrivning för investeringen, samt beräknade kostnader för periodiskt underhåll. För att bevara förmögenhetsmassan behöver årlig avskrivning beräknas på tillgångarnas

nuanskaffningsvärde. Införandet av kapitalkostnader skall vara neutralt i förhållande till den militära utgiftsramen.

Inom Försvarsmakten bör användas ett internhyressystem. Ett sådant är ett viktigt styr- och informationssystem. Internhyrorna bör utöver drift- och underhållskostnader för lokaler m.m. även innehålla en kostnadskomponent, som är ett uttryck för att en kapitaltillgång tas i anspråk.

I de resurser som medföljer produktionsuppdragen till krigsförbandschefer m. fl. bör så långt möjligt ingå medel för utnyttjande av lokaler m.m. För att nå god styreffekt bör de produktionsansvariga enligt vissa förutsättningar inte behöva betala hyra för lokaler m.m. som de väljer att inte utnyttja.

Erfarenheten - i stort som i smått - talar för att prisstyrning på grundval av realistiska priser är

effektivare än administrativ styrning och dessutom förenad med mindre byråkrati.

Värdering

LEMO har låtit värdera de fastigheter som klassificerats som försvarsfastigheter.

Med ledning av en produktionskostnadsbaserad metod har värdet för befintliga byggnader beräknats till ca 12,0 miljarder kronor. Befästningar m.m. har då inte åsatts något byggnadsvärde.

Med ledning av marknadsvärden eller marknadsrelaterade värden har värdet av markinnehavet uppskattats till ca 2,4 miljarder kronor.

Sammantaget innebär detta att i balansräkningen för Fortifikationsverket bör upptas ett värde för byggnader och mark på ca 14,4 miljarder kronor.

Ekonomisk målsättning

För att förvaltningen av försvarsfastigheterna skall styras mot högre effektivitet, är det nödvändigt att statsmakterna anger målsättningar för Fortifikations- verket i fråga om soliditet, räntabilitet och utdelning.

LEMO bedömer att en synlig soliditet på ca 50% är motiverad.

Med ledning av aktuella kostnader för lånat kapital bedömer LEMO att avkastningskravet på det totala kapitalet, efter avskrivningar, bör vara ca 11%.

Ett riktmärke kan enligt LEMO vara att utdelning inlevereras till statsbudgeten i en omfattning som motsvarar 2% av det reala värdet av det egna kapitalet.

Genomförande

Kapitalkostnader för de fastigheter Försvarsmakten disponerar bör införas från och med den 1 juli 1994.

LEMO föreslår att den nya myndigheten Fortifikations- verket inleder sin verksamhet den 1 juli 1994, dvs. samtidigt som den nya Försvarsmakten bildas. Projekte- ringen och den byggadministrativa verksamheten bör över- föras i aktiebolagsform tidigare. Fortifikationsförvalt- ningen bör avvecklas den 30 juni 1994.

När kapitalkostnader införs tillkommer ett kostnadsele- ment som inte ingår i förutsättningarna för utgiftsramen

enligt 1992 års försvarsbeslut. De tillkommande ut— gifterna består främst av räntor på det kapital Forti- fikationsverket lånar och det resultat som verket når. Den militära utgiftsramen bör justeras upp härför. Dessa kostnader för Försvarsmakten kommer att motsvaras av intäkter på statsbudgeten. Omläggningen bör därför vara statsfinansiellt neutral.

Enligt LEMO:s bedömning medför den nya ordningen för fastighetsförvaltning och lokalförsörjning att det sammanlagda personalbehovet minskar med 100-150 års- arbetskrafter. Detta ger i och för sig vissa ekonomiska besparingar. De stora ekonomiska fördelarna avses emel— lertid uppnås på sikt genom ett effektivare lokalut— nyttjande, en effektivare fastighetsförvaltning och upphandling i konkurrens.

Tillgodose intressen

otvivelaktigt råder starka samband mellan Försvars— maktens verksamhet såväl i fred som krig och de till- gångar i form av byggnader, anläggningar och mark som används. Det förhållandet att ägandet och brukandet även i fortsättningen skall skiljas åt, och att Försvars- makten skall disponera lokaler m.m. på hyresbasis, behöver och får inte ogynnsamt påverka möjligheterna att smidigt anpassa dispositionen av byggnader, anläggningar och mark till ändrade behov i fred, kris och krig. LEMO föreslår därför att Fortifikationsverket och Försvars— makten - med utgångspunkt i de instruktionsenliga upp- gifterna för de två myndigheterna - i ett huvudavtal bör komma överens om en fördelning av uppgifter som till— godoser båda parters intressen.

1 UPPDRAGET

1.1 Direktiv

LEMO:s uppgift är att se över ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret samt myn— dighetsstrukturen inom Försvarsdepartementets verksam— hetsområde (dir. 1991:44).

I delbetänkandet (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledning redovisades främst lednings— och strukturfrågor för för— svarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala stab- er i krig och fred. Statsmakterna har i allt väsentligt beslutat (prop. 1991/92:102, FöU12, rskr. 337) i enlig— het med LEMO:s förslag.

Därmed kommer den 1 juli 1994 en ny, sammanhållen för- svarsmaktsmyndighet att bildas på grundval av främst den verksamhet som bedrivs inom huvudprogrammen arméförband, marinförband och flygvapenförband samt operativ ledning. I delbetänkandet anförde LEMO att utredningen i det fortsatta arbetet avsåg att gå i genom verksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 för att pröva deras förhållande till den nya försvarsmaktsmyn- digheten. Dessa verksamheter kommer då att delas in i sådana som måste ingå i den i förhållande till i dag snävare avgränsade Försvarsmakten, sådana som för För- svarsmakten och väsentligen på dess uppdrag bör utföras av särskilda myndigheter och sådana där behovet kan tillgodoses av andra myndigheter och företag.

Fortifikationsförvaltningen är en av de gemensamma myn- digheterna. I detta delbetänkande behandlas Försvars-

maktens lokalförsörjning och förvaltning av de fastig- heter m.m. som Försvarsmakten använder.

1.2 Arbetsformer

Översynen av Försvarsmaktens lokalförsörjning och för— valtningen av de fastigheter m.m. som Försvarsmakten

använder har organiserats som en särskild delutredning inom LEMO.

För att som experter biträda LEMO i detta arbete förord— nade chefen för Försvarsdepartementet den 19 mars 1992 översten Johan Kihl, överbefälhavaren, och huvudavdel— ningschefen Karl-Erik Hagström, Fortifikationsförvalt- ningen.

Experternas uppdrag har varit att utföra preciserade utredningsuppgifter samt att skriftligt och muntligt rapportera dem till den särskilde utredaren.

På hemställan av LEMO har regeringen uppdragit åt Forti— fikationsförvaltningen att se över och komplettera registren över fastigheter och byggnader samt att genom— föra värdering av egendomen. översynen av registren och värderingen har genomförts enligt anvisningar som LEMO lämnat. Fortifikationsförvaltningen har redovisat upp— draget till LEMO.

LEMO har haft ett nära samarbete med Organisations- kommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning (dir. 1992:26). Detta har gällt främst frågor om klassi- ficeringen av fastigheter och organisationsfrågor.

I sitt arbete har LEMO kunnat använda underlag som ingår i bl.a. betänkandena (SOU 1988:36) Effektiv statlig lokalförsörjning och (SOU 1991:20) Kapitalkostnader inom försvaret. Vidare har LEMO tagit del av den av Överbe-

fälhavaren i december 1990 utgivna handboksserien MAL - Mark, Anläggningar och Lokaler.

LEMO har under våren 1992 besökt armé-, marin— och flyg- vapenförband för att orientera sig om förutsättningarna för försvarsmaktens fastighetsförvaltning och lokalför- sörjning.

LEMO har också anlitat konsulter för att klarlägga bl.a. olika fastighetsekonomiska frågor.

Den särskilde utredaren har under arbetets gång rådgjort med den parlamentariska referensgrupp som är knuten till LEMO.

LEMO har löpande informerat företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer om arbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter.

2 UTVECKLING AV DEN STATLIGA FASTIGHETSFÖRVALTNINGEN

2.1 Lokalförsörjning och fastighetsförvaltning

Under senare år har statsmakterna beslutat om väsentliga förändringar i syfte att utveckla den statliga fastig—

hetsförvaltningen.

Ett viktigt steg togs 1988 då nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen lades fast (prop. 1987/88: 100 bil. 9, FiUZG, rskr. 338). Innebörden av dessa riktlinjer var bl.a. att verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat, att myndigheter bör ges ökade möjlig— heter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler och att handläggningen av lokalförsörjning i ökad utsträckning bör kunna delegeras till myndigheter-

na.

Nästa steg togs när riksdagen i anslutning till 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150 bil. 1:1, FiU30, rskr. 386) lade fast att de lokalbrukande myndig— heternas ansvar och befogenheter bör vidgas och att de bör ges möjligheter att besluta om sin lokalförsörjning fullt ut.

Som en naturlig följd av sistnämnda ställningstagande lade riksdagen vidare fast att Byggnadsstyrelsens mono- pol som lokalhållare för statsförvaltningen skulle upp— höra. I stället skall myndigheterna själva genomgående vara lokalhållare för den egna verksamheten.

Dessa förändringar i fråga om ansvaret för lokalförsörj- ningen bedömdes få så vittgående konsekvenser att Bygg-

nadsstyrelsen måste ombildas. Kraven på konkurrensneu- tralitet förutsatte enligt regeringen att Byggnadssty- relsens ägarfunktion, dvs. förvaltningen av de statsägda fastigheterna, behövde avskiljas från service— och stabsuppgifterna avseende lokalförsörjning.

Som ett tredje steg återkom regeringen i prop. 1991/92:44 med förslag till riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och för ombildningen av Bygg- nadsstyrelsen.

Grunddraget i förslaget är att service— och stabsupp- gifterna skall skiljas från ägar- och förvaltarupp— gifterna. Ett syfte härmed är att klargöra myndigheter— nas helhetsansvar för verksamheten. Ett effektivare resursutnyttjande hos myndigheterna kan därmed nås. Ett annat syfte är att staten som helhet skall nå en effek- tivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning genom att

uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare renodlas.

Regeringens förslag innebär att följande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen bör tillämpas inom hela statsförvaltningen.

1. Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaler och mark.

2. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokal— kostnaderna i statsbudgeten, både vad avser fastighets- förvaltarnas resultat- och balansräkningar och de ut— nyttjande myndigheternas eller statens utgifter.

3. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett - så långt möjligt - marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av ändamålsfastigheter bör som minimum ställas sådana krav på avkastning som inkluderar täck- ning av kapitalkostnader, dvs. huvudsakligen anskaff-

ningskostnad, samt på att det skapas utrymme för upp- byggnad av eget kapital så att förmögenhetens värde bevaras.

4. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart.

5. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbind- ning och avkastning på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprin- ciper bör därför tillämpas.

6. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. För- valtningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebo-

lagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ av bolag.

7. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör - oavsett nuvarande förvaltare — läggas under samordnad förvaltning i myn- dighetsform.

Riksdagen har i huvudsak godkänt riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning (1991/92:FiU8, rskr. 107).

2.2 Organisation

I prop. 1991/92:44 redovisar regeringen också förslag till den organisation i vilken Byggnadsstyrelsens olika uppgifter, främst lokalförsörjning, fastighetsförvalt- ning och byggproduktion, framdeles bör utföras.

En ny efterfrågestyrd stabs— och servicemyndighet bör

bildas. Den skall bl.a. lämna råd och stöd till rege- ringen och de statliga myndigheterna i fråga om lokal-

försörjning.

För att statens roll som fastighetsägare skall renodlas och samtidigt ges en mer marknadsmässig inriktning bör förvaltningen överföras till en fastighetskoncern som ges aktiebolagsform.

Koncernen bör bestå av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Dotterbolagen bör vara uppdelade sakom- rådesvis i bärkraftiga enheter. Ett av dotterbolagen bör förvalta främst s.k. placeringsfastigheter, dvs. gene- rellt användbara fastigheter främst avsedda för kontors— ändamål. Fastigheter som upplåts till universitet och högskolor bör samlas i ett särskilt dotterbolag. Övriga s.k. ändamålsfastigheter bör föras till ett tredje dotterbolag. En ytterligare sakområdesvis uppdelning kan ske. Ett dotterbolag bör bildas för att sälja tekniska förvaltningstjänster till de fastighetsägande bolagen i

koncernen.

Samtliga aktier i moderbolaget bör ägas av svenska staten. Moderbolaget bör inledningsvis äga samtliga aktier i koncernens dotterbolag.

För vissa delar av det statliga fastighetsinnehavet är det lämpligt att behålla förvaltningen i myndighetsform. Detta gäller bl.a. fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga slott, vissa donationsfastigheter och monument. I och med att förvaltningen av fastigheterna bör skiljas från stabs— och servicefunktionen bör en särskild myn— dighet inrättas som skall ha till uppgift bl.a. att för— valta de fastigheter som inte bör överföras till aktie— bolag.

De olika åtgärder som genomförandet av de organisatori— ska förändringarna aktualiserar avses beredas i olika

29 organisationskommittéer.

Riksdagen har godkänt (1991/92:FiU8, rskr. 107) att huvuddelen av Byggnadsstyrelsens förvaltningsverksamhet förs över till en fastighetskoncern i aktiebolagsform. Vidare har riksdagen godkänt att en ny stabs- och servicemyndighet liksom en ny statlig myndighet för fastighetsförvaltning inrättas.

Riksdagen gjorde ett antal tillkännagivanden, bl.a. i fråga om förvaltningen av fastigheter inom universitets- och högskoleområdet. Beträffande ärendets fortsatta be- handling uttalade riksdagen att regeringen bör återkomma med ett nytt förslag baserat på organisationskommittéer— nas överväganden.

I mars 1992 beslöt regeringen direktiv (dir. 1992226) till gg kommitté för att vidta åtgärder för att ombilda Byggnadsstyrelsen och för att göra överväganden med hänsyn till de synpunkter riksdagen framfört. Organisa- tionskommittén redovisar inom kort sina överväganden och förslag.

2.3 Försvarets fastigheter

I prop. 1991/92:44 anges att de allmänna riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall tillämpas även inom försvarsdepartementets område. De måste emellertid preciseras och anpassas så att de överensstämmer med utvecklingen av ansvars— och rollför- delningen inom försvaret.

Detta innebär att förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler som upplåts till försvarsmakten även fort- sättningsvis skall vara skild från brukandet. Rollen som företrädare för ägaren eller fastighetsförvaltaren måste utvecklas. Myndigheterna skall vara lokalbrukare med bi-

behållet ansvar för den tekniska fastighetsförvaltning-

en.

Vidare måste kostnaderna för fastighetsförvaltningen visas även inom Försvarsdepartementets område. Ett sy— stem där kapitalkostnader beaktas och med möjligheter till lånefinansiering av investeringar bör genomföras. Intäkterna och kostnaderna bör redovisas i resultat- och balansräkningar. På motsvarande sätt bör kostnaderna för myndigheternas försörjning med mark, anläggningar och lokaler redovisas.

Dessutom skall fastighetsförvaltningen bedrivas i sär- skilda resultatenheter. En strävan skall därvid vara att söka en samordning med likartade funktioner inom övriga delar av statsförvaltningen. Detta gäller för Fortifika- tionsförvaltningens fastighetsförvaltning och för för- svarsmaktens nuvarande egenregiverksamhet inom den tek- niska fastighetsförvaltningen.

I propositionen slås fast att vissa fastigheter som inte är specifika för totalförsvaret skall läggas under samma förvaltning som liknande fastigheter inom Byggnadssty- relsens nuvarande ansvarsområde. Till dessa räknas kon- torsfastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär an— vändning, monument samt viss mark. För den dominerande andelen fastigheter som i dag upplåts till myndigheterna inom Försvarsdepartementets område måste dock associa- tionsformerna övervägas ytterligare med hänsyn till övriga förändringar inom försvarets lednings- och myn- dighetsstruktur. Dessa överväganden bör enligt propo- sitionen lämpligen ske inom ramen för den pågående över— synen av totalförsvarets ledningsorganisation och myn- dighetsstruktur (Fö 1991:O4), dvs. LEMO.

I sitt yttrande (1991/92zFöU1y) till finansutskottet ställer sig försvarsutskottet bakom de i prop. 1991/92:44 föreslagna allmänna riktlinjerna för fastig-

hetsförvaltningen och att roll- och ansvarsfördelning för lokalförsörjning och fastighetsförvaltning slutligt bereds i utredningen om totalförsvarets ledningsorgani- sation och myndighetsstruktur. I yttrandet betonar för- svarsutskottet också vikten av att utredningen beaktar frågan om förvaltningen av försvarets uthyrningsbostä- der.

Finansutskottet (1991/92zFiU8) har inget att erinra mot vad försvarsutskottet anfört och förutsätter att frågor rörande försvarets uthyrningsbostäder behandlas i nämnda utredning. Detta blev också riksdagens beslut (rskr. 107).

I försvarsbeslutspropositionen (prop. 1991/92:102) redo— visar regeringen ytterligare ställningstaganden rörande fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom För- svarsdepartementets område. Dessa innebär att de gemen- samma myndigheterna inom försvarsmakten, vad gäller generella lokaler, tillsammans med de myndigheter som ligger inom den civila planeringsramen och övriga myn- digheter inom Försvarsdepartementets område, från och med den 1 juli 1992 skall lokalförsörjas enligt samma system som den övriga statsförvaltningen. Kommande in- vesteringar för dessa myndigheter lånefinansieras av Byggnadsstyrelsen.

Regeringen uttalar vidare att det är angeläget att finna lämpligare former för förvaltning av fästningar m.m. som är byggnadsminnen utan eller med ringa militär använd- ning. Regeringens inriktning är att förvaltningen skall överföras till den fastighetsförvaltande myndighet som avses bildas i samband med Byggnadsstyrelsens ombild- ning.

Regeringen anför också att ombildningen av Domänverket till aktiebolag berör försvarsmaktens intressen.

Domänverket förvaltar nämligen mark som disponeras av

totalförsvaret för olika ändamål. Totalförsvarets intressen måste noga övervägas i det fortsatta arbetet inför bolagiseringen.

I prop. 1990/91:102 föreslog regeringen att kapital- kostnader skall införas i fråga om de fastigheter som det militära försvaret använder. I prop. 1991/92:102 återkommer regeringen till frågan och anför att det är angeläget att gå vidare i arbetet med att införa kapi- talkostnader så att en systemförändring kan införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. I syfte att närmare klarl- ägga myndigheternas ansvarsfördelning i ett system med kapitalkostnader har regeringen funnit det lämpligt att frågan hänskjuts till den pågående översynen av total- försvarets ledningsorganisation och myndighetsstruktur, dvs. LEMO-utredningen.

Riksdagen (1990/91zFöU8, rskr. 285) har ställt sig bakom förslaget att införa kapitalkostnader för att kunna effektivisera förvaltningen av mark, byggnader och anläggningar. Försvarsutskottet såg i det sammanhanget en risk för att förändringen skulle leda till ett svår- hanterligt och alltför byråkratiskt system. Riksdagen har vidare (1991/92:Fö012, rskr. 337) gett regeringen till känna att det synes välmotiverat att LEMO-utred- ningen i sitt fortsatt arbete får pröva myndigheternas ansvar och roller i ett system där kapitalkostnader an- vänds. Denna prövning bör bl.a. sträva efter lösningar som är enkla och som inte står i strid med syftet att effektivisera verksamheten. Riksdagen har också under- strukit att det är angeläget med en nära samordning i det fortsatta utredningsarbetet mellan LEMO och Kommit- tén för ombildning av Byggnadsstyrelsen (dir. 1992:26).

3.1 Försvarsmaktens lokaler

I det militära försvarets grundorganisation används av staten ägda uppvärmda lokaler med en volym som uppgår till något mer än 18 miljoner m3. överslagsvis kan be— dömas att våningshöjden är 5 m. Den totala arean skulle då uppgå till ca 3,6 miljoner m2. Vidare disponeras ca 1,2 miljoner m2 inhyrd area. I tabell 3.1 redovisas i ungefärliga siffror lokalbeståndet och dess fördelning på huvudprogram.

Tabell 3.1 Lokaler för grundorganisationen

Huvudprogram Volym Area statsägd EEäEEääT___ihhy?d____EEEäTt Mm3 Mm2 Mm2 Mm2 Armén 11,3 2,3 0,9 3,2 Marinen 2,0 0,4 0,1 0,5 Flygvapnet 4,3 0,8 0,1 0,9 Operativ ledning 0,6 0,1 0,1 0,2 och Gem. mynd.

Totalt 18,2 3,6 1,2 4,8

Utöver försvarsmaktens bestånd av lokaler för grundorga- nisationen tillkommer totalt ca 10 miljoner m3 befäst-

ningar och övriga anläggningar för krigsorganisationen.

34 3.2 Försvarsmaktens mark Försvarsmakten disponerar ca 415 000 ha mark, dvs. unge— fär 1% av Sveriges landareal. I tabell 3.2 redovisas omfattning, dispositionsform och användare för denna

mark.

Tabell 3.2 Försvarets mark (1 000 ha)

Användning Ägd mark Hyrd mark Totalt

Domän Ovriga

Förbandsproduktion Armén 131,0 63,6 9,4 204,0 Marinen 11,0 - 0,1 11,1 Flygvapnet 18,0 3,3 1,2 22,5 Summa 160,0 66,9 10,0 236,9 Befästningar och

krigsflygfält 8,3 2,7 2,0 13,3 RFN i Vidsel — 165,0 — 165,0 Totalt 168,3 234,6 12,0 415,2

Försvarsmakten har drygt 1 000 avtal om utarrenderingar. Arrendena avser bl.a. jordbruk och bostäder samt jakt— och fiskerätter. Försvarets inkomster härav är ca

4 milj. kr. per år.

Ungefär 66 000 ha utgör produktiv skogsmark enligt skogsvårdslagens terminologi. Skogsmarken är spridd på drygt 200 skogsbruksområden. Även inom målområden och starkt utnyttjad övningsmark förekommer skogsavverkning. Avverkningen uppgår till ca 190 000 m3 per år. Det årliga resultatet uppgår till ca 20 milj. kr.

Skogsskötseln måste ske under hänsynstagande till den

huvudsakliga markanvändningen, dvs. militär övningsverk- samhet. Enligt överbefälhavarens beslut skall skogen skötas så att syftet med marken långsiktigt tillgodoses. Markens produktionsförmåga och ekonomiska avkastning skall tillgodogöras så långt möjligt inom ramen för nämnda syfte. För skötsel av försvarsmaktens produktiva skogsmark gäller skogsvårdslagen.

3.3 Fastighetsförvaltning i försvarsmakten

De grundläggande bestämmelserna om ägande och förvalt- ning av statlig egendom ges i regeringsformen 9 kap., 8 och 9 55. Där anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för för— valtningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens medverkan.

Egendom som anskaffats för medel som anvisats av riks— dagen får inte disponeras på sätt som strider mot riks- dagens anslagsbeslut. Ägare till statens egendom är staten.

Riktlinjer för försäljning av fast egendom har beslutats av riksdagen (prop. 1987/88:100 bil. 9, FiU26, rskr. 338). Innebörden är att regeringen skall planera och genomföra försäljningar och reinvesteringar utan att statens samlade förmögenhet urholkas, dvs. att ingen nettoutförsäljning sker.

Statens fasta egendom förvaltas under regeringen av ett antal centrala förvaltningsmyndigheter samt affärsverk- en. Med förvaltarskapet är förenat rättigheter, skyldig- heter och restriktioner när det gäller anskaffning, för- valtning och avveckling av egendomen. Av fastighetsre- gistret framgår vilken myndighet som är förvaltande myn-

dighet. I fråga om försvarets fastigheter är Fortifika- tionsförvaltningen förvaltande myndighet.

Då regeringen utnyttjar sin av riksdagen medgivna rätt att delegera beslutanderätt till myndighet används termen myndighet för att beteckna myndighet under regeringen. Sådan myndighet kan sedan genom bestämmelse i arbetsordning delegera beslutanderätt till lägre nivå

inom myndighetens organisation.

Ansvaret för förvaltningen av de statliga fastigheter som försvarsmakten disponerar är fördelat på Fortifika— tionsförvaltningen, huvudprogrammyndigheterna samt regionala och lokala myndigheter. Ansvarets närmare fördelning är oklart.

Fortifikationsförvaltningen utför en del av den juridiska fastighetsförvaltningen och viss del av den ekonomiska förvaltningen. Häri ingår bl.a. att registre- ra statens fastigheter som disponeras av försvarsmakten. Vidare bevakas statens rätt rörande den fasta egendomen. Häri ingår att vid behov till länsstyrelser och rege-

ringen överklaga kommuners beslut om markanvändning m.m.

Vidare utför Fortifikationsförvaltningen på uppdrag av centrala, regionala och lokala myndigheter i försvars- makten bl.a. anskaffning och avveckling av mark, anlägg- ningar och lokaler samt lämnar stöd inom områdena tek- nisk och ekonomisk fastighetsförvaltning.

Huvudprogrammyndigheterna svarar för planering av lokal-

och anläggningsförsörjning. Anskaffning av mark, anläggningar och lokaler beslutas av regeringen, huvudprogrammyndighet eller lokal myndig- het beroende på anskaffningens ekonomiska omfattning.

Lägre regionala och lokala myndigheter svarar för lokal-

försörjningsplanering och för den tekniska förvaltningen och åtskilliga uppgifter inom den juridiska och ekonomi— ska förvaltningen av de fastigheter som disponeras. Den tekniska förvaltningen omfattar fastighetsdrift och fastighetsunderhåll. Driften omfattar tillhandahållande av t.ex. värme, vatten och el samt olika arbetsinsatser av driftpersonal och entreprenörer. Fastighetsunderhåll består främst av löpande och periodiskt underhåll.

Beträffande den juridiska förvaltningen bevakar bl.a. lägre regional myndigheter försvarsmaktens intressen i den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen (1987:10) samt lagen (1987:12) om hushållning med natur— resurser genom överläggningar och samråd med kommuner och länsstyrelser. Vid intressekonflikter av rättslig art företräder Fortifikationsförvaltningen staten och försvarsmakten.

Vid Fortifikationsförvaltningen finns personalresurser motsvarande ca 650 årsarbetare. Härav utför ca 130 central projektering, ca 270 utför byggadministration regionalt och lokalt, ca 100 anskaffar fastigheter m.m. och lämnar stöd till teknisk förvaltning och ca 30 utför juridisk fastighetsförvaltning. övrig personal används för forskning (20), administration (90) och beredskaps— planering (25).

Vid förbanden används för teknisk förvaltning och bygg- produktion ca 1 200 årsarbetare. För lokal- och anlägg- ningsförsörjningsplanering används vid staber och för- band ca 400 årsarbetare.

Inom ramen för Verksamhetsidé 90 (VI 90) har försvars- makten under åren 1988-1992 genomfört ett omfattande utvecklingsarbete som på flera sätt förändrar försvars— maktens hantering av mark, anläggningar och lokaler (MAL). Förändringen innebär bl.a. att ansvaret för nytt-

jande och förvaltning skiljs åt inom organisationen och

att ett hyresvärd - hyresgästförhållande etableras mellan förvaltarna på lägre regional och lokal nivå och nyttjarna av MAL—resurserna. Nyttjarna betalar en drift- kostnadsbaserad hyra (utan kapitalkostnader) till för- valtaren. Fastighetsförvaltningen utformas härvid som ett särskilt resultatområde.

Systemet har genomförts inom marinen och vid ett antal armémyndigheter och avses budgetåret 1994/95 vara helt infört inom försvarsmakten.

3.4 Ekonomi

Kostnaderna för den tekniska fastighetsförvaltningen inom huvudprogrammen 1-4 uppgick budgetåret 1990/91 till ca 1 500 milj. kr. Fördelningen på olika kostnadsposter framgår av följande sammanställning.

Kostnadspost Milj.kr. Personal 390 Drift 735 Underhåll 242 Ombyggnad 72 Övrigt __95 Totalt 1 535

Den tekniska fastighetsförvaltningen finansieras från anslagen B 1, C 1, D 1 och E 1, dvs. Ledning och för- bandsverksamhet för de olika huvudprogrammen. Från samma anslag finansieras ny-, om- och tillbyggnader som var och en vanligen kostar mindre än 2 milj. kr. Det samman— lagda beloppet uppgår årligen till ca 75 milj. kr. och avser numera endast huvudprogrammen 1 och 4.

Investeringar i mark, anläggningar och lokaler finansie—

ras från anslagen B 3, C 3, D 3 och E 3 Anskaffning av anläggningar. Det sammanlagda beloppet uppgår årligen till drygt 1 000 milj. kr. varav den större delen avser

byggnader för grundorganisationen.

De lokalbrukande myndigheterna inom försvarsmakten belastas normalt med kostnaderna för den tekniska förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler. Däremot ingår i lokalkostnaderna inte några kapitalkostnader för av staten ägda lokaler som förvaltas av Fortifikations- förvaltningen. I fråga om lokaler som hyrs av Byggnads- styrelsen eller andra fastighetsägare ingår sådana kostnader i hyran.

Till utgången av budgetåret 1981/82 tog Fortifikations- förvaltningen i förmögenhetsredovisningen upp av staten ägda byggnader till ursprungligt anskaffningsvärde och uppräknat med byggkostnadsindex till aktuellt prisläge efter avdrag för ackumulerade avskrivningar. Befästning- ar skrevs av med 100% under anskaffningsåret. Värdet på mark togs upp till anskaffningsvärdet. Viss uppdatering av förmögenhetsredovisningen gjordes till utgången av budgetåret 1986/87. Efter den 1 juli 1987 har emellertid inga nyinvesteringar eller ombyggnader påförts till— gångsredovisningen i Fortifikationsförvaltningens bygg— nadsregister.

Som en bakgrund till övervägandena inleds detta kapitel med en beskrivning av innehållet i och några funktioner hos kapitalkostnader. Därefter redovisar utredningen hur kapitalkostnader bör tillämpas i fråga om de statliga fastigheter som försvarsmakten använder. Olika slag av fastigheter som försvarsmakten använder beskrivs. Sedan diskuteras hur organisationen av förvaltningen bör ut— formas för de statliga fastigheter som försvarsmakten disponerar. Avslutningsvis sammanfattar utredningen sina allmänna slutsatser i dessa frågor.

4.1 Allmänt om kapitalkostnader 4.1.1 Beståndsdelar

Kapitalkostnader består av två komponenter. Den ena ut— görs av årsvis periodiserade utgifter för en investe— ring. Utgiften fördelas därvid på den tid under vilken investeringen antas lämna tjänster. Denna fördelning sker genom årliga avskrivningar av investeringen. Avskrivningarna belastar verksamheten som kostnader.

Den andra komponenten utgörs av årlig ränta på det kapital som investeringen tar i anspråk. Räntekostnaden är ett uttryck för att investeringen är lånefinansierad eller för att finansiellt kapital alltid har en alterna- tiv användning.

Årlig avskrivning av investeringen och ränta på det kapital som investeringen binder utgör således de

sammantagna årliga kapitalkostnaderna.

4.1.2 Kostnadsberäkning, prisstyrning och delegering

När investeringsutgifter omvandlas till årliga kostnader blir det möjligt att fördela kostnaderna på olika kost- nadsbärare i förhållande till hur de utnyttjar investe- ringen. Därmed blir det också möjligt att beräkna de samlade kostnaderna för att framställa olika produkter i organisationen. Detta är ett nödvändigt underlag för att göra priskalkyler eller nytto- kostnadskalkyler för de olika produkterna.

I en stor organisation, som framställer många produkter med användning av olika produktionsfaktorer och med hjälp av köpta tjänster och insatsvaror, är det av flera skäl nödvändigt att produktionsbesluten kan decentrali- seras och delegeras långt ut i organisationen. För att detta skall vara möjligt förutsätts att de som skall fatta produktionsbesluten ställs inför realistiska pri- ser på de resurser de använder samt att produktions- resultaten kan mätas på ett något så när entydigt och

förutsebart sätt.

I en investeringstung verksamhet är det därför nödvän- digt att kapitalkostnader används för att grundlägga rätt kostnadsbild och därmed genom decentralisering kunna dra nytta av de produktionsansvarigas egna bedöm- ningar av behov av olika produktionsfaktorer. Rätt kost- nadsbild är också nödvändig när val skall träffas mellan att köpa produkter och tjänster eller att framställa dem

i egen regi.

Utgångspunkten för decentralisering och delegering är att chefer fattar för verksamheten rationella beslut utifrån de priser de ställs inför. Är dessa priser fel- aktiga, leder det till en felaktig resursanvändning i

verksamheten och ett sämre resultat för hela organisa-

43 tionen, än vad som annars är möjligt.

Kapitalkostnader på investeringar är således ett nöd- vändigt instrument för att kunna delegera beslutsfattan-

det utan att därmed en felaktig resursanvändning upp- står.

4.1.3 Finansiering

I bokföringslagen (1976:125) och i aktiebolagslagen (1975:1385) finns regler som syftar till att en organisations förmögenhetsmassa — det egna kapitalet - skall bevaras. För kapital som bundits i investeringar som minskar i värde beaktas detta genom att bland kostnaderna inräknas avskrivningar på investeringar. Därigenom reduceras vinsten, mindre medel kan delas ut och behöver betalas i skatt. Medel behålls därmed i någon form i organisationen. Avskrivningarna blir däri- genom en finansieringskälla för ersättningsanskaff— ningar.

En annan finansieringskälla för investeringar är lånat kapital. Det är naturligt att tillgångar som tillför tjänster under lång tid till en del lånefinansieras. Investeringar, t.ex. i fastigheter, finansieras normalt också till betydande del med lån. Under alla omständig- heter tar investeringar i anspråk finansiellt kapital och är därmed alltid förenade med finansiella kostnader i form av räntekostnader eller utebliven alternativ av- kastning på sådant eget kapital.

En tredje finansieringskälla för investeringar är intäk- ter från avyttring av kapitaltillgångar, t.ex. fastig- heter, som inte längre behövs i verksamheten.

Det bör i sammanhanget observeras att om en förmögen-

hetsmassa skall bevaras i reala termer krävs att av-

skrivningen beräknas på tillgångarnas nuanskaffnings- värde. Om så inte sker krävs vid ersättningsinvestering- en externa tillskott av eget kapital eller utökad upp— låning.

Efter denna allmänna beskrivning av kapitalkostnadernas funktion behandlas kapitalkostnader för fastighetsin-

vesteringar inom försvarsmakten.

4.2 Kapitalkostnader för fast egendom i försvarsmakten

För närvarande finansieras försvarsmaktens fastighetsin— vesteringar med anslag inom den militära utgiftsramen. Investeringsutgifterna kostnadsförs omgående i sin helhet.

Kapitalkostnader används varken inom försvarsmakten eller i förhållande till omvärlden i fråga om fastig- heter där Fortifikationsförvaltningen företräder staten som ägare. Nyttjandet av dessa fastigheter är därmed för brukaren endast förenat med direkta drift- och under- hållskostnader. Statsbudgeten belastas dock med ränte- kostnader för lånefinansierade investeringar.

I fråga om byggnader som försvarsmakten hyr av Byggnads- styrelsen och privata ägare ingår dock i någon form er- sättning för kapitalkostnader i den marknadsanpassade hyra som erläggs.

I prop. 1990/91:102 bil. 1 redovisade regeringen en rad åtgärder som avsågs vidtas som led i utvecklingen av den finansiella styrningen av totalförsvaret. Häri ingick bl.a. att införa kapitalkostnader för fast egendom.

Försvarsutskottet ansåg (1990/91:FöU8) att det är ange- läget att få ett bättre grepp om kostnaderna för mark, anläggningar och byggnader liksom att ta till vara

effektiviseringsmöjligheter och besparingar. Utskottet ställde sig därför i likhet med finansutskottet bakom syftet med att införa kapitalkostnader, lånefinansiering och reinvestering av försäljningsinkomster. Tidpunkten för ett införande kunde dock enligt utskottet behöva övervägas ytterligare. Kapitalkostnader och möjligheter till lånefinansiering bör sålunda införas i ett tempo som harmoniserar med behovet att bearbeta, konkretisera och öka förståelsen för förslagen. Särskilt bör därvid granskas möjligheterna att få ett hanterbart system utan den byråkrati som Överbefälhavaren har uttryckt farhågor för. Vidare behövs enligt Försvarsutskottet ett bättre klarläggande av Fortifikationsförvaltningens roll i sammanhanget. Riksdagen (1990/91:FöU8,rskr. 285) gav regeringen till känna vad utskottet anfört.

I prop. 1991/92:102 uttalar regeringen att det är ange- läget att fortsätta arbetet så att systemet med kapital- kostnader kan införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. Klar- läggandet av myndigheternas roller och ansvar i ett så- dant system bör enligt regeringen ske inom ramen för denna utredning. Försvarsutskottet (1991/92:FöU12) har anslutit sig härtill och anfört att lösningar som är enkla bör efterstävas. Riksdagen (1991/92:FöU12, rskr. 337) har gett regeringen detta till känna.

Mot bakgrund av Försvarsutskottets uttalanden diskuteras i det följande användningen av kapitalkostnader för statlig fast egendom som disponeras av försvarsmakten. Syftet härmed är att öka förståelsen för det ekonomiska synsätt där kapitalkostnader är en naturlig beståndsdel. I avsnitt 4.2.1 och 4.2.2 behandlas motiv och syfte med kapitalkostnader inom försvarsmakten. Därefter behandlas i avsnitt 4.2.3 - 4.2.6 betydelsen av att tillämpa ett system med kapitalkostnader mellan försvarsmakten och omvärlden.

Frågor om Fortifikationsförvaltningens roll i ett sådant

system behandlas i avsnitt 4.4 om organisationen av fastighetsförvaltningen.

4.2.1 Interna styrsignaler

Inom försvarsmakten är strävan att delegera så stora beslutsbefogenheter som möjligt till krigsförbandschefer och andra chefer på olika nivåer. Inriktningen är att de med så få begränsningar och tvingande handlingsregler som möjligt skall kunna disponera över anvisade resurser för att nå avsedda produktionsresultat. Med ledning av de impulser som prismekanismen ger, förutsätts krigsför- bandscheferna göra rationella val i fråga om hur resur— serna skall användas för att nå bästa möjliga resultat.

Knappast något krigsförband produceras utan att mark, anläggningar och lokaler tas i anspråk i inte oväsentlig utsträckning. Lokalbrukande är förenat med kostnader oavsett om dessa redovisas och därmed blir synliga eller inte. Ett rimligt antagande är att lokalkostnaderna utgör 10-15% av ett krigsförbands totalkostnad.

För närvarande budgeterar försvarsmaktens myndigheter endast direkta drift- och underhållskostnader i fråga om de statliga lokaler som förvaltas av Fortifikationsför- valtningen. Kapitalkostnader beaktas således inte. Enligt vad utredningen erfarit hänförs emellertid endast undantagsvis drift- och underhållskostnaderna för när- varande till krigsförbanden ens på delprogramnivå. Kost- naderna för drift och underhåll - och häremot svarande resurser - stannar ofta hos t.ex. försvarsområdesbefäl— havaren. Kostnaderna redovisas då ofördelat under respektive huvudprogram.

Som nämnts i det föregående avses inom ramen för VI 90

fastighetsförvaltningen vid de lokala förbanden utformas

som ett särskilt resultatområde. Lokalbrukaren, t.ex. en

krigsförbandschef, avses stå i ett hyresgästförhållande till fastighetsförvaltaren. Lokalbrukaren avses härvid ges ett ökat ansvar för lokalutnyttjandet. Detta kallas MAL-konceptet. Denna ordning har emellertid ännu vid ut- gången av budgetåret 1991/92 inte införts vid alla för- band.

Det kan därför konstateras att många krigsförbandschefer hittills har haft anledning att uppfatta dispositionen av staten tillhöriga markområden, anläggningar och lokaler som en fri nyttighet. Därmed påverkas lokalut- nyttjandet inte av tillräckliga ekonomiska styrsignaler. Detta gäller såväl enskilda lokalbrukande krigsförbands- chefer som inom försvarsmakten i dess helhet. Prövningen av behov och innehav av fastigheter antas i stället ske intermittent i en administrativ planeringsprocess.

I sammanhanget kan noteras att överbefälhavaren i remissyttrandet över betänkandet (SOU 1991:20) Kapital— kostnader inom försvaret uttalat att ett kapitalkost- nadssystem enligt förslaget inte bör införas. överbefäl— havaren ansåg att den föreslagna lösningen kan leda till felaktig resursstyrning och suboptimering. Mark, anlägg— ningar och lokaler skulle vid avvägningar vara dyrare än övriga resurser. överbefälhavaren uttalade också att mycket stora administrativa arbetsinsatser följer med kapitalkostnader.

För att användningen av mark, anläggningar och lokaler i försvarsmakten skall bli rationell i förhållande till syftet med verksamheten måste, enligt LEMOS:s mening, kostnader för lokaler m.m. i princip budgeteras av krigsförbandscheferna och också ingå i de resurser dessa tilldelas. Därigenom kan kontinuerliga styrimpulser er— hållas som i organisationen leder till att lokaler an-

vänds på ett sätt och i en omfattning som är rationellt.

I sammanhanget kan nämnas att ekonomisystemet, som ingår

i det s.k. MAL-konceptet, bygger på att kostnader, skall kunna kopplas till enskilda byggnader och krigsförband. Detta ekonomisystem är förberett för att hantera även kapitalkostnader. Några stora administrativa arbetsin- satser följer därför inte med kapitalkostnader.

Om kontinuerlig styrning med hjälp av prismekanismen inte används, måste en styrning i stället ske intermit— tent i administrativ ordning. En sådan förutsätter ett omfattande informationsflöde mellan olika nivåer och en avsevärd byråkrati på varje nivå. Erfarenheten - i stort som smått - talar för att prisstyrning på grundval av realistiska priser är effektivare än administrativ styr- ning och dessutom förenad med mindre byråkrati.

Ett decentraliserat beslutsfattande är nödvändigt i en så stor och verksamhetsmässigt så differentierad organi- sation som försvarsmakten. Det finns all anledning att ta till vara den kunskap som finns hos de många produkt- ansvariga, dvs. hos krigsförbandscheferna. Deras bedöm- ningar av vad som i det enskilda fallet är rationella metoder för att framställa de efterfrågade krigsförban- den måste vara vägledande. För att dessa lokala chefer skall kunna fatta rationella beslut, måste den pris- och kostnadsbild för olika produktionsfaktorer m.m., som de möter, vara rättvisande även på längre sikt.

Mark, anläggningar och lokaler bör därför inte upplevas som fria nyttigheter. Kostnaderna för att utnyttja så- dana tillgångar bör så långt möjligt budgeteras och ingå i de resurser som krigsförbandscheferna tilldelas. Den hyra som erläggs till de lokala fastighetsförvaltande resultatenheterna bör innefatta drift- och underhålls- kostnader samt dessutom en komponent som är ett uttryck för att en kapitaltillgång tas i anspråk. Om en sådan komponent inte ingår i hyran kommer lokaler ofrånkomlig— en att framstå som en relativt billig produktionsresurs

och därmed efterfrågas och användas i onödigt stor om-

fattning. Större resurser än nödvändigt behöver då också avdelas för att anskaffa lokaler m.m.

4.2.2 Hyressystem i Försvarsmakten

För att lokalkostnaderna skall komma att ingå i plane- ring, budgetering och redovisning för olika krigsför- bandschefer och andra verksamhetsansvariga, behövs ett internhyressystem inom försvarsmaktsmyndigheten. Det är detta internhyressystem som skall vara bärare av kost- nadsinformation och de signaler som ger besked om efter- frågan och behovet av lokaler m.m. i organisationens olika delar.

I det decentraliserade produktionssystemet ligger att krigsförbandschefer i princip skall ha möjlighet att avgöra hur och med användning av vilka produktionsfakto- rer som de avsedda resultaten skall nås. För att styr- effekten skall bli tillräckligt stark, skall de produk- tionsansvariga ha möjlighet att avstå från att utnyttja vissa resurser och därmed inte heller behöva betala för inte ianspråktagna tjänster. Det innebär att krigsför- bandschefer och andra lokalbrukare enligt vissa förut- sättningar inte skall behöva betala hyra till den lokala resultatenheten för fastighetsförvaltning för resurser som de väljer att inte utnyttja.

En konsekvens härav kan bli att den lokala resultaten— heten för fastighetsförvaltning redovisar underskott vid given hyresnivå om upplåtelse inte kan göras till någon annan intern eller extern lokalbrukare. Lokalt och cen- tralt noteras underskottet och underutnyttjandet. En signal erhålls därigenom för den framtida medel- och långsiktiga lokalförsörjningsplaneringen. För att styr- signalerna skall bli stabila och rättvisande är det nöd- vändigt att lokalhyrorna närmar sig den långsiktiga kostnaden för lokaler m.m., dvs. att de utöver drift-

och underhållskostnader även innefattar en komponent som

är uttryck för kapitalkostnader.

Större kapacitetspåverkande anskaffningar och avveck- lingar bör beslutas i Försvarsmaktens centrala ledning. En central funktionsledning av lokalförsörjningsplane- ringen och delar av fastighetsförvaltningen behövs där- för. Det är hos denna funktion som de försvarsmaktsin- terna ekonomiska signalerna i fråga om utnyttjande av lokaler m.m. bör sluta. Denna funktion behöver också kunna lämna uppdrag och träffa hyres- eller upplåtelse- avtal.

Internhyressystemet skall främst utgöra ett styr- och informationssystem som medverkar till en rationell pro— duktion och lokalförsörjning i Försvarsmakten. Det är inte självklart att intern- resp. externhyrorna byggnad för byggnad är lika stora, att de avser samma delmäng- der, att avtalen har samma villkor i fråga om löptid och uppsägning eller att summan av internhyror helt motsva- rar summan av externhyror. Det är emellertid viktigt att kapitalkomponenten i internhyrorna utformas med full medvetenhet om de styreffekter som önskas och faktiskt erhålls. Internhyressystemets utformning påverkar även det samlade behovet av lokaler m.m. I syfte att ge en korrekt prisbild är det därför naturligt att internhyran för en byggnad i väsentlig mån återspeglar den för denna

beräknade externhyran.

Det kan sägas att utformningen av internhyressystemet i den nya samlade försvarsmaktsmyndigheten i första hand är en fråga för myndigheten att avgöra. Det är emeller- tid också självklart att statsmakterna har goda skäl att på olika sätt medverka till att förutsättningar skapas för en effektiv och rationell verksamhet inom Försvars- makten. Anledning finns därför för statsmakterna att inte bara föreskriva att kapitalkostnader skall användas för fast egendom, utan också att ange grunddragen i det

internhyressystem som skall användas inom Försvarsmakt- en. De avsedda ekonomiska styrimpulserna bör nås inom

ramen för ett så enkelt hyressystem som möjligt.

4.2.3 Hyror i förhållande till omvärlden

När myndigheterna i huvudprogrammen arméförband, marin- förband och flygvapenförband samt operativ ledning förs samman till en myndighet - Försvarsmakten - är det naturligt att den nya myndigheten uppträder som en enhet i förhållande till omvärlden oavsett om besluten fattas på central, regional eller lokal nivå.

Avtal om upplåtelse till Försvarsmakten av mark, anlägg— ningar och lokaler kommer att behöva finnas med bl.a. förvaltare av försvarets ändamålsfastigheter, den stat- liga fastighetskoncernen i bolagsform, den statliga för- valtningsmyndigheten, Domän AB och andra privata fastig- hetsägare. De hyror Försvarsmakten erlägger till olika fastighetsägare bör vara jämförbara. Den enda gemensamma grund härför som är möjlig, är att Försvarsmakten betal— ar hyror till olika statliga och privata fastighetsägare som så långt möjligt är marknadsanpassade.

I prop. 1991/92:44 anges att myndigheterna bör ges möj- lighet att träffa hyresavtal med upp till sex års löp- tid. Vid längre löptider än sex år bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen. Enligt ut- redningens mening kan detta vara en lämplig ordning i fråga om placeringsfastigheter. För försvarets ändamåls- specifika fastigheter kan dock knappast rimliga avtal nås med så korta avtalsperioder. För att regeringen inte skall belastas med för många och mindre betydelsefulla ärenden behöver Försvarsmakten ha möjlighet att själv besluta om längre avtal. Det kan konstateras att Finans- utskottet ansett (1991/92:FiU8) att restriktioner som gäller hyresavtalens längd bör kunna omprövas för uni-

versitet och högskolor. Enligt LEMO:s mening är det snarare avtalens kostnadsmässiga omfattning än deras löptid som bör avgöra om de skall underställas regering- ens prövning.

Långsiktiga eller eljest större avtal om anskaffning av mark, anläggningar och lokaler torde behöva träffas på central nivå inom Försvarsmakten. I några få fall kan ärendena också behöva underställas regeringens prövning. Andra avtal bör i största möjliga omfattning träffas lokalt enligt en fastställd delegationsordning.

De centralt tecknade avtalen kan betalas centralt. Med hjälp av internhyressystemet samlas då medel härför in från lokalbrukarna. Det är också möjligt att dessa hyror betalas lokalt till fastighetsägaren.

När det gäller lokalt träffade avtal är det naturligt att hyran också betalas lokalt och genom internhyror

belastar lokalbrukarna.

4.2.4 Finansiering av investeringar

Riksdagen ställer sig, som nämnts, bakom syftet med att införa kapitalkostnader, lånefinansiering och reinveste- ring av försäljningsinkomster. Det finns anledning att här betona de samband som finns mellan dessa åtgärder. I själva verket utgör de, som belystes i avsnitt 4.1, en helhet i fråga om synen på hur finansiering av investe—

ringar bör vara utformad.

Genom att årliga avskrivningar av fastighetsinvestering- ar räknas med bland kostnaderna för verksamheten, be- hålls medel i någon form i den fastighetsägande organi- sationen. Avskrivningarna blir därigenom en finansi— eringskälla för ersättningsanskaffningar. Andra finansi- eringskällor för investeringar är lånat kapital och in-

komster från avyttring av kapitaltillgångar. I ett så- dant system skall investeringsutgifter för fastigheter inte direkt betalas med anslag inom den militära ut- giftsramen.

4.2.5 Kapitalkostnader i förhållande till omärlden

De riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning som regeringen redovisat i prop. 1991/92:44 har två huvud- syften. Det ena är att klargöra myndigheternas helhets- ansvar för sin verksamhet. Ett effektivare resursut- nyttjande hos myndigheterna kan därmed nås. Det andra syftet är att staten skall nå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare renodlas.

Statens fastigheter måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att detta skall vara möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader inkl. reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Dessa intäkter mot- svarar vanligen kostnader hos lokalbrukarna. För staten som ägare av fastighetskapital är det viktigt att in- täkterna från fastighetsförvaltningen kan bära kostna- derna.

Den renodlade ägar- eller förvaltarfunktionen är viktig i detta sammanhang. För denna gäller ett antal ekonom- iska mål för förvaltningen. Dessa mål skall uppnås i skärningen mellan lokalbrukare som önskar så låga kost- nader som möjligt och de marknadsbestämda priser som förvaltaren får betala för varor, tjänster och kapital. Det är också naturligt att lokalbrukare tar reda på till vilka kostnader olika fastighetsägare kan tillhandahålla lokaler m.m. så långt möjligt bör anskaffning av lokaler ske i konkurrens. Då måste kostnaderna vara jämförbara.

En renodlad fastighetsförvaltningsfunktion har också ett

starkt intresse av att fastighetskapitalet vidmakthålls genom att tillräckligt underhåll och tillräckliga av- skrivningar görs.

För att lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen skall kunna bedrivas på detta effektivitetsfrämjande sätt, är det nödvändigt att Försvarsmakten till den som företräder staten som ägare av fastigheter betalar en hyra som innefattar en kapitalkostnadskomponent och ersättning för periodiskt underhåll. Först då uppkommer sådan balans mellan strömmarna av intäkter och kostnader att ägarföreträdaren kan verka under de rätta förutsätt- ningarna.

Kapitalkostnader är också nödvändiga för att fastighets- förvaltningen skall kunna bli en särskild funktion som styrs av regler och värderingar som är etablerade i sam- hället i övrigt. Precisa och kontrollerbara krav på effektivitet i förvaltningen kan då också resas.

För närvarande finansierar försvarsmakten investeringar i mark och byggnader med anslagsmedel under anskaff- ningsåret. I gengäld belastas inte verksamheten med årliga kostnader för räntor och avskrivningar. Detta är en praxis som helt avviker från vad som är gängse inom företagen, kommunerna och de statliga myndigheterna.

Naturligare är att utgå från att investeringen i fastigheter är lånefinansierad och skall belastas med ränta samt att investeringen är till nytta under lång tid och därför med avskrivningar skall fördelas över en längre tidsperiod än ett år. Det kan också hävdas att försvarsmaktens fastighetsinvesteringar i praktiken är lånefinansierade av staten. Räntekostnaden skulle då ingå i räntan på statskulden. Denna ränta fördelas dock för närvarande inte vidare till försvarsmakten.

Det kan naturligtvis göras gällande att de investeringar

i fastigheter som görs för försvaret har ett lågt värde i annan användning och att därför en direktavskrivning eller omedelbar kostnadsföring av utgiften bör ske. Mot— svarande gäller dock också i större eller mindre grad även fastigheter i näringslivet och den offentliga sektorn som används för speciella ändamål. Lånefinansie— ring sker ändå och avskrivning görs över en längre period eftersom anläggningarna avses användas länge.

Som nämnts är ett motiv för kapitalkostnader att fastig— hetskapitalet skall behållas. Utgångspunkten måste vara att vårt land även på lång sikt skall ha ett försvar som i sin verksamhet använder mark, anläggningar och lokal- er. Det är därmed lämpligt att med avskrivningar ackumu- lera medel för nödvändiga reinvesteringar. Situationen vore onekligen en annan, om utgångspunkten vore att för— svaret successivt skall avvecklas i takt med att befint— liga fastighetstillgångar blir obrukbara för försvars— ändamål.

En del av de fastigheter som försvarsmakten använder är konstruktions- och byggnadsmässigt starkt integrerade med teknisk utrustning av olika slag. Detta gäller i fråga om t.ex. vapenbefästningar, stridsledningscentra- ler och radarstationer. Det finns här anledning att ha samma syn på byggnadsdelarna som på den krigsmateriel de är sammanbyggda med, inte minst eftersom materielen ofta är långt dyrare än byggnadsdelarna. Enligt gängse praxis kostnadsförs krigsmateriel vid anskaffningstillfället. Det framstår då också som rimligt att inte använda kapitalkostnader och lånefinansiering för sådana slag av byggnadsanläggningar, varför direktavskrivning eller omedelbar kostnadsföring bör ske.

En tillgångsredovisning av befästningar m.m. skall dock ske, även när värdet av dessa i balansräkningen upptas till noll kronor.

Den syn på finansiering och investeringar som nu skis- sats motsvarar det sätt på vilket företag med olika verksamhetsformer - det må vara aktiebolag, ekonomiska föreningar, affärsverk eller s.k. 1000-kronorsmyndig- heter — hanterar dessa frågor. Gemensamt gäller att hanteringen sker i ett strikt regelverk som styrs av bokföringslagen, bokföringsförordningen (1979:1212) och god redovisningssed. Redovisningen sammanfattas i resultat- och balansräkningar.

Denna ekonomiska ordning och de styrsignaler den inne- fattar sätter sin prägel på den fastighetsförvaltande organisationen. Organisationens och dess lednings pre— stationer kommer till uttryck i resultat- och balans- räkningarna. Den kommer att bete sig på ett sådant eko— nomiskt och affärsmässigt sätt som främjar en långsik- tigt gynnsam resultatutveckling och god soliditet för den egna organisationen. Detta främjar god effektivitet i fastighetsförvaltningen.

4.3 olika slag av fastigheter som försvarsmakten

använder

Försvarsmakten använder i grund- och krigsorganisationen många olika slag av fastigheter m.m. Detta är av bety- delse för övervägandena om hur förvaltningen bör orga- niseras och belyses därför i det följande.

För främst administrativ verksamhet används i grundorga- nisationen generella kontorslokaler. En del av dessa ut- görs av kontorsfastigheter som inte ingår i ett avgrän— sat kasernetablissement. Även om vissa anpassningar till verksamheten gjorts är det ändå fråga om fastigheter av ett slag som kan tillhandahållas på marknaden.

Försvarsmakten disponerar ett ganska stort antal uthyr- ningsbostäder. Dessa används främst för personal som

tjänstgör viss tid på platser där det inte finns en normal hyres- och fastighetsmarknad.

Även i övrigt disponerar försvarsmakten byggnader av olika slag, t.ex. skolor och förråd, som är belägna utanför kasernetablissement.

En del av de statliga fastigheter som försvarsmakten förvaltar är statliga byggnadsminnen utan egentlig militär användning. Detta gäller t.ex. äldre fästningar.

En stor del av de byggnader som försvarsmakten använder i grundorganisationen ingår i mer eller mindre tydligt sammanhållna kasernetablissement. Till ett kaserneta- blissement hör förvaltnings—, skol-, förråds— och för— läggningsbyggnader samt restauranger. Dessutom finns i regel större garage- och verkstadslokaler. Dessa bygg— nader är anpassade till den verksamhet som skall be- drivas i dem. Det hindrar inte att lokaler med motsva- rande funktioner i många fall för andra brukare till- handahålls på marknaden. Det är främst byggnadernas kombination, detaljutformning och belägenhet som gör dem särskilt väl anpassade till sitt ändamål.

Det har visat sig att, när försvarsmakten inte längre behöver kasernetablissementen, dessa i många fall kan anpassas till annan verksamhet.

Vissa äldre kaserner m.m. är klassificerade som statliga byggnadsminnen. Även om olika skyddsföreskrifter finns i fråga om vård, underhåll och ombyggnad kan byggnaderna användas på ett tämligen rationellt sätt i verksamheten. så länge detta förhållande gäller bör de hänföras till gruppen kasernetablissement.

För utbildning av krigsförbanden används markområden som

ovningsfält. Dessa har försetts med utbildningsanord- ningar och vägar m.m. En del övningsfält finns i anslut-

ning till kasernområdena. Andra utgör större samman— hängande områden med eller utan lägerfunktion och med eller utan möjlighet till stridsskjutning. Verksamheten på fälten är miljöfarlig verksamhet, bl.a. genom buller från skjutningar, sprängningar och övningsfordon samt andra övningsaktiviteter. Visst skogsbruk förekommer på övningsfälten.

För utbildningen används också skjutfält. På dessa finns ofta anordningar i form av läger, motor- och verkstads- funktioner samt vägar. Verksamheten är miljöfarlig och omgärdas med bestämda säkerhetskrav. Skogsbruk förekom- mer men är starkt begränsat. I anslutning till skjutfält finns riskområden.

Försvarsmakten använder flygfält av två slag, nämligen flottiljflygfält och flygbaser.

Vid flottiljflygfälten bedrivs huvuddelen av flygutbild- ningen samt bl.a. stridslednings- och mekanikerutbild- ning. I anslutning till fälten finns kasernetablisse- ment. Flottiljflygfälten har stor betydelse i incident- beredskapen samt i kris och i krig. Flottiljflygfälten samutnyttjas delvis med den civila luftfarten. Verksam- heten medför bullerstörningar och miljöproblem i form av utsläpp i luft och vatten.

En flygbas är en krigsbas för flygförband. Den består av rullbanor, uppställningsplatser, installationer och befästningar. Flygbaserna används för övningsändamål någon gång per år.

För användning i främst krigsorganisationen finns tunga befästningar och truppbefästningar.

De tunga befästningarna utgörs av t.ex. vapenanläggning- ar, stabs— och stridsledningsplatser, underrättelsean-

läggningar, marina baser, verkstäder samt ammunitions-

och drivmedelsanläggningar. Installationerna är ofta mycket kvalificerade och flera gånger dyrare än själva byggnadsanläggningen. I en del anläggningar, t.ex. för övervakning av vårt luftrum, pågår en omfattande freds— drift.

Truppbefästningar finns i mycket stort antal och i olika form. Det finns moderna fältbefästningar, skydd för värnpjäser och äldre befästningar med större eller mindre militärt värde.

En viktig uppgift vid förvaltningen av de tunga befäst- ningarna är att bevaka att nödvändiga markområden be—

varas som säkerhets- och skyddszoner.

Denna indelning i kategorier av fastigheter som för— svarsmakten använder har väsentliga likheter med den indelning som gjordes i prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombild— ningen av Byggnadsstyrelsen. I propositionen görs näm- ligen en indelning i placeringsfastigheter, ändamåls- fastigheter och övriga fastigheter m.m.

Som placeringsfastigheter betraktas i propositionen generellt användbara fastigheter för främst kontorsända- mål. Ändamålsfastigheter är byggnader som har skräddar— sytts för sitt ändamål och har liten alternativ använd- ning. Fastigheter som upplåts till universitet och hög- skolor är exempel på ändamålsfastigheter. Gruppen övriga fastigheter utgörs av fastigheter för utrikesförvalt- ningen, kungliga slott, fästen, historiska byggnader, monument och statyer m.m.

En rimlig tillämpning på försvarsmaktens område av denna indelning kan vara att hänföra kontor och hyresbostäder och vissa andra byggnader till gruppen placeringsfastig- heter, statliga byggnadsminnen utan militär användning till gruppen övriga fastigheter och den stora återstå-

ende mängden fastigheter till ändamålsfastigheter.

Ändamålsfastigheter som upplåts till universitet och högskolor samlas i propositionen under beteckningen utbildningsfastigheter. På motsvarande sätt synes det vara lämpligt att benämna försvarets ändamålsfastigheter för försvarsfastigheter. Under denna benämning samlas då både fastigheter som i ringa grad är anpassade till ändamålet, t.ex. kanslibyggnader, och sådana som är starkt anpassade, t.ex. kustartilleribatterier.

Ett stort antal byggnader och anläggningar som försvars- makten använder finns på mark som ägs av staten och för- valtas av domänverket. Ägande- och dispositionsrätten till dessa och till stora markområden har aktualiserats i samband med att verksamheten vid Domänverket överförs till aktiebolagsform (prop. 1991/92:134).

Fast egendom som ägs av staten och förvaltas av Domän- verket avses med vissa undantag överlåtas till det nya aktiebolaget Domän AB. För att skydda bl.a. försvars— maktens intressen avses olika åtgärder vidtas som gör att egendomen kan användas av försvarsmakten även efter bolagiseringen.

Detta kan innebära att mark på vilken finns anläggningar genom fastighetsbildning bryts ut och kvarblir i statens ägo. Vissa byggnader kan dock överlåtas till bolaget och sedan hyras av försvarsmakten. I fråga om övnings- och skjutfält avgörs från fall till fall om överlåtelse skall ske eller om egendomen skall kvarbli i statens ägo. Beträffande områden som överlåts till bolaget får Försvarsmakten på marknadsmässiga villkor teckna avtal som ger nyttjanderätt. '

Särskilda åtgärder avses vidtas i fråga om ledningar och vissa mindre anläggningar som utgör tillbehör till fast egendom. Avsikten är att med ny lagstiftning med sak-

rättslig verkan kunna skilja äganderätten till fastig— hetstillbehör från äganderätten till fastigheten i övrigt utan att tillbehöret skiljs från fastigheten.

Utredningen återkommer i kapitel 5 med förslag om upp- delning av de statliga fastigheter som försvarsmakten disponerar, och som Fortifikationsförvaltningen för- valtar, i placeringsfastigheter, övriga fastigheter och försvarsfastigheter.

4.4 Organisation av fastighetsförvaltningen

4.4.1 Anpassning till ansvars- och rollfördelningen inom försvarsmakten

I prop. 1991/92:44 anger regeringen huvuddragen i den organisation som skall äga eller vara statens ägarföre- trädare i fråga om de fastigheter som nu ägs av staten och förvaltas av Byggnadsstyrelsen m.fl. myndigheter. Innebörden är, som nämnts, att huvudparten av fastig- heterna överförs till en av staten ägd fastighetskoncern som ges aktiebolagsform. I koncernen skall ingå dotter- bolag för placeringsfastigheter, dvs. generellt använd- bara kontorsfastigheter, samt olika dotterbolag för olika slag av ändamålsfastigheter, t.ex. för fastigheter som upplåts till universitet och högskolor.

För de delar av det statliga fastighetsinnehavet där det är lämpligt att behålla förvaltningen i myndighetsform - övriga fastigheter — inrättas en ny statlig myndighet för fastighetsförvaltning.

Nu behöver diskuteras hur ägandet, ägarföreträdarskapet eller förvaltningen bör organiseras för de olika slag av

fastigheter m.m. som försvarsmakten använder.

Det kan konstateras att försvarsmakten använder fastig-

heter inom alla de tre kategorierna placeringsfastig- heter, ändamålsfastigheter (försvarsfastigheter) och övriga fastigheter. Diskussionen om organisationen kan lämpligen ske efter denna indelning.

Av prop. 1991/92:44 framgår att ägandet av statliga

placeringsfastigheter, dvs. främst generellt användbara kontorsfastigheter, avses överföras till den statliga fastighetskoncernen. Skäl finns inte att förfara på något annat sätt i fråga om statliga kontorsfastigheter som används av försvarsmakten och nu ägs av staten. Av staten ägda kontorsfastigheter med ringa ändamålsanpass- ning som används av försvarsmakten, och som inte är oupplösligt integrerade i ett kasernetablissement, bör således, enligt utredningens uppfattning, överföras till den statliga fastighetskoncernen.

I sammanhanget kan noteras att de tre största militära förvaltningsbyggnaderna i Stockholmsområdet, nämligen Bastionen (nya MSB), gamla MSB-byggnaden och Tre Vapen (FMV) överfördes från försvarsmakten till byggnadssty- relsen den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:125 bil. 2). Försvarsmakten hyr sedan fastigheterna på marknadsmäs- siga villkor. Avsikten är att dessa placeringsfastig- heter skall överföras till den statliga fastighets-

koncernen.

Ytterligare byggnader m.m. som används av Gemensamma

myndigheter m.fl. som hör till Försvarsdepartementet

torde komma att överföras till Byggnadsstyrelsen som

följd av att ansvaret för lokalförsörjningen ändrades den 1 juli 1992.

staten äger direkt genom Fortifikationsförvaltningen eller indirekt genom bolag och stiftelser ett antal bostadsfastigheter m.m. i Stockholmsområdet och i andra delar av landet. Det är naturligt att se avstycknings- bara bostäder som placeringsfastigheter och låta för-

valtningen ske i aktiebolagsform. Möjligheterna för bl.a. försvarsanställda att använda bostäderna behöver

inte påverkas härav.

Försvarsmakten disponerar också vissa friliggande skolor, förråd och verkstäder som i en del fall kan

betraktas som placeringsfastigheter.

Fortifikationsförvaltningen förvaltar en rad statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning. Exempel på sådana är Karlstens och Varbergs fästningar. I prop. 1991/92:102 uttalar regeringen det angelägna i att finna lämpligare former för förvaltningen av dessa speciella byggnadsverk. Regeringens inriktning är att förvaltningen skall överföras till den fastighetsför— valtande myndighet som avses bildas i samband med Byggnadsstyrelsens ombildning. Utredningen gör samma bedömning och anser således att det är lämpligt att ägarföreträdarskapet och ansvaret för förvaltningen av statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning överförs från Fortifikationsförvaltningen till den nya statliga myndighet för fastighetsförvalt— ning som skall inrättas.

I kapitel 5 återkommer utredningen med ett mer preci- serat förslag till klassificering av de fastigheter Fortifikationsförvaltningen förvaltar.

Därmed återstår att diskutera hur ägandet, ägarföre- trädarskapet eller förvaltningen bör organiseras för statligt ägda ändamålsfastigheter som används av för- svarsmakten, dvs. vad som här kallas försvarsfastig— ggtgr. Denna förvaltning kan samlat eller uppdelat utföras av den nya försvarsmaktsmyndigheten, den stat— liga fastighetskoncernen, den nya fastighetsförvalt- ningsmyndigheten eller en särskild myndighet för för- valtning av försvarsfastigheter.

Var och en av dessa möjligheter diskuteras i tur och ordning i det följande. Först berörs dock motiv för val mellan olika tänkbara verksamhetsformer för ägande och förvaltning av statens fastigheter som anförs i prop. 1991/92:44.

4.4.2 Verksamhetsform

För att fastighetsförvaltningen skall kunna bedrivas med en kontrollerbar effektivitet behöver fastighetsförval— tningen organiseras som ett särskilt ansvarsområde med egna resultat- och balansräkningar. Sådana förutsätt- ningar kan skapas om verksamheten bedrivs i aktiebolags— form, men i väsentlig mån också i myndighetsformen.

Förutsättningarna för förvaltning av olika slag av stat- liga fastigheter skiftar starkt. I fråga om placerings— fastigheter gäller i huvudsak kommersiella villkor för ägare och brukare av lokaler. Köp och försäljning av fastigheter liksom uthyrning sker på fungerande markna- der. När det däremot gäller ändamålsfastigheter ligger det i sakens natur att det egentligen saknas fungerande marknader för motsvarande lokaler och fastigheter. Det utesluter varken att de i och för sig har ett marknads- värde eller att en lokalbrukare mot ett långsiktigt av- tal kan få också särpräglade behov tillgodosedda av kommersiellt verkande fastighetsföretag. Brukaren möter då marknadens villkor.

De skilda förutsättningarna gör dock att förvaltningen av olika slag av fastigheter bör formas efter olika fastigheters särart.

De skilda förutsättningarna bör i första hand få påverka avkastnings— och resultatkraven. Däremot är de skilda marknadsmässiga förutsättningarna för placerings- resp. ändamålsfastigheter i och för sig inte avgörande för val

en.

När fastighetsförvaltningen organiseras som ett särskilt ansvarsområde innebär det att staten skall utöva sitt inflytande genom ägandet och inte genom beslut i andra sammanhang som får konsekvenser för effektiviteten i fastighetsförvaltningen. I detta avseende erbjuder aktiebolagsformen klara förutsättningar i fråga om ägarens, styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för förvaltningen. Myndighetsformen erbjuder inte motsvarande tydlighet. Av detta skäl förordas i prop. 1991/92:44 att förvaltningen företrädesvis skall bedri- vas i aktiebolagsform. De fastigheter som av olika skäl inte bör överföras till bolag bör förvaltas i myndig— hetsform. Särskilda skäl bör således finnas för att inte

välja aktiebolagsformen för förvaltningen.

4.4.3 Försvarsmaktsmyndigheten

I prop. 1991/92:44 och prop. 1991/92:102 har regeringen uttalat att förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler som upplåts till Försvarsmakten skall vara skild från brukandet. Vidare sägs att rollen som företrädare för ägaren, dvs. fastighetsförvaltaren, måste utvecklas. Dessutom uttalas att myndigheterna skall vara lokalbru- kare med odelat ansvar för sin lokalplanering och lokal- försörjning och med bibehållet ansvar för den tekniska fastighetsförvaltningen.

I prop. 1991/92:102 föreslår regeringen vidare en ny organisation för försvarsmakten. Den innebär bl.a. att myndigheterna inom huvudprogrammen arméförband, marin— förband och flygvapenförband samt operativ ledning den 1 juli 1994 förs samman till en ny försvarsmaktsmyndig- het, benämnd Försvarsmakten.

Vad regeringen anfört i dessa två propositioner utgör viktiga utgångspunkter för hur rollerna att företräda

ägaren resp. att bruka försvarsfastigheterna skall skiljas åt.

LEMO har övervägt om det är möjligt att iggm försvars- maktsmyndigheten åstadkomma en så klar åtskillnad mellan rollerna som ägare respektive brukare av fastigheter m.m. att en effektiv fastighetsförvaltning kan nås. Självklart kan en del av de yttre kännetecknen på en särskild ägarroll, bl.a. internhyressystem samt egna resultat- och balansräkningar, åstadkommas. Däremot är det varken logiskt eller praktiskt möjligt att ge själv- ständiga ekonomiska målsättningar för fastighetsförvalt- ningen om den bedrivs inom Försvarsmaktens ram. För- svarsmaktens verksamhet skall ha som mål att främja förbandens krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Då kan den inte ha som likvärdigt och primärt mål att nå en effektiv fastighetsförvaltning. Om förvaltningsansvaret ligger inom Försvarsmakten är det ett uttryck för att fastighetsförvaltningens ekonomiska mål skall vara underordnade Försvarsmaktens mål om krigsduglighet m.m.

Enligt LEMO:s bedömning är det inte möjligt att åstad- komma en tillräckligt tydlig ansvarsfördelning om de två rollerna som ägare och brukare ingår i myndigheten För- svarsmakten. Det talar för att uppgiften att vara ägar- företrädare för av staten ägda fastigheter som dispone- ras av försvarsmakten måste ligga hos en organisation utanför den nya försvarsmaktsmyndigheten. När konflikter uppstår mellan en effektiv fastighetsförvaltning och Försvarsmaktens måluppfyllelse får den slutliga avväg- ningen helt naturligt göras av regeringen.

Uppgiften för Försvarsmaktens chef är att svara för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Detta bör han koncentrera sig på. Däremot bör Försvarsmakten och dess chef så långt möjligt avstå från att engagera sig i

och ta ansvar för produktionen inom olika stödfunktio- ner, t.ex. i fråga om fastighetsförvaltning. På sådana områden behöver Försvarsmakten främst ha förmåga att identifiera sina behov och att styra verksamheten med uppdrag, beställningar eller avtal.

Mot denna bakgrund är det, enligt utredningens mening, lämpligt att rollen som ägarföreträdare i fråga om fastigheter, som ägs av staten och disponeras av För- svarsmakten, läggs på en organisation utanför den nya Försvarsmakten. I praktiken betyder det att regeringen direkt genom en myndighet eller indirekt genom ett aktiebolag bör vara ägare till de statliga försvars- fastigheterna. Dessa möjligheter diskuteras i det följande.

4.4.4 Den statliga fastighetskoncernen

Försvarsfastigheterna är spridda över hela landet. De utgörs av mark, anläggningar och andra byggnader av de mest skiftande slag. Samtidigt finns det verksamhets- och funktionsmässiga samband mellan olika fastigheter. Antalet byggnads- och markobjekt är mycket stort.

När en försvarsfastighet anskaffas är avsikten att den skall användas under hela sin tekniska och ekonomiska livslängd i försvarsmaktens grund- eller krigsorganisa— tion. En hel del av fastigheterna är kraftigt ändamåls- anpassade. Behoven kan dock ändras. Liksom i fråga om andra ändamålsfastigheter gäller att möjligheterna att kortsiktigt på kommersiella grunder med gott resultat anskaffa och avyttra försvarsfastigheter knappast är särskilt framträdande. Det är dessa omständigheter som gör att staten oftast är direkt ägare till sina ända- målsfastigheter. Detta hindrar dock inte att anskaff— ning, förvaltning och avyttring samt upplåtelse, lokalt och för hela beståndet, måste ske på ett effektivt och

affärsmässigt sätt.

I fråga om bl.a. mark och byggnader i kasernetablisse- ment kan övervägas att låta förvaltningen ske i aktie- bolagsform. En komplikation är emellertid att ett stort antal kasernetablissement och övningsfält är belägna på mark som i början av seklet av kommuner uppläts för att av kronan eller Kungl.Maj:t användas för ett visst an- givet ändamål. I samband med regementsavvecklingar har det visat sig vara svårt för staten att fritt avyttra marken och i i en del fall har den måst återlämnas. Oklarheten om innebörden av ägandet påverkar starkt

värdet av marken och byggnaderna.

Kasernområden, där oklarhet råder om innebörden av äganderätten till marken, kan knappast överlåtas till ett aktiebolag, utan de behöver kvarbli i statens direkta ägo. Vid en eventuell överlåtelse kan inte helt uteslutas att i det enskilda fallet skulle kunna upp- komma diskussion om upplåtelsens form ens medger att staten överför marken till ett aktiebolag, även om detta

ägs av staten.

Möjligheterna för ett aktiebolag att förfoga över ledig- blivna byggnader kan i en del fall också begränsas av säkerhetsskäl och av inhängnader. Förvaltning i myndig— hetsform kan då te sig mer naturligt.

: Försvaret disponerar ett ganska stort antal tunga be- fästningar och ett mycket stort antal truppbefästningar. När det gäller de tunga befästningarna, som är av skilda slag, framstår det som främmande att dessa skulle ägas av ett aktiebolag, även om staten skulle äga bolaget. Det kan noteras att sådana anläggningar inkl. mark kom- mer att avskiljas och kvarbli i statens direkta ägo när Domänverket bolagiseras. När det gäller truppbefästning- ar bör det dock vara möjligt att sådana ligger på mark

som ägs av andra än staten direkt, särskilt när ägande-

rätten till tillbehöret, dvs. anläggningen, på ett till- fredsställande sätt kan särskiljas från ägandet till

marken.

I och med att investeringar i befästningar m.m. inte bör ingå i ett system med kapitalkostnader och lånefinansi- ering, finns knappast heller skäl att lägga ägandet och förvaltandet på ett bolag som just kännetecknas av att ett sådant ekonomiskt förfarande används.

Försvarsmaktens intressen i anslutning till plan— och bygglagen (1987:10), t.ex. i samband med översikts— planer, detaljplaner och bygglov, behöver bevakas. Syftet är närmast att se till att andra parters mark- användning inte onödigtvis försvårar för försvaret att genomföra den fredstida och krigstida verksamheten. Detta underlättas om fastighetsägaren och brukaren utgör delar av staten. En intern samordning kan då göras av statens olika intressen. Detta är inte lika lätt att åstadkomma om ägandet ligger på ett aktiebolag och brukaren är en myndighet. Försvarsmakten har dock, oavsett om den är fastighetsägare eller inte, alltid rätt att bevaka försvarsintressen i fråga om markanvänd- ning, men inte har rätt att besvära sig vid intressekon- flikter utom vid överklagande av lov av olika slag då besvärsrätten för överbefälhavaren är särskilt angiven.

Åtskilligt i försvarets fredstida verksamhet kräver tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969z387). Hanteringen av tillståndsärenden avseende t.ex. flottiljflygplatser och skjutfält underlättas om ägare och den som utövar den miljöfarliga verksamheten utgör delar av staten. En intern överenskommelse kan då träffas om en lämplig uppgiftsfördelning när det gäller att ta till vara statens rätt. Om ägandet ligger på ett aktiebolag, är ägare och brukare skilda juridiska personer. Även om detta naturligtvis är en hanterlig

situation — den är inte ovanlig i näringslivet — blir

besvärande.

Huruvida verksamhet vid en större försvarsfastighet, t.ex. en flygflottilj, skall fortsätta eller upphöra avgörs i regel ytterst av statsmakterna. Om en av- veckling av en verksamhet skall ske kan avyttring av fastigheter komma att ske till ett pris som över— eller understiger det bokförda värdet. En realisationsvinst eller realisationsförlust kan således uppkomma. I fråga om de ändamålsspecifika fastigheter det här är fråga om, framstår det knappast som rimligt att ett bolag ensamt tar dessa konsekvenser. Risken vore i så fall stor att hyresavtalen skulle få en för brukaren ogynnsam utform- ning. Möjligheterna är bättre att på lämpligt sätt hantera stora och oförutsebara realisationsvinster- resp. förluster om förvaltningen sker i myndighetsform.

Detta berörs vidare i kapitel 6.

Sammanfattningsvis kan sägas att mg; att de statliga ändamålsfastigheter som disponeras av försvarsmakten - försvarsfastigheter - bör förvaltas av ett aktiebolag och för att de bör förvaltas av en statlig myndighet talar att innebörden av äganderätten till marken för åtskilliga kasernetablissement och övningsområden är oklar. Vidare gäller att krigsorganisationens vapen— befästningar och radarstationer m.m. knappast bör ägas av ett privat rättsubjekt som ett aktiebolag. De affärs- möjligheter som öppnas av en aktiv förvaltning av kasernetablissement m.m. är heller knappast så stora att de förutsätter bolagsform för att kunna utnyttjas i rim- lig utsträckning. Förutsättningarna att ta till vara försvarsmaktens intressen i mark— och byggsammanhang främjas också om ägare och brukare utgör delar av staten. Möjligheterna är också bättre att hantera stora realisationsvinster- resp. förluster om förvaltningen sker i myndighetsform. Enligt LEMO:s mening bör därför förvaltningen av fastigheterna ske i myndighetsform.

Om förvaltningen av försvarsfastigheterna skall ske i myndighetsform finns två möjligheter. Dessa behandlas i det följande.

4.4.5 Den statliga förvaltningsmyndigheten

Den nya statliga myndigheten som föreslås i prop. 1991/92:44 skall förvalta fastigheter som av olika skäl inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform.

Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående, före— faller det nästan definitionsmässigt som att förvalt- ningen av statliga försvarsfastigheter lämpligen bör uppdras åt den nya förvaltningsmyndigheten. Härtill kommer att den nya myndigheten enligt propositionen skall förvalta vissa civila anläggningar med särskilt

hög grad av sekretess och säkerhetsskydd, vilka inte är

olika vissa militära anläggningar.

Om myndigheten även skulle förvalta försvarsfastigheter- na skulle dess uppgifter och verksamhet sannolikt bli så omfattande att goda möjligheter skulle finnas att hålla mycket god kompetens i fråga om olika specialiteter inom juridisk och ekonomisk förvaltning av statens fastig— ' heter.

Skäl finns emellertid också mot att låta den nya för— valtningsmyndigheten vara ägarföreträdare i fråga om statliga försvarsfastigheter. Dessa skäl utgör samtidigt motiv för att lägga uppgiften på en särskild förvalt- ningsmyndighet för försvarsfastigheter och utvecklas

därför i följande avsnitt.

Försvarsfastigheterna är ofta särpräglade men har ändå många egenskaper gemensamma. Likartade funktioner till- godoses på många platser och verksamhets— och system- mässiga samband finns mellan de olika byggnaderna och markområdena. Det är således inte endast brukaren som gör att det här är fråga om ett i viss mening ganska homogent fastighetsbestånd.

Fastighetsbeståndets omfattning är också mycket stort jämfört med vad privata fastighetsbolag förvaltar. Underlaget för förvaltningen av försvarsfastigheterna kan därför bedömas bli fullt tillräckligt för att en kompetensmässigt livskraftig organisation skall kunna bildas på denna grundval.

Genom att verksamheten inriktas på en speciell kund- grupps, dvs. försvarsmaktens, behov finns också för- utsättningar att särskild kompetens kan utvecklas på detta område.

Den särskilda förvaltningsmyndigheten torde kunna påräkna endast en begränsad volym uppdrag från andra organisationer än Försvarsmakten. Denna omständighet - och den särskilda kompetensprofilen — gör att ett visst beroendeförhållande kan uppkomma mellan myndigheten och Försvarsmakten. I sin tur kan detta leda till att en risk uppkommer för att ett tillräckligt affärsmässigt förhållande inte kan upprätthållas mellan kund och leverantör. Risken bör emellertid kunna motverkas bl.a. genom att förvaltningsorganisationen ges en tydlig ekonomisk målsättning som tvingar till ett affärsmässigt agerande. Den särskilda förvaltningsmyndigheten skall inte ha ensamrätt på att tillhandahålla Försvarsmakten fastighetstjänster.

Förvaltning och byggherrefunktionen i fråga om försvars-

fastigheterna har stor omfattning. Verksamheten skall också bedrivas under nya förutsättningar. Detta gör att ledningen för den förvaltande organisationen behöver kunna ägna odelad uppmärksamhet åt att ge verksamheten lämpliga former, åt att utveckla väl fungerande rela- tioner med bl.a. Försvarsmakten och åt att hantera sak- frågorna. Om förvaltningen av försvarsfastigheter skulle ingå i den nya statliga förvaltningsmyndighetens upp— gifter, är det därför inte troligt att ledningen också skulle kunna ägna tillräcklig uppmärksamhet åt förvalt- ningen av den i många fall särpräglade egendom i övrigt som den nya förvaltningsmyndigheten skall svara för. Förvaltningen av betydelsefulla kulturobjekt skulle därmed kunna eftersättas.

Om försvarsfastigheter förvaltas av en organisation som också förvaltar ett stort bestånd av andra fastigheter kan en diskussion uppkomma om hur kostnaderna fördelas mellan de två bestånden.

Regeringen har föreslagit att den nya förvaltningsmyn- digheten bör lokaliseras till Stockholmsområdet. När det däremot gäller förvaltningen av försvarsfastigheter, är det naturligt att utgå från att den framdeles i stor utsträckning kommer att utföras av personal som rekry- teras från Fortifikationsförvaltningen i Eskilstuna. Eftersom det knappast är aktuellt att flytta denna verk—' samhet tillbaka till Stockholm, skulle i en sammanhållen myndighet uppgifter som kräver likartade kompetenser ut— föras på två platser. Detta skulle knappast vara ratio- nellt.

För att förvaltningen av försvarsfastigheterna skall få en tydlig identitet är det nödvändigt att tydliga eko- nomiska mål i fråga om soliditet, räntabilitet och ut- delning kan ställas på förvaltningen av försvarsfastig— heterna. De resultat som nås behöver också noga kunna

följas. Detta underlättas om en särskild förvaltnings-

myndighet anförtros endast denna förvaltningsuppgift. Dess styrelses och lednings prestationer kan då avläsas i den väl avgränsade verksamhetens resultat— och balans-

räkningar.

Enligt LEMO:s mening talar övervägande skäl för att en särskild myndighet bildas som har till uppgift att vara ägarföreträdare i fråga om av staten ägda försvars- fastigheter.

4.4.7 Organisatorisk skiss

Med ledning av vad som nu anförts, kan följande över— siktliga bild tecknas över hur lokalförsörjning och fastighetsförvaltning kan organiseras i fråga om statens försvarsfastigheter.

Ägarföreträdare i fråga om sådan statlig mark och statliga byggnader, som disponeras av Försvarsmakten och som utgör försvarsfastigheter, bör vara en särskild förvaltningsmyndighet som hör till Försvarsdepartemen— tet. För denna bör statsmakterna ange tydliga ekonomiska målsättningar. Organisationen skall arbeta under affärs— mässiga former. Ägarföreträdaren ansvarar inför rege— ringen för juridisk, ekonomisk och teknisk fastighets— förvaltning.

När behov av lokaler, byggnader och anläggningar skall tillgodoses med ny-, om- eller tillbyggnad är det angeläget att ägarförträdaren i så hög grad som möjligt anskaffar olika tjänster genom upphandling i konkurrens. Det gäller inte endast större eller mindre byggnadsarbe- ten utan även projektering och olika byggadministrativa uppgifter. Däremot är det nödvändigt att ägaren har egna resurser för att klara projektledning och upphandling

samt att vara kompetent byggherre.

När den nya, sammanhållna försvarsmaktsmyndigheten bildas skall ansvaret för lokalförsörjningsplanering och lokalhållning för den egna verksamheten vila på orga— nisationen.

En lokalhållare ansvarar för att lokalförsörjningen sker på ett ekonomiskt riktigt sätt. Häri ligger bl.a. att lokalernas livslängd, kvalitet, utrymmesstandard och skyddsnivå i det enskilda fallet är lämplig. Lokalhålla— rens ansvar omfattar också att lokalerna svarar mot de krav som gäller för den verksamhet för vilken de är av— sedda. Det är alltså lokalhållaren som beslutar om

standard och ekonomi i lokalförsörjningen.

Försvarsmakten behöver ansvara för att behovsutredningar och långsiktiga studier görs. Försvarsmakten skall också ta ställning till om behovet skall tillgodoses genom omdisponering, ombyggnad eller nytillskott av lokaler. Det är också viktigt att Försvarsmakten kan ange när lokaler inte längre behövs i verksamheten.

Det kan konstateras att regeringen i 1992 års plane- ringsanvisningar till myndigheterna inom totalförsvaret föreskrivit att överbefälhavaren skall lämna en lokal— försörjningsplan omfattande huvudprogrammen 1 - 4 för programplaneperioden.

I och med att ägandet och brukandet skiljs åt, är det ofrånkomligt att Försvarsmakten inte skall vara hänvisad till en bestämd organisation för att få sitt lokalbehov tillgodosett. Det betyder att Försvarsmakten genom hyra eller arrende eller annan upplåtelseform skall kunna skaffa sig tillgång till mark och lokaler från olika leverantörer. Däremot skall Försvarsmakten inte anskaffa lokaler genom egna köp av mark och byggnader eller genom att själv låta uppföra byggnader av någon betydelse.

Inom Försvarsmakten behövs på central och lokal nivå

viss fastighetsekonomisk kompetens. Ekonomiska relatio- ner kommer att finnas med olika upplåtare av lokaler och mark samt med entreprenörer för drift— och underhålls— uppgifter. Lokalkostnaderna behöver vidare genom ett hyressystem på lämpligt sätt fördelas på de verkliga lokalbrukarna, ytterst krigsförbandscheferna. Ett sammanhängande ekonomiskt informationssystem behövs som

stöd för denna verksamhet.

Den tekniska fastighetsförvaltningen omfattar fastig- hetsdrift och fastighetsunderhåll. Driften omfattar tillhandahållande av t.ex. värme, vatten och el samt arbetsinsatser av driftpersonal. Fastighetsunderhåll består dels av löpande mindre reparationer och verksam- hetsanpassningar, dels av mer omfattande periodiska byggnadsåtgärder för att bibehålla byggnadernas tekniska

funktion och ekonomiska värde.

Ansvaret för den tekniska förvaltningen vilar ytterst på ägarföreträdaren. Av praktiska skäl kan det i många fall vara lämpligt att ägaren och brukaren avtalar att brukaren gör ett bestämt åtagande att svara för drift och löpande underhåll av fastigheterna och därmed får en i motsvarande mån lägre hyra. I prop. 1991/92:44 uttalas också att Försvarsmakten som lokalbrukare skall bibe—

hålla ansvaret för den tekniska fastighetsförvaltningen.

Kvaliteten på det periodiska underhållet är av avgörande betydelse för att fastigheterna skall behålla sitt värde och funktionsduglighet. Det är nödvändigt att ägaren planerar, kontrollerar och finansierar detta underhåll. Däremot bör det inte vara uteslutet att brukaren på uppdrag av ägaren i varje särskilt fall verkställer även periodiskt underhåll. I fråga om direktavskrivna befäst— ningar m.m. bör brukaren genom avtal kunna ges en mer långtgående uppgift. Därmed kan god samordning av olika underhållsåtgärder åstadkommas.

I den juridiska fastighetsförvaltningen ingår att enligt olika lagar ta till vara statens rätt. Ägaren har vissa rättigheter och skyldigheter enligt t.ex. plan— och bygglagen, lagen om hushållning med naturresurser, miljöskyddslagen och miljöskadelagen (1986:225). Även den som använder fastigheten för sin verksamhet har vissa rättigheter och skyldigheter. Det är naturligt att Försvarsmakten som brukare i praktiken får långtgående möjligheter att svara för sitt handlande och ta till vara sina intressen i anslutning till de försvarsfastig- heter den använder. Med utgångspunkt i gällande lag— stiftning bör därför avtal träffas om en lämplig arbetsfördelning i fråga om hur bevakningen av statens intressen bör fördelas mellan förvaltningsmyndigheten och försvarsmaktsmyndigheten.

När främst det juridiska och ekonomiska förvaltarskapet för försvarets ändamålsfastigheter utövas av en särskild myndighet, innebär det att i detta avseende regeringen, snarare än Försvarsmaktens högkvarter, defineras som koncernledning. Det betyder också att regeringen kan knyta särskilda — företrädesvis ekonomiska — mål till förvaltningen av försvarsfastigheterna. Det betyder vidare att konflikter mellan effektiv fastighetsförvalt— ning och Försvarsmaktens krigsduglighet får avgöras av regeringen.

Utredningen återkommer i kapitel 8 med mer detaljerade förslag i organisationsfrågorna.

4.5 Slutsatser

övervägandena om hur kapitalkostnader bör tillämpas och om hur organisationen av förvaltningen av statliga fastigheter som försvaret disponerar bör utformas har lett LEMO till följande allmänna slutsatser.

Kontorsfastigheter och vissa andra fastigheter utanför kasernetablissement som ägs av staten och som används av Försvarsmakten bör anses utgöra placeringsfastigheter. Ägandet av sådana bör överföras till den statliga fastighetskoncernen i aktiebolagsform. Bostäder som utgör egna fastigheter bör förvaltas i aktiebolagsform.

Statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning, t.ex. äldre fästningar, bör överföras till förvaltning i den nya statliga myndigheten för fastig- hetsförvaltning.

Återstående av staten ägda fastigheter som disponeras av försvarsmakten bör benämnas försvarsfastigheter. över— vägande skäl talar för att de skall ägas direkt av staten och att förvaltningen av dem bör ske i myndig- hetsform. En särskild myndighet som hör tilL Försvars- departementet bör inrättas med uppgift att vara ägar— företrädare i fråga om dessa fastigheter.

Myndighetens uppgift bör vara att inför regeringen svara för juridisk, ekonomisk och teknisk förvaltning av stat— liga försvarsfastigheter samt att vara kompetent bygg- herre vid byggproduktion. Myndighetens verksamhet bör bedrivas under affärsmässiga förutsättningar i fråga om bl.a. finansiering och hyror. Kvalificerade objekt skall kunna upphandlas och projektledas. Projektering, bygg- administration och byggnadsarbeten bör myndigheten upp— handla i konkurrens. Statsmakterna bör ange tydliga ekonomiska målsättningar i fråga om soliditet, ränta— bilitet och utdelning.

Den nya Försvarsmakten bör vara lokalhållare för den egna verksamheten och svara för sin egen lokalför— sörjningsplanering.

Försvarsmakten bör enligt vissa förutsättningar genom hyra eller arrende eller annan upplåtelseform kunna

skaffa sig tillgång till mark och lokaler från olika leverantörer och således inte vara hänvisad till den särskilda förvaltningsmyndigheten.

Den tekniska förvaltningen, i första hand drift och löpande underhåll av byggnader och mark, bör enligt avtal med ägarföreträdaren utföras av lokalbrukarna. Den kan utföras i egen regi eller med hjälp av entre- prenörer.

Brukarens lokala tekniska och ekonomiska förvaltning av mark och byggnader bör vara organiserad som ett särskilt resultatområde vid olika fredsförband.

Ägarföreträdarens investeringar i mark och byggnader som skall disponeras för främst grundorganisationen bör finansieras med avskrivningar, lån och kapital som frigörs genom försäljning av andra fastighetstillgångar. Däremot bör investeringar i främst befästningar och

flygbaser m.m. även i fortsättningen direktavskrivas och finansieras med anslagsmedel.

Av staten ägda markområden och byggnader bör upplåtas till Försvarsmakten mot en hyra som innefattar ersätt- ning för kapitalkostnader, dvs. ränta och avskrivning för investeringen, samt beräknade kostnader för peri- odiskt underhåll. För att bevara förmögenhetsmassan behöver årlig avskrivning beräknas på tillgångarnas nuanskaffningsvärde. Införandet av kapitalkostnader skall vara neutralt i förhållande till den militära utgiftsramen.

Inom Försvarsmakten bör användas ett internhyressystem som binder samman hela organisationen. Internhyrorna bör utöver drift- och underhållskostnader för lokaler m.m. även innehålla en kostnadskomponent som är ett uttryck för att en kapitaltillgång tas i anspråk.

I de resurser som medföljer produktionsuppdragen till krigsförbandschefer m. fl. bör så långt möjligt ingå medel för utnyttjande av lokaler m.m. För att nå god styreffekt bör de produktionsansvariga enligt vissa förutsättningar inte behöva betala hyra för lokaler m.m. som de väljer att inte utnyttja.

otvivelaktigt råder starka samband mellan Försvarsmakt— ens verksamhet såväl i fred som krig och de tillgångar i form av byggnader, anläggningar och mark som används. Detta har varit ett viktigt motiv till att överbefäl- havaren önskat att förvaltningen av byggnader och an- läggningar skall vara direkt knuten till verksamheten.

Det förhållandet att ägandet och brukandet även i fort- sättningen skall skiljas åt, och att Försvarsmakten skall disponera lokaler m.m. på hyresbasis, behöver och får inte ogynnsamt påverka möjligheterna att smidigt an- passa dispositionen av byggnader, anläggningar och mark till ändrade behov i fred, kris och krig. Ägarföreträda- ren och Försvarsmakten bör därför - med utgångspunkt i de instruktionsenliga uppgifterna för de två myndig- heterna — i ett huvudavtal komma överens om en fördel-

ning av uppgifter som tillgodoser båda parters intresse.

5 FÖRSLAG OM KLASSIFICERING AV FASTIGHETER

I avsnitt 4.3 beskrevs de olika slag av statliga fastig- heter som försvarsmakten använder. Fastighetsbeståndet delades in i placeringsfastigheter, statliga byggnads- minnen utan eller med ringa militärt värde och försvars- fastigheter. I detta kapitel behandlas klassificeringen av de av staten ägda fastigheter m.m. där Fortifika- tionsförvaltningen i fastighetsregistret är antecknad som förvaltande myndighet.

För att kunna klassificera fastigheterna är det själv— fallet nödvändigt att dessa objekt kan identifieras och finns förtecknade. Vid kontakt med Fortifikationsför- valtningen erfor LEMO att verkets register över fastig- heter var ofullständiga. Med anledning härav hemställde LEMO att regeringen skulle uppdra åt Fortifikationsför— valtningen att se över och komplettera registren över fastigheter och byggnader. Regeringen lämnade i april 1992 ett sådant uppdrag till Fortifikationsförvaltning- en. översynen skulle göras enligt anvisningar som LEMO lämnar.

LEMO har under hand lämnat anvisningar med grunder för klassificering av fastigheterna i de kompletterade registren. Syftet med dessa anvisningar har varit att ur det samlade beståndet kunna urskilja sådana objekt som bör vara placeringsfastigheter respektive utgör statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militärt värde. Återstoden skall därefter kunna sägas vara försvars— maktens ändamålsfastigheter, dvs. försvarsfastigheter.

En del äldre försvarsfastigheter är, som tidigare

nämnts, klassificerade som statliga byggnadsminnen, men kan ändå användas tämligen rationellt i verksamheten. Så länge detta gäller bör de betraktas som försvarsfastig— heter.

Fortifikationsförvaltningen har till LEMO överlämnat en förteckning över presumtiva placeringsfastigheter. Vidare har Fortifikationsförvaltningen gjort en kate- goriindelning av de statliga byggnadsminnen verket förvaltar.

Dessa förteckningar har prövats av de experter från överbefälhavaren och Fortifikationsförvaltningen som i fastighetsfrågor biträder LEMO. Prövningen har gjorts i samråd med Organisationskommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning.

Vid prövningen har särskilt beaktats dels vilka presum— tiva placeringsfastigheter som med fördel kan ägas av den statliga fastighetskoncernen i aktiebolagsform, dels vilka av försvarsmaktens byggnadsminnen utan militärt värde som med fördel kan förvaltas av den nya statliga myndigheten för fastighetsförvaltning. Prövningen har lett till en i de allra flesta fall gemensam uppfattning om vilka fastigheter som bör anses utgöra placerings- fastigheter respektive om vilka av försvarets byggnads- minnen som bör överlämnas till den nya myndigheten för fastighetsförvaltning. Prövningen är emellertid ännu inte helt avslutad. Några objekt behöver övervägas

ytterligare. Detta avses ske under september 1992.

Den genomgång som gjorts har varit tillräcklig för att LEMO skall få en god uppfattning om omfattningen på det byggnadsbestånd där Fortifikationsförvaltningen för när- varande är antecknad som förvaltare och som bör över- föras till det statliga fastighetsbolaget respektive till den nya statliga myndigheten för fastighetsförvalt- ning. Det betyder också att en god uppfattning finns om

vilka fastigheter, där Fortifikationsförvaltningen är antecknad som förvaltare, som bör betraktas som s.k. försvarsfastigheter och framdeles förvaltas av en sär- skild organisation.

Den hittills gjorda bedömningen innebär att som placeringsfastigheter preliminärt bör klassificeras bl.a. Bagartorp i Solna, Solvallaområdet i Sundbyberg, Näsby slott i Täby, f.d. K 1 inkl. stallar i Stockholm, Fredrikshovs slott i Stockholm, Militärhögskolan i Stockholm, stabs- och förrådsbyggnader i Vaxholm, stabsbyggnader m.m. i Karlskrona, Lv 6 i Göteborg, förvaltningsbyggnad i Eskilstuna, A 3 i Kristianstad, milostabsbyggnader i Skövde och östersund.

Som statliga byggnadsminnen utan militärt värde bör preliminärt klassificeras bl.a. Marinmuseum och Amiralitetskyrkan i Karlskrona, delar av Karlsborgs fästning, Varbergs fästning, Fredriksborgs fästning i Värmdö, Roma klosters kungsgård i Gotland, Nya Älvsborgs fästning och byggnader på Stora Känsö i Göteborg samt Karlstens fästning i Kungälv.

Riksdagen (1991/92:FiU8, rskr. 107) har förutsatt att frågor rörande försvarets uthyrningsbostäder behandlas av LEMO.

De bostäder som Fortifikationsförvaltningen förvaltar bör enligt LEMO:s mening i princip betraktas som pla- ceringsfastigheter och därmed förvaltas i aktiebolags- form. Beträffande ett stort antal av dessa bostäder gäller emellertid att de inte utgör egna fastigheter och heller inte genom avstyckning och fastighetsbildning kan bli detta. Ägarföreträdare i fråga om sådana bostäder får därför även i fortsättningen vara den myndighet som är antecknad som förvaltare av marken. Det synes emellertid vara lämpligt att en stor del av de praktiska förvaltningsuppgifterna, bl.a. kontakterna med hyres-

gästerna, av den formelle ägarföreträdaren överlämnas till det aktiebolag som äger och förvaltar övriga

fastigheter som rymmer försvarets bostäder.

Enligt vad LEMO erfarit aVSer regeringen att i särskild ordning låta utreda vissa frågor om statliga tjänste- bostäder.

Genom en elimineringsprocess har därmed preliminärt identifierats de fastigheter som framdeles bör förvaltas av en särskild myndighet som hör till Försvarsdeparte—

mentet.

När klassificeringen av fastigheter har avslutats under hösten 1992 avser LEMO göra en framställning till rege- ringen om hur ägarföreträdarskapet m.m. bör fördelas mellan olika organisationer.

För ordningens skull bör betonas att nya omständigheter och förnyade överväganden, t.ex. i samband med omstruk- turering av Försvarsmaktens verksamhet och som följd av ett effektivare utnyttjande av fastigheter m.m., efter hand kan medföra att förvaltningsansvaret i framtiden bör förändras för ytterligare fastigheter.

s FÖRSLAG ou VÄRDERING

När placeringsfastigheter och statliga byggnadsminnen utan militärt värde avskiljts återstår försvarsmaktens ändamålsfastigheter, dvs. försvarsfastigheter. Det är dessa som i detta sammanhang behöver åsättas värden för att kunna tas in som tillgångar i den särskilda förvalt- ningsmyndighetens balansräkning. Organisationskommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning ombesörjer värdering av de fastigheter som överförs till fastighetskoncernen och den nya förvaltningsmyndigheten.

En värdering av befintliga ändamålsfastigheter aktuali- serar betydande teoretiska och praktiska problem. Det ligger i saken natur att försvarsfastigheterna inte kan åsättas ett marknadsvärde i meningen det mest sannolika priset vid en försäljning. I de flesta fall finns helt enkelt inte en fungerande marknad för nya eller begag- nade fastigheter av detta slag. Dessa fastigheter ger för närvarande heller inte några hyror som efter avdrag för driftskostnader genererar ett s.k. driftsnetto som kan kapitaliseras till ett nuvärde.

Värderingen av försvarsfastigheterna bör ske med ut- gångspunkt i syftet med värderingen, nämligen att få en grund för beräkning av de hyror Försvarsmakten skall betala och för att ange avkastningskrav på förvaltaren av fastigheterna. För att få lämpliga styreffekter är det lämpligt att hyrorna speglar aktuella produktions- kostnader för motsvarande byggnader. Avkastningskravet på förvaltaren bör vara sådant att finansieringskostna- derna täcks och att investeringen med avskrivningar återvinns under fastigheternas livslängd. Härtill kan

läggas att avskrivningarna skall vara så stora att reinvesteringar i ett högre prisläge skall kunna göras i sådan omfattning att de samlade tillgångarnas reala värde bevaras.

När det gäller byggnader som nyproduceras eller köps för försvarsmakten är det naturligt att dessa betraktas som anläggningstillgångar och initialt värderas till an- skaffningskostnaden.

Mot denna bakgrund framstår produktionskostnaderna som en lämplig grund för värderingen av befintliga och ny— tillkommande byggnader.

Som tidigare har angetts bör dock befästningar m.m. direktavskrivas och behöver därför inte värderas i detta

sammanhang.

När det gäller mark är situationen en annan. Mark har i regel ett alternativanvändningsvärde och en fungerande marknad finns för de flesta slag av mark. Skäl finns därför att värdera marken till ett uppskattat marknads- värde.

Vad nu sagts innebär att befintliga försvarsfastigheter (byggnader) i princip bör värderas till historiska pro- duktionskostnader, reducerade med avskrivningar och om— räknade till dagens prisläge. Fastigheterna bör upptas till ett sådant tillgångsvärde i den särskilda fastig— hetsförvaltande myndighetens balansräkning när denna bildas. Marken däremot bör så långt möjligt värderas och i balansräkningen initalt upptas till marknads- värdet.

När dessa principiella grunder angetts behöver även praktiska förutsättningar för värderingen beaktas. Antalet objekt som skall värderas är mycket stort. Det

rör sig om ca 18 000 byggnader m.m. Byggnaderna har

anskaffats och byggts om under en lång tidsperiod med tyngdpunkt under 1910- och 1940— talen. Detaljerade uppgifter om äldre objekt saknas och även om de funnits hade det varit en orimligt stor arbetsuppgift att noggrant beräkna återanskaffningsvärdet.

Med den angivna principiella inriktningen som utgångs— punkt måste värderingen av byggnaderna genomföras på ett praktiskt sätt utifrån den information som är något så när lätt tillgänglig.

LEMO hemställde att regeringen skulle uppdra åt Forti- fikationsförvaltningen att genomföra en värdering av de fastigheter m.m. som verket förvaltar. Regeringen lämna— de i april 1992 ett sådant uppdrag till Fortifikations— förvaltningen. Värderingen skulle göras enligt anvis- ningar som LEMO lämnar.

LEMO har under hand lämnat anvisningar med grunder för värderingen. I korthet innebär dessa att byggnaderna skall värderas till återanskaffningskostnad i prisläge februari 1992. Grundval härför är ursprunglig anskaff— ningskostnad kompletterad med nedlagda kostnader för om- och tillbyggnader samt värdehöjande förbättring. Av— skrivning skall göras jämt över 30 år. Ursprunglig in- vestering och senare gjorda investeringar skall räknas upp med lämpligt index.

Befästningar inklusive anordningar på flygfält och övnings- och skjutfält skall inte åsättas något byggnadsvärde.

Mark skall värderas med en marknadsbaserad metod. Fortifikationsförvaltningen har till LEMO överlämnat

resultatet av en värdering i huvudsak enligt angivna grunder.

Till följd av brister i underlaget och det stora antalet objekt har Fortifikationsförvaltningen vid värderingen av byggnader behövt göra ett par förenklingar. Dessa gäller i första hand tiden före 1982. Den viktigaste är att om- och tillbyggnader samt värdehöjande investering- ar efter den ursprungliga anskaffningen inte har kunnat tidsdateras och därmed inte avskrivas eller indexuppräk- nas fram till 1982 utan ingår med sitt nominella an— skaffningsvärde i det beräknade värdet för resp. byggnad 1982. En konsekvens härav är att den förväntade återstå- ende livslängden för en byggnad inte kan preciseras. Från 1982 har livslängden för denna typ av tilläggsin- vesteringar satts till 30 år utan hänsyn till grund— investeringens förväntade återstående livslängd.

Enligt LEMO:s bedömning leder förenklingen avseende tilläggsinvesteringar före 1982 till att värdet något underskattas eftersom de årliga prisstegringarna varit högre än den årliga avskrivningsprocenten. Den långa avskrivningstiden för tilläggsinvesteringar efter 1982 innebär däremot sannolikt att värdet något överskattas.

Något restvärde vid avskrivningstidens utgång har inte förutsatts. Huruvida detta innebär en över- eller under- skattning av värdet är svårt att bedöma.

Rimligheten i de värden som framkommit vid användningen av den beskrivna värderingsmetoden kan prövas vid en jämförelse med vad det skulle kosta att nyanskaffa motsvarande byggnader. Fortifikationsförvaltningen har beräknat nyanskaffningskostnader för byggnader för tre stora arméförband till ca 1 089 milj. kr. Värderingen med angivna metoder leder framtill ett värde på ca

907 milj. kr. De befintliga byggnaderna anses således ha ca 20 % lägre värde än nyanskaffade byggnader för mot- svarande ändamål. Detta resultat framstår som rimligt med hänsyn till att nya lokaler m.m. ofrånkomligen

erbjuder viss förbättrad standard.

Rimligheten i de beräknade värdena har även prövats genom att de för ett antal objekt lagts till grund för en hyresberäkning enligt en viss hyresmodell. Den framkomna hyran har därefter jämförts med en bedömd marknadshyra på orten. Det resultat som erhållits är att hyran för äldre byggnader i många fall är mycket låg i förhållande till marknadshyran, medan hyran för nyligen anskaffade eller renoverade byggnader i många fall ligger i närheten av den uppskattade marknadshyran.

Med hänsyn till att de tillämpade förenklingarna sanno— likt motverkar varandra och till att resultatet vid stickprovsberäkning av nyanskaffningskostnader och hyresbelopp förefaller rimligt, anser LEMO att värde— ringen med tillämpade metoder har godtagbar precision med hänsyn till ändamålet med värderingen.

Den av Fortifikationsförvaltningen genomförda värde— ringen av försvarsmaktens byggnader innebär att dessa bör åsättas ett värde på sammantaget 12,0 miljarder kr. när avskrivningstiden sätts till 30 år. Detta belopp bör tas upp i balansräkningen för den myndighet som skall förvalta försvarsfastigheterna.

Denna värdering har utgått från den preliminära bedöm— ningen av vilka av Fortifikationsförvaltningens fastig- heter, som bör betraktas som försvarsfastigheter. Även om den preliminära klassificeringen ändras på några punkter bedöms den ändå erbjuda en tillräcklig grund för de ekonomiska resonemang och exemplifieringar som görs i det följande.

Fortifikationsförvaltningen har uppdragit åt Lantmäteri- verket att genomföra en värdering av den mark som för— valtas av Fortifikationsförvaltningen. Fortifikations- förvaltningen har överlämnat bl.a. objektslistor och skogsbruksplaner till Lantmäteriverket.

Vid värderingen har Lantmäteriverket sökt beräkna ett marknadsvärde eller marknadsrelaterat värde. För vissa typer av objekt, främst den produktiva skogsmarken, har traditionella metoder för markvärdering kunnat användas. För stora delar av innehavet har dock en marknadssimule- ring varit nödvändig. Detta innebär i korthet att mark- nadsvärdet för jämförbar markanvändning överförs på den militära användningen.

Varje objekt har värderats för sig och en summering har gjorts till kategorierna kasernområden, övnings- och skjutfält, bombmål och flygfält. Värdet av markinnehavet har av Lantmäteriverket uppskattats till ca 2,4 miljar- der kr.

Därvid bör observeras att flygfält värderats exklusive markanläggningar i form av landningsbanor och andra hårdgjorda ytor. Dessa direktavskrivs och behöver därför

inte värderas i detta sammanhang.

Det bör beaktas att i värderingen inte ingår av Forti- fikationsförvaltningen förvaltad mark som används för hemliga befästningar m.m. Skälet härtill är att ett samlat registerunderlag inte finns tillgängligt för dessa. De arealer det här är fråga om är, som framgår av tabell 3.2, dock små och markens läge sådant att det samlade värdet kan antas vara litet. Det påverkar därför inte märkbart det värde som bör tas upp i fastighetsförvaltarens balansräkning.

I det samlade värdet ingår inte värdet av mark på vilken finns placeringsfastigheter och statliga byggnadsminnen som enligt den preliminära klassificeringen bör över- låtas till den statliga fastighetskoncernen respektive till den nya statliga myndigheten för fastighetsför- valtning.

I balansräkningen för den myndighet som skall förvalta den statliga mark som används av försvaret bör tas upp markvärde på 2,4 miljarder kr.

Det kan erinras om att vid försäljning av statliga fastigheter enligt gällande bestämmelser (1982z49) ett belopp motsvarande det bokförda värdet skall tillföras statsbudgeten. Regeringen prövar frågan om disposition av överskott eller täckning av underskott som uppkommer vid en försäljning. Beträffande försvarsmakten gäller särskilt att regeringen kan besluta att inkomster från försäljning av fast egendom får disponeras för reinve- steringar (prop. 1990/91:102 bil. 7). De ofullkomlighet— er som finns i värderingen får därmed inte så stor be—

tydelse när det är en myndighet som skall förvalta fastigheterna.

Sammantaget innebär detta att i balansräkningen för den myndighet som skall förvalta statens försvarsfastigheter preliminärt bör upptas ett värde för byggnader och mark på 14,5 miljarder kr. Befästningar m.m. bör tillgångs- redovisas men i balansräkningen upptas till ett värde av noll kronor.

7 FÖRSLAG on EKONOMI

I föregående kapitel har LEMO lämnat preliminära förslag om de samlade värden som försvarets byggnader och mark bör åsättas. Motsvarande värden bör upptas i den fastig- hetsförvaltande myndighetens balansräkning och därmed bli grundläggande för avkastningskrav och hyresnivåer. I detta kapitel behandlas frågor om ekonomiska målsätt- ningar för den fastighetsförvaltande myndigheten och lämplig modell att använda för hyresberäkning. Förvalt- ningsmyndighetens ekonomiska ställning vid bildandet liksom utvecklingen över tiden illustreras med resultat- och balansräkningar.

Frågor om ekonomiska transaktioner på statsbudgeten vid organisationens bildande liksom frågor om hur omlägg— ningen skall kunna bli finansiellt neutral i förhållande till det militära försvarets utgiftsram behandlas i kapitel 9.

7.1 Ekonomisk målsättning

Reformeringen av den statliga fastighetsförvaltningen syftar bl.a. till att effektivisera fastighetsförvalt— ningen. För att förvaltningen skall styras mot högre effektivitet — och för att de resultat som nås skall kunna värderas - är det nödvändigt att statsmakterna anger målsättningar i olika ekonomiska avseenden för förvaltningen. Målsättningar behövs i första hand i fråga om soliditet, räntabilitet och utdelning. För att jämförelse skall kunna göras med andra fastighetsför- valtare är det önskvärt att organisationen ges möjlighet

och skyldighet att arbeta under förutsättningar som i så hög grad som möjligt motsvarar dem som gäller för fastighetsförvaltande aktiebolag. Detta betyder bl.a. att redovisningen skall ske enligt god redovisningssed och innehålla konventionella resultat- och balansräk— ningar. Lämpliga ekonomiska målsättningar anges i det följande.

7.1.1 Soliditet

Med soliditet avses förhållandet mellan det egna kapitalet och det totala kapitalet i balansräkningen. Soliditeten ökar ju högre andel det egna kapitalet utgör.

Hur hög soliditeten behöver vara hänger samman med risksituationen för verksamheten och varierar mellan olika branscher. En hög soliditet ger bättre överlev- nadsskydd vid förluster. De risker som finns i förvalt- ningen av försvarsfastigheter utgörs av finansiell risk hänförlig till räntor på skulder samt av rörelserisk, t.ex. bortfall av intäkter när Försvarsmakten avstår från att använda en byggnad. Även den metod efter vilken hyror beräknas kan rymma vissa risker.

När ett mål anges för soliditeten innebär det också krav på att tillväxten i företaget sker i finansiell balans, dvs. att tillväxten av det totala kapitalet till följd av ökade nyinvesteringar ställer krav på motsvarande procentuella tillväxt i det egna kapitalet.

Genom avskrivningar skapas medel som likvidmässigt möj- liggör återinvesteringar. Om investeringarna överstiger avskrivningarna krävs — om organisationens soliditet inte skall sjunka - att en del av de överskjutande in— vesteringarna finansieras med ansamlade vinstmedel eller genom tillskott av ägarkapital. Resterande del kan låne—

finansieras. Investeringsutrymmet utöver vad som svarar mot avskrivningarna blir således beroende av tillväxten i det egna kapitalet.

Det är angeläget att den organisation som skall förvalta försvarsfastigheterna får en stark egen finansiell ställning. Det kan erinras om att regeringen i prop. 1991/92:44 föreslagit att den statliga fastighetskoncer—

nen skall få ett eget kapital som ger en synlig solidi— tet på ca 52 %.

Baserat på gjorda undersökningar av större fastighets- företag i ett längre perspektiv samt på utvecklingen inom fastighetsbranschen de senaste åren bedömer LEMO att en synlig soliditet på ca 50 % är väl motiverad. Några dolda reserver i form av övervärden i fastigheter kommer inte att finnas vid organisationens bildande till följd av den värdering av fastigheterna som förordats i det föregående.

7.1.2 Räntabilitet

Med räntabilitet avses avkastning på totalt kapital. Detta kan delas upp i kostnader för lånat kapital och avkastningskrav på det egna kapitalet.

Lånat kapital

Upplåning för statliga myndigheters och affärsverks be- hov sköts i regel av Riksgäldskontoret. Riksgäldskonoret tar upp lån på marknaden och lånar sedan vidare kapita- let till användarna. Låneverksamhetens kostnader skall bäras av dess intäkter. För att täcka kostnaderna för den administrativa hanteringen tar Riksgäldskontoret en avgift på 0,1 % av lånebeloppet.

Riksgäldskontorets upplåningskostnad varierar med det allmänna ränteläget. För närvarande uppgår den till ca 9,5 % för lån med längre löptider.

LEMO förutsätter att den fastighetsförvaltande myndig- hetens lånefinansiering sker genom Riksgäldskontoret. Lånen kan ha olika löptider.

Lånefinansiering till dessa villkor innebär något gynn- sammare villkor än vad kommersiella fastighetsbolag kan påräkna.

Enligt LEMO:s bedömning är det för närvarande rimligt att räkna med en kostnad på ca 10 % för lånat kapital.

Eget kapital

Kostnaden för eget kapital uttrycks normalt som det av— kastningskrav ägaren ställer. Avkastningskravet kan de- finieras som den ränta som kan erhållas på en säker låneplacering, t.ex. en statsobligation, med tillägg för en premie för den samlade risk som det egna kapitalet här då avkastningen erhålls först efter att räntekostna— derna på lånat kapital betalts.

Med ledning av vad som sades i föregående avsnitt kan den riskfria räntan för närvarande anges till ca 10 %.

Riskpremiens storlek får bedömas mot bakgrund av markna- dens allmänna krav och de särskilda risker som är före— nade med förvaltningen av så utpräglade ändamålsfastig- heter som försvarsfastigheter. Bl.a. bör beaktas att Försvarsmakten är en säker betalare och att risker för hyresförluster enligt träffade avtal knappast föreligg- er. Det måste emellertid också beaktas att lokaler som frigörs vid ett effektivare utnyttjande kan ha lågt

värde i en alternativ användning. Även finansieringen innefattar risker.

Enligt LEMO:s bedömning kan en riskpremie på 2 % utöver låneräntan vara lämplig. Detta är ett uttryck för en väsentligt större stabilitet i lokalanvändningen än vad som är fallet i fastighetsföretag med kommersiella fastighetsbestånd. Det samlade avkastningskravet på eget kapital bör således för närvarande sättas till ca 12 %.

Avkastningens form

I ett fastighetsbolag med kommersiella fastigheter er— hålls avkastningen på det egna kapitalet i form av dels direktavkastning, dels värdeförändring i nominella ter- mer av fastigheterna. Värdestegringen kan fastighetsbo- laget tillgodogöra sig i form av snabb hyrestillväxt eller genom att sälja en fastighet. Marknadens anspråk på direktavkastning har höjts kraftigt under senare tid, samtidigt som förväntningarna om värdetillväxt har blivit försiktigare.

När det gäller utpräglade ändamålsfastigheter som för- svarsfastigheter är detta synsätt dock knappast rele- vant. Fastigheten har byggts för ett bestämt ändamål, den kommer att användas under hela sin livslängd och den har ett lågt värde i alternativ användning. Värdesteg- ring kan således inte realiseras genom avyttring. Detta innebär att det inte är rimligt att vid formuleringen av avkastningskravet förutsätta att en värdestegring sker på byggnader. Därmed måste avkastningskravet i allt väsentligt uppfyllas genom direktavkastning. Denna måste över en längre tidsperiod åtminstone motsvara den genom- snittliga kostnaden för lånat och eget kapital.

När det däremot gäller mark finns anledning att räkna med att den i vart fall behåller sitt reala värde och

att priset utvecklas i takt med den allmänna prisnivån. Detta bör kunna motivera ett något lägre krav på direkt- avkastning för kapital bundet i mark.

Avskrivning

Avkastningen på det egna kapitalet framkommer efter det att resultatet belastats med avskrivningar på byggnader— na. Avskrivningarnas syfte är att kompensera fastighet— ernas förslitning och att kvarhålla medel så att åter- anskaffning av fastigheter kan ske. Avskrivningar med- verkar till att bevara förmögenhetens värde totalt men inte för enskilda fastighetsobjekt.

För att reinvesteringar skall kunna göras i tillräcklig omfattning behöver avskrivningarna beräknas på fastig— heternas återanskaffningskostnad. Reinvesteringar kan då göras med bibehållen soliditet.

Avskrivningstidens längd kan anpassas till förutsätt- ningarna för olika slag och typer av byggnader. Som genomsnitt förefaller det för försvarsfastigheter lämpligt att använda en avskrivningstid på 30 år.

Det kan i sammanhanget erinras om att investeringar i befästningar m.m. kostnadsförs eller direktavskrivs under anskaffningsåret.

När det gäller mark behöver avskrivning inte ske.

summering

I det föregående har redovisats bedömningen att soli— diteten hos förvaltaren av försvarsfastigheter bör uppgå till ca 50 %. Mot bakgrund av de bedömda kostnaderna för lånat kapital och avkastningskravet på eget kapital kan

avkastningskravet på det totala kapitalet, efter av— skrivningar, anges till (0,5 x 10 + 0,5 x 12) 11 %.

7.1.3 Utdelning

Det är inte sannolikt att staten som ägare till den organisation som förvaltar försvarsfastigheterna är nöjd med att organisationen kan åstadkomma den målsatta av- kastningen på det egna kapitalet. Krav kommer sannolikt att resas att en större eller mindre del av resultatet efter avskrivningar och finansnetto inlevereras till staten. Detta kan ses som utdelning och skatt. Behovet av tillväxt i det egna kapitalet för att klara nyinve- steringar utgör en restriktion för omfattningen av möjlig inleverans. Ett riktmärke kan vara att en in- leverans skall göras av motsvarande 2 % av det egna kapitalet inklusive de övervärden som successivt kan uppkomma om byggnadskostnaderna stiger.

7.2 Hyresmodell

För att bestrida räntor, avskrivningar, periodiskt underhåll, administrationskostnader m.m. behöver fastighetsförvaltaren få hyresintäkter från lokal- brukarna.

Utgångspunkten är att investeringen skall återvinnas under fastighetens livslängd. När driftkostnaderna är täckta skall intäkterna motsvara avskrivningar och räntor på kapitalet. Kapitalkostnaderna kan dock fördelas över fastigheternas livslängd på olika sätt. Skillnaden blir särskilt påtaglig när en viss inflation förekommer i samhället.

Det är vanligt att skilja på fyra grundmodeller efter vilka kapitalkostnaderna kan fördelas. Dessa är N-, R-,

RA- och RAF—metoderna. N—metoden innebär att avskrivning och ränta beräknas på historiskt anskaffningsvärde. R—metoden innebär att avskrivningar beräknas på nuan- skaffningsvärdet och att real ränteberäkning görs på bruksvärdet i början av varje år. RA-metoden innebär en årlig lika stor real kapitalkostnad i form av en annuitet beräknad till en real räntesats. RAF-metoden innebär aritmetiskt realt fallande årliga kapitalkost— nader. För de tre senare metoderna uppräknas de reala

årsbeloppen med inflationen till nominella belopp.

Dessa sätt att beräkna och fördela kapitalkostnaderna ger helt olika hyresprofiler över tiden. Kännetecknande är att N-metoden initialt ger höga kapitalkostnader i hyran som årligen faller nominellt och faller starkt realt. RA-metoden ger låg ingångshyra som sedan är realt lika hög men stiger nominellt helt med inflationen. R-metoden innebär en ingångshyra mellan N-metoden och RA—metoden och som sjunker realt men nominellt stiger.

Det är inte självklart vilken hyresprofil brukaren önskar. Mycket talar emellertid för att en realt något avtagande hyra kan framstå som lämplig, t.ex. för att vissa skillnader i hyresnivå skall finnas mellan äldre och nyare byggnader, för att undvika uppseendeväckande höga initialhyror för nya byggnader och för att ge ut- rymme för successivt stigande drift- och underhålls—

kostnader om dessa inte ingår i hyran.

Den hyresmodell som väljs påverkar den finansiella situationen för fastighetsförvaltaren. R-metoderna kan innebära en mer eller mindre stark anspänning på likvi- ditet och soliditet under flera år i början av varje objekts livslängd. Den nominella metoden underlättar fastighetsförvaltarens finansiella planering och torde i och för sig föredras av fastighetsförvaltaren. De höga initalhyrorna den ger upphov till, kan dock ge fastig-

hetsförvaltaren svåra problem i förhållande till lokal— brukarna.

Frågorna om tidsprofil på hyrorna får dock mindre bety- delse när det är fråga om ett stort bestånd av fastig- heter som förvaltas eller brukas och där god spridning föreligger i fråga om anskaffningsår.

Fastighetsförvaltarens hyresberäkning behöver utgå från de enskilda fastigheten eller byggnaden. Enligt LEMO:s bedömning bör R-metoden innebära en rimlig kompromiss mellan brukarens och förvaltarens olika önskemål.

I samband med att den särskilda fastighetsförvaltningen organiseras för försvarsfastigheter är det av praktiska skäl nödvändigt att låta alla byggnader få ett gemensamt anskaffningsår. Det innebär att den tidsprofil för hyror som i ett fortvarighetstillstånd gäller för en enskild nyanskaffad byggnad kommer att gälla för hela beståndet. Som framgår i det följande påverkar detta inledningsvis fastighetsförvaltningens finansiella situation.

Utgångspunkten för R—metoden är ett årligt beräknat nu- anskaffningsvärde. Det är emellertid knappast praktiskt att årligen värdera om varje fastighet. Indexmetoder kan användas mellan regelbundet återkommande värderingar t.ex. vart tredje eller femte år.

I stället för att årligen beräkna hyran utifrån ett nytt fastighetsvärde kan ingångshyran knytas till något index. Detta ger trygghet för hyresgästen vad gäller hyresutvecklingen. Det faktiska hyresuttaget behöver dock följas upp med vissa tidsintervaller mot den underliggande hyreskalkylen enligt den reala metoden. Därvid kan undersökas om över— eller underuttag sker i förhållande till grundinvesteringen. En bedömning kan också göras av hyresnivåns rimlighet med hänsyn till marknads- och fastighetsekonomiska förutsättningar.

För att få underlag för en enkel praktisk tillämpning av hyressättning enligt den reala metoden har beräkningar gjorts. Dessa utgår från att ingångshyran enligt real metod till 50 % knyts till konsumentprisindex. Olika antaganden görs om real ränta och inflation. I de flesta simulerade kombinationer av realränta och inflation erhålls en approximering av de hyror och den hyresprofil som följer av den reala metoden. Kapitalåtervinningen (nuvärdet) under den antagna avskrivningstiden uppgår i de flesta kombinationer till mellan 90 och 110 %. Stor- leken på avvikelsen beror på hur väl antagandena om främst realränta och inflation stämmer med faktiskt utfall för dessa variabler.

LEMO anser att spännvidden i kapitalåtervinningsgraden vid given avskrivningstid utgör ett rimligt risktagande. LEMO förordar därför att denna förenklade metod för löpande hyresberäkning används för försvarsfastigheter, i vart fall under en inledande period tills erfarenheter vunnits.

Till denna kapitaltjänsthyra behöver göras ett tillägg för kostnader för periodiskt underhåll m.m. LEMO har antagit att kostnaderna för periodiskt underhåll i genomsnitt motsvarar ca 2 % av nuanskaffningsvärdet.

7.3 Balans- och resultaträkningar

I syfte att pröva den finansiella stabiliteten hos den organisation som skall förvalta försvarsfastigheterna har LEMO låtit göra ett antal simuleringar.

Med utgångspunkt i de fastighetsvärden och den soliditet som angavs i det föregående skulle den ingående balans- räkningen det första verksamhetsåret (År 1) ha följande schematiska utseende (milj. kr.).

År 1 Likvida medel 500 Övr. omsättningstillg. 100 Byggnader 11 000 Mark 2 500 Summa tillgångar 14 100 Kortfristiga skulder 600 Skuld till Riksgäldsk. 6 750 Statskapital 6 750 Summa skulder och eget kapital 14 100

Som grund för framskrivningen har använts ett samlat byggnadsvärde på 11 miljarder kr. Värderingen av det preliminärt definierade byggnadsbeståndet stannade vid 12 miljarder kr. Även vid värderingen av marken uppkom en mindre skillnad. Dessa beloppsmässiga avvikelser saknar dock betydelse i dessa illustrerande räkne- exempel.

Resultaträkningen för år 1 kan antas ha följande schematiska utseende (milj. kr.).

Årl Driftsnetto 1 469 Periodiskt underhåll — 231 Administr. kostnader — 40 Avskrivning — 367

Resultat efter avskrivning 831

Finansnetto Resultat efter finansnetto

156

Under förutsättning att investeringar görs

i en omfatt—

ning som motsvarar avskrivningarna och att periodiskt underhåll utförs i planerad omfattning, dvs. fastighets- kapitalet vidmakthålls i reala termer, skulle balansräk-

ningen vid antagande om 5 % årlig inflation vid utgången av år 5 resp. år 10 ha följande schematiska utseende

(milj. kr.).

År 5 År 10 Likvida medel 625 766 övr. omsättn. tillg. 125 153 Byggnader 11 064 11 315 Mark 2 500 2 500 Summa tillgångar 14 315 14 735 Kortfrist. skulder 750 920 Skuld till Riksgäldsk. 6 782 6 908 Statskapital 6 782 6 908 Summa skulder och eget kapital 14 315 14 735

Häremot svarande resultaträkningar kan antas ha följande

schematiska utseende (milj. kr.).

År 5 År 10 Driftsnetto 1 778 2 180 Periodiskt underhåll - 280 — 343 Administr. kostnader - 48 - 59 Avskrivningar — 419 — 501 Resultat efter avskrivningar 1 031 1 276 Finansnetto - 678 — 689 Resultat efter finansnetto 353 587

Balansräkningarna visar att verksamheten vid gjorda an— taganden under en tioårsperiod kan bedrivas med en syn— lig soliditet på omkring 50 %. Inklusive övervärden ökar soliditeten successivt till ca 68 %.

Av resultaträkningarna framgår att direktavkastningen på det redovisade egna kapitalet stiger från ca 2,3 % till ca 8,5 % under perioden. Avkastningen fortsätter där- efter att stiga för att nå ca 12 %. Avkastningen på det egna kapitalet inklusive övervärden ligger ganska jämnt vid drygt 2 %.

Skälet till att direktavkastningen på det egna kapitalet är så pass låg i början är att den reala hyresmodellen används och att första året överensstämmelse föreligger mellan det bokförda värdet och det hyresgrundande nuan- skaffningsvärdet. Efter hand blir nuanskaffningsvärdet högre med den förutsatta inflationen och hyresintäkterna högre.

Inleveransen till staten kan inledningsvis uppgå till ca 150 milj. kr. per år och öka med årligen ca 40 milj. kr. för att år 10 uppgå till ca 550 milj. kr.

simuleringarna tyder på att under givna förutsättningar förvaltningen av försvarsfastigheterna kan bedrivas i finansiellt sunda och stabila former. Detta förutsätter dock att statsmakterna accepterar den låga initiala direktavkastningen - som för övrigt sker på tillgångar som nu saknar bokfört värde — och inte kräver större inleverans än att andelen eget kapital kan vidmakthållas vid den nyinvesteringsvolym som beslutas.

& FÖRSLAG ou ORGANISATION

I kapitel 4 presenterades en översiktlig bild av hur lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen bör organiseras i fråga om försvarsfastigheter m.m.

Innebörden är i korthet att den nya försvarsmaktsmyndig— heten skall ha ansvaret för sin egen lokalförsörjnings— planering och lokalhållning. Ägandet och brukandet av fastigheter skall dock skiljas åt och Försvarsmakten skall således inte vara ägarföreträdare i fråga om stat— lig mark och statliga byggnader som den disponerar för verksamheten. Ägarföreträdare i fråga om s.k. försvars— fastigheter skall i stället vara en särskild fastighets- förvaltande myndighet som hör till Försvarsdepartemen— tet.

De gemensamma myndigheterna m.fl. skall från och med den 1 juli 1992 lokalförsörjas enligt samma system som övriga statsförvaltningen.

I detta kapitel redovisas mer preciserade förslag om organisationen av lokalförsörjningen och fastighetsför- valtningen.

8.1 Försvarsmakten

Den nya försvarsmaktsmyndigheten skall svara för sin egen lokalförsörjningsplanering och lokalhållning. Häri ingår motsvarande uppgifter även i fråga om mark och anläggningar av skilda slag.

Det betyder att Försvarsmakten behöver bedriva eller beställa långsiktiga studier avseende behov av mark, anläggningar och lokaler. Studier behöver också utföras om hur t.ex. befästningar taktiskt kan användas, liksom

av vilka skyddsnivåer m.m. som är motiverade.

Försvarsmakten behöver också ha kompetens för att utföra eller beställa behovsutredningar för att kunna ta ställ- ning till om behovet skall tillgodoses genom omdispone— ring, ombyggnad eller nytillskott av lokaler m.m. I be- hovsutredningar ingår också att ta ställning till av-

veckling av obehövliga lokaler m.m.

Försvarsmakten skall inte vara hänvisad till endast för- valtningsmyndigheten för att få behovet av mark, byggna- der och anläggningar tillgodosett. Försvarsmakten kommer således att hyra lokaler av den statliga fastighetskon- cernen men skall också kunna teckna avtal om upplåtelse av lokaler och mark med andra fastighetsägare. Försvars- makten måste därför ha förmåga att förhandla och träffa avtal om upplåtelse av mark och byggnader med olika fastighetsägare. Försvarsmakten skall däremot inte upp- träda som projektledare i fråga om större investerings- objekt.

För att kunna uppträda som en kompetent kravställare och förhandlingspart måste Försvarsmakten ha kompetens att ange och formulera mål, standards och normer. I fråga om anläggningar är det Försvarsmakten som skall ställa kraven i fråga om skyddsnivå mot olika former av vapen- verkan, tillförlitlighet, uthållighet i försörjnings— system m.m. Detta kräver fortifikatorisk kompetens.

Försvarsmakten skall också kunna vara en kompetent sy- stemsammanhållare i fråga om stora system som samman-

sätts av t.ex. vapen och byggnader, stridsledningsut- rustning och byggnader samt spaningsutrustning och byggnader. Försvarsmakten kan också uppdra åt Försvarets

materielverk eller den fastighetsförvaltande myndigheten att vara systemsammanhållare.

Försvarsmakten skall kunna inrikta den fortifikatoriska

forskningen.

Försvarsmakten behöver också ha förmåga att utforma och administrera ett internt hyressystem för lokaler m.m. som har beskrivits i kapitel 4.

Dessa olika uppgifter i fråga om lokalförsörjningspla- nering och lokalhållning gör att det i Försvarsmaktens högkvarter behöver ingå en funktion för ledning i frågor om byggnader, lokaler, anläggningar och mark. För när- varande används i de fyra centrala staberna ca 25 års- arbetskrafter för mark-, anläggnings— och byggnads— ärenden.

LEMO återkommer i ett annat sammanhang med förslag om högkvarterets organisation m.m.

Försvarsmakten bör enligt avtal med ägarföreträdarna ha till uppgift att verkställa teknisk förvaltning, främst drift och löpande underhåll av byggnader, anläggningar och mark där den särskilda förvaltningsmyndigheten är ägarföreträdare. Arbetet kan utföras i egen regi eller med hjälp av entreprenörer.

Inom Försvarsmakten bör den lokala tekniska och ekono— miska förvaltningen av mark, anläggningar och byggnader organiseras som ett särskilt resultatområde vid olika fredsförband. Lokalbrukarna, t.ex. en krigsförbandschef, bör stå i ett hyresgästförhållande till den lokala fastighetsförvaltaren. Det betyder att lokalt bör verk- samheten organiseras i huvudsak enligt den inriktning som det s.k. MAL-konceptet är uttryck för.

110 8.2 Fortifikationsverket

Ägarföreträdare i fråga om av staten ägda försvars- fastigheter som disponeras av den nya försvarsmakts- myndigheten bör vara en ny förvaltningsmyndighet som bildas för ändamålet. Myndigheten bör höra till För- svarsdepartementet. Myndigheten skall inför regeringen ansvara för juridisk, ekonomisk och teknisk förvaltning av försvarsfastigheterna.

Myndigheten skall verka affärsmässigt för att nå de eko- nomiska mål som anges av statsmakterna och som har ut- vecklats i kapitel 7. Myndigheten skall vara avgifts- finansierad och ha ett s.k. 1 OOO-kronorsanslag.

Myndigheten skall kunna uppträda som byggherre för en avsevärd årlig investeringsvolym. Kompetens för upp- handling och projektledning skall finnas. Drift och löpande underhåll av fastigheter bör med avtal överlåtas

till brukaren att utföra.

Myndigheten bör benämnas Fortifikationsverket (FORT). Verket bör vara lokaliserat till Eskilstuna.

I förvaltningsmyndighetens uppgifter bör ingå bl.a. följande funktioner och uppgifter.

Ekonomisk förvaltning — Utföra budgetering, redovisning och bokslut

— Svara för likviditetsplanering och finansförvaltning (upplåning och placering)

- Avisera och uppbära hyror (motsv) och genomföra betalningar

- Anvisa metoder och förutsättningar för kalkylering och

uppföljning av hyror

Juridisk förvaltning

- Bevaka statens rätt och skyldigheter avseende den för-

valtade egendomen i egenskap av ägarföreträdare

— Bevaka och medverka i fastighetsrättsliga förrätt- ningar

- Medverka i utformning av avtal med brukare m.fl.

— Medverka i utformning av avtal vid anskaffning och avveckling av egendom

- Svara för fastighetsregister

Värdfunktion

- Hålla kontakt med brukarna i lokalförsörjningsfrågor m.m.

- Förhandla och träffa avtal om uthyrning av fastigheter - Beräkna hyra (motsv) för byggnader och mark

— I avtal reglera ansvarsfördelning mellan ägarföre- trädaren och brukaren i fråga om fastigheternas skötsel, drift och underhåll

- Bevaka att fastigheterna förvaltas på överenskommet sätt

— Lämna stöd åt brukarens tekniska förvaltning

- Kalkylera ny—, om- och tillbyggnader

— Utföra byggprojektledning

- Upphandla projektering, entreprenader, byggledning, kontroll och besiktningar

- Utforma driftsinstruktioner

— Planera och ombesörja periodiskt underhåll

- Lämna underlag för inriktning av fortifikatorisk

forskning

— Köpa, hyra in, sälja och riva fastigheter

- Hålla dokumentation och arkiv avseende byggnader m.m.

Fortifikationsverket skall självfallet ha den byggnads- tekniska kompetens som behövs för att kunna utöva bygg- projektledning. Dess verksamhet och organisation bör dock bygga på en hög grad av köpta tjänster avseende byggproduktion, dvs. projektering, byggadministration och entreprenader. En rimlig bedömning är därmed att personalstyrkan bör omfatta 100 - 125 årsarbetskrafter. Den initiala dimensioneringen bör prövas av en orga—

nisationskommitté.

8.3 Styrning

Det är viktigt att Fortifikationsverket utifrån styrs på sådant sätt att en effektivare fastighetsförvaltning kan

uppnås.

Det betyder att styrningen av Fortifikationsverkets

verksamhet från regeringens sida bör ske i allmänna resultattermer såsom soliditet, räntabilitet och utdel— ning. Förslag om lämpliga ekonomiska målsättningar har lämnats i kapitel 7. Däremot bör styrning inte ske i den formen att upplåning medges för enskilda investerings- objekt.

Ärenden, som gäller om byggnader, anläggningar och mark skall anskaffas för Försvarsmaktens räkning, skall inte behandlas mellan Fortifikationsverket och regeringen, utan mellan regeringen och Försvarsmakten. Frågor om enskilda objekt behandlas sedan mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket.

Ett visst utvecklingsarbete kan behöva bedrivas för att utforma lämpliga metoder för ekonomisk och objektsvis styrning av fastighetsförvaltningen och lokalförsörj— ningen för Försvarsmakten.

3.4 Relationer mellan Försvarsmakten och Fortifika— tionsverket

Fortifikationsverket skall förvalta den mark samt de anläggningar och byggnader för vilka staten genom myn- digheten är registrerad ägare eller annars ansvarar för. Försvarsmakten nyttjar marken, anläggningarna och lokalerna. Såväl de ekonomiska förhållandena som

ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan dem regleras genom avtal.

Försvarsmakten bör varje år upprätta en rullande femårig lokalförsörjningsplan. En ordning av detta slag före— skrivs i 1992 års planeringsanvisningar. Av denna bör framgå bl.a. behov av mark, anläggningar och lokaler, behov av nyinvesteringar och större ombyggnader resp. avveckling samt lokalkostnadernas (hyrornas) utveckling under perioden. Planen bör överlämnas till regeringen

och Fortifikationsverket.

Försvarsmakten bör lokalt anskaffa truppbefästningar och liknande mindre objekt. Dessa objekt tillgångsredovisas

av Försvarsmakten.

För investeringar och större ombyggnader av tunga befästningar och andra större anläggningar som skall direktavskrivas bör följande ordning tillämpas.

- Försvarsmakten gör behovsutredning, inhämtar kostnads- underlag, utformar TTEM, kravspecifikationer m.m.

— Försvarsmakten beräknar medel för direktavskrivning av investeringen inom den militära utgiftsramen och

objekten tas in i programplanen

- Efter statsmakternas godkännande - när sådant behövs - uppdrar Försvarsmakten åt Fortifikationsverket att anskaffa objektet. Fortifikationsverket fullgör då byggherreuppgiften

- Försvarsmakten svarar vid behov för systemsammanhåll- ningen och säkerställer erforderlig samverkan mellan Fortifikationsverket och Försvarets materielverk eller uppdrar åt någon av dessa att fullgöra uppgiften

- Fortifikationsverket ges förskottsvis dragningsrätt på ett av Försvarsmaktens anslag inom ramen för beräknad objektskostnad

— Fortifikationsverket anskaffar anläggningen och svarar för byggprojektledning

- Sedan anläggningen färdigställts och slutbesiktigats tas den i bruk av Försvarsmakten varvid ansvars— och uppgiftsförhållandena regleras enligt de principer som redovisas i det följande

- Ekonomisk slutreglering sker och direktavskrivning sker

För nyinvesteringar och större ombyggnader av mark och lokaler bör följande ordning tillämpas.

- Försvarsmakten gör behovsutredningar

- Efter statsmakternas godkännande - när sådant behövs - tecknar Försvarsmakten ett preliminärt avtal om nyttjan— de av objektet

- Fortifikationsverket anskaffar marken resp. lokalerna. Fortifikationsverket fullgör då byggherreuppgiften

- Sedan marken resp. lokalerna anskaffats tas den i bruk av Försvarsmakten varvid ansvars— och uppgiftsförhållan- den och ersättning regleras enligt den ordning som redo- visas i det följande

I fråga om den mark samt de anläggningar och lokaler som Fortifikationsverket upplåter till Försvarsmakten bör

följande ordning tillämpas.

- I ett avtal mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket regleras hyran (motsv.). Med avtalet tar Försvarsmakten på sig att bruka och bekosta och utföra drift och löpande underhåll på mark, anläggningar och byggnader.

- Fortifikationsverket bör ansvara för periodiskt under- håll och sådana ombyggnader som är värdehöjande. I fråga om direktavskrivna befästningar bör Försvarsmakten kunna ha till uppgift enligt avtal att utföra även periodiskt underhåll.

- Fortifikationsverket underrättar brukaren om planer

116 för periodiskt underhåll av fastigheterna

- Efter överenskommelse med Fortifikationsverket bör Försvarsmakten tillåtas att på upplåten mark och i disponerade byggnader med tillgängliga medel utföra mindre verksamhetsanpassande och andra inte värdehöjande byggnadsåtgärder. Kostnaderna för sådana byggnadsåt- gärder direktavskrivs. Fortifikationsverket skall på förhand underrättas om byggnadsåtgärder av dessa slag.

När det gäller juridiska frågor rörande miljöansvar bör följande gälla.

Den militära fredsverksamheten utgör i betydande omfatt— ning s.k. miljöfarlig verksamhet. Som miljöstörning är flyg- och skottbuller det mest påtagliga. All miljöfar— lig verksamhet är föremål för tillsynsmyndigheters till- syn. Viss miljöfarlig verksamhet får inte utövas, etableras eller förändras utan tillståndsbeslut enligt

miljöskyddslagens bestämmelser.

Tillståndsbeslut, liksom vissa tillsynsbeslut, anger ramar för fastighetens användbarhet för verksamheten. Fortifikationsverket måste, för att gentemot regeringen kunna ta ansvar för fastighetsbeståndets förmögenhets- värde, kunna påverka dessa ramar. Fortifikationsverket bör därför åläggas ansvar för genomförande av till- ståndsansökningar enligt miljölagstiftningen, naturligen i samråd med den som bedriver eller avser bedriva den

tillståndspliktiga verksamheten, dvs. Försvarsmakten.

Eftersom det är brukaren av fastigheten som utövar den miljöfarliga verksamheten blir det naturligt att till— ståndet söks och utfärdas för Försvarsmakten. Brukaren tar härigenom ansvar för egenkontroll, miljörapporter etc. samt ikläder sig det fulla verksamhetsansvaret enligt miljöskyddslagens ansvarsbestämmelser.

All miljöfarlig verksamhet, oavsett om den bedrivs med tillstånd eller utan sådant, är föremål för tillsyn. Tillsynsfrågorna riktar sig mot utövaren av den miljö— farliga verksamheten. Eftersom ramar för fastighetens användbarhet kan komma att fastställas genom beslut av tillsynsmyndigheten är det nödvändigt att säkerställa Fortifikationsverkets behov av att kunna påverka i dessa tillsynsfrågor.

Eftersom tillsynsverksamheten blir aktuell först sedan den miljöfarliga verksamheten etablerats inom den upp- låtna fastigheten bör Fortifikationsverkets behov av inflytande i tillståndsfrågor kunna säkerställas genom att det i upplåtelseavtalet tas in villkor som reglerar brukarens skyldighet att överlämna dessa frågor för ägarföreträdarens bedömning.

I egenskap av bl.a. arbetsgivare ansvarar Försvarsmakten för att den verksamhet som bedrivs i lokalerna är till- låtlig med hänsyn till skyddsfrågor m.m.

Det bör betonas att med Försvarsmakten kan avses skilda nivåer och beslutsinstanser inom denna. I en del fall torde avtal komma att tecknas "För Försvarsmakten" på central nivå (högkvarteret). I enlighet med öB:s verksamhetsidé 90 (VI 90), däri tillämpade delegerings- regler och det s.k. MAL—konceptet, bör dock avtal med Fortifikationsverket i betydande omfattning tecknas av lägre regional eller lokal instans inom Försvarsmakten.

8.5 Resurser för projektering och byggadministration

8.5.1 Projektering

Vid Fortifikationsförvaltningen utförs för närvarande i avsevärd omfattning projektering i egen regi av befäst- ningar, markanläggningar och byggnader m.m. Vid huvud-

avdelningen för Teknik finns ungefär 130 årsarbets- krafter. En ganska stor arbetsvolym köps också från konsultföretag. Projekteringsverksamheten arbetar således i faktisk eller potentiell konkurrens med privata konsultföretag.

I fråga om tidiga skeden i den fortifikatoriska pro- jekteringen är konkurrensen för närvarande begränsad, vilket beror på att Fortifikationsförvaltningen före- dragit att genomföra sådan projektering i egen regi. Därigenom har marknaden blivit begränsad för andra projektörer.

I syfte att skapa ett affärsmässigare förhållande och för att så långt möjligt utnyttja konkurrensen bör Fortifikationsverket inte ha egen projekteringskapacitet utan köpa den. Det vore emellertid olämpligt att av- veckla och skingra den projekteringsresurs som i dag finns sammanhållen vid Fortifikationsförvaltningen. Den representerar ett värdefullt samlat kunnande och är också av intresse i ett beredskapsskede. Dessa resurser bör ges möjlighet att verka under marknadsmässiga förhållanden.

Inför en situation med ökande krigsfara då statsmakterna kan förväntas avdela ökade medel för en förstärkning av totalförsvaret har Försvarsmakten planlagt en omfattande utbyggnad av befästningar. Behovet av fortifikatorisk projekteringskapacitet i landet i en sådan situation överstiger det normala fredstida behovet. Det ankommer på Försvarsmakten att tillsammans med Fortifikations- verket bedöma behovet av projekteringskapacitet av beredskapsskäl samt på lämpligt sätt, t.ex. genom avtal, uppdrag och beställningar, medverka till att den upp- rätthålls.

Projekteringsverksamheten bör i fortsättningen bedrivas i aktiebolagsform. Uppdrag bör sökas utan begränsning av

kundkretsen. Verksamheten bör även i fortsättningen kunna vara lokaliserad till Eskilstuna.

I syfte att ge projekteringsverksamheten möjlighet att anpassa sig till att arbeta under mer marknadsmässiga förutsättningar bör Fortifikationsverket - och möjligen Försvarsmakten - göra ett beställningsåtagande avseende viss arbetsvolym. Åtagandet, som kan ingå i ett ramav- tal, bör inledningsvis vara flerårigt men successivt avta i omfattning.

Till ledning för bedömningen av omfattningen av beställ- ningsåtagandet under ett övergångsskede kan nämnas att projekteringen i egen regi budgetåret 1991/92 hade en omfattning motsvarande inemot 100 årsarbetskrafter. Här- till kommer ledande och stödjande personal. Kostnaden uppgick till ca 55 milj. kr. Av Fortifikationsförvalt— ningen köpta projekteringstjänster motsvarar ungefär 50 årsarbetskrafter och kostar ca 25 milj. kr. Ett rikt- märke kan vara att beställningsåtagandet under de tre första åren anges till att avse en arbetsvolym mot— svarande 90, 80 resp. 70 % av den nuvarande projekte- ringen i egen regi.

8.5.2 Byggadministration

Fortifikationsförvaltningen har för närvarande en regional organisation bestående av sex byggnadsområden som även har en lokal närvaro på garnisonsorter m.m.

Personalstyrkan motsvarar sammantaget ungefär 270 års- arbetskrafter. Den regionala organisationen utför bygg- administrativa uppgifter (enklare projektering, upp- handling, byggledning, kontroll och service) på uppdrag av den centrala delen av Fortifikationsförvaltningen, militära förband och andra beställare.

Verksamheten utförs i faktisk eller potentiell konkur- rens. Verksamheten bör i fortsättningen drivas i aktiebolagsform. Byggadministrativa uppdrag bör sökas

utan begränsning av kundkretsen.

I syfte att ge den byggadministrativa verksamheten möj- lighet att anpassa sig till att arbeta under marknads- mässiga förutsättningar bör Fortifikationsverket och Försvarsmakten göra beställningsåtaganden avseende viss arbetsvolym. Åtagandet, som kan ingå i ett ramavtal, bör inledningsvis vara flerårigt men successivt avta i om- fattning. Ett riktmärke kan vara att beställningsåtagan- det under de tre första åren anges till att avse en arbetsvolym motsvarande 90, 80 resp. 70 % av de uppdrag som för närvarande läggs på den regionala organisa-

tionen.

8.5.3 Organisation

Projektering och byggadministration bör således i fort- sättningen bedrivas i aktiebolagsform. Även inom en sådan ram finns olika organisationsalternativ.

Den projektering som utförs centralt i Fortifikations- förvaltningen och den byggadministration som utförs i den regionala organisationen utgör två skilda verksam- heter mellan vilka det finns naturliga gränssnitt. Bygg- nadsområdena arbetar väsentligen på en lokal marknad. Var och ett av dem har en sådan omfattning att de skulle kunna uppträda som separata företag.

Det kan emellertid också konstateras att viss projekt- ering utförs i den byggadministrativa organisationen. Sammantaget representerar resurserna ett betydande kunnande om de egenskaper som karaktäriserar Försvars- maktens efterfrågan på byggnader, befästningar och mark- anläggningar. Skäl finns därför både för att hålla i sär

121 och att hålla samman dessa resurser.

Oavsett om här berörda verksamheter organiseras i en eller flera enheter gäller det att finna ägare som kan erbjuda lämplig miljö, ledningskompetens och ekonomisk stabilitet. Olika alternativ kan härvid vara möjliga.

Vad gäller byggadministrationen är en möjlighet att verksamheten organiseras i ett dotterbolag inom den statliga fastighetskoncernen. Enligt prop. 1991/92:44 bör den bestå av ett moderbolag och ett antal dotter- bolag. Ett av de senare bör, enligt propositionen, sälja tekniska förvaltningstjänster till de fastighetsägande bolagen i koncernen. LEMO förutsätter att tjänster skall

kunna säljas även till kunder utanför koncernen.

Vissa likheter finns mellan den verksamhet som Byggnads— styrelsens regionala organisation bedriver och den som Fortifikationsförvaltningens regionala organisation utför, främst i fråga om uppgifter i anslutning till anskaffning av byggnader. Effektivitetsvinster och mark- nadsmässiga fördelar kan finnas i att integrera delar av dessa verksamheter i en rikstäckande organisation. När det gäller den byggadministrativa verksamheten bör den statliga fastighetskoncernen därför vara en lämplig ägare.

När det gäller projekteringsverksamheten, som till unge— fär hälften avser befästningar, framstår den statliga fastighetskoncernen inte som en naturlig ägare. Likväl skulle företaget under en övergångstid kunna vara en lämplig ägare.

En annan möjlighet är att i bolagsform hålla samman den projektering och byggadministration som främst riktas till försvaret. Ägare till en sådan organisation kan övergångsvis vara staten. Den uttalade avsikten bör då vara att vid lämplig tidpunkt helt eller delvis sälja

bolaget till annan eller andra ägare. Om byggadministra— tionen läggs i ett dotterbolag till fastighetskoncernen, skulle således projekteringsverksamheten utgöra ett eget bolag.

En tredje möjlighet är att snarast avyttra verksamheten - såväl byggadministration som projekteringsverksamhet — till ett eller flera företag i byggbranschen eller att staten medverkar till att de anställda kan överta verk— samheten. I så fall måste eftersträvas att konkurrensen vid upphandling av konsult- och byggnadsarbeten inte

sätts ur spel.

Oavsett vilken verksamhetsform som väljs bör bolaget under en övergångsperiod ges vissa beläggningsgarantier

av Försvarsmakten och Fortifikationsverket.

LEMO föreslår att i första hand prövas att inordna den byggadministrativa verksamheten i det statliga fastig- hetsbolaget, som också under en övergångstid bör vara ägare till ett bolag som säljer projekteringstjänster.

skulle det visa sig att den statliga fastighetskoncernen inte är lämplig ägare för de avsedda verksamheterna bör någon av de andra möjligheterna övervägas.

LEMO har i denna fråga sökt samråd med Organisations— kommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning.

8.6 Fortifikatorisk forskning

Fortifikationsförvaltningen bedriver för närvarande tillämpad forskning samt studier inom området forti— fikatoriskt skydd. Programmyndighet är Försvarets forsk— ningsanstalt. Verksamheten utförs vid Fortifikationsför— valtningens forskningsavdelning. Personalstyrkan mot— svarar ca 20 årsarbetskrafter av vilka ca 5 är verksamma

123 i Eskilstuna och ca 15 vid försöksstationen i Märsta.

Denna forskning bör inordnas i Försvarets forskningsan— stalt men uppdragsstyras från Försvarsmakten och Forti- fikationsverket enligt samma principer som kommer att gälla för annan försvarsforskning.

8.7 Byggnads- och reparationsberedskapen

Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) är en beredskapsorganisation som har till uppgift att utföra nybyggnads-, reparations- och röjningsarbeten för totalförsvaret. BRB skall vara verksam under krig eller efter regeringens särskilda beslut. BRB omfattar byggbranschen och är uppbyggd av bygg-, maskin—, installations— och konsultföretag genom avtal med staten.

I fred åligger det för närvarande Fortifikationsförvalt- ningen att i samverkan med berörda myndigheter träffa avtal med företagen samt organisera och förbereda BRB:s verksamhet i krig. Dessa uppgifter utförs vid BRB-avdel— ningen inom Fortifikationsförvaltningen. Personalstyrkan motsvarar ca 25 årsarbetskrafter. Vid centralkontoret i Stockholm finns ca 10 årsarbetskrafter och vid region- och lokalkontor, som är samgrupperade med militär— resp. försvarsområdesstaber, finns ca 15 årsarbetskrafter.

Med hänsyn till BRB:s totalförsvarsuppgift kan övervägas om en militär eller en civil myndighet bör sluta avtal och ha uppgiften att förbereda BRB:s verksamhet i krig och under krigsfara. I en krigssituation kommer de mili- tära beställningarna att vara omfattande och inlednings- vis dominera verksamheten. Därför bör även i fortsätt- ningen uppgiften åvila en myndighet med nära anknytning till det militära försvaret. Det finns ingen anledning

att tro att andra beställare härigenom skulle bli diskriminerade.

Fortifikationsverket kommer att vara byggherre och be- ställare av större byggnadsarbeten i krig och under krigsfara. Detta skulle möjligen tala för att verket bör förbereda BRB:s verksamhet. Härför kan också tala att verket kommer att ha nära kontakter med och god kännedom om byggbranschen i fred.

Försvarsmakten kommer också att vara beställare av fortifikatoriska arbeten i krig och under krigsfara. Även om det för Försvarsmakten mest är fråga om mindre objekt, såsom t.ex. truppbefästningar, är den samman-

tagna volymen mycket stor.

Arbetet vid BRB-avdelningen i fred avser resurs— och startplanläggning. Enligt gällande ordning ingår centralkontoret i försvarsmaktens högkvarter när detta krigsorganiseras. När BRB är verksam ingår regionkonto- ren och lokalkontoren i militärområdes- resp. försvars- områdesstaberna.

I sammanhanget kan nämnas att en utredningsman inom Fortifikationsförvaltningen nyligen gjort en översyn av byggnads- och reparationsberedskapen. Utredningsmannen föreslog att huvudmannaskapet för BRB i fred överförs från Fortifikationsförvaltningen till överbefälhavaren.

LEMO föreslår att Försvarsmakten i framtiden skall teckna avtal för statens räkning samt förbereda BRst verksamhet i krig och under krigsfara. BRB bör även i fred ingå i Försvarsmaktens ledningsorgan på olika nivåer. Samråd bör i verksamheten ske med Överstyrelsen för civil beredskap (öCB). Liksom för närvarande bör chefen för väg- och vattenbyggnadskåren vara chef för BRB.

125 8.8 Stabs- och servicefunktioner

I prop. 1991/92:44 föreslås att en stabsfunktion in- rättas som efter uppdrag förser regeringen med underlag för bedömning av myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalförsörjning, bistår regeringen med utred- ningar i lokalförsörjningsärenden och byggadministrativ kompetens. I syfte att renodla ägarrollen anser rege— ringen att stabsfunktionen bör hållas skild från för- valtningsfunktionen.

Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde kommer att finnas flera lokalbrukande myndigheter med betydande styrka. Flera starka organisationer kommer också att erbjuda lokaler m.m. Det är därför troligt att Försvars- departementet kommer att ha behov av stöd från en kompetent och opartisk stabsfunktion. Någon särskild funktion bör dock inte skapas för Försvarsdepartementet. Renodlingen av ägarrollen gör att Fortifikationsverket inte kan fylla en stabsfunktion till regeringen. Detta behov bör därför tillgodoses från den funktion som lämnar stöd av motsvarande slag till övriga delar av regeringskansliet. Resurser härför bör beräknas.

I propositionen föreslår regeringen också att en efter- frågestyrd servicefunktion inrättas som kan tillhanda- hålla myndigheter tjänster inom lokalförsörjningsområdet och det byggadministrativa området.

Försvarsmakten blir en mycket stor myndighet. Den bör ha goda förutsättningar att hålla en kompetens för att klara sin egen lokalförsörjning m.m. utan mera löpande och omfattande stöd. Det kan emellertid inte uteslutas att Försvarsmakten ibland kan ha behov av stöd i t.ex. fastighetsjuridiska frågor och i förhandlingar. För- svarsmakten bör då ha möjlighet att efterfråga stöd från servicefunktionen eller annan konsult.

Andra myndigheter som hör till Försvarsdepartementet kan förutsättas behöva stöd av samma slag och samma omfatt- ning som övriga civila myndigheter. De bör då vända sig till servicefunktionen.

I denna fråga har LEMO samrått med Organisationskommit- tén för byggnadsstyrelsens ombildning.

I detta kapitel behandlas olika frågor som sammanhänger med genomförandet av de förslag som presenterats i det

föregående om förvaltningen av försvarsfastigheter.

9.1 Organisation

Fortifikationsverket bör inleda sin verksamhet den

1 juli 1994. Verket får till övervägande delen en annan roll och andra uppgifter än vad Fortifikationsförvalt— ningen har i dag.

En viktig ändring i förutsättningarna inträder i fråga om finansieringen av verksamheten. Nya uppgifter blir att beräkna, avisera och uppbära hyror samt att ombe- sörja lånefinansiering av investeringarna. Relationen till brukarna ändras också och blir den som en fastig- hetsägare och hyresvärd har. Ekonomiska och verksam- hetsmässiga förutsättningar liknande dem som gäller för ett affärsverk kommer att råda.

Påtagligt är också att den centrala projekteringen samt den regionala och lokala byggadministrationen inte skall ingå i Fortifikationsverket.

Sammantaget gör detta att Fortifikationsverket, som kan bedömas behöva en personalstyrka motsvarande 100 - 125 årsarbetskrafter, bör betraktas som en ny myndighet och att Fortifikationsförvaltningen därmed bör avvecklas den 30 juni 1994.

Det är naturligt att Fortifikationsverket i väsentlig mån från Fortifikationsförvaltningen rekryterar perso- nal som har god kunskap om Försvarsmaktens särskilda förutsättningar och behov. Den nya rollen och de nya ekonomiska förutsättningarna gör det nödvändigt att personal med relevant kunskap och erfarenhet i viss utsträckning också rekryteras från annat håll.

Fortifikationsförvaltningens projektering och byggadmi- nistration skall överföras i aktiebolagsform. Det är naturligt yrkeskunnig personal rekryteras från Forti- fikationsförvaltningens enheter centralt, regionalt och lokalt som ju har god kunskap om Försvarsmaktens behov m.m. De nya ekonomiska förutsättningarna gör att per- sonal med relevant kunskap och erfarenhet i viss ut- sträckning behöver rekryteras från annat håll.

överförandet av verksamheten i aktiebolagsform — med den eller de ägare som beslutas - bör ske så fort som möjligt efter det att statsmakterna fattat erforderliga beslut. Organisering och rekrytering bör ske så att bolaget eller bolagen i vart fall kan verka senast från den 1 juli 1994.

För att leda omorganisationen bör regeringen besluta om en gemensam organisationskommitté för Fortifikations- verket samt för projekteringen och den byggadministra- tiva verksamheten. I denna bör så fort som möjligt ingå bl.a. de avsedda cheferna för de nya organisationerna.

Möjlighet finns att säga upp all personal vid Forti— fikationsförvaltningen omedelbart efter det att en proposition om ändrad organisation av fastighetsför- valtningen har lämnats till riksdagen. Detta kan för- väntas ske under hösten 1992.

En annan möjlighet är att de nya organisationerna under 1993 och början av 1994 genom organisationskommittén

och bolagen anställer personal, bl.a. från Fortifika- tionsförvaltningen. Anställda vid Fortifikationsför- valtningen som den 30 juni 1994 inte fått anställning i Fortifikationsverket eller i ett aktiebolag eller på annat håll sägs upp denna dag och kvarstår under upp- sägningstiden i en avvecklingsorganisation.

Båda lösningarna är förenade med fördelar och nackde- lar. Det är dock knappast i arbetsgivarens intresse att säga upp all personal vid Fortifikationsförvaltningen redan hösten 1992. Samtidigt kan det medföra en väl lång och dyrbar avveckling att vänta med uppsägningarna till den 30 juni 1994. I stället bör prövas om det är möjligt att säga upp anställda av olika kategorier allteftersom klarhet vinns om organisation och rekry- tering till fastighetsverket och bolaget eller bolagen. Därmed bör uppsägning av ett mindre antal anställda kunna anstå till i slutet av juni 1994.

Enligt LEMO:s bedömning medför den nya organisationen för fastighetsförvaltning m.m. att det sammanlagda personalbehovet minskar med 100-150 årsarbetskrafter. Detta ger i och för sig vissa ekonomiska besparingar. De stora ekonomiska fördelarna, med den ordning som LEMO föreslår, avses emellertid uppnås på sikt genom ett effektivare lokalutnyttjande, en effektivare fastighetsförvaltning och upphandling av tjänster i konkurrens.

9.2 Ramneutralitet

När kapitalkostnader införs för de statliga fastigheter som Försvarsmakten använder tillkommer kostnadselement som inte ingår i förutsättningarna för utgiftsramen enligt 1992 års försvarsbeslut.

Vid en övergång till ett nytt system tillkommer utgift-

er för räntor och avskrivningar på kapital investerat i byggnader och mark samt ett resultat i förvaltningen. Samtidigt bortfaller utgifter för framtida investering- ar i ny-, om- och tillbyggnader samt för anskaffning av mark.

För att belysa storleksordningen på de belopp det är frågan om kan erinras om de illustrerande beräkningarna i avsnitt 7.3. I den modell som där används antas in- vesteringarna motsvara avskrivningarna (år 1 utgör båda 367 milj. kr.), dvs. kapitalvolymen hålls i balans. Under dessa förutsättningar är avskrivningarna och investeringsutgifterna utan betydelse för ramneutrali- teten.

Därmed återstår räntorna och resultatet. I exemplet uppgår det negativa finansnettot år 1 till 677 milj. kr. Resultatet anges i exemplet till 156 milj. kr. De tillkommande kapitalkostnaderna skulle således samman— taget uppgå till 833 milj. kr.

Det kan tilläggas att under dessa förutsättningar nås också neutralitet på statsbudgeten. En ramjustering

motsvaras nämligen av ökade intäkter för staten.

Det kan dock noteras att de planerade investeringarna i försvarsfastigheter exklusive befästningar m.m. till följd av strukturförändringar i grundorganisationen under de närmaste åren är avsevärt större än avskriv- ningarna. Dessa omedelbara utgifter undviker Försvars- makten genom den nya finansieringsformen. Vid beräk- ningen av ramtillskottet kan därför övervägas att redu- cera de tillkommande kapitalkostnaderna inte med av- skrivningarna utan med planerade investeringar i för— svarsfastigheter exklusive befästningar. Den höga in- vesteringsnivån kan i sin tur medföra att inleveransen av vinst till statsbudgeten kan behöva bli mindre än vad som angetts i kapitel 7 för att Fortifikations-

Vad nu sagts gäller för försvarsfastigheter som för— valtas av Fortifikationsverket.

När det gäller placeringsfastigheter, som för när- varande används av försvarsmakten som överlåts till fastighetskoncernen, är den aritmetiska beräkningen inte lika enkel. De framtida hyrorna, som skall vara marknadsanpassade, är nämligen inte kända. utgiftsramen bör emellertid reduceras med normala eller planerade investeringar i placeringsfastigheter. Tillägg till ramen bör göras för skillnaden mellan den nya hyra som utgår och de kostnader för drift och underhåll som för- svarsmakten haft för aktuella fastigheter. I samman- hanget kan erinras om att de tre stora kontorskomplexen i Stockholm som försvarsmakten använder redan överförts från Fortifikationsförvaltningen till Byggnadsstyrelsen för vidare befordran till fastighetskoncernen.

Motsvarande gäller i princip även för de statliga bygg- nadsminnen utan militärt värde som överlåts till den nya förvaltningsmyndigheten. Någon ramreducering för investeringar i ny-, om- och tillbyggnader är dock knappast aktuell. Däremot kan det inte uteslutas att de hyror som Försvarsmakten får betala för faktiskt ut— nyttjade ytor kan komma att understiga nuvarande kost- nader för drift samt löpande och periodiskt underhåll för dessa byggnader m.m. En ramreducering bör i så fall ske.

De anslag som berörs är Anskaffning av anläggningar (B 3, C 3, D 3 och E 3) i fråga om större investeringar samt Ledning och förbandsverksamhet (B 1 och E 1) i fråga om mindre investeringar.

De förändringar som nu beskrivits är sådana som in- träffar i samband med övergång till det nya systemet.

Syftet med det nya systemet med kapitalkostnader är att öka effektiviteten i lokalanvändningen. För att nå detta skall Försvarsmakten kunna tillgodogöra sig besparingar som följer av minskat lokalutnyttjande liksom också få bära kostnaderna för ökat lokalut- nyttjande. Detta kan nås genom att en engångsanpassning görs av utgiftsramen och genom att tillskottet index- anknyts. Det kan då ligga nära till hands att använda samma indexanknytning för tillskottet som i den för- enklade hyresmodell som förordats i kapitel 7. Det betyder att hälften av tillskottet knyts till konsum- entprisindex och den andra halvan inte knyts till något index. En annan möjlighet är att hela tillskottet knyts till det index för lokalkostnader som avses användas

för statsförvaltningen i övrigt.

Kapitalkostnader bör börja användas för Försvarsmakten fr.o.m. budgetåret 1994/95. Det betyder att detaljerade beräkningar av de belopp med vilka den militära ut- giftsramen skall justeras bör vara klara på totalnivå senast när ramen läggs fast, dvs. i budgetpropositionen i januari 1994, och för enskilda anslag senast när regleringsbreven för budgetåret 1994/95 beslutas, dvs. under våren 1994.

Vid de detaljerade beräkningarna behöver också uppmärk- sammas att värdet på byggnader och mark kan påverkas av indexuppräkning till nytt prisläge, tillkommande in- vesteringar och överlåtelse av ytterliga fastigheter.

Den värdering som gjorts inför systemförändringen kommer självfallet i en del fall visa sig ha lett till vad som för enskilda objekt framstår som egendomliga värden och hyror. En löpande översyn bör därför, som anges i kapitel 7, göras. Justerade värden kan införas efter tre eller fem år under sådana former att fortsatt

ramneutralitet inte äventyras.

9.3 Transaktioner på statens budget

När Fortifikationsverket bildas behöver genomföras ett antal ekonomiska transaktioner på statsbudgeten som är av visst principiellt och praktiskt intresse.

Den egentliga innebörden är att tillgångar, som för närvarande i det statliga redovisningssystemet är bokförda till noll kronor, värderas upp till ca 14,5 miljarder kr. och som apportegendom tillskjuts först Fortifikationsförvaltningen och sedan det nybildade

Fortifikationsverket.

Tillvägagångssättet kan tänkas vara att Fortifikations- förvaltningen upprättar en sista balansräkning per den 30 juni 1994, dvs. den sista dagen i budgetåret 1993/94. Statskapitalet i balansräkningen är då lika stort som fastighetsvärdet. I ett strikt redovisnings- system skulle detta medföra en ökning av statens egna kapital och ett förbättrat resultat för staten det aktuella året. Formellt skulle statsbudgetens "resultat", dvs. budgetsaldot, stärkas med 14,5 miljar- der kr. Det är dock inte säkert att statens redovisning är ett så sammanhängande system att denna effekt be- höver uppkomma. Skulle den vara det tarvas en kommentar till denna extraordinära post. I realt hänseende på- verkas självfallet Varken statens förmögenhetsställning eller resultatet.

Det bör betonas att det problem som nu beskrivits är generellt och uppstår när statens nya redovisnings- modell successivt tas i bruk för statens myndigheter.

De belopp det här är fråga om är dock förhållandevis stora.

Den utgående balansräkningen för Fortifikationsför-

valtningen per den 30 juni 1994 blir ingående balans- räkning för Fortifikationsverket den 1 juli 1994, dvs. för budgetåret 1994/95. Samtidigt skall dock en struk- turförändring göras på balansräkningens kreditsida så att soliditeten och statskapitalet reduceras från 100 % den 30 juni 1994 till ca 50 % den 1 juli 1994.

Detta kan åstadkommas genom att Fortifikationsverket lånar upp ca 7 miljarder kr. i Riksgäldskontoret och återbetalar statskapital i motsvarande omfattning.

Konsekvensen härav blir att på debetsidan i Riksgälds- kontorets balansräkning minskar utlåningen till stats- verket med ca 7 miljarder kr. medan utlåningen till Fortifikationsverket ökar till ca 7 miljarder kr. Kreditsidan i Riksgäldskontorets balansräkning, dvs. statens upplåning påverkas netto inte alls.

Transaktionerna den 1 juli 1994 påverkar därmed varken formellt eller reellt statsbudgetens saldo.

KUNGL. BIBL.

1992 — 09 - 21 STOCKHOLM

Kronologisk förteckning

1. Frihet - ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7.Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. ll. Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan — nägra perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17.Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvängsvärd i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Längtidsut:redningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23.Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28.Kanläggning av kasinospel —— enligt internationella regler. Fi. 29.8mittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstifming om satellitsändningai' av TV-program.Ku. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33.Kasinospelsverksamhet i folloörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstmktur. M. 35.Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku. .

37.Psykiat.rin och dess patienter — levnadsförhällanden, vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39.Begreppet arbetsskada S. 40. Risk- och skadehantering i statlig verksamhet Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M.

44.Resurser för högskolans grundutbildning. U.

45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad. Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. C.

50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt pä dieselolja. Fi.

54. Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmaner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda Fi. 61.Ett reformerat äklagaxväsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret - förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller —- en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskatmingen. Del 1. Fi.

68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfull vistelse på asylförläggning. Ku. 70. Telelag. K. 71.Bostadsförmedling i nya former. Fi. nine: kommunala medlemskapet. C.

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

73. Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. S. 74. Prova privat — Provning och mätteknik inorn SP och SMP i europaperspektiv. N. 75. Ekonomisk politik under kriser och i krig. Fi. 76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor lI. lo. 77. Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. S. 78. Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. Ju. 79. Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. Fi.

80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. 81.Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. Ju.

82. Genteknik — en utmaning. Ju.

83. Aktiebolagslagen och EG. Ju. 84.Ersättning för kränkning genom brott. Ju. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö.

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61] Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. [78] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. [81] Gentelmik — en utmaning. [82] Aktiebolagslagen och EG. [83] Ersättning för kränkning genom brott. [84]

Försvarsdepartementet

Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62] Förvaltning av försvarsfastigheter. [85]

Socialdepartementet

Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [31 Psykiatrin i Norden - ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16]

Den sista undersökningen -— obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångva i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20]

Bostadsstöd till pensionärer. [21]

Rätten till folkpension — kvalifrkationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadstörhållanden. vårdens innehåll och utveckling. [37]

Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50]

Ett samhälle för alla. [52] Välfärd och valfrihet — service. stöd och vård för psykiskt störda. [73] Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. [77]

Kommunikationsdepartementet

Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56] Telelag. [70]

Finansdepartementet

Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag.

— Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [1 l]

Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24]

Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring — Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48]

Skatt på dieselolja. [53] Beskattning av vissa naturafönnåner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda. [60] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. [67] Bostadsförmedling i nya former. [71] Ekonomisk politik under kriser och i krig. [75] Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. [79]

Utbildningsdepartementet

Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. [1]

Konstnärlig högskoleutbildning. [12]

Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksarnheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Läraruppdraget. [59]

Systematisk förteckning

J ordbruksdepartementet

Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. [76]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [271

Kulturdepartementet

Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-prograrn. [31]

Radio och TV i ett. [36]

Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69]

Nåringsdepartementet

Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. [74]

Civildepartementet

Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen.[49] Mer för mindre — nya styrforrner för barn- och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Västsverige _ region i utveckling. [66] Det kommunala medlemskapet. [72]

Mil jö- och naturresursdepartementet

Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskuldcn. En rapport om hur miljöskulden utveck- las om vi ingenting gör. [58]

Långsikug miljöforskning. [68]