1995 :29 Försvarsdepartementet

Civilt bruk av försvarets resurser

regelverken erfarenheter helikoptrar

Delbetänkande av Utredningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål Stockholm 1995

• Sida 2
•  Original

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svairar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08—20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten boschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv— och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08—790 09 86 Telefon: 08—763 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91—38—13907-3 Stockholm 1995 ISSN 0375—250X

• Sida 3
•  Original

Genom beslut den 30 juni 1994 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål.

Som följd av beslutet förordnades den 30 augusti, den 15 oktober, den 17 oktober 1994 och den 1 januari 1995 följande personer—i

utredningen

— som särskild utredare amiral Bror Stefenson

- som sakkunnig expeditionschefen Olof Egerstedt (30 aug - 16 oktober) och departementssekreteraren Katrin Westling Palm (17 oktober tills vidare) - som experter departementssekreteraren Eva Agevik, departementssekreteraren Stefan Back, kanslirådet Anders Lindgren, kanslirådet Eskil Nord, Översten av 1. graden Björn Rosén och avdelningsdirektören Nils G Svartz - som sekreterare departementssekreteraren Christina Wilén och som biträdande sekreterare kanslichefen Jan Sondén (1 januari - 28 februari 1995).

Utredningen har tagit namnet Civilt bruk av försvarets resurser.

Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet (SOU 1995:29) Civilt bruk av försvarets resurser - regelverk, erfarenheter, helikoptrar. Utredningen är beredd att fortsätta, men tilläggsdirektiv erfordras där inriktning ges för det fortsatta arbetet. Förslag därom finns i detta delbetänkande.

Stockholm i mars 1995

Bror Stefenson

/Christina Wilén

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

INNEHÅLL Sid Sammanfattning 9 1 Inledning 19 1.1 Bakgrund 19 1.2 Avgränsningar och definitioner, andra utredningar ' 20 1.3 Disposition 22 2 Nyttjande och ekonomisk effektivitet 25

En principiell diskusson

3 Gällande regelverk 29 3.1 Konkurrens-, upphandlings- m. fl. regelverk 29 3.1.1 Allmänt 29 3.1.2 Konkurrensregler 30 3.1.3 Lagen om offentlig upphandling 31 3.1.4 Statsstöd 32 3.1.5 Avgiftsförordningen 32 3.2 Militär medverkan i civil verksamhet 33 3.2.1 Allmänt 33 3.2.2 Militärt stöd till polisen 34 4 Civilt bruk 37 4.1 Inledning 37 4.2 Sverige 37 4.2.1 Försvarsmakten 37 4.2.2 Övriga myndigheter 41 4.2.3 Utbildning och övning 43 4.2.4 Personalresurser 44 4.2.5 Militärt stöd till polisen 45 4.3 Utländska förhållanden 47 4.3.1 Allmänt 47 4.3.2 Regelverken 48

• Sida 6
•  Original

4.4

5.1 5.2 5.3

5.4 5.5

5.6

5.7

5.8

5.9

4.3.3 Exempel på tjänster 4.3.4 Ersättningsfrågor Utredningens kommentarer och vissa principiella överväganden

Överväganden och förslag om utnyttjande av Försvarsmaktens helikoptrar för sjuktransporter och räddning Bakgrund och övergripande frågeställningar Historik

Efterfrågan på helikoptertjänster

5.3.1 Vissa definitioner 5.3.2 Skillnader i uppgifter. Samordning m.m.

5.3.3 Landstingens efterfrågan på sjuktransporter med helikopter 5.3.4 Efterfrågan på helikoptrar för räddningstjänst 5.3.5 Utredningens kommentarer och överväganden

Det befintliga utbudet av helikoptrar Regler för luftfart och flygsäkerhet med militära

helikoptrar

Andra länder

5.6.1 Tyskland 5.6.2 Norge

5.6.3 Storbritannien Beredskap och utbildning för de fem militära

sjuktransporthelikoptrama

Förslag till utnyttjande av Försvarsmaktens

helikoptrar

5.8.1 Utgångspunkter 5.8.2 RRV:s utredning och förslag 5.8.3 Föreslagen användning av Försvarsmaktens

helikoptrar

5.8.4 Konsekvenser 5.8.5 Sammanfattning Alternativa överväganden 5.9.1 Inledning 5.9.2 Alternativa utgångspunkter

50 51

52

55 55

883;

62 65 68 70

74 78 78 79 80

81

82 83 83

84 87 88 88 88 89

• Sida 7
•  Original

6 Utredningens rekommendationer avseende nya uppgifter för Försvarsmakten och fortsatt utredningsarbete 6.1 Allmänt 6.2 Principer för ett ökat bruk av försvarets befintliga resurser 6.3 Nya uppgifter för Försvarsmakten 6.3.1 Grundläggande synpunkter 6.3.2 Miljöväm 6.3.3 Dykeriarbeten och bärgning på havs- och sjöbotten 6.3.4 Utökade uppgifter för ingenjörtrupperna 6.4 Behov av och förslag angående fortsatt utredning

Bilagor:

. Direktiven

RRV:s rapport Eva Edwardssons rapport Luftfartsverkets yttrande

Enkäterna - frågor och tillfrågade Sammanfattning av Försvarsmaktens enkätsvar Föreskrifter utfärdade av Försvarsmakten Engelska publikationen om civilt bruk av försvarets resurser

9. Tabell över landstingens anmälda efterfrågan på helikoptrar för sjuktransporter

90395”?pr

95 95 95 96 96 96 96 97 97

10. Regeringsbeslut 1995-02-09 Civila sjuktransporter med Försvarsmaktens helikoptrar 11. Förordning (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet

• Sida 8
•  Original

• Sida 9
•  Original

SAMMANFATTNING

Inledning

Ett ökat civilt bruk av försvarets resurser kan vara ett sätt att tillvara- ta de offentligt ägda resurserna på ett mer effektivt sätt. Samtidigt har det ibland stött på visst motstånd, främst grundat på farhågor för att konkurrensförhållandet för de privata aktörerna skulle snedvridas. Huvudproblemet finns sålunda att söka i motsatsförhållandet mellan att dels på ett effektiv sätt använda försvarets resurser även i freds- samhället, dels följa intentionerna i lagar om konkurrens, offentlig upphandling och statsstöd, där förutsättningarna också påverkas av Sveriges inträde i EU. Ett speciellt problem rör de fem sjuktransport- helikoptrar som regeringen 1992 gav försvaret i uppdrag att anskaffa, delvis finansierade över Socialdepartementets huvudtitel. I kapitel 2 förs en övergripande diskussion om avvägningen mellan civilt bruk av försvarets resurser och hänsynstagande till fri konkurrens.

För att bättre kunna anlaysera de juridiska förutsättningama för ett ökat civilt bruk av försvarets resurser har utredningen gett forskaren i juridik vid Uppsala Universitet, Eva Edwardsson, i uppdrag att kart- lägga Sveriges och EU:s regelverk på området. Utredningen har ock- så gett Riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag att ta fram en modell för avgiftssättning av Försvarsmaktens sjuktransporthelikoptrar.

Regelverk

I Kapitel 3 kartläggs de regler och förordningar som påverkar det civila bruket av försvarets resurser. Det är framförallt förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet, konkurrens— lagen (1993:1432), lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, EU:s regler om statsstöd samt avgiftsförordningen (1992zl91).

Den svenska konkurrenslagen är utformad med EU:s regelverk som förebild och skall därför tolkas mot bakgrund av rättspraxis inom EU.

• Sida 10
•  Original

Enligt den juridiska analys, som utredningen har låtit göra, är det osannolikt att konkurrenslagen är tillämpbar på de flesta former av civilt bruk. Det avgörande enligt konkurrenslagen och EU:s stats- stödsregler, är huruvida Försvarsmakten begagnar sig av underpris— sättning. Rättsläget är härvidlag oklart, men praxis från EU-domstol- en tyder på att om priset överstiger särkostnaden minskar risken för underprissättning.

Förordningen (1986:1111) innebär att Försvarsmakten får, men be— höver inte, utföra olika slag av verksamhet, förutsatt att detta inte inkräktar på Försvarsmaktens ordinarie uppgifter. Försvarsmakten får enligt förordningen ägna sig åt verksamhet inom ett omfattande om- råde. Huvudregeln är att försvaret skall iaktta gällande regler om konkurrens.

Civilt bruk idag

I kapitel 4 redogörs för det existerande civila bruket av försvarets resuser, i Sverige såväl som i några andra europeiska länder. Utred- ningen har sänt ut enkäter till samtliga lokala produktionsenheter inom Försvarsmakten, samt till vissa andra försvarsmyndigheter.

Enkätsvaren från Försvarsmaktens enheter visar, att vid prissätt— ningen för civilt bruk av försvarets resurser är det en tydlig tendens att full kostnadstäckning används. Ett visst undantag sker för frivillig- organisationema och ideella föreningar, där ett lägre pris tas ut. Det civila bruket av Försvarsmaktens resurser har av övriga aktörer på marknaden inte utsatts för några omfattande klagomål avseende konkurrens.

Övervägande delen av produktionsenheterna redovisar att det civila bruket utgör en mycket liten del av respektive enhets totala budget, vanligtvis mellan 0,5 -1 %. Sex stycken enheter redovisar emellertid att det civila bruket utgör mellan 5% och 20% av den totala budgeten.

• Sida 11
•  Original

Användningen av värnpliktiga i den avgiftsbelagda verksamheten verkar inte vara särskilt omfattande. I de fall där de har använts är det i huvudsak för räddningsinsatser, transperter, förplägnadstjänst och idrottsevenemang.

De områden där Försvarsmaktens resurser utnyttjas mest för civilt bruk är:

- verkstadstjänster

- utbildning

- transporter

— medverkan vid idrottsevenemang samt - försäljning av måltider och annat

Sju andra totalförsvarsmyndigheter uppger att deras resurser har nyttjats civilt. Omfattningen varierar mellan 0,03% (Värnpliktsverket) och 21% (FFA) av myndigheternas omsättning.

Flera myndigheter spår en försiktigt ökande andel civilt bruk. En orsak som anges är att civilt bruk underlättas när myndigheterna övergår till avgiftsfinansiering.

Genom oundvikliga fluktuationer i produktionen och genom att det måste finnas en kader av främst befäl och specialister, som ibland överstiger förbandsproduktionens behov i fred, finns det möjligheter att en del av personalens arbetstid kan avdelas för rent civilt bruk. Enkätsvaren från Försvarsmakten visar emellertid att de rationalise— ringar och direkta personalminskningar som på senare tid har gjorts inom försvaret har medfört svårigheter att avvara personal för civila ändamål.

Genom den nya pliktlagen skall uttagning, utbildning och krigsplace- ring entydigt grundas på operativa förutsättningar och därmed på de bemanningsansvariga myndigheternas krigsorganisationer. Därigenom blir användning av pliktpersonal för annat än ordinarie befattningsut— bildning känsligt.

• Sida 12
•  Original

Ett specifikt problem avseende civilt bruk av försvarets resurser, är vilket stöd försvaret kan och får lämna till polisen. Det är en känslig fråga, vilken aktualiseras med jämna mellanrum.

Direkt medverkan av militär personal med erforderlig utrustning i ett pågående uppdrag kan inte lämnas av Försvarsmakten vid polisiär aktion, som kan medföra ingrepp i enskild medborgares fri- och rättighet. Även vad gäller transporter, förplägnad, inkvartering, uthyrning eller utlåning av materiel får militär personal inte delta i direkta polisiära aktioner. Däremot kan sådant stöd lämnas till polisen i samband med ljällräddningsuppdrag eller vid efterforskning av försvunna personer inom ramen för räddningstjänstlagens föreskrifter och polisens ansvar härvidlag.

Det är utredningens mening att militärt bemannade transportmedel borde kunna användas till att förflytta polispersonal och materiel till och från ett operationsområde så länge man inte deltar i den direkta aktionen genom t.ex. trafikövervakning eller spaning efter brottsling. Inom ramen för de gällande reglerna bör det också vara möjligt att vid polisaktioner låna eller hyra av Försvarsmakten militär materiel som kan underlätta den avsedda insatsen så länge som materielen hanteras av polisen själva.

Omfattningen av det militära stödet till polisen varierar enligt vad utredningen erfarit mycket mellan de olika polisdistrikten. Detta kan bero på vilka relationer, personliga och andra, som råder mellan För- svarsmaktens företrädare och polismyndigheten på orten. Men det torde också i stor utsträckning bero på osäkerhet hos både försvaret och polisen om när man får ta emot respektive lämna militärt stöd i olika avseenden och vilka resurser Försvarsmakten har att bidra med.

• Sida 13
•  Original

Uppgifter och jämförelser med förhållanden i andra länder bygger i huvudsak på inkommet underlag från försvarsattachéerna i Danmark, Frankrike, Norge, Storbritannien och Tyskland.

Samtliga tillfrågade länder understryker att försvarsmakten är dimen- sionerad för de militära uppgifterna och att möjligherna att medverka i andra samhälleliga uppgifter får ske med de befintliga militära re- surserna. Gemensamt är också att det görs klar åtskillnad mellän in— satser i nödsituationer och sådana insatser, där militära resurser ut— nyttjas för att stödja civila verksamheter i det vardagliga samhälls- livet.

Katastrof- och räddningsinsatser är relativt oproblematiska och beja- kas av alla tillfrågade länder. Kriterier för när andra former av civilt bruk kan komma i fråga, vem eller vilka som kan beställa eller upp— handla tjänster av försvarsmakten, hur kostnader för tillhandahållna tjänster skall beräknas m.m. kan variera något mellan de olika länder- na, men i grunden har de även i dessa avseenden mycket likartade regler. De gemensamma dragen mellan länderna är:

- att den verksamhet, för vilken försvarsmaktens resurser tas i anspråk (upphandlas), skall svara mot ett offentligt/samhälleligt allmänintresse/behov, — att lämpliga civila resurser inte finns tillgängliga, - att tjänsternas utförande har en utbildande eller annan positiv effekt för försvarsmakten, eller i varje fall inte inskränker på försvarsmaktens utbildning, övning eller operativa förmåga, - att försvarsmakten får täckning för sina kostnader för uppdraget

De flesta länder anger att försvarets kostnader för civila uppdrag skall betalas av beställaren. Hur kostnaderna definieras varierar från land till land och beroende på uppdragets art. För insatser vid nödsitua- tioner tar man ibland inte ut någon ersättning alls. I övrigt varierar det framförallt mellan fullkostnadstäckning och särkostnadstäckning.

• Sida 14
•  Original

Försvarets sjuktransporthelikoptrar har redan i planeringen inför anskaffningen avsetts att brukas civilt i fredstid. Riksdag och rege- ringen har därefter fattat beslut som negativt påverkat möjligheterna att genomföra de i försvarsbesluten uttryckta intentionerna. Det finns sålunda en mycket konkret motsättning mellan önskemål om ett utökat fredstida nyttjande av försvarets helikoptrar och hänsynstagande till konkurrensaspekter och de civila företagens förutsättningar.

Redan 1978 studerades frågan om ambulanshelikoptrar, och i 1987 års försvarsbeslut sades att sjuktransportkapaciteten med helikopter borde ökas för att tillgodose behoven i krig. Detta borde enligt beslutet ske så att även fredstida behov kunde tillgodoses.

I juni 1992 fick Chefen för armén i uppdrag att enligt försvarsbeslutet anskaffa högst sex helikoptrar för sjuktransporter. Försvarets mate— rielverk tecknade i april 1993 avtal med den italienska helikopter- tillverkaren Agusta om leverans under år 1994 av fem helikoptrar av modellen Agusta Bell 412 HP.

Under utredningens gång har det framkommit att en lösning på helikopterfrågan bör uppfylla följande tre önskemål:

* Helikoptrama skall totalt sett öka samhällets möjligheter att i fredstid och under krig rädda liv.

* Helikoptrama skall utnyttjas inom ramen för gällande regler kring konkurrens, upphandling och statsstöd. Detta bör helst inte enbart innebära att tillgodose lagstiftningens formella sida utan bör också innefatta en strävan att söka lösningar som tar tillvara de positiva effekterna av fri konkurrens.

* Helikoptrama skall i fredstid användas för framförallt sjuktran— sporter och räddningstjänst. Detta önskemål innefattar också en strävan att minimera samhällets kostnader för helikoptertjänstema

• Sida 15
•  Original

samt ett säkerställande av möjligheterna till kontinuerlig flygutbild- ning för krigsorganisationens helikopterpiloter.

Utredningens förslag vad gäller civilt nyttjande av Försvarsmaktens helikoptrar har i huvudsak två beståndsdelar. Den första är hur det generella civila bruket av Försvarsmaktens samtliga för ändamålet lämpade helikoptrar bör utformas och den andra består av en lösning för de fem sjuktransporthelikoptrama (hkp 11).

Helikopter för Akuta nödsituationer, Nödhelikopter

Utredningen föreslår att Försvarsmaktens helikoptrar skall kunna ut- nyttjas i en högre utsträckning än vad som i dagsläget är fallet i nöd— situationer. Det torde enklast ske genom att förordning 1986:1111 förtydligas så att definitionen av trängande behov även omfattar sjuk- transporter vid nödsituationer. Priset skall vara ett självkostnadspris per insats enligt RRV:s förslag.

Lösning för sjuktransporthelikoptrama (hkp ll)

Målsättningen är att fyra av de fem sjuktransporthelikoptrama skall ianspråktas av sjukvårdshuvudmännen genom långsiktiga avtal, den femte helikoptern behövs för utbildning och som reserv. Prissätt— ningen skall ske i enlighet med RRV:s modell för självkostnadspris— sättning. Det är troligt att åå 5 eller 6 i förordningen 1986:1111 behöver ändras för att ge utrymme åt Försvarsmakten att erbjuda landstingen långtidskontrakt.

I frågan om regler för luftfart och flygsäkerhet anser utredningen att internationella civila regler skall gälla så snart arbetet med tillämp- ningen m.m. slutförts. Under tiden får militära flygsäkerhetsregler gälla.

Finansiering

Den av utredningen föreslagna lösningen kommer inte att innebära några ökade kostnader för staten. Tvärtom innebär en prissättning

• Sida 16
•  Original

enligt RRV:s självkostnadsmodell att intäkterna från uthyrningen av helikoptrar, såväl avseende Nödhelikoptertjänster som den långsiktiga uthyrningen, överstiger Försvarsmaktens utgifter. Utredningen pekar på behov av ökad insatsberedskap för flyg- och sjöräddning i Norr- land och i Bottniska viken. Dessutom är det önskvärt att sjuktran- sporthelikoptramas (hkp 11) utrustning kompletteras.

Konsekvenser och alternativ

Ett pris som överstiger särkostnader för tjänsten minskar risken för att det skall betraktas som underprissättning. Konkurrenssituationen för de privata företagen kommer emellertid att påverkas, oavsett vilket pris Försvarsmakten tillämpar.

Eftersom ett pris motsvarande självkostnaden innebär att alla kostna- der, som är förenade med verksamheten täcks, skulle detta kunna uppfattas som en konkurrensneutral prissättning. I olika sammanhang har företrädare för branschen framfört att Försvarsmakten inte kon— kurrerar på "lika villkor " som privata företag. Vad som menas med "lika villkor" är emellertid inte självklart. Krav på att Försvarsmakten skall justera sina kalkyler så att de motsvarar "normalföretagets" torde inte av konkurrensskäl vara särskilt vanligt förekommande.

Utredningens mening är att en prissättning baserad på Försvars- maktens självkostnad för helikoptervcrksamheten enligt RRV:s förslag är förenlig med grundläggande konkurrensaspekter och inte kan beaktas som underprissättning. Det eventuellt hårdnande konkurrens- tryck som uppstår i samband med att Försvarsmakten träder in på helikoptertransportmarknaden torde därför i huvudsak vara av positiv karaktär för samhället som helhet.

Utredningen anser att förslagets konsekvenser för försvarsbered- skapen blir små, både positiva och negativa. Den samlade försvars- beredskapen påverkas endast marginellt med betoning på hög in- satsberedskap.

• Sida 17
•  Original

Utredningen har övervägt andra alternativ både inom ramen för gällande regler och alternativ som kräver frånsteg från dessa.

Att kringgå reglerna godtas inte. Inte heller kan särskilda lösningar vad gäller bolagsbildning och differentiering med hänsyn till geografiska förhålzanden rekommenderas. Utredningen fäster stor vikt vid en generell lösning som ger alla sjukvårdshuvudmän likvärdiga förutsättningar. Detta är också huvudskälet till att en lösning där man låter polisen operera någon eller några av helikoptrama inte befunnits

gångbar. Nästa etapp

De resurser för krigsorganisationen, som försvaret och särskilt För- svarsmakten disponerar i fred, bör kunna merutnyttjas av andra offentliga myndigheter, privat näringsliv och övriga aktörer i större utsträckning än vad som görs i dag. Det är utredningens mening att ett sådant civilt bruk bör följa vissa principer. För det första bör det röra sig om att nyttja sådana resurser som har anskaffats för krigs- organisationens behov, och som inte utnyttjas till fullo av fredsorga- nisationen. Civilt bruk skall alltså inte vara ett sätt att bevara freds- organisationen eller vissa arbetsuppgifter som inte längre behövs inom krigsorganisationen.

Tillkommande uppgifter bör bara beröra områden där den personal och utrustning inom försvaret som finns av försvarsskäl kan ges till- läggsuppgifter. Helt nya uppgifter som kräver en helt ny organisation, personal och utrustning kommer således icke ifråga som förslag i denna utredning. Följande områden är av särskilt intresse:

— miljövärn - dykeriarbeten och bärgning på havs— och sjöbotten - utökade uppgifter för ingenjörtrupperna

Uppställningen nedan visar på de områden där utredningen kan fortsätta att arbeta under etapp 2, om regeringen så önskar:

• Sida 18
•  Original

- Undersökning av möjligheterna att vidga civilt bruk av Försvarsmaktens resurser. - Regeringens råd och anvisningar för civilt bruk av försvarets resurser.

- Konkretisering av förslag till anvisningar som följd av nya pliktlagen. - Uppföljning av förslag till ändringar i förordningen 1986:1111. - Förslaget angående Nödhelikopter. - Förslagen om att erbjuda avtal för de fem helikoptrama. - Konkretisering av förslagen om militärt stöd till polisen vad gäller möjligheter att låna materiel och metoder för bättre utbildning och

övning.

• Sida 19
•  Original

Regeringen beslöt den 30 juni 1994 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om det fredstida utnyttjandet för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål. Den 30 augusti 1994 tillsattes amiralen Bror Stefenson som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Civilt bruk av försvarets resurser.

1.1. Bakgrund

Riksdagen gav i maj 1992 som sin mening regeringen tillkänna att regeringen borde tillsätta en utredning om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål. En anledning var att flera motioner tagit upp önskemål om besparingar och tillskott i den offentliga verksamheten genom utnyttjande av försvarets resur- ser. Samtidigt hade det uppstått problem gällande konkurrensfrågor inom det s.k. sambruksprojektet, som avsåg att samutnyttja offentligt ägda resurser.

Under senare år har försvaret vid ett fåtal tillfällen anmälts till kon- kurrensverket för brott mot konkurrenslagen (1993zl432), KL, vid civilt bruk av försvarets resurser, främst inom transportsektorn. En orsak till anmälningarna torde vara att principerna för avgiftssättning varit oklara. Vidare har användningen av försvarets helikoptrar för civila sjuktransporter varit en långvarig och svårknäckt fråga, som riksdagen i samband med försvarsbesluten 1987 och 1992 önskat se en lösning på.

Huvudproblemen för civilt bruk av försvarets resurser står att söka i motsatsförhållandet mellan å ena sidan strävan att inom ramen för försvarets huvuduppgifter använda dess resurser så mycket som möjligt i det fredstida samhället och å den andra sidan kraven på att följa intentionerna i lagarna om konkurrens, offentlig upphandling och statsstöd. Sveriges inträde i Europeiska Unionen (EU) den

1 januari 1995 påverkar också förutsättningama.

Ett helt annat problem, som funnits länge, har varit vilket stöd för-

• Sida 20
•  Original

svaret kan och får lämna till polisen. Det är en känslig fråga som aktualiserats med jämna mellanrum. Därtill har på sistone former för Försvarsmakten att lämna bistånd vid miljöolyckor efterlysts.

Civilt bruk av försvarets resurser har studerats vid ett flertal tillfällen under de senaste 15-20 åren. Dessa studier har tagit upp såväl all— männa möjligheter och problem med civilt bruk av försvarets resurser som användningen av särskilda resursslag som t.ex. helikoptrar. Gemensamt för dem är att de gjordes under andra ekonomiska för— utsättningar och med andra gällande regler. För denna utredning har de utgjort en slags probleminventering och tankeväckande läsning men de har inte kunnat utgöra en direkt bas för en fortsättning.

1.2. Avgränsningar och definitioner, andra utredningar

Genom utredningens stora bredd och beröringspunkter med många olika samhällsfunktioner har det varit nödvändigt att behandla viktiga definitioner och avgränsningar.

Av direktiven framgår att det är nyttjandet i fred av försvarets resurs- er för den civila samhällssektom som det är fråga om. Vid flera in- tervjuer har det framförts att även det omvända vore intressant, dvs. att försvaret skulle bruka civila resurser i ökad utsträckning. Förutom att detta skulle kunna medföra minskade kostnader för försvaret skulle det också kunna leda till en större acceptans av försvarets age- rande på civila marknader. Det har inte varit möjligt att i utredning- ens första etapp ta upp hithörande problem, som bl.a. berör reglerna för offentlig upphandling och behovet av kunskap och verksamhet i fred för att upprätthålla förmåga och kompetens i beredskap och krig. Utredningen har således hittills strikt hållit sig till den enkelriktade frågeställningen om civilt bruk av försvarets resurser.

Under 1980-talet lades mycket arbete ned på på att effektivisera bruket av den offentliga sektorns samlade resurser genom ett ökat samutnyttjande. Betydande kostnadsminskningar uppnåddes genom det s.k. sambruksprojektet. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att stödja sambruksprojekten såväl lokalt och regionalt som på riksnivå.

• Sida 21
•  Original

En slutrapport iarnnades den 26 maj 1992, där Statskontoret ansåg att sambrukstanken då var väl etablerad i hela landet. Sambruket har därefter fortsatt enligt ursprungstanken på vissa orter samtidigt som konkurrenslagen och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU, har tillkommit och förändrat förutsättningarna.

Det finns en tydlig skillnad mellan sambruk och civilt bruk av för- svarets resurser. Det förra avser mångsidiga samarbeten mellan olika statliga och kommunala enheter medan denna utredning endast berör envägsutnyttjande av försvarsresurser. Dessutom var sambruksverk- samheten ofta inriktad på samordning av resurserna, t.ex. gemen— samma inköp, medan civilt bruk av försvarets resurser innefattar en tydligare köpare-säljare relation. Det har därför inte varit möjligt eller lämpligt för denna utredning att direkt anknyta till vare sig sam- bruksprojektet eller uttrycket sambruk.

Det har visat sig svårt att få fram en entydig defmition av vad som ingår i försvarets resurser, särskilt vad avser de civila delarna av totalförsvaret. Fullt klart är att utredningen tar upp alla resurser som Försvarsmakten har. De resurser som kan hänföras till totalförsvarets civila del behandlas bara i mindre utsträckning och endast i de fall där det tydligt är fråga om resurser som är finansierade över för- svarsdepartementets huvudtitel och som sedan används för annat civilt ändamål än vad de är avsedda för i totalförsvarssammanhang. Där- med vare också sagt att det med civilt bruk i denna utredning menas annan användning av försvarets resurser än sådan som är direkt knu- ten till försvarets uppgifter i fred samt under höjd beredskap och krig.

1 juli 1994 omorganiserades Försvarsmakten till att bara bestå av en myndighet. Myndigheten Försvarsmakten är därför ett snävare be— grepp än det militära försvaret, som även omfattar försvarsmyndig- heter utanför Försvarsmakten som Försvarets materielverk (FMV), Försvarets forskningsanstalt (FOA) och Flygtekniska försöksanstalten (FFA).

• Sida 22
•  Original

För närvarande pågår tre andra utredningar som berör vårt problem- område nämligen Hot— och Riskutredningen (Direktiv 1993:03), Sjöverksamhetskommittén (Direktiv 1993:136 med tillägg 1994:158) och utredningen om Offentlig underprissättning och subventioner på en konkurrensutsatt marknad (Direktiv 1994z72). Kontakter har före- kommit med samtliga dessa utredningar. Visavi de två första är det fråga om gränsdragningar som bör tydliggöras. I korthet sysslar Hot- och Riskutredningen med större extraordinära hotfulla situationer och risker som kräver stöd av försvarets resurser i minst motsvarande grad som räddningstjänsten. Föreliggande utredning har inte haft an- ledning att gå in på detta mer än vad gäller helikoptrar för räddnings- tjänst. Sjöverksamhetskommittén sysslar med samordning och effekti- visering av statens maritima verksamhet där det civila bruket av för- svarets resurser är okontroversiellt med hänsyn till lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen.

Den tredje ovan nämnda utredningen har andra och mer ekonomiska och rättsliga beröringspunkter. Dess huvuduppgift är att kartlägga konkurrensproblem och föreslå konkurrensrättslig prövningsform för dem. Den skall vara klar den 1 november 1995 vilket gör att denna utredning inte har någon möjlighet att invänta resultatet. Men omvänt kan detta delbetänkande, särskilt vad gäller prissättningsmodeller, studeras av utredningen om underprissättning

1.3. Disposition

Denna delrapports innehåll följer av direktiven till utredningen, bilaga 1. Underlaget för den i direktiven nämnda utvärderingen av erfaren— heter av det hittillsvarande civila bruket av försvarets resurser samt belysningen av tillämpningsproblem och regelverk finns i brett upp- lagda enkäter till berörda myndigheter och produktionsenheter. En enklare undersökning har gjorts angående motsvarande problem i Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Danmark och Norge. Den i direktiven omnämnda belysningen av regler inom EU har genomförts av Eva Edwardsson, forskare i EU-rätt vid Uppsala universitet, i en särskild studie, bilaga 3. Helikopterfrågan har krävt flera olika under—

• Sida 23
•  Original

lag varav särskilt kan nämnas Riksrevisionsverkets utredning om pris- sättning m.m., bilaga 2.

Mot bakgrund av här nämnt underlag och genom sakkunnigas och experters bidrag har denna delrapport framställts med följande huvud- drag i dispositionen. En principiell diskussion om utnyttjandet av för- svarets resurser för civila ändamål och konkurrens har befunnits vik— tig och tas upp först. Sedan behandlas det nuvarande regelverket och redovisas civilt bruk i dag i Sverige och utomlands. Användningen av helikoptrar för sjuktransporter och räddningstjänst avhandlas i'ett sär- skilt kapitel och delrapporten avslutas med förslag till inriktning för det fortsatta arbetet.

• Sida 24
•  Original

• Sida 25
•  Original

2. NY'I'I'JANDE OCH EKONOMISK EFFEKTIVITET En principiell diskussion

Frågan om civilt bruk av försvarets resurser har många dimensioner. En är ekonomisk, dvs. frågan om hur den offentliga sektorns och samhällets totala resurser tillvaratas på det mest effektiva sättet. En, delvis associerad, frågeställning rör den offentliga sektorns åtagande i samhället och fördelningen inom den offentliga sektorn, dels mellan kommuner/landsting och staten, dels avseende försvarets roll i det civila samhället. Statsmaktemas övergripande ställningstagande i dessa frågor manifesteras i lagar och förordningar. Detta kapitel ägnas i huvudsak åt en kort principdiskussion om vad som är eko- nomiskt effektivt medan kapitel 3 behandlar gällande lagstiftning.

Den första frågan, som bör besvaras, är huruvida den offentliga sektorn överhuvudtaget skall vara engagerad i en viss verksamhet. Olika motiv för den offentliga sektorns engagemang finns beskrivna i "Motiv för offentliga åtaganden" (Ds 1994:53). Försvarets ordinarie verksamhet är ett av de tydligaste exemplen på en s.k. kollektiv nyttighet och därmed ett statsmakternas ansvar. Ett civilt bruk av för-_ svarets resurser kan emellertid vara svårare att motivera utifrån de skäl som förs fram i utredningen (Ds 1994253) ovan. Ett undantag från detta gäller dock sådan verksamhet som bidrar till att Försvars- maktens förmåga ökar genom bättre träning o.dyl, vilket kan be- skrivas som en positiv extern effekt.

Innan en utförligare diskussion kan föras om principiella för- och nackdelar med ett ökat civilt nyttjande av försvarets resurser är det viktigt att göra en distinktion mellan ett större och effektivare utnytt- jande av den offentliga sektorns resurser och samhällsekonomisk effektivitet. Samhällsekonomisk effektivitet är ett vidare begrepp än offentlig effektivitet och innefattar även konsekvenser för den civila produktionen i samhället.

Anm: Resonemanget bygger delvis på RRV:s utredning, bilaga 2

• Sida 26
•  Original

En samhällsekonomisk bedömning kan vara aktuell i två situationer när det gäller civilt bruk av försvarets resurser. Den första är när resurserna i fråga skall anskaffas, dvs. om själva anskaffningsbeslutet påverkas av överväganden om den samhälleliga nyttan. Den andra situationen är när de befintliga resurserna används. Eftersom utred- ningens fokus är att studera civilt bruk av försvarets befintliga resurser, kommer endast den andra aspekten att diskuteras. I denna situation är en intressant fråga vilket pris som skall åsättas bruket av försvarets resurser. Av de enkäter, som utredningen genomfört, fram- går att den allra största delen av civilt nyttjande av försvarets tjänster sker av offentliga aktörer, varför analysen i detta avsnitt koncentreras till därmed sammanhängande frågor.

Det samhällsekonomiskt mest effektiva priset är i normalfallet lika med den företagsekonomiska marginalkostnaden, eventuellt efter justering för samhällsekonomiska intäkter och kostnader som inte beaktats i den företagsekonomiska kalkylen. Skulle den offentliga kundens betalningsvilja Överstiga försvarets marginalkostnad uppstår ett prisspann inom vilket alla priser är samhällsekonomiskt effektiva. Vilket pris som väljs inom detta spann är sålunda ett fördelningspro— blem mellan offentliga aktörer och saknar relevans i en samhällseko- nomisk bedömning.

Bland de samhällsekonomiska intäkter, som bör beaktas, kan nämnas att civila uppdrag eventuellt leder till bättre utbildad militär personal jämfört med om utbildning och Övning enbart bedrivs inom försvaret. Den mest intressanta samhällsekonomiska kostnaden utgörs av faran för en försämrad konkurrenssituation för privata företag inom samma bransch. Skulle försvarets deltagande inom civila sektorer medföra att effektivare privata företag slogs ut, är detta att beakta som en sam- hällsekonomisk kostnad. Så länge Försvarsmakten uppträder mark- nadsmässigt och under liknande förutsättningar som dess konkur- renter, torde det omvända dock vara fallet. Tillskottet av ytterligare en aktör, i synnerh