för Miljö— och naturresursdepartementet

Genom beslut den 21 juni 1990 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskildutredare med uppdrag att utreda vissa frågor rörande miljöfarligt avfall m.m.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 25 juni 1990 dåvarande chefen för Byggforskningsrådet, TeknD Rune Olsson som särskild utredare.

Till ledamöter i en referensgrupp till utredningen förordnades den 5 februari 1991 riksdagsledamoten Hugo Andersson, kommu- nalrådet Stefan Hagfeldt, riksdagsledamoten Per Olof Håkansson, miljö- och hälsoskyddsinspektören Staffan Norberg, riksdagsleda- moten Sören Norrby, riksdagsledamoten Roy Ottoson och riksdags- ledamoten Ines Uusmann. Hugo Andersson entledigades fr.o.m. den ll december 1991 och fr.o.m. samma dag förordnades riks- dagsledamoten Lennart Daléus.

Till experter förordnades den 5 februari 1991 verkställande direktören Kenneth Andersson, GRAAB—KEMI, byråchefen Eva Dietrichsson, Kemikalieinspektionen, marknadsdirektören Karl—Axel Hjelte, SAKAB, direktören Bengt Jobin, Sveriges Industriförbund, sektionschefen Eva Melander, Svenska kommunförbundet, ombuds- mannen Sven Nyberg, Landsorganisationen, avdelningsdirektören Björn Södermark, Statens naturvårdsverk samt departementssekrete- raren Claes Åkesson, Miljödepartementet.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 december 1990 byrå— direktören Annika Nordlander.

Utredningen har antagit namnet MFA-utredningen.

• Sida 4
•  Original

Bl.a. på grund av det omfattande arbete som utredningen har lagt ned på ansvarsfrågorna har de riktlinjer som utredningen vill förorda i stor utsträckning inte konkretiserats till genomarbetade förslag. Betänkandet är därför till stor del av principkaraktär, och en fortsättning av utredningsarbetet förutsätts ske. Förslag om detta har förts fram i en skrivelse den 28 april 1992.

I den grundläggande ansvarsfrågan föreslås fortsatta konsekvens- analyser m.m. Våra överväganden har lett fram till principförslag i flera lagstiftningsfrågor, där ett fortsatt mera detaljerat utrednings— arbete krävs. Principerna för en förbättrad klassificering har behandlats, och Statens naturvårdsverk har påbörjat arbetet med ett nytt klassificeringssystem. Principförslag läggs fram om mera differentierade konkreta insatser när det gäller avfallsminimering, avfallshantering m.m. inom olika delar av MFA-området.

För i betänkandet presenterade överväganden och förslag står utredningsmannen ensam som ansvarig. De principiella riktlinjerna —

främst när det gäller ansvarsfrågorna - har emellertid vuxit fram under ingående diskussioner inom den politiska referensgruppen och expertgruppen. Tveksamhet från vissa ledamöter i grupperna har kommit till uttryck i några frågor och olika meningar kan föreligga. Ett helt övervägande flertal av gruppernas ledamöter har emellertid anslutit sig till huvudriktlinjerna och till inriktningen av fortsatt utrednings- och lagstiftningsarbete. I detta kommer alterna— tiva lösningar i kvarstående frågor att prövas. — B-delen i betänkan- det, som innehåller bakgrundsmaterial, har fortlöpande diskuterats inom och granskats av expertgruppen.

MFA-utredningen överlämnar härmed betänkandet Miljöfarligt avfall - ansvar och riktlinjer.

Stockholm i maj 1992.

Rune Olsson Annika Nordlander

• Sida 5
•  Original

1. Mängder och flöden. Slutrapport från arbetsgrupp 2 Förordningen om miljöfarligt avfall 3 Direktiven (Dir. 1990245)

Läsanvisning: Utredningens överväganden och förslag

redovisas i kapitel 1—8. Bakgrundsmaterial till detta presente- ras i kapitel 9-20 samt i bilagor. I dessa senare delar behand- las bl.a. begrepp, gällande regler, nuvarande verksamhet och vissa internationella förhållanden. Med miljöfarligt avfall - som genomgående förkortas MFA - avses vad som faller under förordningen om miljöfarligt avfall och den därtill hörande vägledande förteckningen från Statens naturvårdsverk (se bl.a. avsnitt 9.3.1 och 11.1).

#

• Sida 11
•  Original

SAMMANFATTNING

Utredningens arbete har präglats av överväganden om grund- läggande ansvarsfrågor. I denna del har arbetet utmynnat i ett principiellt ställningstagande för att eftersträva en ökning av näringslivets ansvar, ta bort kommunernas transportansvar och avstå från ett utvidgat kommunalt behandlingsansvar för miljöfarligt avfall. Förutsättningarna för att genomföra detta och samtidigt minska uppkomsten av avfall och förbättra avfallshanteringen måste emellertid enligt utredningens mening undersökas i en mera konkret konsekvensanalys.

Behandlingen av ansvarsfrågorna har aktualiserat behov av lagändringar, skärpt miljöskyddsprövning, förbättrad tillsyn m.m. Behov av lagändringar har också aktualiserats i andra delar av utredningsarbetet. .

Konsekvensanalys och erforderlig belysning av lagstiftnings- frågor m.m. har inte kunnat genomföras inom den tid som stått till utredningens förfogande. Betänkandet är därmed i huvudsak av principkaraktär. Ett fortsatt utredningsarbete förutsätts. Utredningen har i skrivelse 1992-04-28 till chefen för Miljö- och naturresurs- departementet lämnat förslag om fortsatt utredning.

I avdelning A (kapitel 1-8) redovisas utredningens överväganden och förslag. i avdelning B (kapitel 9—20) redovisas bakgrundsma- terial om gällande bestämmelser, hantering och behandling, klassifi- cering, utvecklingen inom EG. internationellt samarbete samt om

hanteringen av miljöfarligt avfall i andra länder.

• Sida 12
•  Original

I kapitel ] anges utgångspunkter för utredningsarbetet och vissa handlingslinjer. Problemen med miljöfarligt avfall måste angripas med åtgärder inriktade både mot avfallsminimering och omhänder- tagande. Avfallshantering som ett sista led i produktionskedjan måste bytas mot i alla led integrerade åtgärder för att förebygga avfall och förbereda bästa möjliga omhändertagande av det avfall som inte kan undvikas.

Det sammansatta begreppet "miljöfarligt avfall" måste differen- tieras. En översiktlig kategoriindelning redovisas, där åtskillnad bl.a. görs på avfall som uppstår vid industriella eller andra pro— cesser respektive i produkter och varor.

I två domar i högsta instans har slagits fast att en restprodukt som representerar ett värde inte kan definieras som avfall. I kapitel 2 diskuteras konsekvenserna av dessa utslag för avfalls- regleringens tillämplighet. Jämförelser görs bl.a. med det synsätt som ligger bakom Baselkonventionen om reglering av gränsöver- skridande transporter av miljöfarligt avfall.

Det är angeläget att frågan om definitionen av avfallsbegreppet löses på ett sådant sätt att regleringen kommer att avse alla miljö— farliga restprodukter. Principförslag läggs fram och alternativa handlingslinjer skisseras beträffande regelsystem med denna inriktning. Utvecklingen inom EG och OECD samt i anslutning till Baselkonventionen bör beaktas i ett fortsatt lagstiftningsarbete.

I kapitel 3 diskuteras hur förutsättningarna kan förbättras för att avfall skall undvikas, begränsas och göras mindre farligt. Före- skrifter om omhändertagandet av miljöfarligt avfall bör i större utsträckning än nu anges redan vid tillståndsgivningen för t.ex. industriell verksamhet. Den produktionsprocess som prövas och de produkter som den resulterar i måste ställas mot konsekvenserna i avfallsledet, varvid alla relevanta aspekter på avfallsfrågan måste beaktas. I princip bör som villkor för en verksamhet som ger upphov till miljöfarligt avfall gälla att ett från miljösynpunkt god- tagbart omhändertagande av avfallet skall redovisas vid tillstånds- prövningen. Eftersom dagens situation inte svarar mot dessa önske-

• Sida 13
•  Original

mål föreslås ett fortsatt utredningsarbete för att bedöma behovet av lagstiftningsåtgärder och utarbeta därav föranledda förslag.

Mängder, flöden och sammansättning av det miljöfarliga avfallet redovisas i kapitel 4. En mera detaljerad redogörelse lämnas i bilaga I. Underlag och kunskaper på området är brist- fälliga, vilket efter hand bör kunna förändras genom förbättrad klassificering och den kommunala avfallsplaneringens inventeringar. Det råder stor oklarhet beträffande mängderna miljöfarligt avfall och det är svårt att ge någon säker bild av utvecklingstendenserna.

Vid SAKAB samt vid övriga företag med rätt att ta hand om miljöfarligt avfall behandlades år 1990 ca 280 000 ton. Häri ingår importerade mängder, men inte de mängder som behandlas internt i de företag där avfallet uppstod.

Exporten av miljöfarligt avfall beräknades år 1990 till ca 28 000 ton. Importen år 1990 kan bedömas ha uppgått till 20 000-30 000 ton. '

Någon heltäckande beskrivning av utvecklingen Över tiden kan inte redovisas. Till SAKAB ökade inflödet under perioden 1986— 1989 från 29 156 ton till 48 041 ton. Mängden har därefter sjunkit kontinuerligt till 39 595 ton år 1991. Prognosen för 1992 ligger på 37 700 ton, vari ingår viss ökad import. Även andra delar av materialet tyder på minskade volymer fr.o.m. 1990.

En viss mängd miljöfarligt avfall faller utanför de dokumente- rade flödena. Sammanfattningsvis har det bedömts röra det sig om 40 000 ton oljeavfall och 10 000-20 000 ton annat miljöfarligt avfall per år.

Motverkande tendenser kommer att påverka de framtida mängderna av miljöfarligt avfall. Avgörande för den långsiktiga utvecklingen blir effekten av de åtgärder som sätts in för att begränsa avfallets mängd och farlighet. Utredningen har gjort bedömningen att det inte blir någon dramatisk förändring av den totala mängden under de närmaste åren. Det blir troligen en viss uppgång när konjunkturen vänder. Därefter bör följa en successiv nedgång på längre sikt.

• Sida 14
•  Original

En förskjutning kommer att ske av tyngdpunkten från industri- ella processer till varor och produkter som ger upphov till miljöfar- ligt avfall. Frågor om insamling, separation, förbehandling osv. kommer därmed mera i förgrunden. En lång rad exempel på detta redovisas i kapitel 4.

I kapitel 5 summeras, som bakgrund till kapitel 6-8, de vikti- gaste problemen när det gäller hantering och behandling av miljö- farligt avfall. Problemen hänför sig till brister när det gäller defini- tioner och klassificering, brister i behandlingsledet, oklara ansvars- förhållanden samt otillräckliga administrativa och organisatoriska resurser m.m.

När det gäller definitioner och klassificering har, som framgår av kapitel 6, samverkan ägt rum mellan Statens naturvårdsverk (SNV) och utredningen. SNV har genomfört en klassificeringsstudie med sikte på en revidering av den vägledande förteckningen över miljöfarligt avfall och - på längre sikt - ett nytt klassificeringssys- tem. Studien sammanfattas i kapitel 12. Arbetet har under våren 1992 förts vidare av SNV med sikte på att en reviderad version av den vägledande förteckningen skall träda i kraft den 1 januari 1993.

Det konstateras i kapitel 7 att man inte kan förutse några revolutionerande förändringar under 1990-talet i behandlingen av miljöfarligt avfall. Däremot finns goda förutsättningar för stegvisa förbättringar. En successiv differentiering och kvalitetshöjning bör kunna ske. De insatser som görs på lokal och regional nivå bedöms komma att öka. Arbetsmiljöaspekterna måste beaktas i dessa sammanhang.

Grundprincipen för behandlingen bör vara att en från miljösyn- punkt säker återvinning prioriteras, att organiska ämnen omvandlas samt att de skadliga metallerna undandras fortsatt cirkulation genom en miljösäker deponering. De organiska ämnena i avfallet bör i princip kunna omvandlas så att organiskt material separeras ut ur avfallet med bl.a. minskade deponeringsbehov som följd. En omfattande utveckling pågår när det gäller biokemiska metoder.

• Sida 15
•  Original

När det gäller förbränning förordar i stort sett alla experter entydigt mera selektiva processer. För behandling av blandat avfall ses knappast något alternativ till roterugn.

När det gäller deponering har det under senare tid skett en påtaglig kunskapsuppbyggnad, främst i fråga om s.k. solidifiering. Härigenom framhävs ytterligare bristerna med traditionell depone- ring. De nya kunskaperna m.m. bör ligga till grund för förbättrade deponeringsstrategier.

De specifika, ej tillgodosedda behandlingsbehov som dokumen- terats i utredningsarbetet redovisas i avsnitt 7.3. Från SAKAB:s sida har angivits en inriktning mot breddning och differentiering av verksamheten. För att tillräcklig behandlingskapacitet skall kunna upprätthållas förutsätts att det åtminstone i ett inledande skede finns samma samlade kapacitet som nu till behandling enligt 12 å och 17 å i förordningen om miljöfarligt avfall och att denna behandling kan ske på ett från miljösynpunkt acceptabelt sätt.

Utgångspunkten för övervägandena i ansvarsfrågan, kapitel 8, har varit den osäkerhet som uppstått bl.a. genom statsmakternas beslut 1990 om ett vidgat kommunalt behandlingsansvar utan angivande av tid för genomförande. Svenska kommunförbundet har uttalat sig för en renodling av avfallsproducenternas ansvar.

Övervägande skäl talar enligt utredningen i princip för ett ökat producentansvar och för att man tar bort det kommunala transport— ansvaret och avstår från vidgningen av kommunernas behandlings- ansvar. Skäl för detta ställningstagande är främst oklarheter och bindningar i nuvarande reglering i förhållande till behoven av mera flexibla insatser och av att lägga ansvar så tidigt som möjligt i produktionskedjan för att gynna förebyggande av avfall, renare produktion, ökad återanvändning osv.

Det råder emellertid osäkerhet om de praktiska konsekvenserna av en tillämpning av dessa principer. Speciellt för miljöfarligt avfall från mindre företag och verksamheter men också för processavfall från större företag har det bedömts nödvändigt med en fördjupad analys. Det bör prövas om behovet av överblick och kontroll kan

• Sida 16
•  Original

tillgodoses på annat sätt än genom bibehållet och vidgat kommunalt hanterings- och behandlingsansvar. Den fortsatta analysen bör i första hand avse förutsättningarna för och konsekvenserna av en inriktning mot ett renodlat producentansvar i kombination med en tillräckligt kraftfull kommunal avfallsplanering och tillsyn.

Kommunernas ansvar för miljöfarligt avfall i hushållsavfallet bör kvarstå, men inriktningen bör vara att även här successivt renodla producentansvaret för avfall knutet till varor och produkter. En nära samverkan mellan företag och kommun är angelägen.

När det gäller återvinning, behandling och deponering förut- sätter det synsätt utredningen har anlagt att marknadskrafterna med stöd av regelsystemen samt företagens och kommunernas ansvar leder till att erforderliga resurser byggs upp. Det är angeläget att staten genom ägande i tillräcklig omfattning eller på annat sätt svarar för fortsatt långsiktig tillgång till den grundläggande kapaci- tet som SAKAB utgör.

Det behövs ökade organisatoriska insatser för att samordna producenter av miljöfarligt avfall. Insatserna bör i högre grad än nu specialinriktas mot avgränsade delområden. En differentiering och specialisering av åtgärderna behövs med sikte på såväl att förhindra eller begränsa uppkomst av miljöfarligt avfall som att nå bästa möjliga omhändertagande.

Principförslag läggs fram om att till Statens naturvårdsverk knyta en MFA-delegation för samråd med företrädare för de vikti- gaste intressenterna på området. Naturvårdsverket föreslås få ökade resurser under en övergångsperiod för sin verksamhet med miljöfar- ligt avfall.

• Sida 17
•  Original

A. Överväganden och förslag

1.2. Några huvudkategorier av MFA. Översiktliga strategier och mål

MFA är ett i många hänseenden mycket sammansatt begrepp, som det är svårt att utan differentiering och närmare precisering föra någon meningsfull diskussion om. För många av MFA-utredningens överväganden har det varit klargörande att utgå från den indelning som återges i figur ]. Där kombineras två synsätt: Dels åtskillnaden i MFA som uppstår fortlöpande (om inga effektiva, begränsande åtgärder sätts in) och sådant MFA som redan har uppstått, och alltså inte kan påverkas med begränsande åtgärder i produktionsle- det. Dels skillnaderna mellan MFA som uppstår i industriella processer eller andra verksamheter och potentiellt MFA i produk- ter, varor m.m., som utlöses när dessa är i bruk eller då de kasse- ras.

I figur ] antyds översiktligt enligt vilka strategier och med vilka mål de fyra olika huvudkategorierna enligt statsmakternas riktlinjer bör angripas. Därmed anges också i vilken utsträckning förebyg- gande åtgärder är möjliga, resp. när enbart behandling av upp— kommet MFA kan sättas in.

För de båda rutorna i rad 1 - dvs. för MFA som uppstår fort- löpande - gäller att kraven på minimering av avfallets mängd (eller mera exakt: mängden miljöfarliga komponenter) och farlighet och på en ren produktion och rena produkter har högsta prioritet. Minimering av avfall och utveckling av ren produktion sker i princip på företagens eget ansvar och från samhällets sida med stöd av kemikalie— och miljöskyddslagstiftningen. Förslag om skärpning av denna lagstiftning och dess tillämpning läggs fram i kapitel 3, och utgångspunkten för utredningens ställningstaganden i övrigt är

• Sida 21
•  Original

att maximala insatser kommer att sättas in för att begränsa avfallets mängd och farlighet.

För det processavfall (A/l) som även i fortsättningen kommer att uppstå, gäller de mål som satts upp för avfallets omhänderta- gande med återanvändning och återvinning som prioriterade åt- gärder. För de därefter kvarstående avfallsströmmarna gäller det snarast att renodla och "maximera" de MFA—mängder som bör selekteras ut för särskild hantering i syfte att begränsa ett okontrol- lerat fiöde till biosfären eller till otillfredsställande deponier.

Figur ] Huvudkaregorier av MFA - Strategier och mål

A B MFA i form av Potentiellt MFA i spill, rester osv. varor, produkter, vid industriella byggnader osv. eller andra pro— cesser

Minimering Ren produktion

MFA som ] uppstår Återanvändning Förberedelser för fortlöpande Återvinning separering av Behandling MFA Deponering (Befintliga tippar, Kontroll deponier, föro- Insamling MFA som renade jordar Separering 2 redan har m.m.) Återanvändning uppstått Återvinning

Kontroll Behandling Sanering Deponering

• Sida 22
•  Original

För kategori B/ ], dvs. framtida MFA som byggs in i varor och produkter, bör gälla att - om varor och produkter inte kan göras helt rena - bör de vara märkta och så konstruerade att miljöfarliga komponenter kan separeras när produkterna tjänat ut. '

För att ett agerande med nu angiven inriktning skall bli möjligt krävs också, utöver grundläggande insatser från avfallsproducen- terna, ändringar i lagstiftningen och dess tillämpning, vilket när- mare utvecklas i kapitel 3. Det krävs också stöd av en förbättrad klassificering av MFA med riktlinjer för hur olika MFA-kategorier bör tas om hand. Dessa frågor tas upp i kapitel 6.

När det gäller gamla deponier, förorenade jordar osv. inom kategori A/2 krävs speciella och omfattande insatser. Naturvårds- verket arbetar med att utveckla mål. strategier och handlingslinjer för detta arbete. Behov av snabba insatser kan bl.a. utlösas av akuta miljöskäl eller behov av att ta förorenad mark i anspråk. När en nedgång sker i kategori A/l, frigörs i viss utsträckning behand- lingsresurser för MFA från kategori A/2.

En stor del av de framtida MFA-problemen kommer att vara förknippad med kategori B/2, MFA som uppkommer när varor och produkter kasseras. Det specifika för denna kategori är att pro- blemens tyngdpunkt i första hand ligger i att få kontroll över flöden, få till stånd system för insamling, koncentration osv. En sådan process är grundläggande för att MFA skall skiljas ut från industri- och hushållsavfall och någon behandling över huvud taget komma till stånd. Därför krävs också klara ansvarsregler och effektiva organisatoriska förhållanden (kapitel 8).

1.3. Sambandet mellan avfallsminimering och behandling

Kategoriindelningen i anslutning till figur 1 har klargjort att dis- kussionen om sambandet mellan minimering och behandling av avfallet kan begränsas till att gälla kategori A/l och 3/1, dvs. det

• Sida 23
•  Original

MFA som uppstår fortlöpande. Här finns ett direkt samband mellan å ena sidan produktionsteknik m.m. och å den andra mängden MFA och dess behandling. I vilken grad och hur snabbt de fort- gående processerna kan ställas om till ren teknik m.m. blir av- görande för mängdutvecklingen när det gäller MFA. I denna del kan insatser för att begränsa avfallets uppkomst ställas mot insatser för dess behandling. Det ansvars- och regelsystem som skall gälla måste - med utgångspunkt i statsmakternas riktlinjer — vara så uppbyggt att de förebyggande åtgärderna ges tillräcklig tyngd. Detta har präglat utredningens ställningstagande främst i avsnitten 3 och 8.

Detta får emellertid inte hindra att det avfall som uppstår tas om hand på ett så bra sätt som möjligt. Även om det skulle ligga något i synsättet att ett effektivt omhändertagande kan minska motivatio- nen att begränsa avfallets uppkomst, gäller detta i varje fall endast en del av avfallet. För det avfall som redan har uppstått kan strävan efter bästa möjliga omhändertagande över huvud taget inte ifråga- sättas av nu antydda skäl.

Det följer av statsmakternas riktlinjer att inom hanteringsledet återanvändning och återvinning bör eftersträvas i största möjliga utsträckning även beträffande de miljöfarliga komponenterna i avfallet om inte några speciella miljöskäl talar emot detta.

Utredningen har sett som sin huvuduppgift att medverka till från miljö- och resurshushållningssynpunkt bästa möjliga hantering av MFA, men göra det i medvetande om de återkopplingar som finns mellan avfallshanteringen å ena sidan och avfallsminimering och återvinning å den andra. Framställningen fr.o.m. kapitel 4 och framåt domineras av frågor om hantering och behandling av MFA.

Det bästa incitamentet för att stimulera till ren teknik och återanvändning är att avfallsproducenten får betala den fulla kost- naden för avfallshanteringen, och att åtgärder för att begränsa avfallet blir lönsamma. Höga krav vid omhändertagandet av MFA blir en drivande kraft för att minska avfallet. Man måste emellertid också vara medveten om risken att för höga kostnader kan leda till

• Sida 24
•  Original

att vissa avfallsmängder inte kommer att tas om hand på ett korrekt sätt utan följer andra, illegala vägar till slutlig kvittblivning.

I begreppet full kostnad skall, enligt principen att förorenaren betalar ("polluter pays"), ingå alla samhällsekonomiska kostnader för miljöintrång, långsiktigt ansvarstagande m.m. samt kostnader för bl.a. tillämpad forskning och utvecklingsverksamhet. Kravet på täckning av kostnader bör så långt möjligt riktas mot den ursprung- liga producenten även då avfallet är knutet till produkter och varor och uppstår först långt efter produktionstillfället.

Här har i korthet diskuterats hur MFA-behandlingens utform- ning kan tänkas påverka arbetet med minimeringen av avfallet. Möjligen finns ett samband i motsatt riktning. Ett grundläggande problem även vid en välmotiverad och oundviklig MFA-hantering (t.ex. beträffande kategori 3/2) är att få den accepterad av berörd befolkning och beslutande politiker när lokaliseringsfrågor aktuali- seras. Det är inte uteslutet att en kraftfull satsning från alla berörda parter på avfallsminimering m.m. inom kategorierna A/1 och 3/1 och en ökad medvetenhet bland allmänheten om sådana ansträng- ningar skulle leda till en ökad acceptans för nödvändiga behand— lingsåtgärder. Detta förutsätter naturligtvis också korrekt informa- tion om nödvändigheten av att på bästa möjliga sätt ta hand om det avfall som inte kan undvikas.

• Sida 25
•  Original

2. BEGREPPET MILJÖFARLIGT AVFALL

Frågor om terminologi och klassificering kommer att tas upp mera ingående i avsnitt 6. Den grundläggande frågan om vad som skall betraktas som avfall tas emellertid upp redan här. Den berör själva begreppet miljöfarligt avfall - utgångspunkten för hela utrednings- arbetet.

Frågan har aktualiserats av domar i regeringsrätten (RÅ l976:5) och i HD (dom 1991, mål nr B 797/88). Innebörden i de båda domarna är att restprodukter som för innehavaren represen— terar ett värde - och som i de aktuella fallen avsetts bli vidarebe- fordrade till återvinning - inte kan definieras som avfall med därmed följande krav på särskild behandling i transportledet enligt renhållningslagen.

I regeringsrättens utslag, till vilket HD hänvisar, utvecklades diskussionen om avfallsbegreppet på följande sätt:'

Avfall är sådana rester av eller efter mänsklig aktivitet av olika slag som ägaren funnit onyttiga för honom och varifrån han därför vill befria sig. Ett föremål är sålunda icke i sig avfall utan blir avfall först genom en viljeakt av något slag av ägaren eller besittningshavaren.

Det som har utlöst dessa ställningstaganden är frågan om vidden av det kommunala transportansvarets tillämplighet. En vidare konse— kvens av domarna blir emellertid att det kan ifrågasättas om rest- produkter som går till återvinning och representerar ett värde över

En ingående analys av frågan finns i Staffan Westerlunds skrift "Avfallsbegreppet i svensk rätt" (stencil 1987).

• Sida 26
•  Original

huvud taget täcks - som avsikten måste bedömas ha varit och regelmässigt uppfattas vara — av regleringen av hanteringen av MFA.

Närmast till hands ligger de paralleller som kan dras med regleringen av export av MFA. Enligt Baselkonventionen, som Sverige har ratificerat, skall sådan export begränsas och i varje fall ske på ett kontrollerat sätt. Eftersom mycket av de restprodukter som exporteras eller för vilka exporttillstånd söks går till återvin- ning och representerar ett värde synes Sverige inte - som en följd av ovan redovisade domar - ha erforderliga regler för att leva upp till sina förpliktelser enligt konventionen. Inom OECD har nyligen antagits en överenskommelse om gränsöverskridande transporter med återvinningsbart avfall, vilken kan ses som en uppföljning av Baselkonventionen.

Vidare måste man emellertid mera generellt ställa frågan hur tillämpligt det nuvarande regelverket är med hänsyn till de genom ovannämnda domar fastlagda definitionerna. Det måste t.ex. ifråga— sättas om det är riktigt att som nu ge tillstånd enligt 12 & förord— ningen om miljöfarligt avfall till verksamheter som i stor utsträck- ning handlar om återvinning och alltså inte sysslar med avfall i striktjuridisk mening! Innehållet i gällande avfallsbegrepp kan variera med tiden. Det som är avfall ett år är det kanske inte nästa. Grunden för hela den särskilda regleringen av MFA blir osäker.

Det bör också understrykas att i praktiken både vid faktiska transporter inom Sverige med nu aktuell bakgrund och vid export, hänvisningen till "återvinning" i flera fall har visat sig vara en täckmantel för dålig eller utebliven MFA-hantering.

Det uppkomna problemet har sin grund i svårigheten att objek- tivt och Iegalt definiera begreppet "avfall". Diskussion om att göra detta har aktualiserats vid flera tillfällen, senast i anslutning till statsmakternas ställningstaganden i avfallsfrågor år 1990 (prop. 1989/90:100 Bil. 16, sid. 36; JoU 16, sid. 27). Dessa övervägan- den har lett fram till att någon sådan definition inte har bedömts

möjlig eller lämplig.

• Sida 27
•  Original

Eftersom miljöfarligt avfall (MFA) är ett mera välavgränsat och specificerat begrepp än "avfall" synes det vara en framkomlig väg att försöka lösa definitionsfrågan separat för MFA på ett sådant sätt att regleringen kommer att avse hanteringen av alla slag av miljö- farliga restprodukter.

Det bör understrykas att vad som nu har sagts inte innebär något ställningstagande mot återanvändning och återvinning. Inom det regelsystem som här förutsätts gälla för alla miljöfarliga rest- produkter skall givetvis de samlade riktlinjerna för avfallspolitiken gälla och återbruk eftersträvas om inte miljöskäl talar däremot.

Det anförda innebär inte heller något ställningstagande när det gäller restprodukternas värde och ersättning vid t.ex. återvinning. Dessa frågor bör inom det antydda regelsystemet kunna hanteras i vanlig ordning.

Utformningen av nya regler i nu aktuellt hänseende försvåras av den oklarhet som råder på det internationella området, främst vad gäller EG:s synsätt och reglering.

Till den ovan angivna inriktningen mot en vidgad avfallsdefini- tion ansluter definitionerna i Baselkonventionen. Likalydande definitioner har präglat OECD:s och — hittills - EG:s arbete. Basel- konventionens definition har följande lydelse i den engelska texten och i svensk översättning:

"Wastes" are substances or objects which are disposed of or are intended to be disposed of or are required to be disposed of by the provisions of national law;

"Avfall" är ämnen eller föremål som slutligt omhändertas, som är avsedda för slutligt omhändertagande eller som skall bli föremål för slutligt omhändertagande enligt bestämmelser i nationell lag.

I denna definition understryks mera markerat än vad som hittills gjorts i svenska definitioner möjligheten av att genom lag eller

• Sida 28
•  Original

föreskrifter grundade på lag föreskriva att ämnen eller föremål skall uppfattas som avfall.2

Inom EG bryts emellertid den inriktning som återspeglas i definitionerna ovan mot synsättet att betrakta avfall som en vara, vars fria flöde över gränserna inte får begränsas. Ett aktuellt fall, som gäller import till Belgien, prövas för närvarande i EG—dom- stolen. Vad EG:s slutliga ställningstagande i frågan blir är omöjligt att nu säga.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts bör ett fördjupat utredningsarbete inledas med sikte på att få fram ett svenskt regel- system så utformat att det gäller för all behandling av miljöfarliga restprodukter inklusive återanvändning och återvinning. Därvid synes i första hand två lagtekniska lösningar kunna komma i fråga.

Den ena möjligheten skulle vara att i förordningen (1985z841) om miljöfarligt avfall lägga in en inledande paragraf. I denna skulle anges att med miljöfarligt avfall skall avses vissa specificerade restprodukter som har uppstått vid hanteringen av kemiska sub— stanser m.m. Specificeringen skulle ske med hänvisning till de avfallskategorier som förtecknas i förordningen, varvid förteck- ningen bör läggas i en bilaga till förordningen.

Det andra alternativ som bör prövas är möjligheten att i lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) reglera flöden av material och substanser med särskild sammansättning eller speciella egenska- per på ett sådant sätt att en specifik reglering av avfallsledet blir överflödig och ett särskiljande av olika slag av restprodukter blir ointressant.

Det fortsatta utredningsarbetet bör naturligtvis ske med beaktande av den internationella utvecklingen på området, främst

Det kan vara av intresse att här jämföra med den danska versionen av EGs direktiv 75/442 som definierar avfall som: ethvert stof eller genstand, som harer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller erforpligtet (kurs. här) til at skille sig af med.

• Sida 29
•  Original

inom EG och OECD samt i anslutning till Baselkonventionen. Det bör också beaktas att Naturvårdsverket fortsätter att överväga frågan om en mer generell avfallsdefinition.

Det kan hävdas att man med nu angivna utgångspunkter borde undvika att använda begreppet avfall och gå över till beteckningen

restprodukter. Detta ligger knappast i linje med normalt språkbruk. Utredningen har därför valt att bibehålla de vedertagna begreppen avfall och MFA.

• Sida 30
•  Original

• Sida 31
•  Original

3 AVFALLSMINIMERING, MFA—FRÅGOR 1 __ TILLSTÅNDSPROVNING M.M.

3.1 Inledning

Från avsnitt 4 och framåt tar utredningen upp problem, ansvars- frågor och förslag till åtgärder beträffande det MFA som redan har uppkommit eller kommer att uppstå. De överväganden som redovi- sas där sker i huvudsak med anknytning till renhållningslagstift- ningen eller förordningen om MFA. Dessa regelverk blir emellertid relevanta först då avfallet finns, och behovet av avfallshantering har uppstått. Reglerna och organisationen för avfallssystemet kan inte primärt täcka respektive ta ansvar för material i processens tidigare skeden utan endast vad som har passerat in i avfallsledet.

Förebyggande åtgärder, insatser för att begränsa avfallets mängd och farlighet och för att i tidiga skeden påverka avfalls- flöden och hantering tar sin utgångspunkt i det regelverk (lagar, förordningar, koncessioner, ekonomiska styrmedel, föreskrifter och tillstånd) och den organisation och tillsyn som har ansvaret för produktionsprocessens skeden fram till avfallsledet. Med ett grund- läggande stöd i främst LKP och ML bör processen styras så att man har kontroll över flöden av miljöfarliga ämnen, att deras användning minimeras och att klara regler anges för deras hantering och omhändertagande.

Restprodukter som, om de lämnar ett arbetsställe, skulle betraktas som MFA, kan få behandlas internt i anslutning till den verksamhet där de har uppstått. Behandlingen av sådant "internt MFA" regleras i den process som styrs av LKP och ML. Detta

• Sida 32
•  Original

utesluter naturligtvis inte att regelsystemet för "externt" avfall och den kunskap som finns och som fortsätter att byggas upp inom avfallsledet kan ge vägledning såväl i arbetet med avfallsminime— ring som vid den "interna" avfallshanteringen samt i tillsynen av denna. Några kommentarer till detta görs i avsnitt 3.4.

God kunskap om avfall som behandlas företagsinternt är natur- ligtvis angelägen. En förbättrad redovisning av dessa avfallsmäng— der och deras sammansättning bör kunna ges med stöd av den kommunala avfallsplaneringen.

I detta avsnitt behandlas den grundläggande frågan hur förut— sättningarna kan förbättras för att avfallet skall begränsas och göras mindre farligt. Vidare diskuteras behovet av att regler för hantering av MFA i större utsträckning än nu anges redan vid tillståndsgiv- ningen för t.ex. en industriell verksamhet. Detta förutsätter som närmare utvecklas i avsnitt 3.2 en ändrad inriktning av och in- tensitet i arbetet med tillståndsgivning, föreskrifter m.m. enligt LKP och ML.

3.2 Tillståndsprövning enligt ML m.m.

Miljölagstiftningen och dess tillämpning bör enligt vad som sagts i avsnitt 3.1 dels medverka till en begränsning av avfallet, dels lägga grunden för bästa möjliga hantering av det miljöfarliga avfall som ändå uppstår. Man måste identifiera miljöfarliga kemikalier m.m. som ger upphov till MFA och i första hand försöka undvika att de utnyttjas. I andra hand måste processerna utformas så att de miljö- farliga ämnena är under kontroll, hålls separata eller kan separeras och koncentreras till så små flöden som möjligt.

Arbetet med att minimera uppkomsten av avfall och begränsa dess skadlighet bedrivs på bred front. Aktörer är bl.a. berörda industrier och andra verksamheter, FoU-institutioner, organ inom avfallshanteringen, miljöorganisationer osv. Från statens sida bedrivs verksamheten med stöd av främst lagen om kemiska pro-

• Sida 33
•  Original

dukter (LKP) och miljöskyddslagen (ML) och med kemikalieinspek- tionen (KemI) och Naturvårdsverket (SNV) som viktigaste myndig- heter. För de mest miljöstörande ämnena har avvecklingsstrategier utarbetats. Detta arbete vidgas successivt till nya ämnesgrupper.

Avgörande för att avfallsmängderna från industriella och andra processer kraftigt skall minska och så långt möjligt bringas att helt upphöra är att företagen själva inriktar verksamheten mot ren produktionsteknik, slutna processer, bedömning av materialbalanser osv. Men en förutsättning är också att samhällets regelsystem, ekonomiska styrmedel, tillståndsgivning och tillsyn har inriktningen att dessa mål skall nås.

Den produktionsprocess som prövas och de produkter som den resulterar i måste ställas mot konsekvenserna i avfallsledet, varvid alla relevanta aspekter på avfallsfrågan måste beaktas, inte bara de lokala konsekvenserna av t.ex. en deponering av restprodukter. Regelverk och tillämpning bör vara så utformade att de medverkar till att den miljöpolitiska inriktningen mot en långsiktigt bärkraftig utveckling och de avfallspolitiska målen, som redovisats i avsnitt 1, uppnås. Det innebär att, utöver ML, främst reglerna i LKP bör återspeglas i prövningsförfarandet.

Att i föreskrifter och vid tillståndsprövning mer aktivt än nu lägga grunden för en korrekt avfallshantering förbättrar förut- sättningarna för en renodling av producentansvaret för MFA (se kapitel 8). Föreskrifter och tillstånd bör i sin tur stödjas av en förbättrad klassificering med koppling till riktlinjer för hanteringen enligt vad som anförs i kapitel 6.

Avfallsaspekten mäste tillmätas samma vikt vid prövningen enligt ML som utsläppen till luft och vatten. Villkor bör kunna anges för hur restprodukter skall hanteras, t.ex. förbehandlas för ett bra externt omhändertagande. Villkor bör också kunna ges för i vilka mängder och för vilken tid restprodukter får lagras inom ett industriområde eller på vilket sätt de skall tas om hand. Detta ligger i linje med det synsätt som angetts i kapitel 2.

I princip bör som villkor för en verksamhet som ger upphov till

• Sida 34
•  Original

MFA gälla att ett från miljösynpunkt godtagbart omhändertagande av avfallet skall redovisas vid tillståndsprövningen. Detta bör gälla för såväl processavfall som produkter. Motsvarande bör gälla vid företag som följer generella miljöföreskrifter. Olika tekniska system för registrering och ADB-mässig redovisning av avfallets väg kan tänkas som stöd för ett sådant förfarande och dess uppföljning.

Enligt de bedömningar som MFA-utredningen har kunnat göra motsvarar dagens situation inte de nu angivna önskemålen. Avfalls- frågorna tillmäts inte samma vikt som utsläppen till luft och vatten. De bedömningar som görs när det gäller avfallet är snävt knutna till lokala konsekvenser. Prövningen utnyttjas inte som ett instrument för att genomdriva den i LKP fastlagda substitutionsprincipen.

Från flera håll har hävdats att miljölagstiftningen är ett för svagt instrument eller tillämpas för passivt när det gäller att begränsa produktionen av avfall. Möjligheterna att ge föreskrifter om hantering av restprodukter anses också otillräckliga. Ett starkare stöd för ett agerande beträffande avfall bedöms finnas i LKP. I båda avseendena är utformningen av myndigheternas tillämpnings- regler viktig, och dessa regler borde eventuellt kunna utvecklas.

MFA-utredningen har i första hand övervägt att föreslå att miljöskyddskommittén närmare skulle bedöma behovet av lagstift- ningsåtgärder för att lösa de nu angivna problemen och förbereda därav föranledda åtgärder. Miljöskyddskommitténs arbete syftar till en samordning av bl.a. ML, LKP och renhållningslagen (RL) i en samlad miljöbalk.

Utredningens överväganden främst kring de grundläggande ansvarsfrågorna i MFA-hanteringen (jfr. kapitel 8) har emellertid utmynnat i bedömningen att ändringarna i ML behöver göras så snart som möjligt och inte läggas in i miljöskyddskommitténs omfattande arbete, som kan beräknas leda till en ny lagstiftning som träder i kraft tidigast år 1995 med risk för ytterligare tidsut— dräkt på grund av lagstiftningsarbetets omfattning.

MFA-utredningen har därför föreslagit att lagstiftningsåtgärder i den nu aktuella frågan förbereds på ett mera omedelbart sätt än vad

• Sida 35
•  Original

ett förarbete i miljöskyddskommittén skulle innebära. Detta kan ske antingen genom ett fortsatt arbete inom MFA—utredningen eller i annan form som regeringen finner lämplig. Det fortsatta utrednings- arbetet bör naturligtvis ske i nära kontakt med miljöskyddskommit- tén.

Den roll som ett utvecklat system med miljökonsekvensbe- skrivningar och miljörapporter kan komma att spela, bör närmare belysas i detta fortsatta utredningsarbete. Arbete med material- balanser och livscykelanalyser kommer också att ha betydelse för strävandena till avfallsbegränsning och bättre hantering.

Om avfallsfrågorna behandlas på nu angivet sätt med anknyt- ning till miljöskyddskommitténs arbete kommer också frågor om tillsyn och omprövning av tillstånd att kunna belysas i ett vidare sammanhang. Båda dessa frågor har avgörande betydelse för en effektivisering av MFA-hanteringen. Vad gäller behovet av om— prövning av gällande tillstånd enligt ML kan följande kommentarer göras.

Gällande äldre tillstånd, där tillräcklig reglering av avfalls- frågorna ofta saknas, är ett stort problem. En stor del av det miljö— farliga avfallet kommer att uppstå vid redan befintliga anläggningar med tillstånd från en prövning där avfallsfrågorna inte behandlats på nu avsett sätt. Om det nya synsätt på avfallsfrågorna vid till— ståndsgivning m.m. enligt miljölagstiftningen som skisserats i det föregående snabbt skall bli verkningsfullt krävs ett genomslag också vid företag med gällande tillstånd.

Alla berörda produktionsenheter m.m. borde därför så snart som möjligt genomgå en ny prövning, varigenom bl.a. en säkrare grund skulle läggas för ett renodlat producentansvar för omhän- dertagandet av MFA. Detta är tids- och resurskrävande och bedöms ha svagt stöd i gällande lagstiftning. Miljöskyddskommittén över— väger förslag om särskilda föreskrifter av generell karaktär som skulle komplettera gällande tillståndsbeslut med skärpta eller sär- skilda villkor om skäl till detta skulle föreligga med utgångspunkt i omprövningsreglerna. Ett fullföljande av detta förslag skulle under—

• Sida 36
•  Original

I detta sammanhang bör vidare uppmärksammas det uppdrag Naturvårdsverket har att upprätta och genomföra ett program för att se över och skärpa villkoren för utsläpp från industrier, kommunala reningsverk och energianläggningar. Programmet skall genomföras under en lO-årsperiod.

Det bör enligt MFA-utredningens mening klarare än som skett markeras att avfallsfrågorna vid programmets genomförande skall beaktas på ett sätt som är likartat med utsläppen till luft och vatten. Stora och kända avfallsproblem bör utgöra prioriteringsgrund vid val av tidsföljd för genomförandet. Den inledda processen bör ge verket möjlighet att fullfölja sina uttalade intentioner att industrins produktion av avfall och behandling av avfall skall bli föremål för noggrannare granskning i samband med tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Detta innebär bl.a. att industrins ansvar för produkterna från "vaggan till graven" skall befästas och att produk- ternas avfallsegenskaper skall lyftas fram tydligare.

3.3 Konsekvenser för mängden MFA m.m.

När det gäller den framtida mängden MFA finns moment i den nu skisserade utvecklingen som verkar i olika riktningar. Huvudsyftet med en effektivare prövningsprocess, avvecklingsplaner för kemika— lier etc. är att MFA—flödet skall minskas och helst helt upphöra. Den grundläggande tendensen i utvecklingen av mängden pro- cessavfall kan bedömas bli minskande. Avgörande för i vilken utsträckning och i vilket tidsperspektiv reduktionen kommer till stånd blir kraften i insatserna från näringslivet och samhället gemensamt.

I motsatt riktning talar att den beskrivna utvecklingen kommer att leda till ett bättre grepp om flödet av farliga ämnen och pro— dukter och en klarare urskiljning av strömmarna över till avfalls- ledet. Ökad kunskap och bättre grepp om verksamheten samt

• Sida 37
•  Original

vidgad insyn - också genom den kommunala avfallsplaneringen och företagens uppgiftsskyldighet till kommunen — bör leda till att ökad mängd MFA kommer till behandlingsföretagen. MFA torde i större utsträckning än hittills komma att "definieras fram" i anslutning till att villkoren fastställs för t.ex. en viss produktion. För ökade volymer talar också att ökade insatser för att begränsa utsläppen till vatten och luft, om än i begränsad utsträckning, kommer att med- föra nya mängder av slam och filterrester.

De nu antydda tendenserna till ökande MFA-mängder torde komma att gälla mera begränsade kvantiteter än den förutsedda grundläggande minskningen av MFA-produktionen och komma till uttryck endast under en övergångstid. Prognosaspekterna tas upp mera ingående i kapitel 4.

3.4 "Internt" avfall

Liksom nu torde en utvecklad prövning enligt ML m.m. komma att leda till att vissa restprodukter lämpligen bör tas om hand i anslutning till den verksamhet där de har uppstått. På sådan intern behandling bör då ställas lika stränga krav som när motsvarande materia hanteras externt i avfallsledet.

De klassificeringsregler, ansvarsregler för deponier osv. som gäller enligt MFA-regleringen bör tillämpas analogt för den interna behandlingen. För deponier måste t.ex. ställas krav på mycket långsiktiga ansvarstaganden, vilket förutsätter ingående övervägan- den innan tillstånd lämnas till företagsinterna deponier (jfr. avsnitt 8.9).

Sådana krav torde i sin tur ytterligare öka det i avsnitt 3.3. beskrivna trycket på överföring från intern till extern hantering. Å andra sidan kan möjligen de tendenser till mera selektiv och små- skalig MFA—hantering som diskuteras i kapitel 7 i vissa fall tala för en fortsatt eller utökad "intern" avfallshantering.

• Sida 38
•  Original

'.'... 353.351, g.,» ,,,,gw'mw ,, ,,,, _ . rämna-.. rm i få? i..l'llålå' ;"H-lii'i'f .". & ". tea; mmm _. ' »» ':',-'ta. "- . ' :.; ; nåt...?: '"" %%Måääåå .. iLLl 'fL"1flljlf-m_njnå'im%%l . "£"..ff.l?'ålwåif.mw anar-a- .. larm-' ":F ...-limtl en ut: som ir" "de få.". ”i .SE-"." om nu mrgmmäulll'mm

.. r'affft'tsttl'__ ” .'.'. ...—wil;

"....1 namnet-gen. Dana maittain tal. :. att min......- 1_'-|.ulr '-. .. * r'n ruiner—. '. frln wti-gen ul- 51.1an ni ..11 i'll-rut. ..- ..., :|-

m.--. avund!-manner.; .ll ...elfåm'. lim-"EMÅ"

Un ammo! nu. att M tgiilm gninvö'rq tmlahwtu n:— aln ut nu M

_1. 't . Lrun'l kommmmm1m um: asiat... et manga ...i et. ut. :..-mm...... ...i. tu. ww

w'å'lt'f'F'S'WWitJP w'rllå'i Him. '

". ""t"—' I'm-'|' Ulf-TEM» mitt bil"-fli; filial." 5! . rr: "Jafl ett "_llfiJllli1 i.u-:..! HWJQT-m; itä? låt:-":|

Ffiai'" "ffåtäflfllfä li'å'ä'wutgiggm ,

gm? "' amg... ..,. rät? %$... "'$? wtttwmaiuwn ""Ni blir kil-I"?” l Muut. Hu- uli' mugliwt m.m-. ,,., .. nemi-it?.nåln'w" l ”" """" "än”!!! ”NJ! nl! ] nämt mi ' _

emwrua'wntwaav uttWadåli rut-..» . =. i'- *" "' HW- ”" a.m.? ett...: , - inlJt gammal?-ä?" : " .”

• Sida 39
•  Original

4. MÄNGDER,_ FLÖDEN, SAMMANSATTNING

4.1. Inledning

Det är en av utredningens uppgifter att klarlägga mängderna av MFA i samhället, avfallsflödena och hur avfallet är sammansatt, vilka förändringar som pågår och kan förväntas. Utredningen har uppdragit åt en särskild arbetsgrupp att ta fram tillgängligt kun- skapsunderlag i dessa frågor. Arbetsgruppens sammansättning, svårigheterna i kartläggningen m.m. samt resultaten av arbetet redovisas närmare i bilaga 1. De viktigaste resultaten och slutsat- serna sammanfattas i det följande.

Trots att gruppen har varit sammansatt av experter från några av de mest centrala instanserna i MFA-hanteringen har det inte varit möjligt att göra någon heltäckande kartläggning av MFA- flödena i Sverige, än mindre ge någon säker bild av utvecklingsten— denserna. Det råder alltså stor oklarhet beträffande MFA—mäng- derna. Ett skäl till detta är att det saknas tillräckligt klara definitio- ner och klassiliceringsregler. Så länge denna grundläggande fråga inte är löst går det knappast att göra några säkra bedömningar. De adminstrativa möjligheterna till uppföljning av mängder och flöden måste också förbättras.

Osäkerheten hänger emellertid också samman med den bris- tande jämförbarheten av volymer i olika led på grund av den successiva koncentrationen av de miljöfarliga komponenterna, t.ex. genom reduktion av vattenhalten. Jämförbarheten mellan åren förrycks ofta av att relativt stora engångsposter uppstår.

Utredningen har inte bedömt det lämpligt att göra egna för— djupade studier. Sådana studier skulle ha inneburit en dubblering av

• Sida 40
•  Original

den samtidigt pågående första omgången av den kommunala avfallsplaneringen - som förhoppningsvis i viss utsträckning skall undanröja den rådande osäkerheten. Någon slutlig bedömning av avfallsplaneringen har ännu inte kunnat göras. Om det visar sig att den inte i tillräcklig omfattning förbättrar kunskapsläget, bör krav ställas på en förändrad inriktning som - i kombination med för— bättrad klassificering — leder till godtagbart resultat.

4.2. Utveckling och nuläge

De mängder som kan bestämmas med någorlunda god säkerhet är vad som behandlas vid SAKAB och vid andra företag som har särskilda tillstånd att behandla MFA - dessa mängder framgår av följande tabell - samt vad som går på export med SNV:s tillstånd.

Inom Sverige behandlade avfallsmängder (ton) 1990

Oljeavfall Övrigt avfall SAKAB 10 000 34 OOO & 12-företag 85 000 99 000 & l7-företag 5 000 9 000 SUMMA 100 000 142 000

SAKAB mottog alltså under 1990 ca 44 000 ton avfall, varav 10 000 ton oljeavfall, för behandling.

Övriga företag, vilka har särskilt regeringstillstånd (fr.o.m. 1992 tillstånd från SNV), behandlade ca 99 000 ton avfall, utöver oljeavfall, under 1990. Häri ingår 86 500 ton tungmetallavfall (ca 76 %), varav 50 000 ton utgör blybatterier och 25 000 ton metallstoft.

De företag som behandlar avfall enligt & 17 FMFA anmälde till länsstyrelserna att ca 9 000 ton avfall, utöver oljeavfall, behandlats

• Sida 41
•  Original

1990. Även här dominerar tungmetallavfallet, som utgjorde 73 %. Mer än 50 % utgjordes av ett enda avfallsslag, zinkhaltigt stål— verksstoff.

Den totala behandlade mängden (brutto) oljeavfall, inklusive ovan redovisade poster uppgick enligt en särskild undersökning, som närmare redovisas i bilagan, till 140 000 ton. Denna beräkning bedöms vara den säkraste beträffande oljeavfallet och används i sammanräkningen nedan.

Ett drygt 30-tal företag innehade eller erhöll tillstånd att expor- tera sammanlagt ca 47 000 ton avfall (härvid bortses från en stor engångspost av oljeslop om ca 60 000 ton) för slutligt omhänderta— gande utomlands. Den faktiska exporten beräknades uppgå till 60 % av den tillståndsgivna, dvs. till omkring 28 000 ton.

De behandlade och exporterade mängderna uppgick alltså sammantaget till ca 310 000 ton under 1990. Häri ingår, enligt det synsätt som anlagts i kapitel 3, inte de mängder som återvanns eller behandlades internt i de företag där avfallet uppstod. Däremot ingår en viss mängd, uppskattningsvis 20 000-30 000 ton, importerat avfall (se vidare avsnitt 4.3).

Det är mycket vanskligt att jämföra detta material med de undersökningar som gjordes år 1980. Den totala volymen behandlat MFA beräknades då till 500 000 ton. Härav bedömdes 180 000 ton bli omhändertaget internt vid de företag där det uppstod. Vad gäller det externt behandlade avfallet var mängderna vid SAKAB (se nedan) i samma storleksordning 1980 och 1990. Däremot har en förskjutning skett från & l7—företagen till & 12—företagen. För de förstnämnda redovisades betydligt större mängder, 66 000 ton, år 1980. Emellertid måste den bristande jämförbarheten och möjlig- heten för påverkan av t.ex. speciella engångsposter uppmärksam- mas.

Någon heltäckande beskrivning av utvecklingen över tiden har arbetsgruppen alltså inte kunnat få fram. Vissa indikationer finns dock i materialet. Till SAKAB ökade inflödet under perioden 1986—1989 från 29 156 ton till 48 041 ton. Mängden har därefter

• Sida 42
•  Original

sjunkit kontinuerligt till 39 595 ton år 1991. Prognosen för 1992 ligger på 37 700 ton, vari ingår viss ökad import. Även andra delar av gruppens material tyder på minskande volymer fr.o.m. 1990.

4.3. Export och import

Som har framgått ovan lämnade SNV 1990 exporttillstånd för 46 866 ton MFA. Av detta beräknas omkring 60 % ha utnyttjats, dvs. omkring 28 000 ton. Av gruppens redovisning framgår att den mängd för vilken exporttillstånd lämnats har ökat från 30 571 ton är 1988 till 46 866 ton år 1990. Ökningen utgörs helt av tung— metallhaltigt avfall.

För import till Sverige lämnar SNV - som närmare framgår av bilaga I - tillstånd till en årlig volym av omkring 105 000 ton. Tillståndsvolymen har varit i stort sett oförändrad under de senaste fem åren. Tillstånden domineras av två huvudgrupper, oljehaltiga restprodukter samt metallhaltigt avfall (främst stoft från järn- och stålindustri samt blybatterier och stoft och slam med oljeinnehåll). Liksom när det gäller exporten är uppföljningen bristfällig och kunskaper om den faktiska importmängden dålig. En stor del av tillstånden tycks inte utnyttjas. En bedömning är att 20-30 % av tillståndsmängderna importeras och att importvolymen då skulle uppgå till 20 000-30 000 ton per år. Huvuddelen av dessa mängder ingår i den i avsnitt 4.2 redovisade behandlade mängden MFA.

I anslutning till denna redovisning kan följande kommentarer göras som bakgrund till prognosdiskussionen nedan. Export och import kommer att styras av Baselkonventionens och OECD:s regler och, när EES—avtalet träder i kraft, av EG:s regelverk på avfallsområdet. Som har framgått av kapitel 2 är det för närvarande oklart vad den samlade innebörden av dessa regelsystem kommer att bli. Se också kapitel 13 och 14. I avvaktan på ökad klarhet på denna punkt kan vissa principiella utgångspunkter diskuteras.

• Sida 43
•  Original

En princip bör vara att varje land i rimlig utsträckning skall vara självförsörjande när det gäller MFA-behandling. Samtidigt finns det skäl för att avfallstransporterna reduceras genom att avfallet behandlas i närmaste anläggning som förfogar över bästa teknik.

MFA-behandlingen går, som utvecklas i kapitel 7, mot en mera selektiv och mångsidig hantering. En viss internationell specialise- ring - t.ex. när det gäller behandling som saknar tillräckligt under- lag på nationell nivå — bör vara ett naturligt led i denna utveckling. Ett nordiskt samarbete med denna inriktning ter sig lämpligt. Det planerade samarbetet mellan Norge och Sverige grundas på detta synsätt, till vilket riksdagen har anslutit sig (1991/922JOU 3). Förutsättningen är naturligtvis att samarbetet och specialiseringen leder till ett från miljösynpunkt lika bra och helst bättre resultat än nationella insatser.3

Förutsatt att kontrollmekanismerna fungerar bör man alltså inte — av principiella skäl eller för att export kan vara belastad av tidi- gare bristfälliga tillämpningar - avstå från ett internationellt sam- arbete i MFA-behandlingen. Vad gäller kvantiteter finns ingen anledning - såvida inte EG:s regler m.m. ger grund för en annan utveckling - att förvänta sig några större förskjutningar i rådande relationer mellan export eller import.

En särskild reglering av export och import krävs även i fortsätt— ningen, vilket också Baselkonventionen förutsätter. Den bör i princip ske i samma former som nu med beslut av SNV, även om regleringen förts över i en särskild författning. Den svenska lag— stiftningen bör, som framgått av kapitel 2, vara så utformad att den täcker alla gränsöverskridande transporter, dvs. även MFA som går till återvinning. Vid t.ex. mera etablerade och kontinuerliga trans-

" En utredning om nordisk samverkan vid återanvändning och behandling av MFA har nyligen redovisats av MIFAS på uppdrag av en arbetsgrupp inom Nordiska Ministerrådet.

• Sida 44
•  Original

kunna övervägas.

4.4. Ytterligare mängder. Felaktig hantering

Arbetsgruppen har på olika sätt försökt bedöma hur stora mängder som, utöver vad som sker enligt avsnitt 4.2, borde behandlas på motsvarande sätt. Om denna mängd kunde bestämmas skulle man ha en relativt god bild av dagens MFA—mängd.

Den särskilda studien angående oljeavfall pekar på en osäkerhet om hur cirka 40 000 ton oljeavfall per år behandlas. Arbetsgruppen har översiktligt identifierat omkring hälften av denna volym (olje- och bränslefilter som tillförs vanligt avfall, smörjoljor och andra oljerester som utnyttjas som eldningsolja samt oljehaltiga vatten, som behandlas mycket olika i skilda delar av landet och i många fall läggs på deponi).

En genomgång av övriga avfallsgrupper (lösningsmedel och vissa alkaliska bad som blandas i oljeavfallet, färgavfall m.m. som i en del fall tillåts bli lokalt deponerade, tungmetallhaltiga vatten som accepteras som processavloppsvatten etc.) utmynnar i bedömningen att det rör sig om relativt begränsade mängder som hanteras på felaktigt sätt.

En detaljerad studie i fyra kommuner i nordvästra Storstockholm har visat att mellan 0,7 och 3,0 % av det miljö- farliga avfallet från företag saknade korrekt hantering. De som hanterar sitt avfall på felaktigt sätt är i regel mindre företag, t.ex. verkstadsföretag som låter skäremulsioner gå ut med avloppsvatt- net.

Undersökningar hos VAFAB och Ragn-Sells av innehållet i containers med industriavfall har resulterat i ett MFA-innehåll av storleksordningen 0,2-0,4 %. Undersökningar inom Stockholms- regionen av industriavfall från olika anläggningar har resulterat i en

• Sida 45
•  Original

redovisning av en inblandning av MFA av storleksordningen 0,01 %.

En viss mängd MFA faller alltså utanför de relativt väl kända flödena, men denna mängd är sannolikt mindre än vad som framgår av kartläggningen för tio år sedan. Sammanfattningsvis rör det sig om 40 000 oljeavfall per år enligt beskrivningen ovan. Inom övriga avfallsgrupper - enligt nu gällande förordning inklusive SNV:s vägledande förteckning för MFA - torde mängden MFA utanför de kontrollerade flödena uppgå till 10 00020 000 ton.

Det är naturligtvis en grundläggande huvuduppgift att åstad- komma ett system där dessa strömmar fångas in. Det bör också poängteras, att vad som nu har redovisats inte får tolkas som att all hantering och behandling vad gäller de någorlunda väl kända flödena är utan brister (jfr. bl.a. kap. 7).

4.5. Prognos

Prognoser är ett väsentligt underlag för all diskussion om framtida MFA—hantering. Mot bakgrund av de kunskapsbrister om utgångs- läget som redovisats i det föregående blir prognoserna särskilt vanskliga inom detta område. Vi befinner oss vidare i en period av omställning, då det är svårt att få någon ledning från aktuella trender. Prognoserna har svängt mycket kraftigt inom loppet av ett par år, från förväntningar om en kraftig ökning av MFA-mängden (med behov av ett SAKAB II) till en markant minskande trend, kombinerad med osäkerhet om konjunktureffektens omfattning.

En konstruktiv ansats skulle kunna vara att försöka bedöma hur totalmängderna år 1990 fördelar sig på de två huvudkategorierna processavfall resp. MFA i varor och produkter (jfr. avsnitt 1.2) och hur dessa två huvudgrupper kan komma att utvecklas. Något statistiskt underlag för en sådan analys finns inte. Avgörande för volymbedömningarna under de närmaste åren torde emellertid bli processavfallets utveckling.

• Sida 46
•  Original

Beträffande processavfallet gäller att avfallet så långt och så snabbt som möjligt skall minimeras. Åtgärder som kommer att verka i den riktningen har behandlats i kapitel 3. Som redan fram— hållits blir framgången i minimeringsarbetet beroende av kraften i näringslivets och samhällets insatser. En allmän bedömning i anslutning till de senaste årens utveckling är att övergång till renare teknik m.m. inom industrin bidrar till de minskade avfallsmäng— derna. Det sker också en övergång, t.ex. inom färgbranschen, från tillverkning som medför uppkomst av MFA till import av produk- ter. Lågkonjunkturens inverkan är svår att bedöma och kvantifiera.

Exempel redovisas relativt frekvent på att ofta ganska enkla insatser kan leda till renare teknik, utbyte av råvaror eller ändrade processer med minskad MFA-produktion som följd. Förändringarna är ofta positiva även för arbetsmiljön och ekonomiskt gynnsamma. Det bör föreligga en stor potential för sådana ändringar.

Prognosen för flödesutvecklingen blir alltså beroende av de insatta åtgärdernas effekt. Allt annat än en betydande avfallsminsk- ning måste betraktas som ett miljöpolitiskt misslyckande. Målet för naturvårdsverkets i avsnitt 3.2 nämnda omprövningsuppdrag är att utsläppen till luft och vatten är 2000 skall vara nere på nivåer som varken skadar miljön eller påverkar människors hälsa. Om detta mål appliceras på MFA—utvecklingen skulle det innebära att MFA- flödet från fortlöpande industriprocesser och andra verksamheter borde närma sig noll vid sekelskiftet. Att utvecklingen skulle bli så gynnsam är emellertid sannolikt en alltför optimistisk bedömning. Vissa mängder miljöfarligt avfall kan, som tidigare nämnts, inte undvikas i ett industrisamhälle.

Ett intensifierat förebyggande arbete och en ökad uppmärk- samhet på avfallsbehandlingen vid tillämpning av kemikalie- och miljöskyddslagstiftningen kommer - som framgått av kapitel 3 - att åtminstone övergångsvis verka också i motsatt riktning, dvs. mot ökade MFA-mängder. Ökade kunskaper leder till identifiering av nya MFA-typer. Utvecklingen kommer också att leda till ett bättre grepp om flödet av farliga ämnen och produkter och en klarare

• Sida 47
•  Original

urskiljning av strömmarna över till avfallsledet. Ökad kunskap och bättre grepp om verksamheten samt vidgad insyn och skärpta regler för intern avfallshantering bör leda till att mängden MFA som skiljs ut för hantering ökar. För ökade volymer talar också att ökade insatser för att begränsa utsläppen till vatten och luft, t.ex. enligt det ovan nämnda omprövningsuppdraget, kommer att medföra nya mängder av slam och filterrester. Rimligen borde dock denna temporära volymökning bli kvantitativt mindre än den grundläg- gande och långsiktiga avfallsreduktionen.

Kategorin MFA i varor och produkter och dess förväntade utveckling beskrivs mera ingående i avsnitt 4.6.3, främst med tanke på de insamlings- och hanteringsproblem den inrymmer. Den utveckling som förutses innebär emellertid också att ökande mäng— der MFA kommer att tillföras behandlingssystemet. Även om denna ökning blir snabb och kraftig i förhållande till utgångsläget, kom- mer den volymmässigt att bli mindre avgörande än utvecklingen av processavfallet i varje fall under den tidigare delen av 1990-talet.

Utvecklingen när det gäller varor och produkter kommer att leda till att en stor och ökande bulkmängd skall hanteras, även om de miljöfarliga komponenterna är av begränsad volym. Exempel på detta är kyl— och frysenheter med freon. Utformning av åtgärder, investeringsbehov osv. kommer att påverkas av detta.

Volymen i båda kategorierna kan komma att påverkas av de nya klassificeringsregler som SNV förbereder (jfr. kap. 6). Enligt de preliminära bedömningar som har kunnat göras blir förändringen vad det gäller MFA av dagens typ inte så stor, men den tillkom- mande volymen av gråzonsavfall, jordmassor osv. kan bli omfat— tande och ställa krav på särskild behandlings- och deponeringskapa- citet.

Sammanfattningsvis skall den minskning som kan förutses inom

processavfallet ställas mot:

1) En korrigering för konjunkturutvecklingen

• Sida 48
•  Original

2) De tendenser till ökning som följer med en skärpning av lag— stiftning och prövningsförfarande 3) En bättre hantering av de mängder som inte nu hanteras på ett tillfredsställande sätt (jfr. 4.4) 4) Ökningen p.g.a. ny klassificering 5) Ökningen av MFA från varor och produkter 6) Ett ökande behov av att ta hand om förorenad jord m.m.

Punkterna 1-4 leder till förhållandevis tidsbegränsade förändringar medan ökningen enligt punkterna 56 kan väntas fortgå under lång tid.

Utredningen har på nu angivna grunder dragit följande slutsat- ser: Det kommer inte att bli någon dramatisk utveckling när det gäller förändringen av den totala mängden MFA under de närmaste åren. Det blir troligen en viss uppgång när konjunkturen vänder. Därefter bör följa en successiv nedgång på längre sikt.

Man kan också formulera sig så att det "viktigaste" för MFA— utredningen är att bedöma om det är sannolikt med en påtaglig volymökning under t.ex. hela 1990-talet. Så skulle enligt ovan— stående slutsats inte vara fallet. Ett undantag härifrån torde bli vissa gråzonsavfall, främst förorenade jordar.

Som jämförelse kan nämnas att man i Danmark, som har ett bättre statistik- och prognosunderlag, räknar med att de till Kommunekemi tillförda mängderna till år 2000 kommer att falla till 60 % av dagens nivå.

• Sida 49
•  Original

4.6. Sammansättningen av MFA

4.6.1. Ny struktur — nya krav

Nya MFA identifieras eller uppstår fortlöpande, ibland med krav på nya hanterings- eller behandlingsresurser. En förskjutning av problemens tyngdpunkt sker från storindustriella processer, som är relativt lätta att hålla under kontroll, till problem som är knutna till småindustrier och andra mindre företag samt till varor och pro- dukter som vid kassering ger upphov till MFA.

Denna förskjutning ger successivt en ny struktur åt MFA-frå— gorna. Frågor om insamling, separering och urskiljande av MFA, förbehandling, mellanlagring osv. kommer i förgrunden. Det blir fråga om att bygga upp system eller att åstadkomma branschvisa insatser, t.ex. av det slag som pågår beträffande insamling av freon från kyl- och frysenheter och av vissa miljöfarliga batterier. Många av dessa nya problem kan MFA-utredningen endast peka ut som frågor för fortsatt analys av aktörerna inom MFA-området.

4.6.2. MFA inom små företag

En rad problem är knutna till mindre företag och småindustrier och har därmed koppling till ett stort antal ofta likartade arbetsplatser. Hithörande problem har på sistone aktualiserats genom exempel från kem—tvättar, tryckerier, skylttillverkare, bensinstationer, bil— vårdsanläggningar och billackeringsföretag. Oljeavfall är ett stort problemområde. Tomemballage (fat) som lämnas förorenade till skrot kan förorsaka dioxin-utsläpp vid rengöring och återvinning (inte bara ett småföretagsproblem) osv.

• Sida 50
•  Original

4.6.3. MFA i varor och produkter

Många svåra aktuella och framtida MFA-problem hänger samman med en mycket spridd användning av farliga ämnen 1 produkter m.m. - kategori B enligt uppdelningen i avsnitt 1.2.

Miljöfarligt innehåll i varor och produkter samlas - när de är förbrukade - ofta in i anslutning till hushållsavfallet. Mängden avfall insamlat vid kommunernas miljöstationer ökar.

Man kan räkna med många års eftersläpning med miljöfarligt innehåll i produkter och varor även efter det att begränsande insat— ser har kommit till stånd i produktionsledet. Dels kommer nya skadliga ämnen (eller kombinationer som ger skadlighet) att identi— fieras, dels har produkter med sådant innehåll lång livslängd.

Många hithörande problem är identifierade och några av dem föremål för åtgärder i olika utvecklingsstadier. Många problem är sannolikt ännu inte "upptäckta", än mindre under behandling. Skärpta definitioner av vad som skall uppfattas som MFA kan — även för denna MFA-kategori - komma att öka avfallsvolymen.

En lång rad konkreta exempel kan anges i detta sammanhang. Här följer utan anspråk på fullständighet några exempel, av vilka flera aktualiserats under utredningens arbete — dvs. under de två senaste åren:

Kvicksilver i lysrör, äldre elkomponenter, vattenpumpar m.m. Freoner (i bl.a. kyl- och frysskåp) Haloner (i bl.a. brandsläckare) Bromerade flamskyddsmedel (i bl.a. textilier, TV—apparater och datorer. Halvledaretekniken är över huvud taget förknippad med toxiska ämnen)

. Krom (i bl.a. läder) . Bly (i glödlampor, höljen till vinflaskor, kristall, färger och legeringar) . Kadmium (i laddningsbara batterier i t.ex. mobiltelefoner, bärbara datorer, sladdlösa verktyg - mycket snabb ökning)

• Sida 51
•  Original

. Isocyanater (plastprodukter, skumgummi) . Fogmassor med PCB (i ett stort antal betongelementhus från 60— och 70-talen)

. Katalysatorer i bilar

. Kasserade avgassystem

4.7. Avfallets farlighet m.m.

Enligt direktiven skall utredningen analysera om graden av "farlig- het" i avfallet kommer att förändras under 1990-talet.

Rimligen bör efter hand graden av farlighet komma att minska när insatserna för att begränsa eller helt förhindra användningen av de mest vådliga kemikalierna slår igenom. På avfallsområdet kommer emellertid effekterna härav att verka fullt ut med en betydande eftersläpning. Den strävan till koncentration av de farliga komponenterna i avfallet som bör prägla MFA—hanteringen, kan medföra ökade risker i arbetsmiljön, vid transporter m.m. De risker som kan vara förknippade med ökande mängder av gentekniskt avfall har utredningen inte haft möjlighet att bedöma. Detta gäller också de på senare tid uppmärksammade riskerna med kärnkraftsav- fallets innehåll av tungmetaller.

Vad som anförts i avsnitt 4.6 pekar på en ökad komplexitet i avfallets sammansättning och stora problem i insamlings— och de tidiga hanteringsleden.

• Sida 52
•  Original

• Sida 53
•  Original

5. NÅGRA VIKTIGA MFA-PROBLEM

5.1. Inledning

En sammanfattning av MFA-hanteringens huvudproblem kan inte göras fristående från de utvecklingstendenser m.m. som nu har sammanfattats i kapitel 4. De överväganden som där har gjorts av mängder och flöden utgör självklart grunden för bedömningen av problem och behov när det gäller den framtida MFA-hanteringen. Detta gäller särskilt vad som sagts i avsnitt 4.4 om flöden som inte är under kontroll samt avsnitt 4.6 om avfallets sammansättning.

I detta kapitel förtecknas de problem i övrigt som har bedömts vara de viktigaste beträffande det MFA som redan finns och som trots begränsningsåtgärder kommer att uppstå.

Problemen kan indelas i två olika huvudtyper. Den ena, de "reala" problemen, hänger samman med mängden MFA och dess farlighet, behovet av behandlingskapacitet m.m. Dessa problem behandlas i avsnitt 5.2.

De andra problemtypen, som hänger samman med administra- tiva brister och otillräckliga resurser för att angripa de "reala" problemen, tas upp i avsnitt 5.3.

5.2. Problem beträffande MFA—flöden och MFA—behandling

5.2.1. Inledning

Det är en allmän uppfattning bland insiktsfulla bedömare att MFA utgör det allvarligaste miljöproblemet inom avfallsområdet. MFA—

• Sida 54
•  Original

problemen trängs emellertid i den allmänna debatten ibland undan av diskussionen om förpackningsavfallet och om källsortering och kompostering av hushållsavfall. Bättre kunskaper och ökad med- vetenhet om de komplicerade MFA-frågorna är angelägna. En kostnads-/nyttoanalys behövs vid prioriteringen av insatserna inom hela avfallsområdet.

Mot denna allmänna bakgrund kan de viktigaste MFA—pro— blemen - utöver vad som anförts i kapitel 4 - delas upp i följande huvudgrupper.

5.2.2. Definitioner och klassificering

Det saknas en tillräckligt klar definition och tydliga klassificerings- regler för en entydig och säker avgränsning av vad som avses med miljöfarligt avfall. Detta leder till osäkra bedömningar och tolk- ningar både hos avfallslämnarna och hos tillsynsmyndigheterna. Gränsdragningen får konsekvenser både miljömässigt och ekono- miskt. Konsekvenserna har av Renhållningsverks-Föreningen RVF (Publ 91:8) sammanfattats på följande sätt:

. bedömningen är olika i olika delar av landet på grund av oklarheter vid tolkningen . vissa avfallsslag går till återvinning utan tillräcklig kontroll över hanteringen . vissa avfallsslag tvingas till onödigt avancerad och dyr behandling och upptar därmed värdefull, kvalificerad behand- lingskapacitet . vissa avfallsslag deponeras eller tillförs avloppet i stället för att lämnas till en korrekt behandling.

Det finns vad man brukar benämna en "gråzon" mellan MFA och annat avfall, främst industriavfall. Den innefattar avfall som uppen- barligen inte är så harmlöst att det bör hanteras utan speciella

• Sida 55
•  Original

försiktighetsåtgärder. Det saknas i många fall kunskap om hur dessa avfall skall hanteras och kapacitet för deras behandling.

Den vägledande förteckningen är omdiskuterad och har be- funnits vara behäftad med brister. Den återspeglar inte ett genom— tänkt klassificeringssystem. Förteckningen behöver överarbetas helst med inriktning på en bättre koppling mellan klassificering och krav på behandling. Dessa frågor tas upp i kapitel 6.

5.2.3. Brister i behandlingsledet

Det saknas kvantitativt och kvalitativt tillräckliga behandlingsresur- ser för vissa avfallsslag, såväl sådana som klassas som miljöfarligt avfall som s.k. gråzonsavfall, som också kräver speciella behand— lingsmetoder för att inte förorsaka miljöskador.

Bl.a. saknas behandlingskapacitet för många MFA, som skulle kunna behandlas på regional nivå, t.ex. förorenade jordar.

Konkreta exempel på brister i behandlingsledet tas upp i kapitel 7. Det bör emellertid noteras att mycket i den hittills läm— nade bakgrundsteckningen pekar mot behovet av samlade insatser i fråga om restprodukter på oljeområdet.

5.2.4. Ansvarsfrågorna oklara

Klart uttalade ansvarsområden och roller är en förutsättning för en säker och miljöriktig hantering av MFA. I dag saknas, t.ex. enlig RFVs bedömning (Publ. 91:8), sådana klart definierade ansvarsom- råden. Ansvarsfrågorna har diskuterats länge utan att man nått någon samlande lösning. Ansvarsfrågorna tas upp i kapitel 8, där problemställningarna anges närmare.

• Sida 56
•  Original

Den osäkerhet som präglar MFA-verksamheten hänger samman med den snabba föränderligheten på området och förstärks ytter- ligare av den kunskapsbrist som råder.

Definitions- och klassificeringsfrågor är, som nämnts, i många fall oklara. Mängder och flöden av MFA är dåligt kända. Ingen samlad överblick finns. Prognoser om framtida utveckling och behandlingsbehov är mycket osäkra. Tillsynen är otillräcklig både kvantitativt och vad gäller kompetens. Statistik, uppföljning och erfarenhetsåterföring är bristfällig.

Förutsättningarna för verksamheten på dessa områden har förbättrats genom den nyligen införda kommunala avfallsplane- ringen. SNV har också sedan 1 juli 1991 ansvar som central myndighet i avfallsfrågor.

Kunskapsbristerna behöver mötas med intensifierad forskning och teknisk utveckling. Även för detta har förutsättningarna för- bättrats genom avfallsforskningsrådets tillkomst. Men minst lika viktigt är att redan befintlig kunskap sprids till alla berörda aktörer genom utbildning, information och rådgivning. System för statistik, prognosverksamhet och erfarenhetsåterföring måste byggas upp.

Det är uppenbart att det nu sätts av alltför begränsade resurser för att man dels skall få tillräcklig överblick över MFA-hante— ringen, dels göra erforderliga insatser på många områden med påtagliga problem. För att de nya synsätt, den mångsidighet, verksamhetsintegrering osv., som efterlysts redan i avsnitt 1.1., skall komma till stånd, måste nya aktörer mobilseras och samord- nas. Strategier (t.ex. insamlings- och pantsystem) måste utvecklas och genomföras avseende dels branscher med många små företag (t.ex. bilvårdsanläggningar och kem-tvättar), dels enskilda pro— dukter (t.ex. flamskyddsmedel och tomemballage som innehållit MFA).

De grundläggande problem som angetts i det föregående kan endast lösas genom att man klarlägger ansvarsförhållanden och

• Sida 57
•  Original

skapar organisatoriska förhållanden som ger förutsättningar för att tillräckligt kraftfullt och fortlöpande ta sig an de problem som föreligger nu och som uppkommer efter hand. Dessa frågor tas också upp i kapitel 8.

• Sida 58
•  Original

• Sida 59
•  Original

6. DEFINITIONER OCH KLASSIFICERING

6.1. Inledning

Avfallets egenskaper från hälso- och miljösynpunkt bör avgöra hur avfallet behandlas. Ett väl genomtänkt och rationellt klassificerings- system utgör därför en viktig grund för en fungerande MFA-hante- ring och en miljöanpassad avfallshantering över huvud taget. För att åstadkomma detta behövs ett, i förhållande till nuläget, bättre utvecklat och mer förfinat klassificeringssystem som medverkar till att styra avfallet till rätt behandling och omhändertagande.

I det internationella perspektivet är en samordning av definitio- ner och klassificering angelägen. Med utgångspunkt i vad som nu gäller inom olika länder är det mycket svårt att göra några jäm— förelser om produktion, utveckling osv. av MFA.

Utredningen har redan i kapitel 2 diskuterat behovet av ett klargörande av begreppet miljöfarligt avfall. Handlingslinjer har därvid föreslagits med sikte på att åstadkomma en författnings- reglering som täcker även miljöfarliga restprodukter som går till återanvändning eller återvinning. Utgångspunkten för övervägan- dena var det grundläggande behovet att reglera begreppet atfall i MFA-sammanhang på ett rimligt och med lagstiftningens intentio— ner överensstämmande sätt. Även ledet miljöfarligt i MFA-begrep- pet är ifrågasatt. Några aspekter på detta redovisas i avsnitt 6.2.

Naturvårdsverket (SNV) har i samråd med MFA-utredningen låtit genomföra en studie rörande klassificering av MFA, med sikte på bl.a. en revidering av den vägledande förteckningen över MFA. Denna studie och planerna för det fortsatta arbetet rekapituleras i avsnitt 6.3.

• Sida 60
•  Original

Begreppet miljöfarligt avfall (MFA) är omdiskuterat och omstritt. En bra, sammanfattande bild av denna diskussion ger ett citat ur Karl-Erik Sahlbergs (styrelseordförande i Industriförbundet) anför- ande vid SAKABs jubileumsseminarium den 28 november 1989:

Begreppet "miljöfarligt avfall" (MFA) har föranlett långa diskussioner och många missuppfattningar. Uttrycket "miljöfar— ligt avfall" är oprecist och leder ofta tanken fel. Begreppet handlar om Specialavfall, som, om det hanteras fel blir miljö- farligt. Våra vanliga kylskåp i hushållen räknas dit. Inför snarast beteckningen "specialavfall" som man har i Norge!

Citatet utmynnar i det i diskussionen oftast framförda förslaget att - som i Norge — använda beteckningen "Specialavfall". En annan lösning kunde vara att — som i Danmark - använda beteckningen "olie— og kemikalieaffald" eller något motsvarande. En sådan beteckning innebär ett försök till en sammanfattande, neutral inne- hållsbeskrivning utan värderande karakterisering. I Finland används beteckningen "problemavfall".

Mot ändringsförslagen kan anföras att en ändring av en redan etablerad benämning kan uppfattas eller tolkas som försök att förringa eller dölja problemen med avfallet i fråga.

En anpassning till internationella, främst EG-begrepp, förestår. I dessa sammanhang är begreppet "Hazardous Wastes" etablerat, och det motsvaras på svenska ganska väl av den redan använda benämningen miljöfarligt avfall. EG—begreppet är vidare och inne- fattar t.ex. även medicinskt riskavfall.

I SNV:s ovannämnda arbete med klassificeringsfrågorna - som presenteras närmare i avsnitt 6.3 — övervägs en vidgning och upp- delning som skulle innebära att man skulle använda "Specialavfall" som ett vidare begrepp, innefattande även vissa delar av vad som nu betraktas som "gråzonsavfall", förorenade jordar m.m. Inom specialavfallets ram skulle särskiljas en eller Hera kategorier av

• Sida 61
•  Original

"miljöfarligt avfall". Detta öppnar möjligheter för anpassning till de ovan redovisade förslagen. Samtidigt måste man hålla öppet för anpassning av terminologin till EG:s benämningar. En eventuell ändring av terminologin bör anstå tills SNV:s arbete har slutförts.

6.3. Naturvårdsverkets studie rörande klassificering av MFA

Den av SNV, i samråd med MFA-utredningen, initierade klassifice- ringsstudien har utförts inom IVL av Jan—Olov Sundqvist. Den har följts av en för utredningen och SNV gemensam referensgrupp. Studiens resultat presenteras i en IVL-Rapport 91—09-23 och sammanfattas mera utförligt i kapitel 12. Studien tar också upp frågor i anslutning till begreppsdiskussionen i kapitel 2 och i avsnitt 6.2. Utgångspunkter för studien var att:

- förbereda en snabb uppdatering av den befintliga vägledande förteckningen,

— ge underlag för ett på något längre sikt helt nytt klassificeringssystem, bl.a. anpassat till utvecklingen inom EG.

I det första hänseendet föreslås i rapporten uppdateringen innebära att grundläggande definitioner skrivs in i förteckningen och vissa haltgränser preciseras liksom oklara formuleringar. Vissa komplet— teringar görs i förteckningen av nya MFA—grupper och avfall. Kommentarer och förklaringar utvecklas. - Som utgångspunkt för ett helt nytt klassificeringssystem på längre sikt föreslås EGs sys— tem.

Naturvårdsverket har efter samråd med MFA—utredningen beslutat att driva arbetet vidare med sikte på att så snabbt som möjligt få fram förslag till en reviderad vägledande förteckning. Arbetet förs vidare i samma form som tidigare, med Jan-Olov

• Sida 62
•  Original

Sundqvist, IVL som konsult. SNV:s riktpunkt iir att en reviderad version av den vägledande förteckningen bör kunna träda i kraft den 1 januari 1993.

MFA—utredningen har ställt sig bakom inriktningen av SNV:s arbete med att omarbeta den vägledande förteckningen. Det finns goda förutsättningar för att SNV efter det att arbetet har slutförts och remissbehandlats skall kunna presentera en ändamålsenlig och tydlig version av den vägledande förteckningen.

MFA-utredningen ansluter sig också till synsättet att en anpass— ning till 15st klassificeringssystem bör eftersträvas på längre sikt. Det är emellertid viktigt att det inte blir fråga om någon passiv anpassning från svensk sida. Svenska kunskaper och erfarenheter bör kunna ligga till grund för att svenska intressen och synpunkter beaktas när internationella definitioner och klassificeringar fast- ställs, vilket också påverkas av arbetet inom OECD, ECE och i anslutning till Baselkonventionen. Det arbete som nu har utförts och som fortsätter på ovan beskrivet sätt, ger goda förutsättningar för ett sådant agerande.

• Sida 63
•  Original

7. HANTERING OCH BEHANDLING AV MFA

7.1. Inledning

Utredningen har varken haft faktiska eller formella förutsättningar att i detalj diskutera enskilda anläggningar. Det skulle innebära efterprövning av lämnade tillstånd respektive förhandsprövning av framtida tillstånd. Utredningen kan endast ta upp principiella resonemang samt belysa behov, tendenser och utvecklingsmöjlig- heter. (Se även kapitel 10 och 11.)

7.2. Utvecklingstendenser och möjligheter inom behandlingstekniken

Det finns inga revolutionerande tendenser i sikte, som radikalt skulle förändra MFA—behandlingen under 1990—talet. På längre sikt kan ev. förgasning, plasmateknologi, superkritisk vattenoxidation (oxidation av organiska vattenlösningar med syrgas vid högt tryck och hög temperatur) m.m. leda till en annan slutsats.

Däremot finns det, som exemplifieras i det följande, goda förutsättningar för stegvisa förbättringar i olika avseenden. I kombination med vad som sagts i kapitel 4 om den sannolika volymutvecklingen bör detta kunna leda till en successiv differentie- ring och kvalitetshöjning i MFA-behandlingen. Norsk-svenskt och övrigt nordiskt samarbete bör kunna få betydelse i detta samman- hang. En positiv trend förutsätter att tillräckliga resurser även i fortsättningen kan sättas in på en effektiv teknisk utveckling. Lika

• Sida 64
•  Original

viktigt är att den nya tekniken kommer i tillämpning, vilket kan kräva initialstöd i form av riskkapital, villkorslån osv.

Förbättrad MFA-behandling förutsätter mera selektiva insatser. Detta ställer i sin tur krav på separering i insamlingen, källsorte- ring, undvikande av blandning och utspädning i hanteringen, för- bättrade analyser osv.

Det gäller att separera ut och hålla isär avfallsströmmar med miljöfarliga ämnen samt att hantera och behandla avfallet så att de miljöfarliga ämnena hamnar i en så koncentrerad avfallsmängd som möjligt. Teknikutvecklingen kan komma att leda till bättre separa- tionsmetoder för sådant avfall, där blandning inte har kunnat undvi— kas.

Slutlig behandling kan alltså inte ses skild från insamling, mellanlagring och förbehandling. En stor del av dessa verksamheter knyts lämpligen till lokal och regional nivå. Insamling och transport bör ske på ett rationellt och miljösäkert sätt och förbehandling för att minska avfallets miljö- och hälsofarlighet bör ske så nära källan som möjligt.

Alla erfarenheter och diskussioner hittills pekar mot att den regionala nivån har och kommer att få en viktig roll i MFA-hante— ringen. Särskilt en förbättrad hantering, med stöd av en ny klassifi- ering, av vad som nu betraktas som gråzonsavfall (oljeslam, tvätt- lösningar, ridåvatten, förorenade jordar osv.) kan komma att få sin tyngdpunkt på regional nivå. Förbehandling (t.ex. ultrafiltrering och indunstning) i syfte att minska de mängder som går vidare till central behandling kan bli en annan viktig uppgift. Slutlig depone- ring kan komma att öka på regional nivå, även detta särskilt om MFA-begreppet vidgas till att omfatta även gråzonsavfall samtidigt som deponeringstekniken utvecklas.

Förskjutningen mot ett tidigare beaktande av avfallsfrågorna i företagens produktionsprocess och en mer selektiv verksamhet i insamlingsledet m.m. kan aktualisera behov av förstärkta insatser vad gäller arbetsmiljön. Denna fråga bör övervägas närmare i

• Sida 65
•  Original

samråd med Arbetarskyddsstyrelsen i det fortsatta utredningsarbe— tet.

Inriktningen när det gäller behandling av avfallet bör - som det uttrycks i ett pågående ECE—arbete - vara att omvandla avfallet med olika metoder till ämnen som ingår i naturliga kretslopp eller till kemiskt stabila ämnen. Termen omvandling används i stället för destruktion eftersom alla i avfallet ingående ämnen kommer att finnas kvar även efter behandlingen. Grundprincipen bör vara att en från miljösynpunkt säker återvinning bör prioriteras, att organiska ämnen omvandlas samt att de skadliga metallerna undandras fortsatt kretslopp i teknosfären genom en miljösäker deponering.

De organiska ämnena i avfallet bör i princip kunna omvandlas så att organiskt material separeras ut ur avfallet med bl.a. minskade deponeringsbehov som följd. En omfattande utveckling pågår när det gäller biokemiska metoder, som t.ex. biogasframställning, kompostering, nedbrytning och mikrobiologiska processer. Som ett exempel kan nämnas ett nyligen redovisat REFORSK-projekt (FoU nr 67) i vilket man framgångsrikt prövat att i en relativt enkel anläggning bryta ned oljehaltigt avfall så att detta kan deponeras på ett okomplicerat sätt eller eventuellt nyttiggöras.

När det gäller förbränning förordar i stort sett alla experter entydigt mera selektiva processer. Detta kan uppnås antingen genom övergång till mindre anläggningar eller till någon form av selektiva processer också i större anläggningar. För behandling av blandat avfall ses knappast något alternativ till roterugn. Hittills utnyttjade former av förbränning kan vidare kompletteras med flera processteg för att ytterligare begränsa restprodukterna och göra dem mer lämpade för slutlig deponering genom t.ex. förglasning.

När det gäller deponering har det under senare tid pågått ett omfattande utvecklingsarbete och skett en påtaglig kunskapsupp— byggnad. Vad som avses är främst s.k. solidifiering med t.ex. specialcement. En nyligen redovisad första rapport från en utvärde- ring i ett REFORSK—projekt (FoU nr 66) visar att solidifiering av

• Sida 66
•  Original

avfall ger goda förutsättningar för deponering med ringa utsläpp av föroreningar.

Den pågående kunskapsuppbyggnaden framhäver ytterligare bristerna med traditionell deponering och andra "lager" av MFA. Den ökade. medvetenheten om problemen, de ökade kunskaperna som nu håller på att sammanfattas, nya tekniker för avfallsbehand- ling och stabilisering m.m. bör ligga till grund för en fördjupad diskussion om deponeringsfllosofi och strategier.

Det råder emellertid bland experterna stor enighet om att deponering av MFA — i varje fall med hittills använda metoder och vad gäller organiskt material - så långt som möjligt bör undvikas. Deponier borde kunna jämföras med geologiskt stabila strukturer, vilket visar att kraven inte kan uppfyllas. Möjligheter till depone- ring blir ofta en ursäkt för uteblivna åtgärder för behandling av avfallet.

Å andra sidan kan vissa deponier för metallhaltigt avfall inte undvikas. De deponier som måste komma till stånd skall göras med bästa teknik på lämplig plats med kontroll— och reparationsmöjlig- het. Barriärerna kring deponin skall, som sagts, fungera i ett mycket långt tidsperspektiv. Det långsiktiga ansvarstagandet för deponerat avfall måste också säkerställas.

Sammanfattningsvis pekar vad som nu har sagts, tillsammans med slutsatserna i kapitel 4, mot förutsättningar för en förskjutning från kvantitet till kvalitet. Den framtida MFA-behandlingen bör kunna präglas av ökad mångfald och därmed av ökad flexibilitet. Detta är i linje med den sista punkten i statsmakternas angivna politik (jfr avsnitt 1.1).

I detta perspektiv ställs emellertid också krav på att det totala MFA—systemet förmår styra avfallet till rätt behandling. Regelsys- tem, ansvarsförhållanden och organisation måste vara sådana att behandlingen i varje särskilt fall sker med bästa möjliga teknik. Även om enheter inom MFA-omrädet verkar i konkurrens med varandra, måste det totala systemet också ge utrymme för erforder- liga riskanalyser vid bl.a. strategiska val av utvecklingslinjer och

• Sida 67
•  Original

utbyggnadsalternativ. Det kan t.ex. bli aktuellt att för en viss tid lagra eller deponera avfallsslag som av miljöskäl kräver särskild behandling, i avvaktan på utveckling och installation av ny teknik.

7.3. Behov av behandlingsanläggningar

Som har framgått tidigare behövs en utbyggnad och en differentie— ring av behandlingsresurserna. De specifika behandlingsbehov m.m. som i första hand har dokumenterats i utredningens material och kontakter är följande:

. Behandlings-/återvinningsanläggning för smörjoljeavfall.

. Heltäckande system av mottagnings- och behandlings— anläggningar för oljeslam från avskiljare.

. Omhändertagande av kvicksilveravfall. . Insamlingssystem för kadmiumbatterier. . System för omhändertagande av klorerade avfall.

. Specialdeponier inklusive förbehandlingsanläggningar för oorganiskt kemiskt avfall samt vissa s.k. gråzonsavfall.

. Behandlingsanläggningar/deponier för kemikaliekontaminerade jordmassor.

. Tvättanläggning samt återvinnings-/destruktionsanläggning för kemikaliekontaminerade emballage (plåtfat).

• Sida 68
•  Original

SAKAB kommer även i fortsättningen att vara en grundläggande central resurs i MFA-hanteringen. De i detta kapitel skisserade perspektiven borde öppna möjlighet för SAKAB till en mera differentierad verksamhet än nu med inriktning mot mera selektiva behandlingsmetoder.

Överväganden om en utveckling i denna riktning pågår inom SAKAB, bl.a. i anslutning till uppbyggnaden av Norge-Sverige- samarbetet. Ändrade ägareförhållanden kan naturligtvis också få betydelse i detta sammanhang. Många av de ovan antydda utveck— lingstendenserna talar för en närmare koppling mellan SAKAB och de tidigare leden i behandlingsprocessen. Detta kan komma till stånd i många olika former.

Från SAKAB:s sida har angivits en inriktning mot breddning och differentiering av verksamheten på basen av befintlig infra— struktur. Som exempel på nya verksamheter nämns termisk separe— ring av bl.a. förorenade jordar, PCB-pyrolys, vattenbehandling, återvinning av tungmetaller genom elektrolys, omhändertagande av kvicksilver och destruktion av CFC med plasmapyrolys eller hydrogenolys.

7.5. Övriga behandlingsföretag

För att tillräcklig behandlingskapacitet skall kunna upprätthållas förutsätts att det åtminstone i ett inledande skede finns samma samlade kapacitet som nu till behandling enligt & 12 och & 17 i MFA-förordningen och att denna behandling kan ske på ett från miljösynpunkt acceptabelt sätt. '

Som har framgått av avsnitt 4.2 behandlas vid företag som har särskilt tillstånd enligt 5 12 förordningen om MFA, omkring 185 000 ton per år. Det gäller företag som Boliden Bergsöe AB i

• Sida 69
•  Original

Landskrona, Scanfuel AB i Halmstad, GRAAB—Kemi AB/Ciclean i Göteborg, Kemiavfall AB i Malmö, Ferriklor AB i Kumla, Leto AB i Värnamo, SAB NIFE AB i Oskarshamn, Scan-Dust AB i Landskrona osv. En acceptabel hantering förutsätter naturligtvis en fortlöpande teknisk utveckling och förnyelse, som kan innebära förskjutning mellan befintliga företag och till nya enheter.

Vid de företag, där externt avfall behandlas som en del av företagsintern avfallsbehandling enligt 5 17 i förordningen om MFA, tas omkring 15 000 ton externt avfall om hand per år, Redovisningen är mycket osäker.

Tillstånd enligt 5 12 förutsätts bli kvar med SNV som beslu- tande instans. Det behövs en snabb omprövning av alla gällande & 12-tillstånd, av vilka flera är gamla och inaktuella. I det förutsatta fortsatta arbetet med lagstiftningsfrågor bör grunderna för pröv— ningen enligt 5 12 ses över. Vidare bör övervägas om tillstånden till behandling av MFA i ökad utsträckning bör tidsbegränsas i syfte att underlätta att bästa möjliga teknik successivt utnyttjas. Detta kan i sin tur leda till kortare avskrivningstider för anläggningarna och en därav följande kostnadspress, som blir ett incitament också för ett agerande inriktat mot begränsning av mängden MFA.

I detta sammanhang bör också närmare studeras vilka för- och nackdelar som är förenade med behandlingen enligt 5 17. Bl.a. bör undersökas vilka konsekvenser som skulle följa av en övergång till en mera strikt prövning enligt 5 12. I varje fall bör bättre upp— följning än nu komma till stånd.

• Sida 70
•  Original

• Sida 71
•  Original

8. ANSVARS- OCH . ORGANISATION SFRAGOR

8.1. Bakgrund

8.1.1. Inledning

En återstående grundläggande oklarhet gäller — som har framgått av kapitel 5 — ansvarsförhållanden och organisation för omhänderta- gande och behandling av MFA. Ansvarsfrågan har i stor utsträck— ning kommit att prägla MFA—utredningens arbete. Alla berörda tycks eniga om behovet av att ansvarsförhållandena klarläggs, även om förslagen till lösning varierar. Utredningsarbetet har visat att ett klargörande av ansvarsförhållandena är mycket angeläget.

8.1.2. Utgångsläge

Alltsedan riksdagens beslut är 1975 om återvinning och omhänder- tagande av avfall (prop. 1975z32, JoU 10, rskr. 161) har i princip gällt att producenten ansvarar för det avfall som uppkommer till följd av hans verksamhet. Denna grundprincip, inte minst vad gäller kostnadsansvaret, har upprepade gånger, understrukits av statsmakterna.

Samtidigt har en diskussion förts om ett utökat ansvar för , kommunerna när det gäller avfallshanteringen i stort och inte minst när det gäller MFA. Från den 1 januari 1986 har samtliga landets kommuner ansvaret för bortforsling av MFA. Sådant avfall får yrkesmässigt transporteras på väg endast av kommun eller av företag som drivs av kommunen eller av den som - utöver kommu-

nens medgivande » av länsstyrelsen har fått särskilt tillstånd till

• Sida 72
•  Original

sådan transportverksamhet. Kommunerna kan inte föreskriva vart avfallet skall transporteras. Valet av plats och metod för slut— behandling är förbehållet avfallslämnaren men överlämnas i prakti— ken antingen till kommunerna eller dess MFA—bolag/entreprenör.

I samband med den senaste mera genomgripande behandlingen av avfallsfrågorna från statsmakternas sida för två år sedan (prop. 1989/90:lOO Bil. 16, JoU 16) angavs som en huvudlinje ett ökat kommunalt ansvar för avfallshanteringen. Det slutliga beslutet blev emellertid vagt och tidsmässigt opreciserat.

I en bakomliggande departementspromemoria hade föreslagits att renhållningslagen (RL) skulle utvidgas till att obligatoriskt omfatta alla slag av avfall som inte särskilt regleras i annan lagstift- ning, att regleringen av MFA skulle ske uteslutande med stöd av RL samt att kommunerna skulle ansvara för avfallshanteringen enligt RL. Förslagen stöddes av bl.a. SNV och RVF. Flera remiss- instanser som i princip var positiva till utvidgningen ansåg att kommunerna saknade tillräckliga resurser för uppgiften. Svenska kommunförbundet och Sveriges Industriförbund ställde sig i huvud- sak avvisande till förslaget.

Propositionen utmynnade - mot denna bakgrund — i att en successiv utvidgning av kommunernas hanteringsansvar borde kunna inledas sedan den samtidigt introducerade kommunala avfallsplaneringen varit i kraft någon tid. Närmast till hands för det ökade kommunala ansvaret bedömdes det s.k. icke-branschspecifika industriavfallet ligga. Utskottets skrivningar indikerade ännu större försiktighet när det gäller att ange någon tidpunkt för utvidgning av det kommunala avfallsansvaret. Formellt innebar statsmakternas beslut en ändring i 6 & RL som ger regeringen eller en myndighet möjlighet att föreskriva, att kommunerna skall ansvara för hante- ringen av annat avfall än hushållsavfall.

• Sida 73
•  Original

8.1.3. Konsekvenser av statsmakternas beslut 1990

Det i avsnitt 8.1.2 redovisade ställningstagandet från statsmakternas sida speglar en kvarstående oenighet mellan centrala aktörer inom MFA—området. Bristande tidsangivelse för förutsatta förändringar har lett till oklarhet och till avsaknad av samlade strävanden till förändring.

Som ett exempel på konsekvenserna av beslutsläget kan anföras utvecklingen inom MIFAS - ett samarbetsorgan för kommunal- regionala MFA-hanteringsföretag m.m. med nära anknytning till Svenska Renhållningsverks-Föreningen. MIFAS bildades år 1989 då det fanns skäl att anta att det kommunala ansvaret inom MFA—om- rådet skulle utökas till att inbegripa även ett behandlingsansvar. MIFAS arbetade även efter riksdagsbeslutet år 1990 för en konkre- tisering och en tidsbestämning av ett sådant kommunalt ansvar. Då något gehör för denna inställning inte bedömdes kunna vinnas, beslöt MIFAS i april 1991 att organisationens verksamhet i huvud— sak skulle betraktas som vilande tills statsmakterna klarlagt ansvars— och rollfördelningen inom MFA—hanteringen. - Å andra sidan har även under senare år en utbyggnad av kommunal samverkan inom MFA—hanteringen ägt rum inom vissa regioner.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts kan konstateras att det är ytterst angeläget att undanröja den osäkerhet som präglar den nuvarande situationen. Fortsatt oklarhet kommer annars med stor sannolikhet att leda till en alltför låg investeringsbenägenhet inom MFA-hanteringen. Någon grund för angelägna organisatoriska insatser m.m. (se avsnitt 8.10) skapas inte. Kunskapsuppbyggnad och utvecklingsverksamhet kommer att ligga på en alltför låg nivå osv. Även arbetet med att begränsa avfallets mängd och farlighet kommer att påverkas negativt.

De handlingslinjer som nu föreligger i förhållande till 1990 års beslut är att antingen fullfölja detsamma och lägga fast en tidplan för genomförande av kommunernas vidgade ansvar, eller att i sak ändra beslutet. Det senare skulle innebära ett avsteg från ett endast

• Sida 74
•  Original

två år gammalt riksdagsbeslut och markant förändrade förutsätt- ningar för MFA-hanteringen.

Som har framgått av det föregående beror osäkerheten om ansvarsfördelningen bl.a. på olika uppfattning hos centrala aktörer inom MFA-området.

Mot denna bakgrund behövs grundläggande principiella över- väganden, en konkret konsekvensanalys samt en öppen och ut— tömmande diskussion mellan berörda parter innan statsmakterna lägger fast riktlinjer för det fortsatta MFA-arbetets inriktning. Det är naturligtvis angeläget med så stor enighet som möjligt från berörda parter, men detta får inte undanskymma behovet av klara riktlinjer, en fast tidsplan och ett konsekvent genomförande.

8.1 .4 Kapitlets fortsättning

I det följande redovisas först (8.2) en av Svenska kommunförbundet fastlagd kommunal grundsyn på avfallsfrågorna. Därefter rekapitu— leras (8.3) vissa andra förändringar som ger nya förutsättningar för synen på ansvarsförhållandena i MFA—hanteringen. Därefter förs (8.4) en principiell diskussion om olika alternativ i ansvarsfrågan, varefter den huvudlinje som enligt de principiella övervägandena i första hand bör prövas, appliceras på tre kategorier av MFA med olika förutsättningar (8.5).

Återstoden av kapitel 8 ägnas därefter åt bedömning av konse- kvenser av nu redovisade överväganden, behov av fortsatta analy- ser, regeländringar, samverkan osv. samt frågor om ansvar för behandlingskapacitet och deponier. Kapitlet avslutas med behand— ling av vissa organisatoriska frågor och behovet av insatser från Statens naturvårdsverk.

• Sida 75
•  Original

Svenska kommunförbundets styrelse har nyligen (PM 1992-01-31) lagt fast sin grundsyn på avfallsfrågorna. Förbundet har entydigt uttalat sig för ett utvidgat producentansvar. Detta skall omfatta såväl det ekonomiska som det fysiska ansvaret. Härigenom skapas, enligt förbundet, förutsättningar för att tidigt ta hänsyn till tekniska, ekonomiska och miljömässiga konsekvenser. Ett vidgat producent- ansvar kommer, enligt förbundets mening, att behöva införas successivt.

Kommunförbundet framhåller också att kommunerna bl.a. genom sitt ansvar för miljön och för hushållningen med naturresur— serna, genom sitt breda avfallskunnande och genom den infrastruk— tur som byggts upp kan bistå producenternas aktiviteter. Enligt förbundet är det väsentligt att lokala förutsättningar och övervägan- den kan få genomslag vid valet av åtgärder.

Som har framgått i andra sammanhang har det kommunala engagemanget i MFA-hanteringen varit och är betydligt mera aktivt än vad den nu relaterade grundsynen återspeglar. Kommunernas benägenhet och förmåga att göra tillräckliga insatser för omhän— dertagande av MFA måste emellertid värderas mot bakgrund av Kommunförbundets nu redovisade ställningstagande, den pågående förändringen av kommunernas verksamhet och kommunernas ekonomiska situation. En tillräcklig prioritering av MFA-hante— ringens behov från enskilda eller grupper av kommuner får ske mot Kommunförbundets ställningstagande, eller förutsätta en ändrad grundsyn från förbundets sida.

8.3. Andra förändringar

Inriktningen när det gäller ansvarsförhållandena skall inte ses isolerad utan i sammanhang med och understödd av andra

• Sida 76
•  Original

förändringar, som håller på att, eller bör genomföras parallellt för att ett effektivt samlat system för MFA-hantering skall uppnås. Dessa förändringar är främst följande:

- En mera strikt hantering av avfallsfrågorna i miljöprövnings- ärenden enligt vad som har anförts i kapitel 3. Avsikten är att prövningen av verksamheter som ger upphov till MFA bör förbättras med sikte på att i första hand begränsa uppkomsten av avfall men också på att säkra ett godtagbart omhändertagande och förbereda hantering av avfallet,

- Utarbetande och genomförande av klarare definitioner och bättre klassificering av MFA enligt riktlinjerna i kapitel 2 och 6. Genom att klassificeringen successivt kopplas till rekommenda- tioner om behandling underlättas både prövningsförfarande och ställningstaganden i konkreta behandlingsfrågor.

— Den kommunala avfallsplaneringen ger förutsättningar för bedömningen av ansvarsfrågorna som inte förelåg när frågan prövades senast. Den första omgången av denna planering är ännu inte genomförd och utvärderad. Om den kommunala avfallsplaneringen drivs tillräckligt kraftfullt med utnyttjande av företagens uppgiftsskyldighet bör den kunna ge god överblick över den lokala MFA-hanteringen.

De nu nämnda förändringarna kommer att få stor betydelse och behövas väl oavsett val av utvecklingslinje. Särskilt för ett alterna— tiv med ett mera renodlat producentansvar skulle de emellertid under alla omständigheter ge en ökad trygghet och stadga.

• Sida 77
•  Original

8.4. Principiella överväganden i ansvarsfrågan

8.4.1. Bakgrund och aktuella utvecklingstendenser

Bakgrunden till dagens regelsystem med kommunalt transportansvar och en förutsedd utvidgning till ett mera totalt ansvar är de brister som förelegat såväl vid olika led i avfallshanteringen som vid transporter. Det råder stor enighet om att detta system av insyn och ansvar från kommunernas sida har varit av värde vid uppbyggnaden av den MFA-hantering som nu har kommit till stånd.

Det kan emellertid ifrågasättas om även framtidens system måste grundas på dessa utgångspunkter. Även om det förvisso fortfarande finns brister i hantering och transporter finns i dag hos de flesta berörda parter ett ökat miljömedvetande och en ökad observans på avfallshanteringens risker m.m. Företagen arbetar — även om aktuella undersökningar visar att attitydförändringen går långsamt — i ökande omfattning för avfallsminimering och korrekt avfallshantering. Krav på miljörevision, miljörapporter osv. stärker denna tendens. Allmänheten är numera bättre informerad om avfallshanteringens risker. Miljöorganisationer och massmedia bevakar utvecklingen och de misstag som begås.

Det kommunala transportansvaret har i många sammanhang uppfattats och fungerat som ett monopol. Under utredningsarbetet har flera exempel redovisats på detta. Bl.a. har det visat sig att regionala eller riksomfattande insatser för insamling av någon bestämd typ av avfall eller för åtgärder riktade mot någon speciell typ av småföretag har försvårats eller omöjliggjorts på grund av konfrontationer med t.ex. kommunala huvudentreprenörer. Insam- ling av MFA—kontaminerade produkter (t.ex. transformatorer och kondensatorer) inom företag verksamma över stora områden kräver formella kontakter med alla berörda kommuner osv.

Ett viktigt led i en framtida MFA-hantering bör bli branschvisa lösningar, där leverantörer av kemikalier m.m. också fungerar som

• Sida 78
•  Original

återtagare av det farliga avfallet. Det utbyggda transportnät som finns från tillverkare eller depåer till användare/försäljare bör i många fall kunna utnyttjas för returtransporter av MFA. Detta skulle innebära att blandning av olika avfallsslag undviks och att återanvändning eller återvinning underlättas. Exempel på produkter/avfall som kunde transporteras på detta sätt är perklorety— len till/från tvätterier och betbad i anslutning till ytbehandlingsindu— strier. Amalgamhanteringen i samband med tandläkarverksamhet är ett exempel på ett redan nu fungerande system. Ätersamling av spilloljor och lösningsmedel borde i stor utsträckning kunna ske enligt detta mönster. - Det kommunala transportansvaret kan emellertid lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Det ger i varje fall inga incitament till åtgärder med nu angiven inriktning.

Det bör beaktas att den förutsatta vidgningen av det kommu— nala ansvaret på motsvarande sätt som har beskrivits för trans— porterna, riskerar att leda till monopolisering även när det gäller behandlingen av MFA. Detta skulle kunna medverka till en fortsatt låsning av den nuvarande strukturen, där avfallshanteringen i huvudsak endast ses som ett avgränsat slutled.

8.4.2. Skäl för ökat producentansvar

Som framgått redan i avsnitt 8.1.2 har sedan länge grundprincipen gällt om producentansvar för avfallet. I avfallspropositionen 1990 angavs att producentansvaret skulle öka. Ansvaret skulle utkrävas bl.a. genom krav på avveckling av vissa särskilt farliga ämnen. LKP ändrades så att det tydligare framgår att producenter och importörer är skyldiga att ersätta skadliga kemiska produkter med mindre skadliga. I propositionen slogs producentens kostnadsansvar för avfallet fast. Det skärptes också genom ökade möjligheter till införande av ekonomiska styrmedel. - En ytterligare vidgning av producentansvaret skulle mot denna bakgrund innebära ett ökat ansvar också för den fysiska hanteringen av avfallet.

• Sida 79
•  Original

Det råder en tendens inom avfallsområdet - både inom Sverige och internationellt, inte minst inom EG — att successivt i olika former öka producentansvaret för det avfall som uppstår. Sverige har drivit denna linje bl.a. i FN:s förberedelsearbete för konferen- sen om miljö och utveckling i Rio 1992. Denna utvecklingslinje har bl.a. kommit till uttryck i anslutning till förpackningsutredningens arbete. Även när det gäller MFA som frigörs när varor och pro- dukter kasseras råder en strävan att så långt möjligt knyta det operativa hanteringsansvaret till den ursprungliga producenten. — Det bör emellertid här skjutas in att det internationellt också finns en viss tendens till skärpning av regleringen och kontrollen över transportledet.

Bakom denna strävan att lägga ansvar så tidigt som möjligt i produktionskedjan - som präglar också den svenska kemikalielag- stiftningen och Kemikalieinspektionens arbete - ligger övertygelsen att detta gynnar förebyggande av avfall, renare produktion, ökad återanvändning och slutna kretslopp. Med denna inriktning klargörs också att industriföretag m.fl. har samma ansvar för avfall som för utsläpp till luft och vatten, vilket ligger i linje med vad som efter— strävats enligt framställningen i kapitel 3.

Ett entydigt producentansvar bör också lägga grund för en bra avfallshantering. Tillverkarna har den bästa kunskapen om avfallets innehåll, vilket bör ge förutsättningar för ett riktigt och säkert omhändertagande från miljösynpunkt. Producentansvar kan också medverka till en kostnadseffektiv MFA—hantering.

8.4.3. Skäl för ett kommunalt ansvar

Mot ett renodlat producentansvar och därmed för någon form av ökat kommunalt engagemang talar riskerna för bristande kontroll, för att oseriösa transport— och behandlingsföretag kommer att utnyttjas och för en från miljösynpunkt felaktig hantering av avfallet. Även om det råder stor enighet i strävan att ytterligare öka

• Sida 80
•  Original

och om möjligt renodla producentansvaret, har från experter såväl inom som utanför MFA-utredningen kraftiga varningar framfjrts för en sådan från miljösynpunkt olämplig utveckling. ExpertLpp- fattningarna är emellertid mycket splittrade vad gäller det kommu— nala engagemanget, och det finns experter med kommunal för- ankring - också både inom och utanför utredningen - som pläderar starkt för ett minskat kommunalt hanteringsansvar.

Vissa risker föreligger också vid ett renodlat producentansvar för monopoltendenser, i detta fall faktiska insamlings- och hante- ringsmonopol lokalt och regionalt.

Ett kommunalt ansvar kan ge bättre möjligheter för planering och kontroll samt för styrning till exempelvis återvinning, förbrän- ning resp. kompostering.

Ett kommunalt alternativ skulle automatiskt innebära fortsatt nyttjande av en i många fall utbyggd infrastruktur. Det skulle vidare ge en bibehållen kontinuitet och inget markant trendbrott med tillhörande övergångsproblem.

Detta alternativ skulle också innebära förutsättningar för en enhetlighet inom hela avfallsområdet. Möjligheten att ta hand om det s.k. gråzonsavfallet på ett riktigt sätt skulle underlättas. Man undviker det ställningstagande beträffande industriavfallet som måste göras vid en renodling av producentansvaret för MFA. Det icke branschspecifika industriavfallet var den avfallskategori som enligt gällande riksdagsbeslut först skulle föras över till ett kommu— nalt ansvar. Industriavfallet berörs inte av MFA—utredningens uppdrag, men det bör noteras att ett ställningstagande beträffande detsamma har betydelse för utformningen av lagreglerna, främst vad avser behovet av att regeringsbemyndigandet i 6 & reniållnings- lagen över huvud taget skall finnas kvar.

Det kommunala alternativet skulle också kunna ge förutsätt- ningar för en snabb ökning av utvecklingsverksamheten på området. Detta förutsätter emellertid - i motsättning till vad som kommit till uttryck i avsnitt 8.2 - att ett samlat kommunalt ansvar 1ede- till tillförsel av resurser och till att de insatser, som främst MFAS och

• Sida 81
•  Original

dess medlemsorgan har bedrivit, intensifieras och byggs ut. Motsvarande bör kunna gälla i fråga om utbildning, information, rådgivning, erfarenhetsåterföring, statistikuppbyggnad m.m.

8.4.4. Sammanfattande principiell bedömning

Vid en genomgång av den principiella karaktär som nu har gjorts talar sammanfattningsvis övervägande skäl för att fortsätta att eftersträva ett ökat producentansvar och om möjligt renodla detta. Det skulle innebära att man tar bort det kommunala transportansva- ret och avstår från att fullfölja den förutsatta vidgningen av kommu- nernas behandlingsansvar för MFA (enligt 6 5 i RL).

De oklarheter och nackdelar som är förknippade med nuva— rande förhållanden och de utvecklingstendenser som har beskrivts i det föregående talar i huvudsak för att tyngdpunkten i ansvarsför- delningen ytterligare skall förskjutas mot producenten/innehavaren av avfallet. I samma riktning pekar utvecklingen på det kommunala området och den i avsnitt 8.2 redovisade synen från Svenska kommunförbundet.

Avgörande för den gjorda bedömningen är främst sambandet mellan ansvar och förebyggande åtgärder m.m. Splittrade ansvars- regler och konkurrenshämmande transportförutsättningar riskerar att medföra en låg intensitet i arbetet med avfallsminimering och övergång till naturliga kretslopp.

De negativa effekterna av dagens regler och ett utökat kommu- nalt ansvar skulle av allt att döma komma att skärpas efter hand. Flera av de skäl som ovan har anförts för ett kommunalt alternativ har samband med bibehållen kontinuitet. Vissa problem undviks på kort sikt, men en utökning av det kommunala behandlingsansvaret kan efter hand visa sig leda till felaktiga lösningar i förhållande till bl.a. den generella utvecklingen inom avfallsområdet.

För producenterna av MFA skulle detta innebära att de får ett oinskränkt samlat ekonomiskt och fysiskt ansvar för sitt avfall, för

• Sida 82
•  Original

transporter och överlämnande till ett godkänt omhändertagande. Detta skulle komma till klart uttryck i lagtext.

Vad som nu har sagts innebär ingen underskattning av de problem och farhågor som redovisats ovan i anslutning till diskus— sionen om ett minskat kommunalt ansvar. Behovet av överblick och kontroll är större för MFA än för andra avfallskategorier. Det bör emellertid prövas om dessa nackdelar och risker kan bemästras på annat sätt än genom en bibehållen transportreglering och den i princip beslutade vidgningen av det kommunala behandlings- ansvaret. Detta görs i avsnitt 8.5, men först finns anledning att försöka göra några ytterligare klargörande distinktioner i ansvars- frågan och en därpå grundad bedömning av hur kommunens sam- lade ansvar bäst bör komma till uttryck.

8.4.5 Avfallsplanering — Kommunens huvudinstrument

Diskussionen i ansvarsfrågorna förs - även hittills i detta betänkande - ofta från utgångspunkten att begreppet "ansvar" har i huvudsak samma innebörd antingen den utövas av en producent eller av en kommun. Minskat producentansvar kan kompenseras av ökat kommunalt ansvar och omvänt.

Detta ger inte någon bra grund för en konstruktiv debatt. Ett strikt och direkt ekonomiskt och fysiskt ansvar kan knappast på något meningsfullt sätt knytas till någon annan än producenten/inne— havaren av avfallet. Kommunens roll blir att med stöd av fastställda lagar och regler ställa krav, kontrollera, förelägga om åtgärder och ytterst i en ställföreträdande roll gå in och se till att erforderliga åtgärder blir vidtagna — utan att det ursprungliga ansvaret egentligen lyfts av.

I statsmakternas senaste beslut finns en strävan att vidga kom- munernas roll såväl genom en ansvarsförskjutning av ovan antytt slag som genom en förstärkning av den övervakande rollen. Tanken

• Sida 83
•  Original

var att kommunens ansvar för såväl avfallshantering som avfallspla- nering skulle vidgas. Det första kom till uttryck genom ett bibe- hållande av det kommunala transportansvaret kompletterat med ett bemyndigande för regeringen (& 6 i RL) att föreskriva att kommu- nen skall se till att avfallet slutligt omhändertas, vilket brukar karakteriseras som ett behandlingsansvar. Det senare ledde till uppbyggnaden av en obligatorisk kommunal avfallsplanering.

Det kan ifrågasättas om inte dessa båda handlingslinjer i stor utsträckning innebär en dubblering av åtgärder med samma syfte och om det finns skäl för att de båda skall fullföljas.

Mot bakgrund av vad som har anförts i det föregående ligger det närmast till hands att pröva om det allmännas behov av över— blick och kontroll kan tillgodoses genom den kommunala avfallspla— neringen — eventuellt kompletterad vad gäller t.ex. uppföljnings— möjligheter — i kombination med det tillsynsansvar som redan åligger länsstyrelser och kommuner.

Den kommunala avfallsplaneringen skulle i den utsträckning som erfordras aktiveras och konkretiseras. Som redan framhållits i kapitel 4 behövs en sådan utveckling av avfallsplaneringen för att man — i kombination med bättre definitioner och klassificering — över huvud taget skall få ett grepp om mängder och flöden av MFA i Sverige.

Den kommunala avfallsplaneringen bör - enligt intentionerna i statsmakternas beslut 1990 - kunna utvecklas till ett instrument för överblick och samordning. Den bör därvid kunna fungera i sam- verkan mellan och till gagn för företag, verksamheter, kommun och länsstyrelse, samt ge möjlighet för både lokala variationer och skillnader i förändringstakt i linje med Kommunförbundets i avsnitt 8.2 redovisade grundsyn.

Planeringen bör successivt förbättra grunden för länsstyrelser— nas och kommunernas tillsyn och bidra till att tillsynen kan rationa— liseras och effektiviseras. De befogenheter som är knutna till tillsynen - rådgivning, möjligheter till föreläggande och vite - bedöms preliminärt som tillräckliga för att planeringens intentioner

• Sida 84
•  Original

skall få genomslag. Detta diskuteras närmare i det följande och får prövas mera ingående i ett förutsatt fortsatt utredningsarbete.

En utveckling i nu angiven riktning hindrar naturligtvis inte att kommunerna som nu (ofta på regional bas) frivilligt och med full kostnadstäckning engagerar sig i insamling, transport, förbehand- ling m.m. av MFA. Snarare skulle det angivna synsättet ge tydliga och rättvisa förutsättningar för sådan verksamhet genom en klar ansvarsfördelning och renodling av kommunens olika roller. Det torde ofta falla sig naturligt att företag efter överenskommelse utnyttjar kommunala organ eller kommunala entreprenörer för sin MFA-hantering. Detta ligger i linje med den av Kommunförbundet fastlagda grundsyn som redovisats i avsnitt 8.2.

8.5. Konkretisering för olika MFA—kategorier

8.5.1. Inledning

I detta avsnitt appliceras det principiella synsättet med ett renodlat producentansvar i kombination med kommunal avfallsplanering och tillsyn (enligt avsnitt 8.4) på olika huvudkategorier av MFA och en översiktlig konkretisering och konsekvensbedönming görs. En indelning görs därvid i följande tre kategorier, som närmare defini- eras i respektive avsnitt:

0 Processavfall vid större företag . MFA vid små företag och vissa andra verksamheter . MFA i hushållsavfallet

• Sida 85
•  Original

8.5.2. Processavfall vid större företag

Den dominerande mängden MFA uppstår som spill, rester osv. vid industriella processer. Diskussionen i detta avsnitt avser större företag. En lämplig avgränsning mot småföretag och andra verk— samheter, som behandlas i avsnitt 8.5.3, har bedömts vara att här ta upp MFA som uppstår vid verksamheter med tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen (ML).

Ett renodlat producentansvar förutsätter väldefinierade krav och klara regler från samhällets sida. En viktig förutsättning för ett renodlat producentansvar är den skärpning av prövningen enligt ML som har förutsatts komma till stånd (jfr. 8.3 och kapitel 3).

Från samhällets sida skulle verksamheten styras genom en tillräckligt strikt tillståndsgivning, kommunal avfallsplanering och tillsyn dels beträffande de verksamheter som producerar avfall och dels beträffande organisationer och anläggningar för förbehandling, återvinning, behandling och deponi. Avfallsproducenten får bara överlämna avfallet till en mottagare som har erforderliga tillstånd enligt miljöskyddslagstiftningen (miljöbalken) och den speciella MFA—regleringen.

Det principiella resonemang som har förts i avsnitt 8.4 har nära koppling till denna MFA-kategori och en tillämpning av den angivna ansvarsfördelningen ger de för- och nackdelar som redan redovisats. En konkretisering och komplettering av denna bild bör göras i anslutning till den fortsatta konsekvensanalys som bedöms erforderlig för småföretag m.m. (avsnitt 8.5.3). En samlad slutlig bedömning bör därefter ske för samtliga tre nu behandlade katego- rier med hänsyn till behovet av enhetlighet inom MFA-området.

8.5.3. Små företag och andra verksamheter

En viktig fråga är om det i avsnitt 8.4 angivna synsättet med ett renodlat producentansvar kan tillämpas även på de många små

• Sida 86
•  Original

industri— och serviceföretag (kemtvättar, bensinstationer, bilvårds- anläggningar, anläggningar för lackering, skylttillverkning osv.), som förekommer spridda i många relativt likartade enheter och som ger upphov till MFA. Hit kan föras också andra slag av verksam- heter, t.ex. lantbruk.

Mera strikt bör den nu aktuella kategorin definieras som MFA från företag och verksamheter som inte är prövningspliktiga enligt ML. Det är alltså inte företagets storlek som är avgörande. Även små företag kan vara stora MFA-producenter. I regel rör det sig dock här om små enheter med begränsade MFA—mängder. Det bör påpekas att möjligheterna till styrning av hithörande verksamheter kan komma att förbättras av en ökad användning av föreskrifter, vilket övervägs i arbetet med en samlad miljöbalk.

Att det rör sig om små enheter och begränsade verksamheter kan i många fall uppvägas av att enheterna ingår i stora företags- kedjor eller starka branscher, t.ex. petroleumbranschen. Begränsad kunskap, kompetens och handlingsmöjligheter inom det enskilda företaget kan kompenseras av utvecklingspotential och engagemang från branschens sida. Det i detta sammanhang aktuella avfallet kan vara särskilt lämpat för återtagande inom branschen eller av råvaru- leverantörer, t.ex. amalgam inom tandläkarverksamheten och perkloretylen till/från tvätterier.

Den hypotes som skall prövas är att vad som har sagts i avsnitt 8.4 i princip bör gälla även i detta sammanhang. Man bör sträva efter att varje företag och verksamhet har ett oinskränkt ansvar för sitt avfall och för dess omhändertagande. Varje avsteg från denna princip innebär en viss begränsning i förhållande till företagens ansvar enligt kemikalielagstiftningen för råvaruval, produktutform— ning och produktionsteknik.

Användningen av kemikalier, t.ex. lösningsmedel, kan vara likartad för små och stora företag. Rutiner för t.ex. återtagande till leverantören bör i sådana fall omfatta alla typer av företag. Kost- nadsförutsättningarna kan bli felaktiga om stora och små företag behandlas olika. Problem med gränsdragningen kan uppstå.

• Sida 87
•  Original

Å andra sidan pekar all erfarenhet, som redan antytts i det ovanstående, mot att någon form av mellanled behövs såväl för en effektiv insamling som för information och kunskapsspridning till dessa företag. Paralleller med våra grannländer stöder tanken på en kommunal medverkan. I Danmark har kommunerna ett generellt ansvar för en tillfredsställande insamlingsordning. I ett pågående utredningsarbete i Finland kommer av allt att döma ett principiellt producentansvar att kombineras med ett ansvar för kommunerna att ombesörja transport, mottagning och behandling av MFA från småföretag och liknande verksamheter.

Det har rätt stor osäkerhet inom utredningen och i våra omvärldskontakter om det riktiga i att med nu gällande förutsätt— ningar börja tillämpa ett strikt producentansvar även för denna kategori och reducera det kommunala ansvaret till enbart planering och tillsyn.

Mot bakgrund härav har MFA—utredningen kommit fram till att det särskilt för denna kategori behövs en fördjupad analys beträf- fande genomförbarheten av en renodling av producentansvaret i kombination med en väl genomförd kommunal avfallsplanering och tillsyn från länsstyrelsens och kommunens sida. Denna konsekvens- analys börv också avse behovet av att komplettera och förstärka planering och tillsyn samt de åtgärder som står till förfogande i anslutning till tillsynen. Även behovet av andra styrmedel bör övervägas.

Analysen bör utmynna i en bedömning av vid vilken tidpunkt förutsättningar kan föreligga för att fullt ut tillämpa den angivna grundsynen och av behovet av eventuella övergångslösningar. Om den angivna huvudlinjen inte visar sig acceptabel bör förslag till annan inriktning övervägas.

Den föreslagna fortsatta analysen bör kunna ske tillsammans med utredningen av de ändringar i lagregler m.m. som har före— slagits i kapitel 2 och 3 och som också aktualiseras av slutsatserna i detta kapitel.

• Sida 88
•  Original

Kommunernas roll i omhändertagandet av nu aktuella MFA- kategorier bör - i enlighet med vad Kommunförbundet framhållit i sitt policy—dokument — kunna variera med de lokala förutsätt- ningarna. Möjligheten för företagen att utnyttja den infrastruktur som kommunen eller dess entreprenörer ställer till förfogande kommer naturligtvis att bli särskilt viktig för små företag och andra verksamheter.

8.5.4. MFA i hushållsavfallet

Som bakgrund till diskussionen om ansvarsförhållandena för MFA i hushållsavfallet kan det vara anledning att kort orientera om utveck- lingen inom förpackningsområdet som det kommer till uttryck i förpackningsutredningens synsätt och se vilka paralleller som kan dras mellan detta och formerna för MFA—hanteringen.

Jämförelser mellan förpackningsutredningens förslag (SOU 1991:76) och frågeställningarna när det gäller MFA-hante- ring bör ske i medvetande om skillnaderna i syfte och utgångs- punkter. Huvudsyftet med förpackningsutredningens förslag är resurshushållning och begränsning av avfallsmängden. Huvud- momentet i MFA-hanteringen är separering från annat avfall och särskild behandling. En annan skillnad är - utöver avfallets farlig- hetsgrad - att för förpackningar finns nära kopplingar i kedjan producent (förpackningar/innehåll) — distribution - konsument - insamling. Beträffande MFA i varor och produkter är det ofta stor tidsdifferens mellan produktionen och den tidpunkt då avfallet identifieras.

Förpackningsutredningens förslag innebär i huvudsak ett fysiskt och ekonomiskt producentansvar för förpackningar. Kommunens ansvar för insamling och bortforsling av berörda förpacknings— material upphör - men kvarstår för den del av förpackningsavfallet som inte sorteras ut. Särskilda insamlingssystem föreslås för glas, aluminium, stålplåt, wellpapp, papper och kartong samt plast.

• Sida 89
•  Original

Utredningen har i remissyttrandena kritiserats för bl.a. kompli— cerade system och för avvägningen mellan återanvändning resp. material- och enerigåtervinning.

Utredningen har pekat på att vissa förpackningar (färgburkar och plastflaskor) kan innehålla restprodukter som utgör MFA. Utredningen framhåller det som väsentligt att sådana förpackningar omhändertas på ett betryggande sätt och inte kommer in i en åter- vinningsprocess.

Om utredningens förslag genomförs kommer särskilda insam— lingssystem och speciella ekonomiska ansvarsförhållanden att gälla för från MFA-synpunkt relativt "harmlösa" material, medan svår- hanterligt MFA enligt slutsatserna i det följande kommer att ligga kvar under kommunalt ansvar i anslutning till hanteringen av hushållsavfallet. Det finns anledning att uppmärksamt följa den totala utvecklingen inom avfallsområdet med hänsyn till vilka krav som kommer att ställas på hushållen, hur olika insamlingssystem med splittrade huvudmannaskap kan och bör samordnas, den fysi- ska miljön kring insamlingsstationer osv.

Det kan noteras att — inom MFA-området — insamling av bil- batterier sker i huvudsak enligt förpackningsutredningens modell. Den borde också vara tillämplig för t.ex. tomemballage efter MFA (fat). Utvecklingen — inte minst internationellt - pekar på att samma synsätt kan komma att tillämpas på bl.a. kyl— och frysenheter, TV, persondatorer och annan elektronisk utrustning samt smörjoljor.

När det gäller MFA i hushållsavfallet kan två underkategorier urskiljas:

a) Källsorterat MFA (Ex. batterier, fa'rgrester, lösningsmedel).

b) MFA i övrigt hushållsavfall. MFA-fraktioner i små mängder i enskilda hushåll, men som totalt sett efter insamlingen kan utgöra betydande mängder. En förskjutning pågår och kommer sannolikt att öka från b) till a) (TV—apparater, datorer, ladd— ningsbara batterier, lysrör osv.)

• Sida 90
•  Original

För hanteringen av detta senare MFA (b) som är integrerat med hushållsavfallet torde i praktiken inget annat än ett bibehållet kommunalt ansvar kunna komma i fråga. Efter hand som allt fler produkter m.m. genom källsortering förs över till gruppen a) och mängden MFA i övrigt minskar genom renare produktion bör MFA-fraktionen i denna del av avfallet minska.

Beträffande det MFA som visserligen har nära anknytning till hushållsavfallet men som källsorteras — gruppen a) - kan skäl anfö— ras såväl för ansvar för den ursprungliga producenten som för kommunalt ansvar. Stora likheter föreligger med de problemställ— ningar kring mindre företag m.m., som diskuterats i avsnitt 8.5.3. Ovan har antytts vissa möjligheter att närma sig förpackningsut- redningens synsätt.

Sammantaget synes det inte finnas någon realism i att denna kategori — t.ex. enligt förpackningsutredningens modell - snabbt och i sin helhet skulle kunna föras över till ett renodlat näringslivs- ansvar. Betydelsen av ett fortsatt kommunalt engagemang är uppenbar. Det handlar här om den grundläggande infrastrukturen i samhället. Gjorda försök visar att framgång i insamlingen förutsät- ter bekväma och enkla former för inlämning. Ju högre servicenivån är vid omhändertagandet av miljöfarligt avfall desto större mängder miljöfarligt avfall blir omhändertaget.

Denna kategori bör därför i princip kvarligga som en del av hushållsavfallet under kommunalt ansvar. Det bör emellertid efter- strävas att kostnaderna tas ut av den ursprungliga producenten, så att höga kostnader i taxan — som kan avskräcka från inlämning — kan undvikas. Kommunen blir - liksom för kategori b) ovan - sedan avfallet samlats in en företrädare för många små MFA-leverantörer och agerar i den vidare processen med samma ansvar som ett MFA-producerande företag.

För vissa specifika varugrupper m.m. där sambandet är upp- enbart mellan produkt och avfall bör förpackningsutredningens synsätt och lagtekniska lösning kunna tillämpas och det kommunala ansvaret successivt kunna avlösas. Det kan som tidigare sagts gälla

• Sida 91
•  Original

t.ex. bilbatterier och andra batterier (även kadmiumbatterier) och vissa tomemballage. Efter hand kan denna lista komma att utökas. Några indikationer på detta har lämnats tidigare. Men man måste ha klart för sig att detta från fall till fall kräver speciella organisato- riska och ekonomiska lösningar, avtalskonstruktioner, utformning av styrmedel i form av pant, återbetalningspremier osv. Ett genom- förande av en sådan förändring på bred front kräver målmedvetna ansträngningar och omfattande organisatoriska insatser (jfr. avsnitt 8.10).

Det är emellertid viktigt att strävandena i denna riktning drivs så kraftfullt som möjligt. Det finns goda erfarenheter av hushållens förmåga att återlämna avfall till försäljningsställen, t.ex. batterier och läkemedel. Spillolja borde kunna återtas enligt samma mönster. Det är av stor pedagogisk och opinionsmässig betydelse att stödja denna tendens. En sådan process påverkar också handeln och ökar trycket på att få fram alternativa produkter, som inte ger upphov till MFA.

8.6. Sammanfattning av ansvarsövervägandena. Behov av regeländringar. Omställning

8.6.1. Sammanfattning av övervägandena om ansvarsförhållanden

De överväganden som nu har redovisats har alltså utmynnat i ett principförslag om inriktning mot ett renodlat producentansvar i kombination med en förstärkt tillståndsprövning enligt ML samt en tillräckligt kraftfull kommunal avfallsplanering och tillsyn. Det har emellertid bedömts nödvändigt med en fördjupad analys och kon- kretisering av förutsättningarna för och konsekvenserna av en sådan inriktning i första hand för MFA från mindre företag och verksam— heter men också när det gäller processavfall från större företag.

• Sida 92
•  Original

Valet av tidpunkt eller period för ett fullföljande av denna huvudin- riktning behöver också övervägas.

Kommunernas hanteringsansvar för MFA i hushållsavfallet bör kvarstå, men inriktningen bör vara att även här successivt så långt möjligt renodla producentansvaret för avfall knutet till varor och produkter.

I anslutning till det föreslagna fortsatta utredningsarbetet med konsekvensanalys och regelöversyn bör en tidpunkt preciseras vid vilken det kommunala transportansvaret för MFA bör tas bort. Den

tidigare i princip beslutade vidgningen av det kommunala ansvaret - genom tillämpning av 6 & i RL - skulle inte fullföljas för MFA.

8.6.2. Behov av regeländringar

Till de behov av regelöversyn som redovisats i kapitel 2 (översyn av begreppet miljöfarligt avfall) och kapitel 3 (förbättrad prövning av avfallsfrågorna i miljöskyddsärenden) kommer ett antal frågor som aktualiserats i detta kapitel och som kan sammanfattas på följande sätt:

a) Klargörande av producentansvaret.

b) Bedömningar och ev. förslag när det gäller att effektivisera den kommunala avfallsplaneringen och instrumenten för dess upp- följning och genomslag.

c) Avskaffande av det kommunala transportansvaret. I anslutning därtill översyn av transportregleringen på länsnivå med avseende på möjliga förenklingar m.m.

Det samlade behovet av ändringar pekar mot att lagstiftningsarbetet bör inriktas mot en översyn och förenkling av hela regleringen av MFA—verksamheten. Därvid bör beaktas hur det fortsatta arbetet

• Sida 93
•  Original

med klassificeringsfrågor fortskrider (jämför kapitel 6), uppbyggna- den av en ny miljöbalk och den fortsatta utvecklingen av EG:s regelsystem. Det fortsatta arbetet med aktuella regeländringar som MFA—utredningen förordar bör ses som en första etapp i ett sådant lagstiftningsarbete.

8.6.3. Omställning

Som har framgått av avsnitt 8.5.3 skall den fortsatta konsekvens- analysen - vid positivt utfall — utmynna i förslag om lämplig tid- punkt då nya ansvarsregler får träda i kraft. Denna tidpunkt måste naturligtvis bestämmas så att tillräckligt utrymme ges för erforder- liga förberedelser. Den nya inriktningen kommer emellertid även därefter att få genomslag successivt. Företagsstruktur och ägande- förhållanden i insamlings- och behandlingsverksamheten kommer att påverkas. Omprövning av gamla tillstånd enligt ML kommer att pågå under en längre tid. Tillsynens inriktning och resurser måste anpassas till en ny situation osv.

Vad som nu har anförts talar allmänt för en övergångsperiod präglad av försiktighet med andra regeländringar — t.ex. vad gäller länsstyrelsernas tillståndsgivning till transporter — och av ansvars— fullt agerande både från dem som skall lämna ett ansvar och från dem som skall ta över det. Det är angeläget att man snabbt börjar utveckla branschvisa lösningar, system där leverantörer av t.ex. kemikalier återtar restprodukter osv.

8.7. Samverkan mellan företag och kommun

Sammantaget skulle alltså även på lång sikt för hela MFA-området gälla ett mellan producenter m.fl. och kommunerna delat ansvar. Kommunernas ansvar skulle utöver planering och tillsyn avse

• Sida 94
•  Original

hanteringen av MFA i anslutning till hushållsavfallet. Övergången till nya regler kommer att innebära en särskilt sammansatt ansvars- situation. Den successiva förskjutningen mot källsortering av MFA ur hushållsavfallet och övergång till separat omhändertagande av olika fraktioner, som beskrivits i avsnitt 8.5.4, förutsätter gemen- samma insatser från branscher, företag och kommuner.

Den inledda kommunala avfallsplaneringen har i det föregående setts som en av flera förutsättningar för att företagsansvaret skulle kunna renodlas, inte minst när det gäller mindre företag. Kommu- nerna har också ett lagligt tillsynsansvar. Genom planering och tillsyn kombineras kommunernas territoriella ansvar med avfallspro- ducenternas verksamhetsansvar. Den infrastruktur som kommunerna eller kommunala entreprenörer svarar för utgör också ett stöd för företagen och kommer i stor utsträckning att utnyttjas även för annat MFA än det som ingår i hushållsavfallet.

Vad som nu har sagts pekar entydigt mot att - oavsett hur ansvarsgränserna formellt dras - en bra MFA—hantering förutsätter samverkan mellan näringsliv och kommun. En väl fungerande sådan samverkan skulle avdramatisera både gränsdragningen och ändringar i densamma. En positiv utveckling på området torde också förutsätta en konstruktiv samverkan mellan berörda bransch— organisationer (eventuellt företrädda av Sveriges Industriförbund), Svenska kommunförbundet och Svenska Renhållningsverks-För— eningen, allt i nära kontakt med den centrala myndigheten på området, Statens naturvårdsverk.

8.8. Ansvar för behandlingskapacitet. SAKAB

När det gäller återvinning, behandling och deponering förutsätter det synsätt som MFA—utredningen har anlagt att marknadskrafterna med stöd av regelsystemen samt företagens och kommunernas ansvar leder till att erforderliga resurser byggs upp.

• Sida 95
•  Original

Den förstärkta miljöskyddsprövningen av MFA-producerande verksamheter, som har förutskickats i kapitel 3, förutsätter som villkor för tillstånd att godtagbara former för omhändertagande av avfallet skall vara garanterade. Det klassificeringssystem som har förordats i kapitel 6 bör successivt utvecklas mot en koppling mellan klassningen av avfallet och adekvata behandlingsmetoder. De klarlagda ansvarsförhållandena för företagen resp. kommunerna enligt framställningen tidigare i detta kapitel bör medverka till ett ökat tryck för att erforderliga behandlingsresurser skall komma till stånd på lokal och regional nivå. Kommunens ansvar är dubbelt, dels som ansvarig för MFA i hushållsavfallet, dels genom de krav som är förknippade med den kommunala avfallsplaneringen och tillsynen.

Staten har genom tillskapandet av och ägarrollen i SAKAB tagit ett ansvar för att det finns en central anläggning med kvalifice— rad kapacitet för behandling av MFA. Som har framgått av avsnitt 7.4 bedöms SAKAB komma att behålla och vidareutveckla denna roll. Det är angeläget att staten genom ägande i tillräcklig omfatt- ning eller på annat sätt svarar för fortsatt långsiktig tillgång till denna grundläggande kapacitet.

En ofta redovisad tveksamhet inför ett renodlat producent- ansvar gäller osäkerheten om en tillräcklig behandlingskapacitet kommer att byggas ut eller om någon form av garanti måste till från stat eller kommun för att detta säkert skall ske.

Avgörande för utbyggnaden av behandlingskapacitet blir styr— kan i det ovan nämnda trycket från företag och kommuner för att få fram behandlingsresurser. Detta blir i sin tur beroende av hur strikt regelverket tillämpas och tillsynen utövas. Om verksamheter stop— pas, som inte kan redovisa en korrekt avfallshantering, kommer sannolikt lösningar till stånd.

Det bör också noteras att det nuvarande systemet, med visser— ligen oklara förhållanden men med stat och kommun som med- ansvariga, hittills, som framgått av avsnitt 7.3, har lett till ett system med ganska påtagliga brister i behandlingskapaciteten.

• Sida 96
•  Original

Förutsättningar för kommunala investeringar är åtminstone f.n. inte särskilt gynnsamma.

Gör man bedömningen att marknadskrafterna, med stöd av ett utvecklat regelsystem, den kommunala planeringen och den centrala resurs som SAKAB utgör, inte förmår åstadkomma erforderlig utbyggnad och förnyelse av behandlingskapacitet, återstår inget annat än att fullfölja linjen med kommunalt ansvar eller att finna någon form för delat ansvar. Det senare skulle då få innebörden att producenter m.fl. får ansvaret för att avfallet kommer till behand- ling, medan kommunerna (eller staten) ansvarar för att det finns behandlingskapacitet. Därmed är man i stort sett tillbaka till diskus— sionens utgångspunkt, med minskat tryck på avfallsproducenterna att begränsa avfallsmängderna, bristande förutsättningar för offent-

liga investeringar osv.

8.9. Ansvar för MFA—deponierna

Tidsbegränsad eller slutlig avfallsdeponering medför en speciell form av miljöbelastning, som naturligtvis är särskilt problematisk när det handlar om MFA. Det som särskilt präglar problemet med deponierna är dess långsiktighet. I princip skall materialet i en slutlig deponi ligga för all framtid. Övervakning och åtgärder förutsätts för mycket lång tid framöver. Likheterna med kärn- bränsleavfall är uppenbar. De framtida problemen kan komma att skärpas genom tillkomsten av nya typer av avfall, t.ex. från gentek- nisk verksamhet.

Det finns i dag inga MFA-deponier som klarar verklig lång- tidsförvaring utan kontinuerlig övervakning och därav föranledda åtgärder. Det finns inte heller ännu någon färdig och i större skala provad teknik för att åstadkomma sådana deponier. Ingen deponi- innehavare kan egentligen garantera ett tillräckligt långsiktigt ansvar för en deponi. Härtill kommer de mera kortsiktiga problem som kan uppstå genom företagskonkurser m.m.

• Sida 97
•  Original

Så länge MFA inte helt kan undvikas kommer behov finnas av att deponera vissa delar av avfallet. Den miljöbelastning som deponering innebär och de speciella ansvarsförhållandena för långsiktsdeponier talar för att särskilda arrangemang bör vidtas vid deponering av MFA för att säkra erforderlig beredskap och nöd— vändiga insatser under mycket lång tid. Ett sätt att lösa detta kan vara att ta ut en särskild avgift, från vilken inflytande medel fon- deras och utgör garantier för att erforderliga åtgärder kan sättas in då läckage uppstår, en deponi måste läggas om osv. och någon ansvarig inte kan utpekas.

Denna idé ligger i linje med synsättet inom EG, där varje medlemsland förutsätts skapa en "Waste Management Fund" (lik- nande US Superfund) för att skapa medel som kan klara eventuella skador på miljön som inte täcks av försäkringar och andra finan- siella arrangemang. Varje ägare av en deponi skall bidra till denna fond i förhållande till mängd deponerat avfall och typ av avfall.

MFA—utredningen har endast fört översiktliga diskussioner i denna fråga och konstaterat att mer ingående överväganden bör göras. Därvid bör - i anslutning till den inledda översynen av miljöskadeförsäkringen — också någon form av försäkringslösning prövas. Frågans utveckling inom EG bör också följas upp.

8.10. Organisationsfrågor. Statens naturvårdsverk

Det är uppenbart att alltför begränsade resurser har satts in för att få ett samlat grepp om MFA-hanteringen. Ett långsiktigt klarläg- gande av ansvarsförhållandena bör kunna ligga till grund också för organisatoriska åtgärder i syfte att bearbeta de problem som före- ligger och som uppkommer efter hand. Den omställning som följer med ett genomförande av den föreslagna ansvarsförändringen skärper i sin tur behovet av sådana åtgärder. Vad som sagts i

• Sida 98
•  Original

avsnitt 8.7 om samverkan mellan bl.a. företag och kommun är naturligtvis grundläggande i detta sammanhang.

Det behövs framför allt organisatoriska insatser för att sam- ordna producenter av MFA. Detta skulle kunna leda till mera samlade insatser när det gäller att begränsa avfallets uppkomst, utveckling av avfallssnål teknologi, återvinning osv. En mycket viktig uppgift är att vidareutveckla formerna för insamling av MFA från hushåll och andra spridda källor samt att verka för utbyggnad av system och incitament för inlämnande av avfall. Det första insamlingssteget kommer att bli allt viktigare som grund för en separerad och differentierad hantering av MFA. Det behövs också ett mer samlat agerande för att initiera och driva på att erforderlig behandlings- och deponeringskapacitet kommer till stånd.

Mycket av vad som sagts tidigare i betänkandet pekar mot att insatser av nu antytt slag inte främst bör vara generella för hela MFA—området utan specialinriktade mot avgränsade delområden. En differentiering och specialisering av åtgärderna behövs. De behöver inriktas mot speciella produktområden som t.ex. oljeprodukter, TV-apparater/datorer, laddningsbara batterier och verktyg, fog- massor i byggnader eller mot vissa företagskategorier som bensin- stationer, bilvårdsanläggningar, billackeringsföretag, olika slag av metallindustrier, kemtvättar, färghandeln, tryckerier, skyltindustrier osv.

Syftet med sådana specialinriktade insatser skulle vara att verka såväl för att förhindra eller begränsa uppkomst av MFA som att verka för återanvändning, återvinning och från miljösynpunkt bästa möjliga hantering av det avfall som ändå uppstår. Efter eventuellt kompletterande utredningsarbete skulle tyngdpunkten ligga på en projektinriktad verksamhet med konkreta utvecklingsinsatser, uppbyggnad av avtal, system för panter, återbetalningspremier eller andra styrmedel.

Vad som nu har skisserats anknyter till den verksamhet med flödesanalyser och begränsning av förekomsten av farliga ämnen som Kemikalieinspektionen har inlett i samarbete med Naturvårds—

• Sida 99
•  Original

verket. Denna verksamhet bör kunna utgöra en grund men aktiveras genom att avfallsaspekten ges ökad vikt. En sådan aktivering bör ske parallellt med och stödjas av den utveckling av ansvars- och lagstiftningsfrågor som föreslagits i det föregående.

Behovet av särskilda åtgärder och resurser för att få till stånd en mångsidig verksamhet av detta slag får övervägas vidare i det fortsatta utredningsarbetet i samråd med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

Det behövs emellertid också, vid sidan av myndigheternas insatser, branschövergripande stöd för dessa specialinriktade insat— ser. Uppbyggnad av gemensamma kunskaper och rutiner skulle medföra att inte varje bransch där MFA—problem finns eller uppstår måste börja från noll. Det borde också finnas en organisatorisk grund för stöd till konkret teknisk utvecklingsverksamhet. Många idéer beträffande behandlingsmetoder har utvecklats teoretiskt och förekommit i diskussionen i många år men inte prövats slutgiltigt i konkreta försök.

Det behövs en gemensam organisation som tar ansvar för utbildning, information och rådgivning. Uppbyggnad av blankett— och datasystem, statistik och prognosverksamhet bör också vara angelägna uppgifter, naturligtvis i nära samråd med Naturvårdsver— ket. Det har tidigare framhållits som ett skäl för ett kommunalt ansvar att det skulle ge förutsättningar för ett återupptagande samt en intensifiering och breddning till hela landet av MIFAS verksam— het, som i viss utsträckning kan sägas svara mot de behov som nu har redovisats. På motsvarande sätt, och med ännu starkare skäl, krävs en motsvarande organisation vid ett alternativ med renodlat producentansvar.

Det har inte funnits förutsättningar för MFA—utredningen att närmare gå in på dessa frågor eller komma med några förslag. Utredningen har emellertid velat peka på de behov som föreligger. Det ankommer på olika intressenter inom området att överväga erforderliga initiativ.

• Sida 100
•  Original

Om de i det föregående angivna riktlinjerna fullföljs till ett beslut av statsmakterna, ankommer det på Statens naturvårdsverk (SNV) att konkretisera och precisera utgångspunkterna för verk— samheten enligt den nya ansvarsfördelningen. Vidare ankommer det på SNV att vara den drivande kraften i det förändringsskede som inleds.

Ett sätt att bredda basen för de nu angivna uppgifterna och för den samverkan som allmänt krävs för att SNV skall fylla sin funk- tion som central myndighet skulle kunna vara att till SNV knyta en MFA-delegation för samråd med företrädare för de viktigaste intressenterna. Delegationen skulle vara ett rådgivande organ utan beslutsfunktioner. Verksamheten skulle inriktas på informations— och kunskapsutbyte, samråd och samordning. Vid en positiv ut- veckling bör en sådan delegation kunna bli ett forum för initiativ och utveckling.

Den långsiktiga inriktningen av en sådan delegations arbete blir beroende av den organisationsstruktur som kan komma att byggas upp inom sektorn med hänsyn till nya ansvarsförhållanden m.m. Ju mer aktivt branschen själv tar sig an de ovan antydda uppgifterna desto mer kan SNV begränsa sin roll till samordning och kunskaps- uppbyggnad samt till tillståndsgivning och tillsyn.

Ett särskilt behov föreligger av att t.ex. inom en sådan MFA— delegation med företrädare för bl.a. behandlingsindustrin, forskare och miljöorganisationer gemensamt diskutera behandlingsfrågor, behov av ny behandlingskapacitet osv. En del av de frågor som tagits upp i det föregående (t.ex. behovet av riskanalyser, styrning mot bästa teknik och utveckling av deponeringsstrategier) pekar mot att det parallellt med en verkningsfull konkurrens behövs ett forum för gemensamma bedömningar och avvägningar. Genom samverkan för bästa möjliga behandling skulle möjligen också en bättre accep— tans nås för att sådan behandling måste ske och måste lokaliseras

någonstans.

• Sida 101
•  Original

Frågan om en sådan MFA—delegation samt dess närmare ut- formning, resursbehov m.m. bör övervägas vidare i samråd med SNV i det fortsatta arbetet.

Redan de överväganden och förslag som redovisats i detta betänkande pekar på behov av förstärkning av SNV:s resurser för insatser på MFA-området. SNV bör under en övergångstid på i första hand fem år tillföras två kvalificerade tjänster. Förstärk— ningen bör om möjligt ske genom att expertis hämtas från olika delar av MFA-området i samhället. Det bör i detta sammanhang noteras att SNV på MFA-området under de närmaste åren måste avdela betydande resurser för det internationella arbetet främst i anslutning till Baselkonventionen, EG och OECD.

• Sida 102
•  Original

• Sida 103
•  Original

B. Bakgrundsmaterial

9. LAGSTIFTNING

De lagar som främst berör avfallsområdet är miljöskyddslagen, renhållningslagen samt lagen om kemiska produkter. Förutom dessa lagar finns det även skäl att här nämna transportlagstiftningen och

arbetsmiljölagen.

9. l Miljöskyddslagstiftningen

Miljöskyddslagen (1969z387) reglerar vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön förutsatt att störningen är kopplad till användningen av fast egendom. Detta innebär att lagen gäller när användningen av mark, byggnader eller anläggningar kan medföra störningar på miljön. Lagens grund- läggande krav är att försiktighetsmått måste vidtas av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet.

Det grundläggande kravet i lagen är att åtgärder för att motver- ka störningar alltid måste vidtas av den som utövar miljöfarlig verksamhet. Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall lagen (l987:l2) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Miljö— skyddslagen gäller inte sådant utsläpp av avfall som avses i lagen (l97l:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten.

Regeringen får för vissa verksamheter föreskriva anmälnings- eller tillståndsplikt. Det finns möjligheter att göra avsteg från den grundläggande principen om individuell prövning, nämligen då generella föreskrifter utfärdats för miljöfarlig verksamhet inom vissa områden.

• Sida 104
•  Original

Regeringen får meddela föreskrifter om att:

. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas . avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släppas ut 0 fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp på så sätt att mark, vatten, sjö eller annat vattenområde eller grundvatten förorenas . vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras

på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet

- utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Tillstånd för miljöfarlig verksamhet ges efter ansökan till och prövning av koncessionsnämnden för miljöskydd eller av länsstyrel- sen. I vissa fall behöver endast anmälan göras till länsstyrelsen eller miljö- och hälsoskyddsnämnden.

I ett tillståndsbeslut skall noggrant anges vilken miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Om särskilda skäl finns får tillstånd lämnas för begränsad tid. I beslutet skall fastställas en viss tid, högst 10 år, inom vilken verksamheten skall ha satts igång.

Tillsynen skall enligt miljöskyddslagen utövas av Statens natur- vårdsverk på central nivå. Naturvårdsverket samordnar dessutom övrig tillsynsverksamhet. Länsstyrelserna har tillsyn över verksam- heter som kräver tillstånd enligt miljöskyddslagens 10 & (detta kan överlåtas till miljö- och hälsoskyddsnämnden). Miljö- och hälso- skyddsnämnden har lokal tillsyn över övrig miljöfarlig verksamhet.

I miljöskyddsförordningen (1989z364) finns i en bilaga en förteckning över de olika miljöfarliga verksamheter för vilka till- ståndsplikt eller anmälningsskyldighet gäller. Av denna förteckning framgår också hos vem tillstånd skall sökas.

• Sida 105
•  Original

9.2. Renhållningslagstiftningen

Renhållningslagen (l979z596) ställer krav på dem som hanterar avfall. Lagen riktar sig mot både kommuner och enskilda och gäller alla led i hanteringen av avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälso- och miljö- vårdssynpunkt. Med hantering menas uppsamling, förvaring, bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall.

I renhållningslagen fastslås att avfallshanteringen skall ske på sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och åter- vinning av avfallet främjas, om det behövs för att spara råvaror, energi eller med hänsyn till miljövärden.

I lagen bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om avfallshantering, vilket regeringen har gjort i renhållningsför- ordningen. Regeringen får överlåta åt myndighet eller åt kommu- nerna att meddela sådana föreskrifter.

Varje kommun skall svara för att hushållsavfallet inom kommu- nen forslas bort för att slutligt omhändertas (transport— och be- handlingsskyldighet) i den utsträckning det behövs för att tillgodose såväl allmänna hälsoskydds— och miljövårdskrav som enskilda intressen. Kommunens skyldighet avser i detta fall endast hushålls- avfall men i lagen ges regeringen möjlighet att utvidga den kommu- nala renhållningsskyldigheten till att avse även annat avfall. Skyl- digheten kan gälla både bortforsling och slutligt omhändertagande av annat avfall.

Lagen innehåller en skyldighet för varje kommun att anta en renhållningsordning. Den skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och från 1 januari 1991 (1990:235) skall även en avfallsplan höra till den kommunala renhållningsordningen. Enligt renhållningslagen kan regeringen eller kommunen föreskriva om sortering av alla typer av avfall.

Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om alla typer av avfall inom kommunen samt innehålla uppgifter om kommunernas åt— gärder för att minska avfallets mängd och farlighet.

• Sida 106
•  Original

I samband med upprättandet av den kommunala renhållnings— ordningen finns det en skyldighet för den som yrkesmässigt be- driver verksamhet som ger upphov till avfall, att lämna de uppgifter till kommunen som behövs som underlag för renhållningsordning och avfallsplanering.

Kommunerna har rättighet att ta ut avgifter för såväl bortfors— ling, slutligt omhändertagande av avfall som för avfallsplaneringen. För tillsynen svarar inom kommunen den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsom- rådet. För tillsynen inom länet svarar länsstyrelsen och för den centrala tillsynen Statens naturvårdsverk.

] renhållningsförordningen (19901984) fastslås att avfall, för vilket förordningen om miljöfarligt avfall (se avsnitt 9.3.1) gäller, skall forslas bort genom kommunernas försorg. Den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer får dock göra undantag från detta. Det finns tre undantag från det kommunala ansvaret för bortforsling av miljöfarligt avfall. Detta är när avfallet slutligt tas om hand i anslutning till den anläggning där avfallet uppstår, när avfallet ska transporteras till en anläggning enligt 17 å i förord- ningen om miljöfarligt avfall, eller då avfallet skall exporteras (enligt 19-21 åå i nämnda förordning om MFA).

Generellt gäller de föreskrifter som meddelas med stöd av förordningen för miljöfarligt avfall. Beträffande hantering av MFA inom försvarsmakten får Försvarets sjukvårdsstyrelse, efter samråd med Naturvårdsverket, meddela föreskrifter om avsteg från tillämp— ningen av renhållningslagen.

9.3. Kemikalielagstiftningen

Kemikalielagstiftningen omfattar förutom lagen (l985z426) om kemiska produkter och förordningen (19851835) om kemiska produkter en rad andra förordningar av vilka förordningen

• Sida 107
•  Original

(19851841) om miljöfarligt avfall intar en central roll i detta sam— manhang.

Syftet med lagen om kemiska produkter är att förebygga skador på människors hälsa eller miljö som orsakats av kemiska produkters inneboende egenskaper. Med detta syfte som utgångspunkt ställer lagen krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produk- ter. Denna lag utgör grunden för all hantering av kemiska pro— dukter för såväl kemiska ämnen, beredningar och avfall.

Vissa kemiska produkter undantas från lagens tillämpningsom- råde. Bland dessa kan nämnas sådana produkter som omfattas av livsmedelslagen, läkemedelsförordningen och lagen om foder.

I lagens allmänna aktsamhetsregel krävs det att de försiktig- hetsmått som behövs skall vidtas för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Dessutom får det förskrivas t.ex. förbud eller tillståndsplikt för hantering eller import av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen och Natur- vårdsverket utfärdar föreskrifter beträffande vissa delar av lagens tillämpningar.

I lagen definieras dessutom vad som avses med hantering och där ingår bland annat transport, omhändertagande och destruktion av kemiska produkter. En väsentlig del i lagen utgörs av skyldig- heter vid hantering och import av kemiska produkter.

Dessutom stadgas det särskilt om hur omhändertagandet av visst avfall (miljöfarligt avfall) principiellt får ske. Om det är påkallat från hälso- eller miljöskyddssynpunkt får regeringen föreskriva att slutligt omhändertagande av visst avfall får yrkesmässigt bedrivas endast av juridisk person i vilken staten har inflytande (13 5).

För hantering av vissa typer av kemiska produkter krävs till- stånd, vilket prövas av länsstyrelsen. För kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller importeras till Sverige finns en anmälningsplikt till produktregistret. Regler för anmälningsplikten finns beskrivna i förordningen om kemiska produkter. Registret.

• Sida 108
•  Original

förs av Kemikalieinspektionen. Den centrala tillsynen över efterlevnanden av lagen utövas av följande myndigheter:

. Kemikalieinspektionen har tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer.

. Statens naturvårdsverk ansvarar för skydd för den yttre miljön i samband med hanteringen av kemiska produkter.

. Arbetarskyddsstyrelsen svarar för skydd mot ohälsa och olycks— fall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter.

. Socialstyrelsen utövar tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer i fråga om sådana kemiska produkter som marknadsförs som hygieniska eller kosmetiska produkter.

Den regionala och lokala tillsynen utövas av följande myndigheter; Yrkesinspektionen har regional och lokal tillsyn vad avser arbets- miljön. Länsstyrelsen svarar för tillsynen i övrigt inom länet. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö— och hälsoskyddsområdet svarar för den omedelbara tillsynen inom kom—

munen.

9.3.1. Förordningen om miljöfarligt avfall

I förordningen om miljöfarligt avfall finns en uppräkning av tolv avfallsgrupper på vilka förordningen är tillämplig. De tolv huvud- grupperna är:

• Sida 109
•  Original

oljeavfall lösningsmedelsavfall

färg- och lackavfall

limavfall

starkt surt eller starkt alkaliskt avfall avfall som innehåller kadmium

avfall som innehåller kvicksilver

Leagues-ww.—

avfall som innehåller antimon, arsenik, barium, bly, kobolt, koppar, krom, nickel, selen, silver, tallium, tenn, vanadin eller Zink

9. avfall som innehåller cyanid

10.avfall som innehåller PCB

] l .bekämpningsmedelsavfall 12.1aboratorieavfall.

(För att tolka och bedöma vad som är miljöfarligt avfall har Natur- vårdsverket gett ut en vägledande förteckning utgående från dessa tolv avfallsslag. Se kapitel 12)

Förordningen gäller inte när det miljöfarliga avfallet ingår som en beståndsdel i hushållsavfall eller när det slutliga omhändertagan— det av avfallet sker i anslutning till den anläggning där avfallet upp- kommit. Det innebär i det första fallet att förordningen inte är tillämpbar på de kvantiteter av MFA som uppstår i hushållen innan de lämnats till den renhållningsansvarige för särskilt omhänderta- gande. Däremot gäller förordningen från och med att avfallet samlats in för vidare hantering. Det andra fallet medför att den avfallsproducerande industrin själv tar ansvaret för att avfallet omhändertas på ett korrekt sätt.

Dessutom gäller särskilda bestämmelser angående hanteringen av oljehaltigt barlast— och tankspolvatten från fartyg (1980:424) samt åtgärder mot vattenförorening från fartyg (19802789).

Enligt förordningen är den som yrkesmässigt utövar verksamhet där miljöfarligt avfall uppkommer, skyldig att lämna uppgifter om avfallets art, sammansättning, mängd och hantering. Naturvårdsver-

• Sida 110
•  Original

ket föreskriver hur dessa uppgifter skall vara beskaffade.

Tillstånd krävs för transportverksamhet av miljöfarligt avfall enligt förordningen. MFA får yrkesmässigt transporteras på väg endast av kommunen eller den som erhållit särskilt tillstånd. Till- stånd för sådan transportverksamhet ges av länsstyrelsen. (Enligt renhållningslagen 7 & gäller att bortforsling inte får ske av annan än den som kommunen anlitar. Förutom länsstyrelsens tillstånd krävs kommunens uppdrag för att få utföra transporter.)

När det gäller slutligt omhändertagande av MFA är grundprin- cipen i förordningen att detta endast får ske av SAKAB eller av annat företag som har särskilt tillstånd. Det är Naturvårdsverket som prövar sådant tillstånd ( 12 å). Även andra anläggningar kan få ta emot MFA från avfallsproducenter för behandling i sin egen an- läggning under vissa förutsättningar. En förutsättning är att före- taget för behandlingen endast utnyttjar en mindre del av anlägg— ningens kapacitet ( 17 å). Dessa företag skall anmäla sin verksam- het till länsstyrelsen.

Export av MFA får endast ske om det kan visas att avfallet kommer att slutligt omhändertas på ett sätt som hade varit godtag- bart om avfallet behandlats i Sverige. Naturvårdsverket prövar tillstånd för all export av MFA ur landet liksom även tillstånd att få importera MFA.

9.3.2. Övriga förordningar av betydelse

Utöver den ovan beskrivna förordningen finns också följande förordningar som berör området miljöfarligt avfall:

förordningen (l985z836) om bekämpningsmedel förordningen (19851837) om PCB m.m förordningen (1985:838) om motorbensin förordningen (1985:839) om kadmium förordningen (l985z840) om vissa hälso- och miljöfarliga pro-

• Sida 111
•  Original

. förordningen (1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar . förordningen (1988:717) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m

. förordningen (1988:716) om CFC och halon

. förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverha'ltiga varor.

9.4 . Transportlagstiftningen

Sedan 1983 finns det en särskild lag (19821821) samt en förordning (1982:923) om transport av farligt gods. Med farligt gods avses i lagen gods som består av eller innehåller bl.a. explosiva, giftiga, radioaktiva eller frätande varor och som på grund av detta vid transport kan medföra skador på människor, djur, egendom, miljö eller påverka transportmedlets säkra framförande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka varor som skall anses utgöra farligt gods med hänsyn till transportmedel, godsmängd och andra trans- portförhållanden.

De myndigheter som utfärdar föreskrifter beträffande transporter av farligt gods är följande:

. Statens räddningsverk . Luftfartsverket . Sjöfartsverket.

Dessa myndigheter svarar också för tillsynen på respektive område. Internationellt finns en överenskommelse om landtransporter av farligt gods kallad ADR. För inrikes transporter heter motsvarande föreskrifter ADR-S. Dessa regelverk finns samlade i Statens räddningsverks författningssamling, SRVFS. För vägtransporter av

• Sida 112
•  Original

mindre mängder kemikalier till slutligt omhändertagande finns särskilda bestämmelser i SRVFS 1989z2. I SRVFS återfinns också motsvarande föreskrifter för järnvägstransporter både internationellt och nationellt (RID respektive RID-S).

Beträffande sjöfarten, både internationellt och nationellt, och flygtransporter finns reglerna samlade i föreskrifter från Sjöfarts- verket (SFH och SJÖFS) respektive Luftfartsverket författnings— samling (LFS). Dessutom finns speciella föreskrifter utfärdade av Sprängämnesinspektionen (SÄIFS), Rikspolisstyrelsen (RPSFS) samt Generaltullstyrelsen (TFS).

Alla fordon som transporterar farligt gods skall vara försedda med en eller flera skyltar enligt krav i ADR. Skyltens viktigaste funktion är att informera räddningspersonal och andra så att riktiga åtgärder snabbt kan vidtas vid en eventuell olycka.

I ADR/ADR-S år de olika ämnena uppdelade i klasser. För var och en av dessa klasser finns föreskrifter om hur emballaget skall vara beskaffat. Statens provningsanstalt ger ut en särskild för- teckning över "Typgodkända emballage för farliga varor".

För varje transport av farligt gods skall följande handlingar medfölja transporten eller på annat sätt finnas tillgängli- ga (gäller avsändarintyg):

. transportkort (skriftliga instruktioner) . fraktsedel (godsdeklaration) . intyg om förarutbildning . avsändarintyg . övriga transporthandlingar (e.v. fordonscertifikat eller tillstånd för transport av radioaktiva varor).

För sammanlastning av olika slag av farligt gods gäller vissa regler för att förhindra att olika ämnen kan reagera med varandra. Vissa ämnen är förbjudna att lasta tillsammans. För vissa ämnen finns också speciella regler för hur de skall lastas.

• Sida 113
•  Original

9.5. Arbetsmiljölagstiftningen

Arbetsmiljölagstiftningen omfattar i princip allt arbete. Främst avses förhållanden för anställda, men föreskrifterna gäller delvis även för ensamföretagare. Arbetsmiljölagen (1977:1160) med tillhörande arbetsmiljöförordning (1977:1166) trädde i kraft 1 juli 1978 och ersatte då 1949 års arbetsskyddslag.

Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstad— komma en god arbetsmiljö. Huvudansvaret för arbetsmiljön ligger hos arbetsgivaren genom att denne skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Arbetstagaren är ålagd ett skyddsansvar vilket innebär att den anställde skall följa givna föreskrifter och använda skydds- anordningar.

De grundläggande regler som formuleras i arbetsmiljölagen finns närmare preciserade i form av krav och skyldigheter i Arbe- tarskyddstyrelsens författningssamling (AFS). Några exempel som berör avfallsområdet är:

Åtgärder mot luftföroreningar (AFS 1980:11) Etylenoxid och propylenoxid (AFS 1980:12) Bly (AFS 1984:12, 1990z3) PCB (AFS 1985:1) Farliga ämnen ( AFS 1985:17) Asbest (AFS 1986:2) Bekämpningsmedel (AFS 1988:5) Kadmium (AFS 1989z3) Hygieniska gränsvärden (AFS 1990:13).

Tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljölagen samt därtill kopplade föreskrifter utövas av Arbetarskyddsstyrelsen samt under dess överinseende och ledning, yrkesinspektionen.

• Sida 114
•  Original

• Sida 115
•  Original

10. INSAMLING, TRANSPORT OCH LAGRING AV MFA4

Med hantering av miljöfarligt avfall menas här insamling, transport och lagring av avfallet. I samband med detta tas även arbets- miljöaspekter på hanteringen upp.

10.1. Insamling av miljöfarligt avfall

Kommunerna har ett lagstadgat ansvar för att miljöfarligtvavfall samlas in och transporteras till slutligt omhändertagande.Slutligt omhändertagande får göras av den som har tillstånd enligt för— ordningen om miljöfarligt avfall. Den som behandlar miljöfarligt avfall måste dessutom ha tillstånd enligt miljöskyddslagen.

10.1.1. Insamling från hushåll

Miljöfarligt avfall som ingår som en beståndsdel i hushållsavfallet omfattas inte av bestämmelserna i förordningen om miljöfarligt avfall. Kommunerna har i praktiken ett ansvar för- detta avfall i samband med insamlingen av övrigt hushållsavfall.

Hur insamlandet av hushållens avfall organiseras varierar från kommun till kommun. Många kommuner har slutit avtal med t.ex färghandlare, apotek och bensinstationer om att allmänheten utan kostnad skall kunna lämna in sitt MFA. I flera kommuner har

4Texten är i huvudsak hämtad ur "Hantering av miljöfarligt avfall i Sverige " Svenska Renhållningsverks-föreningen (9118)

• Sida 116
•  Original

särskilda insamlingskampanjer ordnats och informationsmaterial sänts ut till kommuninvånarna om insamlingsmöjligheter. Insam- lingen kan ske antingen genom ambulerande miljöbilar som på fasta tider tar emot MFA från hushåll, eller miljöstationer som ofta finns i anslutning till bensinstationer. Vissa miljöstationer är bemannade med utbildad personal som kan sortera och klassificera avfallet.

10.1.2. Insamling från industrin

Det operativa ansvaret för insamlingen från industrin d.v.s. order- mottagning, deklarationsbedömning samt fakturering av avfallsläm- naren för transporten behöver inte utföras av kommunen själv. Detta kan arrangeras antingen i kommunal regi eller med anlitande av entreprenörer. Det finns flera lösningar där man blandar kom- munal egen-regi verksamhet eller anlitande av entreprenör. I huvudsak kan följande organisationsformer för insamling och transport av industrins MFA förekomma:

huvudentreprenör flera entreprenörer interkommunalt samarbete (regionbolag m.fl.) kommunal egenregi.

Organisationsformerna är olika till sin uppbyggnad. Många vari- anter finns med olika uppdelningar mellan entreprenörer och av- seende olika avfallsslag. I många fall utgör organisationsformen i realiteten en blandning av flera typer. Bilden av hur insamlingen är organiserad är därför inte enhetlig.

En kommun eller ett kommunalt regionbolag anlitar oftast entreprenör/er för själva transporterna, även då kommunen eller regionbolaget själva arrangerar ordermottagning och fakturerar kunderna. En huvudentreprenör kan i sin tur anlita underentrepre- nörer för transportarbetet. Merparten av landets MFA-transporter

• Sida 117
•  Original

utförs av privata äkeriföretag.

Att ett huvudentreprenörsskap valts utesluter t.ex. inte att ytterligare en eller flera entreprenörer också ombesörjer insamling och transport av ett eller flera avfallsslag. Exempelvis kan en huvudentreprenör ha valts för insamling av oljehaltigt avfall, medan övrigt miljöfarligt avfall samlas in av en eller flera andra entrepre- nörer.

Interkommunal samverkan i kommunal regi kan i huvudsak ske på följande olika sätt:

regionbolag, egna kommunen delägare regionbolag, egna kommunen ej delägare en kommun sköter insamlingen av MFA på uppdrag av en eller flera andra kommuner i regionen.

Regionbolaget, eller motsvarande, ansvarar vanligtvis för kund— kontakter, deklarationsbedömning, tillhandahållande av transportjän- ster samt mellanlagring. Genom samverkan skapas ett tillräckligt stort befolknings- och industriunderlag så att ekonomiska och personella resurser, till exempel i form av kemisk—teknisk sakkun- skap, kan finansieras till rimliga kostnader. Praktiskt taget alla regionbolag bedriver mellanlager i egen regi. Mellanlagring sker bland annat för att kunna optimera transporterna till behandlingsanläggningarna.

Regionbolag kan ägas gemensamt av kommunerna i en region i proportion till invånarantalet i respektive kommun. Bolaget kan vara tillkommet med uppgift att enbart hantera MFA, eller hante- ringen av MFA kan vara en del av bolagets verksamhet. Det kan också förekomma att man anlitar regionbolag där den egna kommu- nen inte är delägare. En kommun kan också sluta avtal med ett regionbolag utan att själv vara delägare i bolaget.

En ytterligare variant är att en kommun sköter insamlingen av MFA åt en eller flera andra kommuner i regionen. I de fall en "värdkommun" sköter insamling och transport av MFA, sker detta

• Sida 118
•  Original

vanligtvis genom ett av "värdkommunen" ägt bolag med vilket respektive kommun sluter avtal. Endast ett fåtal kommuner sköter själva insamlingen av MFA i egen kommunal regi. Vanligtvis anlitas även då entreprenörer för

transporterna.

10.1.3. Deklaration och klassificering av avfallet

När en avfallsalstrare har ett avfall som bedöms vara miljöfarligt avfall skall en deklaration över avfallet upprättas där avfallets slag och sammansättning m.m. anges. Denna deklaration ligger till grund för att:

avfallet klassificeras som miljöfarligt avfall avgöra var och hur avfallet skall behandlas avgöra märkning och klassning enligt transportregler (ADR-S) utgöra faktureringsunderlag m.m.

Den ovan nämnda deklarationen av MFA är en beskrivning av avfallets sammansättning, egenskaper och ursprung. Detta är en nödvändig förutsättning för en riktig hantering av avfallet i alla hanteringssled såväl från säkerhetssynpunkt som från miljösynpunkt skall ske. Varje avfallsslag måste deklareras för sig och en felaktig deklarering kan orsaka stor skada.

Oavsett organisationsform för insamlingen måste kunderna ha tillgång till en ordermottagningsfunktion för beställning av hämtning av MFA. Beställningen kan göras på särskild blankett, eventuellt direkt på SAKABs deklarationsblankett. I de fall det rör sig om ett standardavfall som löpande uppkommer vid anläggningen i fråga, sker beställningen oftast genom ett avropsförfarande per telefon.

Av naturliga skäl är det för kunder med begränsad kemisk kompetens svårt att avgöra vad som skall klassas som MFA. Det är därför i många fall nödvändigt med en personlig kontakt mellan den

• Sida 119
•  Original

ansvarige för insamlingsverksamheten och avfallslämnaren. En sådan kontakt kan innebära allt från en telefonkontakt till ett besök med en ingående genomgång av företagets avfallsproblem.

10. 1 .4 Statistik om avfallet

Uppdragsgivaren, i detta fall ytterst kommunen, vill med viss regel— bundenhet ha uppgifter om insamlade och omhändertagna mängder av MFA. Genom sammanställning av insamlade och omhändertagna mängder fördelat på olika avfallstyper kan en bild av avfallssituatio- nen erhållas.

Denna typ av statistik begärs också av tillsynsmyndigheterna, d.v.s. kommunens miljö— och hälsoskyddsnämnd och länsstyrelsen. För dessa myndigheter utgör statistiken ett instrument för att be- döma redovisade företags situation, men ger framförallt en möjlig- het till att efterlysa varför vissa företag inte finns redovisade i den inlämnade statistiken.

10.1.5. Planering och fakturering

En viktig del i avfallets hantering är planering för avfallets insam- ling och transport till slutligt omhändertagande. Det är avfallspro- ducenten som avgör vart avfallet skall transporteras. I praktiken är det kommunen/entreprenören som avgör valet.

För att få rationell insamling måste transporterna planeras så att de sker enligt fastställda regler men till lägsta möjliga kostnad. Avfallet skall också transporteras till behandling på motsvarande rationella sätt. För detta fordras vanligen en mellanlagring för att kunna åstadkomma optimala transportkvantiteter. En viktig del i denna planering är att finna avsättning för avfallet på godkända mottagningsanläggningar.

När transporten genomförts och avfallet behandlats/deponerats

• Sida 120
•  Original

sker en sammanställning av de olika delposterna, vilka faktureras kunden i det fall ordermottagaren har denna funktion. I övriga fall sker en separat debitering från de olika entreprenörs- och behand- lingsföretag som deltagit i det aktuella omhändertagandet av av- fallet.

lO.2 Transport av miljöfarligt avfall

När en deklaration godkänts hämtas avfallet av kommunen eller det anlitade avfallsbolaget. Beträffande transporterna finns många likheter med andra typer av varutransporter, men det finns också karaktäristiska skillnader beroende på lagar och förordningar samt på avfallens speciella särdrag. Miljöfarligt avfall har särskilda egenskaper som gör att problemen vid transporterna ofta blir annorlunda än vid renvarutransporter. Det miljöfarliga avfallet kan uppvisa alla former från flytande till fast form. Därtill kommer själva avfallet som kan vara giftigt, frätande oxiderande, brand- farligt etc. Denna komplexitet hos MFA ställer krav på transport- material såsom tankar, pumpar, slangar och emballage, men även på de företag som specialiserat sig på MFA-transporter.

Tanktransporter på väg är en vanlig transportform, men även bulk- och styckegodstransport förekommer. Järnvägstransporter och fartygstransporter sker också från större mellanlagringsstationer till behandlingsanläggningar.

För flytande MFA lämpar sig ofta slamsugare väl till trans- porterna. Sugförfarandet är mindre känsligt för fasta föroreningar än vad t.ex. pumpning är. Tankar, slangar och kopplingar kan utföras i material motståndskraftigt mot flertalet kemikalier. När det gäller styckegods dominerar ZOO-liters plåtfat som emballage.

MFA är som regel, men inte alltid, farligt gods enligt särskild lagstiftning. Det innebär att bestämmelserna enligt ADR-S skall tillämpas för fordon och emballage. Om ADR-S huvudregel följdes för transporter av olika sorters avfall i mindre emballage skulle det

• Sida 121
•  Original

bli orimligt krävande i fråga om klassningsarbete, transportdoku- ment, märkning m.m. Räddningsverket har därför utfärdat en särskild föreskrift (SRVFS 1989:2) som är anpassad till transport av MFA i mindre emballage. Den innebär förenklingar i de nämnda avseendena. Ytterligare ett undantag från ADR-S regler gäller transportemballage där Räddningsverkets emballageregler trädde i kraft under 1990. För avfallsändamål har verket godkänt en för- längd övergångstid för vissa typer av äldre emballage t.o.m 1992-12-31.

10.3. Lagring av miljöfarligt» avfall

Vid större mängder avfall kan transport ske direkt till en behand- lingsanläggning. Men endast ett fåtal industrier ger upphov till så stora mängder MFA att direkttransport till behandlingsanläggning är möjlig. Industrin kan då lagra avfallet internt i avvaktan på större kvantiteter. Långt vanligare är dock förhållandet att industrin saknar lagringsutrymmen, har för små avfallsutrymmen eller att avfallsmängderna är för små vilket medför alltför långa lagrings- tider. För att avfallslämnarna skall kunna bli kvitt sitt MFA ut- nyttjas därför regionala mellanlager (som kan drivas av kommunen- /avfallsbolaget eller någon entreprenör, etc $.). Vid dessa lagras avfall från ett stort antal avlämnare, sorterat efter egenskaper och risker. När tillräckliga mängder samlats in transporteras dessa till återvinning eller slutbehandling. Mellanlagring fyller också en viktig uppgift i de fall resurser för slutbehandling tillfälligt saknas. Mellanlagring kan omfatta t.ex. tankar för avfallsolja, fatlager, tankar för olika flytande avfall, småkemikalier för ompackning- /emballering, containers, m.m. Lagren är ofta lokaliserade till industri— eller verksamhetsområden eller i anslutning till avfalls—

5 Mellanlager av miljöfarligt avfall kräver tillstånd enligt miljö- skyddslagen.

• Sida 122
•  Original

deponeringsplatser.

Vid vissa kommunala mellanlager för miljöfarligt avfall görs en viss förbehandling. Vanligast är kanske att man separerar vatten från avfallsolja. Omfattningen av hanteringen vid sådana lager varierar starkt från plats till plats och utgörs av allt från en enkel lageryta till relativt komplexa förbehandlings- och lagringsanlägg- ningar. Nedanstående lista utgör exempel på aktiviteter som kan förekomma i samband med mellanlagring:

. mottagningskontroll . kemiska analyser . sortering, ompackning, omemballering . uppställning av läckande fordon/behållare . tillhandahållande av akutplattor

. fordonstvätt

. styckegodslagring, fat, kartonger etc. . bulklagring, lagring i cisterner, container, på plattor etc. . förbehandling.

Om kapaciteten för slutbehandling är begränsad eller om lämplig behandlingsteknik saknas, uppstår dessutom behov av att långtids- lagra avfallet. Gränsen mellan mellanlager och långtidslager är självfallet inte skarp. Det är snarare motivet för lagringen som avgör hur lagren skall betraktas. Hos avfallsbehandlaren före— kommer lager (kortvariga eller långvariga) i olika former i avvaktan på t.ex. ledig kapacitet för behandling.

10.4. Arbetsmiljöaspekter

Säkerhetsproblem kan identifieras i samtliga hanteringssteg för miljöfarligt avfall: hos avfallslämnaren, vid transport, under mellanlagring och under slutlig behandling.

• Sida 123
•  Original

All kvittblivning av MFA förutsätter kunskap om avfallets bestånds- delar och egenskaper. Oavsett var och hur avfallet uppkommit borde det inte finnas någon som är bättre skickad att känna till sammansättningen än producenten av avfallet. Lagstiftningen (lagen om kemiska produkter) ställer därför krav på hanterare. De skall ha fullständig kontroll över de kemikalier som hanteras ända från inköpstillfallet till dess de skall lämna industrin som säljbar produkt eller avfall.

Den grundläggande åtgärden för att minimera problem med hantering av MFA är minimering av avfallsmängden. Detta gäller även från arbetsmiljösynpunkt. Såväl det inre som yttre miljö— skyddet skall därför ge prioritet åt förebyggande insatser. Utöver uppgiften att förebygga uppkomsten av MFA bör avfallsproducen— terna svara för en ökad separering av de olika avfallsslag som ej kan undvikas. Denna separering bör även omfatta MFA. En sådan ökad separering i producentledet underlättar återvinning samt minskar arbetsmiljö- och yttre miljöproblem i senare hanteringsled.

Men en separering kräver också kunskap hos de som skall hantera avfallet. Hos avfallsproducenten måste därför en avvägning göras innan en separering sker för att undvika vissa hälsorisker på grund av mer komplicerad hantering i kombination med eventuella bristande kunskaper.

10.4.2. Vid transport

Ett avfall som är aktuellt för kvittblivning måste på något sätt transporteras bort till mottagare/behandling. Innan transporten kan ske måste en säkerhetsbedömning av avfallet göras. De faktorer som framförallt måste bedömas är:

0 .är avfallet farligt gods enligt gällande transportlagstiftning

• Sida 124
•  Original

0 vilken typ av fordon skall väljas för transporten . hur skall fordonet vara utrustat . är emballagets motståndskraft mot avfallet/kemikalien kontrol- lerad . hur skall avfallet/emballaget märkas . vilka transporthandlingar i form av transportdokument och transportkort skall medfölja lasten.

Kan inte dessa frågor besvaras klart och entydigt löper de som berörs av transportens olika moment en risk. Val av fel emballage kan leda till kemikalieangrepp på materialet med utläckande kemi— kalier som följd. Även samlastning av olika kategorier av MFA kan utgöra ett problem från arbetsmiljösynpunkt. Dessutom kan val av fel sorts fordon leda till allvarliga olyckor. Bristande kunskap om avfallet kan även det leda till stora risker för räddningspersonalen vid en eventuell inträffad olycka.

Vid en olycka är det väsentligt att uppgifter finns tillgängliga om hur man skall agera. De transportkort som tagits fram är en viktig vägledning för räddningspersonal, personal vid ett mellan- lager eller hos en slutbehandlare av MFA.

10.4.3 »Vid mellanlagring

Märkningen av godset skall senare ligga till grund för var och hur avfallet skall lagras. Det är viktigt att en första kontroll av mottaget avfall och emballage alltid sker i samband med lossning. Vid lossning är det också väsentligt att rätt skyddsutrustning finns tillgänglig i händelse av olycka. En bedömning måste ha gjorts redan innan godset kommer in på anläggningen. För att underlätta detta kan ett system med skyddskoder användas. Ett ofta använt system är att på varje deklaration tala om hur godset skall märkas, inte bara med deklarationsnummer, utan också med en skyddskod som ger vägledning till personalen om hur man skall vara utrustad.

• Sida 125
•  Original

Under tiden ett avfall befinner sig på ett mellanlager är det väsentligt att tillsyn sker rutinmässigt. Även om ett emballage ser ut att vara i gott skick vid mottagningen kan det mycket väl springa läck under lagertiden. Om ett läckage uppstår när anläggningen är obemannad måste utsläppet kunna samlas upp. Extra stora krav på kontroll bör ställas då lagring sker i tankar eller cisterner. Områden för mellanlagring av MFA bör av denna anledning förses med avloppsbrunnar med avstängningsventiler samt vara anslutna till separat reningsverk.

Det är väsentligt att vid inplacering av gods/kemikalier i ett mellanlager tänka på att ämnen som reagerar kraftigt med varandra hålls åtskilda. Likaså bör man särskilt beakta att ämnen som klassas som gifter kräver extra säkerhetsrutiner vad gäller förvaring. Om en kemikalie dessutom är klassad som cancerogen krävs i vissa fall tillstånd från Arbetarskyddstyrelsen att få hantera denna.

Hanteringsföreskrifterna är mycket viktiga för att garantera säkra rutiner. Det är också krav som ställs av både yrkesinpektio- nen och länsstyrelserna vid drift av ett mellanlager för MFA. Storleken och utformningen av dessa mellanlager kan variera. Denna variation medför att kontrollen försvåras. Från yttre miljö- synpunkt kan SNVs allmänna råd för anläggningskontroll enligt miljöskyddslagen användas. Utöver de generella bestämmelserna i arbets-, miljö- och kemikalielagstiftningen finns avfall omnämnt i ASS föreskrift om farliga ämnen, men någon specifik föreskrift om MFA finns inte.

I fiera fall finns lokalt utformade instruktioner. Större an- läggningar har i regel en fungerande mottagning, sortering och lagring sett från arbetsmiljösynpunkt. Exempel på problem kan vara dålig överensstämmelse mellan avfallsdeklarationer och fak- tiskt innehåll. Dessa problem härrör från tidigare led i avfalls— kedjan. Vissa mellanlagringsstationer kan även ha brister vad gäller lagringsrutiner, ventilation och allmän tillsyn.

• Sida 126
•  Original

10.4.4. Vid behandling

Förutom vad som har sagts om risker vid mellanlagring av MFA tillkommer ett par kritiska moment inför det slutliga omhänderta- gandet. Avfallet måste genomgå en innehållskontroll/analys innan det går vidare till behandling. Speciellt viktigt är detta om avfallet blandas med annat avfall innan det processas. Ett oförsiktigt öpp- nande av emballaget kan utsätta personalen för ofrivillig exponering av innehållet. Problemen avser överfyllda fat, främmande föremål, dåligt emballage och vissa brister i märkningen. Dessa brister skapar hanteringsproblem och olycksrisker vid den fortsatta be- handlingen. Behovet av bättre förbehandling är således grundlägg- ande.

I samband med själva behandlingen av avfallet uppstår själv- fallet en rad olika riskmoment som var och ett är förknippat med den speciella behandlingsteknik som tillämpas. Ett särskilt problem med arbetsmiljörisker utgör lagring och hantering av t.ex kvicksil- ver.

• Sida 127
•  Original

11. BEHANDLING AV MFA 6

11.1. Det miljöfarliga avfallets egenskaper

Miljöfarligt avfall är fast eller flytande avfall som på grund av avfallets sammansättning och egenskaper måste omhändertas på ett speciellt sätt för att undvika kort— eller långsiktiga skador i miljön. Oberoende om det miljöfarliga avfallet skall upparbetas, återvinnas, behandlas, destrueras eller deponeras bör detta ske i säkra anlägg- ningar med bästa teknik.

I förordningen om miljöfarligt avfall indelas det miljöfarliga avfallet i 12 huvudgrupper efter fiera principer såsom kemisk sammansättning, användningsområde eller bransch. Det miljöfarliga avfallet är således ett samlingsbegrepp för olika avfallstyper som varierar mycket vad gäller sammansättning, innehåll av miljöskad— liga komponenter och egenskaper. Därför krävs också olika meto- der för omhändertagandet av miljöfarligt avfall beroende på av— fallstyp.

Det miljöfarliga avfallet kan utgöra allt från homogena process— avfall i form av slam, fast material, brand-, explosionsfarliga och korrosiva vätskor till enskilda produkter, såsom febertermometrar och elapparater med innehåll av ämnen som klassats som miljöfarli— ga.

De metoder som finns för omhändertagande av miljöfarligt avfall syftar till att utvinna komponenter ur avfallet för återan- vändning, att destruera farliga komponenter eller på annat sätt be- handla avfallet så att det blir mindre skadligt för miljön. En be- skrivning av omhändertagande av miljöfarligt avfall kan indelas i

6 Avsnittet bygger i stora delar på en PM från Naturvårdsverket den 21 februari 1992 om "Behandling av miljöfarligt avfall".

• Sida 128
•  Original

tre huvudgrupper; återvinning, behandling och deponering.

Dessa tre olika vägar till omhändertagande utesluter givetvis inte varandra. Snarare kan de ses som olika steg i avfallets omhän- dertagande. Även om avfallet återvinns skapas alltid en restprodukt som sedan måste behandlas för att eventuellt slutligen deponeras. Följande skall ses som en översiktlig beskrivning av olika sätt att omhändertaga miljöfarligt avfall genom förbehandling, återvinning, behandling eller deponering.

1 1.2 Förbehandling av avfall

För en stor mängd avfallstyper ligger de miljöfarliga komponenter- na i små mängder i ett i övrigt inert material, t.ex. förorenade vatten, slam eller jord. Förbehandling av miljöfarligt avfall syftar då till att överföra avfallet till en form som är lämplig för slutligt omhändertagande eller återvinning genom t.ex. koncentrering av avfallet eller homogenisering.

Exempelvis kan tungmetaller koncentreras ur vattenlösningar genom hydroxid— eller sulfidfällning, där metallerna avskiljes ur lösningen som svårlösliga filtreringsbara metallföreningar. Slutpro- dukten blir vatten och de miljöfarliga metallerna koncentrerade i filterkakor. Metaller kan även avskiljas ur vatten med hjälp av elektrolys, jonbytarmetoder etc.

Men inte bara en koncentrering kan behövas, fiera behand- lingsmetoder kräver att avfallet är så ensartat som möjligt för att effektiv destruering skall kunna ske. Förbehandlingsmetoder kan därför syfta till att homogenisera avfallet. Effektiviteten hos de flesta behandlingsmetoder försämras av alltför stora variationer i den kemiska eller fysikaliska sammansättningen hos avfallet. Vid destruktion av organiskt MFA genom förbränning ställs t.ex. stora krav på homogenitet. Biologisk destruktion ställer krav på kontrol— lerad avfallssammansättning där halten av hämmande beståndsdelar och nedbrytbara ämnen måste balanseras.

• Sida 129
•  Original

1 1 .3 Återvinning av avfall

Tekniker för återvinning kan delas in i två olika kategorier - de som syftar till materialåtervinning och de som syftar till energiåter- vinning. Med materialåtervinning avses metoder som syftar till att utvinna ämnen eller framställa nya produkter. Med energiåtervin- ning avses metoder där avfallet används som energikälla i olika förbränningssystem.

Strävan i behandlingen av avfall bör vara att möjliggöra materi- alåtervinning. När det gäller miljöfarligt avfall är de flesta utveckla- de tekniker inriktade på återvinning av det organiska avfallet. Som exempel kan nämnas återvinning av avfallsolja och lösningsmedel genom olika metoder av t.ex. värmebehandling och destillering.

När det gäller återvinning av det oorganiska avfallet är bilden mera komplex. För detta miljöfarliga avfall är inte alltid återvinning det bästa alternativet. När det gäller användningen av vissa tung— metaller och kemikalier är avsikten att på sikt begränsa eller elimi- nera användningen av dessa. Frågeställningen som då uppstår är om inte en säker förvaring av avfallet är ett bättre alternativ än åter- vinning. Ett sådant val kan dessutom vara motiverat utifrån de svåra arbetsmiljörisker som är förknippade med hantering av tung— metaller.

l l .4 Behandlingsmetoder

Behandlingsmetoder för miljöfarligt avfall delas ofta mycket grovt in i termisk, kemiskt-fysikalisk respektive biologisk behandling.

1 1 .4. 1 Termisk destruktion

Den vanligaste termiska behandlingsformen för organiskt MFA är

• Sida 130
•  Original

förbränning. Förbränning i högtemperaturanläggningar (roterugn) har länge varit ett prioriterat alternativ för slutligt omhändertagande av organiskt miljöfarligt avfall som inte återvinns.

Förbränning innebär att syre tillförs så att kolväteföreningar oxiderar samtidigt som värmeenergin släpps fri i förbränningspro- cessen. Normalt behövs en temperatur på över 1100—1300 C0 för att oxidationsprocessen med luft som syrekälla skall ske så snabbt att den benämns förbränning. Vid denna förbränning bryts organiskt avfall ned till koldioxid och vatten. Vid upphettning av askan i förbränningsprocessen sker oxidation eller reaktioner som bildar lättflyktiga salter av en del tungmetaller. Genom långt gående rökgasrening kan utsläppen av stoft, svaveldioxider, kväveoxider, väteklorid, dioxiner samt kvicksilver och andra metaller reduceras. En av de största nackdelarna med förbränning är dock att utsläppen till luften kan spridas långa sträckor i atmosfären.

Vidareutvecklingen av förbränningstekniken koncentreras på att förbättra själva förbränningseffekten, att minska på luftutsläppen genom avancerad rökgasrening och att med olika metoder minska på fiygaskans och bottenslaggens farlighet. Olika smält- och plas- maprocesser finns under utveckling, vilka dock för en tillfredstäl- lande ekonomi kräver fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete.

Förgasning eller pyrolys är alternativa metoder till förbränning för att skilja organiskt material från askbeståndsdelarna i MFA. Pyrolys innebär upphettning av avfallet utan syretillförsel. Vid upphettning till 600 C0 förgasas i huvudsak allt organiskt material. Men pyrolysgasen innehåller tjärprodukter som i sig är mycket miljöfarliga.

1 1 .4.2 Kemiskt-fysikaliska behandlingsmetoder

Kemiskt-fysikaliska behandlingsmetoder syftar till att ändra avfallets kemiska och/eller fysikaliska egenskaper. Ett exempel på kemisk- fysikalisk behandling är behandling av sura ytbehandlingsbad

• Sida 131
•  Original

genom neutralisering och utfällning av tungmetaller till metall— hydroxidslam.

Kemiskt—fysikaliska metoder kan vidareutvecklas i sin tekniska utformning så att de är anpassade efter avfallets egenskaper. För att sådan utformning skall vara möjlig bör avfall med olika egenskaper hållas isär och avfallet vara så koncentrerat som möjligt för att Optimera behandlingen.

Vid solidifiering eller stabilisering förändras avfallets egenska- per genom att antingen avfallet "gjuts" in i en fast matris, exempel- vis cement, eller genom att överföra de ingående miljöfarliga komponenter till en mer kemiskt stabil form. Solidifiering och stabilisering används som metoder före en deponering. Genom att föroreningarna blir mindre tillgängliga för utlakning förhindras eller fördröjs en spridning av dessa till omgivande miljö.

11.4.3. Biologiska metoder

Biologiska metoder för destruktion av organiska komponenter innebär att mikroorganismer bryter ned organiska komponenter i avfallet. Behandling av fast avfall sker vanligtvis i biologiska bäddar, medan flytande avfall kan behandlas i bioreaktorer eller satsvis efter uppsugning i fast material. Exempelvis kan förorenad jord behandlas genom lakning och därpå följande biologisk ned— brytning i bioreaktorer av föroreningarna i lakvätskan. Dessa metoder beräknas få ökad betydelse i framtiden särskilt vid be- handling av förorenad jord och avloppsvatten.

11.4.4. Deponering

Trots behandling eller återvinning kommer alltid en oorganisk rest att behöva deponeras även om denna de] bör hållas så liten som möjligt så att avfallsproblemcn inte efterlämnas till kommande

• Sida 132
•  Original

generationer. Genom att deponera avfall byggs en framtida föro- reningspotential upp. Därför är det viktigt att utforma en deponi så att hotet från denna oundvikliga föroreningspotential blir minimal, även sett i ett långtidsperspektiv.

Termen deponering betyder egentligen tillfällig förvaring av avfall men begreppet används även i betydelsen slutlig förvaring. Tekniken kring deponering syftar till att exponeringen, eller risken för exponering, av de farliga ämnena skall minimeras. Deponer- ingstekniken strävar därför till att åstadkomma så låg permeabilitet som möjligt, dvs. att vattengenomströmningen och därmed urlak- ningen av giftiga ämnen blir så liten som möjligt. Avfallet förvaras skyddat av tätskikt, dräneringar och inneslutningar.

11.5. Slutligt omhändertagande i Sverige

Miljöfarligt avfall omhändertas i Sverige idag på flera sätt. Nedan indelas det slutliga omhändertagandet av miljöfarligt avfall utifrån administrativa grunder:

. Slutligt omhändertagande hos SAKAB eller hos behandlings- företag med särskilt tillstånd . Slutligt omhändertagande i anslutning till annan industrianlägg- ning eller i den anläggning där avfallet uppkommer . Slutligt omhändertagande utomlands genom export.

11.5.1. Företag med behandlingstillstånd

För att yrkesmässigt få slutligt omhänderta miljöfarligt avfall krävs förutom prövning enligt miljöskyddslagen ett speciellt tillstånd enligt förordningen om miljöfarligt avfall.

SAKAB har ett generellt tillstånd enligt 12 & första stycket

• Sida 133
•  Original

förordningen miljöfarligt avfall att slutligt omhänderta miljöfarligt avfall. SAKAB tar emot ca 40 000 ton eller cirka 10 — 15% av den totala mängden miljöfarligt avfall som slutligt omhändertas externt. SAKAB intar en särställning i svensk MFA-hantering genom att vara Sveriges enda centrala förbränningsanläggning för miljöfarligt avfall. Förbränningsanläggningen, som består av en roterugn utrustad med halvtorr skrubber och ett elfilter, togs i drift 1983. Från hösten 1990 är rökgasreningen kompletterad med ett textilt spärrfilter. SAKAB har också en våtkemisk anläggning och deponi- er för metallhydroxidslam.

SAKAB tar även emot sådant miljöfarligt avfall för vilka om- händertagandemetoder saknas, t. ex. kvicksilverhaltiga batterier, m.m. Detta avfall lagras för närvarande.

Övriga anläggningar som har tillstånd att omhänderta avfall är ofta inriktade på behandling av ett särskilt avfallsslag eller mindre volymer. Flera företag tar emot och behandlar speciella typer av miljöfarligt avfall såsom fixeringsbad, visst oljeavfall, sura och alkaliska avfall, cyanidhaltiga bad och amalgamavfall.

I Sverige finns ett 30-tal företag med tillstånd enligt 12 å andra stycket FMFA att slutligt omhänderta miljöfarligt avfall. Några ex- empel på företag som behandlar MFA är:

Boliden Bergsöe i Landskrona är Nordens enda sekundärsmältverk som tar emot insamlade blybatterier för återvinning av bly.

Cementa AB i Degerhamn behandlar färgrester och lösningsmedels- avfall genom förbränning i cementugn som ersättning för kol och olja.

Cementa Miljöteknik AB har byggt upp en organisation bestående av flera företag. Leto Industriåtervinning AB i Värnamo behandlar färg—, lackrester etc. genom destillation av färg— och lösningsmed— len. Skandinaviska Oljecentralen i Jönköping tar emot spillolja på fat och rekonditionerar faten. Scanfuel i Halmstad arbetar med

• Sida 134
•  Original

återvinning av avfallsolja d.v.s eldningsoljerester, begagnade smörjoljor och emulsioner.

Ferriklor AB i Kumla omhändertar förbrukade betbad. De för- brukade betbaden används som råvara vid framställning av fäll-

ningskemikalier.

I Göteborgsregionen finns GRAAB-KEMI som tar emot och om- händertar större mängder miljöfarligt avfall. Vissa avfallsslag tas om hand i GRAAB-KEMIs egna anläggningar för oljeåtervinning och våtkemisk behandling. I oljemottagningsanläggningen avskiljs fasta föremål i oljan, varefter vatten, olja och sediment separeras genom uppvärmning. I våtkemiska behandlingsanläggningen ut— nyttjas neutralisations— och avvattningsoperationer. I dotterföretaget Ciclean i Göteborg behandlas oljeavfall i fiotationsanläggningar. Ciclean har mottagnings- och reningsanläggningar (kemisk fällning/fiotation/sandfilter) för oljeförorenat vatten. Andra av- fallsslag transporteras till SAKAB eller andra behandlingsföretag för återvinning eller slutligt omhändertagande.

Ovako Steel Kilsta AB i Kilsta omhändertar oljeemulsioner i sin oljespaltningsanläggning där oljan förbränns i en ångcentral.

SAB Nife AB i Oskarshamn tar emot insamlade nickel/kadmium - batterier som går till återvinning. Ätervinningen sker genom en ugnsprocess (destillation) samt kemisk processanläggning där kadmium och nickel återvinns ur filterpressat slam och pulvermate-

rial.

Scan Dust AB i Landskrona utvinner metaller ur stoft genom en plasmaprocess. Företaget tar emot bl.a metalloxidstoft. Processen är utformad för att utvinna metaller ur stoft och avfall från metall- och stålindustrin. Anläggningen består bl.a av plasmageneratorer, kondensor för avkylning och gasreningsutrustning.

_. A- n.. ___..54...

• Sida 135
•  Original

Stena Scanfors i Falkenberg omhändertar fixeringsbad och stålulls— behållare genom en elektrolysbehandling.

Structo Dom Europe AB, i Storfors, omhändertar förbrukad svavel— syra för återvinning genom våtkemisk behandling genom neutralisa— tions— och fållningsoperationer.

Amalgamavfall från tandläkarmottagningar tas emot av Sweden Recycling AB i Urshult. Tömning sker av avskiljarnas innehåll, varefter amalgamavfallet separeras och sänds vidare för upparbet- ning.

1 1.5.2 Industrins interna omhändertagande

När slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall sker i anslutning till den anläggning där avfallet uppkommer krävs inget speciellt tillstånd enligt förordningen om miljöfarligt avfall. Behandlingstek- niken prövas enligt miljöskyddslagen för varje enskild anläggning.

Möjligheten finns också för industriföretag att i egen anläggning behandla MFA som uppstått hos ett annat företag, under förut- sättning att industriföretaget endast utnyttjar en mindre del av sin kapacitet för sådan behandling enligt 17 & förordningen om miljö- farligt avfall.

Statens naturvårdsverk genomförde rikstäckande inventeringar under åren 1976, 1978 och 1980 avseende mängden miljöfarligt avfall i Sverige. Av dessa inventeringar framgick att ca en tredjedel av mängden producerat miljöfarligt avfall omhändertogs internt av industrin. Någon sammanställning av vilka behandlingsmetoder som används har inte företagits.

• Sida 136
•  Original

Det är av de flesta länder accepterat att anläggningar måste finnas inom landet i sådan omfattning att allt avfall som genereras kan tas omhand. Men det finns ibland vissa mindre mängder av mycket svårbehandlat avfall, t.ex. PCB-avfall och andra högklorerade avfallsslag, kvicksilveravfall etc. som kräver så speciella behand- lingsresurser att det kan vara svårt att få ekonomiska resurser att bygga upp en anläggning i varje land. Det är därför inte ovanligt att export av MFA kan vara motiverad med hänsyn till Sveriges be— gränsade möjligheter att driva anläggningar för alla olika typer av MFA.

De vanligaste exportländerna för svenskt miljöfarligt avfall är Tyskland, Danmark, England och Holland. År 1990 gick den största delen (ca 90 %) till någon form av materialåtervinning, till exempel zink- och blyinnehållande avfall som används som råmate- rial i andra processer.

11.6. Brister i dagens omhändertagande

De brister som finns när det gäller omhändertagande av MFA utgörs av bristande resurser men även bristande kvalitet i omhän- dertagandet. Följande är endast exempel på sådana brister.

Idag saknas behandlingsresurser för vissa typer av miljöfarligt avfall. Exempelvis för avfallstyper som utgör gränsfall vid klassi- ficeringen som miljöfarligt avfall och där bedömningen därför kan variera mellan olika län inom landet. Det rör sig om flytande och fast avfall med lägre halter av t.ex. tungmetaller, såsom ridåvatten från sprutboxar, färgavfall m.m. För många av dessa avfall är be— handlingsalternativen ofta SAKAB eller den lokala deponin. Pris— skillnaden i omhändertagandet blir därvid stor vilket leder till missnöje, eftersom de miljömässiga motiven för denna kostnads-

• Sida 137
•  Original

krävande särbehandling av dessa avfall inte alltid är uppenbara för avfallsproducenten.

Övriga exempel på bristande behandlingsresurser är exempelvis regionala och lokala behandlingsalternativ för bl.a. förorenade jordar. Avsaknaden av behandlingsresurser för dessa beror framför allt på att upptäckten av förorenade markområden och sediment och läckande gamla avfallstippar skett under senare år och att kun- skapen om hur dessa problem bäst ska lösas fortfarande är brist— fällig. Metoder håller på att utvecklas både utom och inom landet, men någon generell metod finns inte. Metoderna måste utvecklas och anpassas till typ av förorenad jord.

Kvicksilverhaltigt avfall lagras idag på SAKAB i avvaktan på framtida behandling. Naturvårdsverket har av regeringen fått i upp- drag att utreda och till den 1 oktober 1992 redovisa ett miljöriktigt omhändertagande av kvicksilverhaltiga produkter.

Men även för de avfallsslag som behandlas som miljöfarligt avfall sker inte alltid den behandling som vore kvalitativt sett den bästa. Ett särskilt problemområde utgör omhändertagande av av- fallsolja. För närvarande konverteras den omhändertagna avfallsol— jan till eldningsolja, men det sker ingen regenerering till ny basolja (smörjolja) i Sverige. Av övrig avfallsolja förbränns en del inom industrin (eget omhändertagande) medan en del förbränns okontrol— lerat, sannolikt i bilverkstäder, bensinstationer, åkerier, växthus, villor och småindustri.

Dessutom omhändertas en del oljeavfall på ett mindre kvalifice- rat sätt, nämligen genom separering vid uppvärmning. Vattenfasen separeras därvid från oljan, men många föroreningar finns kvar i oljefasen, som dock inte längre klassificeras som MFA. Denna kon— verterade eldningsolja får endast förbrännas i därtill avsedd och prövad anläggning med höggradig rökgasrening. Eftersom denna konverterade olja ej betraktas som miljöfarligt avfall kan denna okontrollerat exporteras.

Ett av problemen vid behandlingen av avfallsoljan är att denna ofta är en blandning av avfallsoljor från skilda verksamheter och

• Sida 138
•  Original

därigenom innehåller en mångfald olika ämnen. Att hålla olika avfallsoljor åtskilda är därför av stor vikt för en bra behandling. Särskilt besvärliga avfallsoljor, t.ex. verkstadsoljor med innehåll av klorparaffiner, oljeemulsionskoncentrat och olika tillsatser, bör inte upparbetas utan förbrännas hos SAKAB eller annan anläggning med motsvarande utrustning och tillstånd. Att hålla de olika avfallsoljor— na åtskilda ökar också möjligheterna att styra dem till rätt slutligt omhändertagande. Naturvårdsverket anser att det finns förutsätt- ningar att komma tillrätta med avfallsoljeproblematiken genom effektivare insamling av spilloljan och efterföljande behandling. En diskussion har förts angående införande av ekonomiska styrmedel för att förmå avfallsproducenten till att lämna in avfalloljan för omhändertagande.

Även deponering av miljöfarligt avfall utgör problem. Idag deponeras metallhydroxidslam inom SAKAB enligt Naturvårdsver— kets PM 1092. Även industrin använder dessa riktlinjer. Riktlin- jerna är inte tänkta att gälla för ett slutförvar, utan endast som en tillfällig förvaring av metallhydroxidslammet inför en eventuell framtida återvinning av metallerna. Deponering är därför ett om- råde som behöver utvecklas. Frågorna är många - skall speciella krav ställas på avfall som deponeras, hur sprider sig olika föro— reningar i olika typer av jord och grundvatten och hur snabbt, hur påverkas miljön av mindre "långsammare" utsläpp, hur bör en deponering lämpligast utformas för att vara "säker" både idag och imorgon, vilka tät- och täckskikt bör användas etc.

1 1.7 Framtida behandlingsresurser och metoder

I Sverige har undersökningar kring solidifiering av utfall pågått under flera år. På hösten 1989 startade ett samarbete kring solidifi— ering av s.k. Specialavfall mellan de kommunala avfallsbolagen

• Sida 139
•  Original

GRAAB-KEMI, SYSAV, Vafab och Cementa Miljöteknik AB. I projektet involverades även industrier i respektive regioner. Terra- tema AB anlitades i projektarbetet (Finansiärer för projektet har varit stiftelsen REFORSK, GRAAB—KEMI, SYSAV, Vafab, Ce- menta Miljöteknik samt industrier i huvudmännens regioner).

Med solidifiering menas i detta sammanhang att tillverka fasta kroppar av avfall som sedan deponeras eller att låta en betonglik- nande slurry härda i en deponi. I projektet har ett antal specialavfall solidifierats så att en härdad tät massa erhållits. Additivet har varit ett specialcement. I projektet har också prövats en avdrivnings— teknik i syfte att eliminera flyktiga föreningar före solidifieringen. Omfattande laboratorie- och fältundersökningar har utförts. Meto— den har enligt Terratema efterhand i olika projekt visat sig ge flera fördelar från deponeringssynpunkt, bl.a. liten utlakning av förore- ningar.

Avfall som solidifierats i Sverige är rökgasreningsaskor från av— fallsförbränning, metallhydroxidavfall och ett antal industriavfall (färgslam, sliprester, m.m). Dessutom kan avfall som annars behöver särskild behandling blandas in i avfallsmassan, t.ex. ridå— vatten från sprutboxar.

Det förekommer även ytterligare utredningsarbeten vad gäller deponering av bl.a. miljöfarligt avfall. Olika filosofier angående deponering finns och nya tekniker prövas inom och utom landet för att förhindra en spridning av föroreningar från en deponi. Som exempel på sådant arbete i Sverige kan nämnas att ett förslag till torr bergdeponi tagits fram för förvaring av bl. a. kvicksilverhaltiga batterier. Vidare pågår pilotprojekt för att täta gamla gruvavfalls— upplag, dvs. genom tätning skall föroreningarna förhindras att "tvättas" ut av regnvattnet. Erhållna kunskaper från pilotprojekten kan komma till godo för all typ av deponering i framtiden.

Cementa AB har ansökt om tillstånd till ny verksamhet vid anläggningen Scanfuel. Genom nyutvecklad teknik som bygger på extraktion, separation, avdrivning och solidifiering skall bl. a. organiska restprodukter (lösningsmedel, färg, lim, lack, oljeproduk-

• Sida 140
•  Original

ter och filtermassor) konverteras till bränsle, dvs "lättbränsle" och ett fast bränsle "fuel coke". Resterna från processen deponeras genom solidifiering. På detta sätt kan organiskt avfall som har ett högt värmevärde, men som inte direkt kan användas som bränsle i någon industriprocess på grund av sitt innnehåll av fasta partiklar, metaller och halogener, ändå utnyttjas. En selektiv behandling av olika avfallstyper kan även möjliggöra materialåtervinning av t.ex. fårgpigment.

Vidare avser SAKAB att genomföra flera utvecklingsprojekt under åren 1992/ 1994. SAKAB planerar en anläggning för termisk behandling av förorenad jord, en avdrivningsanläggning för PCB- avfall, en vattenbehandlingsanläggning för flytande avfall, en anläggning för fragmentering av förorenade tomemballage, en an- läggning för destruktion av CFC och utveckling av metoder för om- händertagande av kvicksilveravfall .

Flera metoder för omhändertagande av miljöfarligt avfall och förorenade jordmassor finns under utveckling bl.a. inom industrin och hos ingenjörsfirmor, hos regionala kommunala och privata avfallsbolag och på högskolorna och på andra naturvetenskapliga institut. Naturvårdsverket stöder vissa projekt genom bl.a. Ny Teknik—bidrag. NUTEK och REFORSK stöder i sin tur andra utvecklingsprojekt.

• Sida 141
•  Original

12. KLASSIFICERING AV MILJÖFARLIGT AVFALL7

12.1. Den vägledande förteckningen

Naturvårdsverkets vägledande förteckning har en central roll när det gäller att bedöma och tolka vilka avfallsslag som skall klassifi- ceras som miljöfarligt avfall. Den första vägledande förteckningen över miljöfarligt avfall kom 1975. Denna ersattes 1986 av en ny vägledande förteckning "Miljöfarligt avfall, vägledande förteck— ning"8 som har status som allmänna råd.

Den vägledande förteckningen utgörs av en exempellista på avfall som är miljöfarligt avfall och som skall hanteras och behand- las enligt förordningen om miljöfarligt avfall. Förteckningen är uppbyggd kring de tolv slagen av miljöfarligt avfall som anges i förordningen.

I inledningen till den vägledande förteckningen anges: "Någon definition av avfall finns inte i någon författning i vårt land. Natur- vårdsverket vill dock som allmänt råd i vad gäller tillämpningen av förordningen om miljöfarligt avfall anföra att kemiska produkter av följande slag bör betraktas som avfall, nämligen material, råvaror, produkter, mellanprodukter, biprodukter och hjälpkemikalier, som har förorenats eller förstörts eller ej längre är brukbara för ur—

7 Texten är delvis baserad på "Studie rörande klassificering av miljöfarligt avfall" Jan-Olov Sundqvist, IVL, 1991. Studien har utförts på uppdrag av Naturvårdsverket, samt studien "Klassifice— ring av MFA" MIFAS—rapport på uppdrag av Naturvårdsverket, juni 1991.

8 Naturvårdverkets Allmänna Råd 85:7 "Miljöfarligt avfall - vägledande förteckning".

• Sida 142
•  Original

sprungligt eller likartat ändamål eller som hanteraren av andra skäl önskar bli kvitt". Förteckningen innehåller endast ett fåtal kvantitativa uppgifter, som mängdgränser, haltgränser m.m. till ledning för att bedöma när ett avfall omfattas av förordningen.

12.2. Att använda den vägledande förteck—

ningen

Den vägledande förteckningen utgör ett viktigt verktyg i klassifice— ringen, administrationen och hanteringen av miljöfarligt avfall. Tillvägagångssättet vid klassificering kan schematiskt beskrivas på följande sätt: . Avfallsproducenten kontaktar kommunen eller avfallsbolaget.

Någon form av deklaration av avfallet lämnas.

. Kommunen eller avfallsbolaget bedömer om avfallet är miljöfar-

ligt avfall.

Om så är fallet avgörs till vilken grupp avfallet skall klassificeras enligt den vägledande förteckningen. För bedömning utgör den lämnade avfallsdeklarationen en grund. Om fler upplysningar behövs kan dessa skaffas genom telefonkontakt eller genom besök hos avfallsproducenten. Dessa uppgifter kan hämtas t.ex. ur pro- duktinformation eller genom kompletterande analyser.

. Om det är oklart hur avfallet skall klassificeras rådgör kommu— nen/avfallsbolaget med miljö- och hälsoskyddsnämnden, läns- styrelsen (miljövårdsenheten) eller naturvårdsverket (avfallsen-

heten).

• Sida 143
•  Original

I den vägledande förteckningen står angivet att "för att avgöra hur avfallet i tveksamma fall" skall klassas får avfallsproducent och tillsynsmyndigheter försöka bedöma om avfallet kan ge skador eller innebära fara eller risk för människa och miljö. Hur man gör varierar runt om i landet. Klassificeringen som miljöfarligt avfall kan i de flesta fall göras utan ingående analysdata. Kännedom om uppkomstsätt och huvudbeståndsdelar räcker ofta för klassificering med den vägledande förteckningen som grund.

I vissa fall kan sammansättningen vara okänd eller halten miljöfarliga komponenter vara så låg att närmare bestämning av avfallets sammansättning erfordras för klassificeringen. Vilka uppgifter om sammansättningen som erfordras beror också på behandlingsmetod. Ofta efterfrågas då någon särskild miljöstörande komponent som antingen påverkar behandlingsprocessens ekonomi eller som tekniskt eller tillståndsmässigt kan begränsa kapaciteten. I många fall måste man gå flera steg längre och utifrån avfallets sammansättning och antagna egenskaper göra en bedömning av avfallets farlighet.

. När klassificeringen är gjord avgörs hur och var avfallet skall behandlas.

I princip är det avfallsproducenten som är ansvarig för detta val. I praktiken är det kommunen eller avfallsbolaget som gör valet på uppdrag av avfallsproducenten. För miljöfarligt avfall fordras då vidare kontakter mellan kommun/avfallsbolag och behandlingsföre- tag, bl.a. vidarebefordras avfallsdeklarationerna till behandlings— företaget, som skall godkänna att man kan ta emot avfallet samt vanligen sätt, tid och plats för mottagning av avfallet.

• Sida 144
•  Original

12.3. Problem med den vägledande förteckningen

Den vägledande förteckningen är omdiskuterad. De som arbetar med att klassificera avfall ( t.ex. avfallsbolag, myndigheter och avfallsproducenter) ställs ibland inför problem med hur förteck— ningen skall tolkas.

Mot bakgrund av detta har Naturvårdsverket låtit göra en genomgång av olika problem som är förknippade med den nuvaran— de vägledande förteckningen över miljöfarligt avfall. Denna ut— redning kan sammanfattas med följande punkter:

. Det saknas grundläggande kriterier för att bedöma vad som är miljöfarligt avfall.

. Mängd- och haltgränser efterfrågas för att underlätta klassifice- ringen av avfallet och föratt få ett instrument till en enhetligare bedömning över landet.

. Flera avfall som borde klassificeras som miljöfarligt står inte nämnda i förteckningen, eller är på andra sätt svåra att klassifi— cera på grund av oklara formuleringar.

Här ges några exempel på olika avfallsslag som blivit nämnda i samband med klassificeringsproblem kring MFA: oljefilter från bilar, vegetabiliska oljor och emulsioner, vattenbaserade avfett- ningsbad, olja från Oljeavskiljare, asfalt, asfaltsprodukter. asfalts- emulsioner, underredsmassor, oljeemulsioner, oljehaltigt vatten från brandövningsplatser, återvunnen (konverterad) avfallsolja. Avfall som innehåller kvicksilver t.ex lysrör och kvicksilverlampor. Andra exempel är katalysatorer från bilar, flygaska och stoft från rökgas— rening, förorenade jordar, tomeballage, asbetstavfall m.m.

• Sida 145
•  Original

. Oklarheter finns i avgränsningen mellan miljöfarligt avfall och övrigt avfall.

Det finns avfall som inte klassificeras som miljöfarligt avfall, men ändå på grund av sina egenskaper inte kan eller bör behandlas på samma sätt som övrigt avfall (hushållsavfall, industriavfall m.m.) eller släppas i avloppet. Dessa avfall kallas vanligen för gråzonsav- fall. Idag är gränserna mellan miljöfarligt avfall och gråzonsavfallet oklara.

12.4. Uppdatering av den vägledande förteckningen

Utifrån den ovan nämnda problemgenomgången arbetar Naturvårds— verket med att revidera den vägledande förteckningen. Ett färdigt förslag till en ny vägledande förteckning planeras vara klart som- maren 1992 för att eventuellt börja gälla fr.o.m januari 1993.

Revideringen av förteckningen syftar till stor del till att upp— datera och bättre klarlägga gränserna för vilka avfallsslag som bör ingå inom ramen för nuvarande förordning för miljöfarligt avfall. De intentioner som Naturvårdsverket för närvarande arbetar efter innebär dessutom att förordningen om miljöfarligt avfall bör kom— pletteras med nya huvudgrupper och att haltgränser förs in i det allmänna rådet för vissa ämnen.

Målet med uppdateringen är att:

1. Få en tydligare beskrivning av avfallet så att en enhetligare bedömning blir möjlig.

2. Få en vägledande förteckning som stämmer bättre överens med nu tillämpad praxis ute i kommuner och län.

• Sida 146
•  Original

3. Få överensstämmelse med E05 klassificering av miljöfarligt avfall samt Baselkonventionens klassificering av farligt avfall gällande gränsöverskridande transporter.

Följande utgångspunkter ligger inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med revideringen av förteckningen:

. En grundläggande definition på miljöfarligt avfall införs

. Nya huvudgrupper utöver de nuvarande tolv avfallsslagen införs

Dessa grupper är följande:

Grupp 13 Avfall som innehåller andra miljöfarliga ämnen än de i grupperna 1-12.

Grupp 14 Starkt förorenade uppgrävda eller upptagna jordmassor, sediment eller liknande.

Grupp 15 Andra avfall med farliga egenskaper.

. Ett avsnitt om karaktäristiska egenskaper på miljöfarligt avfall förs in i förteckningen.

. I en bilaga exemplifieras vad som inte behöver klassificeras som miljöfarligt avfall utan kan sorteras in under benämningen

"Annat Specialavfall".

. Haltriktvärden för ämnen vid bedömning av miljöfarligt avfall och annat Specialavfall införs.

• Sida 147
•  Original

12.5. Klassificeringssystemet på längre sikt

På sikt planeras även ett nytt klassificeringssystem för miljöfarligt avfall som avses att anpassas till det klassificeringsarbete som bedrivs internationellt samt en eventuell koppling mellan klassifice- ring och behandling. Arbetet inom EG och OECD är av stort intresse men även enskilda länders arbete följs av Naturvårdsverket. En anpassning kan komma att krävas av det svenska klassificerings- systemet enligt EGs klassificeringsystem av miljöfarligt avfall som omfattar fler avfallsslag än vad som idag i Sverige klassificeras som MFA. Några exempel är:

. anatomiska substanser, sjukhus- eller annat kliniskt avfall, infektiösa substanser och avfall med infektiösa egenskaper . farmaceutiska-, läkemedels—, medicin— och veterinärpreparat och avfall som innehåller farmaceutiska medel och veterinärpreparat . aska och/eller slagg innehållande någon beståndsdel som klassi- ficerats som MFA enligt EGs lista . sand, jord, lera inklusive muddringsmassor som förorenats asbest

. förorenat avloppsslam och avloppsvatten (även rötslam).

Dessa avfallsslags hantering och omhändertagande styrs i Sverige idag av annan lagstiftning än FMFA.

I ett framtida klassificeringssystem diskuteras även en styrning mot adekvata behandlingsmetoder. Att kunna göra en bedömning av avfallets behandlingsbarhet redan vid klassificeringen och styra avfallet till rätt behandling är önskvärt. Så sker redan idag i viss utsträckning i Tyskland. En positiv aspekt är att styrning mot bra behandling underlättas. En negativ aspekt skulle kunna vara att en sådan koppling blir teknikbevarande och hämmar utvecklingen mot bättre behandlingsmetoder om inte en uppdatering kan göras med jämna mellanrum vilket kan vara resurskrävande.

• Sida 148
•  Original

• Sida 149
•  Original

13 ' " EGs AVFALLSPOLICY

13.1. Avfallet — ett växande problem

Europa är ett tättbefolkat område där avfallsbergen växer och utrymmet är litet. Hanteringen av avfall har blivit ett stort problem. Att minska mängden avfall och att förbättra behandlingsmetoderna har därför blivit ett prioriterat område såväl inom EG som i vårt land.

Det är svårt att tala om mängder när det gäller avfall eftersom definitionerna och klassificeringen av avfall och miljöfarligt avfall inte varit enhetlig i Europa. Inom EG har uppskattningar gjorts att det producerades 2,2 miljarder ton avfall året 1987. Av detta avfall var cirka 25-35 miljoner ton miljöfarligt avfall.

13.2. EGs arbete på avfallsområdet

Det första ramdirektivet på avfallsområdet kom redan 1975, men ett Övergripande program utarbetades först 1989. När avfallsprogram— met utarbetades visade de olika medlemsländerna fortfarande på stora olikheter vad gällde lagstiftning och standard på omhän- dertagandet. Inför det fortsatta direktivarbetet stod det därför klart att orsaken till den divergerande situationen och oenhetligheten i nationell lagstiftning berodde på att det inte fanns en enhetlig nomenklatur på avfallsområdet. EG:s arbete har därför inriktas på följande områden:

0 att ha enhetliga definitioner och organisatoriska regler i gemen— skapen.

• Sida 150
•  Original

Enhetliga definitioner skall underlätta en satsning på ren teknologi och utvecklandet av produkter som ger minimalt avfall. Dessutom skall enhetligheten bidra till bättre kunskaper om kvantiteter/mäng- der samt harmoniserade behandlingsmetoder.

. att inför den gemensamma marknaden få enhetliga regler vid transporter av farligt avfall.

Målet har varit att följa OECDs definitioner av MFA vid transport och ansluta sig till Baselkonventionen.

Den framtida lagstiftningen skall kunna förändras och uppdateras vid teknisk utveckling men också vara anpassad till utvecklingsläget i de olika medlemsländerna samt vid export av avfall till utveck- lingsläget i det mottagande landet. Dessa målsättningar har närmare beskrivits och getts ett innehåll i EGs avfallsstrategi från 1989.

Det femte miljöhandlingsprogrammet (COM (92) 23 final) ansluter sig till avfallsstrategin och betonar målen avfallsminime- ring, återvinning och återanvändning av avfall. Programmet inriktas även mot livscykelanalyser, ekonomiska styrmedel och anger tidpunkter då medlen för att uppnå dessa mål skall vara utarbetade.

13.2.1. EGs avfallsstrategi - "A New Waste Management Strategy on the Eve of 1993"

När EG utarbetade sin övergripande strategi på avfallsområdet fanns det redan ungefär tio direktiv som var styrande på området. Syftet med den nya avfallsstrategin var att sätta in dessa i ett över- gripande ramverk. I strategin anges vilka områden och vilka in- satser som medlemsländerna skall prioritera för att uppnå miljö- målen. I avfallsprogrammet beskrivs fem strategiska riktlinjer som medlemsländerna skall arbeta efter:

• Sida 151
•  Original

1. Minska mängden avfall genom att stimulera användandet av ren teknologi.

Satsa på ökad återvinning och återanvändning Förbättra det slutliga omhändertagandet av avfall

pt.-a_n)

Skärpa kraven vid transport av miljöfarligt avfall och farliga produkter. '

5. Päskynda återställandet av förorenade områden

Hela avfallsträtegin innehåller både administrativa och legala åt- gärder som syftar till att få bukt med avfallsproblemet. Den så kallade "ryggraden" i strategin är:

ramdirektivet direktivet om farligt avfall direktivet om transport av miljöfarligt avfall direktiv om ansvaret vid eventuell skada på grund av avfalls- hantering (förslag).

Förutom dessa har det ansetts nödvändigt att på vissa områden ha särskilda direktiv. Dessa områden är bl.a: avfallsolja , PCB/PCT, återvinning av papper, förpackningar, utsläpp från kommunala förbränningsanläggningar, batterier etc.

Bakom hela programmet ligger principen om att förorenaren skall betala. Denna princip innebär i korthet att kostnaden för omhändertagandet skall betalas av producenten eller innehavaren av avfallet. Denna princip är avsedd att uppmuntra till minskade

avfallsmängder, ge Ökad satsning på återvinning och återanvändning av avfall.

• Sida 152
•  Original

13.3. EG-direktiv på avfallsområdet

13 .3. l Ramdirektivet

I korthet kan sägas att det första ramdirektivet (1975/442/EEC) innehöll bestämmelser om att medlemsländerna skall kontrollera omhändertagandet av avfall på nationell nivå samt vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att avfall omhändertas utan skada för människors hälsa och miljö. Direktivet gäller avfallsområdet för-

utom:

radioaktivt avfall

gruvavfall o.dyl. (mineralhaltigt avfall) visst jordbruksavfall avloppsvatten

gasformigt utsläpp till luft avfall som lyder under vissa andra direktiv utrangerade explosiva varor.

Direktivet förpliktigar medlemsländerna att utpeka ansvariga myn- digheter som skall planera, organisera och meddela tillstånd att omhänderta avfall. Dessa myndigheter skall sedan vara ansvariga för att det upprättas nationella eller regionala avfallsplaner. Dessa planer skall innehålla uppgifter om:

typ av avfall och mängder tekniska krav på behandling lämpliga deponeringsområden vilka avfallsslag som kräver särskilt omhändertagande (gäller miljöfarligt avfall).

Alla anläggningar och verksamheter som för andras räkning hante- rar eller deponerar avfall skall i förväg inhämta tillstånd från ansvarig myndighet. Myndigheten skall med jämna mellanrum

• Sida 153
•  Original

kontrollera att anläggningarna uppfyller de villkor som är ställda.

Länderna skall följa principen om att förorenaren skall betala. Det betyder att kostnaderna i samband med omhändertagandet av avfallet skall betalas av innehavaren av avfallet och eller tidigare innehavare eller producenten av produkten från vilket avfallet härrör.

Medlemsländerna är fria att välja om man vill låta privata eller offentliga organ ta hand om avfallet. Men innehavaren av avfall måste se till att avfallet tas hand om av godkänd omhändertagare. Direktivet tillåter också eget omhändertagande om uppställda krav kan uppfyllas. Omhändertagare av avfall skall inneha tillstånd från ansvarig myndighet. För att få tillstånd skall flera faktorer tas med i bedömningen:

typ av avfall och kvantitet tekniska krav på omhändertagandet särskilda försiktighetsåtgärder

skyldighet att på förfrågan tillhandahålla myndigheten uppgifter om ursprung, destination och behandlingsmetod för avfallet, samt typ och kvantitet.

Ramdirektivet från 1975 kom att kompletteras med ett nytt direktiv 1991 (91/156/EEC). I det nya ramdirektivet läggs strävan fast att EG som region skall bli självförsörjande i sin avfallshantering. Denna strävan skall också finnas inom varje land med viss hänsyn till geografiska omständigheter och med hänsyn till behov av speci- aliserad behandling för viss typ av avfall. Ett nätverk av behand— lingsanläggningar skall skapas inom gemenskapen. Principen som uttalas i direktivet är att avfall skall behandlas på närmaste an- läggning med de bästa metoderna för att skydda hälsa och miljö (närhetsprincipen).

Direktivet skiljer på avfall som skall återvinnas och avfall som skall gå till slutligt omhändertagande. Närhetsprincipen gäller inte avfall som skall återvinnas. Hur närhetsprincipen skall tolkas och

• Sida 154
•  Original

om principen om självförsörjning skall gälla EG som helhet eller varje medlemsland är omdiskuterat.

Direktivet betonar en ökad satsning på att minska mängden avfall och satsa på ökad återanvändning. Åtgärder skall vidtas i varje land för att rationalisera insamlandet, sortering och behand— ling av avfall. Kommissionen kommer att följa upp resultatet i varje medlemsland genom att vart tredje år skicka ut en enkät som skall följas upp av ansvarig myndighet.

Avfallsplanerna skall i fortsättningen även innehålla uppgifter om ansvariga personer (fysiska eller juridiska), samt kostnad för omhändertagandet.

Direktivet ger definitioner på vissa nyckelbegrepp. Avfall definieras genom att ange olika kategorier av avfall. Kommissionen skall därefter utarbeta en klassificeringsslista över avfall. Denna lista skall successivt uppdateras.

Begreppet omhändertagande av avfall definieras genom att ange olika behandlingsmetoder. Dessa behandlingsmetoder uppdelas på två olika kategorier, d.v.s. metoder som ej ger möjligheter till återvinning, återanvändning eller annan användning av avfallet. Den andra listan innehåller metoder som ger möjlighet till åter- vinning och återanvändning. Även andra nyckelord detinieras i direktivet som: producent, innehavare, hantering, återvinning och insamling.

13.3.2. Direktivet om farligt avfall

EGs direktiv 78/319/EEC om farligt avfall är en vidareutveckling av det generella ramdirektivet och omfattar kontroll av giftigt eller annars farligt avfall.

I december 1991 antog EG ett nytt direktiv som skall ersätta direktivet 78/319/EEC från och med december 1993. Det nya direktivet (91/689/EEC) innebär att direktivet i fortsättningen skall gälla miljöfarligt avfall (hazardous waste). Huvudpunkten i det nya

• Sida 155
•  Original

direktivet är att ge en definition av vad som är miljöfarligt avfall. Definitionen av farligt avfall sker genom uppräkning av en rad egenskaper bl.a. : explosivt, oxiderande, brännbart, irriterande, skadligt, giftigt, korrosivt, infektiöst etc.

Utifrån dessa kriterier listas miljöfarligt avfall efter tre olika listor: Ia) Kategorisering efter hur de genereras Ib) Kategorier efter vad de består av II) Kategorisering efter vad de innehåller för ämnen III)Kategorisering efter egenskaper (enligt ovan).

Miljöfarligt avfall skall sedan klassificeras som:

. avfall som faller inom några av kategorierna under IA, om det

inte kan visas att de inte har någon av de egenskaper som redovisas under III.

. avfall som faller inom någon av kategorierna i IB och innehåller något av ämnena i II, om det inte kan visas att de inte har någon av de egenskaper som redovisas i III.

. avfall som har någon av egenskaperna som redovisas under 111.

Kommissionen har i uppdrag att utifrån direktivet utarbeta en klassificeringslista över vilka ämnen som skall räknas till farligt avfall. Arbete med detta pågår i olika arbetsgrupper. Denna klassi- ficeringslista kommer sedan att blir styrande för medlemsländerna. Direktivet ger ett visst utrymme för de enskilda medlemsländerna att definiera ytterligare avfallsslag som miljöfarliga men detta måste notifieras till Kommissionen och granskas enligt särskilda procedu— rer angivna i direktivet.

13.3.3. Gränsöverskridande transporter av avfall

År 1984 kom direktivet "on the supervision and control of trans—

• Sida 156
•  Original

frontier shipment of hazardous wastes within the European Comm- munity"(84/631/EEC). Bakgrunden till ett särskilt direktiv på detta område var bl.a. Seveso—skandalen. Direktivet bygger på utforman— det av notifieringsprocedurer där vissa uppgift skall följa avfallet från producenten, över gränserna, till mottagningsplatsen. Dessa uppgifter är:

ursprung avfallets sammansättning

resroute

försäkring vid ev. skada mot tredje part säkerhetsinstruktioner överenskommelser med mottagaren (kontraktsbundna)

Vid transporter av avfallet skall detta åtföljas av ett mottagardoku- ment, undertecknat av båda parter. Vissa regler finns även när det gäller packning och märkning. Myndigheten kan ge generella tillstånd vid upprepade transporter.

I början avsåg reglerna endast EG-marknaden men efter ytterli- gare skandaler med export av giftigt avfall utformades nya direktiv om transport/export till länder utanför gemenskapen. Även vid transport till länder utanför EG gäller krav på notifiering till berörd myndighet. Principen är att myndigheter kan bevilja transporten eller ej inom en viss tidsgräns. När det gäller export till länder utanför EG ankommer det på det sista medlemslandet inom EG

eller mottagarlandet att protestera mot transporten.

13.3.4. Ny resolution inom kort

Eftersom ett nytt ramdirektiv antogs 1991 utformade Kommissionen ett nytt förslag till en resolution om transport av avfall. Nya regler ansågs också nödvändiga om EG skall kunna ratificera Baselkon—

ventionen.

• Sida 157
•  Original

Enligt förslaget skall ett system för kontroll och godkännande av ansvariga myndigheter utformas för att garantera att avfallet omhändertas så nära källan som möjligt. I utformningen av kon- trollsystemen skall skilda regler utformas för avfall som skall gå till slutligt omhändertagande och avfall som skall återvinnas.

Resolutionen lägger fast principen om självförsörjning för avfallshantering. Genom dessa regler vill man både se till att avfall varken transporteras längre än nödvändigt eller exporteras till ett land som har sämre standard på sin avfallshantering. Hur denna princip skall tolkas är omstritt. Enskilda medlemsländer vill se nationella gränser som kriterium för gränsöverskridande transport och ha långtgående möjligheter att neka att mottaga avfall från andra medlemstater.

13.4. Särskilda direktiv på vissa områden

13 .4.1 Direktivet om oljeavfall

Direktivet (75/439/EEC) om hantering och destruktion av oljeavfall skall förebygga miljöskador och söka säkerställa att de finansiella system som finns inom medlemsländerna, inte skapar olika konkur- rensvillkor för hanteringen inom gemenskapen.

Verksamheter som åläggs att insamla och eller hantera eller destruera oljeavfall kan få finansiellt stöd i den omfattning utgifter- na inte täcks av inkomsterna. Det ekonomiska stödet kan finansieras genom avgifter på oljeprodukter eller återvunnen avfallsolja.

Direktivet innehåller bestämmelser om tillstånd från myndighet att ta hand om avfallsolja. Detta tillstånd innefattar även inspektion av myndigheten. Om omhändertagare tar hand om mer än 500 liter avfallsolja måste dessa föra register över vissa uppgifter. Omhän— dertagare skall lagra oljan åtskilt om oljan innehåller särskilda ämnen eller föreningar.

Ett av syftena med direktivet är att minska förbränningen av

• Sida 158
•  Original

avfallsolja till förmån för återvinning. Direktivet sätter också gränsvärden för utsläpp vid förbränning.

13.4.2. PCB och PCT skall försvinna

Direktivet (76/769/EEC) förbjuder produkter på marknaden och användning av PCB och PCT med vissa undantag. År 1985 kom skärpta regler på området som talar om att medlemsstaterna skall utforma system för att insamla och omhänderta om PCB och PCT. De som inte fått tillstånd att själva behandla PCB måste därför vända sig till auktoriserade omhändertagare. Direktivet begränsar eller förbjuder användning av i första hand ett mindre antal närmare preciserade substanser eller produkter vari PCB/PCT ingår. Långt- gående begränsningar gäller för utrustning som innehåller dessa ämnen, även om ingen utgångstid är satt för produkter som fanns på marknaden före 1986.

Principen att förorenaren skall betala gälla, d.v.s kostnaden för behandling skall täckas av ägaren till avfallet.

Viss utsträckning av direktiven har skett för att även gälla asbest. Transport och deponering måste ske så att asbestfibrer inte sprids.

13.4.3. Slam från reningsanläggningar

Ett särskilt direktiv (86/278/EEC) har tagits i EG om skydd av miljön, särskilt marken, i samband med jordbrukets användning av slam från reningsanläggningar. I direktivet fastställs gränsvärden för koncentrationen av ett antal tungmetaller i marken, i slam för användning i jordbruket samt för den årliga mängd tungmetaller som, enligt ett tio-årigt genomsnitt, får tillföras odlad jordbruks— mark.

Slam och marken där slam sprids skall analyseras enligt fast-

• Sida 159
•  Original

ställda procedurer. Det är förbjudet att under vissa perioder an- vända slam i bl.a grönsaks- och fruktodlingar, på betesmark m.m. Vissa regler för provtagning och analys ges i en bilaga.

13 .4.4 Batteri-direktivet

Ett nytt direktiv (91/157/EEC) om förbud mot alkaliska batterier innehållande mer än 0.025 viktprocent kvicksilver har antagits. Direktiven talar även om att alla medlemsstater skall organisera insamling och kontrollera omhändertagandet av vissa batterier som definieras i en bilaga till direktivet. Direktivet talar också om att utveckla ekonomiska incitament, som t.ex. panter, till denna in- samling. Dessutom talas det om märkning av innehållet i batterier samt instruktion om hur det skall behandlas som avfall. I övrigt ställs krav på att batterier lätt skall kunna tas bort från produkten och att medlemstaterna skall upprätta återinsamlingsprogram för batterier även i hushållsavfallet.

I övrigt finns på avfallsområdet dessutom direktiv om förpack- ningar, återvinning av papper, dumpning av avfall och kommunala förbränningsanläggningar som inte kommer att beröras här.

13.5. Förslag till nya direktiv 13.5.1 Ansvarsfrågan vid skada på grund av avfallshantering

För att fullt ut genomföra principen om att förorenaren skall betala kom det 1989 ett förslag till direktiv om ansvar för skada som uppkommit vid avfallshantering. Ansvaret läggs här på producenten av avfall. Bakgrunden till detta direktiv är Sandoz-skandalen samt

ett klargörande av producentens ansvar som krävs för att kunna

• Sida 160
•  Original

Detta ansvar gäller också vid skada på miljön. Skadan måste vara av större omfattning och omfatta skada på vatten, luft eller jordförhållanden. Om producenten inte kan spåras överlåts ansvaret till innehavaren av avfallet. Om avfallet överlämnats till auktorise- rad omhändertagare avlöses producenten från ansvaret.

Detta direktiv föreslås inte gälla radioaktivt avfall och ej heller hushållsavfall. Vidare är färgavfall, batterier etc. undantaget efter- som producenten där befinner sig "för långt borta" från konsumen- ten.

Ansvaret för producenten föreslås sträcka sig tre år efter det att skada kan uppvisas och 30 år efter en händelse som kan ha orsakat skada. Denna tidsgräns är satt eftersom skador på naturen ofta visar

sig långt efter en ev. händelse.

13.5 .2 Deponeringsdirektivet

Detta direktiv har kommit till för att harmonisera olika deponering- stekniker och få en jämn standard i avfallshanteringen. Direktivet försöker uppmuntra avfallsminimimering och verka för ökad åter- vinning.

Avgifter skall tas ut i avsikt att göra deponering till en kostsam teknik. Deponering skall vara den minst attraktiva metoden att behandla/förvara avfall. Direktivet innehåller en rad tekniska och andra krav som skall ställas på en deponi. Systemet bygger på att ett tillstånd behövs för att få driva och anlägga en deponi. Vissa faktorer måste dessutom tas under övervägande då det gäller lokali- sering av deponier: som närheten till bostadsområden, översväm- ningsrisk etc.

Årliga redovisningar skall inhämtas från deponierna och depo- nering av MFA skall underställas särskilda regler som återfinns i direktivet. Även redan befintliga deponier måste söka ett tillstånd för sin verksamhet. Kraven skall gälla retroaktivt och uppfylls inte

• Sida 161
•  Original

kraven inom en 5-års period måste anläggningen stängas.

Varje medlemsland skall skapa en "Waste Management Fund" i likhet med US Superfund för att skapa medel som kan klara ev. skador på miljö som inte täcks av försäkringar och andra finansiella arrangemang. Varje ägare av deponi måste bidra till denna fond i förhållande till mängd deponerat avfall och typ av avfall.

13 .5 . 3 Förbränningsdirektivet

Förslag finns till ett direktiv om förbränning av miljöfarligt avfall. Detta förslag anger restriktiva utsläppskrav och kommer att gälla både framtida och redan befintliga anläggningar. Befintliga an- läggningar kommer att ges en övergångsperiod på fem år. Kan inte kraven i direktivet uppfyllas är anläggningen tvingad att stängas.

13.6. EES-avtalet på avfallsområdet

Förhandlingarna om ett EES- avtal (European Economic Space) avslutades under 1992. Avtalet har ratificeras av de förhandlande parterna och beräknas träda ikraft den 1 januari 1993.

Avtalet innehåller en huvuddel där samarbetets mål och medel, de materiella bestämmelserna om de fyra friheterna och angränsan- de politikområden samt EES—insitutionerna regleras. Denna del av avtalet kommer således att motsvara den s.k. primära EG-rätten, i första hand Romfördraget. I bilagor till avtalet skall relevanta regler i den s.k. sekundära EG-rätten, d.v.s. främst direktiv och för— ordningar, att tas in och anpassas till ett EES—sammanhang.

Det stora flertalet av de miljöregler som EG antagit ingår i EES-avtalet. På avfallsområdet ingår följande rättsakter:

. Direktiv 75/439/EEC om oljeavfall ' Direktiv 75/442/EEC (91/156/EEC) ramdirektivet om avfall

• Sida 162
•  Original

. Direktiv om avfall från titandioxidindustrin . Direktivet om jordbrukets användning av slam från renings- anläggningar 0 Direktivet om giftigt och farligt avfall (78/319/EEC . Direktivet om övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall (84/631/EEC)

Flera av dessa direktiv kräver ändring av svensk lag. Exempelvis ramdirektivets olika definitioner måste införas i svensk lag.

• Sida 163
•  Original

14. ÖVRIGT INTERNATIONELLT ARBETE

14. l Baselkonventionen

I mars 1989 undertecknade Sverige tillsammans med 30-talet andra länder den s.k. Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridan— de transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall. Sverige ratificerade konventionen ijuni 1991. Baselkonventionen träder i kraft 5 maj 1992.

Bakgrunden till konventionens tillkomst var bl.a den oro som fanns för den illegala gränsöverskridande trafiken med farligt avfall. Dessutom uppmärksammades utvecklingsländernas begränsa- de möjligheter att hantera farligt avfall och annat avfall.

Målet med konventionen är att:

. reducera volymen av gränsöverskridande transporter

ge incitament till miljövänlig hantering av avfall få till stånd utbyte av information om transporter av farligt avfall möjliggöra kontroll av gränsöverskridande transporter främja behovet av utveckling och realiserande av miljövänlig teknik, teknik för behandling av avfall, återvinningsalternativ, god hushållning och att reducera produktionen av farligt avfall och annat avfall till ett minimum

. främja behovet av överföring av miljövänlig teknik för hantering

av farligt avfall och annat avfall som produceras lokalt, speciellt till utvecklingsländerna.

• Sida 164
•  Original

I Baselkonventionen definieras vissa begrepp bl.a avfall och farligt avfall. Definition på avfall är: "Ämnen eller föremål som slutligt omhändertas, som är avsedda för slutligt omhändertagande eller som enligt bestämmelserna i parternas egna lagar skall bli föremål för slutligt omhändertagande."

Definitionen av farligt avfall (hazardous waste) sker genom hänvisning till olika listor på avfall (s.k. indikativ definition):

1 a) avfall som tillhör någon kategori som finns upptagen i bilaga ] (såvida de inte saknar samtliga egenskaper uppräknade i bilaga III)

b) avfall på vilken punkt a) inte är tillämplig men enligt den ex- porterande, importerande eller transiterande partens egen lagstift- ning definieras som eller anses vara farligt avfall 2) avfall som faller under någon kategori upptagen i bilaga II och som är föremål för gränsöverskridande transport skall i denna

konvention anses vara "annat avfall".

Undantaget från konventionen är bl.a. radioaktivt avfall och avfall som härrör från normal drift av fartyg eftersom detta täcks av andra konventioner.

14.1.2 Export är tillåten i vissa fall

Grundtanken enligt konventionen är att varje stat skall ha sin suveräna rätt att förbjuda införande eller omhändertagande av utifrån kommande farligt avfall eller annat avfall på sitt territorium. Gränsöverskridande transporter skall endast godkännas om de kan företas under sådana förhållanden att avfallet inte utgör fara för människors hälsa och miljö och under sådana förhållanden som står i överensstämmelse med stadgarna i konventionen.

• Sida 165
•  Original

Export kan tillåtas: a) om den exporterande staten saknar teknisk kapacitet eller nöd- vändiga anläggningar, förmåga eller lämpliga platser för slutligt omhändertagande av avfallet i fråga på ett miljövänligt och effektivt sätt, eller:

b) avfallet i fråga behövs som råmaterial för materialåtervinnings- eller andra återvinningsindustrier i den importerande staten, eller:

c) den gränsöverskridande transporten i fråga är i överensstämmel- se med andra kriterier som skall fastställas av parterna, förutsatt att dessa kriteria inte avviker från målen för konventionen.

Konventionen bygger på en notifieringsprocedur för avfallet. En gränsöverskridande transport får t.ex. inte påbörjas förrän den exporterande parten fått ett skriftligt medgivande från importerande part.

I övrigt ger konventionen en viss möjlighet till internationell samverkan på avfallsområdet om detta sker genom att uppfylla konventionens krav på en miljöriktig hantering. Samarbetet kan ske genom bilaterala, multilatera eller regionala överenskommelser. Ett sådant regionalt avtal utgör OECDs arbete på avfallsområdet.

14.2. OECDs arbete på MFA-området

OECD (The Organization for Economic Cooperation and Develop- ment) bildade 1974 en "Waste Management Policy Group". Syftet var att skapa en miljöriktig avfallshantering på internationell basis inom de länder som är medlemmar.

Arbetet har i första hand varit inriktat på att finna medel att kontrollera gränsöverskridande transporter av miljöfarligt avfall. Det arbete som OECD gjort på detta område har bl.a. legat till underlag för utarbetandet av Baselkonventionen. OECDs regler om transporter av MFA utgör ett s.k regionalt avtal i enlighet med

• Sida 166
•  Original

artikel 11 i Baselkonventionen. En av orsakerna till att arbetet koncentrerades till gränsöverskri- dande transporter var att det avfall som exporterades ofta var det mest farliga avfallet. Dessutom kunde avfallet transporteras långa sträckor mellan länderna. Transporterna behövde också kontrolleras med tanke på det s.k. Nord-Syd-problemet, d.v.s. att farligt avfall exporteras från industriländer till utvecklingsländer med små möjligheter att kontrollera flödena eller omhänderta avfallet på ett miljöriktigt sätt.

Under de följande åren antogs flera beslut som skulle ange vägar att styra och kontrollera det miljöfarliga avfallet. Avfall skulle inte kunna exporteras eller importeras utan medgivande från behöriga myndigheter i respektive land.

Ett arbete startade också med att definiera begreppen "avfall" och "omhändertagande" genom att utarbeta överenskomna listor på farligt avfall och behandlingsmetoder. En lista antogs 1988 av OECDs råd (C (88) 90 Final). Här listas det farliga avfallet efter avfallets ursprung (processlista), ämnen och beståndsdelar som gör avfallet farligt samt egenskaper som gör avfallet farligt.

Ett arbete startade senare med att utarbeta särskilda regler för det återvinningsbara avfallet ( gäller allt avfall). Tanken var att skapa ett kontroll-system med gradvis skärpt kontroll beroende på avfallets farlighet. Listan över återvinningsbart avfall skulle vara så komplett som möjligt. Det återvinningsbara avfallet grupperas i tre

kategorier:

Grön lista: Avfall som på grund av sin karaktär skall kunna be- traktas som en vara. Gul lista: Avfall som på grund av dess karaktär bör kontrolleras efter de regler som anges i OECDs beslut. Röd lista: Avfall som bör underkastas samma kontroll och försiktig- hetsåtgärder som gäller vid export av miljöfarligt avfall avsett för slutligt omhändertagande ( enligt C (88) 90 Final). (Dessa regler antogs av Rådet 30 mars 1992, C (93) 39.)

• Sida 167
•  Original

15. MFA—HANTERINGEN I NORGE

Målet för arbetet med norsk MFA-hantering (i Norge benämnt spesialavfall) finns uttryckt i skrivelsen "Milje och utvikling"9 som är Norges uppföljning av världskommissionens rapport om en hållbar utveckling. I stortingsproposition 111 (1988—89) finns medlen för att uppnå dessa mål uppställda. Huvudmålet är att fram till år 2000 kunna reducera de föroreningsproblem som är relate- rade till MFA-hanteringen ned till en nivå som inte är skadlig för hälsa och miljö. För att uppnå huvudmålet skall det innan 1995 byggas upp kvittblivningsverksamheter (disponeringsordninger) med tillräcklig kapacitet för alla typer av avfall i Norge.

En handlingsplan för återställande av gamla deponier med spesialavfallsinnehåll håller på att utarbetas. När det gäller spesial- avfall utreder det norska miljödepartementet möjligheterna att utveckla pant- och avgiftssystem för att få till stånd retursystem för använda blyackumulatorer, bildäck och spillolja.

15.1. Mängder

Först 1984 fick man i Norge en särskild lagstiftning med bestäm- melser för hantering av spesialavfall. Lagstiftningen på MFA- området är under omarbetande. Den framtida förordningen kommer att innehålla fler avfallsslag än idag.

I Norge har ingen övergripande inventering av MFA-mängderna skett sedan 1987. Detta år uppskattades den totala mängden MFA i Norge till 200 000 ton per år. Av detta beräknades ungefär 90 000

9 1988—89 st.meld. nr 46 167

• Sida 168
•  Original

ton behandlas i det företag avfallet uppstod antingen genom intern återvinning eller vid omhändertagande vid egen godkänd anlägg- ning.

Den övriga mängden på cirka 110 000 ton skall i enlighet med förordningen om spesialavfall levereras till godkända mottagnings- och behandlingsanläggningar. I beräkningen uppskattades cirka 50- 60 ton av denna totala mängd ha blivit levererat till sådana anlägg- ningar. Med andra ord räknar man med att cirka 50 000 ton spesia- lavfall varje år inte blir behandlat på korrekt sätt enligt gällande förordning. En viktig orsak till detta anser man vara att det saknas behandlingsanläggningar i Norge.

15.2. A/S Norsk Spesialavfallsselskap (NORSAS)

För att få bättre överblick över strömmarna av MFA, bättre kon- troll samt en kostnadseffektiv utbyggnad av mottagnings- och insamlingssystemet i Norge bildades NORSAS 1988. NORSAS ägs till 52% av staten. Kommunernes sentralforbund äger 24% samt Näringslivets Hovedorganisasjon 24%. Bolagets syfte är att styra och utveckla MFA—hanteringen i Norge.

NORSAS verksamhet kan grovt indelas i två huvudsakliga uppgifter:

. vidareutveckla MFA-hanteringen . sköta administration och uppföljning av den existerande MFA- hanteringen.

När det gäller att utveckla det nuvarande systemet är målet att till 1993 ha etablerat ett behovsinriktat och kostnadseffektivt mottag- nings- och insamlingssystem med god tillgänglighet över hela landet. Systemet skall vara uppbyggt kring lokala mottagnings- och insamlingsvcrksamheter som skall betjäna hushåll och andra lokala källor med små avfallsmängder. För industri, näringsliv och andra

• Sida 169
•  Original

verksamheter som producerar större avfallsmängder skall ett nät- verk med insamlingsformer och regionala mottagningstationer byggas upp. Dessa skall också ta hand om avfall från kommunala verksamheter.

Den 1 januari 1991 hade 90 större och mindre mottagnings- stationer tillkommit i Norge. Dessutom fanns det på sex platser stationer som kunde ta emot begränsat antal avfallsslag, t.ex. spillolja, transformatorer, organiskt avfall. Det har getts cirka 100 tillstånd och 75 samarbetsavtal har slutits med kommuner och privata operatörer.

I flera fylken har man miljöbilar/bussar som regelbundet åker runt i flera kommuner. I ett par fylken har man startat s.k. miljö- stationer, d.v.s. små mottagningsbehållare som placerats vid bensin- stationer. Dessa verksamheter har medfört att ca. 285 av landets kommuner har en tillgång till mottagning av spesialavfall från hushåll och andra källor med små mängder. Verksamheterna täcker ca 77 % av landets befolkning.

Det finns i dag 34 privata insamlare (operatörer) som har till- stånd från SFT (Statens Forurensingstilsyn) och samarbetsavtal med NORSAS. Huvudverksamheten för de flesta av dessa är insamling av spillolja och annat oljehaltigt avfall. Dessutom utför man töm- ning av spilloljetankar och Oljeavskiljare. Flera har allteftersom utvecklat en omfattande verksamhet också för andra spesialavfalls- grupper. En insamling av dessa avfallsgrupper är emellertid i stor grad beroende av spilloljeverksamheten som utgör den största volymen. De flesta bedriver också tankrengöring och liknande verk- samheter. Insamlarna är idag tilldelade olika distrikt i vilka de har rättigheter och skyldigheter att insamla spesialavfallet. För att få tillstånd ställs det krav på viss utrustning och kompetens. Distrikts- gränserna skall upphävas under 1992.

Vid sidan om insamlingen har SFT nu infört koncessionsplikt för verksamheter som utför tankrengöring. Dessutom får de verksam— heter som frivilligt önskar ta emot spesialavfall i retur från sina kunder tillstånd till detta. Det har idag utfärdats 13 sådana tillstånd.

• Sida 170
•  Original

NORSAS har också till uppgift att sprida kunskap om spesialav- fallssystemet och ge generell information om spesialavfall. För att få överblick över spesialavfallsströmmarna har NORSAS utvecklat ett ADB-baserat registreringssystem. Varje leverans av specialavfall till systemet skall redovisas på en blankett som skall följa med avfallet ända fram till att den når behandlingen. En kopia av denna sänds till NORSAS. Systemet har varit i drift sedan 1 januari 1990. NORSAS har därför idag en överblick över de avfallsmängder som levereras till spesialavfallssystemet. Systemet skall vidareutvecklas till att även omfatta registrering av behandlingsföretag, så att bilden av avfallsströmmarna allt eftersom blir mer komplett, både när det gäller var spesialavfall uppstår som vilken väg det tar i systemet till slutlig förvaring eller återvinning.

På senare år har NORSAS registrerat följande av insamlade

mängder spesialavfall:

Är Organiskt Oorganiskt Totalt (ton) 1988 49 142 959 50 101 1989 51 952 999 52 951 1990 57 553 2117 59 670 1991 62 911 2769 65 680

15.3. Norsk Spesialavfallslager (A/S NoS)

NOS blev grundat 1990 av staten genom Miljavernsdepartementet. Bolagets syfte är att starta och eventuellt driva långtidslagring av spesialavfall.

Bolaget har sedan starten arbetat med att skapa en central lager- anläggning. Flera platser har utvärderats. N05 har nu beslutat att söka koncession för etablering i anslutning till Folldal Verk på Tverrfjellet i Dovre kommun. Koncessionsansökan för igångsättning är inlagd för att få lagra 25 000 ton. Om tillstånd ges räknar man

• Sida 171
•  Original

För att komplettera centrallagret kommer det också etableras lokala lager för speciella avfallsgrupper. Ett sådant lager med koncession för 500 ton stod färdigt i december 1990 på Heggvin avfallsplats i närheten av Hamar samt ytterligare ett lager i Fauske kommun för 300 ton.

15 .4 Behandlingsanläggning i Norge

Stortinget beslöt våren 1988 att det skulle byggas en behandlings- anläggning för spesialavfall i Norge. Anläggningen skulle vara lokaliserad till Rana kommun i Nordland. Fortsatt utredningsarbete m.m. har lett fram till ändringar i detta beslut. I stortings- proposition nr. 103 föreslogs bildande av ett bolag för behandling av spesialavfall. Beslutet om lokalisering i Rana föreslogs bli upphävt. Stortinget antog förslaget i november 1991 och Norsk Avfallshandtering AS, NOAH, har bildats.

Bolaget skall ha som huvuduppgift att bygga ut och stå för driften av behandlingsanläggningar i Norge. I första hand skall en anläggning byggas för det avfall som det idag inte finns behand— lingsresurser för och som inte kan återvinnas. En utredning vars resultat stod färdigt ijanuari 1992 har lagt förslag om vilken typ av teknik som en kommande behandlingsanläggning skall satsa på. Kostnaderna för en blivande anläggning skall täckas av avfallspro- ducenterna enligt principen att förorenaren skall betala.

Bolaget skall också vara ett serviceorgan för näringslivet och offentliga verksamheter som producerar avfall. Dessutom skall bolaget bedriva export— och importverksamhet.

• Sida 172
•  Original

I september 1990 kom frågan om samarbete upp mellan de båda Miljödepartementen i Sverige och Norge. Ett ömsesidigt intresse fanns för samarbete.

Ett intentionsavtal ingicks i oktober 1990 om samarbete på MFA-området och ett bildande av ett gemensamt bolag. I inten- tionsavtalet utfäster sig regeringarna att gemensamt verka för att i båda länderna minimera mängderna MFA, uppföra anläggningar som på ett miljöriktigt sätt kan behandla MFA, inklusive anlägg— ningar för särskilt svårbehandlat avfall, samt organisera omhän- dertagandet, inklusive transporterna av MFA.

Efter förda förhandlingar m.m. har en överenskommelse nåtts om att bilda ett gemensamt bolag med svenska och norska ägare (prop. 1990/91:188, JoU:3). Bolagets verksamhet skall vara att analysera möjligheterna till att gemensamt uppföra anläggningar för miljöriktig hantering av MFA.

Den svenska andelen i bolaget skall ägas av SAKAB. Norsk företrädare blir NOAH, som i planeringen av sin utbyggnad beaktar möjligheten av ett norskt-svenskt samarbete.

• Sida 173
•  Original

16. MFA-HANTERINGEN I DANMARK

I Danmark har kommunerna ett långtgående ansvar för hanteringen av det miljöfarliga avfallet (i Danmark kallat olje- och kemikalieav- fall). En viktig roll för behandlingen av MFA har det kommunägda Kommunekemi, Danmarks motsvarighet till det svenska SAKAB.

De viktigaste lagarna som berör avfallshanteringen i Danmark är den nya miljöskyddslagen '0, förordningen om olje- och kemikalieavfall från 1989 ” samt förordningen om gränsöverskridande transporter”.

16.1. Milj abeskyttelselagen

Miljabeskyttelselagen uttalar det övergripande målet för avfallshan- teringen:

. att främja återvinning samt att begränsa problemen i samband med kvittblivning av avfallet. Lagen omfattar verksamheter som kan skada hälsa och miljö, eller som vid produktion av avfall kan medföra föroreningar på luft, vatten, jord eller mark.

Lagen ger en möjlighet åt miljöministern att införa pantsystem för

10 Lov om miljabeskyttelse nr. 358 1991 ” Bekendtgorelse nr. 804, den 15 december 1989.

'2 Bekendtgerelse om graensoverskridende transporter af farligt affald, nr 457 den 25 juni 1987.

• Sida 174
•  Original

vissa produkter. För att minska produktionen av avfall kan miljömi- nistern även fastställa bindande mål för minskade avfallsmängder, eller besluta om avskaffandet av vissa produktioner, ämnen eller material.

För att nå målen kan avtal ingås som fastställer kvoter om t.ex avfallsminimering. Avtalen kan ingås med verksamheter eller sammanslutningar av verksamheter.

Kommunen skall enligt lagen utarbeta planer om bortskaffande av avfall inom kommunen. Planerna skall innehålla uppgifter om mängder, anläggningar, behandlingsmöjligheter samt befintliga deponier.

Kommunen kan fastställa avgifter för att täcka planläggning, etablering, drift och administration av avfallsverksamheter. Kom- munen har rätt att ta ut avgifter i förskott till planlagda framtida investeringar.

Enligt lagen skall nya anläggningar för deponering av avfall endast ägas av offentliga myndigheter. Privata ägare kan ansöka om undantag från denna regel för speciella avfallsslag. Undantag beviljas av amtsrådet. Lagen innehåller dessutom bestämmelser om rätt att utkräva avgifter för privata deponier som skall täcka even- tuella framtida utgifter med t.ex. föroreningar från deponierna.

16.2. Klassificering av MFA

I Danmark klassificeras miljöfarligt avfall efter en exempellista på olje— och kemikalieavfall. Kommunen (enligt lag kommunalbe- styrelsen men i praktiken kommunens tekniska avdelning) kan besluta om att ytterligare avfallsslag skall räknas som miljöfarligt avfall. I listan finns inga koncentrations- eller mängdgränser fastställda för att avgöra när ett avfall skall klassas som miljöfarligt. Avgörande skall vara att ett avfall innehåller något av de upp- räknade ämnena, eller ämnen med liknande egenskaper, eller före- kommer i så stora mängder eller i sådan koncentration att de utgör

• Sida 175
•  Original

en fara för hälsa och miljö. Förordningen täcker även oljeförorena- de jordar samt emballage innehållande rester av olje- eller kemika- lieavfall.

Däremot täcker förordningen inte produkter som används i pågående processer (på danska "mellemprodukter"). Enligt lagen betraktas inte förbränning som återvinning (med syfte att framställa energi) men som en kvittblivningsmetod som med bästa tillgängliga teknik kan vara den miljöriktigaste tekniken.

Vissa andra avfallsslag klassas heller inte som MFA eftersom särskild lagstiftning finns. Sådant avfall är t.ex avloppslam för användning inom jordbruket samt sjukhusavfall, vacciner, bakterie- odlingar, fyrverkeri/sprängämnen samt radioaktiva ämnen/radioak— tivt avfall.

16.2.l Kommunal mottagningsplikt - verksamheters utnyttjanCeplikt

Hushåll och verksamheter har vid hanteringen av olika typer av olje- och kemikalieavfall en skyldighet att använda de anläggningar eller insamlingsverksamhzter som kommunen anvisar (den s.k utnyttjandeplikten). Kommunen har på motsvarande sätt en plikt att mottaga olje- och kemikalieavfall (en kommunal mottagningsplikt).

Verksamheter som skickar sitt avfall till Kommunekemi faktu- reras i efterhand efter fastställd taxa. Kommunen kan besluta om en skönsmässig beräkning av behandlingskostnaden samt inkräva detta i förskott.

Huvudregeln enligt ligstiftningen är att en verksamhet måste ha fått beviljat undantag (dispensation) från utnyttjandeplikten om avfallet inte skall levereris till det kommunala mottagningssystemet eller om verksamheten vll utnyttja egen transportör.

Kommunen kan medlela undantag från utnyttjandeplikten om verksamheten kan visa at en miljömässig hantering av avfallet kan ske. Kommunen kan ock:å neka undantag med tanke på mottag-

• Sida 176
•  Original

ningsstationernas kapacitet, särskilt om undantag begärs endast för transporterna.

Undantag kan beviljas om förbränning på lokala förbrännings- anläggningar kan ske (om emissionsgränserna kan följas) för avfall i gränsområdet till vanligt industriavfall.

16.2.2. Insamling av MFA

Kommunen har ansvaret för insamling av MFA både från verksam- heter och hushåll. När det gäller MFA från verksamheter (innebär även offentliga och privata institutioner) skall kommunen ordna avhämtning av avfallet. Avhämtningen kan ske efter avtal eller på beställning. Motiveringen till kommunal avhämtning är att om kommunen står för avhämtningen från verksamheter så garanteras att avfallet transporteras på ett miljöriktigt sätt.

För MFA från hushåll och liknande (t.ex fritidsbåtshamnar) skall kommunen ansvara för att det finns insamlingsverksamheter så att hushållen kan lämna ifrån sig sitt MFA. Hushållen skall anting- en ha möjlighet att beställa hämtning vid bostaden eller kunna lämna ifrån sig sitt MFA vid en miljöstation etc. Den personal som hanterar detta MFA måste vara utbildad för ändamålet.

I Danmark har ett nät av kommunala stationer byggts upp för att ta emot verksamheters miljöfarliga avfall och kanalisera avfallet till rätt behandling (i huvudsak till Kommunekemi). För närvarande finns 18 mottagningsstationer geografiskt fördelade över landet (i princip en station i varje amt). Mottagningsstationerna lyder under miljabeskyttelselagen. De skall därför godkännas av amtsrådet. (Gäller ej miljöstationer, miljöbilar etc. för hushållens MFA om inte någon form av förbehandling sker.)

Mottagningsstationerna ser olika ut i sin uppbyggnad. I vissa kommuner måste allt avfall gå via kommunens mottagningsstation i andra fall beviljas många undantag. Mottagningsstationerna är endast skyldiga att ta emot avfall som är korrekt emballerat. Trans-

• Sida 177
•  Original

portören har rätt att neka att ta emot ej korrekt förpackat avfall.

16.2.3. Transport

Från och med 1991 skall kommunen ha etablerat insamlings- eller avhämtningsverksamheter för olje- och kemiavfall. Efter denna tidpunkt skall det endast vara de transportörer som kommunen utsett som skall hämta avfallet. Det finns en möjlighet att utnyttja andra transportörer men då måste undantag från utnyttjandeplikten beviljas.

Även om kommunen är ansvarig för insamling betyder det inte att kommunen själv måste transportera avfallet. Kommunerna kan avtala med en eller flera transportörer. Transportören skall kunna dokumentera vilka verksamheter avfallet är insamlat hos. Kommu- nen skall kontrollera att transportören har rätt utrustning samt att personalen fått utbildning i hantering av kemikalieavfall.

Vid uppgift från en verksamhet att olje- eller kemiavfall skall levereras skall kommunen lämna ut relevanta olje- eller kemikalie- avfallskort till verksamheten. Dessa kort beskriver hur hanteringen av avfallet skall gå till. Verksamheten är ansvarig för att korten vidarelevereras till transportören av farligt avfall.

16.2.4. Uppgiftsskyldighet

Enligt lag "finns en skyldighet för verksamheter att anmäla att olje- och kemikalieavfall uppkommer i verksamheten till kommunen. Syftet är att ge kommunen en överblick över mängder så att rätt dimensionerade mottagnings- och omhändertagningsmöjligheter kan etableras. Ny anmälan skall ske om en förändring av strömmarna uppkommer - t.ex ändrad mängd eller sammansättning. Tidigare fanns minimigränser med tanke på lantbruk, vilket nu är borttaget.

• Sida 178
•  Original

16.2.5. Import och export

Import av MFA skall anmälas till kommunen senast en månad innan importen sker så att kommunen kan planera transporten eller besluta om undantag från utnyttjandeplikten (gäller oljeavfall samt organiska lösningsmedel). För övrigt kemiavfall gäller att avfallet skall anmälas till Miljöstyrelsen. För vissa metaller som skall åter- vinnas (t.ex. zink, aluminium, nickel, krom) skall Miljastyrelsen underrättas i efterhand. (På detta område väntas nya EG—regler komma.)

Exporten lyder under EGs regler om gränsöverskridande trans- porter. Verksamheter skall ansöka om dispens om det rör sig om export inom EG. För detta krävs att exporten är godkänd av det mottagande landets behöriga myndigheter. För export utanför EG skall Miljostyrelsen godkänna exporten (om det ej för sig om vissa metaller till återvinning).

16.2.6. Tillsyn

För s.k "A-märkta" verksamheter (d.v.s. verksamheter som lyder under miljabeskyttelseloven) är amtsrådet tillsynsmyndighet. För övriga verksamheter är kommunen tillsynsansvarig.

Kommunekemi, Kommunernes Landsforening och Miljostyrel- sen har gemensamt tagit fram ett ADB-register - ett miljötillsyns- register till hjälp för tillsynsmyndigheterna. I princip är detta en samkörning av Kommunekemis kundregister och uppgifter om verksamheter från Danmarks Statistiks erhvervsregister (företags- register). Ur detta har branscher som normalt borde leverera MFA plockats ut.

Kommunerna skall gå igenom registret och lämna reviderade upplysningar till Kommunekemi. Syftet är att detta register skall vara till hjälp åt tillsynsmyndigheterna genom att visa om alla verksamheter/företag levererar till mottagningsstationerna eller till

• Sida 179
•  Original

Kommunekemi eller är undantagna från utnyttjandeplikten. ADB- registret ännu inte fullt utbyggt och man har tekniska svårigheter att kommunicera med vissa regioner.

16.3. Kommunekemi

Kommunekemi A/S grundandes 1971 som ett kommunalt ägt aktiebolag. Ägarna är Kommunernes Landsforening (82%), Köpen- hamns kommun (15%) samt Fredriksbergs kommun (3 %).

År 1989 mottog Kommunekemi 121 000 ton miljöfarligt avfall till behandling och destruktion. Detta innebar en svag ökning av mottagna mängder. Ökningen berodde på att en import av avfall som stödbränsle skedde samt att upplagrat avfall behandlades. Men i övrigt ser tendensen i Danmark liknande ut som i övriga nordiska länder med stagnerande eller vikande mängder.

Mängderna miljöfarligt avfall från hushåll ökade i samband med att kommunerna fick ett insamlingsansvar. Året 1990 mottog Kommunekemi 2 500 ton MFA från hushållen.

Kommunekemi behandlar organiskt avfall som förbränns i verksamhetens tre förbränningsanläggningar. En del av energin vid förbränningen går till värme- och energiproduktion. Oorganiskt avfall behandlas och deponeras på Kommunekemis deponianlägg- ning vid Klintholm. När det gäller oljeavfall sker en separation av vatten, slam och olja. Vattnet och slammet förbränns, medan oljan efter en efterbehandling används som stödbränsle vid Kommuneke— mi.

• Sida 180
•  Original

• Sida 181
•  Original

17. MFA—HANTERINGEN I FINLAND

Finland producerar årligen över 70-80 miljoner ton avfall och därmed jämförbart material. Av dessa 70 miljoner är ca 16 miljoner ton industriavfall och 200 000 ton problemavfall (miljöfarligt avfall).

17.1. Avfallshanteringens mål

År 1978 kom lagen om avfallshantering. Tidigare hade avfallshan— teringen ur juridisk synvinkel närmast ansetts som en hygienisk fråga. I avfallshanteringslagen uttrycks målen med avfallshantering- en i Finland. Avfallshantering skall ordnas så att avfallet kan återanvändas eller på annat sätt utnyttjas så att avfallet inte leder till miljöolägenheter.

Lagen som gäller allt avfall (förutom radioaktivt— och spräng- ämnesavfall) stadgar om villkorlig skyldighet till återvinning av avfall - skyldigheten gäller då återvinning är tekniskt, ekonomiskt och organisatoriskt möjligt. Denna återvinningsskyldighet gäller alla avfallsproducenter och de som svarar för ordnandet av avfallshante— ringen.

Regeringen utfärdade 1986 ett principbeslut om utvecklandet av avfallsåtervinningen. Den centrala målsättningen är följande:

återtagningen av avfallsråmaterial vid källan skall effektiveras användningen av avfall i produktionen skall ökas avfallstyper som försvårar återvinning skall insamlas och be- handlas separat.

• Sida 182
•  Original

Principbeslutet avser perioden 1986-95 och syftar till att precisera de principer och allmänna skyldigheter som ingår i avfallshan- teringslagen.

Avfallshanteringslagen har ändrats ett antal gånger. Förutom lagen styrs området bl.a av avfallshanteringsförordningen, inrikes- ministeriets beslut om problemavfall samt en särskild lag om oljeav- gift.

17.2. Organisationen av avfallshanteringen

Enligt avfallshanteringslagen utgör avfallshanteringens förvaltning ett system på tre nivåer. Högsta ledning och tillsynsansvar har miljöministeriet. Vatten- och miljöstyrelsen sorterar sedan 1986 under miljöministeriet och styrelsens uppgifter har utvidgats till att utöver vattenskyddet även omfatta sakkunnighetsuppgifter i an- slutning till avfallshanteringen.

Inom länen leds och övervakas avfallshanteringen av länsstyrel— sen. Fr.o.m 1986 har de tidigare vattendistriktens vattenbyråer ombildats till vatten- och miljödistrikt som har övervaknings—, sakkunnig— och forskningsuppgifter i anslutning till avfallshantering.

På lokal nivå är det miljövårdsnämnderna i kommunerna som ansvarar för tillsynen av avfallshanteringen. Tekniska nämnderna svarar för anordnandet av avfallshanteringen (t.ex mottagning av problemavfall).

17.3. Klassificering av MFA

Avfallsbegreppet som det uttrycks i avfallshanteringslagen är att - "utfall avses i denna lag kasserat föremål eller ämne som är av ringa värde eller värdelöst. Såsom avfall betraktas även andra föremål eller ämnen som samlats på eller förts till en för avfall

• Sida 183
•  Original

reserverad plats för transport eller lagring, oskadliggörande eller annan behandling. "

Vad som är problemavfall listas i 10 kategorier (ministeriet för inrikesärendens beslut om problemavfall 1979):

avfall innehållande olja avfall innehållande lösningsmedel avfall innehållande frätande ämnen, såsom syror eller alkalier

ewp.—

avfall innehållande antimon, arsenik, kvicksilver, silver, kad— mium, kobolt, krom, koppar, bly, mangan, nickel, zink, tallium

eller tenn

5. avfall innehållande oorganiska eller organiska cyanider eller isocyanater

6. avfall innehållande organiska halogenföreningar, såsom polyklo- rerade bifenyler (PCB)

7. avfall innehållande fenoler

8. avfall innehållande bekämpnings- eller skyddsmedel

9. avfall innehållande läkemedelsråvaror, läkemedel eller läkeme— delspreparat, samt 10. övrigt avfall, som på grund av sin art eller beskaffenhet kan

jämställas med ovan nämnt avfall.

Det finns inga mängd- eller haltgränser angivna men en formulering av ministeriebeslutet säger att "förekommer ovan nämnda slag av avfall i små mängder eller låga halter eller iform som ej skadar miljön, betraktas de likväl ej som problemaifall... ". För att under- lätta tolkningen har inrikesministeriet '3 gett ut en motsvarighet till den svenska vägledande förteckningen.

Radioaktivt avfall och sprängämnesavfall är undantagna från denna lag.

[3 Innan miljöministeriet bildades låg tillsynsuppgifterna 1 an— slutning till avfallshanteringen hos inrikesministeriet. Överfördes till miljöministeriet 1983.

• Sida 184
•  Original

När det gäller hushållsavfall är kommunen ansvarig för transport och behandling. Transporten kan dock enligt lagen även ordnas så att fastighetsinnehavaren sluter avtal med transportören. I praktiken har den övervägande delen av kommunerna beslutat att ordna transporterna enligt den formen. För hushållens MFA är kommunen ansvarig för mottagning. Hur mottagningsverksamheten utformas är kommunernas angelägenhet och kan variera från kommun till kommun. Till de kommunala mottagningsstationerna kan även mindre verksamheter, jordbruk etc. lämna sitt miljöfarliga avfall.

När det gäller oljeavfall skall kommunen ansvara för mottag- ning och behandling även från verksamheter (om det inte rör sig om "oskäliga mängder"). I praktiken är det Ekokem som samlar in avfallet och transporterar det. Insamlingen finansieras av den särskilda oljeavgiften.

När det gäller övrigt problemavfall är producenten ansvarig att se till att avfallet når rätt behandling. Producenten är också an- svarig att se till att den anlitade transportörer har "tillräckliga förutsättningar för uppgiften". Ekokem har startat ett insamlingssys- tem med egna transportörer som producenterna kan använda sig av.

Transportören har en skyldighet att returnera avfallet till pro— ducenten om avfallet inte tas emot på behandlingsplatsen. Detta gäller även om avfallet har sänts på export.

I övrigt styrs transporten av reglerna för transport av farligt gods.

17.3.2. Oljeavgift

Sedan 1987 uppbärs en avgift på smörjoljor enligt lagen om oljeav- fallsavgift. Bakgrunden var att cirka 60—70 % av oljeavfallet be- räknades hamna på "villovägar". Medel behövdes därför för att få till stånd en effektiv insamling och behandling av oljeavfallet.

• Sida 185
•  Original

Avgiften betalas av den som i förvärvssyfte tillverkar eller inför smörjmedel (smörjolja samt smörjmedel). Vissa produkter har varit undantagna från avgiften. Lagen var till början tänkt att vara till- fällig och gälla i fem år. Året 1991 förlängdes emellertid lagen till att gälla ytterligare en femårsperiod. *

Avgiften inbringar 25 miljoner FIM årligen. Influtna medel har använts för att täcka utgifter för insamling, transport och behand— ling av oljeavfall. Avgiften skall även ge understöd för anläggnings- och driftskostnader för de regionala mottagningsplatserna för problemavfall.

Avgiften beräknas ha medfört att 70% av allt oljeavfall numera omhändertas av Ekokem (övriga 15 % omhändertas av industrin och 15 % är "på villovägar").

17.3.3. Avfallshanteringsplaner — ett styrmedel

En verksamhet som producerar miljöfarligt avfall är enligt lag skyldig att upprätta en avfallshanteringsplan. Avfallshanteringspla- nen är ett viktigt styrmedel för kommunerna. Vid godkännandet av avfallshanteringsplanerna kan miljövårdsnämnderna knyta villkor om t.ex alternativ behandling, återvinning etc. till beslutet. När det gäller avfallshanteringsplaner från större verksamheter är det länsstyrelsen som skall godkänna planen. Ungefär 22 000 av- fallsproducenter tas upp till individuell granskning genom avfalls- hanteringsplaner.

I planen skall ingå uppgifter om hur insamlandet, transporten, behandlingen etc. skall ordnas. Även uppgifter om mängder och avfallslag skall lämnas till myndigheterna.

17.3 .4 Behandlingstillstånd för problemavfall

Problemavfall får inte behandlas utan tillstånd från länsstyrelsen.

• Sida 186
•  Original

Undantaget från denna skyldighet är det problemavfall som behand- las internt inom industrin, eller om behandlingen endast utgör en ringa del av behandlingen av det egna avfallet eller om använd- ningen av ämnen sker som motsvarar problemavfall. Det avfall som behandlas utan särskilt tillstånd styrs genom krav på godkända avfallshanteringsplaner (cirka 37-50 000 ton behandlas internt).

I övriga fall krävs behandlingstillstånd. Behandlingstillståndet kan gälla vissa slag av problemavfall och kan återkallas om t.ex:

. behandlingen medför betydande olägenhet för miljön 0 den tekniska nivån för verksamhet för vilken tillstånd erhållits inte motsvarar villkoren i behandlingstillståndet

. innehavaren av tillståndet inte har sådan sakkunskap som förut- sätts i behandlingstillståndet.

För att få behandla problemavfall krävs också godkända tillstånd enligt övrig lagstiftning (vattenlagen, luftvårdslagen samt hälso- vårdslagen). Problemet med tillståndsgivningen har varit att dessa olika tillstånd handhas av olika myndigheter. Under 1992 kommer därför en ny lag att träda ikraft som skall förenkla tillståndsför- farandet. Tillstånden enligt avfallshanterings-, luftvårds- och hälso- vårdslagen kommer att föras in under ett tillstånd (miljötillstånd). Fortfarande kommer särskilt tillstånd enligt vattenlagen att finnas.

17.3.5. Export och import

När det gäller export och import skall miljöministeriet underrättas minst 60 dagar innan exporten/importen sker. Ministeriet kan förbjuda import eller export av problemavfall om mottagarlandet inte godkänner importen, om det står i strid med internationella konventioner eller om behandlingen eller transporten inte kan ske på ett miljöriktigt sätt.

Export har förekommit av cyanid, arsenikavfall, batterier med

• Sida 187
•  Original

Denna lagstiftning kommer att ändras under 1992 för att över— ensstämma med den av Finland ratificerade Baselkonventionen. Tillståndsmyndighet kommer att bli vatten- och miljöstyrelsen.

17.4. Problemavfallsbehandling

Problemavfallshanteringen i Finland baserar sig på centraliserad behandling enligt planer som mognade under 1970—talet. År 1979 fattades ett beslut om att en för staten, kommunerna och industrin gemensam anläggning skulle grundas för behandling av problemav- fall. Särskilda stadganden om problemavfall infördes i lagen 1989.

Byggandet av problemavfallsanläggningen (Ekokem Oy Ab) försenades dock på grund av den debatt som dess lokalisering väckte och den kunde inte köra igång igen förrän sommaren 1984.

De avfallsmängder som anläggningen tar emot årligen har varit cirka 80 000 ton. Avfallet behandlas genom förbränning i anlägg— ningens två förbränningslinjer, fysikalisk—kemisk behandling samt återvinning av avfallsolja. Inom anläggningen finns en specialdepo— ni där aska, slam och slagg från processen deponeras. Även avfall från andra verksamheter deponeras här.

I Björneborg finns Ekokems anläggning för behandling av spilloljor. Dessutom behandlas begagnade smörjoljor i Jämsänkoski av Ekokems dotterbolag.

Ekokem har en regional ambulerande insamlingsservice även för små kvantiteter problemavfall. Företaget ordnar utbildning av transportörer.

17.5. Översyn av lagstiftningen

I Finland pågår för närvarande en total översyn av avfallshante-

• Sida 188
•  Original

ringslagstiftningen. Arbetet utförs av en kommitté som beräknas lägga ett betänkande under första delen av 1992. Kommitténs uppgifter är att i framtida lagstiftning införa stadganden om:

avfallsminimering och reduktion av avfallets skadlighet krav på att använda bästa tillgängliga teknik

preciserade krav på avfallsåtervinning preciserade ansvarsförhållanden utvidgat kommunalt ansvar, planering, regionalt samarbete finansiering

befogenheter att utfärda närmare bestämmelser om ämnen, pro- dukter, förpackningar och avfall . stadganden för att uppfylla EES-avtalets skyldigheter.

Arbetet skall leda fram till en "Lag om avfallsminimering - åter- vinning och avfallshantering". Lagen kommer att ha formen av en ramlag som skall kompletteras i form av förordningar samt stats- råds- och ministerbeslut. Syftet är även att harmonisera lagstift- ningen med EGs direktiv på området.

• Sida 189
•  Original

18. MFA—HANTERIN GEN I TYSKLAND

Varje år produceras ca 250 000 miljoner ton avfall i de delstater som förut utgjorde Västtyskland. Härav utgör ca 80 miljoner ton s.k. industriavfall och ca 10 - 14 miljoner ton utgör s.k. "specialav- fall" (miljöfarligt avfall).

I Förbundsrepubliken råder stor brist på behandlingskapacitet för specialavfall och 1990 exporterades ca 700 000 ton till utlandet. Idag finns ca sju offentlig ägda och 20 privata förbränningsan- läggningar för specialavfall. Det tyska miljöministeriet uppskattar att 10 nya förbränningsanläggningar för miljöfarligt avfall skulle behöva byggas, men den låga acceptansen hos befolkningen för nya avfallsförbränningsanläggningar och deponier medför att kapaciteten inte kan byggas ut.

Problemen med stora mängder avfall, för liten behandlingskapa- citet och miljöfarligt avfall som hamnat på avvägar gör att avfalls- frågorna är högt prioriterade i Tyskland. Även den stora mängden med förorenade markområden som måste åtgärdas, särskilt i de nya östra delstaterna, bidrar till att avfallsfrågorna prioriteras.

18. l Avfallslagstiftning och avfallspolicy

Avfallshanteringen styrs bl.a av avfallslagen ("Gesetz der Vermei- dung und Entsorgung von Abfällen" 27.8 1986). I avfallslagen sägs att generering av avfall bör undvikas och att återanvändning och återvinning bör prioriteras före annan behandling, förutsatt att det är tekniskt möjligt, att inte oskäliga kostnader uppstår i jämförelse med annat omhändertagande och att det finns en marknad för det

• Sida 190
•  Original

Avfallslagen ger förbundsrcgeringen stora befogenheter att utfärda särskilda förordningar inom avfallsområdet. Vidare kan l'örbundsregeringcn ge ut föreskrifter om märknings- och återtag- ningsplikt av produkter eller förbud mot tillverkning av vissa produkter. Detta har bl.a. utnyttjats inom förpackningsomrädet.

Miljöministeriet tillkännagav i april 1991 ett program för det fortsatta arbetet inom avfallsområdet. Där föreslås bl. a. att av- fallslagen skall revideras för att bättre kunna åstadkomma en av- tallsminimering. Vidare föreslås att producenter och handel ska ansvara för avfallets omhändertagandet från produkter. De pro- dukter som inte kan omhändertas på ett miljöriktigt sätt skall kunna förbjudas att tillverkas. Ett antal förslag till nya förordningar föreslogs t.ex. förslag som gäller bilindustrin med krav på att kost— nadsfritt återta skrotbilar och ansvara för omhändertagandet. Ett annat förslag var en förordning om elektronikskrot, där försäljarna av elektriska apparater och komponenter får ansvaret att kostnads- fritt mottaga och omhänderta elektronikskrot. Det mottagna skrotet bör då i största möjliga utsträckning materialåtervinnas och nya apparater bör konstrueras på ett miljöriktigt sätt.

Ytterligare ett förslag som lagts fram gäller en lag om av- fallsavgift. Allt avfall, undantaget avfall för återvinning eller konta— minerad jord som skall efterbehandlas, föreslås att beläggas med en avgift. Avgiftens storlek kommer att variera beroende på avfallets sammansättning. Förslaget innebär en avfallsavgift i form av ett grundbelopp, ett tillägg efter typ av förorening och en deponiavgift.

18.2. Förordningar gällande MFA

MFA-hanteringen regleras genom avfallslagen samt genom ett antal förordningar som utkom under 1990. De förordningar som särskilt reglerar MFA-hanteringen är:

• Sida 191
•  Original

. "Abfallbestimmungsverordnung" som är en förordning som anger vilka avfall som är specialavfall. . "Reststoffbestimmungsverordnung" som är en förordning som anger restprodukter för vilka avfallsregler måste tillämpas. . "Abfall- und Reststoffiiberwachungsverordnung" som är en för- ordning som reglerar tillsynen av omhändertagandet. . Förordning om avfallsolja som även gäller avfallsolja som be- tingar ett värde.

Hur omhändertagandet skall ske styrs dessutom genom den nya tekniska förvaltningsföreskriften TA-Abfall (1990). Genom för- ordningarna och TA-Abfall förväntas följande uppnås:

. I första hand skall mängden specialavfall reduceras eller åter- vinnas och i annat fall omhändertas på rätt sätt. 0 Den tekniska standarden på behandlingsanläggningar avses bli hög och enhetlig över hela Förbundsrepubliken. Enhetliga riktlinjer för deponier ska gälla. Producentansvaret och handelns ansvar ska öka vad gäller om— händertagandet av avfallet. Miljöanpassad produktion ska utvecklas. Enhetliga regler för och kontroll över transporter av special- avfall utarbetas.

18.2.1. Klassificering av specialavfall

I avfallslagen definieras begreppet avfall såsom: "avfall enligt denna lag är flyttbara föremål, som ägaren vill göra sig kvitt med eller föremål som kräver ett riktigt omhändertagande för att värna om allmänhetens väl eller för att skydda miljön".

Genom att avfall måste vara flyttbara föremål omfattar inte lagen förorenad jord förrän de kontaminerade jordmassorna grävts

upp.

• Sida 192
•  Original

Begreppet "specialavfall" återfinns inte i lagen utan definitio- nen är - "särskilda krav kan ställas på omhändertagandet av avfall som härstammar från industriell, kommersiell eller offentlig verk- samhet, om avfallet p.g.a egenskap, beskaffenhet eller mängd är speciellt hälso—, luft- eller vattenfarligt, explosivt eller brännbart, eller om avfallet kan överföra eller innehålla smittosamma sjuk— domar".

I "Abfallbestimmungsverordnung" anges sedan i en lista de avfallsslag som är specialavfall. Varje avfallstyp har ett avfalls— nummer, som identifierar avfallstypen och dess ursprung. Bak— grunden till denna lista är en annan lista som en arbetsgrupp med representanter från alla delstaterna utformat i början av 1980-talet. Den förteckningen listar alla tänkbara avfall som kan produceras och den innehåller ca 500 - 600 typer. Ur denna förteckning har de avfallsslag valts ut som anses utgöra specialavfall.

18.2.2. Hantering av MFA

Ägaren till ett avfall måste överlåta avfallet till den som ansvarar för omhändertagandet. Delstaterna ansvarar för omhändertagandet av avfall inom den egna delstaten, varvid de får anlita entreprenör— er. Behörig myndighet på delstatsnivå får frånsäga sig ansvaret för omhändertagandet för vissa typer av avfall, om dessa avfallsslag inte kan omhändertas tillsammans med hushållsavfall på grund av dess egenskaper eller mängder. Då gäller producentansvar enligt föreskrivna regler.

Det innebär att delstaterna själva kan välja om de vill ansvara för omhändertagandet av specialavfall. Därför varierar hanteringen av specialavfallet mellan olika delstater. De två "extremsystemen" representeras av delstaterna Nordrhein-Westfalen (producentansvar) och Hessen (delstatsansvar). Övriga delstater har "blandmodeller" mellan delstatligt och producentansvar. Varje delstat måste upprätta avfallsplaner för specialavfallet.

• Sida 193
•  Original

Förordningen "Abfall- und Reststoffiiberwachungsverordnung" reglerar insamling och transport liksom kontrollen över special- avfallet och restprodukter. Förordningen innehåller framför allt regler för insamlings— och transporttillstånd, regler för följesedlar vid avfallsleveranser och regler för erhållandet av ett "Entsorgungs— nachweis".

Det åligger avfallslämnaren att söka ett "Entsorgungsnachweis" för att kunna visa att specialavfallet omhändertas på rätt sätt. För att erhålla ett "Entsorgungsnachweis" måste avfallslämnaren lämna en avfallsdeklaration för varje avfallstyp till behörig myndighet. Samtidigt måste behandlingsföretaget som ska ta emot avfallet lämna intyg på att de avser att motta avfallet och den för behand— lingsföretaget ansvariga myndigheten måste bekräfta företagets behandlingstillstånd. Efter detta prövar den för avfallsproducenten ansvariga myndigheten att omhändertagandet sker på rätt sätt. Med prövning menas en kontroll av avfallsdeklarationens fullständighet och en prövning om avfallet kan återvinnas, om förbehandling krävs och om omhändertagandet i avsedd anläggning är tillåtlig. Därefter tilldelas ett "Entsorgungsnachweis" som kan gälla i l - 5 år, om inte avfallssammansättningen eller andra förhållanden ändras.

18.2.3. Behandlingstillstånd krävs

För behandling av specialavfall krävs att tillstånd erhålls. I TA- Abfall anges de riktlinjer behandlingsanläggningar måste uppfylla. TA-Abfall innehåller bl.a. riktlinjer gällande provtagning och analy— ser för avfall, rekommenderad behandling för olika specialavfalls- typer, riktlinjer för behandlingsanläggningar och utformning av deponier.

I TA-Abfall anges att avfallet måste förbehandlas genom för- bränning, kemisk/fysikalisk, biologisk eller annan behandling innan deponering får ske. Dessutom specificeras speciella gränsvärden för

• Sida 194
•  Original

bl.a. avfallets lakbarhet av t.ex. tungmetaller som måste under- skridas för att deponering på mark skall få ske.

• Sida 195
•  Original

19. MFA—HANTERINGEN I NEDERLÄNDERNA

19.1. Avfallspolicy

I Nederländerna ökar mängderna avfall. Mängden hushållsavfall ökar med ca 5-10 % per år. Men den största mängdökningen svarar den förbättrade miljövärden i Nederländerna för. T.ex satsningen på efterbehandlingsåtgärder som ger större mängder med föro- renade jordmassor som måste omhändertas. Nederländerna har många förorenade markområden på grund av tidigare bristande MFA-hantering då miljöfarligt avfall tippades direkt på marken.

Regeringens policy är att Nederländerna skall omhänderta sitt eget avfall, även sitt MFA inom landet. I dag råder det brist på kapacitet för att omhänderta avfallet och volymproblemen är stora i Nederländerna, precis som i många andra europeiska länder. Det är svårt att få befolkningens acceptans för nya behandlingsanlägg- ningar och nya skärpta regler för luftutsläpp medför att flera för- bränningsanläggningar med stor sannolikhet får stänga eftersom de inte uppfyller kraven.

Ansträngningarna är därför stora i det tättbefolkade Nederlän- derna att i första hand undvika att avfall uppkommer samt att lösa problemen med omhändertagandet. Detta återspeglas i ett "Memo— randum on the Prevention and Recycling of Waste" från miljömi- nisteriet 1988. I denna promemoria anges målen som skall vara uppnådda till år 2000. Till denna tidpunkt skall emissionerna till mark, vatten och avfall till största delen vara kontrollerade och eliminerade. Avfallet skall i första hand återvinnas och en effektiv infrastruktur skall finnas för det slutliga omhändertagandet av oundvikliga rester.

• Sida 196
•  Original

Den totala avfallsmängden skall ha minskat med 5 % fram till år 2000. När det gäller omhändertagandet är målet att endast 10 % av allt avfall skall deponeras. Detta skall uppnås genom ökad grad av återanvändning och förbränning av avfall. Ministeriet har utfört en kartläggning av 29 avfallskategorier och ställt upp mål för hur omhändertagandet för dessa bör ske. Implementeringen av åtgärder- na har påbörjats och ett aktionsprogram för avfallsminskning har startat. En implementationsplan måste finnas till slutet av 1993 för de prioriterade avfallströmmarna (dvs. de 29 olika avfallskategori- erna). Olika projekt med berörda parter har redan satts igång för att nå de uppsatta målen. Ytterligare policydokument är under utarbe— tande - "Waste Disposal Structure 2000" och - "Products and the

Environment" .

19.2. Producentansvar för avfall

Idag har producenterna inget ansvar för de konsumerade produkter- na när dessa har hamnat i avfallsledet. Men utvecklingen går mot ett ökat producentansvar. Ansvaret för producenterna blir då att återta de förbrukade produkterna och att följa reglerna om ökad återvinning. Producentansvar skall införas på förpackningsområdet och tankar finns även att införa producentansvar för andra pro— dukter som elektronikavfall, bilar och kylskåp.

För det miljöfarliga avfallet kommer "Polluter Pays Principle" att tillämpas för omhändertagandet av MFA i framtiden. Detta betyder att:

0 de som producerar MFA bör ansvara för planering och organi— sation av omhändertagande av detta avfall ' det genom ett tillståndssystem garanteras att avfallet omhän- dertas på angett sätt . MFA endast får lagras till en bestämd mängd och en bestämd tid

• Sida 197
•  Original

. ekonomiska garantier kan lämnas vid lagring av stora kvantite- ter MFA.

l9.3 Klassificering av MFA

I Nederländerna kallas det miljöfarliga avfallet för kemiskt avfall och oljeavfall. Vid export- och importfrågor används ett vidare begrepp - "hazardous waste", vilket bl.a även inkluderar förorenade jordmassor. Avsikten är att få en överensstämmelse med EGS riktlinjer.

För kemiskt— och oljeavfall gäller "Chemical Waste Act". I denna lag anges att klassificeringen av kemiskt avfall görs enligt en särskild förordning som utkom i reviderad form i september 1991.

Före ändringen indelades avfallet i stort sett i fyra klasser (A,B,C och D) beroende på ämne och gränsvärde för koncentratio— nen (t.ex arsenik tillhörde grupp A och för denna grupp gällde att avfall innehållande mer än 50 mg/kg klassades som kemiskt avfall. För klass B gällde gränsvärdet 5000 mg/kg, för C 20 000 mg/kg och för D 50 000 mg/kg.)

Efter ändringen av klassificeringssystemet finns nu en lista över 47 olika processer med exempel på avfallsströmmar från dessa processer. Dessa avfallsströmmar är då kemiskt avfall och faller under lagen om kemiskt avfall oavsett koncentrationsvärden.

Den gamla klassindelningen med koncentrationsvärden har ändrats något men gäller fortfarande för det avfall som inte står med på processlistan. Klassindelningen har dessutom utökats med ytterligare en grupp E för reaktiva och explosiva substanser.

Anledningen till att Nederländerna frångått systemet med koncentrationsvärden är att det i praktiken var svårt att tillämpa dessa gränsvärden. Analysmetoderna var dyrbara eller komplicerade för att fastställa olika förekommande ämnen i ett avfall och deras koncentration. Den nya processlistan skall underlätta klassificering- en och förhindra att kemiskt avfall behandlas på ett från miljösyn-

• Sida 198
•  Original

punkt felaktigt sätt.

Förordningen om klassificering av kemiskt avfall klassar även vissa produkter som kemiskt avfall, som t.ex. batterier, lysrör och PCB-haltiga transformatorer och kondensatorer.

Oljeavfall hör inte till gruppen kemiskt avfall (om det inte innehåller PCB eller organiska halogenföreningar) utan definieras och regleras separat i avfallsslagen. Definitionen för oljeavfall är: "mineral—, smörj— och systemolja som genom blandning med andra substanser eller på annat sätt blivit olämplig att användas till det

ursprungliga syftet" .

19.3.1. Hanteringen av miljöfarligt avfall

För att få lagra, behandla, processa eller destruera kemiskt avfall krävs ett speciellt tillstånd enligt kemiska avfallslagen. Två förut- sättningar måste vara uppfyllda för att få ett sådant tillstånd. Den första förutsättningen är att alla andra tillstånd enligt annan lagstift- ning skall vara givna. De lagar som måste beaktas är bl.a lagen om:

utsläpp till luft utsläpp till vatten olägenheter markskydd

marksanering.

Den andra förutsättningen som måste vara uppfylld är att omhän- dertagandet är "effektivt". Och med effektivt menas att:

det finns en långsiktig kontinuitet kapaciteten är tillräcklig man tar regional hänsyn, det finns en juridiskt ansvarig person.

• Sida 199
•  Original

Företag som internt tar hand om sitt eget avfall behöver inte söka tillstånd enligt kemiska avfallslagen, såvida inte deponering skall ske.

19.3 .2 Insamling och transport

För att få samla in och transportera oljeavfall måste man ha speci— ella tillstånd enligt kemiska avfallslagen. Detta speciella tillstånd krävs dock inte för insamling och transport av kemiskt avfall. I Nederländerna finns en inofficiell "vit lista" som transportbranschen sammanställt över "godkända" transportörer.

Vad som dock krävs är att avfallslämnaren anmäler till myndig- heterna att avfallet har lämnats till behörig omhändertagare. Även mottagaren av avfallet måste lämna uppgifter om detta till myndig- heterna. Inkomna uppgifter registreras hos myndigheterna som därmed kan kontrollera avfallsströmmarna.

19.4. Behandling av MFA

I kemiska avfallslagen förbjuds i princip deponering av kemiskt avfall och oljeavfall. Undantag kan dock göras om deponeringen kan göras på ett från miljösynpunkt godtagbart sätt. Vad som får deponeras och hur det regleras anges genom lagen om markskydd. Beroende på vilken avfallsklass det kemiska avfallet tillhör gäller olika krav på deponeringen.

De nya EG—direktiven har börjat att tillämpas vilket innebär att även sjukhusavfall skall klassas som miljöfarligt avfall. I Holland kommer allt sjukhusavfall (riskavfall) att förbrännas i en särskild förbränningsanläggning med nybyggd rökgasrening.

AVR-Chemie är Hollands motsvarighet till SAKAB. AVR- Chemie ägs till 45% av staden Rotterdam, till 45% av 8 industri— företag och övriga 10% av holländska staten. Hos AVR-Chemie

• Sida 200
•  Original

omhändertas nästan 100% av Nederländernas producerade kemiska avfall, övrigt kemiskt avfall exporteras bl.a till saltgruvor i Tysk- land.

AVR—Chemie har f.n. två roterugnar i drift med en sammanlagd kapacitet på 80 000 tons årskapacitet och en tredje roterugn håller på att byggas. Vidare byggs för närvarande rökgasreningsanlägg- ningen ut, så att förbränningsanläggningarna skall klara de nya strängare utsläppskraven. Rökgasreningen kommer att bestå av nya elektrofilter, våtskrubber, aktivt kolfilter och katalysatorer för NOx-reducering. År 1992 kommer rökgasreningsanläggningen att vara klar och kommer då att uppfylla världens strängaste utsläpp- skrav.

Förutom förbränningsanläggningen har AVR—Chemie en stor deponianläggning som kallas för C2-deponin efter den avfallsklass som deponeras här. Deponin är 320 meter lång, 50 meter bred och 11 meter hög. Deponin är i princip en betongbunker med olika tät- och dräneringsskikt under deponin för att skydda grundvattnet. När deponin är öppen skyddar ett tak mot regnvatten. Hela deponins kapacitet är på ca 230 000 ton avfall och deponin beräknas räcka i ca 10 år till. När deponin är fylld kommer den att täckas med olika lager bestående av folie, sandbetonit och ett dränagesandlager med detektorer för läckage.

• Sida 201
•  Original

20. MFA-HANTERINGEN I USA14

Bristande omhändertagande av miljöfarligt avfall är ett av de största miljöproblemen i USA. Före 1980 fanns det i princip inga federala lagar som reglerade hanteringen av miljöfarligt avfall och få regler fanns på delstatlig nivå. De enskilda delstaterna har stor frihet när det gäller lagstiftning. De måste följa de federala lagarna men kan själva stifta egna mera långtgående bestämmelser. Även länen (county) har i viss utsträckning rätt att besluta om egna regler.

Året 1979 uppskattade EPA (Environmental Protection Agency) att endast 10 % av allt miljöfarligt avfall hanterades på ett miljörik— tigt sätt. Huvuddelen av det miljöfarliga avfallet deponerades på kommunala soptippar avsedda för hushållsavfall, lagrades i dammar utan någon avgränsning mot marken eller deponerades direkt på marken. Detta har förorsakat kontaminering av grundvattnet och föroreningar av sjöar och vattendrag. Lagringen och deponeringen av miljöfarligt avfall har även förorsakat luftföroreningar genom avdunstning av lättflyktiga organiska föreningar. Ett annat problem är de gamla läckande deponierna som behöver renas med stora kostnader som följd.

År 1986 genererades 534 miljoner ton miljöfarligt avfall (enligt amerikansk klassificering). Av dessa behandlades 54% (289 miljo— ner ton) i anläggningar kontrollerade enligt den federala avfallshan- teringslagen (Resource Conservation and Recovery Act, RCRA). Resten bestod huvudsakligen av miljöfarligt avloppsvatten som behandlas enligt "Clean Water Act" eller av vissa återvinnings— anläggningar som undantas från RCRA. Huvuddelen av de 289

” Texten är hämtad från utlandsrapport om avfallshanteringen i USA, Sveriges tekniska attachéer, Anders Carlsson.

• Sida 202
•  Original

miljoner ton som regleras enligt RCRA är också det avloppsvatten. Till detta kommer en stor volym av olika typer av avfall, så kallade specialavfall. Dessa avfall som uppvisar miljöfarliga egenskaper är under studie av EPA. Det är ännu inte bestämt hur de skall regle- ras. Under tiden är dessa avfall oreglerade eller regleras endast på delstatlig nivå.

20.1. Lagstiftningen på avfallsområdet

Federal lagstiftning inom avfallshanteringen kom först 1965 i och med att kongressen antog "Solid Waste Disposal Act" Lagen ändrades 1970 genom "Resource Recovery Act". Idag regleras avfallshanteringen federalt huvudsakligen genom "the Resource Conservation and Recovery Act" (RCRA 1976). RCRA reglerar alla typer av avfall både hushålls- och industriavfall liksom både miljöfarligt och inte miljöfarligt avfall. Lagen reglerar även trans- porter och behandling av avfall.

I RCRA försökte man uppnå ett ramverk som skulle leda till återvinning av resurser ur avfall och säkert omhändertagande av återstoden. Lagen angav tre övergripande mål:

Att skydda människors hälsa och miljö. Att reducera mängden avfall och spara på energi och natur— resurser.

. Att så snabbt som möjligt reducera eller eliminera uppkomsten av miljöfarligt avfall.

Sedan 1984 då särskilda regler om hanteringen av miljöfarligt avfall infördes har RCRA inte omarbetats utan EPA håller för närvarande på att implementera dessa ändringar. Även om RCRA är en om— fattande lag så finns det sju andra större federala lagar som in— verkar på hanteringen av miljöfarligt avfall bl.a. Clean Air Act, Clean Water Act samt The Comprehensive Environmental Respon-

• Sida 203
•  Original

se, Compensation and Liability Act (CERCLA) vanligen kallad Superfund som reglerar efterbehandling av utsläpp av MFA och kontaminerade markområden.

20.2. Klassificering av miljöfarlig avfall

En av de större utredningarna av begreppet miljöfarligt avfall har gjorts i USA. En grundläggande definition av avfall och MFA finns i "Resource Conservation and Recovery Act 1975". Där skrivs att med miljöfarligt avfall avses "fast avfall, eller kom— bination av fasta avfall, som genom sin kvantitet, koncentration, eller fysiska, kemiska, eller infektiösa egenskaper kan orsaka, eller signifikant bidra till, en ökad dödlighet eller en ökning i allvarlig oåterkallelig skada eller nedsättande reversibel sjukdom - utgör en påtaglig faktisk eller potentiell fara för människors hälsa eller miljö om det hanteras, lagras, transporteras, behandlas eller på annat sätt hanteras på olämpligt sätt". Även om det i ursprungstexten står fast avfall har lagstiftningen kommit att omfatta även flytande eller halvflytande avfall.

Undantaget från begreppet MFA är hushållsavfall, visst gruv- avfall, vissa typer av återvunnet material, restprodukter från fossil förbränning, avfall från utvinning av gas och olja.

Reglerna kring identifiering och klassificering av MFA år kom- plexa och svåra att tolka. Det första steget i klassificeringen är att identifiera om ett avfall faller in under den allmänna definitionen för avfall. Om så är fallet är nästa steg att undersöka om det upp- fyller något av nedanstående kriterier för miljöfarligt avfall:

. uppvisar något av de fyra egenskaperna (lättantändligt, korro- sivt, reaktiv eller giftig). . finns med på något av de fyra listor som EPA tagit fram över MFA.

. är en blandning av ett listat MFA och annat avfall

• Sida 204
•  Original

. är ett avfall uppkommet efter behandling, lagring eller depone- ring av ett listat MFA.

Giftigheten bestäms i ett speciellt laktest. Ett nytt laktest är under utveckling, kallat "Toxity Characteristic Leaching Procedure (TCLP).

20.3. Insamling och transport av MFA

De som genererar mer än 100 kilo MFA per månad måste följa vissa regler. Avfallet skall identifieras och transporteras till be- handling, lagring eller deponering. Hela hanteringskedjan måste dokumenteras enligt lagstiftningens regler.

En avfallsspecifikation måste följa avfallet från vaggan till gra— ven. På specifikationen skall flera upplysningar ingå - namn, EPAs identifikationsnummer på källan, transportörer och den som be- handlar avfallet samt beskrivning och adress till anläggningen. Dessutom skall det innehålla en försäkran om att avfallsproducenten har ett program för att reducera mängd och giftighet till en nivå som är praktisk möjlig. Samt en försäkran om att den bästa be- handling- och lagringsanläggningen har valts.

Varje led i transportkedjan behåller en kopia av specifikationen. När behandlingsanläggningen erhållit avfallet skall man skicka en kopia tillbaka till producenten. Har 35 dagar gått utan att producen— ten fått denna kopia måste han undersöka vart avfallet tagit vägen.

20.4. Tillstånd till behandling

RCRA kräver att alla som lagrar, behandlar eller deponerar MFA måste ha ett tillstånd. De krav som ställs för tillstånd är detaljerade och skiljer sig från anläggning till anläggning.

• Sida 205
•  Original

År 1990 fanns det 4615 anläggningar som lagrade, behandlade eller slutförvarade miljöfarligt avfall. I revideringen av RCRA 1984 reglerades att alla dessa anläggningar skulle ansöka om tillstånd till EPA. Arbetet med att ge tillstånd har gått långsamt. Fram till november 1989 hade EPA och delstaterna utfärdat 862 tillstånd och avslagit 133 tillstånd.

De övriga (75%) anläggningarna arbetade utan tillstånd under mindre stränga restriktioner, interim status. För dessa anläggningar har tidsbegränsade tillstånd beviljats. De anläggningar som inte vid tidsbegränsningens slut erhållit permanent tillstånd förlorar sin interim status och är tvungna att stänga. Detta har många anlägg- ningar gjort vilket har lett till kapacitetsproblem.

De senaste och mest omfattande reglerna kring miljöfarligt avfall gör att i princip allt miljöfarligt avfall måste uppfylla vissa behandlingsstandarder innan det får deponeras. Detta innebär att en stor del av det obehandlade avfallet förbjudits från deponering. EPA har satt upp regler för hur allt avfall som var klassat som miljöfarligt enligt 1984 års regler skall behandlas. Det har gjorts dels i form av gränsvärden och dels genom att peka ut vad som är den bästa tillgängliga behandlingsmetoden för olika typer av avfall. Vissa avfall som anses som säkra ur läckagesynpunkt får dock fortfarande deponeras obehandlade.

20.5. Delstatliga initiativ

Ungefär hälften av alla delstater har någon form av lagstiftning som syftar till minimering av avfall. Gemensamt för dem är att de kräver någon form av plan för avfallsminimering av anläggningar- na.

Ett exempel är "California's Hazardous Waste Source Reduc- tion and Management Review Act" från 1989 som började att gälla fr.o.m 1 september 1991 och kräver att Departement of Health Services upprättar ett delstatligt program för reducering av miljöfar-

• Sida 206
•  Original

ligt avfall vid källan. När minimering inte är möjlig prioriteras återvinning samt miljömässig säker behandling.

Lagen kräver också att de som genererar avfall upprättar en särskild avfallsreduktionsplan där de överväger åtminstone fem uppsatta avfallsminimeringsstrategier för olika avfallsströmmar utarbetade av Departement of Health Services.

• Sida 207
•  Original