SOU 1996:139

Skatt på avfall : slutbetänkande

Till statsrådet Thomas Östros

Med stöd av regeringens bemyndigande den 23 mars 1995 förord- nades generaldirektören Rolf Annerberg den 18 april 1995 att vara särskild utredare med uppdrag att utreda beskattning av avfall som deponeras.

Som experter har deltagit kammarrättsassessom Rolf Bohlin, docenten Bengt Boström, departementssekreteraren Nina Cromnier, departementssekreteraren Irene Kolare, avdelningsdirektören Lars Lundholm, enhetschefen Björn Södermark och hovrättsassessom

Susanne Åkerfeldt.

Till sekreterare i utredningen förordnades den 2 maj 1995 kanslichefen Gilbert Henriksson.

Sekretariatet har under utredningsarbetet biträtts av Jan Hult, Jan Hult AB och Staffan Modig, Ragn-Sells.

Utredningen, som antagit namnet Deponiskatteutredningen, får härmed överlämna betänkandet Skatt på avfall som deponeras (SOU 1996:139). Utredningsarbetet är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 1996 Rolf Annerberg

/Gilbert Henriksson

Författningsförslag Sammanfattning Summary

1.

Inledning

1.1 Utredningens uppdrag 1.2 Utredningens arbete 1.3 Andra utredningsförslag 1.3.1 Avfallsskatteutredningen (SOU 1994:ll4) 1.3.2 Aktionsplan Avfall Skatter och avgifter på avfall i andra länder i Europa

2. 1 Inledning 2.2 Är för skattens införande 2.3 Anläggningar

2.3.1 Skattepliktiga anläggningar 2.3.2 Ej skattepliktiga anläggningar 2.4 Avfallsslag 2.4.1 Skattepliktiga avfall 2.4.2 Skattebefriade eller undantagna avfall 2.5 Skattskyldig 2.6 Nivån på skatter och avgifter 2.7 Användning av intäkterna 2.8 Skattemetod

Förslag till skatt på avfall som deponeras

3.1 Skattesats 3.1.1 Förslag 3.1.2 Skattesatser internationellt 3.1.3 Rapport från Renhållningsverksföreningen 3.1.4 Systemstudier med MIMES/W aste modellen 3.2 Genomförande 3.3 Skattepliktig anläggning och skattskyldig 3.4 Skattemetod 3.4.1 Inledning 3.4.2 Val av skattemetod internationellt 3.4.3 Motiv för val av nettodeponiskatt 3.5 Skattebefrielse 3.5.1 Förslag till skattebefrielse 3.5.2 Motiv 3.6 Vägning 3.7 Kontroll 3.8 Kostnader för administration och kontroll 3.9 Illegal deponering

12 18

24 24 26

28 28 29

30

32 33 35 37

39

43 44 45

49

59 60 61 62

Styrrnedel för minskad deponering av avfall

4.1 Kort om svensk avfallspolicy 4.2 Lagstifming 4.3 Producentansvar

4.4 Naturgrusskatt 4.5 EU:s avfallsstrategi 4.6 Aktionsplan Avfall 4.6.1 Förslag till mål och avfallsdefinition 4.6.2 Förslag till åtgärder för att nå målen 4.6.3 Lagändring, förordning och föreskrifter 4.7 Allmänna råd för deponering 4.8 Kommunal avfallsplanering 4.9 Kommunalt Agenda 21-arbete 4.10 Differentierade avgifter och taxor 4.10.1 Behandlingsavgifter 4.10.2 Renhållningstaxor 4.11 Miljöpolicy Konsekvenser av skatt på konventionellt avfall 5.1 Metod för konsekvensvärdering 5.2 Behandling, ekonomi och miljö 5.2.1 Total avfallsmängd 5.2.2 Materialåtervinning 5.2.3 Biologisk behandling och energiutvinning 5.2.4 Avfallsförbränning och energiutvinning 5.2.5 Effekt på deponerad avfallsmängd 5.2.6 Effekt på antalet avfallsupplag 5.2.7 Transporter 5.2.8 Skatteintäkter 5.2.9 Kostnader och avgifter för deponering 5.3 Hushållsavfall 5.4 Park- och trädgårdsavfall 5.5 Bygg- och rivningsavfall 5.6 Avfall från energiutvinning 5.7 Kommunalt avloppsslam 5.8 Industriellt avloppsslam 5.9 Ej branschspecifikt indusniavfall 5.10 Specialavfall 5.10.1 Miljöfarligt avfall 5.10.2 Annat Specialavfall Konsekvenser av skatt på branschspecifikt avfall 6.1 Metod för konsekvensvärdering 6.2 Behandling, ekonomi och miljö 6.2.1 Effekt på deponerad avfallsmängd 6.2.2 Skatteintäkter för branschspecifikt avfall 6.2.3 Industrins kostnadsökning p.g.a. skatten

63 64 64 65 66 67

71 72 72 73

76

77 78

85 87 88 90 93 94 96 97

101 102

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

6.9

Allmänt 6.3.1 Industribranscher 6.3.2 Avfall år 1993, 1994 eller 1995 Gruvor och mineralutvinning 6.4.1 Nuvarande avfallssituation 6.4.2 Prognos för minskad deponering [i] 6.4.3 Sammanställd prognos till år 2005 Livsmedelsindustri 6.5.1 Nuvarande avfallssituation 6.5.2 Prognos för minskad deponering 6.5.3 Sammanställd prognos till år 2005 Textil- och läderindustri 6.6.1 Nuvarande avfallssituation 6.6.2 Prognos för minskad deponering Trävaruindustri 6.7.1 Nuvarande avfallssituation 6.7.2 Prognos för minskad deponering 6.7.3 Sarrunanställd prognos till år 2005 Massa- och pappersindustri 6.8.1 Nuvarande avfallssituation 6.8.2 Prognos för minskad deponering 6.8.3 Sammanställd prognos till år 2005 Kemisk industri 6.9.1 Nuvarande avfallssituation 6.9.2 Prognos för minskad deponering 6.9.3 Sammanställd prognos till år 2005

6.10 Jord- och stenindustri

6.11

6.12

6.13

6.10.1 Nuvarande avfallssituation 6.10.2 Prognos för minskad deponering 6.103 Sammanställd prognos till år 2005 Stål- och metallindustri 6.11.1 Nuvarande avfallssituation 6.11.2 Prognos för minskad deponering 6.113 Sammanställd prognos till år 2005

Verkstadsindustri 6.12.1 Nuvarande avfallssituation 6.122 Prognos för minskad deponering 6.123 Sammanställd prognos till år 2005 Övrig industri

6.13.1 Nuvarande avfallssituation 6.13.2 Prognos till år 2005

Författningskommentar

7.1 Förslaget till lag om skatt på avfall 7.2 Behov av viss följdlagstiftning

104

108

111

112

114

116

122

124

127

132

134

136 148

Bilagor

1 Kommittédirektiv.

2 Deponiskatt i internationell jämförelse. Helena Bergman, RVF. 3 Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet, systemstudier med Mimes/Wastemodellen på tre avfallshanteringssystem I Göteborg, Jönköping och Kalmar. Johan Sundberg, Profu.

4 Konsekvenser för avfallsförbränning vid införandet av en de- poniskatt, ökade miljökrav på deponering och ett ökat produ- centansvar. Helena Bredin, RVF. 5 Konsekvensanalys för Sveriges glesbygd av ökade krav vid de- ponering av avfall samt införande av avfallsskatt. analys för Ar- vidsjaur, Luleå och Pajala kommuner. Göran Bergström, VBB/VIAK.

6 Flödesanalys av material och avfallsströmmar som kan bli fö- remål för beskattning. Staffan Modig, Ragn-Sells. 7 Analys av system för avfallsskatt. Staffan Modig, Ragn-Sells. 8 Potential för energiutvinning ur källsorterat brännbart material

i fastbränslepannor. Olle Blidholm, ÅF-Energikonsult.

Författningsförslag

Förslag till Lag om skatt på avfall

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 & Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för avfall och annat material som förs in till en anläggning som är av- sedd för deponering av avfall, om

1. anläggningen med stöd av bestämmelser i miljöskyddslagen (1969z387) har tillstånd att ta emot

a) miljöfarligt avfall, eller

b) annat avfall än som avses under a om mängden avfall över- stiger 50 ton per år, eller

2. avsikten är att avfall som anges i 1 skall tas emot på anlägg- ningen, men tillstånd saknas.

Första stycket gäller dock inte för anläggning som uteslutande är avsedd för deponering av ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen

1. gråberg,

2. jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten,

3. avfallssand från tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet.

Skattebelopp

2 & Avfallsskatt skall betalas med 250 kronor per ton skatteplik- tigt material.

Undantag från skatteplikt

3 & Avfallsskatt skall inte betalas för material som är avsett att an- vändas för driften av anläggningen.

Vem som är skattskyldig

4 & Skyldig att betala avfallsskatt är den som ansvarar för verk— samheten på en anläggning som avses i 1 5 första stycket.

Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattning— smyndigheten.

Skattskyldighetens inträde m.m.

5 & Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder när skattepliktigt material förs in till anläggningen.

6 & Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning av det skattepliktiga material som förs in till anläggningen.

Om tillförsel sker i mindre omfattning eller det av annan an— ledning finns särskilda skäl får beskattningsmyndigheten i visst fall medge att avfallsskatten får bestämmas på annan grund än vägning av det skattepliktiga materialet.

Om det skattepliktiga materialet inte kan bestämmas på en grund som anges i första eller andra stycket skall det i stället beräk- nas efter vad som är skäligt.

Avdrag i deklaration

7 5 I en deklaration som avser avfallsskatt får avdrag göras för skatt på

1. avfall eller annat material som a) förts ut från anläggningen, dock inte lakvatten och gas,

b) använts för nödvändiga konstruktionsarbeten inom anlägg- ningen, för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller an— vänts för driften av anläggningen,

2. förorenad jord från marksanering,

3. asbest,

4. muddennassor från sanering av vattensystem, 5. grönlutslam från kausticeringsprocesser,

6. slam från kemiska processer som avser framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat,

7. kalciumfluoridslam från kemiska processer som avser framställning av aluminiumfluorid,

8. slagger från metallurgiska processer,

9. gjuterisand, 10. returfiberavfall och avsvärtningsslarn från upparbetning av returpapper,

11. fluorhaltigt slam och jämhaltigt stoft från tillverkning av jämmalmspellets.

Avdrag enligt första stycket 1 b får dock inte göras för skatt på avfall eller annat material som är avsett att användas för mellan- el- ler arbetstäckning.

Förfarandet

8é Bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter om förfarandet vid beskattningen gäller för avfallsskatt, om inte annat särskilt anges.

9 & Redovisningsperioden för avfallsskatt är kalenderkvartal.

10 & Overstiger avdrag enligt 75 för en redovisningsperiod skat- tens bruttobelopp för perioden, får avdrag göras med överskjutande skattebelopp i deklaration som avser följande redovisningsperioder under innevarande och nästföljande kalenderår.

11 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den närmare tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

Sammanfattning

Utredningens arbete

Utredningens huvudsakliga uppgift har varit att utarbeta ett konkret förslag till skatt som syftar till att minska mängden avfall som de— poneras. Utredningen har därvid, enligt direktiven, utgått från det förslag till deponiskatt som Avfallsskatteutredningen lämnat i sitt betänkande Avfallsfri framtid (SOU 1994:ll4).

De samhällsekonomiska och de företagsekonomiska konse- kvenserna har analyserats liksom de handelspolitiska aspekterna. För branschspecifikt avfall har analysen gjorts branschvis. Risken för ökad illegal dumpning har bedömts. Möjligheter till successivt införande av en skatt med avseende på olika avfallsslag har över- vägts.

l direktiven omnämns särskilt att skatten skall vara enkel att tillämpa och att de administrativa kostnaderna så långt som möjligt måste hållas nere. Utredningen har särskilt beaktat detta.

Under utredningsarbetet har kartläggning skett av såväl det konventionella som det branschspecifika avfallet. Utredningen har begärt in underlag från ett flertal branscher. Utredningen har också kartlagt och analyserat olika delar av avfallshanteringen. De utred- ningar som genomförts är följande.

. Deponiskatt i internationell jämförelse. Helena Bergman, RVF (bil. 2). . Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet, systemstudier med Mimes/Wastemodellen på tre avfallshanteringssystem i Göteborg, Jönköping och Kalmar. Johan Sundberg, Profu (bil. 3).

' Konsekvenser för avfallsförbränning vid införandet av en de- poniskatt, ökade miljökrav på deponering och ett ökat produ- centansvar. Helena Bredin, RVF (bil. 4). . Konsekvensanalys för Sveriges glesbygd av ökade krav vid de- ponering av avfall samt införande av avfallsskatt - analys för Arvidsjaur, Luleå och Pajala kommuner. Göran Bergström, VBB/VIAK (bil. 5).

. Flödesanalys av material och avfallsströmmar som kan bli fö- remål för beskattning. Staffan Modig, Ragn-Sells(bil. 6)

0 Analys av system för avfallsskatt. Staffan Modig, Ragn-Sells, (bil. 7)

' Potential för energiutvinning ur källsorterat brännbart material i fastbränslepannor. Olle Blidholm ÅF-Energikonsult (bil. 8)

Utredningen föreslår

. Skatt på avfall som deponeras införs den 1 januari 1998.

. Skattesatsen sätts till 250 kr per ton. Utredningen föreslår att skattesatsen sätts till 250 kr per ton fr.o.m. lagens ikraftträdande, dvs. enligt förslaget den 1 januari 1998. Utredningen föreslår inte någon differentiering mellan olika typer av avfall. Valet av skattesats har gjorts med utgångspunkt i att skatten, i kombination med övriga styrmedel, skall leda till att de- poneringen i stort sett halveras inom 8-10 år.

. Vikten på avfallet fastställs normalt genom vägning. Om det finns särskilda skäl kan dock beskattningsmyndigheten medge att skatten får bestämmas på annan grund än vägning. Enligt utredningens förslag skall avfallsskatten vara viktbase- rad. För att kunna svara upp mot detta erfordras i princip att det finns våg vid upplagen. Som framgår av bilaga 7 finns det våg vid 97 upplag, vilket motsvarar ca 30% av upplagen. Våg finns dock vid samtliga upplag som tar emot 50 000 ton avfall eller mer per år. Det innebär att ca 80% av avfallet som deponeras är invägt. Utred- ningen anser dock att om tillförseln sker i mindre omfattning, eller det finns annan anledning, bör beskattningsmyndigheten få medge att skatten får bestämmas på annat sätt än genom vägning eller be- räknas efter vad som är skäligt.

. Skyldig att betala avfallsskatt är den som ansvarar för verk- samheten på en skattepliktig anläggning. . Skattepliktig anläggning är en anläggning som med stöd av bestämmelser i miljöskyddslagen (1969z387) har tillstånd att ta emot miljöfarligt avfall, eller annat avfall än miljöfarligt avfall om mängden överstiger 50 ton per år. Motsvarande gäller om tillstånd saknas och avsikten är att avfall i den omfattning som nyss nämnts skall tas emot på anläggningen.

. Anläggningar på vilka deponeras endast jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten omfattas inte av skatteplikt. . Anläggningar på vilka deponeras enbart gråberg eller avfalls- sand från tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet omfattas inte heller av skatteplikt. . Skatt tas, med vissa undantag, ut på avfall och övrigt material som förs in till en skattepliktig anläggning. Avdrag medges för avfall och annat material som förs ut från en skattepliktig an- läggning. Förutsättningen är dock att skatt erlagts för materia- let vid införseln till anläggningen.

0 Om avdraget för en redovisningsperiod överstiger skattens bruttobelopp för perioden får avdrag göras med överskjutande skattebelopp i deklaration som avser följande redovisnings- perioder under innevarande och nästföljande kalenderår. Allt material som förs in till en anläggning, för vilken tillstånd finns för deponering av avfall, är skattepliktigt och skall redovisas i den skattskyldiges deklaration. Undantag från skatteplikt gäller en- dast material som skall användas för driften av anläggningen.

Avfallsskatt skall inte betalas för följande typer av avfall och material:

0 gråberg, ' jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten, . avfallssand från tillverkningsprocessen i gruvindustriell verk- samhet.

- avfall eller annat material som förts ut från anläggningen, dock inte lakvatten och gas, ' material och avfall som använts för nödvändiga konstruktions- arbeten på anläggningen, för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller använts för driften av anläggningen. Skattebefrielse för avfall enligt de första tre punkterna uppnås genom att ett undantag från lagens tillämpningsområde görs för anläggningar där enbart dessa avfall deponeras. Aven material som används för driften av anläggningen är undantaget från lagens till- lämpningsområde. Skattebefrielse medges dock inte för avfall eller annat material som är avsett att användas för mellan- eller arbets- täckning.

Skattefrihet i övrigt erhålls genom avdrag. Avdrag får dock in- te göras för skatt på avfall eller annat material som är avsett att an- vändas för mellan- eller arbetstäckning. Skattebefrielse föreslås för följande typer av avfall genom avdrag i deklarationen:

' förorenad jord från marksanering,

' asbest,

' muddennassor från sanering av vattensystem, . grönlutslam från kausticeringsprocesser, . slam från kemiska processer som avser framställning av dikal- ciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat,

. kalciumfluoridslam från kemiska processer som avser fram- ställning av aluminiumfluorid,

. slagger från metallurgiska processer,

' gjuterisand,

. returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av re- turpapper,

. fluorhaltigt slam och jämhaltigt stoft från tillverkning av järn- malrnspellets.

Förutsättningama för skattebefrielse bör vara föremål för kon- tinuerlig omprövning. När det gäller förorenad jord från mark- sanering och gjuterisand anser utredningen att skattebefrielsen bör kunna upphöra senast år 2002.

Skattepliktig anläggning och skattskyldig

Samtliga anläggningar som är avsedda för deponering av avfall bör omfattas av skatteplikten enligt lagen om skatt på avfall och skyl- digheten att betala avfallsskatt bör knytas till tillståndSplikt enligt miljöskyddslagen. Detta innebär således att skatt skall betalas även när avfall förs till en anläggning som inte innehar sådant tillstånd.

Anläggningar på vilka deponeras enbart jord, sten, grus, lera skiffer eller kalksten omfattas inte av skatteplikt. Anläggningar på vilka deponeras enbart gråberg eller avfallssand från tillverknings- processeni gruvindustriell verksamhet omfattas inte heller av skat- teplikt. Tar en anläggning emot även andra typer av avfall skall dock tillstånd sökas för verksamheten och skatteplikt uppkommer i och med detta för allt avfall som förs till anläggningen.

Anläggningar som tar emot och deponerar mindre än 50 ton per år kommer inte att ingå i skattebasen då 50 ton är gränsen för när en deponi skall prövas enligt miljöskyddslagen. Det kan gälla ett lOO-tal upplag som sammanlagt deponerar ca 5 000 ton per år eller 0,5-1 promille av allt avfall som deponeras. Någon mängd- gräns finns dock inte för anläggningar för deponering av miljö- farligt avfall. Skatteplikt enligt den föreslagna lagen om skatt på av- fall gäller därför alla sådana anläggningar.

Skyldig att betala avfallsskatt (skattskyldig) är den som ansva- rar för verksamheten på en skattepliktig anläggning.

Skattemetod

Enligt direktiven skall utredningen ta fram ett konkret förslag till en skatt som syftar till att minska mängden avfall som deponeras. Skatten skall vara enkel att tillämpa och de administrativa kostna- derna måste så långt som möjligt hållas nere.

Utredningen föreslår en modell som bygger på att skatten tas ut som en nettodeponiskatt. Nettodeponiskatt innebär i princip att allt avfall och övrigt material som tillförs en skattepliktig anlägg- ning beskattas. Skattskyldigheten inträder vid den tidpunkt då det

skattepliktiga materialet förs in till anläggningen. För avfall och öv- rigt material som förs ut från anläggningen medges avdrag.

Skattebefrielse

Syftet med skatten är att endast avfall som slutdeponeras skall be- lastas med skatt. Detta åstadkoms genom att den skattskyldige i sin deklaration får göra avdrag för skatt på material som förts ut från anläggningen. Skatten skall således styra mot minskad deponering. Enligt vad som framkommit under utredningens arbete finns under överskådlig tid inga miljömässigt acceptabla alternativ till depone- ring för vissa avfallsslag. Utredningen anser därför att dessa typer av avfall tills vidare bör skattebefrias. Vad gäller flera av avfalls- slagen torde det vidare också saknas möjligheter att minska mäng- den genom realistiska processförändringar, val av råvara eller lik- nande åtgärder. Det är angeläget att kontinuerligt följa utveckling- en.

Kontroll

Avfallsskatten inordnas i det gemensamma skatteadministrativa re- gelverket som tillämpas för flertalet punktskatter. Bestämmelserna finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgif- ter, LPP. Genom att LPP tillämpas för avfallsskatten kommer Skat- temyndigheten i Kopparbergs län att bli beskattningsmyndighet. Kontrollen av de skattskyldigas uppgifter sker enligt LPP genom deklarationsgranskning och skatterevision (3 kap. 1 och 7 åå LPP). Inom Skattemyndigheten i Kopparbergs län administreras punkt- skattema av det Särskilda skattekontoret i Ludvika. Denna skatte- myndighet får uppdra åt skattemyndighetema i Stockholms, Göte- borgs och Bohus sarnt Malmöhus län att fatta beslut om skatterevi- sion för punktskattema. De skattskyldiga skall sörja för att under- lag tinns för bl.a. kontroll av deklarationen (2 kap. 115 första stycket LPP). Kan den skattskyldiges uppgifter inte läggas till grund för en tillförlitlig beräkning, eller saknas uppgifter från den skattskyldige, får beslut om beskattning fattas efter skälig grund (4 kap. 13 & LPP).

Kostnader för administration och kontroll

Kostnaden för skattemyndighetemas administration och kontroll av den föreslagna avfallsskatten beräknas till 2,3 mkr per år. Beräk- ningen grundar sig på att antalet skattskyldiga väntas bli ca 720.

Illegal deponering

Det har framförts farhågor bl.a. av tidigare Avfallsskatteutredning- en och i remissyttrandena över dess betänkande att den illegala de-

poneringen kan komma att öka om skatten upplevs för hög. Den risken kan inte negligeras men den måste också vägas mot de för- delar en högre skattesats medför. Utredningen anser att utveckling- en måste följas noggrant och ett behov av ökad tillsyn och kontroll kan inte uteslutas.

Utredningen anser att det får ankomma på tillsynsmyndighe- tema att noga följa utvecklingen av den illegala deponeringen.

Skatteintäkter

En avfallsskatt på 250 kr som införs den 1 januari 1998 beräknas för det konventionella avfallet ge ca 925 miljoner kr i skatteintäk- ter. Skatteintäkterna minskar till ca 730 miljoner kr år 2001 och till ca 610 miljoner kr år 2005.

Det branschspecifika industriavfallet beräknas ge ca 380 miljo- ner kr i skatteintäkter under 1998. Skatteintäkterna minskar till ca 370 miljoner kr år 2005.

Intäkterna är beräknade som nettointäkter efter att skattebefri- ade avfall avräknats och exklusive mervärdesskatt.

Summary

The main task of the Commission was to draw up concrete propo— sals for taxation aimed at reducing the amount of waste deposited on landfills. As stated in the directives, the Commission has taken its point of departure in the proposal concerning a tax on waste submitted by the Government Commission on certain question concerning the taxation of waste and other matters pertaining to waste, in its report (SOU 1994:ll4) Avfallsfri framtid (A waste-free future).

The socio-economic consequences have been analysed, as have the consequences for trade and industry and considerations in the context of trade policies. For specific types of industrial waste, the investigation focused on the relevant sectors of industry. The risk of an increase in the level of illegal dumping has also been conside— red, as have the possibilities of successively introducing a tax for different types of waste.

The directives stress that the tax should be easy to levy and that the administrative costs should be kept to a minimum. The Com- mission has paid special attention to this.

During the course of the Commission's work, an investigation of waste was performed according to sector. The Commission requested information from a number of different sectors. The Commission has also mapped out and analysed different areas of waste management by way of the following studies:

. Deponiskatt i internationell jämförelse (An international com- parison of waste taxes). Helena Bergman, Renhållningsverksfö- reningen (annex 2). . Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet, systemstudier med Mimes/Wastemodellen på tre avfallshanteringssystem: Gö- teborg, Jönköping och Kalmar (Waste tax as an economic in- strument in the waste system, system studies using the Mi- mes/Waste model on three waste management systems in Göte— borg, Jönköping and Kalmar). Johan Sundberg, Profu (an- nex 3).

. Konsekvenser för avfallsförbränning vid införandet av en de- poniskatt, ökade miljökrav på deponering och ett ökat produ- centansvar (Consequences for waste incineration of the intro- duction of a tax on waste, increased environmental demands on landfills and greater producer responsiblity). Helena Bredin, Renhållningsverksföreningen (annex 4).

' Konsekvensanalys för Sveriges glesbygd av ökade krav vid de- ponering av avfall samt införande av avfallsskatt, analys för Arvidsjaur, Luleå och Pajala kommuner (Analysis of con-

sequences for Swedish rural areas of increased regulation of waste deposition and the introduction of a tax on waste). Göran Bergström, VBB/VIAK (annex 5).

. Flödesanalys av material och avfallsströmmar som kan bli fö- remål för beskattning (Flow analysis of materials and waste flows suitable for taxation). Staffan Modig, Ragn-Sells (an- nex 6).

0 Analys av system för avfallsskatt (Analysis of systems for taxa- tion of waste). Staffan Modig, Ragn-Sells (annex 7). ' Potential för energiutvinning ur källsorterat brännbart material i fastbränslepannor. (Potential for energy extraction from source-separated combustible materials in solid fuel boilers). Olle Blidholm ÅF—Energikonsult (annex 8).

The Commission proposes

» That a tax on waste deposited on landfills be introduced as of 1 January 1998.

. That the tax rate be set at 250 Skr per tonne of waste. The Commission proposes that the tax rate be set at 250 Skr per tonne of waste as of the date upon which the Act takes effect, i.e. on 1 January 1998 according to the proposal. The Commission is proposing no differentiation between different types of waste. The tax rate has been determined with a view to reducing the amo- unt of waste deposited on landfills by about half within 8-10 years through a combination of this tax and other instruments.

. The weight of the waste is normally determined by weighing. lf special reasons exist, however, the taxation authority may allow the tax to be determined according to criteria other than weighing.

According to the Commission's proposal, a tax on waste should be based on weight. In order for this to be feasible, scales will have to be available at the landfills. As Annex 7 shows, ninety- seven landfills, corresponding to 30% of the total number of land- fills, possess scales today. Landfills which receive more than 50,000 tonnes of waste or more per year are equipped with such scales, however. This means that approximately 80% of the waste which is deposited on landfrlls is weighed. However, the Commission propo- ses that in cases where smaller amounts of waste are deposited, the taxation authority may allow the tax to be determined according to criteria other than weighing or to be estimated on reasonable gro- unds.

Anyone responsible for operations at taxable facilities will be required to pay a tax on waste. Taxable facilities are facilities which are licensed pursuant to the Environmental Protection Act (19691387) to receive hazar- dous waste or waste other than hazardous waste if the quantity of such waste exceeds 50 tonnes per year or, where no such li- cence has been granted, if the intention is that a quantity of waste exceeding 50 tonnes per year is to be received at the fa- cility. Facilities where only earth, stone, gravel, clay, shale or limesto- ne are deposited are not required to pay a tax on waste. Facilities where only dead rock or waste sand from manufac- turing processes in the quarrying industry are deposited are not required to pay a tax on waste. Tax will be levied on waste and other materials (with the ex- ceptions outlined in the following) which are deposited at a fa- cility which is required to pay tax. Deduction will be allowed for waste and other material which is transported from such a facility on condition that tax has been paid on the material on delivery to the facility. If the deduction for one accounting period exceeds the gross sum of the tax for that period, deduction may be made for the excess tax sum in the tax return for the following accounting period in the present calendar year and subsequent calendar year.

All material brought into a facility which is licensed for the

deposition of waste is taxable and shall be specified in the tax re- turn. Only materials intended for use in the operation of the facility are exempt from this. It is proposed that the following types of waste and materials be ex- empted from the tax:

dead rock, earth, stone, rock, clay, shale or limestone, waste sand from manufacturing processes in industrial quar- rying operations.

Tax exemption, for the types of waste specified in the three points above, applies if the waste is deposited separately or together at a facility intended solely for the deposition of these types of waste.

waste or other material which leaves the facility, but not lea- chate or gas, Material and waste used for essential construction work at the facility.

Tax exemption will not, however, be allowed for waste or other materials intended for intermediate layers or covering during the course of work. . contaminated earth from soil decontamination,

0 asbestos,

. dredging waste from the dredging of water systems, . green liquor sludge from causticizing processes . sludge from chemical processes involving the manufacture of dicalcium phosphate, calcium chloride and sodium phosphate, . calcium fluoride sludge from chemical processes involving the manufacture of aluminium fluoride, ' slag from metallurgical processes, . foundry sand, . recycled fibre waste and de-inking sludge from the processing of recycled paper and ash from incinerated recycled fibre waste and de-inking sludge. . sludge contaminated with fluoride from the pelleting of iron- ore slime

. particles contaminated with iron from the pelleting of iron-ore slime.

Taxable facility and taxable person

All facilities intended for the deposition of waste should be taxable pursuant to the Swedish Act concerning tax on waste. Liability to pay tax is linked to the licensing requirement pursuant to the Envi- ronmental Protection Act. This means that tax is also to be paid when waste is transported to a facility which has no such licence.

Facilities where only earth, stone, rock, clay, shale or limestone are deposited are not taxable, however. It is proposed that this should also apply to facilities where dead rock or waste sand from manufacturing processes in industrial quarrying operations are de- posited. If a facility also receives other types of waste, however, a li- cence is to be applied for and the facility will thereby be taxable for all waste brought to the facility.

Facilities which receive and store less than 50 tonnes per year will not be covered by the tax, since 50 tonnes is the lower limit for licence applications pursuant to the Environmental Protection Act. This may apply to about one hundred landfills which store ap- proximately 5,000 tonnes per year in total, or 0-5-1 pro mille of all waste deposition.

The taxable person is the legal person responsible for the ope- rations at a taxable facility.

Taxation method

According to the directives, the Commission is to produce a con- crete proposal for a tax intended to reduce the quantity of waste which is deposited on landfills. The tax is to be easy to apply and it must be possible to keep the administrative costs to a minimum.

The Commission proposes a model based on levying the tax according to net deposition. In principle, a net deposition tax will involve that all waste and other material which is deposited at a tax- able facility will be taxed. Liability to pay tax arises at the time when the taxable material is transported into the facility. Deduction is allowed for waste and other material which is transported out of the facility.

Tax exemption regulations

The purpose of the tax is, however, that only waste which is to be permanently deposited on the landfill is to be subject to tax. This is achieved by the taxable person making deduction in the tax return for material which is transported from the facility. The tax will the- refore promote a reduction in the amount of material deposited. According to information obtained during the course of the Com- mission's work, however, there is no environmentally acceptable alternative to landfills for certain types of waste. For several types of waste, moreover, it will not be realistic to reduce the quantity through process changes, selection of raw materials or similar mea— sures.

Inspection

The tax on waste will be incorporated in the general tax administra- tion regulations, as applicable to a number of specific taxes. These regulations are contained in the Act (1984: 151) concerning speci— fic taxes and price regulation charges. If this Act is applied to the tax on waste, the Tax Authority in the County of Kopparberg will be the taxation authority. According to this Act (Chapter 3, åål and 7) inspection of information submitted by taxable persons is to take the form of review of tax returns and tax audits. At the Tax Authority in the County of Kopparberg, specific taxes are admi- nistered by the Special Tax Office in Ludvika. This tax authority is authorised to instruct the tax authorities in the Counties of Stock- holm, Gothenburg and Bohus, and Malmöhus to decide on tax au- dits for the specific taxes. The taxable person is responsible for en- suring that documents are available for verification of tax returns (Chapter 2, & 11, first paragraph). If the information provided by the taxable person cannot be used for reliable estimates, or if such information is not forthcoming, a decision may be reached on rea— sonable grounds (Chapter 4, 313).

Costs of administration and inspection

The cost of administration and inspection of the proposed tax on waste is estimated at 2,300 million Skr. This is based on an estimate of 720 taxable person.

Illegal deposition

Concems have been voiced by, among others, the previous Go- vernment Commission on certain questions concerning the taxation of waste and other matters pertaining to waste and in comments on its report that illegal deposition of waste may increase if the tax is perceived as being too high. This risk should not be overlooked, but it must also be weighed against the advantages of a higher tax rate. The view of the Commission is that the situation must be clo- sely monitored and the need for increased supervision and inspec- tion cannot be ruled out.

The Commission considers that it should be the task of the su— pervisory authorities to monitor the situation as regards illegal de- position.

Tax revenue

For conventional types of waste, it is estimated that a tax on waste of 250 Skr, introduced as of 1 January 1998, will generate approxi- mately 925 million Skr in tax revenue. This revenue will decline to 730 million Skr by the year 2001 and to approximately 610 milli- on Skr by the year 2005.

Special types of industrial waste are expected to generate tax revenue of approximately 380 million Skr in 1998. This will fall to approximately 370 million Skr by the year 2005.

The above figures represent net revenue after reduction for the waste which is exempted from tax.

1. Inledning

1.1. Utredningens uppdrag

Imars 1995 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare (Fi 1995:07) för att ta fram ett förslag till en skatt som syftar till att minska mängden avfall som deponeras, Deponiskatteutredningen. Vidare skulle utredaren allsidigt belysa konsekvenserna av att en så- dan skatt införs.

I juli 1993 hade en särskild utredare tillkallats med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning av avfall. Utredaren (Av- fallsskatteutredningen) överlämnade sitt betänkande Avfallsfri framtid (SOU 1994:ll4) i juni 1994. Utredaren föreslog fyra olika ekonomiska styrmedel för att minska mängden deponerat avfall. Vid remissbehandlingen av Avfallsskatteutredningens betänkande ställde sig flertalet remissinstanser positiva till att någon form av be- skattning på avfallsområdet infördes. Remissinstansema efterlyste emellertid genomgående bedömningar av vilka samhällsekonomis- ka och företagsekonomiska konsekvenser de föreslagna skatterna skulle få.

Deponiskatteutredningens huvudsakliga uppgift enligt direkti- ven (dir. 1995z37 i bil. 1) har varit att utarbeta ett konkret förslag till skatt som syftar till att minska mängden avfall som deponeras. Utredningen har därvid, enligt direktiven, utgått från det förslag som Avfallsskatteutredningen lämnat om en deponiskatt. Det om- nämns särskilt i direktiven att skatten skall vara enkel att tillämpa och att de administrativa kostnaderna så långt som möjligt måste hållas nere. De samhällsekonomiska och de företagsekonomiska konsekvensema skall analyseras liksom de handelspolitiska aspek- terna. För branschspecifikt avfall måste analysen göras branschvis. Risken för ökad illegal dumpning måste bedömas. Möjligheter till successivt införande av en skatt med avseende på olika avfallsslag bör övervägas.

1.2. Utredningens arbete

Under utredningsarbetet har kartläggning skett av såväl det konven- tionella som det branschspecifika avfallet (jfr kapitlen 5 och 6). Ut-

redningen har begärt in underlag från ett flertal branscher. Utred- ningen har under sitt arbete fört fortlöpande diskussioner med fö- reträdare för olika branschorganisationer och dess medlemsföretag.

Utredningen har genom olika utredningsuppdrag till Renhåll- ningsverksföreningen (RVF) m.fl. låtit kartlägga och analysera oli- ka delar av avfallshanteringenli syfte att ta fram underlag för slut- satser om de samhällsekonomiska och företagsekonomiska konse- kvenserna av beskattning av avfall som deponeras. De utredningar som genomförts är:

' Deponiskatt i intemationell jämförelse, Helena Bergman, RVF (bil. 2). . Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet, systemstudier med Mimes/Wastemodellen på tre avfallshanteringssystem i Göteborg, Jönköping och Kalmar. Johan Sundberg, Profu (bil. 3). ' Konsekvenser för avfallsförbränning vid införandet av en de- poniskatt, ökade miljökrav på deponering och ett ökat produ- centansvar. Helena Bredin, RVF (bil. 4). . Konsekvensanalys för Sveriges glesbygd av ökade krav vid de- ponering av avfall samt införande av avfallsskatt, analys för Arvidsjaur, Luleå och Pajala kommuner. Göran Bergström, VBB/VIAK (bil. 5). . Flödesanalys av material och avfallsströmmar som kan bli fö- remål för beskattning. Staffan Modig, Ragn-Sells(bil. 6) 0 Analys av system för avfallsskatt. Staffan Modig, Ragn-Sells, (bil. 7) ' Potential för energiutvinning ur källsorterat brännbart material i fastbränslepannor. Olle Blidholm ÅF-Energikonsult (bil. 8)

Utredningen har i september 1995 besökt Danmark och där träffat tjänstemän vid Skatteministeriet och Miljöstyrelsen samt gjort ett studiebesök vid en avfallsanläggning.

Utredningen har vidare besökt en avfallsanläggning i Stock- holmsområdet.

I utredningens regi har hållits seminarier (21-22 september 1995 och 14-15 december 1995) med Renhållningsverksförening— ens arbetsgrupper för Deponering respektive Avfallsförbränning.

Vidare har en Workshop anordnats den 19 augusti med ett 50- tal aktörer inom det berörda avfallsområdet.

! Utredningen har i avvaktan på en slutlig definition genomgående använt benämningen

"avfall" på alla avfall som utgör överblivet material i process eller konsumtion.

1.3. Andra utredningsförslag

1.3.1. Avfallsskatteutredningen (SOU 1994:1 14)

Avfallsskatteutredningens förslag

Avfallsskatteutredningen redovisade i sitt betänkande fyra olika av- gifts- och skatteförslag varav ett var en deponiskatt. Deponiskatten innebar att i princip allt avfall som deponeras på ett avfallsupplag beskattas och att återbetalning för avfall och material som förs ut från deponin inte medges.

Utredningen föreslog en deponiskatt som skulle omfatta avfall från både hushåll och industrier. Utredningen avrådde från ett skattesystem som ihuvudsak drabbar hushåll och som befriar de stora avfallsproducentema. De miljöpolitiska målen inom avfalls- området ansågs svårligen kunna uppnås om samhället avsa sig möj- ligheten att utnyttja ekonomiska styrmedel för att påverka de stora avfallsflödena. En beskattning av enbart hushållsavfall och icke branschspecifrkt industriavfall ansågs medföra en otillfredsställande fokusering på dessa avfall.

Mot principen om generellt undantag för industriellt avfall an- såg Avfallskatteutredningen tala även danska erfarenheter. När den danska avfallsavgiften på 40 Dkr beslutades 1987 undantogs in- dustrideponiema från skatt. En överföring av industri- och byggav- fall från kommunala deponier till industrins deponier medförde dock att Danmark utvidgade skatten till att gälla samtliga deponier.

Skattesats iAvfallsskatteutredningen

För att förebygga oönskade strukturomvandlings- och arbetsmark- nadspolitiska effekter av en avfallsskatt för branschspecifikt indust- riavfall anvisade Avfallsskatteutredningen vissa försiktighetsmått. Ett sätt är att inledningsvis sätta skattesatsen på en låg nivå för att sedan höja den till en nivå där mer påtagliga styreffekter kan för- väntas. Ett annat sätt är införa en tilltagen tidsmarginal mellan be- slutstidpunkten för skatten och dess ikraftträdande.

Av dessa valde Avfallsskatteutredningen det förstnämnda och föreslog att deponiskatten sattes på en nivå motsvarande 0,15 % av basbeloppet eller 53 kr per ton avfall som deponeras för att senare kunna höjas. För slagg från avfallsförbränning föreslogs, för att jämställa förbränning med deponering, en skatt på 0,6 % av bas- beloppet eller 211 kr. Höjningar av föreslagna nivåer skulle avise- ras i god tid för att ge berörda parter nödvändig tid för att anpassa teknik och beteende till de nya priserna. Förslag om när skatten

borde höjas eller till vilken nivå lämnades emellertid inte i be- tänkandet.

För att uppnå en halvering av mängden avfall som deponeras ansågs en skatt på 53 kr inte vara tillräcklig. Skattesatsen bedömdes då behöva höjas till drygt 200 kr. Naturvårdsverket gav sitt stöd för en skatti samma storleksordning med hänvisning bl.a. till att mer- kostnaden för energiutvinning (baserad på källsortering i våt och torr fraktion) jämfört med deponering av förpackningsmaterial var ca 250 kr per ton. Vidare hänvisade Naturvårdsverket till att i de flesta kommuner med differentierade taxor var det ca 150-300 kr dyrare att lämna osorterat än sorterat brännbart avfall.

Skattemetod och undantag iArfallskatteutredningen

I syfte att göra en deponiskatt enkel att administrera föreslog Av- fallsskatteutredningen att den skulle tas ut som en viktrelaterad skatt i samband med slutlig deponering. Skatten föreslogs vidare omfatta alla tillståndspliktiga deponier oavsett om de drevs i kommunal el- ler privat regi och, med få undantag, oavsett vilken typ av avfall som deponerades. Riktmärket för nämnda undantag var att avfalls- fraktionema skulle vara inerta, inte innehålla organiskt material, deponeras på ett separat upplag för endast denna materialfraktion samt att deras uppkomst inte kan förebyggas p.g.a. råvaromas na- turliga sammansättning.

Skatten skulle inte utgå för deponering av torrt gråberg och anrikningssand från gruvindustrin, sand, grus, jord eller inerta mas- sor i rena självständiga mängder för utfyllnad eller täckning, under förutsättning att betalning inte krävdes för att ta emot materialet, samt för kompost för sluttäckning.

1.3.2. Aktionsplan Avfall

Regeringen gav i september 1995 Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå konkreta mål och styrmedel för en förbättrad avfalls- hantering. Arbetet har skett i samråd med berörda myndigheter och aktörer. Resultatet presenterades i rapporten Aktionsplan Avfall [i] som lämnades till regeringen i augusti 1996. I aktionsplanen pre- senteras en vision om avfallshanteringen en bit in på 2000-talet. Där tecknas bilden av ett samhälle där miljömedvetna konsumenter och företagare lämnar betydligt mindre avfall efter sig än idag. Återvinningen ökar och nya förbättrade behandlingsmetoder för avfall utvecklas. Endast en liten del av avfallet deponeras. För att styra utvecklingen i denna riktning föreslås i aktionsplanen nya mål och styrmedel för avfallsområdet. Aktionsplanen har varit en viktig utgångspunkt i utredningens arbete och dess innehåll med fö- reslagna mål och åtgärder redovisas kortfattat i avsnitt 4.6.

2. Skatter och avgifter på avfall i andra länder i Europa

2.1. Inledning

Renhållningsverksföreningen har på uppdrag av utredningen järn- fört olika avfallsskatter2 i Europa vilket redovisas i bil. 2. Jämfö- relsen omfattar nio länder som har infört eller beslutat att införa skatt på avfall. Dessa länder är Belgien, Danmark, Finland, Frank- rike, Holland, Italien, Storbritannien, Tyskland och Osterrike. Stu- dien visar hur länderna har utformat och tillämpar sina av- fallsskatter.

Renhållningsverksföreningen konstaterar att det är svårt att dra några långtgående slutsatser av skatternas styreffekter och av de er- farenheter som gjorts vid införandet av skatterna. Detta beror på att relativt få länder har någon längre tids erfarenhet av skatter som styrmedel inom avfallsområdet. Det beror också på att andra fakto- rer än skatten påverkat avfallsaktöremas beteende.

2.2. Är för skattens införande

Danmark och Belgien införde sina skatter 1987. I Belgien gäller skatten i Flandern och Vallonien men inte Brysselregionen. Tysk- land och Osterrike införde avfallsskatt 1991. I Tyskland finns av- fallsskatt i fem delstater vars skattesystem dock är likartade och en- dast Baden-Wiirttemberg redovisas i jämförelsen. Frankrike införde skatt på avfall 1993 och Holland 1995 . I Storbritannien kommer en skatt på avfall att tas ut fr.o.m. oktober 1996. Den franska avfalls- skatten är tidsbegränsad till år 2002. Vid denna tidpunkt bedöms deponering endast vara aktuell för avfall som är slutbehandlat och för sådant avfall för vilket det inte finns något annat behandlingsal— temativ än deponering. Finlands avfallsskatt gäller fr.o.m. septem- ber 1996.

2 Betydelsen av begreppen skatt och avgift varierar från land till land. I redovisningen an- vänds normalt det begrepp som tillämpas i respektive land. I avsnitt där olika system jäm- förs som styrmedel används dock generellt benämningen avfallsskatt.

2.3. Anläggningar

2.3.1. Skatteplikti ga anläggningar

I samtliga länder inriktas skatten mot deponeringsanläggningar, ut- om i de tyska delstaterna där det är mängden farligt avfall som uppkommer som är föremål för beskattning. I Belgien, Italien och Danmark omfattas även förbränning. I Frankrike gäller skat- teplikten även för avfallsförbränning och annan behandling, men skatten tas då endast ut för Specialavfall och farligt avfall.

2.3.2. Ej skattepliktiga anläggningar

Frankrike

Anläggningar där ägaren själv omhändertar sitt Specialavfall un- dantas från skatt liksom återvinningscentraler och omlastningssta- tioner. Undantag görs även för tillfällig lagring och för säsongs- lagring på villkor att avfallet kommer att behandlas senare. Vidare har vissa anläggningar för behandling av farligt avfall undantagits från skatteplikt. Det gäller anläggningar för stabilisering av avfall före deponering eller för särskild behandling av förorenad jord.

Danmark

Avfallsavgiften omfattar alla s.k. registreringspliktiga anläggningar. Aven komposteringsanläggningar är registeringspliktiga och drab— bas således av avfallsskatt om inte den mängd avfall som förs in till anläggningen även förs därifrån. Undantag från registrering gäller anläggningar för förbränning av riskavfall och slam, för destruk- tion av olje- och kemikalieavfall samt för deponering av olje- och kemikalieförorenad jord.

Rena jord— och schaktrnassetippar är undantagna från registre- ringsplikt. På vissa villkor kan sorterat bygg- och rivningsavfall få tillföras dessa tippar utan avgift. Det gäller t.ex. sten, tegel och be- tong. Tippen måste då vara fysiskt avskild från deponin och ha en egen tillfartsväg. Samma krav gäller för att en återvinningsanlägg- ning skall avgiftsbefrias.

Anläggningar som tar emot betong och liknande tunga avfall för krossning och återvinning befrias om materialet är utfört från platsen inom 12 månader.

Övriga länder

I Tyskland undantas anläggningar vars huvudsyfte med driften är återanvändning eller återvinning. I Holland är företag som depo- nerar avfall på sitt eget område Skattebefriade. Holländarna plane- rar dock att införa en högsta skattefri gräns på 1 000 årston.

Den finska skatten omfattar s.k. allmänna avstjälpningsplatser som mottar avfall som andra producerat, dock ej schaktmassetippar. Privata avstjälpningsplatser, som används endast för ägarens eget avfall, är inte skattepliktiga. Två motiv för detta anförs. Det ena är att det krävs ytterligare utredning av vilka effekter en skatt kan få för industrin om skatten skulle omfatta även företagens egna depo- nier. Det andra är att begreppet deponeringsanläggning, och i syn- nerhet relationen till långtidslagring, inte definierats entydigt i gäl- lande avfallslagstiftning.

2.4. Avfallsslag

2.4.1. Skatteplikti ga avfall

Grundregeln i flertalet länder är att skatten tas ut på allt avfall som tillförs en skattepliktig anläggning oavsett avfallets ursprung. Den- na grundregel kombineras sedan med bestämmelser om skattebe— frielse av vissa avfallsslag. Enligt grundregeln om att allt avfall skall beskattas borde även branschspecifikt industriavfall vara skatteplik- tigt. I praktiken verkar, av tillgängliga uppgifter att döma, ett ge- nerellt skatteuttag på branschspecifikt industriavfall endast tillämpas i Storbritannien, Italien och i Belgien.

2.4.2. Skattebefriade eller undantagna avfall

De avfallsslag som länderna helt har befriat från skatter och avgifter redovisas nedan. Vissa länder har i stället för total befrielse valt att differentiera skattesatsen efter avfallets art, ursprung och samman- sättning eller efter miljöstandarden på behandlingsarrläggningen.

Branschspecifika industriavfall

I Frankrike, Tyskland, Holland och Finland undantas hela eller de- lar av det branschspecifika industriavfallet. I Danmark befrias allt

avfall som inte omfattas av kommunernas insamlingsordning vilket i regel innebär att även branschspecifikt industriavfall befrias.

Italien tar ut en avgift på 9-23 kr för branschspecifikt industri- avfall i jämförelse med 92 kr för hushållsavfall. Storbritannien till- lämpar en skatteväxling mellan avfallsskatt och arbetsgivaravgift som i princip innebär att industrins totala kostnader inte ökar på grund av avfallsskatten.

Rena massor

Inerta avfall (jord, sten, berg, betong, tegel o.dyl.) för vägar, vallar m.m. och för täckningsändamål skattebefrias i Frankrike, Osterrike och Finland. För att rättigheten inte skall missbrukas har Frankrike som huvudregel att högst 10% av den totala mängden avfall som kommer in till deponin kan anses vara ett normalt behov för täck- ningen av avfallet. Motsvarande godkända behov för täckning äri Osterrike högst S%.

Bergmassor undantas i Holland. Rena jordmassor för utfyllna- der och för sluttäckning av deponier undantas i Danmark.

Bränslen och askor

För halrn och rent trä som används som bränsle i en förbrännings- anläggning, samt för tillsatser (kalk m.m.) som tillförs förbränning för att minska svavelutsläppen, uttas ingen avgift i Danmark. I Frankrike får slagg från förbränning lagras skattefritt högst ett år i avvaktan på användning. I Holland skattebefrias flyg- och bottenas- ka från kolkraftverk.

Specialavfall, förorenade massor m.m.

Specialavfall från sjukvård är avgiftsfritt i Danmark, liksom avfall som måste tas bort från äldre avslutade deponier. Det senare gäller också i Tyskland, där även avfall som uppstår vid tillståndspliktig behandling av Specialavfall undantas. I Frankrike undantas alla an- läggningar som behandlar förorenad jord.

I Holland skattebefrias förorenat slam eller jord som enligt in- tyg från behörig myndighet inte kan saneras ytterligare. Hollän— darna anser att det är bättre att avfallen omhändertas än att de läm- nas kvar på ursprunglig plats. Då tillgänglig teknik för att rena för- orenat slam för närvarande saknas, gäller en generell befrielse för slam fram till den 1 juli 1997.

I Belgien är förorenade massor inte undantagna men skatten när sådant avfall deponeras är bara 4 kr per ton.

I Storbritannien skattebefrias deponering av saneringsmassor från områden som förorenats av den tidigare markägaren. Mudder- massor och avfall från regionala vattenreningsanläggningar är un-

dantagna i Holland. Även i Storbritannien befrias muddennassor från skatt.

I Danmark gäller undantag för alla avfallsslag som inte omfat— tas av kommunens anvisningsplikt. Finland har ett generellt undan- tag för förorenad jord som deponeras.

Hushållsavfall o.dyl.

Avfall från privata hushåll samt avfall från offentlig och kommersi— ell verksamhet som understiger 500 kg per år undantas helt från skatt i Tyskland.

I Holland samlas en organisk fraktion av avfall in för att kom- posteras. Då detta är en behandlingsmetod som förordas framför deponering anser man inte att den skall belastas med skatt. Kom- postfraktioner som måste tillföras en deponi är också skattebefria- de. Insamlat biologiskt avfall som komposteras på deponin slipper skatt äveni Finland. För kompost som tillförs en registreringsplik- tig anläggning för sluttäckning uttas ingen avgift i Danmark under förutsättning att komposten uppfyller de krav som ställs för att den skall kunna användas i jordbruk.

Återvinning

Avfall som återvinns eller återanvänds undantas i Tyskland och Osterrike. Avfall från avsvärtrring av returpapper skattebefrias i Fin- land och i Holland men i Holland bara under en övergångstid på tre år. Motivet för befrielsen är att pappersåtervinningen är önsk— värd och inte skall försvåras med en skatt. Aven avfall från plast- återvinning undantas från skatt i Holland.

2.5. Skattskyldig

Frankrike

Skattskyldig är den som innehar tillståndet att driva anläggningen. För anläggningar som saknar tillstånd är den som slutligen erhåller mottagningsavgiften skattskyldig. Om det inte går att fastställa an- svaret är markägaren skattskyldig. Den som driver en skattepliktig verksamhet skall föra register över de avfall som tas emot med av- seende på vikt, sammansättning, behandling, ursprung, transportör, fordon m.m. Dessutom skall deponiägaren innan han tar ett nytt område i anspråk göra en noggrann beskrivning och kartering av deponiområdet.

Belgien

Skyldig av betala skatt eller avgift är den som utövar deponering och förbränning. Aven de som samlar in avfall i Flandern, för be- handling av avfallet utanför regionen, är avgiftsskyldiga. Denna be- stämmelse har införts för att undvika att avfall transporteras ut från regionen i avsikt att undgå avgiften eller skatten. I Vallonien är hushållen direkt skattskyldiga genom att de måste betala en fast är- lig avfallsskatt.

Österrike

Avgiftsskyldig är den som driver en deponi eller ett lager, som ex— porterar avfall, som har tillstånd att transportera avfall, som fyller ut ojämnheter i landskap med avfall, samt den som organiserar eller upplåter mark för skattepliktig verksamhet.

Övriga länder

I de fem tyska delstaterna anses den vara skattskyldig som produce- rar miljöfarligt och farligt avfall, dvs. sådant avfall som kräver sär- skild övervakning. I Italien är ägaren av deponin eller förbrän- ningsanläggningen skattskyldig. Skyldig att betala avfallsskatt i Finland och Storbritannien är den som utövar deponeringen.

2.6. Nivån3 på skatter och avgifter

Frankrike

Frankrike höjer skatten med 5 kr per år och skattesatsen är f.n. 40 kr per ton. År 1998 skall skatten uppgå till 50 kr per ton för att helt slopas år 2002. Angivna skattenivåer gäller för hushållsavfall. För farligt avfall uttas den dubbla skattesatsen. Den minsta skatt som en avfallsanläggning måste betala är 6 500 kr per år.

Danmark

Danmarks avfallsavgift var inledningsvis 45 kr per ton men höjdes 1990 till 150 kr. 1993 höjdes avgiften för förbränning till 185 kr och för deponering till 225 kr. En ytterligare höjning kommer att ske 1997 då avgiften för deponering höjs till 340 kr och för för—

3 All valutor är omräknade till svenska kronor efter växelkursen i augusti 1996 och belop- pen är avrundade till hela krontal.

bränning utan energiutvinning till 245 kr. För förbränning med energiutvinning skall avgiften ligga kvar på 185 kr.

Tyskland (fem delstater)

Den tyska avgiften på Specialavfall har höjts stegvist och är dif- ferentierad per kategori. Specialavfallen indelas i tre kategorier be- roende på möjligheterna att undvika avfallets uppkomst, att omhän— derta avfallet på ett miljömässigt riktigt sätt och på möjligheten till återanvändning. Avgiften för de tre olika kategorierna är 450 kr, 900 kr respektive 1 350 kr per ton. När avgifterna infördes 1991 var nivåerna 225 kr, 450 kr respektive 675 kr per ton.

Holland

Skattesatsen för avfall som deponeras är 115 kr per ton. För avfall som förs till förbrännning är skatten 0 kr.

Belgien (Flandern och Vallonien)

Avgiften i Flandern är differentierad efter avfallets farlighet och ef- ter hur det behandlas. För farligt avfall som deponeras är avgiften 1400 kr per ton men bara 120 kr per ton om avfallet förbränns med energiutvinning. Hushållsavfall som deponeras belastas med en avgift på 330-350 kr per ton medan avgiften när samma avfall förbränns är 50 kr per ton. Vid införandet 1987 låg avgiften för deponering av hushållsavfall på 10 kr per ton men har därefter stegvist höjts till 330-350 kr per ton.

Avfallsskatten i Vallonien är en kombinerad avfalls- och depo- niskatt. Hushåll av norrnalstorlek måste betala skatt med 220 kr per år men sedan tas ingen skatt ut när hushållens avfall deponeras. Skattesatsen för industrins avfall är mycket hög och uppgår till 1 100 kr/ms. Därutöver beskattas avfall som deponeras enligt en differentierad skala från 2 kr till 200 kr per ton. Förorenade jord- massor beskattas t.ex. med 4 kr per ton och rena jord- och schakt- massor med 2 kr per ton. Avfall från industrier som använder åter- vinningsbart material beskattas med 10 kr per ton.

Italien

I en nationell lag om deponiskatt fastställs de ramar inom vilka skatt får tas ut. Varje region får sedan själv besluta om vilken nivå som skall tillämpas lokalt. För 1996 har följande skattesatser anta- gits i samtliga regioner i Italien: ' Branschspecifikt industriavfall (diff. skatt) 923 kr per ton ' Specialavfall 46 kr per ton ' Hushållsavfall 92 kr per ton

Österrike

Fram till 1997 uttas en differentierad avfallsavgift på 40-100 kr per ton. Efter 1997 planeras avgifterna höjas stegvist till 70-420 kr per ton fram till år 2001.

Storbritannien

Deponiskatten för vanligt avfall är 77 kr per ton och för inert avfall 22 kr per ton.

Finland

Den finska deponiskatten uttas med 130 kr per ton avfall. Anled- ningen till att inte en högre nivå valts motiveras bl.a. med att man bedömer att risken för illegal deponering skulle öka.

2.7. Användning av intäkterna

Frankrike

Skatten går till en fond som används för forskning och utveckling av deponeringsteknik, för investeringar i kommunal avfallshante- ring och för sanering av avslutade deponier och förorenad mark. Fonden tillförs årligen ca 950 mkr. Skatten för farligt avfall läggs i en separat fond som årligen tillförs ca 120 mkr.

Danmark

Intäkterna från avfallsavgiften tillfaller fr.o.m. 1991 staten och medlen är inte reserverade för något särskilt ändamål. Under åren 1987—1990 användes intäkterna för att stimulera forskning och ut- veckling inom renare teknologi och återvinning [m].

Tyskland (fem delstater)

Avgiftsintäktema, som fonderas å delstatsnivå, uppgick t.o.m. 1995 till totalt ca 630 mkr. Medlen återförs till avfallsaktörema genom att de används för att:

. finansiera forskning, utveckling och information om hur mängden Specialavfall kan minska samt hur återvinningen kan förbättras,

. kartlägga och åtgärda miljöskador och miljöhot till följd av Specialavfall och miljöfarliga ämnen.

Holland

Intäkterna från avfallsskatten tillfaller staten och medlen är inte re- serverade för något särskilt ändamål.

Belgien (Flandern och Vallonien)

Intäktema från avfallsavgiftema i Flandern tillförs en fond, som tillsammans med andra miljöavgifter används för att finansiera na- tur- och miljöskyddsåtgärder i regionen.

Avfallsskatteni Vallonien tillfaller en fond för den regionala avfallshanteringen. Medlen används till att höja standarden på de- poniema, främja återvinningen, för att förebygga uppkomsten av avfall, för information, för bättre avfallskontroll m.m.

Italien

Skatten tillfaller den enskilda regionen. 20% skall tillföras en fond för att finansiera miljöskyddsåtgärder, åtgärder för avfallsminime- ring, återvinning av material och energi m.m.

Österrike

Osterrikes avfallsavgift tillförs en fond som används för att finansie- ra återställandet av gamla deponiområden samt för sanering av för- orenad mark. 80% av medlen används för konkreta åtgärder och 20% för kartläggning och riskbedömning.

Storbritannien

Deponiskatten är Storbritanniens första miljöskatt och den ena de- len i ett skatteväxlingssystem som syftar till att den totala skattebör- dan för bl.a. industrierna inte skall öka. Industrier och andra ar— betsgivare kompenseras för sina ökade avfallskostnader genom att arbetsgivaravgiftema samtidigt sänks.

Finland

Årsintäktema från skatten beräknas till ca 350 mkr. De tillfaller staten och är inte reserverade för något särskilt ändamål4.

* Källa: Den finska propositionen om en avfallsskatt RP 48/1996 rd.

2.8. Skattemetod

Frankrike

Skatten baseras på vikt. För att räkna fram den totala skatten får av- drag göras för den mängd avfall som har återvunnits. I Frankrike måste allt Specialavfall stabiliseras före deponering. Skattepliktig vikt på specialavfallet räknas före stabilisering.

Danmark

Registrerade verksamheter skall varje kvartal uppge den mängd av- giftspliktigt avfall som har tillförts verksamheten. Avdrag från vik- ten får göras för det avfall som har forslats bort från anläggningen. Avdrag får inte göras för lakvatten, tillsatsämnen eller ej avgiftsplik- tigt avfall.

Tyskland (fem delstater)

Avgiften räknas fram genom mängduppgifter som avfallsprodu- centen måste lämna till myndigheterna. Med detta underlag fast- ställer myndigheten avfallsavgiften. Avgiften skall betalas in i för- skott med hälften den 1 april och hälften den 1 oktober.

Holland

Beräkningsgrunden för skatteuttaget är avfallets vikt. Om mängden avfall som slutligen läggs på deponin är mindre än den mängd som den skattepliktiga anläggningen har tagit emot, kan verksamhets- utövaren begära att myndigheten fastställer en omräkningstal för aktuellt avfallsslag. Detta tal skall sedan användas för att räkna om tillförd mängd till beskattningsbar mängd.

Belgien (Flandern och Vallonien)

Avgiften i Flandern utgår efter vikt. Den avgiftspliktiga anlägg- ningen skall föra register över mottaget avfall. Anläggningar som tar emot industri- eller hushållsavfall skall vara utrustade med en våg. Redovisning och betalning av avgiften sker kvartalsvis. Det är den Flamländska Avfallsbyrån, som ansvarar för uppbörden av av- giften och kontrollerar efterlevnaden av reglerna.

Avfallsskatten i Vallonien skall redovisas årligen. Den skatt- skyldige skall varje månad rapportera vilket avfall som mottagits vid anläggningen.

Italien

Uppbördsmyndighet är regionen. Redovisning skall ske för kvartal. Skattepliktigt belopp grundas på den kvantitet och typ av avfall som framgår av ett lastnings- och lossningsregister. Skatten skall betalas in månaden efter det kvartal då avfallet deponerades.

Österrike

Den avgiftsskyldige har registrerings- och redovisningsskyldighet gentemot tillsynsmyndigheten vad avser deponityp, avfallsslag, av- giftsnivå och avfallsmängd (vikt). Avgiften beräknas av den avgifts— skyldige och skall betalas in kvartalsvis i efterskott till den lokala Skattemyndigheten.

Finland

Skatten betalas kvartalsvis på basis av den mängd avfall som förts till deponin med avdrag för den mängd avfall som förts bort däri- från. Den skattskyldiga skall föra sådan bokföring som krävs för att kontroll och tillsyn skall kunna utföras.

3. Förslag till skatt på avfall som deponeras

3.1. Skattesats

3.1.1. Förslag

Utredningen föreslår att skattesatsen sätts till 250 kr per ton fr.o.m. lagens ikraftträdande, dvs. enligt förslaget den 1 januari 1998. Va— let av skattesats har gjorts med utgångspunkt i att skatten, i kombi- nation med övriga styrmedel, skall leda till att deponeringen i stort sett halveras inom 8-10 år. Som tidigare redovisats (avsnitt 1.3.1) ansåg Avfallskatteutredningen att en skattesats på drygt 200 kr fordrades för att uppnå en sådan effekt.

Nuvarande kostnad för deponering varierar avsevärt från an- läggning till anläggning. Den kan som ett genomsnitt för landet, med nu gällande miljöskyddskrav, uppskattas till ca 200 kr per ton varav ca 120 kr utgör den fasta kostnadsdelen och ca 80 kr är rör- lig. Inom 5-8 år har förutsätmingama för deponering påverkats av en rad faktorer. Den deponerade mängden avfall kommer, enligt prognoserna, att i stort ha halverats. De viktigaste kostnadspåver- kande faktorerna bedömer utredningen vara de skärpta kraven på miljöskyddsåtgärder till följd av Naturvårdsverkets förslag till All- männa råd för deponering samt den skatt som nu föreslås.

Trots en halverad deponering till år 2005 (om prognosen upp- fylls), kommer kostnaden för deponering att öka. Kostnaden per deponerat ton bedöms komma att mer än tredubblas. För att när- mare belysa kostnadsutvecklingen har utredningen tagit fram ett räkneexempel som visar kostnadsutvecklingen för en tänkt modell- deponi. Deponin antas i utgångsläget deponera 50 000 ton per år. Den fasta kostnaden uppgår till 120 kr per ton och den rörliga till 80 kr per ton. Totalt således 200 kr per ton. En skatt på 250 kr per ton kommer också att leda till kostnader för avfallsminskande åt- gärder. Mängden avfall som deponeras antas dessutom minska till 40000 ton 1998 och till 25 000 ton år 2005. Detta innebär att kostnaden kommer att öka från ca 10 mkr i utgångsläget till ca 19 mkr 1998 när skatten har införts. Fram till år 2005 minskar sedan

kostnaden till ca 15 mkr. Kostnaden per ton deponerat avfall ökar således från ca 200 kr till ca 620 kr (inkl. skatten). I analysen har inte tagits med investeringskostnader i syfte att minska mängden avfall som går till deponering. Det kan gälla kostnader för att sorte— ra, lagra, kompostera, flisa m.m.

Utredningen bedömer således att kostnaden för deponering per ton avfall kommer att öka från idag ca 200 kr till 600 - 700 kr per ton för företagen och till ca 800 kr per ton för hushållen för vilka även moms tillkommer. Utredningen anser det sannolikt att en kostnad på den nivån kommer att innebära en kraftfull styrning från deponering mot ökad återvinning och ökat energiutnyttjande. l förslaget till en skattesats på 250 kr per ton deponerat avfall har utredningen vägt in de totala kostnadsökningama för deponering.

3.1.2. Skattesatser internationellt

Utredningen har uppdragit åt Renhållningsverksföreningen (RVF) att jämföra avfallsskatter i olika länder i Europa. Rapporten - De- poniskatti internationell jämförelse - sammanfattas i kapitel 2 och redovisas i sin helhet i bilaga 2. Utredningen har inte, utöver RVF:s översiktliga sammanställning, haft möjlighet att närmare analysera de olika ländernas avfallsskatter. I många fall har utredningsarbete pågått parallth med den svenska utredningen. Så har t.ex. varit fal- let i Norge och Finland. Det är främst förhållandena i Danmark som kunnat studeras närmare. Danmark är också det enda landet i Europa som har en längre tids erfarenheter av avfallsskatt.

Danmark införde 1987 en deponiavgift på motsvarande 45 svenska kronor. I samband med att avgiftsbasen breddades 1990, höjdes den till motsvarande 150 svenska kronor för både förbrän- ning och deponering. År 1993 ändrades avgiften igen och styr— ningen av avfallet markerades tydligare. Avgiften för förbränning sattes till motsvarande 185 svenska kronor och för deponering till motsvarande 225 svenska kronor. En ytterligare differentiering av avgiften kommer att träda i kraft den 1 januari 1997. Avgifterna blir då för avfall som förbränns i en anläggning med kombinerad värme- och elproduktion motsvarande 185 svenska kronor och för avfall som förbränns i annan förbränningsanläggning motsvarande 245 svenska kronor. Avfall som deponeras kommer att beskattas med motsvarande 340 svenska kronor per ton.

Avfallsavgiftens direkt styrande effekt har främst märkts på slagg från förbränningsanläggningar, på bygg- och rivnin savfall samt på branschspecifikt avfall från t.ex. gjuteriindustrin. tervin- ningen av bygg- och rivningsavfall uppges ha ökat från ca 10% (1986/1987) till ca 60% (1992). Förutom de signifikanta effektema på branschspecifikt industriavfall, anses avfallsavgiften ha haft en

allmänt avfallsbegränsande effekt, genom att peka ut avfalls- produktion som ett oönskat beteende.

För hushållsavfall anses avfallsavgiften ha medverkat till att upprätthålla återvinningen av papper, trots fallande marknadspriser. En i övrigt ökad återvinning och kompostering av hushållsavfall tillskrivs dock andra finansiella åtgärder än avgiften i sig, t.ex. dif- ferentierade och viktrelaterade taxor. Effekterna av dessa åtgärder, i kombination med utbyggd källsortering, har dock förstärkts av av- fallsavgiften. Det konstateras att en avfallsavgifti sig inte har någon påtaglig styreffekt på de enskilda hushållen, så länge den inte kom- bineras med andra åtgärder som ger hushållen realistiska möjlig- heter att undgå avgiften.

3.1.3. Rapport från Renhållningsverksföreningen

Utredningen har även tagit del av Renhållningsverksföreningens rapport Svensk avfallshantering fram till år 2000 eller strax därefter (RVF 1995 :13). RVF bedömer i sin rapport att deponering av kon- ventionella avfall kommer att minska med 37% till 2000/05 vid en skatt på 200 kr per ton om skatten kombineras med producentan- svar, deponidirektiv m.fl. styrmedel. Deponeringen av hushållsav- fall bedöms minska med 42%.

3.1.4. Systemstudier med MIMES/W aste modellen

Slutsatser i studien

Utredningen har uppdragit åt Profu att genomföra en studie av ef- fekten på deponering vid olika skattenivåer. Profu har inkommit med rapporten Deponiskatt som styrmedel i avfallssystemet (bil. 3). Profu kommer fram till slutsatsen att det krävs en skattenivå på när- mare 400 kr för att uppnå en deponireduktion på 45-70%. Detta gäller i de två kommuner i studien där deponering är den huvud- sakliga slutbehandlingen. Askor och slam som är mängdmässigt stora avfallsslag omfattas dock inte av studien.

Studien omfattar Göteborg, Jönköping och Kalmar. Dessa kommuner har valts dels därför att de tidigare studerats med dator- modellen och befintliga databaser därmed finns färdiga, dels därför att de ansågs representera tre intressanta typfall. De två huvud- frågorna i projektet har varit vilka skattenivåer som krävs för att det skall vara kosmadseffektivt att genomföra deponireducerande åt- gärder och vilka avfallsmängder dessa åtgärder kan styra bort från deponin. Tre skattenivåer och tre avfallsslag studeras i systemstudi-

en. Skattenivåema ligger på 0200 kr, 200—400 kr och 400-600 kr. Avfallen utgörs av hushålls-, bygg-, rivnings-, och ej bransch- specifikt industriavfall. Slam från kommunal och industriell av- loppsrening samt askor från energiutvinning hanteras inte av dator- modellen. Resultaten sammanställs i tabell 3:1. Av tabellen framgår att Skattenivåema får mycket olika effekter på deponibehovet i de tre kommunerna. De slutsatser som Profu drar av resultaten är:

1. En skatt på 200 kr har en relativt liten styreffekt för att al- ternativ behandling skall bli lönsam. Resultatet visar en minsk- ning på 0-20%. De åtgärder som blir kostnadseffektiva är ef- fektiviseringar i sorteringen av bygg-, rivnings- och industri- avfall. För Kalrnarregionen med ny förbränningsanläggning uppnås klart högre reduktion eller 70% (förutsättningama i Kalmarregionen är dock inte typiska för Sverige).

2. Vid en skatt på 400 kr är det kostnadseffektivt att genomföra merparten av de åtgärder som studerats i projektet. I grova drag ger skattenivån en deponireduktion på 50% i kommuner utan förbränning. De åtgärder som genomförs är export till andra kommuner av brännbart avfall, central kompostering, utbyggd sortering av bygg-, rivnings- och industriavfall.

3. För en skatt på 600 kr har inga ytterligare åtgärder identifierats som är lönsamma.

Tab. 3:1 Kostnadseffektiv deponireduktion av hushålls-, bygg-, rivnings- och ej branschspecifikt industriavfall vid olika skattesatser

__

Kommun som medverkat Deponireduktion vid olika skattenivå i kronor per ton i systemstudien 0-200 kr 200—400 kr 400-600 kr ___—_ Göteborg 20% 20% > 20% Jönköping ( S% 45% > 40% Kalmar (kommunlösning) 0% 60% > 60% Kalmar (regionlösning) 70% 70% > 70% ___. Källa: [o] Anm: Slam, slagg och askor ingår inte. Skattens effekt på företagens vilja att i ökad grad källsorterar sitt avfall har inte kunnat beräknas.

I Göteborg, som genom Göteborgs Renhållnings AB (GRAAB) har tillgång till ett modernt avfallsbaserat kraftvärmeverk och där- för har ett lågt deponibehov uppnås ytterligare 20% deponireduk— tion (främst av grus och obrännbara material) redan vid en skatt på ca 100 kr. För att uppnå större reduktion krävs en skatt i intervallet 400—600 kr. I Jönköping där deponering är den huvudsakliga slut- behandlingen uppnås en mer påtaglig reduktion av deponibehovet först vid en skatt på närmare 400 kr. Vid denna nivå blir det lön- samt att lämna avfallsbränsle till regionala energianläggningar och att införa längre gående källsortering och biologisk behandling av hushållsavfall. I Kalmar har två fall studerats. Det ena fallet, där

kommunen främst ser till sin egen lokala avfallslösning, ger unge- fär samma utfall som i Jönköping. Det andra fallet utgår från att Kalmar är navet i en regional avfallslösning och uppför ett kraft— värmeverk för 80 000 årston. I detta senare fall visar datorrnodellen på styrning redan vid en skatt på 200 kr. I rapporten framförs dock viss reservation för att kommunens kalkyler för förbränningen kan vara för optimistiska.

Utredningens kommentarer

Datonnodellens resultat i Göteborg verkar sannolikt. En större de- ponireduktion borde dock vara ett mer prioriterat kommunalt mål med tanke på GRAAB-regionens stora svårigheter att finna mark- ytor för nya avfallsupplag. I Jönköping finns tillgång till stora de- ponivolymer. Det förefaller dock mer sannolikt att en kommun väljer att investerai egna åtgärder snarare än att betala en årlig av- fallsskatt på 10-15 mkr. I fallet där Kalmar enbart löser sina egna avfallsproblem blir frågeställningen likartad med den i Jönköping.

I rapporten understryks emellertid att utfallet är modellresultat som endast visar hur en kommunal avfallsaktör kommer att agera på främst ”hårda” styrfaktorer såsom teknik och ekonomi. Det är utifrån dessa faktorer som datorrnodellen är programmerad att fin- na de mest kostnadseffektiva lösningarna. Modellen kan sålunda inte beakta en avfallsskatts generella effekt på beteendet hos poli- tiker, hushåll, företag m.fl. som även väger in ”mjuka” faktorer i sitt beslutsunderlag.

3 .2 Genomförande

Utredningen föreslår att skattesatsen sätts till 250 kr per ton depo- nerat avfall. Utredningen föreslår inte någon differentiering mellan olika typer av avfall.

Utredningen har analyserat ett stegvist införande med en suc- cessivt höjd skattesats. Avfallsskatten skulle i det alternativet inledas år 1998 på nivån 60 kr för att från 2001 höjas till 250 kr. De motiv som utredningen fann för att börja på en låg skattenivå var att det skulle ge avfallsaktörema en relativt lång förberedelse- och om- ställningstid för att vidta åtgärder för att minska deponeringen. För- delen med detta skulle vara att en i förväg aviserad skattesats skulle ge avfallsaktörema en känd (skatte)kostnad som skulle kunna vägas mot investeringskostnader för att undvika deponering och därmed även deponiskatt. En stegvist införd avfallsskatt skulle också mildra effekten av skatten på det branschspecifika avfallet. Den skulle ock- så minska risken för ökad illegal deponering. Nackdelarna skulle

vara att incitamenten för att vidta åtgärder för att minska depone— ringen kraftigt skulle minska. Utredningen anser dock att skatten bör införas med 250 kr fr.o.m. 1998. Det viktigaste motivet för detta är att ge avfallsaktörema ett så starkt incitament som möjligt för att påskynda sina åtgärder att minska mängden avfall som de- poneras. Utredningen anser att det redan i nuläget finns insikt om den kommande utvecklingen hos avfallsaktörema för att kunna planera för och vidta åtgärder i syfte att anpassa sig till denna. Dessutom återstår tiden fram till 1998 för att genomföra lämpliga åtgärder.

Tidigare skatteutredningar, uttalanden från statsmakterna rö- rande avfallskatt, Deponiskatteutredningens direktiv m.m. har redan påverkat utvecklingen. Denna utredning har t.ex. öppet diskuterat en skattesats på mellan 200 till 600 kr per ton och en mycket stor del av aktörerna inom avfallsområdet har haft möjlighet att ta del av förslagen och även beretts möjligheter att inlämna synpunkter. Det torde därför idag vara få inom avfallsområdet som inte känner till statsmakternas prioriteringar och intentioner inom avfallsområdet. Eftersom det enligt utredningen krävs en skattenivå på 250 kr per ton för att syftet med skatten skall uppnås finns det inte någon an— ledning att inleda på en lägre nivå. En lägre nivå skulle tvärtom kunna leda till att aktörerna misstolkar statsmakternas budskap med skatten. Men den största nackdelen med en låg skattesats är att drivkraften i arbetet med att öka återvinningen och minska depone— ringen uteblir. Det riskerar att försena utvecklingen mot minskad deponering.

Utredningen anser inte heller att det går att dra allt för långtgå— ende slutsatser i jämförelser med Danmark eftersom det inte fanns några internationella erfarenheter av deponiskatt när Danmark in- förde skatten. Att Danmark höjt skatten till 330 kr talar däremot för att den svenska deponiskatten bör ligga på en motsvarande nivå.

3.3. Skattepliktig anläggning och skatt- skyldig

Samtliga anläggningar som är avsedda för deponering av avfall bör omfattas av skatteplikten enligt lagen om skatt på avfall och skyl- digheten att betala avfallsskatt bör knytas till tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen. Detta innebär således att skatt skall betalas även när avfall förs till en anläggning som inte innehar sådant tillstånd. Skattepliktig anläggning är en anläggning som med stöd av bestämmelser i miljöskyddslagen (19691387) har tillstånd att ta emot miljöfarligt avfall, eller annat avfall än miljöfarligt avfall om mängden avfall överstiger 50 ton per år. Motsvarande gäller om

tillstånd saknas och avsikten är att avfall i den omfattning som nyss nämnts skall tas emot på anläggningen. Skatteplikten beräknas om— fatta totalt ca 720 anläggningar, varav ca 300 deponier för konven- tionella avfall, ca 300 deponier för branschspecifikt industriavfall samt ca 120 s.k. slamtippar. Antalet bygg- och schaktmassetippar som kan vara skattepliktiga är inte känt.

Anläggningar på vilka deponeras enbart jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten omfattas inte av skatteplikt. Anläggningar på vilka deponeras enbart gråberg eller avfallssand från tillverknings- processeni gruvindustriell verksamhet omfattas inte heller av skat- teplikt. Anläggningar som tar emot och deponerar mindre än 50 ton per år kommer inte att ingå i skattebasen då 50 ton är gränsen för när en deponi skall prövas enligt miljöskyddslagen. Det kan gälla ett 100-tal upplag som sammanlagt deponerar ca 5 000 ton per år eller 0,5-1 promille av allt avfall som deponeras. Någon mängdgräns finns dock inte för anläggningar för deponering av miljöfarligt avfall. Skatteplikt enligt den föreslagna lagen om skatt på avfall gäller därför alla sådana anläggningar.

Skyldig att betala avfallsskatt (skattskyldig) är den som ansva- rar för verksamheten på en skattepliktig anläggning.

3.4. Skattemetod

3.4.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen ta fram ett konkret förslag till en skatt som syftar till att minska mängden avfall som deponeras. Skatten skall vara enkel att tillämpa och de administrativa kostna- derna måste så långt som möjligt hållas nere. Vid utformningen av skattemetoden, dvs. det regelsystem som skall styra hur skatten be- räknas och redovisas, har utredningen övervägt två olika modeller.

Det ena modellen bygger på att skatten tas ut som en nettode- poniskatt. Nettodeponiskatt innebär i princip att allt avfall och öv— rigt material som tillförs en skattepliktig anläggning beskattas. Skattskyldigheten inträder vid den tidpunkt då det skattepliktiga materialet förs in till anläggningen. För avfall och övrigt material som förs ut från anläggningen medges avdrag.

Den andra modellen som övervägts är en slutdeponiskatt. Slut— deponiskatt innebär i princip att enbart avfall och övrigt material som deponeras beskattas. Skattskyldigheten inträder alltså då det skattepliktiga materialet deponeras. Skatt tas inte ut på avfall och övrigt material som tas in på anläggningen för behandling och se—

dan åter förs ut. Någon återbetalning medges inte av skatt för avfall och övrigt material som transporteras ut från deponin.

Båda modellerna har för- och nackdelar, men utredningen har bedömt att en modell med nettodeponiskatt, kombinerat med vissa möjligheter till skattebefrielse, bäst tillgodoser syftet med skatten. Motiven för utredningens ställningstagande utvecklas nedan.

3.4.2. Val av Skattemetod internationellt

Som inledningsvis nämnts är det svårt att jämföra hur avfallsskatte- systemet utformats i olika länder. Det finns stora skillnader vad det gäller vad som beskattas och vad som är undantaget, skattenivån etc.

När det gäller skattemetoden så har t.ex. Frankrike, Finland och Damnark valt någon typ av nettodeponiskatt, vilket alltså inne- bär att avdrag för utfört avfall eller övrigt material medges. Det finns även system där skatten tas ut direkt av avfallsproducenten (Osterrike, tysk delstatsnivå) och system med slutdeponiskatt med omprövningsmöjligheter (Nederländerna). Belgien och Italien har en form av slutdeponiskatt. Utredningen har i första hand närmare tagit del av de danska erfarenhetema.

3.4.3. Motiv för val av nettodeponiskatt

Skatt skall i princip bara erläggas för avfall som deponeras. Vid så gott som samtliga industriavfallsupplag och hälften av upplagen för konventionellt avfall sker idag ingen annan hantering av avfall än deponering. Vid övriga upplag förekommer även annan verksam- het än deponering, men verksamheten är volymmässigt liten. Detta innebär att en mycket liten del av det som förs in på anläggning- arna också förs ut därifrån. Enligt RVF fördes ca 7 % av invägd mängd ut från upplagen i förädlad form under 1994 när det gäller konventionellt avfall. Procenttalet för branschspecifikt avfall är okänt men bedöms också vara litet. Aven om mängden utfört för- ädlat material torde öka i framtiden är det mest rationella från skattesynpunkt ändock att jämställa införd mängd med skattepliktig mängd.

Ett syfte med en deponiskatt är emellertid att den skall stimule- ra till att avfallets material- och energiinnehåll utnyttjas i stället för att avfallet deponeras. Avfall till anläggningar för förbränning eller biologisk behandling (rötning, kompostering) bör därför inte om- fattas av skatt. Sådana anläggningar prövas inte heller som depone- ringsanläggningar enligt miljöskyddslagen.

I enstaka fall, när en behandlingsanläggning är lokaliserad i di- rekt anslutning till en deponeringsanläggning och därtill har sam- ma huvudman, kan dock miljötillståndet omfatta hela verksamhe- ten. Dessutom utnyttjas normalt samma införselvåg. I dessa fall bör verksamhetsutövaren hos tillståndsmyndigheten kunna begära att det för behandlingsverksamheten utfärdas ett separat tillstånd. Detta bör, anser utredningen, kunna ske på ett enkelt sätt. Att vid inväg- ningen skilja vilka avfall som skall föras till respektive anläggning torde inte vara något problem, eftersom detta ändå krävs från debi- teringssynpunkt. I och med att skyldigheten att betala avfallskatt di- rekt knyts till tillståndsplikt för deponering, innebär en delning av miljötillståndet att avfallsskatt inte skall betalas för material som förs till en anläggning där enligt miljötillståndet enbart annan verk- samhet än deponering bedrivs.

Under senare år har det blivit allt vanligare att vid deponerings- anläggningama, inom ramen för tillståndet, kompostera park- och trädgårdsavfall. Detta bör inte motverkas. Genom avfallsskatten belastas dock denna behandling med en skatt som inte helt kan återfås då komposten förs ut från__ anläggningen, eftersom vikten har minskat genom behandlingen. Aven i dessa fall bör, genom en enkel prövning, verksamheten kunna få ett särskilt tillstånd enligt den särskilda punkt som finns i bilagan till miljöskyddsförord- ningen. Detta torde dock förutsätta att komposteringen sker på en yta väl avgränsad från övrig verksamhet på anläggningen samt att endast väl definierade och i tillståndet specificerade avfall förs till denna yta.

Det har till utredningen framförts farhågor om att sorterings- verksarnhet och tillfällig uppläggning av avfall i mellanlager på andra platser än i anslutning till deponeringsanläggningen gynnas genom en s.k. nettodeponiskatt eftersom dessa fristående anlägg- ningar inte skulle bli skattepliktiga. Det är utredningens uppfatt- ning att sorteringsåtgärder, helst redan vid källan, bör stimuleras. Omfattningen och typen av sortering vid dessa anläggningar bedö- mer utredningen nonnalt inte utgör ett hot mot sorteringen vid de- poniema. Vid de deponier där det bedrivs en omfattande sorte- ringsverksamhet finns möjligheter att på samma sätt som för kom- posteringen av park- och trädgårdsavfall, med hänvisning till miljö- skyddsförordningen, särskilt tillståndspröva denna del av verksam- heten. Detta torde dock förutsätta att verksamheten är så välordnad och avgränsad att tillståndsmyndigheten bedömer att oklarheter, t.ex. ifråga om tillsyn, inte kan uppkomma.

En plats som permanent används för tillfällig lagring av avfall eller annat material skall enligt miljöskyddsförordningen tillstånds- prövas som upplag (deponi). Omsättningstiden för avfallet eller materialet i mellanlager saknar alltså betydelse. Mellanlagring järn- ställs således, inom ramen för tillståndsgivningen med stöd av mil- jöskyddslagstiftningen, med deponering. Detta innebär att avfall som förs till mellanlagring på en sådan anläggning skall beskattas.

En skatt skapar en drivkraft för att utnyttja avfallet eller materialet så att detta, vilket ofta sker idag, inte blir liggande för gott.

Modellen med slutdeponiskatt medför flera problem. Det krävs bl.a. att det finns en av beskattningsmyndigheten godkänd avgräns- ning av en väldefinierad yta på vilken deponering skall ske. Det fordrar vidare att all annan hantering än deponering sker utanför deponiytan. Dettai sin tur leder till att ytor som är väl lämpade för t.ex. efterkompostering av kompost, nedbrytning av oljeskadade jordmassor, balning av avfall för vidare befordran till värmeverk m.fl. aktiviteter, inte kan användas för sådana ändamål. Vidare måste en tidsgräns bestämmas för hur länge ett skattefritt material skall få lagras inom ett upplagsområde innan materialet från skatte- synpunkt skall betraktas som skattepliktigt avfall.

En slutdeponiskatt medför således, enligt utredningens bedöm- ning, omedelbara praktiska konsekvenser för anläggningarna i form av iordningställande av slutdeponiytor, uppmätning av dessa och utveckling av redovisningssystem som kan godtas från tillsyns- och skattekontrollsynpunkt. Från tillsynsmyndighetemas och be- skattningsmyndighetens sida krävs en omfattande kontroll, fram- förallt när det gäller förekomsten av mellanlager.

Med hänsyn till att skatten skall vara enkel att tillämpa och att de administrativa kosmadema så långt möjligt skall hållas nere be- dömer utredningen att nettodeponiskattemodellen är att föredra. Det föreslagna systemet blir administrativt enkelt. För varje bestämd period redovisas invägd mängd material (avfall, returprodukter, naturmaterial m.m.) och utvägd mängd (returprodukter, produkter, varor, material m.m.). Skillnaden mellan mängderna utgör, med avdrag för de mängder som härrör från i lagen särskilt angivna Skattebefriade avfallsslag, den mängd som skall beskattas.

Kalendennånad äridag regelmässigt redovisningsperiod för de olika punktskattema. Aven om skatten får ses som ett viktigt styr- medel i syfte att åstadkomma en snabbare genomströmning genom anläggningen av avfall som återvinns, är det uppenbart att många deponiägare skulle drabbas av en betydande ekonomisk belastning om kalendermånad skulle väljas som redovisningsperiod. Skäl finns därför att - i likhet med vad som skett i bl.a. Danmark och Finland - välja en längre redovisningsperiod. Utredningen anser att kalen- derkvartal är en lämplig period.

För punktskattema gäller vidare att om avdragen för en redo— visningsperiod överstiger skattens bruttobelopp för perioden skall det överskjutande beloppet utbetalas till den skattskyldige. Utan un- dantag skulle denna princip medföra att en skattskyldig som under en redovisningsperiod för ut mer material än som kommer in skulle kunna få pengar utbetalade till sig. Med tanke på den stora mängd material som redan finns på anläggningarna har utredningen be- dömt att det föreligger viss risk för utförsel av obeskattat material efter lagens ikraftträdande i svårkontrollerbar omfattning. Mot den bakgrunden är det olämpligt att ovan angivna princip tillämpas vad

gäller avfallsskatten. I stället föreslås en regel som innebär att, i de fall utförd mängd överstiger tillförd, överskjutande skattebelopp får utnyttjas i senare redovisningsperioder. Av kontrollskäl begränsas dock avdragsrätten till perioderna under innevarande och närmast efterföljande kalenderår.

Utredningen anser sammanfattningsvis att en nettodeponiskatt innebär:

. goda kontrollförutsättningar för myndigheterna. . enkel administration hos såväl tillsyns- och beskattningsmyn- digheter som verksamhetsutövare. ' hög kostnadseffektivitet. Vid en slutdeponiskatt är det nödvän- digt att inom anläggningsområdet särskilja en eller flera be- stämda deponeringsytor som skall vara skattepliktiga. Detta in- nebär omfattande administration för såväl anläggningsinneha- varen som myndigheterna. . stimulans till att källsortering i bostadsområden, affärer, indust- rier m.m. effektiviseras och införs där den idag inte förekom- mer. Detta gynnar i sin tur uppkomsten av rena fraktioner, vil- ket främjar möjligheterna till avsättning. . inget behov att bestämma maximitider för lagring av obeskattat material vilket blir nödvändigt vid slutdeponiskatt. . stimulans till att bättre utnyttja restproduktema. Om materialet blir kvar inom anläggningen längre tid än redovisningspe- rioden skapas incitament för både den som lämnar och den som tar emot avfallet att nyttiggöra så mycket som möjligt av det så snabbt som möjligt.

3 .5 Skattebefrielse

3.5.1. Förslag till skattebefrielse

Allt material som förs in till en anläggning, för vilken tillstånd finns för deponering av avfall, är skattepliktigt och skall redovisas i den skattskyldiges deklaration. Undantag från skatteplikt gäller endast material som skall användas för driften av anläggningen.

Syftet med skatten är att endast avfall som slutdeponeras skall belastas med skatt. Detta åstadkoms genom att den skattskyldige i sin deklaration får göra avdrag för skatt på material som förts ut från anläggningen. Skatten skall således styra mot minskad depo-

nering. Enligt vad som framkommit under utredningens arbete finns under överskådlig tid inga miljömässigt acceptabla alternativ till deponering för vissa avfall. Utredningen anser därför att dessa avfall t.v. bör skattebefrias. Vad gäller flera av avfallen torde det vi- dare också saknas möjligheter att minska mängden genom rea- listiska processförändringar, val av råvara eller liknande åtgärder. Det är angeläget att kontinuerligt följa utvecklingen.

Skattebefrielse som berör industrin faller under EU:s stats- stödsregler. För att kunna godkännas måste undantagen kunna mo- tiveras med miljöskäl samt vara temporära och/eller degressiva. Vi- dare måste undantagsreglema grundas på objektiva och på förhand fastställda kriterier.

Skattebefrielse kan uppnås antingen genom att vissa material undantas helt från skatteplikt, vilket innebär att materialmängden inte skall redovisas i deklarationen, eller genom att avdrag får göras för skatt på vissa typer av avfall och övrigt material som förts in till anläggningen. Endast för sådant material som har beskattats med- ges avdrag. Något avdrag för material som finns på anläggningen redan innan lagstiftningen träder i kraft medges således inte. Mate- rial som undantagits från beskattning ger naturligtvis inte heller möjlighet till avdrag. Skattebefrielse föreslås för följande typer av avfall och material:

. gråberg, . jord, sten, grus, lera, skiffer eller kalksten, . avfallssand från tillverkningsprocessen i gruvindustriell verk- samhet.

. avfall eller annat material som förts ut från anläggningen, dock inte lakvatten och gas,

' material och avfall som använts för nödvändiga konstruktions- arbeten på anläggningen, för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller använts för driften av anläggningen. Hämn- der bör kunna falla exempelvis: . cefyll och betonit för tätning,

' matjord och bark för sluttäckning, släntbeklädnad, plante- rings- och vegetationsytor, . schaktmassor, tegel- och betongkross samt slaggrus som använts för att i enlighet med konstruktionsritningama bygga permanenta vägar, vallar och ledningar m.m. inom anläggningen.

Skattebefrielse för avfall enligt de första tre punkterna uppnås genom att ett undantag från lagens tillämpningsområde görs för anläggningar där enbart dessa avfall deponeras. Aven material som

används för driften av anläggningen är undantaget från lagens tillämpningsområde.

Skattefrihet i övrigt erhålls genom avdrag. Avdrag får dock inte göras för skatt på avfall eller annat material som är avsett att användas för mellan- eller arbetstäckning. Skattebefrielse föreslås för följande typer av avfall genom avdrag i deklarationen: . förorenad jord från marksanering,

' asbest,

. muddennassor från sanering av vattensystem, . grönlutslam från kausticeringsprocesser, . slam från kemiska processer som avser framställning av dikal- ciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat, '

. kalciumfluoridslam från kemiska processer som avser fram- ställning av aluminiumfluorid,

' slagger från metallurgiska processer, . gjuterisand, . returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av re- turpapper, . fluorhaltigt slam och jämhaltigt stoft från tillverkning av järn- malrnspellets.

Förutsättningama för skattebefrielse bör vara föremål för kon- tinuerlig omprövning. När det gäller förorenad jord från mark- sanering och gjuterisand anser utredningen att skattebefrielsen bör kunna upphöra senast år 2002.

Den som driver en skattepliktig anläggning bör, om Natur- vårdsverkets förslag i Aktionsplan Avfall genomförs, kunna redovi- sa kompletta material(avfalls)balanser, vilka blir värdefulla och nödvändiga att tillgå i samband med att avdragsrätten omprövas. Regler och kriterier för ovanstående fall av skattebefrielse utgår från miljömässiga motiv och är dessutom temporära genom att rät- ten till befrielse omprövas kontinuerligt. Reglerna bedöms därför inte komma i konflikt med EU:s statsstödsregler.

3.5.2. Motiv

Gråberg

Med gråberg avses bergrester från gruvbrytning. Det kan vara allt från rent bergmaterial till material som innehåller så låga mineral- halter att det inte är lönsamt att utvinna dessa. Det finns endast obe-

tydliga möjligheter att utnyttja detta material. Till allt övervägande del måste materialet därför deponeras. Eftersom en avfallsskatt där- för inte har någon styrande effekt i detta fall, bör skatt inte tas ut på gråberg. Det rör sig om mycket stora mängder gråberg som årligen deponeras. Deponeringen skeri princip uteslutande i anslutning till gruvorna. Med hänsyn till administrativa skäl och kostnadsaspek- tema är det omotiverat att föra in hanteringen av gråberg i skattesy- stemet. Utredningen föreslår därför att de anläggningar där endast gråberg deponeras inte skall omfattas av skatteplikt.

Jord, sten, grus, lera, skiner och kalksten

I princip rena naturmaterial av jord, sten, grus, lera, skiffer och kalksten, som uppstår vid bl.a. schaktning för anläggningsarbeten och som av olika skäl, t.ex. olämpliga tekniska egenskaper, inte kan umyttjas, läggs idag på särskilda upplag. Det förekommer också vid industriell verksamhet, i synnerhet inom mineral- samt jord- och stenvaruindustrin, att i princip rena avfall från produktionen åter- förs till de täkter varifrån de utvunnits eller till separata deponier som mottar endast dessa avfall.

Dessa avfallsslag läggs huvudsakligen upp separat på så kallade schaktmassetippar. Ett sådant omhändertagande är det lämpligaste från miljösynpunkt och anläggningar där enbart sådana massor läggs upp bör därför undantas från skatteplikt.

Avfallssand

Mängden avfallssand som uppstår ökar i takt med att gruvindustrin utvecklar mer rationella metoder som gör det möjligt att utvinna malm även ur fyndigheter med låga malmhalter. Därmed bildas större rester från anrikningen men samtidigt uppnås en bättre hus- hållning med tillgängliga naturresurser.

Deponeringen av avfallssand från underjordsbrytning begrän- sas genom att grövre sand återförs till gruvschakten, vilken möjlig- het utnyttjas fullt ut. Den större sandmängden uppstår vid dagbrott och denna sand måste deponeras. Deponeringen måste ske på ett från miljösynpunkt säkert sätt så att de metaller som finns kvar i sanden efter anrikningen inte lakas ut i naturmiljön.

Möjligheten att vid nuvarande malmbryming ytterligare mins— ka på volymen avfallssand syns inte åtkomlig inorn nu överblickbar tid. Enda rimliga sättet från miljöskyddssynpunkt att ta hand om överbliven avfallssand är deponering. En skatt kommer därigenom inte att få någon styrande effekt på deponeringen av avfallssand från oxid- och sulfidmalmsframställning. Avfallssand föreslås där- för bli skattebefriat.

Administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl gör, i likhet med vad som är fallet för gråberg, att det är omotiverat att föra in hanteringen av avfallssand i skattesystemet. Utredningen föreslår

därför att de anläggningar där enbart avfallssand deponeras inte skall omfattas av skatteplikt.

Drijimaterial

På avfallsanläggningama används material för drift och underhåll av byggnader, fordon och arbetsredskap. Vidare behövs drivmedel, kontorsutrustning och annat förbrukningsmaterial. Dessa är nöd- vändiga för den dagliga driften av anläggningen och bör inte be- läggas med skatt.

Material och argfallför konstruktion m.m.

Avfallsupplag behöver successivt avslutas och därvid påföras en topptätning för att minska vatten- och gastransporten till och från avfallet, och därmed minska risken för oacceptabel miljöpåverkan. Denna topptätning behöver vara beständig, vilket fordrar att tätskik- tet skyddas mot uttorkning, rotpenetration, sönderfrysning m.m. Vidare bör möjligheter till god växtetablering skapas. En slut— täckning kan därför behöva bestå av flera delskikt, såsom tätskikt, dräneringsskikt och skyddsskikt, med olika kvalitetskrav. Med hän- syn till nämnda kvalitetskrav kan inte vilka täckmaterial som helst accepteras.

Definitionsmässigt är sluttäckningen alltså den avslutande täck- ningsåtgärd, som krävs för att deponin skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar samt för att den skall kunna anpassas till det om- givande landskapet och för den framtida markanvändning som pla- nerats. Dessa material bör inte beskattas eftersom de t.o.m. utgör en kostnad för deponiägaren.

Aven vissa avfallsslag bör utifrån dagens kunskap bli aktuella för skattefrihet. Det gäller avfall som används för sluttäckning, släntbeklädnad, planterings- och vegetationsytor. Det gäller vidare avfall som används för att bygga permanenta vägar, vallar och led- ningar m.m. inom deponianläggningen och avfall som används för att stabilisera och solidifrera avfall som deponeras.

Mellantäckning (arbetstäckning) sker i princip dagligen på upplag där hushållsavfall deponeras, för att minska olägenheterna av lukt, nedskräpning och skadedjur, främst fåglar. Mellantäckning kan också ske för att minska risken för brand samt öka möjlig- heterna att samla upp gas. Rent definitionsmässigt är denna täck- ning alltså att anse som tillfällig, eftersom den relativt snart kommer att överlagras av nytt avfall. Avfall med för ändamålet lämpliga egenskaper bör kunna utnyttjas men de bör inte undantas från be- skattning. Kvalitetskraven är inte högre än att, om detta inte skulle betraktas som beskattningsbart avfall, större delen av deponin skulle kunna sägas vara mellantäckrring. För övrigt torde vissa konstruk- tions- samt mellantäckningsmaterial på en deponi aldrig behöva ut- göras av naturmaterial.

F örorenad jord

Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelser och kommuner genomfört en nationell kartläggning av förorenade områden, s.k. efterbehandlingsobjekt. Kartläggningen omfattar deponier, mark- områden och sediment som förorenats av industriell eller annan verksamhet. Hittills har ca 2 000 misstänkt eller bekräftat förorena- de områden identifierats. Utöver dessa finns ytterligare ett antal tu- sen områden som kommer att identifieras i de inventeringar som nu pågår. Många av dessa områden är så förorenade att de behöver efterbehandlas (saneras).

De efterbehandlingar som hittills genomförts har framför allt inneburit uppschaktning och deponering av obehandlade massor, vilket i praktiken innebär att man flyttar problemen. Strävan efter hushållning och återanvändning bör i stället styra val av sanerings- metod. Metoder som möjliggör återanvändning av jord bör priori- teras frarnför schaktning och deponering. För att efterbehandlingen skall vara effektiv och meningsfull bör föroreningarna i massorna i första hand destrueras så att jorden kan återanvändas. Deponering av obehandlade massor bör endast förekomma när det inte finns någon fungerande behandlingsteknik. Tillgång till behand- lingsteknik och behandlingskapacitet är en förutsättning för en ut- veckling i linje med kretsloppsprincipen. Den avgörande faktorn för en etablering och utveckling av behandlingstekniken är dock den faktiska efterfrågan på behandling.

Deponering är i dagsläget betydligt billigare än behandling. Ett införande av en avfallsskatt skulle positivt stimulera efterfrågan på behandlingsmetoder som reducerar mängden massor som behö- ver deponeras. Det skulle vara en tydlig signal till såväl de företag som har de förorenade massoma (problemägama) som behand- lingsföretagen att kretsloppsprincipen bör gälla även för detta om- råde. Det skulle vara ett incitament för företag med efterbehand- lingsproblem att aktivt söka efter och stödja forskning och utveck- ling av behandlingsteknik samtidigt som behandlingsföretagen skulle ha lättare att konkurrera med deponering.

En avfallsskatt skulle å andra sidan kunna leda till att intresset för att överhuvudtaget genomföra saneringar minskar. Om den tänkta åtgärden endast är att flytta den förorenade jorden till en de— poni, kan det dock i många fall ifrågasättas om man ändå inte bör avvakta med åtgärden. Med tanke på att det vid behandling är fråga om ny teknik och att resultatet av åtgärden inte är helt klarlagd, ris- kerar man trots behandling att få deponera jorden och därmed be- lastas av en skatt. Detta kan leda till att efterfrågan på behandlings- teknik ändå uteblir. Det föreligger dessutom ännu en osäkerhet om vilka krav som bör uppfyllas för att t.ex. få använda jorden i stället för att deponera den. Naturvårdsverket kommer under hösten 1996 att ange riktvärden för förorenad jord. Dessa bör kunna undanröja den osäkerhet som idag finns om huruvida den behandlade jorden kan återanvändas.

Utredningen konstaterar att det finns starka skäl för att skatten skall gälla även förorenad jord. Den Osäkerhet som föreligger med- för dock att skatten kan tas som intäkt för att inte nu vidta nödvän- diga saneringar respektive investeringar i ny teknik. Förorenad jord från efterbehandling av områden som förorenats genom industriell verksamhet föreslås därför bli skattebefriat. Fr.o.m. år 2002 bör dock ny och tillgänglig teknik finnas som gör att förorenad jord inte behöver deponeras. Skattefriheten bör då också upphöra.

Asbest

Asbestavfall, bestående av omhändertagna takplattor, rör, isolerings- material m.m. från ombyggnader och rivningsarbeten, skall av häl- soskyddsskäl snarast möjligt deponeras och täckas. Hanteringen skall ske i överensstämmelse med Arbetarskyddsstyrelsens för- fattning AFS 1986122 och Naturvårdsverkets allmänna råd 87:3. Asbest får inte blandas med annat avfall och kräver dessutom en specialhantering där avgifterna i regel ligger på 300-500 kr per ton. En avfallsskatt ovanpå denna avgift ökar risken för att asbest- avfallet inte omhändertas på rätt sätt eller på rätt anläggning. Asbest föreslås därför tills vidare bli skattebefriat.

M uddennassor

Muddermassor från sanering av sjöar, hamnar m.m. kan många gånger vara kraftigt förorenade. Ibland muddras vattensystemen som en efterbehandlings- eller saneringsåtgärd, men hittills sker det oftast av anläggnings- och farbarhetsskäl. Beroende på syfte sker hanteringen med olika ambitionsrrivå från miljösynpunkt. Med tanke på föroreningsinnehållet i muddennassoma eftersträvas att dessa skall deponeras på ett säkert sätt, i stället för att som idag allt- för ofta sker, åter tippas i vattnet fast på annan plats. En skatt på muddennassor riskerar att motverka detta syfte. Muddennassor som deponeras föreslås därför tills vidare bli Skattebefriade.

Grönlutslam

Situationen inom skogsindustrin liknar i hög grad den för järn- och stålverken, dvs. många avfall men några som mängdmässigt domi- nerar. För skogsindustrin finns något större möjligheter för utnytt- jande, genom att många av avfallen har ett energiinnehåll som kan utnyttjas även av externa intressenter. I gengäld kan man konstatera att skogsindustribranschen alltid legat långt fram i fråga om att slu- ta sina anläggningar och energiutnyttja sina restprodukter.

Skattebefrielse kan enligt utredningens mening vara aktuell för grönlutslam. Detta uppkommer i stor mängd som är svår att re- ducera eftersom den utgör den rest som vid en slutning av systemen trots allt måste uppkomma p.g.a. föroreningsinnehållet i råvarorna.

Avfallet är enligt skogsindustrin tänkbart för återföring till skogs- bruket som kalknings- och vitaliseringsmedel. Grönlutslammet bör tills vidare undantas från skatt eftersom dess lämplighet för an- vändning i skogsbruket inte är helt klarlagd.

Allt grönlutslam deponeras idag, i regel tillsammans med kalk- grus och mesa och på brukens egna deponier. Grönlutslammets in- nehåll av tungmetallerna kadmium, krom, nickel och zink anses va- ra relativt högt. Halterna överstiger exempelvis redan nu de gräns- värden som gäller för att kommunalt avloppsslam skall kunna åter- föras till jordbruksmark. En ökad slutning av processerna leder till att grönlutslammets metallinnehåll höjs ytterligare.

Att återföra grönlutslam till skog, i likhet med vad som efter- strävas för biobränsleaskor, bedöms inte realistiskt i dagsläget. För- utom ett högre metallinnehåll saknar grönlutslammet också bioas- kans värdefulla näringsämnen som ju utgör ett starkt motiv till att askoma bör återföras till skogen eller annan lämplig odlingsmark. Naturvårdsverket anser att grönlutslammet bör deponeras separat eller tillsammans med annat kausticeringsavfall för att upprätthålla ett högt pH-värde som minimerar utlakningen av metaller. Ren grönlutslam utan inblandning av kalkgrus och mesa kan ha så låg permeabilitet att slammet kan vara lämpligt att använda i botten- och topptätningar av exempelvis deponier.

Slam från kemiska processer

Oorganiska slam från industriell framställning av dikalciumfosfat (mineralfoder), kalciumklorid (vägsalt) och natriumfosfat (tvättrne- delskomponent) samt kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid (flussmedel som används inom primäralumini- umindustrin) innehåller låga metallhalter. Dessa härrör från råvaran (råfosfat) och koncentreras i avfallsprodukten, vilket innebär att de- ponering är den idag bästa lösningen från miljösynpunkt. Dessa av- fallsslag föreslås därför t.v. bli Skattebefriade.

Metallurgisk slagg

Vid järn- och stålverken uppkommer en rad olika restprodukter med varierande egenskaper. De helt dominerande mängderna ut- görs av slagger från raffineringen av olika smältor. Detta sker för att minska föroreningsmängdema i dessa. Raffineringen kräver till- sats av slaggbildare samt förbrukning av energi. Det finns därför intresse från företagen att begränsa slaggmängdema så långt som det bedöms rimligt. Jernkontoret uppskattar att slaggmängdema har ungefär halverats under de senaste 20-30 åren och Sverige lig- ger långt före de flesta andra länder i detta avseende. En skatt skulle möjligen bidra till att slaggmängdema kunde reduceras yt- terligare en del. Reduktionen torde dock inte stå i paritet med de processförändringar som samtidigt skulle krävas. Visserligen har

slaggema oftast materialegenskaper som gör dem intressanta att an- vända som anläggningsmaterial, men avsättningen har hittills varit begränsad och varierande i tiden. Med tanke på föroreningsinne- hållet i en del av slaggema är det därför tveksamt från miljösyn- punkt att i dagsläget alltför kraftigt styra mot ett utnyttjande utan- för kontrollerade deponier.

Ett ökat utnyttjande av slaggema bör dock eftersträvas. Det största hindret för att en marknad skall skapas torde vara det mot- stånd som finns att utnyttja restprodukter och avfall, dels av miljö- skäl, men också på grund av variationer i teknisk kvalitet och till- gång. Stor betydelse får härvid om sektorss- och miljömyndighe- tema kan ena sig om miljökriteria för återvinning av slagg i väg- kroppar och i andra utfyllnader. En skatt borde kunna öka intresset hos producenterna för att övervinna dessa hinder och "övertyga" marknaden. Av skäl som ovan angivits bör man dock avvakta med skatt på nämnda avfallsslag. Slagger av motsvarande slag före- kommer för övrigt vid flera andra metallbearbetande verksamheter. För dessa finns motsvarande motiv för undantag, varför utred- ningen föreslår att en generell skattebefrielse inledningsvis görs för slagger från raffinering vid metallframställning.

Gjuterisand

Den största delen gjuterisand återvinns idag genom recirkulation i gjuteriprocessen. Den del som måste tappas ur utgör 10-15% av totalmängden. För denna rest är deponering eller användning på deponier för flertalet företag den för närvarande enda tillgängliga och från miljösynpunkt acceptabla avfallslösningen. Detta avfall fö- reslås därför bli skattebefriat. Fr.o.m. år 2002 bör dock ny och till- gänglig teknik finnas som gör att gjuterisanden inte behöver depo- neras. Skattefriheten bör då också upphöra.

Returfiberavfall

Returfiberavfallet består av fiber, sand, plast, ståltråd m.m. Askhal- ten varierar från några procent upp till 50%. För att kunna för- bränna materialet krävs i regel förbehandling med rivare, magnet- avskiljare och sikt. Då pappersåtervinningen ökar framöver medför detta att även mängden returfiberavfall kommer att öka.

Avsvärtningsslam uppstår vid massatillverkning baserad på re- turpapper. Slammet kan innehålla höga halter organiskt och oor- ganiskt material och vara blandat med fines och fyllmedel. Metall- haltema är relativt låga. Slammet har låg kväve- och fosforhalt och är inte intressant som jordförbättringsmedel. Returpappersbruken deponerar i regel avsvärtningsslammet medan bruk med egna lämpliga fastbränslepannor om möjligt eldar upp slammet efter av-

5 Exempelvis Vägverket.

vattning. Slammet har ett högt fiberinnehåll och används ofta för att underlätta avvattningen av andra slam.

För returfiberavfall och avsvänningsslam som uppkommer vid returpappersbrukens upparbeming av returpapper är deponering den idag bästa lösningen från miljösynpunkt. En skatt skulle tro— ligen leda till minskad användning av returpapper och därmed minskade möjligheter till pappersåtervinning. Avfallsslagen föreslås därför t.v. bli Skattebefriade.

F luorhalti gt slam

Vid tillverkning av jämmalmspellets avgår en gas som förutom stoft också innehåller gasformigt fluor. Gasen måste, i likhet med många andra rökgaser från processindustrin, renas före utsläpp. Detta sker i ett våtreningssystem varvid ett fluorhaltigt slam uppkommer. På grund av slammets fluorinnehåll, och på grund av att teknik saknas att återvinna eller på annat miljömässigt acceptabelt sätt utnyttja slammet, annat än möjligen i mycket begränsad omfattning, be- döms deponering vara från miljösynpunkt bästa omhändertagande. Detta avfallsslag föreslås därför tills vidare bli skattebefriat.

Järnhalti gt stoft

Vid tillverkning av jämmalmspellets avgår en gas innehållande jämhaltigt stoft. Gasen renas före utsläpp och avskiljt stoft depone- ras. Det saknas för närvarande kunskap om i vilken grad avfallet skulle kunna återvinnas. En avfallsskatt kan eventuellt driva på en sådan utveckling. Det är dock inte troligt att mer än en mindre del av uppkomna mängder kan återtas före år 2005. För huvuddelen återstår då deponering som enda alternativ. Detta avfallsslag före- slås därför tills vidare bli skattebefriat.

.Deponigas

Biologisk behandling av lätmedbrytbart organiskt avfall syftar till att omvandla avfallet till en resurs och bör uppmuntras. Endast till- räckligt rena avfallsfraktioner är lämpliga för sådan behandling, t.ex. park- och trädgårdsavfall liksom rester från restauranger och storkök, livsmedelsindustri, sorterat hushållsavfall och dylikt. För dessa utvecklas nu på allt fler håll reaktorrötningsteknik. Avfall som är orena förorenar restprodukter och omintetgör därmed syf- tet. Mängdema sådant orent organiskt avfall bör i första hand mins- kas genom källsortering. De rester som uppkommer bör omhän— dertas på annat sätt.

Avdrag bör inte medges för den gas som produceras i en röt- cell. Uttaget av gasen sker av miljöskäl och utnyttjandet är i de flesta fall därtill ekonomiskt lönsamt. Syftet med skatten skulle där- för i detta fall vara att ge incitament för att använda bättre teknik.

Metangasutvinning från orent organiskt avfall kan vara en accepta- bel teknisk lösning fram till dess att tillräckligt rena fraktioner kan erhållas från hushållen och mer utvecklade tekniker finns allmänt tillgängliga, även om förbränning utgör en bättre övergångslös- ning. Vid ett skatteavdrag för utvunnen deponigas skulle det också bli svårt att avgöra om gasen har bildats av beskattat avfall eller om det kommer från avfall som deponerades innan deponiskatten in- fördes.

Lakvatten

Det lakvatten som bildas vid en deponi består till huvudsaklig del av utifrån inträngande yt-, grund- eller regnvatten som har infiltrerat avfallsupplaget och genom passagen av avfallet blivit förorenat. För att föroreningsspridningen från ett upplag inte skall bli för stor måste lakvattnets mängd och farlighet minskas. Mängden lakvatten kan begränsas genom att deponin lokaliseras, utformas och drivs så att så lite lakvatten som möjligt bildas. Lakvattnets förorenings- innehåll kan begränsas genom att det avfall som deponeras på upp- laget inte är lakningsbenäget eller innehåller miljöskadliga ämnen.

Lakvatten som trots allt bildas måste samlas upp och behandlas på ett sådant sätt att utsläppen inte ger en oacceptabel miljöpåver- kan. Den dominerande behandlingsforrnen för uppsamlat lakvatten har hittills varit överledning och behandling i kommunala avlopps- reningsverk. Lakvatten från avfallsupplag har dock en sammansätt- ning som medför att denna behandlingsmetod inte alltid är lämplig. och en utveckling mot mer lokalt omhändertagande pågår.

Mot bakgrund av att mängden lakvatten, såväl som förorening- arna i lakvattnet, i första hand skall minskas, skulle ett skatteavdrag för lakvatten som förs ut från avfallsanläggningen ge motstridiga signaler till deponiägaren och därmed kunna få en negativ effekt från miljösynpunkt. Vid ett skatteavdrag för bortfört lakvatten skul- le det, liksom för utvunnen deponigas, också bli svårt att avgöra om lakvatmet har bildas ur beskattat avfall eller om det kommer från avfall som deponerades innan skatten infördes.

3.6. Vägning

Enligt utredningens förslag skall deponiskatten vara viktbaserad. För att kunna svara upp mot detta erfordras i princip att det finns våg vid upplagen. Som framgår av bilaga 7 finns det våg vid 97 upplag, vilket motsvarar ca 30% av upplagen. Våg finns dock vid samtliga upplag som tar emot 50 000 ton avfall eller mer per år. Det innebär att ca 80% av avfallet som deponeras är invägt. Total-

priset för att installera våg uppgår till 130 000 - 200 000 kr. Den årliga driftskostnaden har beräknats till ca 60 000 kr. Medelkosma- den för årlig drift av en våg inklusive kröning och registreringsut- rustning kan beräknas till 60 000 kr. Då erhålls följande kostnader utslaget per ton invägt avfall vid olika anläggningar.

Maximal mottagning Kostnad för vägning 50 ton/år 1 200 kr/ton 500 120 1 000 60 2 000 -"— 30 -"- 5 000 -”- 12 -”-

Av siffrorna framgår att det ned till en anläggningsstorlek på 1 000 ton per år inte är oskäligt att installera våg. Utredningen fö- reslår därför att avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning av det material som förs in till anläggningen. I den mån verk- samhetsutövaren väljer att i stället för att installera våg vid anlägg- ningen utnyttja annans våg bör detta kunna godtas.

Utredningen anser dock att om tillförseln sker i mindre omfatt- ning eller det finns annan anledning bör beskattningsmyndigheten kunna medge att skatten får bestämmas på annat sätt än genom vägning. I sista hand får skatten beräknas efter vad som är skäligt. Utredningen anser således att det inte bör ställas ett absolut krav på att våg installeras.

3.7. Kontroll

Avfallsskatten inordnas i det gemensamma skatteadministrativa re- gelverket som tillämpas för flertalet punktskatter. Bestämmelserna finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgif- ter, LPP. Genom att LPP tillämpas för avfallsskatten kommer skat— temyndigheten i Kopparbergs län att bli beskattningsmyndighet. Kontrollen av de skattskyldigas uppgifter sker enligt LPP genom deklarationsgranskning och skatterevision (3 kap. 1 och 7 Gå LPP). Inom Skattemyndigheten i Kopparbergs län administreras punkt- skattema av det särskilda skattekontoret i Ludvika. Denna skatte- myndighet får uppdra åt skattemyndighetema i Stockholms, Göte- borgs och Bohus samt Malmöhus län att fatta beslut om skatterevi- sion för punktskattema. De skattskyldiga skall sörja för att under- lag finns för bl.a. kontroll av deklarationen (2 kap. llå första stycket LPP). Kan den skattskyldiges uppgifter inte läggas till grund för en tillförlitlig beräkning, eller saknas uppgifter från den

skattskyldige, får beslut om beskattning fattas efter skälig grund (4 kap. 13 & LPP).

Granskningen inriktar sig således på handlingar av olika slag. De skattskyldiga får dessutom förutsättas vara bokföringsskyldiga, varför möjligheterna att kontrollera avlämnade deklarationer är go- da. En ytterligare kontrollmöjlighet öppnas om Naturvårdsverkets förslag i Aktionsplan Avfall (rapport 4601) genomförs. Där finns ett förslag till föreskrifter om deponering av avfall (bil. 2) som i 20 & reglerar att huvudmannen för deponin skall föra anteckningar om mängd och slag av avfall som tas emot, varifrån avfallet kom- mer, hur olika slag av avfall hanteras och till vilken del av deponin avfallet förts. De punktskatterevisioner som företas sker normalt genom besök hos den skattskyldige. Då kan också en fysisk kon- troll ske. Vid dessa förrättningar skulle det vara värdefullt om den myndighet som har tillsynen över deponin vid behov kan biträda Skattemyndigheten (] kap. 6å LPP). Med hjälp av de uppgifter som finns hos denna tillsynsmyndighet bör det vara möjligt att göra jämförelser med deklarationerna. En uppenbart felaktig redovis- ning bör kunna medföra skönsbeskattning. Miljömyndighetens medverkan vid revisioner bör kunna regleras i administrativ ord- ning. Aven om tillsynsmyndigheten har begränsade resurser för en sådan medverkan kan sådana ärenden förväntas förekomma endast i begränsad omfattning.

3.8. Kostnader för administration och kontroll

Kostnaden för skattemyndighetemas administration och kontroll av den föreslagna avfallsskatten beräknas till 2,3 mkr per år. Beräk- ningen grundar sig på att antalet skattskyldiga väntas bli ca 720. Den årliga kostnaden för bevakning av beskattningsområdet kan schablonmässigt beräknas uppgå till 100 000 kr. Grundhantering- en, inklusive skrivbordsgranskning, kan beräknas sysselsätta en handläggare och en assistent på halvtid. Kostnaden för grundhante- ringen kan därvid beräknas till ca 300000 kr per år. Förutom skrivbordsgranskning skall revision och fysisk kontroll av depo- niema ske. Revisioner utförs av fyra olika skattemyndigheter i lan- det och kontroll skall, då sakkunnig från miljötillsynsmyndigheten anlitas, samordnas med dessa myndigheter. Ungefär 100 av de största företagen böri genomsnitt kontrolleras genom revision vart tredje år och de tvåhundra därpå största företagen vart femte år. De övriga företagen bör, för att upprätthålla kontrollens preventiva ef- fekt, kontrolleras i genomsnitt vart tionde år. För den förstnämnda kategorin kan en revision beräknas ta sex dagar i anspråk och för

de övriga beräknas fyra dagar. Sammantaget skulle då ca 100 revi- sioner utföras årligen, vilket motsvarar ca tre revisorers arbete. Där- tillkommer ett biträde för revisionsstöd. Kostnaden för revisioner kan beräknas till 1,4 mkr. Kringkostnadema för kontor, datorer m.m. kan schablonmässigt beräknas till 25% av de direkta kostna- derna eller ca 0,5 mkr. Kostnaderna för kontroll och revision be- räknas således uppgå till sammanlagt 2,3 mkr.

3.9. Illegal deponering

Det har framförts farhågor av bl.a. den tidigare Avfallsskatteutred- ningen och i remissyttrandena över dess betänkande att den illegala deponeringen kan komma att öka om skatten upplevs för hög. Ille- gal deponering är, enligt Naturvårdsverkets rapport ”Illegal depo- nering i Sverige, rapport 4598”, inte omfattande i dagsläget. I takt med att kostnaderna för att ta hand om avfall ökar kan emellertid risken för illegal deponering öka. För att förhindra detta krävs en effektivare tillsyn och kontroll över avfallsflödena. Natur- vårdsverket föreslår i Aktionsplan Avfall följande åtgärder:

. Tillståndsplikten för avfallstransporter utökas till att omfatta alla yrkesmässiga transporter. För verksamheter som inte om— fattas, t.ex. handlare och mäklare, föreslås en registrering. Länsstyrelsen skall handlägga tillstånd och registrering. . De som lämnar, transporterar och på annat sätt hanterar avfall skall vara skyldiga att lämna uppgifter om avfallets mängd, art och ursprung. . Kommunerna skall kunna ta ut en avgift för tillsyn över tran- sporter, insamling, bortskaffande eller återvinning av avfall för annans räkning.

Vad gäller kommuner samt flertalet transportörer och företag bör Naturvårdsverkets föreslagna åtgärder med tillstånd och regist- rering få en bra styreffekt som motverkar illegal deponering. För många mindre företag och hushåll som mer sporadiskt kör bort grov-, bygg- eller grönavfall kommer högre avgifter dock att bli ett ekonomiskt incitament att finna billigare kvittblivning än att lämna avfallet till en avfallsanläggning. Risken för illegal deponering, men kanske framförallt för ökad nedskräpning, kan emellertid inte kvantifieras. Utredningen anser att man inte kan bortse från risken för ökad illegal deponering och nedskräpning som en följd av ökade kostnader för deponering. Det är därför viktigt att tillsyns- myndighetema följer utvecklingen. Ett behov av ökad tillsyn och kontroll kan inte uteslutas.

4. Styrmedel för minskad depo- nering av avfall

4.1. Kort om svensk avfallspolicy

I propositionen 1992/93zl80 om riktlinjer för en kretsloppsanpas- sad samhällsutveckling angav regeringen vägen mot en effektivare resurshushållning än idag. Riktlinjerna byggde på dels de mål för en hållbar samhällsutveckling som antogs vid FN:s Riokonferens 1992, dels på handlingsprogrammet Agenda 21. Ett kretslopps- anpassat samhälle skall skapas genom övergång _till förnyelsebara resurser, energisnåla processer, återvinning etc. Overgången skall göras möjlig bl.a. genom att ekonomiska styrmedel utvecklas och att miljökrav ställs vid offentlig upphandling.

Källsortering framhölls i propositionen som ett viktigt medel för att kunna ta hand om avfall på ett riktigt sätt så att förbränning och deponering upphör av osorterat avfall. Vidare ansågs depone- ring av avfall och material som kan nyttiggöras vara ett slöseri med naturresurser som i längden inte är hållbart och acceptabelt. I stället för att deponeras skall avfall och material så långt som möjligt be- handlas med hänsyn till sina egenskaper och på ett sätt som inte stör eller skadar miljön. Omhändertagandet skall ske på ett sätt som gör det lättare att utvinna material och energi samt närings- och mullämnen. Avfall till förbränning och deponering skall vara sorte- rat. Framtidens avfallshantering skall inte bindas vid en enda tek- nisk lösning.

I Aktionsplan Avfall framhåller Naturvårdsverket att avfallsar- betet måste präglas av en helhetssyn. Varor och produkter måste redan från början utformas så att de är materialsnåla och så att inte onödigt mycket resurser förbrukas när vi använder dem. Varorna måste underlätta källsortering, återanvändning och återvinning och dessutom innehålla så lite skadliga ämnen som möjligt. Att begrän- sa användningen av hälso- och miljöskadliga kemikalier är en vik- tig åtgärd för att nå ett uthålligt samhälle.

Beträffande avfall och deponering sägs vidare i aktionsplanen att kretsloppsarbetet aldrig kommer att kunna få full genomslags- kraft sålänge det fortfarande finns utgångar ur systemet. Återvin- ningen blir inte konkurrenskraftig så länge avfallshanteringen kan ske till för låga priser och med dålig standard. Enkelriktade flöden från konsumtion av varor till deponier behöver stoppas. Först då kan återvinning och materialutnyttjande öka i önskad omfattning.

4.2. Lagstiftning

För reglering av renhållningen och avfallshanteringen finns ett an- tal grundläggande lagar och bestämmelser av vilka kan nämnasG:

' Miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen, . Renhållningslagen och renhållningsförordningen, . Hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen, . Lagen om kemiska produkter, 0 N aturresurslagen och Naturvårdslagen, . Plan- och bygglagen, . Förordningama om CFC, halon, miljöfarliga batterier m.m., ' Förordningen om miljöfarligt avfall.

Under senare år har arbete pågått med att samla miljölagama i en ny miljöbalk och i juli 1996 lämnade Miljöbalksutredningen ett sådant förslag i betänkandet SOU 1996:103.

4.3. Producentansvar

Sedan 1994 gäller producentansvar med uppsatta insamlingsmål för ett antal varor och förpackningar (jfr tab. 4.1). Producentema, som har fysiskt och ekonomiskt ansvar för att målen nås, har gått sammani ett antal materialbolag. Kommunerna är inte längre for- mellt ansvariga för tidningar eller förpackningar som hushåll sorte- rat ut för bortforsling av ansvariga producenter. För varor och för- packningar som hushållen lägger bland soporna har kommunen fortfarande kvar sitt ansvar för bortforsling och slutligt omhänder- tagande enligt renhållningslagen.

En utvidgning av producentansvaret utreds f.n.. Här kan näm- nas Kretsloppsdelegationens förslag till producentansvar för bilar, elektronik och elektroniska produkter som lämnades till regeringen i april 1996. Andra produkter som kan bli föremål för utvidgat producentansvar är lysrör, möbler och textilier. Ett ytterligare om- råde är byggsektorn, där dess kretsloppsråd har dels åtagit sig att frivilligt miljöanpassa byggsektoms produkter och aktiviteter, dels satt som mål att halvera sin avfallsdeponering till år 2000.

6 En kort beskrivning av de första sex lagarna finns i Naturvårdsverkets Aktionsplan Av- fall.

Kretsloppsdelegationen har också lämnat förslag till produ- centansvar för byggmaterial, baserat på den handlingsplan som upprättats av Byggsektorns kretsloppsråd. Delegationen har före- slagit att byggsektoms frivilliga åtagande skall följas upp och att in- gående regler om miljöbesiktning och villkor för deponering skall utarbetas i samråd med byggsektoms olika aktörer.

Tab. 4.1 Krav på producentansvariga materialbolag

Förpackning eller vara Metod för utnyttjande Result Krav eller mål av insamlat avfall 1994 år % Returpapper Materialåterv (result 1995) 72% 2000 75% Glasförpackn för til/läsk Återanvändning 97% 1997 95% Glasförpackn för vin/sprit Återanvändning 84% 1997 90% Övriga glasförpackningar Materialårervinning 56% 1997 70% Aluminiumburkar Materialåtervinning 90-95% 1 990 90% Förpackningar av wellpapp Materialåtervinning 74% 1997 65% PET-flaskan Materialåtervinning 85% 1 991 90% Förpackningar av stålplåt Återanvändn/mtrl återv 25% 1997 50% Övr aluminiumförpackn Materialåtervinning S% 1997 50% Förpackn av papper/kart Återanvändn/mtrl återv 5-10% 1997 30% Däck Återvinning 80% 199 7 60% —"— —"— 1999 80%

Källor: Förordningen 1994:1205 om roducentansvar för retu apper, regeringsbeslut nr 20 om aluminumburkar7 juni 19 0, beslut enligt lag 1991: 36 om vissa dryckesförpack- ningar, förordningen om däck 1994:1236 och förordningen 1994:1235 om producen- tansvar för förpackningar.

EG:s direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsav- fall måste implementeras i svensk lagstiftning. Regeringen besluta- de i juni 1996 att till EU-kommissionen notifiera ett förslag till ny förpackningsförordning. Förslaget omfattar en anpassning av den svenska lagstiftningen och tillämpningen av denna till de termer och begrepp (t.ex. återvinning, återanvändning, materialumyttjande, energiutvinning) som används i direktivet. Förslaget omfattar också ytterligare förpackningsavfall som skall tas om hand samt högre återvinningsnivåer med miniminivåer för materialutnyttjande. Den- na del av förslaget skall vara genomfört senast den 30 juni 2001.

4.4. Naturgrusskatt

Den 1 juli 1996 infördes en skatt på 5 kr per ton naturgrus som ut- vinns ur grustäkter (SFS 1995:1667). Naturgrusskatten bör leda till

ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och vallkon- struktioner, täckning m.m. där avfallen kan ersätta naturgrus. Det gäller exempelvis sorterad sopslagg, inerta avfall från byggen och rivningar, avfall från gruv-, järn, och stålindustrin och liknande restprodukter som nu i regel deponeras.

4.5. EU:s avfallsstrategi

EU:s strategi för avfall utgörs av ett antal riktlinjer som innebär att medlemsländerna bör:

. minska mängden och stimulera ren teknologi, återanvända och återvinna samt förbättra slutligt omhändertagande, . åstadkomma en säker transport av miljöfarligt avfall och farli- ga produkter samt påskynda återställningen av förorenade om- råden.

Återanvändning och återvinning av avfall skall uppmuntras. Med återvinning menas även avfallsförbränning som tillämpas på sådant sätt att den utvunna energin utnyttjas. Deponering ses som en sista utväg i avfallshanteringen.

En övergripande strategi för avfallsarbetet inom gemenskapen är att medlemsländerna skall sträva efter att vara självförsörjande med avfallsanläggningar och att avfallet tas omhand på den anlägg- ning som ligger närmast. Den sistnämnda så kallade ”närhetsprin- cipen” gäller dock inte avfall till återvinning. EU-kommissionen har arbetat med att se över avfallsstrategin bl.a. i avsikt att ytter- ligare framhålla vikten av producentansvar för uppkomna avfall. Kommissionens slutliga förslag lades fram i juli 1996. Minister- rådet väntas anta en reviderad strategi i december 1996.

Utgående från riktlinjerna har ett antal direktiv och förord- ningar som rör avfall upprättats. Syftet med dessa är att EU-länder- na skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt har— moniserade konkurrensförutsättningar vad gäller avfall.

Det s.k. ramdirektivet kom redan 1975. Det innehåller övergri- pande regler för kontroll och omhändertagande av avfall, defini- tioner på vissa begrepp inom avfallsområdet, bestämmelser om att varje land skall ha en avfallsplan, bestämmelser om tillståndsplikt för avfallsanläggningar m.m. För att ytterligare precisera vad som menas med avfall har Kommissionen upprättat en förteckning över avfall som kom 1993 och som benämns ”Europeiska avfallskata— 1ogen”. Katalogen, som är bindande för medlemsländerna, skall