Regionala roller : en perspektivstudie

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

BETÄNKANDE BILAGA 1 TILL

AV REGIONUTREDNINGEN

SWE

Statens offentliga utredningar

wa 199264

%

Civildepartementet

Utsikt mot framtidens

regioner

- sju debattinlägg

Bilaga 1 till betänkande av Igegionutredningen

Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, somocksåpå uppdragavregeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningaravdessapublikationer

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationerna kan ocksåköpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Omslag Jupiter Reklam

ISBN 91-38-13105-6 Graphic Systems AB, Göteborg 1992 ISSN 0375-250X

Förord

Frågorna Sveriges regioner kan man närma sig från en mängd

om infallsvinklar.

Regionutredningens huvudbetänkande, Regionala Roller en

-

perspektivstudie SOU 199263, är ett principbetänkande med en

resonerande ansats. Olika synsätt får utrymme vid sidan av de mer faktabetonade redovisningarna.

Det dessutom viktigt att berika utredningsarbetet med andras

var

kunskaper och perspektiv. Bidrag som hämtats in i detta syfte publiceras i denna volym.

Det har givetvis ett värde att veta vad man talar om. Nu handlar det regioner. Den begreppsgenomgång och analys som presen-

om teras Roger Henning och Ingrid Liljenäs bringar en del reda i

av

frågan om vad regioner är för något.

Sven B Ek bidrar med två nödvändiga perspektiv; det historiska och det kulturella. Finns det någonting i den svenska traditionen

binder oss så starkt till olika avgränsade landsdelar att man kan som tveka inför administrativa indelningar som bryter mönstret

Som något av en protest mot region står nätverk det fast

avgränsade mot det spontant rörliga Om nätverkens betydelse skriver Ronny Svensson.

Den europeiska utveckling som nu på alla sätt berör oss har betydelse också för utvecklingen i olika delar av Sverige. I ett bidrag Lars Nordström behandlas detta med särskild tonvikt på

av huvudstadsregionens situation när nationalstatens ställning för-

nya ändras.

Även Thomas Andersson har internationaliseringen tema.

som Hans bidrag belyser internationaliseringens effekter för svenskt näringsliv, vilka i sin tur kan påverka den svenska näringsgeografien och den regionala balansen.

De regionalpolitiska instrumentens funktionsduglighet är ämne

för Stefan Fölster, särskilt skärskådar några av dem.

som

Björn Hårsman, slutligen, har skrivit om självständiga regioner utifrån vissa samhällsekonomiska och finansiella infallsvinklar. Han

Regionutredningen. SOU 199264

behandlar särskilt den viktiga frågan om beskattningsrättens för-

delning på olika nivåer.

Författarna svarar själva för sina bidrag. De vidarebefordras med tacksamhet. Stockholm i juni 1992

Bengt Owe Birgersson

.

Regioner som begrepp

och fenomen

av Roger Henning och Ingrid Liljenäs

Henning docent i Statskunskap och verksam vid FA- Roger är Stockholm. Liljenäs är docent i kulturgeografi och

rådet, Ingrid

verksam vid geografiska institutionen vid Umeå universitet.

Studiens syfte

strukturomvandling med förskjutningar i ortersregio- Näringslivets

relativa konkurrenskraft i samspel med en fortgående urners tiden offentliga och privata verksambanisering påverkar över

organisation. Det är fråga fortgående process. Detta

heters om en sig också uttryck i förändringar den territoriella regionindeltar av verksamheter. Regionala uppdelningar av samhället ge-

ningen av

förvandling rumsliga manifestationer av soci-

nomgår gradvis som Regioner uppstår och försvinner.

ala processer. förekommer skall i många olika Begreppet region som se sammanhang. Det finns mängd olika perspektiv och definitioen Ett bekymmer är att begrepp noggrant definiener av region. som specifikt vetenskapligt sammanhang kan komma att utras i ett i andra sammanhang och inte sällan med mindre entydig

nyttjas

innebörd än den ursprungliga. Detta omdöme gäller just för region-

begreppet. i denna studie är att presentera ett antal regionbe-

En uppgift

och litteraturen inom området omfattande. grepp; ämnet är stort Vår belysa vissa frågor kring den administrativa uppgift är även att indelningen och illustrera olika verksamheters regionindelningar. bild tecknas de svenska administrativa gränserna och deras En av till andra regioner. Det handlar om dagens ad-

koppling typer av

ministrativa indelning i offentlig sektor. I centrum står regionindellänens Syftet är att öka vår kunskap om de ningen, dvs gränser. bakgrund översyn av rådande administrativa gränserna mot av en länsindelning. Det handlar emellertid regional reform som om en

Regionutredningen. SOU 199264

redan har genomförts i stora delar den sektorn

av statliga och i näringslivet.

Vi skall samtidigt beröra hur de svenska aktörerna de lokala

på

och regionala nivåerna avgränsat sina regioner och hur de anser att

regioner bör avgränsas. Det är högst rimlig hypotes de

en att administrativa gränserna placeras vitt skilda från varandra. Det är också av intresse att vilken betydelse aktörerna tillmäter se länens gränser och deras dragning.

Mot denna bakgrund är följande frågeställningar aktuella Vilka

faktorerkriterier styr den regionala indelningen, dvs vilka överväganden styr de administrativa gränsernas I vilken

dragning ut-

sträckning kan de administrativa regionerna funktionella ses som regioner Vilka tendenser kan avläsas vad gäller storleken de av geografiska områdena Vilka likheter och skillnader finns mellan den offentliga sektorn och näringslivet vad områdenas

gäller omfattning

Bakgrund

Det finns flera orsaker till att regionerna har kommit i fokus i

samhällsplaneringen, även EG-anpassningen har kommit

om att framstå som central. I ett EG-perspektiv uppfattas regionerna bli i

allt högre grad gemenskapens samtalspartners. Inom EG talas

om

Regionernas Europa. Proklamationen är föreställning

en om att

den politiska integrationen innebär minskad roll

en för statsgränser

och ett nytt spelrum för regionerna. Inom

ramen för subsidiaritetsprincipen har en debatt inletts utformandet de framtida om av relationerna mellan EG och medlemsstaterna.

En av drivkrafterna till dagens k nyregionalism finns s att söka i den regionala konkurrensen, där regionerna inte bara konkurrerar inom landet utan även med regioner i andra länder. Många av medlemsländernas kommuner och regioner finns därför

på plats i

Bryssel för att informera och påverka. Cirka 45 kommuner och regioner från EG-länderna har representation i Bryssel De finns i Bryssel för att informera orten eller om regionen samt för att placera sin egen region på den europeiska kartan.

Engagemangen

syftar samtidigt till att dra till sig uppmärksamhet för locka till att sig företagsinvesteringar. I de flesta fall finns även

en bevaknings-

uppgift. För EG-ländernas regioner handlar det bevaka om att de fonder, främst den sk strukturfonden, utdelar

som anslag för

olika ändamål, främst för att främja regional

utveckling.

Comité Economiqueet social. Bureaux des regions á Bruxelles, June 1991.

1 Regioner som begrepp

Även många svenska regioner och kommuner söker på olika sätt att bevaka utvecklingen. Längst har Stockholms stad kommit som har givit en tjänsteman vid.en advokatbyrå i uppgift att fullfölja

denna bevakningsuppgift. Göteborgs kommun och Trelleborgs

kommun har fattat beslut om motsvarande representation. Ett EG-kontor för Västernorrlands och Jämtlands län har etablerats av

näringslivets regionala organisationer med stöd av länsstyrelserna.

Många andra kommuner och regioner överväger deltagande

EG har utformat tre statistiska administrativa regionindelningar mot bakgrund av att regionerna snarare än nationerna är EGs motpart i många ärenden, t ex regionalpolitiken. En annan orsak är att man i framtiden skall kunna göra jämförande regionala studier,

tex levnadsnivåundersökningar. Denna indelning bygger på den

nationella regionindelningen varje land har sin administrativa indelning. Den svenska administrativa regionindelningen är förvisso av betydelse i ett EG-perspektiv och den har fått förnyad aktualitet.

Det är ändå inte självklart hur en region ser ut. Det bör också framhållas att förhållandena i Norden är ganska annorlunda än i EG. I ett EG-sammanhang torde endast tre regioner vara jäm-

bördiga med de expansiva europeiska regionerna, och då är en

mer

dessa endast delvis svensk. Om vi ser på Norden som helhet är av

det stor skillnad ifråga befolkningstäthet. Medan EG i

en om genomsnitt har 144 invånare per m2, har Finland 16, Island Norge 14 och Sverige 20.

Vi kan se hur olika näringspolitiska åtgärder förebilderna finns

ofta utanför landets gränser växer fram och sprider sig över

landet. I dagsläget synes en av dessa näringspolitiska trender vara att skapa väl fungerande regioner. Förebilden är som framgått återigen internationell; gemenskapens diskussion kring regionernas Europa har inspirerat de svenska aktörerna.

Även den svenska inrikespolitiken tenderar att internationa-

om liseras måste enligt vårt förmenande utformningen av de svenska administrativa regionerna också beakta andra faktorer än EGaspekterna. Vi vet att så också har skett och sker. Var hör Örebro, Karlstad, FalunBorlänge och Nordmaling hemma Det kan finnas

flera överväganden att beakta vid gränsdragningen. Vår utgångs-

punkt är därför att den svenska regionala indelningen måste

ses -

ZHenning, R, Sweden from adaptationsto lobbying, i van Schendelen,R, Ed, Lob-

bying in Brussels. 3EGs klassifikation Nomenclature of Territorial Units for Statistics NUTS indelar

- - Europas regioner i ett trenivåsystem. Nivå 1 inkluderar ett flertal enheter på nivå som i sin tur omfattar mångaenheterpå nivå vilket ungefärmotsvarar större städer. Den första nivån motsvarar i Tyskland Länder, den andra Regierungsbezirkeoch den tredje Kreise. 4Henning, R, Inrikespolitikens internationalisering.

Regionutredningen. SOU 199264

åtminstone delvis frikopplad från utvecklingen inom EG. I ett

internationellt perspektiv kan också förändringarna i östra Europa vara av intresse.

Det finns flera andra skäl för att inte se en regionreform uteslutande i EG-perspektiv. Här finns förändringar i den svenska samhällsorganisationen som är av betydelse. Ett förändrat synsätt i samhällsplaneringen kan noteras under de senaste årtiondena. Under 1980-talet höjdes röster för en övergång i planeringen från den funktionella sektors till den territoriella samordnad. Detta har också delvis skett. Den enskilda regionens behov och förut-

sättningar har fått ökat spelrum.

Företrädare för lokalregional självtillit eller utveckling baserar sina uttalanden på identitet med ort eller region. Respekt för

en en dess kultur utgör basen för samhandling. Man utgår från den egna

regionens det egna territoriets behov i planeringen. Samordning

- och samverkan mellan olika verksamheter framhålles. Sektorsövergripande samarbete blev ett slagord under 1980-talet.

I motsats härtill står den funktionella integrationen. Denna har

länge genomsyrat såväl teori praktik i samhällsplaneringen.5

som

Funktionell integration innebär att perspektivet begränsas till en

avskild sektor av samhället, t ex jordbruket. Interaktion inom respektive sektor bygger på utbytesrelationer i egenintresse. Många menar, att det funktionella synsättet i planeringen har bidragit till en konkurrens snarare än en samverkan mellan regioner.

Det ökande intresset för region- och länsindelning måste också ses i skenet av en decentraliseringsvåg och en ökande vilja på de lokala och regionala nivåerna att ta framtiden i egna händer. Vi har kunnat se hur man från central nivå har skjutit ifrån sig ansvar för

näringsliv och sysselsättning till de lokala och regionala nivåerna.

Man har från centralt håll upplevt att det inte finns några spakar att dra i eller knappar att trycka på, som leder till önskvärd positiv

en

utveckling regionalt och lokalt.

Den svenska nationella nivån utmanas från två håll, dels en

av

fortgående internationalisering, dels genom en lokal och regional

mobilisering Å sidan finner vi alltså har skjutits

ena att ansvar nedåt. Å den andra sidan vi hur aktörerna på de lokala och

ser regionala nivåerna inom ramen för en lokal och regional mobilise-

ring, har tagit ökat ansvar och sökt vidgade uppgifter. De har

upplevt att problemen inte kan lösas på central nivå. Lokala och regionala koalitioner har bildats där politiska aktörer samverkar

5Friedmann, J Weaver, C, Territory and Function, The Evolution of Regional Planning.

- 6Ekstedt, E Henning, R, Statsmaktpå mellanhand. Globalisering och lokal mobilise-

ring. Seäven tex Johansson,B Spilling, O R, Strategierför lokal och regional självut-

veckling.

1 Regioner som begrepp

med näringslivet och dess lokala organisationer samt ofta också med de fackliga organisationerna. Ett inslag i denna regionala mobilisering har blivit att söka skapa regioner med utvecklings-

potential.

Sverige har lång tradition med svaga regioner. Stockholms roll som centrum för statens makt och auktoritet har varit påfallande. Det är snarare den lokala självstyrelsen som måste nämnas vid en internationell utblick. Diskussionen förs idag företrädesvis av landstingens företrädare och en reform av länsindelningen synes obönhörligen erfordra att frågan om regionernas demokratiska förankring behandlas samtidigt.

Det ökande intresset för regionindelningen synes också vara ett resultat av att näringspolitiken under 1980-talet har återigen förskjutits mot infrastrukturella åtgärder. Det har kommit att handla om kommunikationssystem för varor, personer och information samt inte minst om den kunskapsintensiva infrastrukturen, utbild-

ning och kunskapsspridning i vid mening. För detta har regional

en nivå med beslutskapacitet efterlysts.

Det bör här också betonas att region- läns- indelningen kopplas

till utvecklingsstrategier; regioner med utvecklingspotential skall

förses med institutioner som svarar för regionens utveckling. Be-

traktar vi förhållanden som befolkningsunderlag, näringsliv, kom-

munikationssystem, läge etc skulle ett antal svenska regioner kunna utgöra attraktiva platser i framtidens Europa för såväl boende som för näringslivets verksamhet. I verkligheten tycks inte så vara fallet fullt ut; nya regioner med kapacitet för regional utveckling skall inrättas.

Detta är en ny företeelse; väl fungerande regioner skall skapas. Dessa tankar framfördes knappast alls under 1980-talet. Runt i

om landet ser vi idag hur kommunernas ledande politiker i samarbete med andra aktörer på de lokala och regionala nivåerna försöker

skapa väl fungerande regioner; det handlar att främja lokal

om utveckling i den egna regionen. I Skåne tas initiativ för att främja

en integration mellan Skåne och Själland. I Göteborgsområdet

finns strävanden att bygga en ny regional enhet. I Mälardalen diskuteras att organisera den 17e största regionen i EG med 2,4 miljoner invånare. Västsverige har 1,5-2 miljoner invånare, beroende på hur regionen avgränsas. Detta arbete är förvisso en dominerande trend på de lokala och regionala nivåerna i hela landet, i Sundsvall, NyköpingOxelösund och GävleSandviken såväl som i de tre nämnda storregionerna.

I denna utvecklingsstrategi synes fyra komponenter ingå. Den

finländske geografen Anssi Paasi talar om fyra steg i samband med

Regionutredningen. SOU 199264

institutionaliseringen av regioner.7 För det första försöker de regionala aktörerna poliker och företrädare för näringslivet att avgränsa ett territorium. Det handlar om att söka skapa en avgränsad region där utvecklingen skall stimuleras. Ibland efterfrågas

anpassning den administrativa indelningen till den funktionelen av la. Länsindelningen i Västsverige har diskuterats och utretts under lång tid. Nackdelarna med de nuvarande länsgränserna är tydliga inom Göteborgsregionen, där de skär igenom en sammanhållen bostads- och arbetsmarknadsregionf Den administrativa mångfalden, när det gäller planering, beslutsfattande och drift av verksamheter är besvärande. Förslag finns att låta sådana funktionella regioner styra den administrativa indelningen. En rad förslag har utarbetats.

En viktig komponent i aktörernas strategi är att skapa

annan regional identitet inom regionen. Det handlar om att söka skapa samverkan och gemensamma strategier och kanske framför allt någon form identitet i regionen. Men att skapa regional identitet

av är någonting på mycket lång sikt, och låter sig kanske inte alls göras av politiska aktörer, vilket vi skall återkomma till.

För det tredje handlar det om att försöka anpassa institutionerna till de nya regionerna. Det handlar inte sällan om att skapa beslutssystem inom den nya regionen i syfte att bl a främja regionens

utveckling. I Sverige står länsförvaltningstanken mot intentionerna

med länsdemokrati, en motsättning som har utretts av ett stort antal utredningar sedan andra världskriget.

För det fjärde handlar det om att försöka skapa en funktionell region att bl a stimulera utbyggnad av kommunikationer,

genom

kultur, utbildning och forskning. Det finns en vilja att skapa gemen-

samma funktionella regioner, att skapa regioner med tillhörande beslutsfunktioner kan leda till bättre samordning av investe-

som

ringarna i den offentliga infrastrukturen. Flera planeringsexempel

finns, där man försöker knyta närliggande lokala arbetsmarknader

med olika näringslivsstruktur till varandra. Sådana exempel är pla-

7Paasi. A, The institutionalization of regions a theoreticalframework for understanding the emergenceof regionsand theconstitutionof regional identity, i Fennia 1986, 105-s 146. Han betonar följande fyra komponenter 1 Assumption of territorial space; föreställningen om ett territoriellt rum. 2 Development of conceptualsymbolic shape; de begrepp och symboler, främst namn, som förknippas medolika områden. 3 Development of institutions; nationella eller regionala lagar,organisationer, partier, inrättningar och språksystemsomgör det överenskomnaområdet till något mer än ett område och skänker det historia, identitet. 4 Establishment aspart of the regional systemand regional consciousnessof the society concerned; regionen somfärdig produkt i ett större systemav regioner i ett socialt system. 8 län och samverkan. Delrapportfrån Västsverigeutredningen1991-12-04.

Västsverige- 9Ett förslag om Mälardalsparlament har förts fram. SeLinzie, J Boman, D, Mälarregio-

nen i ettgränslöst Europa.

1 Regioner som begrepp

neringen av Mälarbanan och Svealandsbanan samt Botniabanan.

Målsättningen är att skapa kompletterande och därmed fungerande

större lättillgängliga arbetsmarknader.

Dessa fyra komponenter kan tydligt urskiljas i såväl Mälardals-

agerande Västsverigeutredningens betänkande. gruppens som Olika aktörer betonar olika aspekter. Territoriet i betänkandet är de s k NORP-länen. Den regionala identiteten behandlas i en av bilagorna som ger en kulturhistorisk kommentar. Förslaget innebär en institutionell anpassning i den meningen att de fyra länen blir ett län med en länsstyrelse. När verksamhet och samverkan i Västsverige behandlas handlar det till stor del om kommunikationssystem och utbildning samt kultur. Här handlar det om att söka skapa en funktionell region. Ett särskilt avsnitt behandlar följakt-

ligen också pendlingen inom Västsverige.

Vad är en region

Allting som äger rum sker någonstans lokalt på platser. Det finns

geografer som behandlar plats synonymt med begreppet region, medan andra däremot åtskillnad mellan de två. Enligt de

gör en senare knyts platser till enskilda individers liv och vardagshand-

lingar.

Geografer brukar vanligen använda begreppet region synonymt

med ord som trakt, distrikt, område, provins eller territorium, dvs

en avgränsad del av jordytan. Den franska regionalgeografiska

skolan med forskare som Pierre Vidal de la Blache vid sekelskiftet 1900 och hans elever Jean Brunhes och Camille Vallaux hävdade att regionen var en försörjningsbas och en livsfonn. Regionemas identitet gick att följa långt tillbaka i historien. Bland de tyska geograferna var det framförallt Friedrich Ratzel som, i likhet med Vidal de 1a Blache, talade om regionernas själ, vad Ratzel kallade Völkergedanke. Men regionala och nationella identiteter är skapade av historien; det handlar om mycket långa processer. Paasi ser på regionen som en process, vilken en gång etablerad reprodu ceras kontinuerligt och ombildas gradvis inom ramen för dels enskilt, dels institutionellt bruk. Denne uppfattar regionen som en konkret dynamisk manifestaton av sociala kulturella, ekonomiska

10 län och samverkan. Delrapport från Válstsverigeutredningen1991-12-04.

Västsverige- Se Paasi, a a. 2One'splaceceasesto exist when one dies; the region, on the other hand, an institutional sphere of longue duréerepresentingone specific dimension of the spatial structure of society, skriver Paasi.

Regionutredningen. SOU 199264

och politiska processer som påverkar och påverkas av förändringar

i rummet över tiden.

Många olika regionbegrepp används i framför allt geografisk

- litteratur. Det handlar om en rad begrepp som ofta överlappar varandra. Bland många olika regionbegrepp kan nämnas den homogena regionen, den centrerade eller funktionella regionen samt den administrativa regionen eller beslutsterritoriet. Dessa beskrivs närmare i det följande.

Det finns flera olika tolkningar av regionbegreppet. Dels kan man betrakta regionen som ett medel, dels som ett mål. Detta kräver ett kort klargörande. Enligt det medelorienterade synsättet anlägger man en funktionell syn på regionen. På samma sätt som historikern indelar en kontinuerlig tid i perioder, indelar geografen en kontinuerlig yta i regioner. Den funktionella regionindelningen räknas följaktligen in här. Som skall se finns det många olika sätt att göra regionala indelningar. Storleken de territoriella enheterna varierar självfallet beroende på vad som avgränsas.

Det målorienterade synsättet innebär, att regionen är en realitet; den existerar. Enligt detta synsätt spelar klimat och andra natur-

förhållanden en viktig roll i regionens utveckling. Regionen be-

tyder relationer mellan individer och sociala grupper, vilka alla har relationer till ett speciellt område. Denna på regionen kan

syn kopplas samman med den mentala regionen.

Termen regional måste även kommenteras. Den förekommer i olika sammanhang och får därför varierad betydelse. I ordsam-

mansättningar som regionala variationer, regional balans, regional ekonomi och regionalpolitik får begreppet regional när-

mast betraktas som synonymt med ordet rumslig. I andra fall möter

vi begrepp som regional förvaltning, regional planering och

regional självtillit eller identitet. I dessa senare fall kopplas begreppet gärna samman med ett visst område. Region förekommer

i olika ordsammansättningar och används flitigt utan någon större stringens i statliga utredningar och planeringslitteratur. Det brukar

vanligen av rubriken genast framgå vad för slags region man talar

om. Vanliga ordkombinationer är näringsgeografiska regioner, problemregioner, gränsregioner, k-regioner och mentala regioner. Av-

gränsningen av dessa regioner kan vara mer eller mindre klar. Ofta

kan regionavgränsningen baseras på intuition.

3 Nir, D, Region as a SocioenvironmentalSystem.An introduction to a SystemicRegional Geography.

Nir, a a Region only a mental concept, a tool for study, a model elaborated by a scholar to accomplishhis study. 5 Törnqvist, G, Svensktnäringsliv geografisktperspektiv.i 16Nir a.a Region a reality, existing in space;the scholars task simply to study it; a region characterizedby the processesacting in it.

1 Regioner som begrepp

Med homogen region ett enhetligt område i ett visst

avses av-

seende, dvs områdesindelning efter objektegenskaper. Enhetlig-

heten kan avse en enda eller samtidigt flera egenskaper tex

-

morfologi, klimat, vegetation, bebyggelse, näringsliv, språk eller religion ett-element eller fler-elementregioner. Denna typ av re-

gioner bildade i äldre tider ofta relativt slutna enheter med olika naturliga hinder som barriärer mellan sig. Flera av Italiens regioner, Schweiz kantoner, Tysklands länder, Frankrikes provinser och Sveriges landskap har varit och är i vissa fall fortfarande sådana homogena regioner.

Inom kulturlandskapsforskningen finner vi flera exempel på in-

delningar i homogena regioner. Sådanan exempel är Sten De Geers

bebyggelsegeografiska regioner från år 1925 och Nelsons kultur-

geografiska regioner från år 1918. Se figurerna 1 och Sigurd Erixons från slutet av 1800-talet regionala indelning Sveriges

av gårdstyper är också ett sådant exempel. Se figur 3.

Ett annat exempel på en homogen regionindelning är det av

Staffan Helmfrid år 1963 utarbetade förslaget till indelning det

av svenska kulturlandskapet. De regionala särdragen i det svenska

kulturlandskapet illustreras. Översikten är värde för agrara av stort

den som vill skaffa sig en bild av kulturlandskapselementens regionalt betonade sammansättning. Sverige indelas i regioner Syd-

sex

sverige, Södra Sveriges skogsbygder, Västsveriges slättbygder, Öst-

ra Mellansverige, Gotland och Norra Sverige. Den sistnämnda regionen omfattade kulturlandskapet norr om gränsen för den s k

norrlandsterrängen. Se figur 4.

En alldeles speciell indelning i homogena regioner utgör de s k naturliga jordbruksområdena. Indelningen gjordes

1919 för att man skulle få områden som inom sig var så homogena möjligt

som beträffande de naturliga förutsättningarna för jordbruk. Antalet områden uppgick till 62. Dessa i sin tur sammanförda till 18

var

produktionsområden. Områdenas omfattning har ändrats något

åren. Se figurerna 5 och genom

7 Norborg, K Nordström, O Sporrong, U Östman, Svensklandsbygd.

- - - 8 Sporrong, U, Jordbruk och landskapsbild. 9 SCB 19861, Områdesindelningar lantbruksstatzlstiken.i

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 1 Bebyggelsegeografiska Figur 2 Kulturgeografiska reregioner bygdetyper. gioner. Nelson 1918 Sten de Geer 1925

Enhetsregioner; Ett element, be- Typregionef. hög grabyggelsensutfomming. tionsgrad, syntetis regioner.

s

/ \\\\ s

\\\ x x

//////

7 á

Q

X

t

E] E] Kustbygdsregionen Fjâuområdct l E] Nordsvenskaskogslandet Smålandsbygdernasregion Sjöbygdsregionen Nordsvenskasilurområdel Bergslagsregionen Nordsvenskakusllandet Dalbygdsregionen Gästrikland-SydöstraDalarna Moränbebyggelsensregion Bergslagen . MellansvenskaSlåltlandet-brottzonen l-jållterrângensellerljållbebyggelsensregion å 3 Sydvåstslätten Sydsvensahöglandet Skåneshorsl-ochslättland 1 Horstplat rådet 2 ,Kristianst länen 3 Sydvästslätten ÖlandochGotland

1 Regioner som begrepp

Figur 3 De svenska gårdtypernas Figur 4 Det äldre agrarlandskapets

ungefärliga förekomst regioner. Odlingssystemens

enligt Sigurd Erixon utbredning hänför sig till ti-

den för de äldsta lantmäte-

rikartorna. Efter Helmfrid

00 o . . n nu o cn U... . . 0 0 o n

Q O 0 0 90. Un s i 0 C U c ..0. a o z o §4. ° ä. nv

3 . 3 x o . o o . k.-.. .

z 2

2. a 0 I Q , ä 2 g g Huannun-mur a sl manannan ÄK II x x I n nunnan-q I i X i -;. l I H x .

Den sydsvenska gården

Den nordsvenska gården

Den centralsvenska gården

Den götiska gården

Blandforrner av 2-4 Bergslagen

Oregelbunden och lös gårdsbildning bl a parallell- och vinkelställda

längor även fyrkantsform och götisk gårdstyp men

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 5 Naturliga jordbruksområden Figur 6 Jordbrukets produktions

område

Götalands södra slättbygder Götalands mellanbygder Götalands norra slättbygder Svealands slättbygder Götalands slättbygder Mellersta Sveriges skogsbygder Nedre Norrland Övre Norrland

Källa SCB 19861. Områdesindelningar i lantbruksstatistiken.

1 Regioner som begrepp

Den andra huvudtypen region är den centrerade eller den funkav

tionella nodal region som betonar objektsrelationer. Regionen

omfattar vanligen dels ort som i något avseende fungerar som en serviceort för sin egen och den närmaste omgivningens befolkning, dels just det område som har orten som sin huvudort. Regionen utgör följaktligen funktionell enhet. Det är i det här sammanen hanget som man skall se introduktionen av planeringsbegrepp som

arbetsmarknadsregion, sjukvårdsregion och pendlingsregion.

Många begrepp centralort, omland, centralitet och hierarki som introducerades i samband med Christallers centralortsteori, vilken har bildat utgångspunkt för empiriska studier och inte minst i

Sverige lagts till grund för praktisk samhällsplanering.

Det spontana rörelsemönstret har inga gränser som är fixerade på marken. Det har sina gränszoner diffust invävda i de fria ekonomiska och sociala relationernas mönster. En primär enhet är exempelvis affären med dess kundkrets eller biografen med dess besökarkrets. Där sådana primära enheter anhopas bildas centrala orter, till vilka hör större eller mindre influensfält. Dessa centralorter bildar i sin tur hierarki, i vilken rangordningen är beroende en orternas servicegrad. Befolkningen utnyttjar dessa enheter av som sammanhålls inte fastställda gemensamma rättigheter och förav pliktelser utan ett spontant gemensamt intresse. Begreppet cenav tralort är ett rent funktionsbegrepp. Det innebär att orten utgör centrum för ett omland. En region eller centrerad region består alltså av en

funktionell en

centralort ibland flera och dess omland. Den är funktionell - att dess avgränsning återspeglar människors rörelser och genom beteendemönster över yta. Den funktionella regionen, tex ett en naturligt pendlingsomland och lokal arbetsmarknad, har kommit att bli basen för planeringsregioner och därmed också en lämplig territoriell indelningsgrund för kommunerna. Ett problem med detta regionbegrepp har varit, och är det fortfarande, att fastställa en lämplig storlek för en region. Den funktionella regionen måste knytas till en bestämd företeelse. Om vi betraktar regioner efter funktioner får vi vanligtvis en mycket splittrad bild. Olika funktioner varierar i rummet. Det finns begränsad överensstämmelse mellan regionerna. Det är den tes som här skall drivas. Geografer har ägnat stort intresse åt att avgränsa olika aktiviteräckvidd eller omland. Omlandsavgränsning kan göras utifrån ters

20Christaller, Central Placesin Southern Germany. 2 Jfr den tidigare nämndaVästsvcrigeutredningen1992.

Regionutredningen. SOU 199264

registreringar av pendling, inköps- och serviceresor, telefonsamtal

m. Flera studier finns baseras antingen på empiriska eller m som teoretiska omlandsavgränsningar. Olika verksamheter kräver olika

befolkningsunderlag och har följaktligen olika räckvidd. Vissa

verksamheter kräver ett mycket stort kundunderlag. De kan endast etableras på några få orter i landet om ekonomiska bedömningar får styra. Jämför exempelvis det kundunderlag krävs för

som en opera, ett centrallasarett, ett gymnasium och en dagligvarubutik. Därför finns det centrala orter liksom centrerade regioner på olika hierarkisk nivå och av olika storlek. Dessa överlagrar varandra. Kartläggning av orters handels- och trafikomland kan ha stor betydelse när olika företag och organisationer avgränsar geografiskt administrativa områden för sin verksamhet.

Följande figur visar ett lokalt ortssystem där ett antal tätorter

tillsammans fungerar som bosättnings- och produktionsmiljö. Ar-

betsresorna binder samman ortssystemet, vilket nedanstående kar-

från Örebro län visar. Pendlingskartorna visar, länet alltmer tor att kommit att fungera som en enhetlig lokal arbetsmarknad.

Figur 7 Lokala ortssystem

gzkala ortssystem

pendlare

|

.99

i

å

E0499

500-999

Dcgerfo

Källa Befolkningen, Sveriges Nationalatlas 1991.

22Arpi, G Wirén, E, Region och marknad. SeävenEnequist. G red Tätorteroch om-

land. B Arpi, G Wirén, E, Region och marknad.

-

1 Regioner som begrepp

Skillnaden i tätorternas antal och fördelning mellan södra och Sverige är påfallande. Detta framgår följande kartor som norra av endast tätorter med än 10 000 invånare. Tätorterna presenterar mer kartan med cirklar med radie på 30 km. Om låter avgränsas på en dessa samtidigt utgöra pendlingsregioner med centralort och pendfinner vi att pendlingsomlanden i söder och längs med

lingsomland,

Norrlandskusten överlappar varandra. Så är långt ifrån fallet i norr och i Norrlands inland. Tätorterna ligger tätt i söder. Möjligheterna pendling kompensera brister i arbetsmarknad och seratt genom viceutbud är därför större i söder än i Figur 8a och 8b norr. StockholmUppsala torde idag funktionell region om vi vara en betraktar infrastrukturens utbredning samt arbets- och bostadsmarknaderna. Så torde inte alls fallet vi betraktar Mälarvara om dalen och Botniaregionen; här måste funktionerna, bl a infrastrukskapas. Regioner kan ha skapat sin identitet genom en turen,

speciell näringslivsstruktur såsom tekoindustrin i Sjuhäradsbygden-

Knallebygden, gruvindustrin i Malmfälten, järn- och stålindustrin i

Bergslagen, glasindustrin i Småland glasriket. Det finns även

-

andra på näringsgeografiska regioner. I den regionalpoli-

sätt att se tiska från år 1972 sätts i stort likhetstecken mellan

propositionen näringsgeografisk region och län. Om statens roll i regionalpoliti-

ken utsägs där att landets successivt ökade resurser målmedvetet skall utnyttjas för att i de näringsgeografiska regioner som i huvudsak de nuvarande länen bygga upp orter av olika motsvaras av karaktär inbördes kompletterar varandra så att välfärdsfaktosom arbete, service och miljö skall bli tillgängliga inom räckhåll rerna för alla människor Ett sätt att avgränsa näringsgeografisk en är, vi skall nedan, att använda sig av en statistisk

region som se metod. Det vanligaste exemplet är A-regionen.

Det talas problemregioner. Fram till 1960-talet dominerades, om välkänt är, den svenska arbetsmarknaden yrken, som innesom av bar direkt hantering i produktion och transporter. Därefter av varor har varuhanteringen förlorat i betydelse till förmån för hantering av forskning, utredningsarbete, undervisning, reklam,

kunskap som och tjänsteproduktion. Problem uppstår vanligen när ned-

kultur

skärningar och nedläggningar leder till att arbetskraft blir friställd. Branschkriserna har gett regionala konsekvenser Malmfälten, Bergslagen, Blekinge, Uddevalla, Borås m regioner och orter. Det är inte bara länsgränser lokala och regionala aktörer som samverkar över. Ofta finns också samspel och aktiviteter över nationsgränser. Samhällsvetare har talat mycket om gränsregionen.

24Prop 1972111.

Regionutredningen. SOU 1992641 Regioner begrepp

som

Figur 8a Tätorter med mer än 10 000 invånare och radien 30 km. Antal invånare

o so oo lan ;1I__L._J Anu uuF08 Arla of ConanI

Number of inhabitants in urban centres 0 nom- nu 0 nom- en Q suom- man Q man- nu . man-summa

Urban centres with more than 10 000 inhabitants and commuting circles with a radius of 30 km in the southern part of Sweden

Figur 8b

Number of inhabitants in urban centres

o room anus 0 zoom ess Q munn- nu Q mono- om O scan-vanan

0 S0 100km IL._L__1.__J

Alle till F08UI Min of Census1%

with han 10 000 lnhabitants and commuting Urban centre more of 30 km in the northern part of Sweden circles with a radios

Bylund, Tillbakablick och utvärdering regional samhällsutveckling Källa av från 1960, i Nya jobb bostäder Ett samhällsspel med höga insatser. - nya

Regionutredningen. SOU 199264

Den kan också ofta samtidigt rubriceras perifer region. som en Flertalet gränsregioner i Norden tillhör Nordens verkliga periferier. Under de senaste tio åren har ett antal gränsregioner organiserats som en del av Nordiska Ministerrådets verksamhet. Förut-

sättningen för samverkan över nationsgränserna har, enligt Mini-

sterrådet, varit den stora likheten i social struktur och kultur. Sedan början av 1980-talet finns samarbete i följande gränsregioner Nordkalotten, Västnordiska regionen, Kvarken, Mittnorden, Arki-

pelagen, ARKO, Östfold-Bohusregionen, Öresund Born-

samt

holm-Sydöstra Skåne. Regionernas lokalisering framgår följan-

av

de figur.

Figur 9 Nordiska gränsregioners samarbete

1 Nordkalotten Nordland, Troms och Finnmark i Norge, Norrbotten i Sverige och Lappland i Finland 2 Väst-nordregionen Grönland och Färöarna Danmark och Island 3 Kvarken Vasa i Finland och Västerbotten i Sverige 4 Mittnorden Nord-Tröndelag och Sör-Tröndelag i Norge, Jämtland och Västernorrland i Sverige och Vasa och Central-Finland i Finland 5 Arkipelagen Arkipelagen av Stockholm, Åland och Finland 6 ARKO Arvika-Kongsvinger regionen

7¶Östfold-Bohusregionen

7 st kommuner längs E6 mellan Oslo och Göteborg 8 Öresundskanalen Skåne i Sverige och Själland i Danmark 9 Bornholm-Sydöstra Skåne Bornholm i Danmark och 5 lokala Källa Nordiska regioner och gränssamarbete. kommuner i sYdöstra Skåne Nordiska ministerrådet, Borgå 1991.

75Nordic Council of Ministers Nordic regionsand transfrontier cooperation.

1 Regioner som begrepp

De gränsregioner som det är fråga har ofta lång förhistoria

om en kommuner och myndigheter på ömse sidor nationalstatens

om gränser hade tidigare etablerat kontakter för att lokaltregionalt tillgodose behovet av gemensamma insatser. Sett det gräns-

ur regionala perspektivet förhindras emellertid den gränsregionala verksamheten av flera nationella lagar och regler. En gränsregional samverkan försvåras därmed.

En gränsregion som ofta stått i blickpunkten är Tornedalen. Området är på den svenska sidan till större delen beläget mellan Torne, Muonio och Könkämä älvar i öster samt Kalix, Tärendö och Lainio älvar i väster. Följande finns att läsa i Tornedalsutredningen Till de omständigheter bidragit att denna vidsträckta älv-

som ge dal där avståndet fågelvägen från Haparanda i söder till Treriks-

röset i norr är inte mindre än 450 km dess särprägel hör även

områdets karaktär gränsbygd, med egenartad historisk

av en utveckling och med en till stor del finsktalande befolkning. Inom de nordligaste delarna av området finns dessutom ett betydande inslag av lapsk kultur. Ser vi omkring i världen finner vi, att nationer-

oss na särskilt vårdar sina gränsbygder. Det är också angeläget, att vår gränsbygd längst i norr hålles vid god standard och inte i större utsträckning avfolkas. Tornedalen påkallar sålunda redan denna

av orsak statsmakternas särskilda uppmärksamhet

De s k K-regionema har kommit i ropet under 1980-ta1et. Efter 1970- och 1980-talens strukturomvandlingskriser kom universitets-

orterna alltmer i blickpunkten för den kunskapsproduktion

som sker där. Det är också vanligen dessa orter står för tillväxten.

som Universitetsorter som Umeå, Uppsala och Linköping, har vuxit snabbare än övriga svenska orter både totalt och i fråga kun-

om skapsintensiv verksamhet. De bildar ett nät K-regioner och är

av

väl försörjda med kunskapsproduktion, kreativ verksamhet

FoU

och konstnärligt nyskapande verksamhet, kommunikationskapaci-

tet och kulturutbud. Runt i världen finns exempel på liknande

om

K-regioner som expanderar; Cambridge London-korridoren,

- Route 128 i Boston, Shinkansenprovinsen i Japan och München-

regionen för att nämna några.

-

Flera undersökningar visar att utbudet kvalificerad arbetskraft

av är den viktigaste faktorn vid de högteknologiska och därmed de

kunskapsintensiva företagens val av region och lokaliseringsort in-

om en region. Tillgång till den nya infrastrukturen, dvs kunskapsproduktion och nya nätverk för kommunikation, avgöra

anses re-

Hjem, B, Gränsregionalt samarbete Nordisk integrationsövninginför 1992 , i Nord REFO 19902. 27Lundén, Individens rurruliga beteendei ettgränsømråde. 28SOU 196037 TornedaLsutredningenFörslag till åtgärderför näringslivetsutveckling.

Regionutredningen. SOU 199264

gionernas utvecklingsmöjligheter.29 K-regionerna anses ha speciella

förutsättningar att fånga dynamiken och bilda nätverk, som upp centralortsfixerade samband. ersätter Vi kan också tala mentala regioner. Här avses någon form av om regional identitet. Människors uppfattning om den egna regionens storlek och form är uppbyggd kombination kulturella och av en av ekonomiska faktorer samt administrativa gränsdragningar. Hur den mentala regionen uppfattas står i samklang med ålder, kön, utoch yrke. Ser exempelvis på hur ordet Norrland

bildning man

används idag så är det vanligen från ett utifrån-perspektiv; självfallet är det fråga generalisering. Det används exom en grov empelvis meteorologerna för att tala vädret i Norrland. av om Götaland och Svealand brukar däremot vanligen inte förekomma i

TVs väderlekspresentation.

Enligt inifrånperspektiv beskrivs den egna regionen vanligen ett mycket detaljerat än befinner sig utanför densamma. mer om man den regionen betonar delarna framför hel-

Kunskapen om egna

heten. En mental region kan kopplas med regional identisamman Att samarbeta inom administrativ region är inte alltid en lätt tet. en I region måste finnas någon form regional identitet.

uppgift. en av

Det finns ofta grundmurad traditionell svårdefinierad konen men kurrens mellan närliggande städer och platser gör det svårt att som enhet. Vi denna konkurrens på många svenska bygga upp en ser mellan Kiruna och Gällivare, Skellefteå och Umeå, Sunds-

platser,

vall och Härnösand, Norrköping och Linköping, Gävle och Sandviken, Oxelösund och Nyköping, Falun och Borlänge samt Malmö och Lund för att nämna några exempel. Det råder ofta starkt delade meningar om den egna ortens place-

ring i ett regionalt sammanhang. Intervjusvaren i en ännu publi-

cerad undersökning visar det spretar påtagligt åt olika håll när att Nyköpings och Oxelösunds kommuner skall placeras i en större

rangordning kan göras med utgångspunkt från region. Följande intervjusvaren

29Snickars, Om centrum ochperiferi i nätverksekonomin, Plan 198845. 3 Andersson, Å E Strömquist, U, K-SamhälletsFramtid. Karlqvist, A red Nätverk.

- Teorieroch begrepppi samhällsvetenskapen. 3 The internal insiders and external 0utsiders imagesof a region are an essential part of its identy, skriver Paasii sitt arbete. 32Umeå Magasinet En tidning från Näringslivsgruppeni Umeå kommun 19912.

-

1 Regioner som begrepp

Slutsatsen blir således att är ganska samverkan man ense om att inte i första hand bör ske inom det existerande Södermanlands län.

I Nyköping prioriteras StockholmUppsala före LinköpingNorrkö-

ping och där placeras Mälardalen på tredje plats. I Oxelösund gäller det omvända förhållandet. Mälardalen den inanses som tressanta storregionen inte bara på lång sikt. Det framgår också att regional identitet helt saknas. De lokala aktörerna är ofta sökande när orten skall betraktas i ett regionalt perspektiv. Ett exempel är Västerås länge ansågs som utgöra centralort i en Bergslagsregion. Senare har staden inte sällan velat prioritera samverkan med kommuner i StockholmUppsala och särskilt längs med Mälarbanan. Triaden blev ett mellanspel; här gällde samarbetet Västerås, Eskilstuna och Örebro. förefaller

Idag

det vara Mälardalsgruppen gäller där staden deltar tillsamsom mans med Eskilstuna, Uppsala och Stockholm. En studie i GävleSandviken visar helt andra resultat. Där är

uppfattningen om närregionens plats oomtvistad. Närregionen bör

ses i relation till Uppsala Arlanda Stockholmregionen. Men - även i denna närregion saknas regional identitet. Region är ett moderord idag på de lokala och regionala nivåerna. Som summering är det viktigt att notera, att begreppen regional

och region i planeringslitteraturen ofta används något vårdslöst

utan närmare förklaring. Detta kan från tid till skapa viss annan en förvirring om vad som menas i det och det andra fallet. Ofta ena saknas också förklaringar till hur har avgränsat den region man man avser att beskriva. Efter vilka kriterier avgränsningen gjorts går ofta inte att utläsa. Här skall illustreras med ett exempel, som visar på den oklarhet lätt kan uppstå i diskussion. som en När man talar om befolkningen i Sveriges storstäder, Stockholm, Göteborg och Malmö, skapar det oftast viss förvirring vilken en om definition på storstad egentligen Detta framkommer som menas. inte minst tydligt då man talar storstaden Stockholm. Ibland om avses med uttrycket enbart de centrala stadsdelarna eller city. Här

följer exempel på olika avgränsningar. Se följande figur.

Stor-Stockholm omfattar ytterligare 21 kommuner med 800 000 invånare. Tätorten Stockholm har 990 000 invånare. Den omfattar den täta bebyggelsen oavsetnadministrativa gränser. Det finns alltså en rad olika regionbegrepp. Frågan är det nu om finns någon koppling mellan det funktionella och de regioner som skapas vid skrivbordet, den administrativa regionen.

33Ekstedt, E Henning, R, NyköpingOxelösund. Konkurrens och samverkan. - 3 Ekstedt, E Henning, R, GävleSandviken Samverkanför utveckling. - -

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 10

STOR-STOCKHOLM Innerstaden har ca 240 000 invånare. Ur administrativ synpunkt är kommunen med sina knappt 700 000 invånare det korrekta begreppet. De som bor utanför Stockholm tänker snarare på ett större funktionellt storstadsområde, oavsett administrativa grän-

som StockholmUppsalaser, regionen.

Administrativa regioner

Avstånden krymper

Den administrativa indelningen regioner fastlagda i form av

avser administrativa gränser. Det handlar gränser som kan ritas på en

om karta. En administrativ region avgränsas beslut och i syfte

genom

underlätta administrationen viss verksamhet. Sådana att av en gränser finns inte bara i offentlig sektor utan självfallet även i företag med verksamhet spridd över landet. Banker, försäkrings-

bolag, byggföretag och detaljhandeln har ofta någon form av di-

striktsindelning av sin verksamhet.

.Vi skall i det följande översikt över synen på och av-

ge en

gränsningen administrativa regioner i ett historiskt perspektiv.

av Som vi skall finns ibland ett visst samband mellan människors

se dagliga rörelsemönster och den administrativa indelningen. Detta gäller inte minst vid avgränsningen av socknar och kommuner.

När vi blickar bakåt i tiden finner vi, att de flesta människor i sitt arbete bundna till och beroende sin omedelbara omgivning.

var av

Avståndsfriktionen var betydande. Den teknologiska utvecklingen

har inneburit, att många hinder för transport av människor och gods har eliminerats. I det äldre samhället med dess övervägande

1 Regioner som begrepp

naturahushållning var på landsbygden gården och byn den punkt,

kring vilken det ekonomiska och sociala livet kretsade. Det gällde såväl produktion och konsumtion valet arbetsställe

som av samt

flyttningar och andra befolkningsrörelser. Kontakterna med orter

och områden utanför denna lokala enhet begränsade såväl till

var antal som avstånd. Det är alldeles givet att de nämnda förhållandena också satte sin prägel på den administrativa områdesavgränsningen. Det var socknen, som bildade den tidens naturliga område för den lokala självstyrelsen. Socknens centrum kyrkan, så

var

småningom kompletterad med kyrkskolan och fattighuset. Till det-

ta centrum ledde de lokala vägarna.

Det förindustriella samhället kännetecknades att det admini-

av strativa och spontana systemet sammanföll på det lokala planet.

Socknen var en fixering i terrängen intressegemenskapen kring

av kyrkan. Efterhand har samhällets tekniska, ekonomiska och sociala struktur förändrats. När industrisamhället växte fram under perioden 1880-1930 blev det nödvändigt för många att bosätta sig i tätorterna, nära fabrikerna. Delar av industrin behövde råvarorna, skog och malm, som i sin tur fortfarande krävde spridd bosättning. Arbetsresandet alltjämt begränsat.

var

Kommunikationernas utveckling från hästskjutsar under det förindustriella samhället till järnvägarnas tillkomst under delen

senare av 1800-talet och senare bilens genombrott under 1950-talet har starkt påverkat framväxten och lokaliseringen samt konkurrensen mellan orter. Deras lokaliseringsmönster och attraktionskraft har varit starkt beroende av kommunikationsteknologin. Se figur 11. Räckvidden under en dag har ökat drastiskt. Det senaste seklet har

den dagliga geografiska räckvidden tiofaldigats. En tiofaldigad

räckvidd innebär att färdmål kan väljas inom hundra gånger så

en

stor geografisk yta.

Figur 11

Källa Befolkningen, Sveriges Natzonalatlas 1991.

Regionutredningen. SOU 199264

När bilen slog igenom på allvar korta avstånd mellan bostad och var arbete inte längre nödvändiga. Räckvidden ökade. Den lokala bosättningen styrdes inte längre arbetsplatsernas lokalisering. av Bilen medgav också större frihet vid val serviceort. Se figur en av 12. Den teknologiska och ekonomiska utvecklingen under 1900talet har med andra ord inneburit revolution i varje människas en räckvidd under ett dygn. Som vi skall se kom detta spontana rörelsemönster att få ett stort inflytande på avgränsningen av komunder 1960-talet. Centralorts- och omlandsaspekterna munerna central roll i diskussionen kommunindelningen. Geogavs en om grafernas kompetens korn till stor nytta i samband med omlandsav-

gränsningar.

Figur 12

Den teknologiska och kmdygn ekonomiska utvecklingen 40 under 1900-talet har inneburit en revolution i varje 30 människas geografiska räckvidd under ett dygn. 20

0 l I I I I l 1330 1900 1920 1940 1960 1985 A

Källa Befolkningen, Sveriges Nationalatlas 1991.

Ofta har följaktligen sökt anpassa administrativa regionindelman ningar till människors spontana rörelsemönster och således någon centrerade regioner. Både den gamla sockenindelningen och typ av dagens storkommuner vilar på sådan grund. Offentlig verksamhet bedrivs stat, landsting och primärkomav inom län, landstingsomrâden och kommuner. Den adminimuner

strativa regionens stora betydelse ligger i att den vanligen utgör

beslutsterritorium. Administrativa regioner har bestämda rättsligt fixerade gränser i terrängen. Enskilda eller administrativa personer äger fatta beslut rörande dispositioner inom de givna gränorgan serna. Många de territoriella indelningarna har lång historisk av en

bakgrund. Som exempel kan nämnas att de nutida tingsrättsområ-

dena först under detta sekel ersatt den äldre indelningen i hundare och härad. I början 1900-talet fanns 213 härader, 6 skeppslag och av 7 bergslag i landet.

1 Regioner som begrepp

Låt oss skissera den administrativa indelningens situation

idag

men också antyda hur förändringsmönstret sig. Följande tabell-

ter

sammanställning ger exempel på rikets administrativa indelningar

januari 1970 och januari 1990.

Rikets indelningar 1970 1990 1970 1990

Landskap 25 25 Polisdistrikt 119 118 Län 24 24 Fögderier 122 120 Kommunblock-er 275 286 Tings-lag, -rätter 123 97 A-regioner 70 70 Skyddskonsulentdistrikt 60 40 Landsting 25 23 Veterinärdistrikt 286 83

Källa Statistiska Centralbyrån, Statistisk Årsbok 1971 1991.

resp

En jämförelse mellan 1970 och 1990 visar, att den administrativa

indelningen varit tämligen stabil över åren. Några indelningar har

emellertid försvunnit. Domstolsväsendet genomgick organisato-

en risk förändring 1971, vilken innebar att domsagorna och

tingslagen

inte längre finns kvar. I deras ställe har tingsrättens domkretsar tillkommit. Hovrätternas antal är dock fortfarande Se 13.

sex. figur

Ett antal förändringar i den administrativa indelningen är

att vänta inom de närmaste åren, bl inom det militära området.

a

Kommunen är idag basen för stor del den politiska makten,

av

medborgarnas inflytande och beskattningsrätten. Den regionala

och lokala nivån illustreras i figur 14. Gränserna markerar län och kommuner. Den offentliga sektorn uttryck för den

ses som ett verksamhet som bedrivs stat, landsting, primärkommuner och

av statskyrkan. Man utgår i detta fall från huvudmannaskapet för verksamheten. Kommuner och län utgör de vanligaste regionala enheterna i all offentlig statistik.

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 13 Hovrättsområdenas utbredning

Hovrätten för Övre Norrland

Hovrätten för Nedre Norrland

Hovrätten fÖI Svea Hovrätt Västra Sverige . st | l 01m Göta Hovrätt

Malmö Hovrätten för i och Skåne Blekinge

1 Regioner som begrepp

Figur 14 Rikets indelning i län och primärkommuner Källa Törnqvist, G, red, Svenskt Näringsliv i geografiskt perspektiv.

Regionutredningen. SOU 199264

Framväxten av dagens kommuner

Den lokala självstyrelsen har i vårt land gamla anor. Självstyrelse-

enheter förekom tidigt byalaget, häradet eller hundaret, som var landskapet och socknen. Se figur 15.

Figur 15 Den förhistoriska territoriella indelningen av Uppland

j rr 3 Södra Kvarken , - GASTRIKLAND

I fF

a i

r ° J l ,.. \

t

,

i 214,1

h LW l

V q f, l

. ,

v Tamndailand å

.|

QtärøtN g ,rs--

F \\\

r v\ J

.

Ia;- x

,

x .

w, i ,. ,v , . A § S4J 41, K Åc V ra 9 ,â t x I

- wgAthunda, ya

x 4a 1 kan - s x J v l a d

n v

NLAND

f--- Gräns för hundars Landskapsgåns -- -

Källa STFs årsskrift 1962.

1 Regioner som begrepp

Ur denna har sedermera utvecklats den form av lokal självstyrelse, som utövas inom dagens kommunala förvaltning. Den administrativa indelningens minsta enheter, försam-

lingarna har utgjort basen för nästan all områdesindelning.

Kyrkans basorganisation bygger fortfarande på församlingen. I Sverige har den ofta från den tidiga katolskt kristna tiden.

anor Sammanlagt finns drygt 2 500 församlingar varav endast några få saknar den territoriella förankringen. Den svenska kyrkan är indelad i tretton stift. Se figur 16. Kyrkan har således lagt grunden även för den kommunala indelningen.

Under forntiden slöt sig människorna samman till bygdesamhällen för gemensamt skydd, gemensamma arbeten och kulthand-

lingar. Den gamla bygdeindelningen kom sedan att ligga till grund

för den kristna indelningen i socknar, och på socknarna byggde man när Gustav Vasa började förteckna alla fastigheter i de s k jordeböckerna, senare jordregistren. Jordebokssocknen eller jordregistersocknen kom sålunda att i allmänhet sammanfalla med den kyrkliga socknen.

Under 1800-talet lades en rad förvaltningsuppgifter rörande kyrkan, fattigvården och väghållningen socknen som i dessa sam-

manhang utgjorde en förvaltningskorporation av fastighetsägare.

1862 års kommunalförordning trädde i kraft den 1 januari 1863. Inom det kommunala territoriet hade tidigare staden med sitt stadsprivilegium före 1862 en egen rättsordning och administration.

Vid den uppdelning som då gjordes av sockenförvaltningen på en enhet för de kyrkliga angelägenheterna, församling, och en enhet

för de borgerliga, kommun, ansågs inte självklart att kommunerna skulle anknytas till de gamla sockenenheterna. Såväl häradena som prosterierna och pastoraten var i olika sammanhang ifrågasätta som borgerliga primärkommuner. Man stannade emellertid för bestämmelsen att varje socken på landet skulle utgöra en kommun. Möjlighet skulle finnas för två eller flera socknar att förena sig om

kommunförvaltning. Dessa bestämmelser kom att bli gemensam

normerande för den primärkommunala indelningen fram till år

1952. Det radikal åtgärd att kommunbegreppet skildes från

var en det traditionsbundna sockenbegreppet för att knytas till i många fall helt områden. Många människor motsatte sig också en

nya sådan förändring.

Efter rösträttens införande ökade medborgarnas krav på kommunen och efterfrågan på tjänster steg. Kommunernas uppgifter ökade. Under 1900-talet korn socialvård, hälso- och sjukvård samt

35SOU 19619 Principer för en ny kommunindelning. e lbid.

Regionutredningen. SOU 1992641 Regioner som begrepp Figur 16 Svenska kyrkans stiftsindelning

- Stiftsgräns -------- Lånsgräns

- Lundsstift

Härnösandsstift Luleåstift Stockholmsstift

1 Regioner som begrepp

skolväsen att få central ställning i den offentliga verksamheten.

en Ansvaret lades på kommunerna, vilkas personella och ekonomiska

i de flesta fall inte räckte till. Till slut blev läget ohållbart, resurser och riksdagen beslöt 1946 att kommunerna skulle läggas samman till större och ekonomiskt mer bärkraftiga enheter. Stordrift, speci-

alisering och arbetsdelning blev så småningom en nödvändighet

även inom den offentliga tjänstesektorn.

kommunerna förblev dock fortfarande små med hänsyn

De nya till invånarantalet. Det kan noteras, att nästan hälften av landskommunerna 1940 hade ett befokningsunderlag på mindre än 1 000 invånare. I några kommuner understeg invånarantalet 100. Den största olägenheten med de små kommunerna var den svaga ekonomiska bärkraften. Det fanns krav på ett minsta befolkningsunderlag för olika kommunala verksamheter. Med hänsyn till exempelvis skolväsendets lämpliga framtida organisation borde kommunens invånarantal uppgå till 3 000 3 500 personer. Kommunindelnings-

-

kommittén fann vid genomgången av olika förvaltningsområden,

att på flertalet dessa områden kunde uppställas minimikrav i

av fråga befolkningsunderlag i kommunerna. Man stannade för

om siffror mellan 2 000 och 3 500 invånare.

Den 1 januari 1952 genomfördes storkommunreformen. Genom anknytning kommunbegreppet till sockenindelningen blev kom-

av

munindelningen redan från början oregelbunden och splittrad. Un-

dantag gjordes för Norrbottens och Västerbottens län, där kommunerna ansågs vara tillräckligt stora. Före reformen hade många kommuner haft mindre än 100 invånare; reformen lade man

genom

till 18 äldre kommuner till Den s k storkomsamman upp en ny. munreformen trädde i kraft vid årsskiftet 195152. Antalet kommu-

minskade från 2 281 till 821. Städer och köpingar berördes inte ner

reformen. Gamla landskommuner slogs samman till större enav heter, vilket medförde att omkring två tredjedelar av de gamla sockenkommunerna försvann. Se figur 17.

Norrbottens län berördes som nämnts inte av 1952 års kommunindelningsreform. Flera av länets kommuner hade emellertid en

folkmängd, alltför knapp för att bilda ett tillräckligt under-

som var lag för alla de verksamhetsgrenar som föll inom en kommuns kompetensområde. Detta gällde särskilt kommunerna i Tornedalen. Av områdets elva kommuner hade endast tre en folkmängd på

än 4 000 invånare och de åtta övriga hade två mindre än mer av 2 000 invånare. Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län var en sammanslagning de mindre kommunerna till större kommunala

av enheter otvivelaktigt en viktig förutsättning för att minska tornedalskommunernas ekonomiska svårigheter.

Näringslivets omvandling innebar en fortsatt omfördelning av

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 17 Från sockenkommun till storkommun i Skåne

före 1952 1952

Källa Törnqvist, G, red, Svenskt Näringsliv i geografiskt perspektiv.

Sveriges befolkning. Ett stort antal kommuner hade redan ett decennium efter kommunreformen sett sin folkmängd minska med flera tiotal procent och hamna långt under reformens riktpunkt. Under tiden ökade anspråken på kommunens folkmängd, skatte-

underlag och service. Exempelvis för grundskolans högstadium räckte inte längre ett befolkningsunderlag på 3 000 Det

personer. som en gång uppgavs vara en engångsreform måste upprepas.

Motståndet mot ytterligare sammanläggningar mindre än förra

var

gången. Den gamla bygdeindelningen hade redan tidigare ändrats.

Därför beslöt man göra en ny reform, föregången av ett detalje-

rat utredningsarbete på både riks- och länsplanen. Målsättningen

för reformen var att de nya kommunerna skulle ha stark och

en expansiv ort som centralort i stånd att erbjuda mångsidig och välutvecklad service åt kommunens befolkning. Gränsdragningen skulle göras så att inom kommunens gräns fick det område,

man vars

1 Regioner som begrepp

invånare har kommunens huvudort sitt naturliga centrum, och som samtidigt borde folkmängden i kommunen 1970 inte understiga

8 000 befolkningsunderlag som krävdes för en mång-

personer ett sidig service i huvudorten. De olika kraven var inte lätta att

förena. Tendenser fanns till dragkamp mellan kommunerna om

vilken de befintliga tätorterna skulle bli den nya kommuav som centralort; i vissa fall fanns inte inom de föreslagna kommunnens bildningarna någon ort hade ett självklart försprång framför som tänkbara alternativ centralort. som Centralortsteorin, försöker förklara hur orter och kringsom

liggande landsbygd samverkar, skapade som beskrivits en viktig

diskussion kring kommunindelningen i slutet av 1950-talet och bör- 1960-talet. Den fick utgöra grunden för den nuvarande jan av territoriella indelningen landet. Den kommunindelningsav nya reformen riksdagen 1962. En enhetlig kommuntyp med antogs av

avseende på bl förvaltningsuppgifter och förvaltningsorganisation

a eftersträvades. Lokala enheter borde skapas på ett effektivt som skulle kunna för den offentliga servicen på kommunal sätt svara nivå. Antalet kommunblock och därmed det framtida antalet kommu-

bestämdes våren 1964 till 282. 1974 skulle sammanläggningarna ner

genomförda. Antalet kommuner då 278. Sammanslag-

vara var ningarna mötte viss kritik och innebar ofta en centralisering av

service till kommunernas centralorter. Kommunerna har över tiden fått ökade befogenheter och kan

hantera allt fler planerings- och resursfördelningsfrågor

numera Den territoriella indelningen innebar dock ett

självständigt. nya

ökat avstånd mellan medborgare och beslutsfattare. Under det

decenniet har det funnits tendens till mindre enheter. senaste en Kommundelsnämnderna bör nämnas också den delning av men

kommuner har genomförts. Det senaste exemplet är Nykö-

som särskilj ande Gnesta och Trosa. Andra sammanslagna kom-

pings av

åter gått isär är Motala och Vadstena, Dorotea och muner som Åsele Österåker och Vaxholm. Antalet kommuner uppgår samt idag till 286.

En kommun är således geografiskt avgränsad förvaltnings-

en

enhet dels sköter sina angelägenheter, dels självständigt

som egna

sköter vissa statliga förvaltningsuppgifter. Medlem i en kommun är

mantalsskriven där. Man skiljer mellan två huvudtyper den som är kommuner primärkommuner och sekundärkommuner. Primärav kommun är antingen lokal borgerlig kommun eller en kyrklig en Sekundärkommunen är regional lands-

kommun församling. en

tingskommun. Landstingskommunen kan härledas ur landskap och

län.

Regionutredningen. SOU 199264

län och

Landskap, landsting

Landskapen var ett uttryck för regional identitet och formade delvis länens och därmed också landstingens gränser. Se figur 18. De

svenska landskapen växte fram kring de tidiga kulturbygderna, där

folk kände samhörighet med varandra, talade dialekt

samma som skånska, gotländska eller västgötska och framför allt hade

en gemensam rättstradition. Den bars upp av lagmannen på tinget,

som där de fria bönderna samlades, hade att deklamera lagtexterna.

Varje landskap hade tidigt sigill, medan landskapens

vapen som symboler användes första gången vid Gustav Vasas begravning

1560.37 Landskapen byggde på regional identitet. Symboler

som

landskapsvapnet eller landskapsblomman används alltjämt i många

sammanhang. Statistiska Centralbyrån introducerade 1910 sta-

en tistisk redovisningsenhet för Norrbotten, då landskapet Norrbotten saknades. Landskapen har emellertid helt förlorat sin betydelse som administrativa områden, även de fortfarande lever kvar

om

som begrepp i bl a skolundervisningen.

Den nuvarande länsindelningen bygger till stor del på 1634 års

indelningsreform. Den statliga förvaltningen är i Sverige liksom i

många andra länder uppbyggd på tre nivåer, den nationella,

som geografiskt omfattar hela riket, den regionala, ibland har länen

som som verksamhetsområde samt den lokala, i regel sammanfaller

som

med primärkommunerna. Länsstyrelsen är idag den regionala

stat-

liga förvaltningsenheten. Där handläggs bl frågor inom regional

a

planering, plan- och byggnadsväsende, fastighetsregistrering, kul-

turminnes- och naturvård, miljöskydd, livsmedelskontroll, väg- och trafiksväsende, civilförsvar och folkbokföring. Ett flertal utredningar har försökt ändra länsindelningen. Särskilt i västra Sverige

har indelningen ifrågasätts och ansetts otidsenlig.

Länen var redan under 1200-talets del förvaltningsenheter

senare under de kungliga slotten. Länet eller förläningen från tidig

var medeltid en benämning på viss inkomst eller rättighet

en som kronan gav till någon i gengäld skulle utföra viss tjänst.

som en Också det område förläningen omfattades kallades län.

som av Länen blev snart enbart form för den kungliga lokalförvalt-

en ningen. En fast länsindelning infördes 1634 och fick i huvudsak sitt nuvarande utseende 1718. Länen sprängde den gamla landskapsindelningen, som därefter helt har saknat administrativ funktion.

Länsindelningen återspeglar Axel Oxenstiernas på Sverige.

syn Gränserna har ändrats tämligen ofta överflyttning mind-

genom av re områden mellan kommuner i olika län. Länens gränser

samman-

37Bonniers stora lexikon. Bonnier Fakta Bokförlag 1985.

1 Regioner som begrepp

Figur 18 Sveriges landskap

i Norrbotten

Västerbotten Jämtland

Ångermanland

H.. . dalmc en

cdclpad

Hälsingland Dalarna G trimmad

Regionutredningen. SOU 199264

faller bara i några undantagsfall med de gamla landskapens. Norr-

land enda län till 1762. Antalet län uppgår till 24. Bokstavsvar ett beteckningen infördes med bilregistret 1936. statliga länsförvaltningen formades huvudsak- Den nuvarande 1940- och 1950-talen, då flera länsnämnder och andra

ligen under bl länsexperterna, med specialiserade uppgifter inlänsorgan, a

rättades vid sidan länsstyrelsen. Redan 1950 uppmärksammades av

i länsstyrelseutredningen.38 1960- och 1970-

samordningsproblemet

talens utveckling innebar kraftig betoning länsförvaltningens en av

roll inom samhällsbyggandet. Ett omfattande utredningsarbete un-

1960-talets andra hälft ledde fram till 1971 års partiella omder den statliga förvaltningen. Länsarkitektkontoren

organisation av

lantmäteri- och naturvårdsorganen inordnades i

och de regionala länsstyrelsen. Länsstyrelsen fick samordningsansvar för statlig re-

verksamhet och för att statlig och kommunal verk-

gional ansvar

samhet samordnades. Enligt mångas uppfattning den nuvarande länsindelningen svarar inte helt de krav idag kan ställas att den regionala mot som indelningen bör återspegla de ekonomiska och de planeringsmässisambanden. Vissa län för små för att kunna bära upp en ga anses rationellt uppbyggd länsstyrelse med ett stort antal specialistfunk- Länsindelningen i Västsverige har under lång tid varit under tioner. bostads- och arbetsmarknadsområdena i den-

debatt. De naturliga

landet stämma dåligt överens med de administrativa na del av anses vilket särskilt Göteborgsregionen. Mot den bakgränserna, avser

tillsatte regeringen Västsverigeutredning1991 i syf-

grunden en

te att reformera länsindelningen. Landstingsområdena bildades sekundärkommuner genom som års kommunlagstiftning. I och med att landstingen inrättades 1862 och den kommunala självstyrelsen infördes, fick Sverige ett styrel-

nivåer. Antalet landstingskommuner är idag 23 och

sesystem på tre med undantag med länen. I Gotlands län de sammanfaller ett

för landstingsuppgifterna. Ytterligare två svarar primärkommunen

Malmö och Göteborg, handhar landstingskom-

primärkommuner, Landstingskommunen för främst hälso-

munala uppgifter. svarar

och sjukvårdens organisation.

Andra territoriella indelningar

de territoriella indelningarna för län och kommun Vid sidan av finns rad både statliga och privata verksamheter med egna en

38SOU 195028 S 39Prop 19701035.140;prop 1988892154.

1 Regioner som begrepp

indelningar för sin regionala organisation, teleområden eller t ex

försäljningsområden för banker och försäkringsbolag. Länen synes

därvid få allt mindre betydelse administrativ indelningsgrund. som Flera statliga myndigheter och verk har de allra senaste åren lämnat länen som bas för sin verksamhet och format större regioner. Den

nya länsförvaltningen har också bidragit till att allt färre organisationer bygger på länsgränserna.

Skolverket som är central myndighet för grund- och gymnasieskolan har numera en fältorganisation med åtta regioner i landet. Länsskolnämnderna avskaffades under 1991. Se figur 19. Lantbruksnämnden och länsvägnämnden däremot ingår sedan 1 juli 1992 i den samordnade länsförvaltningen. Det finns många exempel på organisationer gått mot allt som större regioner. Kriterier som genomgående varit styrande för des-

sa har varit ökad konkurrenskraft, marknadsanpassning och effekti-

vare administration.

Lantmäteriets indelning bygger på sammanslagning länen. Se

av figur 20. Hit hör Vägverket och Banverket. Vägverket har sedan 1

juli 1991 en ny organisation med sju väghållningsregioner och fem produktionsområden. Väghållningsregionerna skall planera och

följa upp vägsystemet. Produktionsområdena skall på uppdrag bygga, underhålla och driva vägar. Inom varje produktionsområde finns ett antal distrikt. Vägregionerna skall funktionellt vara sammanhållna och sammansatta län för att tillförsäkra samordning av

med länsorganiserad styrning och förvaltning. Se figur 21.

Banverket har strikt funktionella utgångspunkter för sin regionindelning. En viktig grund är att hålla ihop linjer. I motsats till Vägverket använder inte länen byggklotsar. Banverket man som har fem regioner, vilka i sin tur är indelade i distrikt. En liknande bild affärsverken SJ, Postverket och Televerket av kan tecknas. SJ har organisation med fyra divisioner med en egna resultatansvar persontrafikdivisionen, godstransportdivisionen, maskindivisionen och fastighetsdivisionen. Divisionernas är ansvar uppdelade på fyra till fem geografiska områden. Divisionerna är anpassade till sina respektive marknader. Se figurerna 22 och 23. Postverket kommer också till följd ökande konkurrens av en att införa en organisation med divisioner, vilka är anpassade till sina respektive marknader. Se figur 24. Televerket har sedan 1 januari 1992 en ny organisation, där tjugo teleområden reducerats till åtta. Se figur 25. På så sätt skall bättre samordning och överblick vad en gäller investeringar erhållas. Affärsverken har därmed generellt anpassat sig till det ökade behovet av planering i större områden.

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 19 Skolverkets regionindelning

1 Regioner som begrepp

Figur 20 Lantmäteriverket

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 21 Vägverket Produktionsområden Väghållnningsrcgioncr

Produktion Norr

Region Norr

Produktion Mitt

Produktion Öst

Region Stock

1 Regioner som begrepp

Figur 22 SJs affärsområden och produktionsområden samt kundcentra Gräns för affärsområde " Gräns för produktionsområde Malmö Huvudort för affärsområde D Huvudort för produktionsområde O Kundcenter

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 23 SJ, karta för godstranporter med affärsområden och marknadsområden Gräns för affärsområde Gräns för marknadsomride Malmö Huvudort för affärsområde Huvudort för marknadsområde

1 Regioner som begrepp

Figur 24 Postverket

FÖRSLAG FÖRSLAG BREVREGIONER BANK OCH KASS -

REGIONER

. tockholmNorra

Stockånållmcwrra

StockholmCity I

f Stockhom,934,3 tockholmSodra

.

FÖRSLAG FÖRSLAG FÖRSÄLININGS- MARKNADS- REGIONER OMRÅDEN INOM POST- INOM LATT- GIRO GODS- DIVISIONEN DIVISIONEN

FÖRSÄLININGS

REGIONNORR

FÖRSÄUNINGS- REGIONMITT

REGION

FORSÃIJNINGS- FÖRSÄLININGS-

. REGIONÖST REGIONSYD

Malmö Malmö

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 25 Televerket

Toleregionsgrâns O Huvudord i regionen Region Nord

Region Bergslagen 3 Sharon Region Stockholm

Region Syd

1 Regioner som begrepp

Det finns en rad speciella indelningar för vissa ändamål. Se figurer-

na 26 Kriminalvårdsstyrelsen och 27 Byggnadsstyrelsen. För att

kunna dimensionera samhällets service har ansett sig behöva

man tillgripa bunden hänvisning vid sjukvård och skolväsen, dvs till

varje anläggning hör ett upptagningsområde, efter vars folkmängd

anläggningen är dimensionerad eller som dimensionerats efter an-

läggningens kapacitet. För att undvika överbelastning vid somliga och outnyttjad kapacitet vid andra tillgriper man den bundna hän-

visningen och medger inte fritt val från konsumentens sida. Men även här kan man iaktta en viss uppluckring av bestämmelserna.

I princip är många av dessa indelningar av typen centrerad region, varvid gränsen emellanåt fastställts med restid eller reskostnad som kriterium. Hit hör exempelvis regionsjukhusens upptag-

ningsområden. Regionsjukhusens regionala indelning och befolk-

ningsunderlag framgår av figur 28. Landet är indelat i sex regioner,

varav den största befolkningsmässigt är UppsalaÖrebroregionen.

Sammanfattningsvis kan hävdas att länsgränsernas betydelse minskar generellt, men fortfarande kan man se att olika verksamheter åtminstone delvis fortfarande följer länsgränser. Utvecklingen för skilda verksamheter har gått mot större regioner, vars nya gränser ofta tvärar befintliga länsgränser. Även samverkansmönster

mellan olika offentliga aktörer går över länsgränsema.

Företagen organiserar sin verksamhet utifrån främst närhet till marknaden och tillgång till arbetskraft. Kommun- och länsgränser har begränsad betydelse. Svenska Handelsbanken och Folksam får tjänstgöra som representanter för bank och försäkringsbolag. De-

ras regionindelningar framgår av figurerna 29 och 30. NCC Bygg

AB och Skanska AB har regionindelningar som starkt påminner om varandra. Se figurerna 31 och 32.

Konsumentkooperationens regionindelningar får exemplifiera

livsmedelshandeln. Se figur 33.

40Godlund, Befolkning-regionsjukhus-resemöjligheter-regionerSOU 195826, bilaga IV.

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 26 Kriminalvården

A Regionkanslicr

1 Regioner som begrepp

Figur 27 Byggnadsstyrelsen

NORRA .REGIONEN Regionkontorct i Umeå

MELLANSVENSKA REGIONEN

Rcgionkoutordt i Uppsala

VÄSTRA REGIONEN Regionkontoret IJTRIKESREGIONEN i Göteborg Regionkontorct i Stockholm ÖSTRA REGIÖNEN Regionkontoret i Stockholm

I Regionkontor

SÖDRA REGIONEN

A Distriktskontor Rcgionkontoret i Lund 0 Lokalkontor och större platskontor utanför regionstäderna

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 28 Regionsjukvårdens indelning 0 m 1984-01-01 och befolkningsunderlag per 1989-12-31

Norra regionen Y, Z, AC, BD 908 200 inv

UppsalaÖrebrorcgionen

D T, U, w, x 1 903 400 inv

Stockholmsregionen AB, Gotlands kommun å , 1 686 500 inv Västsvenska regionen v

O, R, Göteborgs

s

kommun, del N av 1 586 100 inv

w

Sydöstra regionen H 945 7G inv Södra regionen G, K, M, Malmö kommun, del N av 1 497 100 inv

1 Regioner som begrepp

Figur 29 Svenska Handelsbanken

Å Centralt huvudkontor

. Regionbankemas huvudkontor 455 Lokala kontor

Norra Norrland

Södra Norrland

Mellansverige 64 Stockholm City 51 Västra Sverige Östra Sverige

Sverige

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 30 Folksams regionindelning

Folksam omorganiserades 1 maj 1990 till att bli en organisation med sex områden med resuttatansvar i fem geografiska för konsumentförsäkring och ett rikstäckande för företagsförsâkringar.

ROMCHM

RO-Stockholm

N

1 Regioner som begrepp

Figur 31 NCC Bygg AB, Regional organisation

Division Nord

k

Division

Mellansverige

Division Stockholm

Division Syd

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 32 Skanska

Skanska Norrland AB ä

% Skanskastockholm AB Skanska Mellansverige AB - så Ohlsson Skam AB

w

S

o Skanska Väst AB Skanska Sydöst AB

Skanska Syd AB

1 Regioner som begrepp

Figur 33 Konsumentkooperationen Lagercentraler och -regioner

Regionutredningen. SOU 199264

Till slut bör här nämnas territorriell indelning som har disen kuterats och ändrats otal gånger, de regionalpolitiska stödomett rådena. Orsaken har varit att aktörer har önskat en så gynnsam

placering möjligt vilket inneburit förmånligt stöd för det egna som näringslivet. Inom vilka områden i landet skulle staten gripa in och för utvecklingen näringslivet Det politiska stödet till ta ansvar av kom riktas mot de områden i landet som drabbats

näringslivet att

hårdast långvariga sysselsättningsproblem. Alltsedan 1964 har av funnits särskilt stödområde. Avgränsningen detta område det ett av har sedan dess ändrats flera gånger. Området har dessutom efter

hand differentierats i zoner med olika grader av problem.

I 1964 års beslut lokaliseringspolitiken avgränsades det regio-

om stödområdet till ett sammanhängade område beståen-

nalpolitiska

de nordligaste länen samt Hälsingland, norra delen av de av fyra län, nordvästra Värmland, Dalsland samt norra Bo-

Kopparbergs

huslän. 1970-talet kännetecknas successiv utvidgning av det av en regionalpolitiska stödområdet. Kommuner på gränsen till det urstödområdet fördes in 1970, samtidigt området

sprungliga som

i inre respektive allmän del. Några år tillkom delas upp en senare

k grå innehöll kommuner i Mellansverige Bergsla-

en s zon, som på gränsen till det allmänna stödområdet. Vid samma tidpunkt

gen

kom Gotland och Öland att tillhöra stödområdet. 1979 föreslogs stödområdet skulle delas upp i sex grupper där att

viss nivå på lokaliseringsstödet. Tre år senare

varje grupp gavs en beslutade riksdagen att stödområdet måste byggas av stora sammanhängande områden. Stödområdet delades upp i tre områden inre A, mellan B och yttre C. Skogslänens centralorter in-

gick inte i stödområden. Företagsstödet under 1990-talet bli koncentrerat till de avses mer

geografiska områden har de största regionalpolitiska proble-

som Politiken kännetecknas geografisk prioritering så sätt men. av en stödområdet koncentreras till Norrlands inland. De norrländska att Kalix och Haparanda, exkluderas från kustkommunerna, utom stödområdet. I likhet med det tidiga 1970-talet består stödområdet

inre stödområde och ett yttre. Samtidigt förs en diskussion av ett kring stödjepunkter i anslutning till stödområdet. Dessa kommer omfattas de kommunerna med högskolauniversitet och att av stora flygplatser. Samtidigt förekommer två andra geografiska avgräns-

ningar. Det gäller glesbygden och landsbygden. Glesbygdsområdet

ingår i sin helhet i stödområdet, medan landsbygdsområdet utgörs ickeurbana områden orter till 3 000 inv med en befolkning av upp på totalt 1 miljon. Se figur 34. ca

4 SFS1982677 med senareändringar SFS1985648. 42SOU 198955 Fungeranderegioneri samspel.slutbetänkande av 1987årsregionalpolitiska kommitté.

1 Regioner som begrepp Figur 34 De regionalpolitiska stödområdena

El g ä A B C El Ä El

[lll g ü Källa Törnqvist, G, red, Svenskt Näringsliv i geografiskt perspektiv.

Regionutredningen. SOU 199264

Ömsesidigt beroende

Det finns ömsesidigt beroende mellan funktionella regioner och ett den administrativa regionindelningen. Funktionella regioner ger ibland till administrativa gränser. Vi har sett att så var fallet

upphov

vid kommunreformerna. Samtidigt är det naturligtvis så att de administrativa gränserna påverkar de funktionella regionernas utsträckning. Det viktigt skolor, universitet och infrastrukär t ex var formas inom administrativa gränser, förläggs. Regioner tur som enligt de två indelningarna kan förenliga, men förefaller långt vara oftare resultera i att helt olika anvisas för regionen. rum Det i själva verket råda stark motsättning mellan dagens synes en ekonomiska utveckling och den befintliga politiska strukturen. Den ekonomiska utvecklingen är dynamisk, och den politiska struktufast. Politiken står i denna mening för säkerhet och fasthet i ren samhällsutvecklingen, och ekonomin står för förändring. Det ekonomiska livet, de ekonomiska lagarna och den ekonomiska teorin känner inte till några territoriella gränser, medan det politiska

de politiska lagarna och den politiska vetenskapen har sin

systemet, bas i det territoriella. Nationer, län och kommuner är både politiska och territoriella konstruktioner. Den ekonomiska strukturen spelar emellertid roll vid skapandet politikens enheter. Transen stor av portkostnader, administrativa enheters effektivitet, råvarutillgångekonomiska maktenheter, skalfördelar, marknader etc kan ha ar, för de politiska enheternas utveckling. Problemet är dock

betydelse

den ekonomiska strukturen förändras hela tiden. Detta beror att främst den tekniska utvecklingen. Det som var ett oöverstigligt igår ligger på näravstånd idag. De moderna in-

transportproblem

formationssystemen möjliggör kontroll av och information om störenheter. Marknader vidgas, större organisationer kan hållas re Det har i sin bidragit till betoningen just in time. samman. tur av

En utgångspunkt idag att de funktionella regionerna

synes vara också skall styra den administrativa regionens utformning; det gäller inte minst för diskussionen länsindelning. Här kan två om en ny olika uppfattningar ställas mot varandra. För det första finns det en rad företrädare hävdar att den funktionella regionen skall vara som förebild för den administrativa vid tex utformningen av län och

Här påpekas de stora svårigheterna att välja kriterier och landsting.

funktioner. Vilka funktioner konstituerar tex Mälardalen Det närmast handla att ett antal aktörer som samverkar över synes om de administrativa gränserna vill få till stånd anpassning av länsinen delningen till ett visst önskvärt samverkansmönster. Det politiska samarbetet över länsgränserna har fått fastare former. Det är aktösamarbetsbehov skall tillgodoses. Det är denna funktiorernas som

1 Regioner som begrepp

nella regionindelning beaktas regionutredningen i förslaget

som av till NORP-län, ett län för Västsverige. Ofta efterlyses demoen kratisk förankring kunna styrka i det internationella som anses ge

sammanhanget.

Det kan också framhållas att näringslivet idag påsynes vara drivande när det handlar att förändra de administrativa om gränserna; där finns bilden stordriftens fördelar. Det förefaller finnas av en motsättning mellan de offentliga och de ekonomiska aktörerna; de

senare ser inte några gränser vare sig det handlar nationella, om regionala eller kommunala. Näringslivet eftersträvar ökade infrastrukturella satsningar och pläderar för ökad effektivitet i offentlig sektor stordriftsfördelar betonas och då uppfattas länen - - som

något otidsenliga. Det finns många exempel på näringslivsorganisa-

tioner som har varit pådrivande. Samtidigt finns det många som hävdar att de funktionella regionerna förändras snabbt och att det inte är rimligt att låta dessa styra de administrativa gränserna. Ofta betonas i stället samverkan att över de administrativa gränserna bör eftersträvas. Det är den

idag traditionella ståndpunkten hos bl länsstyrelserna.

a

Statistiska indelningar

Förutom officiella administrativa indelningar finns statistiska indelningar av landet. Dessa är bland annat till för att skilja antingen mellan landsdelar eller mellan områden med olika befolkningstäthet. Exempel på landsdelar är NorrlandSvealandGötaland eller de sex riksområdena tex övre Norrland, Sydsverige Ibland osv. utpekas områden som de sju skogslänen eller det obestämda mer

Bergslagen.

Den andra typen, indelning efter täthet, avspeglas i begrepp som storstäder eller glesbygd. Under slutet 1960-talet utarbetades av inom ERU en metod att dela in landet i områden med homogent befolkningsunderlag, s k H-regioner som grupperar alla landets

kommuner längs skalan storstad-glesbygd. Sex stycken, icke-geografiskt sammanhängande, regioner bildades. ERU

har senare rekommenderat att de i region H2 ingående områdena för Göteborgs

och MalmÖLundTrelleborgs A-regioner redovisas för sig och

var

att riket därigenom indelas i sju regioner. Se figur 35.

Bland ytterligare statistiska indelningar kan nämnas sådana som

bygger på pendlingsomland, exempelvis landets 70 A-regioner. Även indelningen landet

av i A-regioner har utarbetats ERU. av 43Västsverige län och samverkan. från

Delrapport Västsverigeut-

-

redningen.

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 35 H-regioner

Koden är ensiffrig

H-REGION OMFATTNING

H1 Stockholm Södertälje A-region

H8 Göteborgs A-region { H21 H9 Malmö Lund Trelleborg A-region

Kommuner med än 90 000 in- H3 mer vånare inom 30 kilometes radie från kommuncentrum

H4 Kommuner med än 27 00 och mer mindre än 90 00 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från punkt samma

H5 Kommuner med än 27 000 och mer mindre än 90 00 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mindre än 300 00 invånare inom 100 kilometers radie från punkt samma

H6 Kommuner med mindre än 27 00 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum

för Göteborgs och Malmö H-region 1 vid samredovisning användes koden 2

Regionutredningen. SOU 199264

A-regionerna är kommunanpassade. De är i största möjliga utsträckning funktionellt uppbyggda för att utgöra näringsgeografiska enheter, skall möjlighet att belysa den regionala utveck-

som ge lingen av befolkning och näringsliv. Se figur 36.

Kommundelar, exempelvis nyckelkodsomrâden, används ibland i den statliga planeringen men framför allt inom den kommunala

detaljplaneringen.

Slutord

Har minskad avståndsfriktion och ökad rörlighet lett till att den avgränsade regionen eller territoriet spelat ut sin roll I vissa fall har den nog gjort det. Den lilla regionen är inte alltid en lämplig enhet för studier äger rum idag. I vår organisation

av processer som

arbetslivet har vi övergått från de vertikala till de horisontella av

länkningarnas princip. I jordbruksbyar, liksom senare i brukssam-

hället och den tidiga industriorten, utnyttjade företagsamheten till stor del näraliggande resurser. Mark, råvaror, arbetare och redskap var tätt kopplade till varandra och beslutsdomänerna var små. Detta är exempel på en gammal form av regionalism.

Till strukturomvandlingens konsekvenser hör emellertid att lokalsamhällenas tidigare homogenitet, i form av en organisatorisk och kulturell enhet, utsätts för extern påverkan. Det världsomspännande ekonomiska systemet har breddats och fördjupats så att det

slår in i varje enskilt lokalsamhälle. Ett tydligt tecken på detta nu är att ledande aktörer allt oftare finns utanför lokalsamhällena och att de som finns inuti får sin identitet och sin beslutskompetens

mandat utifrånf Vi är på väg mot ett produktionssystem genom med stora enheter, som med hjälp av ny kommunikationsteknik får

en betydligt större geografisk spridning än under tidigare epoker. Ökad företagsstorlek går hand i hand med minskat anläggnings-

format.

Den traditionella principen för regionala samspel har varit närhetsprincipen. I alla tider har olika varianter av centralortstänkande baserat på närhetsprincipen dominerat teoretiska och politiska föreställningar. Tänkandet har betonat centralort och omland. Arbetsdelning, specialisering och teknisk utveckling har förändrat bilden. Den nya regionalismen är mera öppen till sin karaktär och bygger på kunskapsuppbyggnad med täta relationer mellan människorna.

44Liljenäs, I Sundin, E, Kommunernasinsatserför det lokala näringslivet En studieav

- tio norrlandskommuneri ettkomparativ perspektiv.

1 Regioner som begrepp

I den framväxande nätverksekonomin, där kommunikationerna inte längre nödvändigtvis följer markytan, blir det möjligt att söka samspel genom friare val. Beroenden mellan centrum och omland rivs ned. Det är sannolikt att aktörer exempelvis i framgångsrika s k

K-regioner söker sitt samspel gentemot kompletterande K-regioner

runt i det internationella flyg- och telekommunikationsnätet.

om Ett drastiskt exempel utgör det internationella biotekniknätverket.

Den svenska ekonomins växande systemorientering med anpass-

ning till marknadens förändringar och användning av anpassningsbara produktionssystem leder oundgängligen till ökat beroende av

omvärlden. En allt mindre del av produktionen av varor och tjänster i näringslivet sker numera i hierarkiskt uppbyggda företag med geografiskt angränsade marknader. Svenska företag kommer att bli

del eller mindre utsträckta nätverk, vars uppbyggnad inte en av mer begränsas nationernas gränser. Tidsavstånd ger viktigare gränser

av än rummet.

En annan förändring gäller samhällets nivådelning. I tjänstesek-

torn och industriföretagen var det förr ofta nödvändigt att arbeta med minst tre hierarkiska och geografiska nivåer. Det fanns en central produktions- och beslutsnivå, som ofta var nationellt för-

ankrad. På underliggande nivåer utnyttjades en regional indelning,

där distriktskontor med mellanlager tog ansvaret för transporter och kontakter gentemot lägre rumslig nivå den lokala.

en -

Utvecklingen kommunikationerna mot växande täthet gör det

av

möjligt att eliminera mellannivåerna. En tudelad organisation nu blir rationell. Många regioner, som levt på en roll mellan centrum och lokal nivå, drabbas av nedläggningar. Avvecklingen av mellannivån kommer förmodligen att variera i tiden mellan exempelvis konkurrensutsatta verksamheter och de samhällsunderstödda länen. Många medelstora städer förlorar region- eller distriktskontor. Ett exempel är Gävle som har förlorat flera enheter. Bland vinnarna finns bl a Sundsvall.

Vi har sökt teckna en bild av de svenska administrativa

ovan gränserna och deras koppling till de funktionella regionerna. Da-

administrativa indelning i offentlig sektor och näringsliv har

gens stått i fokus. Vi har behandlat de faktorer som styr den regionala indelningen, de skäl anförts för gränsernas dragning. Resulta-

som ten kan sammanfattas i sju punkter

45Henning R Liljenäs, Archipelag0 Europe Island of Innovation, Thecaseof Swe-

, - den.

Regionutredningen. SOU 199264

1 De funktionella regionerna överlappar varandra. Det innebär att det inte är en lätt uppgift att fastställa den administrativa regionindelningen med beaktande av funktionella regioner. I praktiken har det kommit att bli den egna verksamheten i myndigheten

eller företaget som har styrt de administrativa gränsernas drag-

ning. Olika verksamheter har ansetts kräva olika administrativa indelningar.

2 Den existerande länsindelningen har begränsat samband med dagens funktionella regioner. Människors samspel går i mycket hög grad över länsgränserna. De lokala och regionala aktörerna är ofta sökande när orten skall betraktas i ett regionalt perspektiv.

Det råder ofta starkt delade meningar den ortens

om egna placering i ett regionalt sammanhang. Ibland spretar det påtagligt åt olika håll, tex när Nyköpings och Oxelösunds kommuner skall placeras i en större region. l andra fall är det egna områdets placering självklar. Vi har angett bl a GävleSandviken som ett exempel där ortens orientering synes självklar.

3 l de gamla landsskapen fanns nog en form av regional identitet. I viss utsträckning gäller detta även idag, även det torde

om variera mellan landskapen. I övrigt saknas i dagens regioner

oavsett hur de definieras regional identitet. Det är ofta

- en regional identitet som de regionala aktörerna försöker främja när regioner skall skapas. I Mälardalen handlar det att skapa

om regional identitet.

Ofta saknas regional identitet i närområdet. Det finns ofta

en grundmurad traditionell men svårdefinierad konkurrens mellan närliggande platser gör det svårt att bygga enhet. Vi

som upp en ser denna konkurrens på många platser, mellan Skellefteå och Umeå, Oxelösund och Nyköping, Norrköping och Linköping, Piteå och Luleå samt Falun och Borlänge för att nämna några exempel.

4 Det finns en tydlig tendens i såväl offentlig sektor i närings-

som livet att ny regiondistriktsindelning går mot större enheter. Enheterna tenderar att bli rumsligt större oavsett vi betraktar

om offentlig sektor, näringslivet eller intresseorganisationerna. Dessa distrikt synes vara uppbyggda kring ett antal tätorter och deras omland. Det förefaller vara valet av lokaliseringsort för distriktskontor om avgör distriktens utbredning. Regionernas gränser överensstämmer delvis.

Loppet är kört. Idag har statliga verk sin regionindel-

egen ning. En länsindelningsreform för ett decennium sedan hade

1 Regioner som begrepp

förmodligen kunnat bli vägledande för de statliga verkens indelning. Staten hade fått en regionindelning. Nu saknas en överensstämmelse mellan den statliga förvaltningens regionala struk-

tur, vilket kan bidra till svårigheterna med sektorsövergripande

samarbete.

När större regioner formas förefaller det vara ekonomiska

nu överväganden av skilda slag som styr gränsernas dragning. Det handlar om att skapa effektiva distriktskontor med ekonomiskt bärkraftig verksamhet, samtidigt som regionerna är så pass stora att de kan tillföras den specialistkompetens som erfordras. Dagens administrativa regionindelning styrs av den egna verksamhetens geografiska förankring. De administrativa regionerna skiljer sig därför markant.

Länsindelningen är av stor betydelse för ett antal myndigheters regionala organisation. Samtidigt blir antalet verk som har sin regionala organisation uppbyggd på länsgränserna allt färre. När regional- och distriktsindelningar förändras synes man i allt

-

mindre utsträckning följa rådande länsgränser. Detta framkom-

mer inte minst vad gäller planeringen av infrastrukturen. Samverkan över länsgränser blir allt vanligare, inte minst mellan skilda aktörer på de regionala och lokala nivåerna. Samtidigt förefaller det som om länsgränserna har minskat i betydelse som

indelningsgrund för verksamhet i både offentlig och privat sek-

tor. Kravet på konkurrenskraft, samordning och effektivitet har lett till väsentligt större regioner.

Det förefaller råda en viss motsättning mellan den administrativa och funktionella indelningen. Funktionerna förändras ständigt; den administrativa är i sin struktur fast. Den mentala regionen är

synnerligen stabil och låter sig inte påverkas i ett kort perspektiv.

Regionutredningen. SOU 199264

Referenser

Andersson Å E, Strömquist U, K-Samhällets Framtid. Prisma 1988. Arpi G, Wirén E, Region och marknad. Proprius 1971. Bonniers stora lexikon. Bonnier Fakta Bokförlag 1985. Bylund E, Tillbakablick och utvärdering av regional samhällsutveckling från 1960, i Nya jobb nya bostäder Ett samhällsspel med höga insatser. Bo 88. Gävle 1988. Christaller, Central Places in Southern Germany. Englewood Cliffs 1933, 1966. Comité Economique et social. Bureaux des regions á Bruxelles, June 1991. Ekstedt E, Henning R, GävleSandviken Samverkan för utveckling - SNS, under utgivning. Ekstedt E, Henning R, NyköpingOxelösund. Konkurrens och samverkan SNS, under utgivning. Ekstedt E, Henning R, Statsmakt på mellanhand. Globalisering och lokal mobilisering. SNS 1988. Enequist G, red, Tätorter och omland. Carl Bloms Boktryckeri AB. Uppsala 1950. Friedmann Weaver C, Territory and Function, The Evolution of Regional Planning. Edvard Arnold 1979. Godlund Befolkning-regionssjukhus-resemöjligheter-regioner SOU 195826, bilaga IV. Henning R, Inrikespolitikens internationalisering. FArådet 1992 Henning R, Sweden from adaptations to lobbying, i van Schendelen, - R, Ed, Lobbying in Brussels under utgivning. Henning R, Liljenäs Archipelago Europe Island of Innovation, The case of Sweden. Prospective Dossier N Science, Technology and Social and Economic Cohesion in the Community. Commission of the European Communities FAST. Brussels 1991. Hjem B, Gränsregionalt samarbete Nordisk integrationsövning inför 1992, i Nord REFO 19902. Johansson B, Spilling 0 R, Strategier för lokal och regional självutveckling. Nord REFO 1983. Karlqvist A, red, Nätverk. Teorier och begreppp i samhällsvetenskapen. Gidlunds 1990. Liljenäs Sundin E, Kommunernas insatser för det lokala näringslivet - En studie av tio norrlandskommuner i ett komparativt perspektiv. Nord REFO 1984. Liljenäs Modern bioteknologi och strukturomvandling förändring och förnyelse. Uminova Fabriks 1990. Linzie Boman D, Mälarregionen i ett gränslöst Europa. Regionplaneoch Trafikkontoret, Stockholms läns landsting 1991. Lundén Individens rumsliga beteende i ett gränsområde. Kulturgeografiska institutionen, Stockholms Universitet Medd B 26. Nir D, Region as a Socioenvironmental System. An introduction to a Systemic Regional Geography. Kluver Academic Publishers 1990.

1 Regioner som begrepp

Nordström O, Sporrong U, Östman Svensk landsbygd. Norborg K, Almqvist Wiksell 1973. Nordic Council of Ministers Nordic regions and transfrontier cooperation. Borgå 1991. Paasi A,The institutionalization of regions theoretical framework for a understanding the of regions and the constitution of regional emergence identity, i Fennia 1986, s 105-146. Riksdagstryck SCB 19861 Områdesindelningar i lantbruksstatistiken. Snickars F, Om centrum och periferi i nätverksekonomin, Plan 19884-5. SOU 195028 Länsstyrelsernas organisation och ställning inom länsförvaltningen SOU 195822 Tornedalsutredningen. Grundläggande undersökningar av Länsstyrelsen i Norrbottens län. SOU 196037 Tornedalsutredningen. Förslag till åtgärder för näringslivets utveckling. SOU 19619 Principer för kommunindelning. en ny SOU 198955 Fungerande regioner i samspel. Slutbetänkande av 1987 års regionalpolitiska kommitté. Sporrong, U, Jordbruk och landskapsbild. Gleerups 1970 Statistisk Årsbok 1971, 1991. Svensk författningssamling. Sveriges Nationalatlas 1991. Törnqvist G, Svenskt näringsliv i geografiskt perspektiv. Liber 1986. Umeå Magasinet En tidning från Näringslivsgruppen i Umeå kommun - 19912. Västsverige -län och samverkan. Delrapport från Västsverigeutredningen 1991-12-04. Civildepartementet 1991.

Regional identitet

av Sven B Ek

Sven B Ek är professor i etnologi, särskilt europeisk,

vid Göteborgs universitet

Föreliggande reflexioner kring regionala identitetsfrågor har sin

grund i ett uppdrag av Regionutredningen att medverka vid en

analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad

se

Civildepartementet, dir 199131. Jag har haft fria händer att ut-

forma min framställning. Samtidigt har det funnits ett förståeligt

önskemål om att arbetet skulle del bedömningsundervara en av

laget för den administrativa regionala indelningen av Sverige. Mina perspektiv är etnologiska uppgifternas

men art har gjort att

både problemställning och kunskapstänkande har påverkats i viss utsträckning. Det praktiska syftet i kombination med det begränsa-

de utrymmet har föranlett att vissa teoretiskt intressanta har

frågor

fått behandlas översiktligt och kortfattat. Detta innebär dock inte som jag ser det att några vetenskapligt relevanta aspekter har måst ställas åt sidan.

Några begrepp

Att bestämma regionala identiteter är svårare uppgift en än t o m att angöra en brygga. Som resenär genom skilda landskap och länder kan jag kanske tycka att uppgiften lätt eftersom är olikheterna mellan de olika områdena ofta tycks så då

tydliga. Men

förväxlar jag den regionala identiteten med karakteristika yttre och det är jag själv betraktare bestämmer och som som arten graden av invånarnas identitetsupplevelse. Vad egentligen egen jag gör är att jag formulerar min identitet på det viset. Eller i varje fall de egen delar av den kontrasterar de andras beteendemönster. som mot Detta är alltså ett både lättvindigt och ovetenskapligt fastsätt att

Regionutredningen. SOU 199264

ställa och nationella identiteter. Det bör jämställas med

regionala

litterära och pseudovetenskapliga analyser av folkkynnen, tex

beskrivningar hur bohuslänningar, skåningar etc är. Dessa lämav därhän i det följande. nas definitionsfrågan verkligen är förstår man snart

Hur komplicerad

fundera över de begrepp måste röra sig med när man börjar man region, identitet, regional identitet och etnicitet. väl det minst kontroversiella begreppet eftersom det i Region är

praktiken tillämpas ett uppenbart subjektivt och operativt sätt.

Egentligen betyder det område, särskilt då i modernt språkbruk område kännetecknas vissa karakteristika som skiljer det ett som av från andra. Men hur eller liten får region till yta och stor en vara Helt oprecist använder jag termen större om-

folkmängd om

råden, i motsats till bygder, kommuner och orter. Antingen detta område bestäms utifrån geologiska eller ekonomiska likheter är det underförstått att gränserna får sättas av betraktaren och de har operativ funktion. Likaledes är det att en med politiska medel försöka skapa region. Det

acceptabelt att en

alltså bestämma region oavsett dess inre överensstämmelgår att en iakttagbart nuläge. Den regionala politiken är till sin karakse i ett Den kan syfta till att åstadkomma en ny likhet

tär framtidsinriktad.

olikheter. Identitet och etnicitet däremot betecknar något

av gamla är och inte kan godtyckligt manipuleras.

som Begreppet identitet åsyftar helhet, likhet, överensstämmelse förenklat uttryckt. Inom viss psykoanalytisk forskning har

mycket

identiteten och människans jag närmast blivit synonyma be- Identiteten det oupplösta sambandet mellan barnet och grepp. som den människan blir på så vis en del av personligheten. vuxna Med detta vill jag helt enkelt ha sagt att identitet kan betyda vilken helst eller också specifik likhet relaterad till likhet som en individen. Detta är inte oviktigt för resonemanget kring begreppet

regional identitet. Vad är regional identitet Eller rättare sagt vad börkan man lägga

in i begreppet.

Den första tanken är kanske att begreppet ska ta sikte på likheter särskilda slag vilka kan dra områdesgränser. För dessa av upp demografiska och ekonomiska strukturer bra. Samlämpar sig t ex blir det uppenbart att begreppet blir oanvändbart för de

tidigt

regionindelningen har. Det finns inte i Sverige existerande syften en officiell region kan karaktäriseras såsom identisk i betydelsen som likartad. Inom varje större region finns odisputabla olikheter tex mellan huvudorter, mindre orter och glesbygd. Inom alla sektorer sig dessa skillnader i ekonomi, politisk makt, demo-

avspeglar

struktur, utbildning, bebyggelse etc. Om likhetskriteriet

grafisk

2 Regional identitet

tillämpades skulle knappast någon de statsmakten definierade av av

regionerna undgå en uppdelning.

Ett annat sätt att definiera regionerna skulle att kartlägga vara olika kulturella element, alltifrån materiella företeelser till immateriella tex bebyggelsens utseende, folkloristiska föreställningar, kostvanor och dialekter. Detta är vad den tidigare etnologiska och den dialektala forskningen i hög grad intresserade sig för. Primärt inriktar man sig då på att avtäcka kulturell likhet. Bakom denna en likhet kan anta att det döljer sig identitet. Jag man en gemensam ska återkomma till detta längre fram redan här kan men ett problem påpekas. Utbredningen avläsbara beteenden och kulturella av symboler förändras oftast med tidens gång. Gränserna flyttas och den eventuella intensiteten tidigare upplevelse tunnas ut. av en

Det finns en tredje definitionsmöjlighet för det besvärliga begreppet regional identitet. Det anknyter till den psykoanalytiska

definitionen av identiteten har betydligt mindre sofistikerad men en innebörd. Den utgår från att människorna själva den

definierar

region de identifierar sig med. I den regionala planeringen bör detta vara den relevanta definitionen. Människorna bestämmer själva sitt vi-skap och därmed också de andras utanförskap. Av pragmatiska skäl finns det anledning att ta hänsyn till sådana gränsdragningar. Annars skapas spänningar och kanske öppna konflikter. Den identifikation vi talar berör och utgår naturligtvis nu om från individen. Förmodligen är den del jaget det är ovisst en av men hur betydande den är för jagupplevelsen. Den kan stark eller vara svag och pendla mellan ett sådana är vi till indifferent är ett mer bäst här hemma. Klart är emellertid att det är fråga identifiom en ering med ett regionalt kollektiv. Med rätt eller orätt finns det en uppfattning om att vi är lika, tänker och på sätt reagerar samma och i stort sett lever under samma betingelser i motsats till de andra utanför regionen. Det är här på sin plats att understryka att den kollektiva identifikationen egentligen inte bör uppfattas såsom något varande utan som ett slags process, nämligen en kommunikativ och diskuterande process. Bestämningen av identiteten bygger på dialog mellan en likhet och olikhet. Utan dialektisk olikhet verklig eller antagen en kan den kollektiva identiteten knappast existera. Den kollektiva, regionala identiteten är alltså inte något är i sig utan något vi som skapar i en kommunikativ konfrontation.

Den praktiska huvudfrågan i vårt sammanhang är i vilken ut-

sträckning regionala identiteter av detta slag alls existerar i Sverige. Den förtydligas jämför med förhållanden utanför landet om man och för in begreppet etnicitet i diskussionen. Etnos betyder folk. Alla vet vad folk är. Närmare betraktat vet

Regionutredningen. SOU 199264

kanske ingen det. Det är ännu besvärlig definitionsfråga. Folk en bestäms inifrån de människor det gäller och utifrån av beav traktarna. En tidigare vetenskaplig innebar att folket kunde syn identifieras utifrån iakttagbara karaktäristika näringssätt, historia, språk, dräkter, seder etc. Man kan säga att vetenskapen inringade kulturellt fördes vidare. En vetenskap betraktar ett arv som senare ofta etniciteten enbart social företeelse. Etnicitet blir då ett som en rent operativt begrepp utifrån dikotomin vi-de. Det är analytiskt

försvarligt därför att det förtydligar de principiella motsatserna.

Men sådana definitioner är samtidigt uttryck för ett abstrakt vetenskapligt synsätt, det bortser från de betraktade människornas bakgrund i historisk realitet. Etniciteten blir en fråga om ett gemenen tänkande och handlande i viss situation, visserligen folklig i samt en betydelsen kollektiv inte följd av ett kollektivt arv av men en territoriell besittning, historia, språk och föreställningar. Problemet med operativa definitioner av detta slag är att de berövar möjligheten att uttrycka kvalitetsskillnader mellan beoss och realiteterna, mellan social grupp och folk. En del av greppen verkligheten tenderar att raderas ut. Därför föredrar jag att reserbegreppet etnicitet för folk så odistinkt också det bevera greppet än är. Med etnos -folk då population som har en - avses en historia, har utvecklat form av kollektiv identitetsuppegen en levelse avläsbar i språk, värderingar och beteenden. Framför allt konstitueras folket att det uppfattar sig annan histoav som en risk enhet än andra folk. Att folket är social förenkling ska en jag återkomma till. Efter dessa reflexioner åtserstår att ange vad begreppet regional identitet ska innebära i texten. Min mening är att begreppet bör den regionalt begränsade kultur människorna identifierar sig avse med, dvs uppfattar specifik och avskiljande för dem och andra som de uppfattar sig samhöriga med. Begreppet baseras på en som antagen vi-de upplevelse. Begreppet kultur står här för sammanhanget de ekonomiska, sociala, materiella och tankemässiga av mönster människan lever i också påverkar. Således inte bara men konst eller tankemönster. Den regionala identiteten kan bygga på etniska förhållanden också inomstatliga olikheter utan etnisk karaktär. Ett givet men antagande är att större den regionala olikheten är desto starkare

är den regionala identitetsupplevelsen. Det bör väl här tilläggas att

detta inte i sig innebär att önskan om ett bevarande av den regionaidentiteten proportionellt mot graden av olikhet. Tvärtom svarar kan medvetandet den kulturella identitetens avvikelse om egna ett incitament till att förvärva identitet. Ett välbevara en annan

kant exempel på detta har vi i Sverige i landsbygdsungdomens

2 Regional identitet

inflyttning till städerna, omvittnat bl åtskilliga författare. a av I hög grad rörde det sig här medveten önskan lämna om en att bakom sig en lantlig identitet för att uppnå urban. en ny

Europa

För att riktigt förstå arten de regionala

av identitetsfrågorna i

Sverige är det lämpligt att kontrastera dem med motsvarigheter i Europa och då främst sådana grundar sig på etniska olikheter. som Därmed är inte sagt att det i Europa skulle saknas

tydliga regionala

skillnader annat slag. Sådana finns, välkänt av som är, tex mellan de sydliga och nordliga delarna Frankrike, Italen av och Tyskland i det fallet det tidigare senare avses Västtyskland. I dag har den

regionala situationen i Tyskland naturligtvis ytterligare komplice-

rats genom den politiska identifikationsfaktorn.

Karta 1

Karta 1 De kulturbetingade regionerna i Europa.

Ett gott exempel på den etniskt grundade regionala identitetsformuleringen finner man i det spanska Katalonien. Den genuina katalanskan skiljer sig påtagligt från spanskan och man kan få påpekat att katalanskan egentligen är besläktad mer med provensalskan vilket är ett historiskt

- språkligt faktum men i dag

kanske främst är ett identitetsstärkande argument. Katalonien har

Regionutredningen. SOU 199264

historia; under århundraden har området fört en kamp haft egen

centralistiska makten i Madrid med växlande politisk mot den

medeltiden har Katalonien utgjort den ekono-

framgång. Sedan

utvecklade i det nuvarande Spanien. Konstmiskt bäst regionen

särprägel gentemot de västspanska och det

arterna utvecklade en

tedde sig mycket annorlunda. Bl a var den

politiska landskapet

antifascistiska stämningen stark. I början 1930-talet gjordes förav

sök skapa självständigt Katalonien och den separatistiska

att ett minst tydlig. Sammantaget kan man i trenden är också i dag sagt

det existerar mycket stark regional identidetta fallet tala om att en

tetskänsla.

tragiskt exempel på de regionala identiteternas

Ett annat - -

och betydelse möter vi i den statsbildning som har gått

existens

I detta fallet rör det sig folk som har under namnet Jugoslavien. om

och språk sydslaviskan. Den histo-

haft ett gemensamt ursprung -

har emellertid skapat etniska identifikationsgränriska processen

ser. och kroater i landets delar har ingått i en större Slovenier norra

medan serber och andra folk makedoni-

mellaneuropeisk region, -

tid har haft sin historia i ett kulturellt och albaner under lång er mellan Europa och det osmanska Turkiet. I norr mellanrum -

och Kroatien bekänner sig till den katolska tros- Slovenien man och använder sig det latinska alfabetet. Serberna

uppfattningen av den grekisk-ortodoxa kyrkan och håller sig till det

däremot tillhör

Inom folkkulturen har också kunnat iaktta kyrilliska alfabetet. man

mellan orientaliska och mellaneuropeiska kulturinfluenen skillnad

historiskt betingade regionala skillnaderna har De etniskt och ser. alltså varit tydliga. Följaktligen har också identitetspro-

mycket

nonseringen varit och förblivit stark.

under andra världskriget för kroaternas del uttryck Detta tog sig

ställningstagande till främjande av den egna bla i ett protyskt

territoriella friheten från den jugoslaviska staten. Långt senare

avspeglat sig bland invandrare till Svehar dessa etniska motsatser

samband med föreningsbildningar. Budskapet har varit rige, tex i

eller kroat är sloven eller kroat men inte en att en sloven en

jugoslav eftersom denne är en serb. med insikter i Europas historia och dagsläge kan finna Var och en

på regionala motsatser det må gälla den

åtskilliga andra exempel

mellan Bretagne och ett Frankrike

relativt beskedliga spänningen

dramatiskt motsatsförhållande som mellan eller ett betydligt mer

basker och spanjorer.

Sovjetsystemet är naturligvis ett kvantita- Det sönderfallande

för princip statsbildningar kan i

tivt exceptionellt uttryck samma

inte omvandla den regionala identiett historiskt kort perspektiv

2 Regional identitet

tetsupplevelse bygger på etnisk grund. I fallet som Sovjet kan

tilläggas att det nu ser av självständighetssträvanden ingalunda är

en ny företeelse. Hävdandet den regionala identiteten av gentemot

den centralistiska ryska statsmakten har varit

en sedan länge på-

gående process, som tagit sig uttryck i bl försvaret för det a egna språket och som symboliskt har manifesterats eller

genom folkligt

nationellt stöd åt specifika etniska kulturdrag i

tex fråga om

dräktskick och festseder.

Går till världsdelarna Afrika och Asien möter i pressen

dagligen starka utslag etnisk-regionala vilka av motsättningar

ibland leder till formliga masslakter de andra. av

När den regionala identitetsupplevelsen sig uttryck

tar som dessa

måste det ha särskild förklaring. Det inte en är fråga bara om en

diffus känsla att vi skiljer från dem. av oss Det måste röra sig

om en intensivt upplevd kollektiv identitetskänsla som ser nästan

människoskiljande olikheter mellan två befolkningar. Därtill får

man förutsätta att upplevelsen olikheten har av en moralisk grund.

Vi är helt enkelt bättre människor och därför som äger en rätt att

tillgripa alla medel till försvar för den identiteten. egna l för-

hållande till är de andra rättslösa. oss

Mot denna tolkning kan invändas de kon-

att etnisk-regionala

flikterna ofta långt ifrån alltid har sin grund i

- men regionala

ekonomiska ojämlikheter. Den regionen inom

ena en statsbildning

har den bättre ekonomien och invånarna i den andra regionen

känner sig orättvist behandlade. Spänningarna mellan slovaker och

tjecker är ett gott exempel på detta. Man kan också med stor

säkerhet utgå från att den regionala kampen i sådana fall ledes av

elitära samhällsgrupper kan arbeta för som egen vinning eller som ofta inträffade under 1800-talet i nationalromantisk en anda, varvid gruppen ser sig folkets uttolkare. Sådana, i och för

som sig berättigade, invändningar motsäger inte egentligen tolkningen

ovan. I dessa fall rör det sig mobilisering om en av en etnisk

regional identitetskänsla. Om inte denna hade existerat manifes- terad i kulturella gemensamhetsformer skulle

mobiliseringen inte

kunnat äga Olika aktörer har enkelt den rum. spelat på latenta

kollektiva identitetskänslan.

Syftet med denna kortfattade framställning

är naturligtvis att understryka att begreppet regional identitet måste analyseras

och behandlas med hänsyn till de kvalitativa skillnader det in-

rymmer. Den etniskt grundade regionala

identitetsupplevelsen är

en extrem som helt enkelt måste beaktas vid den statliga och

internationella planeringen konflikter ska kunna undvikas om och

inga folkliga övergrepp begås.

Det finns antytts andra regionala identitetsnivåer.

som Operativt

Regionutredningen. SOU 199264

i två olika slag där den regionala identibör de kunna indelas en ändå så stark på

tetsupplevelsen inte är aggressivt extrem men

traditionsfaktorer det finns humanitära och strategiska

grund av att

skäl hänsyn till den, där den traditionsbetingade att ta en annan

identitetsupplevelsen är så odistinkt att regionens gränser regionala

diffusa. Om vi tillåter schematiska förenklingar

är påtagligt oss den regionala identitetsupplevelsen på skulle kunna kategorisera

följande vis.

Gränser Intensitet Social omfattning Karaktär

Etnisk Tydliga Stark Gemensam Traditionell Svaga Måttlig Blandad 2. Flytande Svag Gruppbaserad Traditionell

konstruktion idealtypisering inte så Detta är en analytisk en - som återge verkligheter att didaktiskt prononcera mycket avser att som lånar säkerligen regionerna drag från två idealtyper. dem. Ofta nödvändiga. Med traditionell karaktär Några kommentarer är hålles sin historia, avläsbar menas här att regionen samman av egen Centrumbildningar, värderingar, delvis speciella beteen-

i språket,

och folkligt k kulturarv utan att detta är etniskt basedemönster s

rat. sociala omfattningen åter identitetsupplevelsens för- Den avser i olika samhällsskikt och klasser inom regionen. Stark är ankring den då alla inom regionen känner sig som X-länningar grupper -

naturligtvis i skiftande grad. Regionaltillhörigheten är ett

om än drag i alla situationer annars hos individen påkallar

väsentligt som

identitetsombyten. Dvs arbetare, bonde och

rollspel och att en

X-ländsk arbetare, bonde och läkare. läkare fortsätter att vara en

Framställningen den regionala identiteten behöver komplet-

om två för undvikande missförstånd. teras åtminstone på punkter av det så det finns områden som företer en

Uppenbarligen är att

särkaraktär gentemot andra, tex ett västligt Sverige contra ett

östligt, nordligt Sverige gentemot landet i centralsvenskt eller ett minst Centralsverige. Det går i dessa fall att övrigt och inte ett särprägel eller kontrastiv avaddera till betydande summor av sådana områden föreslår jag begreppet täta områden. vikelse. För emellertid inte förväxlas med regioner med kollektiv Dessa ska

identitetsupplevelse.

identiteten får inte heller likställas med geogra-

Den regionala

kollektiv identifiering i vissa frågor, inte ens när denna uppenfisk, bygger på regionala likheter och kanske en gemensam barligen konkret exempel i mitt tycke är en då ekonomisk historia. Ett - -

2 Regional identitet

och då manifesterad upplevelse i norra Sverige av att man är

exploaterad av landet i övrigt särskilt Stockholm. Kanske skul-

man i sådana fall kunna tala latenta regionaliteter men det är

om att sofistikera resonemanget i detta sammanhang.

Mot denna teoretiska bakgrund ska den regionala frågan granskas för Sveriges vidkommande.

Sverige

Den etniskt betingade regionala identiteten representeras i Sverige av samerna. Dessa bor i diffusa stråk, uppblandade med svenskar och finnar. Att det här föreligger etniska motsättningar är otvivelaktigt men lösningen av dessa faller utanför regionalpolitikens uppgifter. Jag inskränker mig därför till att konstatera att Sverige med

har ett etniskt identitetsproblem svårartat slag och att samerna av

detta på så vis utgör en relief till övriga identitetsfrågor i Sverige.

I första hand kommer jag att koncentrera mig på de regionala differenser som kan iakttas inom den svenska befolkningen och som kan relateras till kulturella uttrycksformer som språk, trosföreställningar och historia. Men också andra försök att fastställa en

regional uppdelning landet utifrån vetenskapliga aspekter kom-

av mer att diskuteras.

Först kan då konstateras att några regionala manifesta spän-

ningar det slag vi finner på många håll i övriga Europa knappast

av kan beläggas under de senaste århundradena och förvisso inte existerar i dag. Detta hindrar inte att det kan finnas särskiljande

regionala identitetsupplevelser på lägre nivåer än regioner.

Veterligt har emellertid inte någon seriös forskning bedrivits för att belysa sådana frågor. En sådan skulle vara inriktad på att

avtäcka regionala attitydskillnader. Den skulle låta sig genomföras inte analytiskt lätt penetrerbar. Vad har att utgå från

men vara här är rad karteringar skilda beteenden och företeelser i olika

en av tider och tolkningar dessa. Delvis är dessa undersökningar rela-

av terade till trosfrågor vilka är intressanta men inte oproblematiska att bedöma. När det gäller olikheter inom en äldre folkkultur -t ex i fråga om byggnadssätt eller dialektala former kan de tentativt

bedömas som viktiga om de antas avspegla historiskt framvuxna identitetsområden som har viss bäraktighet också för dagens människor att uppleva sig själva alltså ett uttryck för ett historiskt

förvaltat arv.

Till de kuriösa men teoretiskt ändå inte oväsentliga svenska

mer karteringsprojekten hör de bidrag som lämnats av den s k raskunskapen. Denna hade sitt högsäte vid det rasbiologiska institutet i

Regionutredningen. SOU 199264

Uppsala. Bestämningen gjordes utifrån fysiologiska mät-

av rasen ningar. Den här återgivna kartan efter H Lundborgs Svensk ras-

kunskap Folkupplaga, Uppsala 1927 grundar sig på bestämning av ögonfärg, hårfärg, kroppslängd och huvudform. Karta 2 Underlaget utgjordes av nästan 48 000 yngre män, huvudsakligen värnpliktiga 48 % tillhörande jordbruksklassen och 49 %

varav arbetarklasssen. Som framgår av kartbilden var redovisningsmetoden inte särskilt finmaskig Lundborg har helt enkelt utgått från en

läns- och regionindelning. Om mätningen nu utfördes korrekt och

vetenskapligt relevant vilket jag inte kan bedöma ger den var - tydliga utslag. Lundborgs efterföljare Bertil Lundman redovisar emellertid en mer nyanserad kartbild över den nordiska rasens intensitet i skriften Nordens rastyper Studentföreningen Verdandis småskrifter nr 427, Sthlm 1940. Hos Lundman blir de

regionala skillnaderna betydligt mindre skarpa.

Bägge dessa rasbiologer antyder att rasens fysiologiska egen-

skaper är förbundna med inre motsvarigheter.

En åter är människor, som har en del likartade

ras en grupp

fysiska och psykiska egenskaper, vilka går i arv led till led. Lundborg. Rasbiologin har liksom sociologin att utreda de djupast

- liggande orsakerna till brottslighet, vanart, alkoholism och annan undermålighet, i vad form den än uppträder, och vidare att i görligaste mån söka förebygga allt detta. Lundborg.

Fornforskning, rasbiologi och historia bära samfällt vittnesbörd om den nordiska rasens sega kraft, företagsamhet, begåvning och

organisationsförmåga. Allt detta förpliktigar. Må vi, som nu leva i

den nordiska rasens urhem, göra allt vad på oss ankommer för att hålla rasen uppe, så att den urartar eller dör ut. Lundborg.

Om tattare. En del av dessa tattarättlingar ha senare kommit sig rätt väl särskilt i yrken där de kunna få användning för sin

upp, österländska slughet och talförhet. Ofta äro de skarpa iakttagare

men psykiskt och moraliskt ytterst oberäkneliga. Lundman.

Om utvandrare. Väl ha de knappt i regel kommit ifrån våra kanske rasligt allra duktigaste skikt. Lundman.

Vi måste med prof Gunnar Andersson säga att vår rasbeskaffenhet är vår största nationaltillgång. Måtte vi trots svag nativitet och hot utifrån även i framtiden kunna bevara densamma

Lundman.

Grundtanken hos de bägge rasbiologerna är att vi i landet har en stark svensknordisk ras även om äktheten uppvisar smärre regionala variationer. Att de senare skulle motsvaras av psykiska olikheter framkastar ingen av författarna det är marginalgrupper som

samer och tattare vilka lyfts fram till beskådande och varnagel.

2 Regional identitet Karta 2

Stockholm

Efter H Lundborg Svensk Raskunskap

.

Regionutredningen. SOU 199264

Att de regionala fysiska olikheter som forskarna mödosamt mätt sig fram till skulle ha uppfattats av befolkningen som regionala karaktäristika är naturligtvis otroligt; än mindre sannolikt är att de skulle ha upplevts som identitetstecken.

Att jag alls har uppehållit mig vid Lundborg och Lundman har två motiv. Dels har jag velat understryka att frågan om regionala identiteter hör hemma i ett större och allvarligare principiellt sammanhang. Dels har jag med gång velat varna för karterings-

en

metodens förföriskhet och begränsade användningsmöjligheter i

mentalitetsstudier. En kartering säger i sig ingenting om något annat

det som explicit karteras. än om

Den kulturgeografiska indelningen av Sverige i regioner är a

priori intressantare än den rasbiologiska. Här rör oss med gripbara realiteter. Det finns också anledning att tro att den kultur-

geografiskt bestämda regionen uppfattad som en avsevärt utvid-

gad bygd genom sin geografiska och ekonomiska struktur samt

historia har fått viss särprägel som kanske kan vara identitets-

en skapande även varje region har ett centrum och en periferi. Att

om

sådan eventuell regional identifikation har varit avsevärt starkaen

före 1900-talets mobilitet är självklart spåren av den skulle re men ändå kunna kvarstå i form av delvis delade tankemönster.

De kulturgeografiska bestämningarna är emellertid inte självklara vilket givetvis gör dem svåranvändbara. Ett äldre exempel på detta i det följande.

ska ges

Sten De Geer anlitad av bl a Lundborg försöker 1918 be-

- stämma Sveriges landsdelar Ymer 1918 h 1. De Geer menar att dessa landsdelar bör utgöra enhetliga områden geomorfologisk,

ur

hydrografisk, klimatisk, biogeografisk och antropogeografisk

synpunkt. Därtill borde hänsyn tas till historia, nuvarande be-

folkningsfördelning, produktions- och transportförhållande och

handelsgeografi. De Geer kom fram till indelning av landet i åtta

en

delar framgår kartan Karta 3 Han utgår från befintliga

som av länsgränser och tar tydliga administrativa hänsyn. De Geer kallar detta ett förslag till indelning.

Som kommer att framgå har länsindelningen också i andra fall

lagts till grund för regionalbestämningen. Detta är praktiskt men

man kan invända att detta också kan vara en självuppfyllande metod. Detta var också vad Helge Nelson hävdade gentemot De Geer i artikeln Sveriges kulturgeografiska provinser Ymer 1918 h4. De karaktäristiska motsatserna mellan de naturliga landskapen och dessas anttupogeografi hos Nelson avvikande kartbild. Han

ger en utgår inte minst från stadsbildningarna och dessas betydelse för kulturlandskapet och kommer fram till tio olika områden. Hans gränsläggning skär över läns-, härads- och sockengränser. Karta 4

2 Regional identitet Karta

Öfve orrland

gen

p

relandet

i

Ja e

Västku I i

- a

f

e

Efter S. de Geer

Sveriges Landsdelar

Regionutredningen. SOU 1992264 Karta 4

Efter H.

Nelson Sveriges

kulturgeografiska provinser.

2 Regional identitet

Om Nelsons gränsdragning i realiteten var bättre än De Geers kan jag inte avgöra klart är att den i teoretiskt hänseende var

men

mer vetenskapligt ambitiös. Det är näraliggande att jämföra de kulturgeografiska regionindelningarna med de etnologiska och lingvistiska. Både etnologer

folklivsforskare och lingvister har varit ivriga karterare. Detta kan tolkas så att de bägge humanistiska disciplinerna i karte-

nog ringsmetoden fann ett sätt att närma sig den naturvetenskapliga exaktheten för att så vis bli mer vetenskapligt rumsrena.

Inomvetenskapligt har detta ibland förlöjligats av yngre forskargenerationer det är obestridligt historisk verklighet har

men att en förtydligats olika atlasarbeten. Detta är knappast ointres-

genom sant.

Inom etnologin tidigare benämnd folklivsforskning var Sigurd

- - Erixon den store karteraren. En sammanfattning av sina resultat på detta område han i Svenska kulturgränser och kulturpro-

ger vinser Sthlm 1945. Det är en mycket nykter framställning som

avvisar obskyra antropol0giska, dvs rasbiologiska, tolkningar av

regionala skillnader i landet. Erixon bygger på förekomsten och intensiteten av olika element inom den s k folkliga kulturen, dvs den existerade ännu under 1800-talets senare hälft.

som

Redovisningen för hans fastställande av de svenska kulturprovinserna uppfyller knappast stränga vetenskapliga krav. Hans regioner ska tas för vad de egentligen är, nämligen resultatet av tämligen godtyckliga gränsdragningar av förekomsten av vissa artefakter i förgången tid. Urvalet av ledartefakter blir avgörande för

en gränsdragningarna. I osäkerheten validiteten i urvalsbestäm-

om ningen ligger givetvis den främsta invändningen. En annan reservation motiveras att detta folkliga Sverige trots allt påverkades

av

historisk och att gränser därför försköts vilket av en process - Erixon i ärlighetens inte omedveten om. Hur som helst

namn var kom han fram till att landet kunde indelas i sju områden. Karta 5

I hög grad byggde denna regionindelning på förekomsten av särskilda gårdstyper under 1800-talet. Eftersom dessa kan förmodas avspegla graden regional interaktion och kanske t o m en

av

symbolisk uppfattning gårdens rätta utseende var provin-

om suppdelningen trots allt inte alldeles ovetenskaplig. Men naturligtvis har den inte mycket att säga om hur en äldre långt mindre

-

befolkning sammantaget upplevde sig i regionalt hänseenen yngre de.

Människornas geografiska jämförelsemöjligheter och därmed re-

gionala identifikationer var begränsade. Jämförelsemåttet baserades på by- och sockenolikheter. Därmed är inte sagt att landsbygdens befolkning skulle ha varit orörlig. Stads- och andra handels-

Regionutredningen. SOU 199264 Karta 5

er S. Erixon Svenska kulturgränseu

och kulturorovinser.

2 Regional identitet

resor förekom och både kvinnor och män kunde sig ut på ge långväga arbetsvandringar. Också till andra länder. Men vi-de identifikationen ägde på närplanet, helt enkelt därför förrum att hållandena där var de bestående och alltså de enda relevanta.

En verkligt betydande identitetsskapande faktor utgör språket.

Det bestämmer oss i varje fall delvis både lokalt och regionalt. Man bär det med sig genom livet; t det medvetna förnekandet den o m av

ursprungliga dialekten eller talspråket övergången till ett

genom konstlat riksspråk brukar avslöja sig regional variant. Om som en

något kvarstår ännu språket gränsdragare mellan oss och

som en dem. Frågan blir emellertid hur djup denna gränsdragning är. Ger

den som språklig symbol ett slags besked skilda upplevelser och om värderingar eller leder den bara till ett konstaterande att talar av på olika vis, kommer från skilda håll och kanske inte är alldeles lika I Sture Alléns och Staffan Wåhlins Förnamnsordboken 1981 göres en indelning av landet i sex områden baseras på den som

administrativa länsindelningen. 6 Denna indelning

Karta mo-

tiveras av att den i stora drag mot våra dialektområden. Man svarar brukar i tur och ordning tala sydsvenska mål, götamål, om gotländska mål, sveamål, dalmål och norrländska mål. Det är alltså inte frekvensen olika förnamn bestämmer denna indelning av som utan indelningen bidrar till att bestämma förnamnsfrekvens. För vårt ändamål är detta naturligtvis beklagligt särskilt undersom

sökningen inte tydligt följer frekvensutbredningen de

upp av vanliga förnamnen. Emellertid kan utläsa regionala skillnader man mellan mer aparta förnamn och framför allt är indelningen av intresse därför att den erbjuder precisering de dialektala en av gränserna. Om man nu jämför denna kartbild med De Geers kulturgeografiska som också rättade sig efter de administrativa gränserna finner man att skillnaderna är betydande. Inte Skåne eller ens

Norrland är enhetliga. Elias Wesséns grundläggande framställning Våra folkmål

om

Lund 1970 är betydligt mindre knivskarp i sin gränsdragning

som framgår av kartan. Karta 7 Problemet med de eventuellt identi-

tetsuppehållande dialekterna framgår av Wesséns kommentar till de sydsvenska målen. Centrum är Skåne; därtill ansluter sig Blekinge och södra delen av Halland och Småland. Olikheten mellan sydskånskan och småländskan är visserligen ganska stor, det men finns dock gemensamma drag, motiverar ett sammanhållande som av alla dessa mål i Det råder skarpare skillnad i en grupp. en

språket mellan slättbygd och skogsbygd i Skåne än vid landskaps-

gränsen mellan Skåne och Småland, där naturen och näringslivet är likartade. Den gamla riksgränsen icke ha betytt så mycket i synes språkligt avseende, som man skulle kunna tro.

Regionutredningen. SOU 199264

Karta 6

S. Wåhlin Förnamnsordboken

Efter S. Allén och

2 Regional identitet Karta 7

x i u..- 3 ø

Gska

SYQSVENSKA.

Efter Wessén Våra Folkmål.

Regionutredningen. SOU 199264

Vad Wessén säger vilket omfattande dialektforskning be- - en kräftar det inte finns tydliga gränser mellan dialekterna eller är att kanske rättare de regionala talspråken. Beroende på vilka språkliga

indikatorer väljer kan i bästa fall urskilja gränszoner men man man

aldrig regionala enheter med entydiga demarkeringar. Detta be-

emellertid inte inte kan identifiera sig med en diatyder att man lektal symbol förknippas med föreställningar hurudan som om den dialekttalande är och tänker. Det finns utöver de nämnda försöken till generaliserande region-

indelningar hel del andra utbredningsstudier av intresse i samen manhanget. Nämnas kan religionshistorikern Bertil Lundmans t ex religiösa geografi 1942 och Berndt Gustafssons

Sveriges

Svensk 1957. 8 Även etnologen Anders

kyrkogeografi Karta Gustavssons Kyrktagningsseden i Sverige 1972 förtjänar att

Undersökningarna avspeglar regionala skillna-

uppmärksammas.

der i trosfrågor. Det besvärliga är emellertid att tolka dem. Vad är

det kartbilden inte säger, alltså alla dem som inte iakttar de om karterade beteendena Detsamma kan sägas om Sven Rydenfelts

mycket intressanta studie Kommunismen i Sverige 1954. om Rydenfelts undersökning innehåller ambitiösa tolkningsförsök

det regionala Av värde är onekligen att den kommunistiska temat.

ideologin mätt i proportionen röstande i mycket överensstäm-

- med valutslaget 1988, vilket måste betyda något. Vad det mer däremot inte behöver innebära är att det här föreligger ett samband

med regional identifiering. Rydenfelt antagligen med

en menar rätta att det skulle finnas historiska förklaringar till de voterings- existerade han penetrerar inte detta så att resonegränser som men

manget skulle kunna läggas till grund för en uppdelning av regiona-

identiteter. Därtill kommer att både religiösa och politiska över-

tygelser trots allt uppvisar förändring med tiden. Vad viktigare en kartbilder röstpreferenser visar den sidan men inte den är av ena andra alltså den har andra ideologiska preferenser. Också - som

den ingår i en region.

Hittills har vi framför allt behandlat frågan om svårigheten att

identifiera eventuella regionala identiteter i Sverige. Innan vi över-

går till frågan dessa identiteters existens ska ytterligare uppeom hålla vid besvärligheterna att fastställa sådana. oss

Vi kan börja med det geografiska området. En i Västsverige

under år mycket aktuell fråga har varit finansieringen av en senare i Göteborg. Ekonomiskt stöd för uppbyggnaden har sökts opera hos många kommuner och landsting. Hallands landsting visade sig

tveksamt än till sist positivt. Skaraborgs läns landsting ställde om

sig negativt, vilket vållade stor förtrytelse också på ett rikspolitiskt

Det är uppenbart både i Halland och Skaraborg hade plan. att man

2 Regional identitet

Karta 8

Evangeliska Foslerlundsstiftelsen Svenska Missions-

Bibeltrogna Vänner

svinxgräns gränsför __ viktigare utbredningområde

Ur B Gustafsson, Svensk 1957

Kyrkgeografi,

Regionutredningen. SOU 199264

identifiera med Göteborg. Detta stämmer med historiska svårt att sig

förhållanden. I Halland går gammalt kulturell influensgräns av en Halmstad och Varberg, söder ut har de sydsvenska inslagen i mellan den folkkulturen varit starkare än i På liknande vis bör

gamla norr.

Skaraborgs län dvs den östligare delen Västergötland ha haft en av - avsevärt skilt sig från ett Västsverige som formats av

prägel som kustnäringen och delvis betydande handelsstad.

senare av en Det möjligt att känslor djup regional identifikation avär av sig i den politiska tveksamheten i Hallands och Skaraborgs

speglar

län. Det finns emellertid andra, krassare anledningar att överväga.

Som framgår Civildepartementets Västsverigeutredning 1991-

av har Halmstad pendlingsöverskott; södra Halland före-

12-04 ett

faller ha litet med Göteborgsregionen också i dagens läge. att göra Skaraborgs län har ett obetydligt pendlingsutbyte med de väst-

svenska länen. Varför skulle egentligen människorna i de bägge

stödja i Göteborg helt eller till hälften låg

landstingen en opera som

utanför invånarnas kommunikativa intresseområde

I de regionala frågorna i Sverige torde de pragmatiska över-

vägandena i dag spela större roll än de historiska. Ett exempel på

finner i 9 febr 1992 då ledande

detta man Göteborgs-Posten

kommunföreträdare i Vara i Västergötland uttalar sig för ett rivan-

länsgränsen mellan Skaraborgs län och Göteborg. Det är i de av Göteborg och Bryssel framtiden ligger. Huruvida de 17 000 - - Varaborna instämmer i nyorienteringen bort från Skövde vet vi

inte. Men kan detta ett exempel på komplexiteten med

man ta som den identiteten, ett exempel för över till nästa reser-

regionala som

den sociala eftersom Varabornas språkrör i detta fallet vation - kommundirektör och ett kommunalråd. var en kan redan varit inne på indela befolkning i Man som - en eller sociala Det finns skilda meningar om hur dessa klasser grupper. sociala bör dras. Jag väljer helt enkelt grov indelning i gränser en överklass, och lägre medelkass, arbetarklass och bondeklass.

högre

Överklassen har i alla tider utmärkt sig för en hög grad av

mobilitet. torde därför ofta ha varit mer bestäm-

Klassupplevelsen

mande regionen för identitetsupplevelsen. Detsamma bör gälla

än för stor del den övre medelkassen typ högre tjänstemän, en av lärare för sin verksamhets skull varit tvingad att söka sin - som utkomst delar landet. Den lägre medelkassen och över stora av

haft sina försörjningsmöjligheter på närmre håll

arbetarklassen har

i äldre tid och har därför uppvisat större ortstrohet. De senaste en decennierna har dock medfört avsevärd förändring av den bilen

den. Allra bunden till den födelsebygden har naturligtvis

mest egna bönderna eller bondeklassen varit. Det bör vara dessa som närmast

förvaltare regionalt historiskt som det får anses vara av ett arv

2 Regional identitet

framträder i form dialekter och kunskaper av om den gamla folkkulturen. Men bönderna utgör minoritet inom alla en större regioner, därtill kommer att de ekonomiska förhållandena snarast har framtvingat ett framtidsinriktat tänkande vilket har lett till ett

dualistiskt förhållningssätt till det förgångna.

De företrädare för överklass och högre medelklass en en som bor i en region kommer alltså ofta från Och de också en annan. om har stannat inom regionala enhet har de helt andra samma identifikationsbanor än de andra klasserna. Deras

uppfostran, värde- och

beteendemönster samt hela offentlighet sig skiljer som regel åt från de övriga. Deras värld har inte likadan sett ut. Detsamma gäller förhållandet mellan lägre medelklass och arbetarklass å ena sidan och bondeklassen å andra sidan. Deras verkligheter har varit mycket olika, deras historia har blivit åtskild och deras identitetssökande

har tagit sig divergerande, stundom antagonistiska uttryck. Fabriken, fackföreningen och Folkets Hus för de äldre

var arbetargene-

rationerna hörnpelarna i den värld de levde i och den hade inte mycket gemensamt med det från den gamla folkkultur arv som hade överlämnats till regionen.

Det finns faktor för

en annan identitetsupplevelsen som är be-

drövligt förbisedd. Identitet etnisk eller traditionell - mäts i manliga mått. Det är männens röster hörs, som det är männen som

hegemoniskt bestämmer den regionala tillhörigheten. Men

vad anser egentligen kvinnorna utgör än hälften - som mer av en population Hur värderar de tex hem och barn i förhållande

till region,

enklare uttryckt realitet och symbol det ofta som är fråga om. Det förefaller troligt att det eller mindre

mer aggressiva regiontänkan-

det främst hör hemma i männens tankevärld medan det har underordnad betydelse i kvinnornas.

Med dessa reflexioner har jag velat understryka att de regionala kartbilder presenteras äldre och som av yngre forskning innehålller

motsägelser som gör dem tvivelaktiga för bestämningen den

av regionala identiteten denna inte framträder med

om tydlighet.

En möjlighet till regional identifiering får bofastheten anses vara. Den färskaste översikten över denna finner i den man utmärkta Sveriges Nationalatlas, delen Befolkningen 1991. Vi ska här om bara notera att utpräglade glesbygder generellt uppvisar den starkaste bofastheten detta gäller även Gotland. Intressant också - är att Skåne, med undantag för den delen, nordvästliga kännetecknas av

stabilitet. Det finns påtagliga skillnader regionalt och lokalt beträffande bofasthet, ut- och inflyttning dessa olikheter men har inte i

sig själva något att säga om upplevelsen regional identitet. De

av en

återger bara skiftande förutsättningar för

identitetsupplevelsen.

Tilläggas bör att den betydande inflyttningen till numera Sverige

Regionutredningen. SOU 199264

naturligtvis måste bidra till förvirring vad från andra länder en

identitetskänslan. Invandrarna är så talrika att

gäller den regionala

också identifikationer måste tillmätas ett värde. Naturligtvis deras

också invandrare känna samhörighet med ett svenskt omkan en

råde, särskilt andra generation och med stigande grad senare en rimligt att invandraren har svårt generationer. Men det är att anta

identifiera sig med sådana regionala särtecken som egentligen att svenskt bondearv. Det kunde tänkas att det främmande utgör ett

inslaget skulle kunna stärka regional identitetskänsla kulturella en

inhemska befolkningen. Det är emellertid mindre sannohos den

underbygger skillnaderna upplevelsen svenskhet likt. Kanske av

regionalitet, eftersom det främmande inte repremen knappast av

senterar angränsande, olikartad region.

en

Sammanfattning

det funnits och finns många geografiska olikheter Kulturellt har

de återspeglar kollektiv historisk er-

också i Sverige, antingen en

för skillnader baseras på omständigfarenhet eller är uttryck som

samhället. Det är emellertid inte möjligt att i heter i det moderna

beteende- och värderingsgränser ett distinkt slag.

Sverige påvisa av

och dras i den mån detta fort- Vi-de gränserna upplevs upp -

i lokalmiljö. De lokala motsättningarna kan farande sker en väl framträda inom ett område som för den utom-

därvid mycket

såsom Ett extremt exempel på detta fann stående ter sig enhetligt.

i fiskesamhället Borstahusen i Skåne där en järnvägsskena

jag

befolkningen. Det i verkligheten karak-

tjänade till att uppdela som

samhället likheten och det absoluta ingiftet. Den täriserade var

mellan fiskarna och ickefiskarna utanför riktiga gränsen gick

med denna iakttagelse jag delar med Borstahusen. Poängen - som

och etnologer är att kollektiva identitets-

många antropologer -

närupplevelserna, inte vida territoriella gränser konstitueras av

saknas påtagliga regionala, etniska och ekonoöverblickar, om det

förefaller ett uttryck för ett allmiska motsättningar. Detta vara

etnocentriskt axiom det finns ett behov av motmänmänskligt -

vilka förstärker den kollektiva identiteten. Tydligt sättningar egna

stadsdelskrig i de närmast rituel-

avspeglar sig detta i ungdomens la slagsmålen byungdomar emellan.

finns det ändå nämnts diffusa skillnader

Naturligtvis - som -

olika geografiska områden i Sverige. Möjligt är att en mellan täta

forskning kan precisera dem. Jag vill faktiskt inte utekommande

finnas tydliga värderings- och beteendeskillnader sluta att det kan

områden i landet vilka inte är relaterade till idag mellan olika

2 Regional identitet

dagsfrågor. På två undantag när tycks det mig dock i dag inte möjligt att särskilja regionala identiteter dessa ska ha någon om kvalitativ innebörd i överensstämmelse med de kriterier besom

handlades inledningsvis.

De två undantagen är Gotland och Skåne. Bestämningen baseras i detta fallet dels på historien, dels på talspråket, dels på graden av

särskiljande självupplevelse.

Huruvida gotlänningar i gemen är bekanta med sin historia egen vet jag inte. Däremot känner de väl till sin särställning ett som insulärt samhälle med de praktiska problem detta medför. De förvaltar ett talspråk som skiljer sig i hög grad från fastlandssvenskarnas och de underhåller flera seder har symbolisk identifikationssom en innebörd t ex bryggande gotlandsdricka. Bofastheten är stark. - av Skåne har sin historia, här finns ett talspråk identifierar inte som bara skåningar mellan sig utan också utgör ett särtecken oftast - av negativ art bland andra svenskar. Landskapet har in- - en egen officiell flagga hissad av många och här finns faktiskt beskedliga - separatistiska rörelser sedan ganska länge. I modest form är det en Sveriges Bretagne. Bofastheten är relativt stabil, även skåom ningarna inte sällan känt sig kallade till svenska uppgifter. Skånes gränser är emellertid glidande. Det gamla Skåneland omfattade också Blekinge och Halland. Vare sig den ekonomiska eller språkliga gränsen till Småland har varit knivskarp. Detta gör än i dag att den skånska identitetsupplevelsen måste variera inom landskapet och i angränsande områden. Säkerligen är det så att en

sydsmålänning som i Stockholm upplevs som en skåning

genom tonfall och skorrande r betraktar sig smålänning eller i som en

varje fall ickeskåning. Går vi tillbaka till de tre idealtyper

som presenterades i inledningen torde Skåne och Gotland närmast kunna hänföras till den andra idealtypen. Det ska dock erkännas att detta närmast är intuitiv skattning alltså inte gör anspråk på en som att vara tillfredsställande vetenskapligt underbyggd. I jämförelse med förhållanden inom stora delar Europa ter sig av

de regionala identitetsproblemen i Sverige hur helst

som som marginella. I huvudsak är regionstillhörigheten oklar. Det sannolika är att administrativa gränsdragningar kan göras med stor frihet en utan att detta uppväcker folkstormar, även det finns vissa om gränser. Lyhördheten bör störst vid de kommunala gränservara

na, något som också turbulensen kring kommunsammanslagningar-

na bör ha lärt oss. Det är vid de lokala gränserna vi-de upplevelsen är starkast. Bitterheten gentemot gamla kommunsamnu

manslagningar där den ena delen fått centrumupphöjelse och

namnrätten och den andra har anonymiserats och perifierats är ännu mycket stor sina håll.

Regionutredningen. SOU 199264

Referenser

Allén, Sture Wåhlin, Staffan Förnamnsboken. 2. uppl. Stockholm, AWEGebers, 1981. Atlas över svensk folkkultur. Utg. under red. av Sigurd Erixon. Uppsala, Gustav Adolfs akademien. Del 1 Materiell och social kultur. 1957. Del 2 Sägen, tro och högtidssed. 1976. Bausinger, Hermann Hembygd och identitet. s. 89-98. Ur Kulturmöten och kulturell förändring nutida tysketnologi. I urval av Anders Gustavsson. Malmö, LiberFörlag 1985 Berger, Peter Luckmann, Theodor The social construction of reality treatise in the sociology of knowledge. Harmondsworth, Penguin, a 1985. Dahllöf, Thordis Nordmarks härad Årjängs kommun. Uppsala, Pe- dag. inst., Univ., 1984. Arbetsrapporter från Pedagogiska institutio- Uppsala Univ., 93 nen, De Geer, Sten Sveriges landsdelar. s. 24-48. Ur Ymer. Utg. av Svenska sällskapet för antropologi och geografi, 1918. Tr. Stockholm, 1919 Ek, Sten B. Europa. s. 222-249. Ur Världens folk en modern översikt. Del 1 Asien och Europa. Stockholm, Prisma, 1971 Erixon, Sigurd Svenska kulturgränser och kulturprovinser. Uppsala Gustav Adolfs akademien; Stockholm, LT, 1945. K. Gustav Adolfs akademiens småskrifter, 1 Folktradition och regional identitet i Norden. Red. av Aili Nenola- Kallio. Åbo Nordiska inst. för folkdiktning i samarb. med Pohjola- Nordens kulturrepresentantskap. Stockholm, Nord. museet distr., 1982. NIF publications, 12 Gould, Peter People in information space the mental maps and information surfaces of Sweden. Lund, Geograf. inst., Univ Liber LäromedelGleerups distr., 1975. Lund studies in geography. Ser. B 42. Human geography Gustafsson, Berndt Svensk kyrkogeografi med samfundsbeskrivning. Lund, Gleerups, 1957. Köstlin, Konrad Kultur och region regionalisering som process. s. 83- 88.Ur Kulturmöten och kulturell förändring. Malmö, LiberFörlag, 1985 Lundborg, Herman Svensk raskunskap med text, kartor, diagram och planscher. Omarb. folkuppl. Uppsala, Rasbiologiska inst., Univ.; Stockholm, AW distr. 1927. Lundman, Bertil Sveriges religiösa geografi. Lund, Gleerups, 1942. Lundman, Bertil Nordens rastyper geografi och historia. Stockholm, Bonniers, 1940. Verdandis småskrifter, 427 Nelson, Helge Sveriges kulturgeografiska provinser ett bidrag till diskussionen Sveriges landsdelar. s. 341-354. Ur Ymer. Utg. av om Svenska sällskapet för antropologi och geografi, 1918. Tr. Stockholm, 1919

2 Regional identitet

New identities in Europe immigrant ancestry and the ethnic identity of youth. Ed. by Karmela Liebkind. Aldershot Gower in with the

assoc. European science foundation, cop. 1989. Pamp, Bengt Svenska dialekter. Stockholm, NK, 1978. Natur och

Kulturserien

Regional mångfald till rikets idébok från ERU. Förf. Åke E.

gagn en Andersson m.fl. Stockholm, Liber Förlag, 1984. Rydenfelt, Sven Kommunismen i Sverige. Lund, Gleerups, 1954. Samhällsvetenskapliga studier, 10 Sveriges Nationalatlas kartografiskt material. Stockholm Lantmäteriverket Svenska sällskapet för antropologi och geografi, Statistiska centralbyrån. Del Befolkningen. StockholmHöganäs, 1991. Symbolizing boundaries identity and diversity in British cultures. Ed. by Anthony P. Cohen. Manchester, Manchester Univ. Press, 1986.

cop. Sörlin, Sverker Regionernas renässans. UppsalaStockholm, HSFR, 1991. s. 24-37. Ur Tvärsnitt Samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. 19914 Wagner, Roy The invention of culture. Englewood Cliffs, Prentice- Hall, cop. 1975. Wessén, Elias Våra folkmål. 9. uppl. Stockholm, Fritzes, 1969. Westerberg, Anna Utvecklingen av gammalt kort a framför ld och nd i svenska dialekter. Uppsala, Dialekt- och folkminnesark., 1991. Skrifter utg. genom Dialekt- och folkminnesarkivet i Uppsala. Serie A. Folkmål, 19. Diss. Uppsala, Univ. Winberg, Christer Västsvensk kultur och samhällsutveckling ti-

genom derna. s. 125-136.Ur Profiler och projekt... aktuell humanistisk forskning. Göteborg Humanistiska utbildnings- och forskningsnämnden, Univ., 1991. Humanistisk forskning vid Göteborgs universitet, 4 Wolf, Eva Etnicitet. s 133-164. Ur Brottningar med begrepp

en antologi. Red av Birgitta Skarin Frykman Helene Brembeck. Göteborg. 1992. Skrifter från Etnologiska föreningen i Västsverige, 11

Periferins krav på den

framtida

regionala

strukturen

En kritisk granskning av formaliserade

storregioner

av Ronny Svensson

Ronny Svensson är sekreterare i SmâKom,

ett samarbetsorgan för landets mindre kommuner,

och forskningsledare vid högskolan i Östersund.

I länder som Sverige, Frankrike och det fallna Sovjet med starka traditioner av centralstyre under en lång historisk period har det länge varit en självklarhet att planering och beslut i samhället skall följa något slags hierarkiskt schema. För rättvisans skull skall sägas att även andra länder i främst Europa har olika former av mer eller

mindre centraliserade planerings- och beslutssystem, där den regio-

nala nivån intar en mycket stark ställning. Till skillnad från de nordiska länderna är den lokala nivån inte lika stark eller kompetent ute i Europa med vissa smärre undantag.

I länder som Tyskland och Schweiz är den regionala nivån

en

viktig planerings- och beslutsdomän och som regel viktigare än i

Norden i betydelsen beslutsmässigt starkare. Men deras kommuner har också en relativt utvecklad kompetens jämfört med övriga länder, främst EG-staterna.

Det finns mycket som talar för att det finns en mellannivå,

en

regional nivå, i den offentliga planeringen i den typ länder

av som finns i främst Västeuropa. Även på den privata sektorn finns

en typ

av regionaliserad förvaltning och lagerverksamhetkunskapspro-

duktion, vilket visar att den är en i många stycken funktionell nivå

Regionutredningen. SOU 199264

för planering och beslutsfattande. De främsta argumenten för en regional nivå i den offentliga planeringen är

att de enskilda kommunernas befolkningsstorlek, yta och resurs- -

styrka som regel inte räcker till för att klara av större byggnads-

projekt och serviceverksamheter som högskoleutbildning och

större sjukhus

att den statliga centrala nivån behöver ha en kontakt- och sam- -

ordningspunkt mellan riks- och lokalnivåerna eftersom det är

svårt att föra en aktiv dialog med 286 kommuner att den regionala nivån sedan en lång tid tillbaka har en särskild

-

roll i den offentliga verksamheten, särskilt vid fördelning av

större anslag till skilda arbetsuppgifter

att man får ekonomiska och praktiska fördelar av sambruk och -

samplanering av vissa offentliga verksamheter

att kommunerna har fördelar förhandlingsmässigt sett gentemot staten om de samverkar regionalt.

Alternativa regionbegrepp

Regionbegreppet är knappast entydigt oavsett om man ser det med planerings- eller beslutsperspektiv, formellt eller operationellt. Re-

gionbegreppet används traditionellt i Norden mest för att beteckna

allmän mellannivå i samhällsplaneringen och som ett begrepp

en synonymt med länsområde eller landstingsdomän. Men regionbegreppet kan ges många funktioner och ses utifrån ett otal skilda perspektiv. Låt mig illustrera några alternativ.

Regionnivån kan decentraliserad statlig beslutsnivå för

vara exempelvis fördelning av statliga centrala investeringsmedel. Den kan också motsatsen eller en nivå där kommunerna i förening

vara samlar sina styrkor och samordnar sitt agerande mot andra regioner eller den centrala nivån. Regionbegreppet blir i det senare fallet snarare ett länsförbund för kommuner än någon statlig kontrolleller beslutsnivå.

Det statliga bruket av regionnivån för samhällsplanering och resursprövningresursfördelning kan uttryck för ett formellt

ses som regionbegrepp medan en frivillig samverkan mellan tex lokala

partier i ett regionalt sammanhang kan fungera högst informellt. Regionnivån i Sverige är som regel liktydigt med län men för några

decennier sedan var landskapsgränserna mer tydliga i vardagskulturen för både hushåll och myndigheter.

Regionbegreppet kan även bestämmas utifrån fenomen som gemensamt intresseområde och t ex spegla en viss kultur som same-

3 Periferins krav

kulturen och samenäringarna eller Samarbetsområden av typ vattenvårdsförbund eller primära rekreationsområden, vilket den

fysiska riksplaneringen tillförde som nytt regionbegrepp i mitten av

70-talet. Samarbetet mellan de fyra nordliga länsstyrelserna i Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten illustrerar ett annat och större regionbegrepp men infonnellt och nära besläktat med t ex vattenvårdsförbund.

Bergslagskommunernas samverkan mellan 24 kommuner i en gemensam periferi till 6 län visar hur samverkan kan bedrivas oberoende av formella besluts- och kulturgränser om det finns ett gemensamt och starkt intresse av samverkan och utformning av en gemensam policy.

Det är viktigt att hålla dessa aspekter på regionbegreppet i min-

net när regional samverkan och regionalt utvecklingsarbetelbeslutsfattande diskuteras i ett framtidsperspektiv. Dessutom finns det dynamiska faktorer inbyggda i meningen att det finns starka

tendenser till att regionbegreppet både utvidgas geografiskt, funktionellt och kompetensmässigt samtidigt som det krymps genom

att fler och fler kommuner samverkar på lokal arbetsmarknadsnivå i ett växande antal frågor samt vad gäller konkret kommunal service.

En möjlig slutsats av detta resonemang är att det gäller att man bör arbeta med flexibla regionbegrepp snarare än med fasta strukturer som skapas i ett avgränsat syfte. De fasta strukturerna kan behöva förändras alltför mycket och ofta till skillnad från ett system som det befintliga där man samverkar oberoende av administrativa gränser men samtidigt utnyttjar det etablerade systemet för i första hand fördelningsbeslut. Om alla gränser skulle flyta som en nationell valuta i en osäker värld skulle flexibiliteten sannolikt ökas på bekostnad av demokratins förankring bland organisationer och människor.

Planerarskråets traditionella synpunkter

Inom planerarskrået, där det dock finns flera olika värderingar och traditioner, får man som regel starkt gehör för fasta strukturer av

olika slag. Det gäller även frågan om regionavgränsning och regio-

nerna som bas för framtidsinriktad planering. De som starkast driver

frågan om en Mälarregion är planerarna på Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län samt länsplanerarna i några länsstyrelser runt Mälaren. För planerarna finns föreställningar om att kommun- och regionindelningarna skall följa ett enhetligt

-

mönster över en hel nation

Regionutredningen. SOU 199264

att enbart eller i huvudsak skall utgå från rationella - man

utgångspunkter när man gör en regionavgränsning eller ett re-

gionsystem i syfte att förenkla beslut och planering för inte minst

planerarskrået självt

regionnivån skall klart definierad och kunna fungera för i

att vara -

i princip alla slags planeringar och beslut om investeringar, start

av verksamheter rn m

att regionnivån skall vara överordnad den lokala nivån i fråga -

om kompetens, styrning m m. Planerarskrået vill ha en behändig nivå att arbeta med och som

underlättar ett traditionellt fysiskt och näringsgeografiskt planeringsarbete där man kan generalisera, aggregera data m m, samt

manipulera med skilda storheter oberoende av lokala önskemål

och restriktioner samt politiska komplikationer och föreställnings-

världar. Kanske gör planerarna ofta det för lätt för sig när de i positivt syfte försöker lansera olika typer av djärva framtidstankar.

krav i den allmänna debatten

Några

På de senaste två åren har några artikelförfattare som förre landshövdingen Carl Johan Åberg och nuvarande generaldirektören Ingemar Mundebo pläderat för en starkare regional planering och bildandet av större regioner i landet än vad som motsvarar dagens län. De har i huvudsak använt argument som enligt dem själva talar

för större regional planeringskompetens, jämfört med nuvarande kompetens inom länsstyrelserna och regioner som möjliggör att

man inom en och samma region kan göra betydande och helt

samordnade investeringar av typ stora kommunikationssatsningar och högskoleutbyggnader.

I och för sig är det möjligt att, rent administrativt, enklare lösa

vissa övergripande planeringsuppgifter i större regioner av typ Mä-

lardalen och västra Sverige. Detta förutsätter dock att beslutsdomänerna anpassas till den nya regionnivån. Kanske kan man också snabbare genomföra vissa större projekt om man går in för en

sådan ordning.

Å andra sidan förutsätter sådan enklare och snab-

en hantering

bare beslutsfattande att de underordnade kommunerna är lätta att komma överens med och att samhällsekonomin i stort är välbalanserad. Under 90-talet kan dessa förutsättningar vara svåra att uppfylla. Det förutsätter också att kommunerna är överens om att prioritera stora satsningar inom en storregion, där effekterna i

3 Periferins krav

första hand visar sig inom ett geografiskt område. Om villkoret för att göra snabba och stora satsningar skulle vara att kommunernas

kompetens försvagas samtidigt som ett regionalt parlament styrt av

befolkningstyngdpunkterna i områdets största tätorter fattar avgörande beslut, finns det risk för att den övergripande planeringen endast med stor svårighet kommer till stånd eller helt förhindras.

En övergripande planering i stora regioner utan egna parlament

eller motsvarande folkrepresentationer ter sig inte särskilt meningsfull och kan säkert lättare åstadkommas inom för nuvarande

ramen system med många aktörer inblandade. Att arbeta med stora pro-

jekt för utveckling av infrastruktur och privatoffentlig produktion

av varor och tjänster utan en stark demokratisk förankring och via fristående planeringsorganisationer knutna till staten i någon form skapar sannolikt större problem än verksamheten löser. Erfaren-

heterna av händelseutvecklingen inom Mälarregionen talar sitt tydliga språk.

Olika för

principiella lösningar regionala projekt

Rent teoretiskt kan regional planering och igångsättningen av regionala storprojekt organiseras enligt många olika grundmönster

alltifrån lösa samarbetsorgan till skapandet av handfasta delstats-

organisationer med stor kompetens. Förutsättningar och restrik-

tioner för dessa skapelser i Sverige är främst

våra demokratiska traditioner

a

b primärkommunernas mycket starka ställning där ledande politi-

ker inom partierna alltid haft huvudansvaret; Riksdag och

landsting har kommit i andra hand c gällande administrativa system d folkrörelsernas uppbyggnad och roll bakom partierna

statens funktion och intressen

e

f de offentliga organens finansiella resurser g väljarnas behovs- och kravstruktur inför framtiden h den allmänna synen på planering från väljarnas och politikernas

perspektiv.

Mellan högst frivilligt organiserade nätverk av skilda slag, skapade för regional samordning av intressen, och resursfördelningsbeslut å

ena sidan och fasta delstatsparlament å den andra finns många

artskilda organisationslösningar. Däremellan finns dagens regiona-

la organ samt intresseinriktade samarbetsorgan mellan olika aktörer på den regionala arenan.

Regionutredningen. SOU 199264

För att förtydliga skillnaderna mellan nätverk och fasta storregioner styrda av ett valt parlament vill jag beskriva några artskillnader

sedda från ett periferiperspektiv, där utgångspunkten är den lilla

ortens, kommunens, glesbygdens och landsbygdens primära intressen. Ett frivilligt nätverk har av principiella och faktiska skäl ett antal fördelar som skulle kunna beskrivas på följande sätt

varje deltagande aktör deltar i stor utsträckning på egna villkor med utgångspunkt från egna resurser, egen kompetens och egna intressen de kompromisser som görs inom nätverkets ram utgår inte från de deltagande aktörernas yttre styrkefaktorer som befolkningstal och skattekraft utan från samlade intressen och sakliga argument varje aktör eller medlem i nätverket måste uppleva att de egna intressena blir hörda, någotsånär tillgodosedda eller delvis styrande för att aktören skall verka i en konstruktiv och fram-

åtsyftande anda

nätverket kan göras om ifråga om storlek, syften, kompetens etc

utan stora organisatoriska och prestigemässiga konsekvenser

nätverk bygger ofta på de deltagande aktörernas egna personella resurser eller på en relativt liten administration; detta ger ett nära avstånd mellan anställda planerare och förtroendevalda i nätverken blir förankringen av skilda förslag ofta god redan från början i ett successivt utvecklingsarbete i ett nätverk kan alla aktörer få en meningsfylld roll, som dock kan skilja sig relativt mycket åt mellan två enskilda aktörer beroende på intressen och förutsättningar det är i ett system detta svårare att bli överkörd eller

som överraskad jämfört med andra mer fast strukturerade system för att nätverken skall hålla måste informationen nå fram till alla parter och de förtroendevalda måste ges en ledande ställning.

Nackdelar med nätverk också man närmare studerar dess

syns om svagheter. Det kan bli effekter som

att en part lämnar nätverket när det passar och motgångarna blir för stora. I sådana fall kan ett helt nätverk spricka och det kan ta lång tid att på nytt få det att fungera ömsesidigt förtroendeingivande

att det tar lång tid att planera och genomföra ett större projekt

eftersom så många olika hänsyn måste jämkas samman

3 Periferins krav

att olika parter från början har olika förväntningar på komman-

de resultat; detta kan senare lätt blockera gemensamma lös-

ningar

nätverk kan förhindra att nödvändiga beslut tas snabbt

-

nätverk kan i vissa fall sakna långsiktighet i och med att de -

bygger på att vissa uppgifter skall lösas under en viss period; undantag från denna erfarenhet finns dock nätverk kan ibland få svårt att mobilisera tillräckligt stora ekono-

-

miska resurser från uttaxeringar

gemensamma för att nätverk skall hålla i längden får inte enskilda aktörer

-

avvika för ofta. En negativ eller motsträvig röst kan stjälpa ett

helt lass. Majoritetsbeslut är svårare att tackla och acceptera än

beslut i traditionella parlamentariska församlingar.

En fast organiserad och formaliserad regional samverkan t ex ett

länsparlament har också fördelar som

-

möjlighet att fatta relativt snabba beslut genom majoritetsbeslut

a

b en stark uthållighet på längre sikt

att rollerna är tydligare för interna och externa aktörer

c

d att det kan vara enklare att få fram information externt än med

nätverk e att tjänstemannastaben kan utveckla en bra och sammanhållen

kompetens på längre sikt

f de regionala organen är mer homogena sett i ett nationellt

perspektiv.

Men det finns också nackdelar i form av

att det är svårt att ändra den regionala indelningen vid behov

a

b att systemet lätt byråkratiseras c att klyftan mellan tjänstemän och förtroendevalda kan bli stor d att de små aktörerna såsom mindre kommuner, får svårt att göra

sig gällande

e att lokala intressen lätt blir överkörda f att minoritets- och periferiintressen lätt blir bortröstade vid stora

investeringsbeslut.

Erfarenheter av nätverkssystem och storregional

planering

Nedanstående avsnitt bygger på egna erfarenheter av analys- och utredningsarbete och på planering och beslutsfattande i skilda sammanhang, där regional samordning varit ett bärande element och

Regionutredningen. SOU 199264

översiktlig samt långsiktig planering ett viktigt mål. De verksam-

heter som kommenteras och analyseras är

det tidigare planverkets västkustarbete

-

den fysiska riksplaneringen

-

social utvecklingsplanering i Norrbottens län -

bergslagskommunernas samverkan 1984-90

-

de mindre kommunernas samverkan i policyfrågor -

Bosamarbetet i Bohuslän -

Storgöteborgskommittén och Göteborgs Förorters konsultarbe-

-

te.

Storgöteborgskommittén skapades under början av 60-talet i syfte

att frivilligt samordna och planera i första hand den gemensamma bostadsmarknaden i Göteborgsregionen. Med tiden kom även and-

uppgifter att ingå i organisationens uppdrag åt kommunerna

ra -

regional sopdestruktion, gymnasielokalisering, byggande av fritidsbåtshamnar, trafikledsplanering m m. Organisationen arbetade via

ett minimalt kansli på tre personer under större delen av 60-talet

och lutade sig i stor utsträckning mot valda arbetsgrupper från

medlemskommunerna i regionen. I dessa grupper ingick både tjänstemän och politiker från både små och stora kommuner.

Kommittén stöddes av regionens ledande politiker. Det var ett

kontakt-, informations-, förhandlings-, planerings- och beslutsorgan

trots att den formella basen var relativt bräcklig. Men förtroendet från interna och externa aktörers sida var mycket stort, inte minst beroende på en stark och engagerad kanslichef vars idealitet och sakligt inriktade arbetssätt vann de flestas gehör. Kommittén överbryggade klyftan mellan regionens kommuner å ena sidan och de tre ingående länens statliga institutioner å den andra. Ingendera sidan verkade ha någon större talang för ett meningsfullt samarbete i funktionellt sammanhängande region. Kommittén blev därför

en kittet och kanalen för en dialog.

Storgöteborgskommittén övergick så småningom till att bli ett

kommunalförbund för Göteborgsregionen och hade hela tiden en

god hjälp av det kommunägda konsultbolaget Göteborgs Förorter,

som hade en bred kompetens för att förverkliga ett snabbt stigande

bostadsbyggande, servicebyggande m m i en tid då primärkommu-

ännu inte hade särskilt stora och egna personalstaber. nerna

Storgöteborgskommitténs storhet låg i att kansliet och deltagan-

de aktörer

arbetade mycket obyråkratiskt men samtidigt väl politiskt för-

-

ankrat

alltid utgick från sakfrågan när lösningar skulle fram

-

3 Periferins krav

hade lätt att nå konsensus inte hade ett givet uppdrag från början förutom rent allmänt att -

samordna i första hand bostadsbyggandet med följdinvestering-

ar utan snabbt kunde anpassa sig till nya villkor och önskemål

från politikerna i regionen

endast arbetade med sakhantering utan några administrativt be- -

tungande arbetsuppgifter snabbt fick igenom olika utredningar och förslag

på något sätt kunde driva igenom utredningar och beslut utan att dessa fastnade i den kommunala byråkratin.

för

Ovanifrånplanering miljön

Innan arbetet med utredningen Hushållning med mark och vatten var klart under 1971 startade det Planverket arbetsnya en grupp redan 1968 för att förbereda nationell regionalt en men inriktad översiktlig planering för i första hand naturresurserna mark och vatten men också vissa större infrastruktursektorer som större hamnar och motorvägar. Planverkets förgrupp inför det

kommande riksplanearbetet har kommunikationsdepartementet

och verkets egen administrativa ledning direktivgivare. Några som år senare fick även Planverket lekmannastyrelse utan något en som

helst sakligt inflytande över de viktigaste verksamheterna. Planverkets s k Västkustgrupp gjorde tio skilda delrapporter

kring olika problem och möjligheter på Västkusten, utifrån som en nationell synpunkt bedömdes ett starkt framtida område för som

konflikter mellan miljö- och exploateringsintressen. Miljöstriderna

kring massafabriken och kärnkraftverket i Värö, oljeraffinaderiet i

Brofjorden, den petrokemiska industrin i Stenungsund, raffinaderiutbyggnaderna i Göteborgs hamnområde samt byggandet olje-

av plattformar norr om Strömstad är välbekanta och utgjorde den

viktigaste utgångspunkten för Planverkets arbete.

Men Planverket kunde bara tycka via sina uttalanden och egna utredningsförslag och hade efter det att länsarkitekterna och överlantmätarna inlemmades i länsstyrelserna under 1971, inte heller några regionala eller lokala allierade. Tvärtom ansåg lokala och regionala organ på Västkusten att det centrala verket trampade in på deras egna arbetsfält med svaga och intill dess mandat vaga bakom sig. Verket lyckades aldrig få någon lokal och regional förankring. Till detta bidrog säkerligen det faktum att Planverkets arbetsgrupp varnade för en snabb och omfattande industriell ut-

byggnad med tanke på miljöeffekterna för stora områden.

Till skillnad från Storgöteborgskommitténs arbetsformer och för-

Regionutredningen. SOU 199264

ankring hade Planverket inte alls någon förankring i regionen vare sig sakligt eller politiskt. Planverkets i och för sig positiva tanke var att förbereda olika storregioner för kommande, då bedömd

en oundviklig, planeringsform genom verkets centrala position

men och kanske också arbetsformer det svårt att få något större

var behov verkets utredningar och synpunkter. Det senare berodde

av kanske också på att verket i miljöfrågorna var något före de lokala och regionala organen i opinionsbildningen.

Det underliga med Planverkets Västkustarbete var att verket inte heller stöddes sin regering även om den kommande fysiska

av egen riksplaneringen i stort vad gäller de övergripande principerna för

planering överensstämde med Planverkets rekommendationer för

markanvändningen makronivå. Särskilt de mindre kommunerna i Västkustregionen kände att det inte hade någon kontakt med verket och ännu mindre kunde påverka myndighetens handlande och förslag.

Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen är densamma flera punkter. Vad kan lära dessa två exempel är

man av

att det är svårt att planera utifrån centrala organ som saknar -

förankring i det område som planeringen avser att påverka

att ett övergripande arbete med skilda syften först måste dis- -

kuteras relativt noggrannt med olika lokala och regionala aktö-

så att arbetet också blir angelägenhet för andra parter än

rer en

den initiativtagande

att centrala planeringsorgan beslutsorgan måste arbeta som

-

sakligt orienterade samverkansorgan och inte som myndigheter och kontrollorgan att statligt initierad regional planering aldrig kan få långsiktigt

-

positiva effekter om den initieras uppifrån. Undantagen verkar få. Arbetet med primära reaktionsområden lämnar liknande erfarenheter

att centralt initierad planering har en tendens att bli för generell -

inte viktiga lokala problem, restriktioner och krav

som ser

att regional planering inte är direkt kopplad till andra - en som

typer planering på såväl lokal som nationell nivå men även

av

övrig regional planering har svårt att bli tagen på allvar trots sitt

positiva sakinnehåll.

Norrbotten försökslän

som

Erfarenheterna från projektet Social utvecklingsplanering i Norrbottens län liknar dem gäller den fysiska riksplaneringen men

som

3 Periferins krav

har också olikheter. Projektet initierades Socialstyrelsen, Länsav styrelsen och Landstinget i Norrbottens län Kommunförbunsamt

dets länsavdelning, och syftet att skapa reell planering med

var en sociala förtecken. Projektet startades i slutet 70-talet då

av lagförslaget till en ny socialtjänstlag med planeringsinslag på väg.

var Tanken var att ta fram mängder socialt inriktade planeringsav data, som därefter skulle ligga till grund för socialt en mer ansvarsfull och sakinriktad social välfärdsplanering. Denna skulle i sin tur

påverka bostadsbyggandet, utbyggnaden och lokaliseringen

av so-

ciala serviceanläggningar, prioriteringar inom arbetsmarknadsom-

rådet, ungdomspolitiken Projektet ledde i första hand till m m. att

man fick fram flera viktiga forskarrapporter läget i länet

om sett med sociala och välfärdsinriktade ögon. Men effekterna i övrigt blev inte så stora trots den regionala förankringen och förekomsten

av styr- och referensgrupper med tyngdpunkt i länets ledande poli-

tiker och tjänstemän.

Några slutsatser av denna ambitiösa regionala planeringssatsning

ar

1 Att forskarna och utredarna aldrig fick förankring hos de en lokala aktörerna

2 Att projektet inte tillräckligt noggrannt kopplades till varje kom-

muns och regionens egna traditionella planering

3¶Att bra dataunderlag i sig inte positiva effekter på

ger vare sig

regional eller lokal planeringsnivå

4 Att projektet inte riktigt utgick från varje aktörs och kommuns viktigaste sociala problem och önskemål när de generella studierna planerades och genomfördes 5 Att drivkraften till regional planering och samordning helst bör komma underifrån för att bli tagen på allvar och kunna verka

långsiktigt.

Två

nätverksprojekt

De sista två exemplen används för diskutera mina som att er-

farenheter regional planering och regionalt hand-

av gemensamt lande kommer från Bergslagen och samarbetet mellan landets minsta kommuner SmåKom-samarbetet idag omfattar 78 som mindre kommuner i hela Sverige. I fallet Bergslagen det så var att kommunerna i Bergslagen under 1984 startade ett frivilligt organiserat gemensamt och framtidsinriktat arbete på att vända krisen i regionen och underlätta skapandet helt samhällsstruktur av en ny med bättre framtidsutsikter än det gamla Bergslagen.

Regionutredningen. SOU 199264

Starten samarbetet sammanföll med regeringens första Bergav slagspaket våren -84. 1986 kom det andra statliga paketet och strax därefter bildade staten ett tillfälligt statligt organ, den s k Berg-

slagsdelegationen, samarbetade med kommunernas parallella

som frivilliga arbete. Kommunernas samverkan uppstod spontant bland

kommunerna i Bergslagslänens periferier. De trodde att periferi-

kommunerna hade gemensamt sinsemellan än med de större mer kommunerna utanför det klassiska Bergslagsområdet Mälardals- - Västmanland, Örebroregionen i Örebro län, Karlstadsområdet av regionen i Värmland m men inom respektive Bergslagslän. - Styrningen arbetet skedde via ett kommunvalt sekretariat med av två kommunalråd och deltidsanställd konsult. Men den egenten

liga styrningen arbetsuppgifterna formades på de regelbundna

av mötena, där varje kommun representerad av som regel kommuvar nalråd och kanslichef. Organisationen policy- och aktionsinvar riktad och arbetet inriktades i stor utsträckning på att påverka de

statliga regionala samt regeringen och dess departement organen och ämbetsverk. Dessutom skulle organisationen mobilisera Berg-

slagsborna för skilda satsningar och aktioner. Arbetsformerna seminarier, studieresor, större konferenser i var

sakfrågor, utredningar, pressuttalanden, uppvaktningar och

egna skilda former initiativtaganden i Bergslagsfrågor. Arbetet påav verkade regeringens Bergslagspaket, kommunernas egen kris- och näringslivspolitik, fackens policy, kommunernas servicelösningar

och intressen att driva regionala frågor samt de ledande aktörernas kunskapsnivå. Man fick ett gemensamt intresse i området och egen lärde känna varandra, vilket förutsättning för att motverka var en viss konkurrens näringslivsprojekt och ta gemensamma initiativ om i kommunikationsfrågor. Samarbetet fortsätter nu i form av tex Intresseföreningen Bergslaget, bildades i maj 1990. som Kommunerna i SmåKom samverkar på ett liknande sätt med i december 1989. Medlemmarna i finns dock utstart gruppen spridda över landet varför organisationen inte så ofta kan arbeta

med sammanhängande områdens lokala och regionala problem sätt Bergslagskommunerna. Arbetsformerna är dock samma som likartade och arbetet samordnas via två årliga konferenser, där företrädare för kommunernas styrelser samt kansli deltar. Medlemsskap i formell mening existerar inte utan man är med via sin aktivitet. Mellan konferenserna arbetar organisationen med egen

specialutredningar, remissuttalanden, uppvaktningar, tidningsartik-

lar och studiebesök. Det är mest framträdande i dessa organisationers arbete är som fakta som

3 Periferins krav

att varje kommun har möjlighet att påverka varje beslut innan organisationen som helhet beslutar sig att den byråkratiska apparaten är mycket liten och lite kostsam att styrningen sker relativt informellt eftersom stormöten har stor betydelse på bekostnad de valda styrgruppernas något av oklara mandat

att drivkraften kommer framgångar och lokalt och - genom vunna

personligt engegemang

att aktivitetsnivån kan bli lite ojämn mellan beroende på - varven att engagemanget varierar och det lokala arbetet tar olika myc-

ket tid på hemmaplan

att det är lätt att komma till beslut - gemensamma att deltagande aktörer har lätt för att prioritera detta nätverks- liknande samarbete i konkurrens med annat att det stimulerar till öppen debatt och insikter i frågor och - nya andras lokala och regionala förhållanden att det främjar ett större regionalt intresse, där ha lätt

- man tycks

för sig i andras frågor. att engagera

Summering av olika regionala samverkanssystem

Den summering, dels redovisas och dels här nedan som ovan när det gäller erfarenheter olika typer regionala samarbets- och av av planeringssystem, görs medvetet utifrån ett lokalt småkommun-

eller periferiperspektiv också utifrån ett perspektiv där den

men lokala nivån och demokratin har väsentlig betydelse för samhälls-

utvecklingen. Men utgångspunkten är också verksamheterna

att se projekten utifrån ett krav att överordnad planering skall kunna om påverkas av alla viktiga aktörer och tillvarata skilda intressen på ett

känsligt sätt.

De positiva fenomen jag kan finna i dessa erfarenheter, som handlar om olika former regional planering och

av samordning av

investerings- och andra beslut på överordnad nivå, är i korthet en

om man utgår från varje deltagande parts lokala intressen och erfarenheter vid en samverkan på högre nivå finns det stora chanser att nå gemensamma ståndpunkter och beslut. Detta underlättas ytterligare deltagande aktörer ägnar väsentlig tid om till att få en i problem- och behovsbild i och delvis i samsyn stort detalj

att jämbördiga parter oavsett tex kommunstorlek, struktur etc underlättar skapandet trovärdighet hos och stark

av samtliga gemensam handlingskraft i viktiga frågor. Icke fullt

genomorga-

Regionutredningen. SOU 199264

niserade samverkansformer verkar här ha större fördelar än andra frivilliga nätverk framför tex fasta länsorganisationer, där större kommuner och organisationer verkar ha lätt för att dominera skilda föreställningar frivilliga samverkansfonner är lättare att snabbt ändra när att behoven skiftar och de övergripande villkoren blir helt nya. Den nivåns storlekomfattning och karaktär kan i det läget

regionala

växla med tiden utan byråkratiska och formella hinder

arbetar i rätt forrnorganisation och prioriterar de vikti-

om man frågorna finns det stor chans att det snabbt blir ett bra gaste en samarbetsklimat mellan lika aktörer. Då kan också typer av man lättare klara vissa motgångar även det finns undantag på om

denna punkt

fördelen med nätverksorienterade och nerifrånstyrda samverkansorgan är att de enskilda aktörerna är med om att bestämma både samverkansområde och mål för verksamheten samt att

olika nödvändiga kompromisser har samtliga aktörers

typer av intressen naturlig utgångspunkt. I annat fall fungerar inte som en nätverksorienterade system

regional samordning styrd många aktörer på någorlunda

en av lika villkor har från början stark förankring hos varje deltaen

gande aktör, vilket kanske är den allra viktigaste förutsättningen för långsiktig uthållighet och bra resultat i det regionala arbetet.

Negativa jag erfarit i dessa sammanhang är främst

fenomen som

ovanifrånperspektiv lätt blir misstrott redan från början att ett faktiskt läge hos de många lokalt orienterade aktörerna. oavsett Detta misstroende är svårt att tvätta bort, vilket de fysiska

riksplanerarna åtskilliga gånger fått erfara

regional samordning och planering med centrala eller regioen nala aktörer inblandade främst de med statlig koppling - väcker lokala tvivel i och med att många lokala parter inte får med i initiativskedet eller får ett synligt direkt inflytande på vara de kommande besluten planering styrd överordnade förorsakar ofta en regional av organ missförstånd mellan de skilda nivåerna, där lokalt on-

ständiga

enterade intressegrupper andra syften än de uttalade i anar

skilda frågor och lätt känner sig obetydliga. De regionala aktö-

känner å andra sidan att den lokala nivån inte ser sitt eget rerna bästa och de allmänna fördelarna med regional samordning en

3 Periferins krav

formaliserade regionala samordningssystem möter ofta kritik för att de ansvariga diskuterar och planerar i alltför generella och oprecisa termer. De lokala intressenterna att syftet inte

anar sällan är att direkt köra över viktiga lokala intressen

samtidigt

som man ger sken av motsatsen. De lokala gruppernalintressenterna vill se en tydlig koppling mellan planering och beslut

samt mellan planering och beslut på de lokala och regionala nivåerna lokala aktörer av skilda slag tycker ofta att formaliserade regio- nala samordningslösningar med fasta staber anställda leder till

av oengagemang från den regionala nivåns sida och liten förståelse för omätbara lokala särintressen.

Det som mer och mer talar för

nätverkslösningar

Det finns enligt min mening ett antal faktorer i 90-talets nordiska, europeiska och globala utveckling i ökad utsträckning talar för

som

att underifrånstyrda nätverkslösningar behövs grund för

som

samordning av lokala aktiviteter på högre planerings- och be-

en slutsnivå. I och med att näringslivet och internationalise-

mer mer

ras behövs samordningar diverse slag på allt högre av planerings-

nivåer. Strukturomvandlingarnas allt snabbare och bredare

förlopp

omfattning verkar i samma riktning. Det globala ägandet till vissa

strategiska produktionsmedelföretag skapar också behov.

samma

Dessa för bosättningen och försörjningsmöjligheterna styrande faktorer gör det nödvändigt med regionala samordningar skilda

av slag, men frågan är i vilka former detta med fördel helst bör ske.

De omvärldsförändringar uppkomsten nätverkslös-

som gynnar av

ningar väl förankrade i myllan är utvecklingsfenomen

som a att styrningen av varje produktionsställe centraliseras inom

en stor del av näringslivet. Detta kan med fördel mötas med

att påverkade kommuner eller regioner går i fallet

samman som med bergslagskommunerna. En lösning kan

annan vara att svenska kommuner går med andra kommuner i andra

samman

länder där svenska företags anläggningar är placerade eller

en viss koncern också har systeranläggningar. Även koncerner in-

om Sverige kan leda till en lokal samverkan på regional nivå

av lika berörda. Denna regionala nätverk kan lättutvidgas

typ av eller krympas och på annat sätt förändras efter behov

b idag finns på nytt tendenser till att tätortstillväxten tilltar, främst i glesbyggda regioner. Motsatta tendenser finns också

men är

just nu inte så kraftiga. Om glesbygdskommunernaregionerna

tunnas ut ytterligare kan deras intressen bli svårare att hävda. Då blir intresset och behovet av samverkan med andra kommu-

Flegionutredningen. SOU 199264

större. För glesbygdskommun skall kunna hävda sina ner att en intressen i regional samverkan krävs former som ger även en en sådan kommun stort inflytande. Flexibla nätverksregioner kan skapas och ändras efter hand samarbetsbehovet utvidgas som och förändras i inriktning. Denna typ samverkan kan ske i av

form flera parallella nätverk av typ Bergslagskommunernas.

av Tre kommuner i Västmanland samverkar där i vissa norra frågor inom för gemensam arbetsmarknad. Dessa tre ramen en samverkar också i sju kommuner, där samverkan en grupp av inom gymnasieutbildningen är framträdande. De sju kombl a samverkar med Bergslagskommunerna i sin helhet i munerna skilda policyfrågor och är samtidigt flera dem med i - av nätverkssamarbete inom SmåKom i hela landet. Dvs fyra parallella överordnade planeringssystem med tre baskommuner i bothela tiden med ett faktiskt inflytande på samtliga nivåer. ten men Denna typ samordnad planering kan knappast administreras av fram i fasta strukturer. Den måste växa fram frivilligt

C demokratin hotas idag i flera avseenden, vilket kanske är ett hot eftersom demokratin hela tiden måste erövras permanent och säkras. Problemet kan bli mer akut i samband med Sveriges och Nordens närmande till EG. Den lokala demokratin kan urholkas tillsammans med den nationella medan den regionala och centrala kan stärkas. I syfte att stärka kommunernas och den lokala nivåns demokratiska inflytande över överbyggnadens struktur och funktion behöver kommunerna samverka i regionala församlingar på fler skilda nivåer. Behovet av samverkan kommer även här att växla beroende på allmän ekonomisk utveckling, folkrörelsernas förändring, den lokala nivåns betydelse i beslutsfattandet, andel aktiva medborgare i kommunabeslutsorgan, andel röstande m m

strukturomvandlingen blir sagt allt snabbare och mer ged som

nomgripande beroende på marknadsförändringar, kostnadsutveckling, teknikförändringar, överproduktionsfenomen rn m.

Detta gör att den regionala utvecklingen blir mer osäker vad

gäller befolkningstal och sysselsättningsutveckling. Att i det

läget ha fasta regionala samarbetsformer ter sig mindre önskvärt och nätverken en ny chans ger

den offentliga ekonomins utveckling i Sverige och andra västeuropeiska länder kommer med all sannolikhet att i kärvare banor. Det resursmässiga utrymmet för nysatsningar blir mycket knappt och befintliga verksamheter får svårt att försvara tidigagivna ekonomiska Under 90-talet är det svårt att se re ramar.

3 Periferins krav

andra och mer positiva scenarios i åtminstone de nordiska länderna. Detta förhållande kommer att öka konkurrensen de

om centrala statliga resurserna och mycket tyder på att de starka regionerna får ökade andelar knapp kaka. Detta talar för

av en att kommuner och andra lokala organaktörer samverkar i ökad utsträckning i former som växlar med tiden och sannolikt

som växlar i storlek och inriktning över landet. Nätverk bli återigen en bra samarbetsform över den lokala nivån med chans att

ge även de svagare rösterna bas och verksam plattform.

en en

4.

Huvudstädernas

ändrade

roll

av Lars Nordström

Lars Nordström är professor i geografi, särskilt kulturgeografi,

vid universitetet i Göteborg och rektor vid Handelshögskolan

i Göteborg.

Huvudstadsfunktionen

Allmänt om nationalstatens framväxt Huvudstäder spelar i alla länder viktig roll den samlande

en som regionala symbolen för ett lands utveckling. Huvudstadsfunktionen kan inte skiljas från begreppet nationalstat, och nationalstaternas framväxt på olika kontinenter under olika tidsperioder har således också inneburit att vissa städer utvecklats till huvudstäder. I denna

promemoria kommer jag i huvudsak att uppehålla mig vid den

europeiska utvecklingen men dock göra vissa utblickar mot USA

och Japan.

Den europeiska nationalstaten i sin nuvarande form har djupa historiska rötter. Allt ifrån romarrikets tillkomst och upplösning har olika konstellationer bildats, som fram till våra dagar lett till att vi har den kartbild som f n råder. Samtidigt måste sägas att nationalstaterna är en dynamisk organisation ständigt ändras och

som där gränser förskjuts. Bara under 1900-talet har dramatiska förändringar ägt rum, och just under de senaste åren pågår bekant

som i hela Östeuropa en uppluckring av gamla nationalstater och

nya bildas.

Nationalstaten är följaktligen inte någon konstant faktor. Härav följer också att huvudstäderna, är den samlande punkten i

som respektive land, inte heller har en given position. Nya huvudstäder tillkommer och gamla försvinner. Bara de sista åren visar Europas utveckling på flera sådana förändringar.

Föreningen Öst- och Västtyskland leder till

av att en gemensam

Regionutredningen. SOU 199264

huvudstad, Berlin, etableras i slutet av 1900-talet. Förändringarna i Östeuropa har också lett till att Moskvas roll som en samlad huvudstad för Sovjetunionen upphör, och i stället kommer städer som Kiev att spela helt nya roller i Östeuropa. Det går idag inte att förutse alla de förändringar som kan inträffa enbart under de närmaste årtiondena. En sak är dock klar; varje nationalstat har sin huvudort, och denna huvudort spelar en väsentlig roll för hela nationens utveckling och framväxt.

Huvudstädernas roll är således i mångt och mycket en funktion av nationalstatens ändrade utseende, antal och uppgifter, men det finns också vissa strukturella förändringar som pågår i samband med bl EGs tillkomst, som ändrar grunderna för nationalstater-

a

suveränitet. Härav följer också att huvudstadsfunktionen får en nas ändrad uppgift, oberoende var denna huvudstad geografiskt

av befinner sig. Det är denna funktion skall diskuteras i

senare som detta kapitel.

Huvudstäderna säte för regering och departement

som Begreppet huvudstad brukar associeras till den plats där regeringen och till regeringen knutna verksamheter har sitt säte. I huvudsak är det fråga att statsöverhuvudet har sin lokalisering i huvudstaden

om liksom den till statsöverhuvudet knutna regeringen och de departement är till för att omedelbart verkställa de beslut som rege-

som ringen fattar. i

Storleken på denna verksamhet varierar självfallet, dels med nationens storlek, dels med den organisatoriska uppbyggnaden i olika länder. I vissa länder har departementen en blygsam omfattning, och följaktligen är då den rent numerära kopplingen till regeringen mindre än i andra länder. Historiska traditioner och även nationernas storlek spelar viktig roll då det gäller att förstå

en hur respektive regering är placerad och hur den fungerar i relation till omgivande regioner inom respektive nationalstat. Det är följaktligen inte självklart att bara för att en regering befinner sig

man, på viss plats, också där har en stor organisation knuten till

en regeringen.

Ett exempel på hur en modern huvudstad fungerar utan alltför stora departement runt sig är det tidigare Västtyskland, där Bonn

orten för regeringens närmaste arbetsuppgifter, och mer ses som mycket verksamheterna är utspridda till de olika delstaterna och

av till departement placerade i olika delstater. Motsatsen till Bonn kan sägas vara Paris, där i stort sett all statlig central byråkrati är placerad och där kontrollen över omgivande regioner är betydande.

4 Huvudstädernas roll

Följaktligen är regeringsfunktionen central, men dess omfattning

varierar som en följd av såväl historiska som praktiska traditioner och har också förändrats över tiden. En tendens har dock varit att regeringsfunktionen successivt byggts och huvudstadsfunktio-

upp nen på detta sätt stärkts.

Statlig förvaltning

Nära knuten till regering och departement är den statliga för-

valtningsapparaten, som också varierar kraftigt i storlek mellan olika länder. I Storbritannien tex är den statliga förvaltningsapparaten förhållandevis blygsam, och mycket det i Sverige sker

av som inom ämbetsverk är i Storbritannien placerat inom respektive departement. I andra länder har man en stark statlig byråkrati,

som ofta är skild från det direkta regeringsutövandet. Det kanske mest extrema fallet i detta avseende är Sverige, där maktfördelningen

mellan statlig förvaltning och regering har ansetts ha många speciel-

fördelar för att skapa kontinuitet och också ett oberoende för

den statliga förvaltningen. Författningsmässigt finns hela skalan

av variationer mellan liten statsförvaltning till stor sådan. Den

sovjetiska statsförvaltningen får troligen betraktas det kanske

som mest extrema exemplet på en centraliserad statlig förvaltning med

vittomfattande kontrollmöjligheter över hela det tidigare imperiet. Det finns naturligtvis förändringsförlopp inom för hur den

ramen

statliga förvaltningen är uppbyggd. I Sverige har som bekant stora

delar av den statliga förvaltningen flyttat från huvudstaden till olika

regioner, och detta har skett utan att uppgifterna egentligen har

ändrats. Det har således varit en geografisk utlokalisering utan

knytning till någon form av förvaltningsmässig decentralisering.

Denna svenska modell, som har sina likheter i vissa andra länder, ofta med federativ karaktär, har naturligtvis minskat den statliga

huvudortens betydelse, även om kopplingen till departement har

gjort att den faktiska makten kanske än blivit knuten till

mer

huvudstadsregionen.

Kulturcentrum Huvudstäderna spelar i alla länder en viktig roll för respektive lands intellektuella och kulturella liv, för utbildningssystemets

upp-

byggnad och för den allmänna utvecklingen överhuvudtaget. Det är

i allmänhet i huvudstäderna som de nationella teatrama,

scenerna, de viktigaste symfoniorkestrarna etc är placerade. Det är också i allmänhet i huvudstäderna som den mest vitala debatten pågår, och det är också dit författare och konstnärliga utövare söker sig.

som

Regionutredningen. SOU 199264

Det är oftast i huvudstäderna som radio och television har sina ledningscentra, och även massmedia brukar vara koncentrerade till huvudstäderna.

Denna allmänna bild har många undantag i olika länder. I USA är flera de nationella TV-bolagens ledningar placerade utanför

av huvudstaden Washington och finns t ex i New York, Atlanta och i Californien. I Tyskland är på samma sätt tidningspressen betydligt

spridd och lokaliserad utanför huvudstaden, Bonn, än vad mera som är fallet exempelvis i Frankrike och England, där koncentrationen till Paris respektive London är märkbar, särskilt vad gäller det kulturella utövandet.

Det går dock inte att komma ifrån att huvudstäderna i allmänhet spelar avgörande roll för ett lands kulturella och intellektuella

en utveckling och att de fungerar en samlande punkt för det som

som kan uppfattas den nationella identiteten, dvs kulturlivet, språ-

som ket, utbildningssystemet och ofta även kyrkans organisation.

Näringslivets ledningsorgan

Den moderna nationalstaten skiljer sig på en mängd olika sätt från tidigare nationella organisationer. Under 1800- och 1900-talet kom industrialiseringen och sedermera också det moderna servicesamhället att omstöpa samhällena helt. Det tidigare jordbrukssamhället

med utspridd befolkning och utspridd produktion av livsnödvändi-

ersattes av industrisamhället med en produktion, som ga varor också mycket väl kunde vara utspridd men som efter hand kunde ledas från huvudkontor skilda från den traditionella produktionen.

1900-talet kännetecknas att ledningen av ekonomiska verk-

av samheter och utförandet desamma har skilts åt, så att vissa

av regioner har utvecklats till att bli industriella ledningscentra, medan produktionen sker annorstädes. Detta har accentuerats av att

många funktioner har övertagits av specialorgan såsom banker, försäkringsbolag och andra serviceinrättningar till den traditionella

industrin. Huvudstäderna i de moderna industrisamhällena utgör den naturliga och intressantaste lokaliseringen för flertalet av dessa ledningsorgan. Det är i städer Paris, London, New York som

som samtidigt utgör ett undantag från den gängse bilden, men som ändå kan USAs andra huvudstad, Köpenhamn och Stock-

sägas vara

holm ledningsfunktionema för näringslivet finns.

som

En orsak till att vi fått denna koncentration till huvudorter är att det finns ett behov hos näringslivets olika organ att befinna sig nära

den faktiska, offentliga maktutövningen. Det är följaktligen i kom-

binationen mellan privat och offentlig verksamhet som huvudsta-

4 Huvudstädernas roll

den har fått en ledningsfunktion även för verksamheter vid sidan

av ett lands traditionella, offentliga.

Näringslivets ledningsorgan har tillvuxit såväl i antal i fråga

som om karaktär under hela 1900-talet och utgör idag den kanske största delen av den yrkesverksamma funktionen i en huvudstad. I många huvudstäder i Europa är det näringslivets olika organ som sätter sin prägel på stadsbilden och även på den fysiska utövningen av olika ekonomiska aktiviteter. Det är huvudkontorens skyskrapor och de stora företagens neonskyltar dominerar, medan

som regeringskvarteren lever ett förhållandevis blygsamt liv.

Näringslivets knytningar till huvudstäderna sammanhänger också med ett behov hos olika näringslivsorgan att befinna sig nära varandra. Det är följaktligen en stor fördel att kunna samla många huvudkontor på samma ställe. Härigenom blir underlaget större för kvalificerad ekonomisk och annan service. Det är också lättare att med en sådan samlokalisering stimulera forskning och utveckling och på det sättet kunna rekrytera välutbildad arbetskraft.

Det finns också kommunikationsmässiga fördelar med

en samlokalisering. Självfallet kan näringslivets organ lokaliseras vid sidan av huvudorterna och bara genom sin mängd skapa underlag för olika ekonomiska aktiviteter. Tidigare nämndes New York ett

som exempel på en sådan ekonomisk verksamhetsregion, ligger

som skild från huvudstaden Washington. I Europa är kanske Frankfurt det bästa exemplet på en region som utvecklats som ett näringslivscentrum, trots att regeringen sedan andra världskriget varit placerad i Bonn. Tyskland är dock inte något riktigt bra exempel på hur de rent automatiska funktionerna fungerar, utan det återspeglar mera en politisk kompromiss, som gjordes i en situation då förhoppningarna fanns att Tyskland på sikt skulle återförenas. Det är när denna förhoppning nu har infriats som också sannolikt Berlin återfår sin funktion såväl huvudstad på sikt också centrum

som som

för det tyska näringslivet, även om förändringsförloppet kommer

att ta mycket lång tid.

Transportcentrum

Huvudstäderna i det moderna industrisamhället framgått

är som en samlingspunkt för offentlig och privat maktutövning. Det är också den region där kulturliv och massmedia är koncentrerad. Detta leder självklart till att huvudstäderna har ett behov nära kontak-

av ter med omgivande regioner inom respektive land, men också med andra regioner utanför den egna nationaltstaten. Detta har lett till att huvudstaden i respektive land också är form transport-

en av centrum, som fungerar såväl knutpunkt för hela det nationella

som

Regionutredningen. SOU 199264

transportsystemet som en ändpunkt för transporter inom landet.

Sverige utgör ett utomordentligt gott exempel på detta.

I Sverige är hela flygsystemet uppbyggt kring Arlanda, och det går sällan att idag mellan två regioner med flyg utan att passera

resa Arlanda, eftersom denna flygplats utgör terminalpunkt för hela det svenska inrikesflyget. Paris har samma funktion i Frankrike liksom delvis London i Storbritannien. Inte nog med att flygsystemen är uppbyggda på detta sätt; även järnvägssystemen och vägsystemen har sådan radiell utformning att det är svårt att förflytta sig

en mellan två regioner utan att på något sätt komma i beröring med huvudstadens transportsystem.

Detta har både för- och nackdelar. En fördel är att tillgängligheten till hela systemet blir hög, eftersom hög frekvens kan upp-

rätthållas. Samtidigt uppträder köproblem i huvudstadsregionen, inte minst då det gäller vägtrafik även i fråga om flygtrafik och

men

i ökad utsträckning j ärnvägstrafik. Transportfunktionen är således i

allmänhet så utvecklad att den skapar sina egna problem och leder också till att man alltmer försöker finna möjligheter att kringgå

huvudstadsregionen. Dessa försök är ofta inte framgångsrika med

hänsyn till att underlaget inte alltid räcker till för att upprätthålla en tillräckligt hög kvalitet på transporterna.

Transportfunktionens betydelse i ett land är enorm och kommer

än mer att öka. Det är därför oerhört viktigt hur man idag bygger upp olika nya transportsystem och vilken roll huvudstadsfunktio-

kommer att spela i dessa nya transportsystem. I Frankrike nen

pågår utbyggnad av ett snabbjärnvägsnät med förgreningar till

en landets olika delar. Grundidén är att Paris skall vara utgångspunkten för hela detta jänvägssystem. Tvärbanor som binder ihop olika regioner så att man behöver passera Paris kommer endast att finnas i begränsad omfattning. Om detta på lång sikt är den mest rationella lösningen återstår att se, men att Paris genom utbyggnaden snabbjärnvägarna kommer att befästa sin ställning som en

av tung huvudstadsregion är alldeles uppenbart.

Europa under omvandling

EGs roll

Europa bekant under mycket snabb omvandling. Det gäller

är som såväl i det nuvarande EG-området som i Östeuropa. I fråga om EG pågår en utveckling, vars slutgiltiga resultat är omöjligt att förutse. Under de senaste två åren har nya frågor kontinuerligt införts i EGs beslutsapparat, och förhoppningarna är idag stora hos många att

4 Huvudstädernas roll

EG under 90-talet kommer att utvecklas till stark politiskt en samlad enhet, som övertar många av de funktioner traditiosom nellt innehafts respektive nationalstat. av Vad som diskuteras är en gemensam inre marknad, kommer som att vara genomförd 1993-95; vidare ekonomisk valuen gemensam ta, som enligt EGs bedömningar är möjlig att introducera någon gång mellan 1997 och 1999. EG diskuterar också en gemensam

utrikes- och säkerhetspolitik, också planeras etablerad

som vara under senare delen av 90-talet. Till detta kommer att EG arbetar

med frågor som rör miljöpolitik, sociallagstiftning, brottsbekämp-

ning, säkerhetsfrågor, relationen till omvärlden såväl vad gäller bistånd invandring etc. som Vad som sker inom EG är följaktligen att många traditionella uppgifter och beslut som tidigare fattats inom en nationalstat, geo-

grafiskt närmare bestämt i huvudstadsregionen, idag fattas inom

ramen för EGs olika beslutsorgan. Rent geografiskt innebär detta

att EGs beslutsapparat i Bryssel fått utomordentligt stark posi-

en tion och att EG på detta sätt knyter till sig många de beslutsav

fattare och även tjänstemän kan delta i beslutsapparaten och

som också utgör en förutsättning för dennas effektivitet. Vilken roll EG på sikt de facto kommer att spela är svårt att

förutse. Troligt är att EG utvidgas rent geografiskt från de

nuvarande 12 nationerna till en gruppering som på sikt kan omfatta allt ifrån de 12 plus de två aktuella medlemsländerna till kanske hela nu Europa väster om Ural och möjligtvis också delar av resten av Ryssland. Det är näst intill omöjligt att göra en prognos av EGs geografiska struktur, men intresset från länder utanför EG för att involveras i EG har ökat dramatiskt de senaste 2-3 åren. EG kommer troligtvis att ha mycket svårt att inte knyta olika länder till sig. Även det på sikt inte leder till EGs medlemsländer ökar om att annat än marginellt, kommer olika länder att i verkligheten anpassa sin lagstiftning till EGs olika beslut. I praktiken kommer således EG ändå att avgöra det politiska skeendet i flertalet de europeisav ka länderna. Dagens svenska situation är ett bra exempel på denna utveckling. Utan att vara medlem i EG eller ännu ha något avtal med EG vid sidan av EFTAs frihandelsavtal, håller Sverige på att snabbt anpassa stora delar av sin lagstiftning till EGs olika lagar. Denna

anpassning sker av ren självbevarelsedrift, beroende på att ett litet

land som Sverige har svårt att klara sig i internationell konkuren rens, om man inte kan samordna sin omvärldspolitik till EGs. I verkligheten innebär det således att mycket av det arbete med

underlag som tidigare utfördes i Sverige genom statliga utredningar

Regionutredningen. SOU 199264

och kommittéer idag görs inom EGs beslutsapparat, och den svenska riksdagen och regeringen accepterar till stor del detta beslutsunderlag.

EGs beslutscentras lokalisering EG är idag uppbyggt med sina centrala organ i Bryssel och parlamentet i Strasbourg. Ministerrådet sammanträder regelbundet utanför Bryssel, nämligen i den huvudstad, vars regering innehar ordförandefunktionen inom ministerrådet under en aktuell halvårsperiod. EGs beslutsapparat flyttas följaktligen runt i Europa med ett för närvarande sexårigt intervall, dvs alla 12 medlemslän-

derna innehar ordförandeskapet under var sin halvårsperiod.

Ministerrådets faktiska placering är dock i Bryssel, och det mesta arbetet utförs i Bryssel såväl inom för ministerrådets arbete

ramen

inom den kanske mer byråkratiskt orienterade kommissionen. som Bryssels betydelse för beslutsfattandet är därför stor och har ökat dramatiskt under de sista 2-3 åren. Det går inte att entydigt särskilja beslutsfunktionen i EG från de olika huvudstädernas beslutsstruktur med hänsyn till vad sagts ministerrådets geografiska succes-

ovan om

siva omflyttning, men Bryssel spelar och kommer att spela en

utomordentligt viktig roll för det faktiska maktutövandet.

I praktiken innebär detta att organ, personer, företag, myndigheter etc, önskar skaffa sig kunskaper om eller påverka kom-

som mande EG-beslut egentligen endast har möjlighet att göra detta

att påverka det utrednings- och beslutsarbete som utförs genom inom ministerrådet och kommissionen i Bryssel. Följaktligen har ett mycket stort antal lobbyister börjat uppträda i Bryssel just i syfte att nära de beslutsfattare verkar inom EGs olika organ.

vara som

Det finns naturligtvis ytterligare möjlighet att komma i kon-

en takt med beslutssystemen inom EG, nämligen att via de

genom nationella regeringarna och deras medarbetare inom EG. Denna omväg har dock visat sig vara betydligt svårare att göra effektiv med hänsyn bl till att det i mycket är en tillfällighet vilken posi-

a tion respektive land har inom EGs olika delområden. Inom vissa områden spelar t holländarna stor roll, och inom andra är

ex en deras uppgifter begränsade. Om inte intressena på detta

mera sättet sammanfaller, är det förhållandevis svårt att via respektive lands regering påverka EGs beslutssystem.

Det går följaktligen att hävda att Europas karta i viss utsträckning håller på att målas Vi håller nämligen på att få en huvud-

om. ort för Europa är Bryssel och som efterhand håller att bli ett

som allt viktigare centrum för Europas politiska och ekonomiska utveckling. Det går också att hävda att beslutsfattare, som i likhet

4 Huvudstädernas roll

med de traditionella huvudstadsregionerna har behov finnas

av att nära maktcentrum, söker sig till denna huvudort.

På sikt kommer delar av det europeiska kapitalet att placeras

nära Bryssel, dvs bankernas huvudkontor eller delar huvud-

av kontor, försäkringsbolagen och hel del de stora internationel-

en av

industriföretagen. Bryssel och den omgivande regionen kommer

följaktligen att kunna utvecklas till att bli Europas ekonomiska

ledningscentrum.

Det finns dock osäkerhetsmoment i detta Ett så-

resonemang. dant är var den kommande europeiska centralbanken skall ha sitt huvudkontor. Det är inte självklart att detta blir i Bryssel. Den utvecklingsbank som nu är under uppbyggnad för Östeuropa har

av EGs olika medlemsländer placerats i London. Man kan misstänka att en dragkamp kommer att uppstå den europeiska central-

om var

banken skall vara slutgiltigt placerad, många denna banks

men av funktioner kommer ändå att finnas i Bryssel.

Brysselregionen kommer följaktligen att utgöra en mycket viktig

lokaliseringsort för en lång rad av beslutsfattare. Det är däremot mera osäkert om var andra europeiska funktioner kommer att finnas. Det är inte naturligt att Bryssel utvecklas till Europas kulturcentrum. Inte heller är det sannolikt att Europas transportcentrum blir uppbyggt kring Brysselregionen. Kultur, transporter, massmedia, organisationsvärlden etc kommer med all säkerhet att

ha en betydligt mera spridd lokaliseringsbild än den

som samman-

hänger med det politiska och ekonomiska beslutssystemet. Lokaliseringsbilden för kultur, utbildning, massmedia

etc sam-

manhänger med den omdaning som Europa genomgår, när natio-

nalstaterna minskar i betydelse och den inre marknaden etableras. Denna marknad skall kännetecknas att människor kan röra sig

av fritt utan att hindras av nationsgränser. Det är denna marknad

om

med stor rörelsefrihet som begreppet regionernas Europa har

myntats.

Regionemas roll

Under den omdaning som nu äger i Västeuropa med ett

rum starkare EG som övertar flera av nationalstatens uppgifter,

samtidigt som det finns en allmän strävan att decentralisera inflytande och funktioner och denna strävan också tekniskt går att genomföra till följd av bl a tele- och datateknikens framväxt, kommer andra regionala strukturer än de vi varit vana vid att växa sig starkare. I stället för en centrerad nationalstat kring huvudort kommer ett

en antal regioner att spela en allt viktigare roll för människors identitet

och även i deras strävan att skapa sig utkomstmöjligheter.

Regionutredningen. SOU 199264

När nationalstaten upphör att ha samma sammanhållande funktion tidigare, kommer också konkurrensen mellan regioner att

som få helt betydelse. Vi kommer att få uppleva att olika

en annan regioner Frankrike, förhoppningsvis med fredliga medel,

i t ex strävar åt olika håll och försöker utveckla sina respektive identiteter. Motsvarande kommer att gälla i England, Tyskland och även i Sverige. Också de förändringar sker i Jugoslavien har samma

som innebörd, dvs att den gamla nationalstaten inte förmår hålla ihop de olika regionerna i denna mer eller mindre konstlade nationalstat

utgör. Även förändringarna i Sovjetunionen och som Jugoslavien

kanske också på sikt inom delar av de nu bildade nationalstaterna, exempelvis Ryssland och Ukraina, kommer att leda till en mer regional struktur än vad vi varit vana vid.

I detta regionernas Europa kommer områden med stor samhörighet att söka stärka sin identitet, skaffa sig egna politiska

beslutsorgan, marknadsföringsorgan och överhuvudtaget strä-

egna

efter att fungera motor för respektive områdes utva som en veckling och även uppmuntra företag och andra organisationer till lokaliseringar till sin region. Vi kommer på sikt att uppleva en

egen

mycket kraftig insats från marknadsföringsorganisationer att mani-

festera regioner dels gentemot andra regioner i EG och Europa,

omvärlden såsom USA och Fjärran Östern. Även i dels gentemot Sverige märks redan starka sådana tendenser.

nu

I regionernas Europa kommer en konflikt att finnas mellan dessa regioner och huvudstadsregionen såtillvida att huvudstadsregio-

betydelse kontaktkanal inte längre uppfattas som lika

nens som viktig. Ett land där denna tendens redan är märkbar är Danmark, där olika regioner idag i hög utsträckning har utvecklat nära kontakter med beslutssystemen i Bryssel och tonat sina traditionel-

ner la kontakter med Köpenhamnsområdet. Denna tendens förstärks i Danmark att Jylland och särskilt Sydjylland tillväxer, medan

av

Köpenhamnsregionen med dess i förhållande till EG något perifera

lokalisering har haft stora svårigheter med att bl a hålla uppe sysselsättningen. Tendenserna är likartade i flera andra europeiska nationer, även nationalhuvudorten i många fall fortfarande väl

om hävdar sig följd de utomordentligt stora infrastrukturella

som en av investeringar är gjorda i nationalstaternas huvudorter, t ex

som

flygplatser, järnvägssystem, motorvägar, utbildningsanstalter etc.

Östeuropas förändring

EG utgör på intet sätt hela Europa, utan ungefär hälften av Euro-

befolkning finns i det gamla Det sker

pas Warszawapaktsområdet

nästan varje dag förändringar i Osteuropa, som innebär att gamla

4 Huvudstädernas roll

nationalstater bryts upp och nya strukturer bildas. Under hösten 1991 fattades beslut om att upplösa Sovjetunionen och kanske ersätta denna med någon form samarbete. Jugoslaviens

svagare av söndervittring har också skett snabbt och pågår fortfarande.

Självständighetssträvandena kompenseras ibland av en ambition,

som nu är fallet i delar av det gamla Sovjetunionen, att bilda någon form av ny organisation för att lösa vissa gemensamma problem. I vilken mån detta kommer att lyckas eller inte återstår Dock

att se. är det alldeles uppenbart att hela Östeuropa genomgår utomordentligt dramatiska förändringar, som har mycket stor effekt på världsekonomins utveckling på sikt också påverkar resten

men av Europa.

Ett akut problem är det mycket stora ekonomiska hjälpbehov som finns för att lindra den värsta nöden i de Östeuropeiska länderna. Det kan finnas såväl idealistiska rent själviska motiv bak-

som om sådana eventuella hjälpinsatser. Ett sådant själviskt motiv

mera är att Västeuropa, om inte problemen i Östeuropa löses, riskerar att få ta emot mycket stora invandrarskaror flyr undan de

som

hungerkatastrofer som befaras.

På sätt kan Östeuropa med dess förhållandevis välut-

samma bildade arbetskraft utgöra en utomordentligt intressant lokalise-

ringsregion för västeuropeisk industri i den ständigt pågående kon-

kurrensen med USA och Fjärran Östern. De två polerna USA och Japan har kring sig knutit länder har låga löner och relativt

som välutbildad befolkning. I USAs fall är det Mexico utgör den

som nya låglöneregionen, och för Japans del är det Indonesien, Filippinerna, Malaysia och Thailand som attraherar japanskt kapital och producerar varor som säljs på bl a den europeiska marknaden till

mycket konkurrenskraftiga priser. Östeuropa kan bli EGs mot-

svarighet till USAs Mexico och Japans omgivande NIC-länder.

Under alla omständigheter kommer Östeuropas förändringar att

påverka även den regionala strukturen inom Östeuropa. Nya orter växer sig starkare och andra får problem. Moskvas ställning kommer att kraftigt förändras såtillvida att många de funktioner

av som finns idag upphör att existera med bl stor arbetslöshet följd.

a som På samma sätt kan huvudorter tillväxa och överta delar

nya av dessa arbetsuppgifter mer centralt.

På längre sikt är det sannolikt att inte minst Ryssland genomgår motsvarande regionalisering vi har sett inträffa i Västeuropa,

som dvs att enskilda regioner spelar allt viktigare roll och att de

en nya nationalstaterna, vare sig det är frågan Ukraina, Vitryssland

nu om eller Ryssland, kommer att spela blygsam roll än vad

en mer som många av dagens beslutfattare i Östeuropa hoppas på.

Regionutredningen. SOU 199264

Huvudstädernas framtida roll

Den förändring pågår särskilt i EG-området leder till en ny

som nu roll för huvudstäderna. Många av de funktioner som idag finns i huvudstäderna kommer även framgent att finnas kvar, och huvudstäderna kommer att vara respektive lands kulturella och i många fall även trafikmässiga centrum. De kommer också att spela en viktig politisk roll och även utgöra själva den intellektuella motorn

för respektive lands utveckling.

Samtidigt kommer huvudstäderna att få konkurrens från and-

en ra regioner inom respektive land, och denna konkurrens kommer att leda till att exempelvis näringslivet inte kommer att anse det lika

självklart att placera sina ledningsfunktioner i huvudstadsområdet.

I den mån man behöver befinna sig nära det politiska beslutssystemet är det kanske viktigare att ha enheter lokaliserade till Bryssel än till landets huvudstad. I andra fall kan närheten till andra faktorer ha betydelse, dvs att närheten till EGs viktigaste marknader spelar större roll än den faktiska geografiska närheten till ett enskilt lands regering. Det innebär för svenskt vidkommande att södra och västra Sverige kan spela större roll än Stockholmsregionen i

en framtiden.

Tendenserna till denna utveckling har som tidigare nämnts märkts mycket tydligt i Danmark. Huvudstäderna kommer följaktligen att få konkurrera på delvis samma villkor som andra regioner i ett land. Vi kommer att få en något mer balanserad regional konkurrens, och många europeiska länder kommer på sikt att mer likna den struktur som har utvecklats i USA, där huvudstaden

Washington inte spelar samma roll som exempelvis Paris gör i

Frankrike. Således kommer kanske att få en jämnare regional struktur i Europa, vilken således USA i detta avseende kan sägas

förebild för. Därmed är inte sagt att vi inte får kraftiga vara en

folkomflyttningar.

Denna mer likartade konkurrenssituation kommer självfallet att

särskilt gynna de regioner som har naturliga förutsättningar för

utveckling, dvs att det inte längre är det formella utan mer de

regionalekonomiska förutsättningarna som kommer att spela roll. I

detta regionala system kommer det geografiska läget, transport-

möjligheterna, utbildningssystemets lokaliseringsmönster och nä-

ringslivets långsiktiga behov av kontakter att vara av väsentlig betydelse. Självfallet kan enskilda länder påverka delar av förutsättningar, bl a genom lokaliseringen av infrastrukturella investeringar. Det kommer således att vara viktigare för den regionala utvecklingen var kommande flygplatser, snabbjärnvägar och motorvägar byggs än var det offentliga beslutsfattandet är lokaliserat,

4 Huvudstädernas roll

samtidigt som det naturligtvis finns ett samband häri, innebärande att det offentliga beslutsfattandets lokalisering eller mindre mer styr också infrastrukturens lokaliseringsmönster. Vad nu sagts innebär att framtidens Europa, sett i ett regionalt perspektiv, är något svårare att förutse än gårdagens. Till detta kommer att andra makrostrukturella förändringar också gör sig gällande, nämligen generell tendens att söka förlägga utvecken lingsenheter och intellektuella verksamheter till regioner, vid som sidan av sitt ekonomiska innehåll också har positiva klimatologiska förutsättningar. Sedan ett tiotal år tillbaka har det således varit en tendens att Sydfrankrike, området i Italien och Medelnorra norra havets kustområden överhuvudtaget tillvuxit snabbare än norra Europas olika områden. Detta mycket som en följd dessa sydav ligare regioners gynnsamma klimat, som utgör attraktionsfaktor en för den välutbildade arbetskraften i mångt och mycket själva som kan bestämma var den vill bo och arbeta. Sedan får de ekonomiska verksamheterna följa efter och placera sig där arbetskraften finns. I konflikten mellan regional konkurrens, bryter det en som upp nationella klassiska lokaliseringsmönstret, och denna naturmer geografiska konkurrensbild kommer det troligtvis att finnas en

mångfald av möjligheter. Det kommer följaktligen inte att att finna entydiga förklaringar till respektive lands regionala utveck-

ling, utan den är en följd av en mångfald krafter ibland av som samverkar och ibland motverkar varandra. Den kommande kartan

över regionerna i Europa kommer följaktligen att innebära bild

en av många orter som kontinuerligt befinner sig i konkurrens med varandra och som genomgår successiva förändringar, dvs att många av dagens tillväxtregioner kommer att bromsas och kanske upp minska såväl i omfattning som i betydelse, medan flera bland dagens mindre regioner kommer att få snabb expansionsfas och en bli kommande regionala kraftcentra i EG.

Den svenska utvecklingen och Stockholms roll

Beslutsfattare

Sverige genomgår en kraftig anpassning till EGs beslutssystem.

Oberoende av om Sverige blir medlem i EG eller finner en annan form för anknytning till EG, exempelvis det diskuterade genom nu EES-avtalet, kommer mycket kommande svenska beslut i realiav teten att fattas inom EGs olika Det må gälla beslut organ. som handlar om handelspolitik, minst lika mycket allmän näringsmen

politik, arbetslivsfrågor, sociala frågor, miljölagstiftning, ekonomis-

ka och finansiella frågor. På det sättet kommer den svenska rege-

Regionutredningen. SOU 199264

ringen att i likhet med regeringarna inom EG-länderna att ha ett behov nära samarbete med EGs olika beslutsorgan. Detsamma

av gäller för de svenska politiska partierna, som också behöver finnas i närheten den beslutsstruktur som EG utgör. På längre sikt leder

av detta också till att andra organisationer i Sverige med nära koppling till det offentliga beslutsfattandet, exempelvis fackföreningsrörelsen, näringslivet olika organisationer och andra lobbyistverksamheter, kommer att ett behov av knytningar till EGs beslutande verksamheter.

EG blir på så sätt ändå, även om Sverige formellt sett står utanför, den faktiska beslutande instansen vad gäller mycket av den svenska utvecklingen. Beslutsfattandet i Sverige kommer följaktligen i realiteten att flytta från Stockholmsregionen till EGs beslutsstruktur i Bryssel eller följa med ministerrådets olika vandringar till olika huvudorter. På detta sätt blir Stockholmsregionen mindre intressant för den svenka politiska sfären och även för de befattningshavare är intresserade denna politiska sfär. Här-

som av

följer också att behovet kontakter mellan Stockholmsregioav av nen och andra delar av landet kommer att minska, och motsvarande behov kommer att öka med andra regioner främst Bryssel.

-

Näringsliv

Det svenska näringslivet är idag starkt knutet till Stockholmsregio-

vad gäller beslutsfunktionen. Huvudparten landets indunen av striföretag har huvudkontor i Stockholm, liksom bankerna, försäkringsbolagen och alla de serviceenheter som finns knutna till näringslivets beslutsenheter. I detta avseende skiljer sig inte Sverige från flertalet europeiska länder, även om Sverige nog ligger i täten vad gäller beslutskoncentration till en enskild region.

Även här kommer på sikt förändringar att äga Dessa för-

rum. ändringar kommer att ta sig flera uttryck. Ett är att allt fler svenska företag kommer att knytas närmare andra företag i EG. Fallet ASEA Brown Boveri är bara första steget i en sådan utveckling. Volvo-Renault-affären är också ett sådant exempel. Traditionellt har svenskt näringsliv varit internationaliserat då det gäller de stora företagen och även haft huvudparten av sin produktion förlagd utomlands. Det har dock hittills i huvudsak varit frågan om att svenska företag skapar kontakter utåt. Motsvarande starka knytning utländska företag till Sverige har inte funnits.

av

Det kommer följaktligen att i större utsträckning än hittills bli ett blandägande, som också bryter upp mycket av den koncentration av beslutsfattandet som finns i Stockholmsområdet. Denna omstrukturering kommer sannolikt inte att ske utan stor vända och en

4 Huvudstädernas roll

omfattande politisk diskussion, eftersom det i realiteten handlar om att överlämna delar av det faktiska ägandet till intressen utanför det svenska territoriet. Det svenska näringslivet är nu huvudsak-

ligen ägt av svenska privatpersoner eller organisationer.

När denna successiva förändring äger rum och Sverige kommer att få se en mera blandad struktur i ägandet, kommer detta också att leda till en annorlunda regional struktur. Fördelarna med att finnas kring den ekonomiska och politiska makten i Stockholm kommer inte att vara lika stora som att ha möjligheter att i

vara närheten av de regioner där den snabbaste tekniska och ekonomis-

ka utvecklingen äger rum. Det svenska näringslivet kommer följ-

aktligen att bli mer kontaktorienterat gentemot omgivningen och mindre gentemot centrala beslutsfattare runt Rosenbad och bankkvarteren i Stockholm.

Kommunikationseffekten

Det svenska kommunikationssystemet är som tidigare sagts på

många sätt uppbyggt i ett hierarkiskt mönster, där Stockholmsregionen utgör navet. Detta gäller särskilt i fråga om flygtrafik men även tåg- och i viss utsträckning vägtrafik. På sikt kommer denna knytning till Stockholmsområdet att förändras. Det kommer att ske delvis som en följd av en allmän avreglering av trafiksystemet, innebärande att konkurrensen mellan trafikföretagen kommer att bli större och att den form av korssubventionering som nu ägt

rum mellan olika delar inte kommer att vara möjlig.

Ett flygföretag kommer inte att kunna kontrollera hela det

sven-

ska flygtrafiknätet på samma sätt som varit möjligt tidigare, utan

olika företag kommer att försöka finna relationer där de kan bedriva sin verksamhet och företagsekonomiskt utan att för den skull känna något ansvar för att upprätthålla trafiken i andra regioner. Vi kommer följaktligen att få sönderslaget kommunikations-

ett mera system och genom detta också ett något svåröverskådligt och

mer kanske för den enskilde resenären mer opraktiskt system. Resenären kan få stora svårigheter att kombinera mellan olika regio-

resor

ner, samtidigt som transportutbudet väsentligt ökats. Den ameri-

kanska avregleringen utgör i detta avseende ett exempel hur enskilda företag snabbt tillkommer, och hur många dem går i

av konkurs.

Även då det gäller järnvägssystemen kommer konkurrensen

att bryta upp mycket av det nuvarande tänkandet och linjeföringen. De kanske mest dramatiska förändringarna kommer dock inte att avse enbart inrikestrafiken, utan de internationella resalternativen kommer i många fall att prioriteras högre än idag. Det kommer

Regionutredningen. SOU 199264

således att vara viktigare att bygga upp ett snabbtågssystem, som binder ihop Sverige med omvärlden, än att se till att bara vissa orter i Sverige har goda resmöjligheter.

Även motorvägssystemets knytning till omvärlden kommer att vara av utomordentligt stor betydelse och i många avseenden kanske bli överordnad betydelsen av lokaliseringen av enskilda mo-

torvägssträckor. Redan nu finns tendenser till att investeringar i Sydsverige måste prioriteras jämfört med andra investeringar. Än-

då pågår starka diskussioner, inte minst i Mälarområdet, om att bygga upp mer kraftfulla kommunikationssystem för att hävda

denna region.

I ett land som Sverige med begränsade resurser kommer konkurrensen om infrastrukturella medel att bli stor, och varje investering i en region kommer att ifrågasättas av beslutsfattare i andra regioner.

De stora investeringar som nu planeras i Mälarregionen är följakt-

ligen inte oomtvistade och kommer inte heller att så vara, särskilt

man kan hävda att delar av dessa investeringar är gjorda utifrån som

förutsättningen att Stockholmsregionens situation i framtiden kom-

mer att vara likartad den som förevarit under 60- och 70-talet, dvs att huvudstadsfunktionen är väsentlig och successivt förstärks.

Framtida regional struktur Av det ovanstående har framgått att morgondagens Europas karta på sikt blir annorlunda än gårdagens och dagens. Nya länder tillkommer och de gamla nationalstaternas roll minskar. Städer som fungerat som huvudstäder under lång tid och successivt stärkt sin position kommer att få en annan roll, och nya regioner kommer att växa fram som delvis övertar de gamla huvudstädernas uppgifter. Åtminstone några regioner kommer tillväxtregioner i det

att vara framtida Europa. Vissa av dessa regioner kommer att ligga längst Medelhavets norra stränder; andra kommer att ligga runt Brysselområdet, som mer och mer kommer att bli Europas politiska centrum. Till detta kommer att förändringen i Östeuropa kommer att stärka vissa regioner inte tidigare, i varje fall inte efter

som

andra världskriget, haft någon särskild viktig funktion, exempelvis

Berlin-, Kiev- och delar av de baltiska regionerna.

Svårigheterna att förutse förändringarna är stora, och bakslag kan komma i den utveckling som idag synes trolig. Inte heller är det möjligt att entydigt döma ut vissa regioner och påstå att de har framtiden bakom sig. De gamla huvudstäderna kommer att få delvis nya funktioner men samtidigt också vara kvar som centra för klassiska uppgifter såsom kultur, utbildning och till vissa delar för

det underliggande politiska beslutssystemet.

4 Huvudstädernas roll

I detta nya Europa, där vi många gånger glömmer hur fort

förändringarna äger rum, kommer Sverige att en utveckling till mötes som kommer att likna den som sker i resten Europa. I

av detta framtida Sverige kommer regioner att konkurrera med

varandra, och Stockholmsregionen kommer inte alltid att bli den

samlande punkten för den svenska utvecklingen så har varit fallet,

som

särskilt under efterkrigsperioden. Inte minst Sydsverige, kan-

men ske också Västsverige, kommer att spela helt roll. Även

en ny en

mellansvensk region kring ÖrebroLinköpingNorrköping kan

komma att vara en kraftig utvecklingsmotor i likhet med någon eller några Norrlandsregioner. Centra för regionbildningen kommer troligtvis de klassis-

att vara ka universiteten och de orter i Sverige har kunnat dra nytta

som av universitetens möjligheter och attraktionskraft. Exempel på sådanaorter är självfallet MalmöLund-området, Linköping, Umeå, Göteborg och UppsalaStockholm-området. Härtill kommer att ytter-

ligare regionala strukturer kan utvecklas i Sverige kring några de

av landsdelar som ligger utanför de nämnda regiontyperna. Huru-

nu vida det växer fram ytterligare någon mellansvensk region eller

flera Norrlandsregioner är således fråga såväl regional- och

en om

utbildningspolitisk planering som om enskilda intressegruppers agerande utifrån de möjligheter som föreligger.

Under alla omständigheter kommer det framtida Sverige

att se annorlunda ut, och rimligtvis borde denna framtida regionala struk-

tur som utvecklas kring naturliga större regionbildningar också

vara den naturliga länsindelningen. Det är sannolikt så inte länen

att om

förändras som en följd av att det underliggande regionala

sam-

arbetet förändras, kommer länsstyrelser, länsförvaltningar och and-

ra organ som har dagens län i sitt upptagningsområde att minska i

betydelse och överflyglas framväxande organisationer, på

av som en nivå ovanför länen tar tag i de frågor som länsstyrelserna idag sköter. För länsindelningens del är det således inte så mycket

en fråga om att anpassa sig till verkligheten att diskutera huruvida

som man skall ha en formell indelning Sverige motsvarar de

av som reella behoven, eller om den nuvarande indelningen med dess organ skall finnas kvar men få minskad betydelse då andra

en organ kommer att överta dess roller.

Sveriges Utrikeshandel

i förändrad omvärld

en

av Thomas Andersson

Thomas Andersson är ansvarig för internationell forskning vid

Industriens Utredningsinstitut.

Abstrakt

Från det tidiga 1970-talet har osäkerheten ökat och tillväxten försvagats i världshandeln. Allmän internationalisering näringslivet av har ökat produktionens rörlighet och reducerat nationalstaternas handlingsutrymme. Sveriges ekonomi, vilken förblivit råvaruorienterad, har erfarit minskad tillgång på det real- och

humankapital som är grunden för långtgående förädling. Utformningen

av resursbasen, med hänsyn till faktorflöden in och landet, kommer ut ur att bestämma vår specialisering gentemot EG. På sikt stärker ökat utbyte med Östeuropa fördelarna inom produktion med högt för-

ädlingsvärde, vilken också utbytet med gynnas av utomeuropeiska regioner. Kunskaps- och FoU-intensiv produktion i Sverige under-

lättas sålunda ett öppet Europa och starka multilaterala

av spelreg-

ler, men kräver också effektiv inom vår

strukturomvandling egen

ekonomi.

Introduktion

Sveriges ekonomi brukar betecknas liten och vil-

som öppen,

ket innebär att vi på det hela taget måste förändringar i ta omvärlden för givna. Under år har näringslivet blivit alltmer senare internationaliserat i meningen att Sverige mindre för

betyder

företagen som marknad likaväl produktionsland. Därtill försom ändras nu vår omvärld i två viktiga avseenden. Dels ökad äger en integration rum inom vårt närområde, dels skiftar ständigt styrkeförhållanden och spelregler i världsekonomin helhet. som

Denna studie bakgrund till hur förändringarna i

ger en omvärlden påverkar den svenska utrikeshandeln, och därmed ekono-

Regionutredningen. SOU 199264

min. Behandlingen långsiktiga skeenden, medan kortsiktiga

avser

konjunkturella frågor lämnas därhän. Tyngdpunkten ligger på varu-

handeln, även faktorrnarknaderna diskuteras. Detta gäller men framförallt direktinvesteringarna, vilka medger ägarinflytande i utländska dotterbolag, och rörligheten hos arbetskraften. Som framgår nedan utsätts den svenska ekonomin inte för entydiga för-

ändringar. I framtiden väntar delvis motstridiga impulser. Vidare

kommer skilda sektorer, regioner och diverse grupper att påverkas olika Effekterna blir i hög grad beroende tillståndet i vår sätt. av ekonomi och möjligheterna till önskvärd strukturomvandling. egen Inledningsvis redogörs för orsakerna till handel mellan länder, och hur grundvalen för den svenska handeln förändrats över tiden. En överblick den internationella och svenska handeln leder fram av till analys faktorer avgör den framtida utvecklingen. en av som Bland slutsatserna kan framhållas att utformningen av våra produktionsfaktorer, med hänsyn tagen till faktorflöden in och ut ur landet, kommer att bestämma Sveriges specialisering gentemot den

Europeiska Gemenskapen EG. Utbytet med Östeuropa och and-

regioner stärker vår ställning inom långtgående förädling av

ra och inombransch-handeln. Slutligen disnaturresurserna, gynnar kuteras tänkbara effekter de förändrade förhållandena på några av enskilda grupper.

Drivkrafterna bakom handel och Sveriges

specialisering

Beakta först drivkrafterna bakom handel i allmänhet, och grundvalen för Sveriges specialisering gentemot utlandet i synnerhet. Gängse teori, vilken går tillbaka till Heckscher-Ohlin, förklarar utrikeshandel med skillnader mellan länder i tillgången på produktionsfaktorer. Ett lands komparativa fördelar bestäms av tillgångarna relativt andra länder, och den åtgång som krävs inom skilda branscher. Ett land exporterar produkter vars framställning kräver åtgång faktorer det har relativt gott om, och stor av som produkter vilka kräver knappa En alternativ

importerar resurser.

förklaring till komparativa fördelar är skillnader mellan länder i tillbaka till Ricardo-Viner. Även

fråga om teknologi, vilket går

detta kan tolkas i termer olika tillgångar, i detta fall kunskaper av och förutsättningar för innovationer. Förenklat kan man särskilja fem slag naturresurser, realkapital, arbetskraft, kapital av resurser; i form arbetskraftens kunskaper samt kapacitet att producera ny av

kunskap forskning och utveckling FoU.

genom För svensk del har naturresurserna från början utgjort grunden

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

för exporten. Redan under 1800-talet kom dock

realkapitalet att

komplettera naturresurserna på viktiga punkter. Genom diversifiering ersattes enklare konsumtionsvaror med inhemskt tillverkade substitut. Järnet, skogen och vattenfallen

var samtidigt utgångs-

punkten för en diversifiering exporten. Elkraften från vattenfall av gav fördelar i energiintensiv verksamhet, medan ångfartygen,

järn-

vägstekniken och telefonen minskade de kostnadsnackdelar Sveriges geografiska läge medförde. Trots verkstadsindustrins expansion förblev den svenska produktionen väsentligen råvarubaserad till slutet av 1950-talet. Den europeiska återbyggnaden efter

kriget

skapade hög efterfrågan på råvarunära industrier och stål. som trä Under 1960-talet hårdnade emellertid konkurrensen inom standardiserade produkter. Arbetsintensiv tillverkning pressade tillbaka av internationellt sett höga löner för lågt utbildad arbetskraft. De svenska elpriserna förlorade gradvis sin då den

ställning använd-

bara vattenkraften byggts ut. Från industrialismens början till 1970-talet försköts sålunda Sveriges komparativa fördelar till del från naturresurser över råvaruen baserad kapitalintensiv processindustri och

mot humankapital FoU Ohlsson, 1976. Tillgången på realkapital kan mätas

genom att

brutto-investeringarna summeras med avdrag för kapitalförslitning.

Sverige befann sig här på ungefär nivå EG-länderna i samma som mitten 1970-talet. På grund lågt sparande och små av av bruttoinvesteringar inom landet har realkapitalet därefter vuxit

långsam-

mare än i jämförbara länder. Under perioden 1968-84 blev

Sverige

likväl mer specialiserat inom branschen med högt

förädlingsvärde

per sysselsatt. Detta kan tolkas våra komperativa fördelar som att

förskjuts mot real- och humankapital. En möjlig förklaring är fram-

växten av de nya industriländerna, vilka utnyttjar lågavlönad men relativt outbildad arbetskraft. De låga svenska lönerna för kvalificerad arbetskraft är också bidragande orsak. Trots dessa reduceen att rat incitamenten till utbildning ligger Sverige väl i nivå med andra länder mätt i andelen arbetskraft med Problemet

hög utbildning. är

att konkurrensen med den offentliga sektorn gör det svårt för industrin att dra nytta detta. Andelen

av högskoleutbildade tekniker

är mindre i Sverige än i t USA eller Japan och Vinell,

ex Ohlsson

1987. Bergquist m 1991 har funnit att utbildningstiden i Sverige

är lägre inom produktionspräglad inom verksamhet export än där

importen överväger. Något samband mellan utbildningstid och

bransch-specialisering har dock inte påvisats.

Investeringarna i FoU varierar naturligt mellan branscher, och är särskilt framträdande i högteknologisk verksamhet. Det är därför med viss förvåning det konstaterats den svenska industrin, att vars styrka främst återfinns inom råvarunära sektorer, sedan

början av

Regionutredningen. SOU 199264

1970-talet betonat FoU. Inom verkstadsindustrin hade Sverige 1982 den näst högsta FoU-intensiteten mätt som andel av förädlings-

värdet OECD, 1985. Som framgår av Tabell 1 uppgick Sveriges

inom FoU till nära 3 procent BNP för 1987, vilket

totala utgifter av

på tredje plats efter Schweiz och Japan. Flera studier

placerar oss

har konstaterat Sveriges industri likväl inte orienterats i riktning att branscher med hög FoU-intensitet under 1980-ta1et. Sedan mot har högteknologin tvärtom erfarit en klart för-

devalveringarna

sämrad handelsbalans. Svenska företag har klarat sig hyggligt inom blandad FoU-industri med systemprodukter präglade av längre och korta eller medellånga serier Ohlsson, 1989. Liksom livslängd för företag överhuvud föreligger emellertid problem att

europeiska

konkurrera med Japan inom den expansiva del elektronikindustav kortlivade och snabbt förändrade produkter. De

rin som präglats av

företagens organisationsstrukturer, med horisontella in-

japanska

formationsflöden och decentraliserade beslut, gynnar denna typ av

effektiv marknadsanpassning Aoki, 1988. teknologi genom

Tabell l FoU-satsningar i några OECD länder 1987

FoU i milj USD i proc av BNP Land

F R

Nederländerna

1180 1,83 Norge

1010 1,60 Finland

Källa OECD 1989

fördelar mellan länder kan förklara handel mellan

Komparativa

dvs i vilka branscher ett land är nettoexportör. Inombranscher, bransch-handel, med vilket menas export och import av produkter

bransch, får inte någon förklaring på detta sätt. Sådan inom samma

motiveras ofullständig konkurrens ocheller skalhandel snarare av

fördelar produkt-differentiering. En möjlighet är att skillna-

samt

föreligger i konsumenternas önskemål Helpman och Krugder

En är att branscher är behäftade med skalfördeman, 1985. annan

konkurrens föreligger enbart mellan ett fåtal företag, s k lar och att

Idag domineras utrikeshandeln alltmer av inom-

oligopolmarknad.

bransch-handel.

konkurrens är också förutsättning för direktin-

Ofullständig en

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

vesteringar. Svenska företag har länge haft stora investeringar i

utlandet, medan utländska företag är mindre aktiva i Sverige. Då produktion flyttas till andra länder har exporten vuxit långsammare

än de svenska företagens försäljning utomlands. Exporten behöver

för den skull inte ha ökat långsammare än vad den skulle

gjort utan utlandsinvesteringarna. Eftersom direktinvesteringar dels skapar

inomföretags-handel och dels ersätter export med produktion i utlandet, är nettoeffekten oklar. Likväl måste viktig skiljelinje en dras mellan ett lands företag och dess nationella ekonomi. Detta förklarar avvikelsen mellan de svenska företagens höga investeringar i FoU och den ringa andelen FoU-intensiv Själva FoUexport. verksamheten har förblivit i huvudsak förlagd till medan

Sverige,

utfallet i form produktion ofta lokaliserats utomlands. av ny För tiden fram till mitten 1980-talet har visats hög FoU-intensitet av att gynnat såväl företagens internationella konkurrenskraft som exporten från Sverige Swedenborg fl, 1988. m Att FoU-verksamheten stannat i Sverige in på 1990-talet låter

sig

förklaras av en rad faktorer. Statsmakternas kvaruppmuntran att

hålla FoU, bl förmånliga avskrivningsregler, har a genom troligen

varit av mindre betydelse. De låga lönekostnaderna för kvalificerad arbetskraft är mer väsentliga. Vidare medför skal- och samordningfördelar odelbarheter, vilka gör det fördelaktigt koncentrera att FoU på ett begränsat antal platser. Fortsatt koncentration i

Sverige

kan då vara att föredra framför flyttning omfattande verksamav het. Likväl är det oklart dagens Sverige är lokalise-

om en naturlig

ring för FoU, och det är tänkbart att ökad utflyttning väntar. Världen över ökar företagens internationella erfarenheter och flexibilitet, och det är i princip möjligt förlägga aktivitet där

att varje den är mest förenlig med lokaliseringens komparativa fördelar.

Tillsammans med förbättrade informations- och kommunikationssystem och minskade transportkostnader bidrar detta till allmän en

internationalisering av näringslivet. Enskilda länder upplever min-

skat utrymme för såväl finans- penningpolitik, och hårdare konsom kurrens med andra länder eftertraktade Avvikelser från om resurser. omvärlden blir mindre förenliga med goda förutsättningar för utvecklad eller bevarad välfärd. Den svenska marknadens litenhet och geografiska läge, tillsammans med den långt drivna internationaliseringen av vårt näringsliv, gör detta i högre grad relevant för vår del.

Globala förändringar

Sedan systemet med fasta växlingskurser upphörde i början

av 1970-talet har osäkerheten i världsekonomin ökat. Oljekriserna

Regionutredningen. SOU 199264

mellan och icke-producenter olja. Till att

heter producenter av

börja med växte utbudet kapital då OPEC-länderna placerade av överskott Eurodollarmarknaderna. De reala räntorna sjönk sina och låntagare blev eftertraktade. I början av 1980-talet steg räntorbl amerikanska underskott, många u-länder fick

na, pådrivna av a problem med utlandsbetalningarna och deras uppgång ransonera-

flesta världens fattiga länder har därefter brottats med des. De av och omstrukturering sina ekonomier. Genombesvärlig sanering av den industriella tillväxten försvagats, handeln vuxit

gående har

såväl inflation arbetslöshet ökat, och många

långsammare, som regeringar dragit på sig betydande budgetunderskott.

Efter oljekriserna har industrivaror återtagit, och t o m överträffat, sin dominans den internationella varuhandeln. Detta av framgår Figur vilken visar att andelarna för samtliga andra av krympt mellan 1970 och 1988. Också handeln med varugrupper ökat, statistiken är betydligt osäker vad tjänster har även om mera dessa. Den annorlunda karaktären hos tjänster gör att de

gäller

delvis annorlunda behandling, vilket fordrar studie i sig. kräver en

Tjänstehandeln är följaktligen utelämnad i det följande. Av Figur

vilken visar industrivaruexportens fördelning per bransch, kan utläsas att maskin och transport samt elektroprodukter expanderat. råvarunära branscherna har gått tillbaka till förmån för dem De

baserade kapital, teknologi och kunskaper. En minskande del av på

handeln samtidigt mellan branscher, och ökande del äger rum en branscher, dessa definieras smalt. Vad gäller den inom även om fördelningen den totala industrivaruexporten visar

geografiska av

Figur 3 EGs andel sjönk under första halvan av 1980-talet, men att har återhämtat sig till 53 procent. EFTAs European Free Trade ca andel har legat kvar strax under 10 procent. De mest

Association

förändringarna USA och Japan. Medan USAs andel

påtagliga rör

minskade från 17,5 procent 1970 till 14,2

av OECDs industriexport

1988, Japans andel från 10,8 till 16,3 procent. Denna procent steg har varit tämligen likartad över de viktigaste branscher-

utveckling

na. Efter lag för utlandstransaktioner infördes 1980, har det att en ny Japan ryckt fram även på de internationella kapitalmarknaderna. tidiga 1980-talet lånade frikostigt på eurodollar- Under det man marknaderna och köpte amerikanska statspapper. De internationella förhöll sig därför på måttliga nivåer samtidigt som räntorna förblev stark, vilket bidrog till den obalanserade amerikansdollarn handeln. Då dollarn fallit mot slutet 1980-talet har USAs ka av Västeuropa försvunnit, Japans industriunderskott gentemot men har lett till fortsatt väldiga överskott med både USA varuexport och Europa. Efter avskaffande handelshinder på de flesta omav

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

Figur 1 Världshandelns varusammansättning 1970- 1988. I procent

100 90 80 70 60 50 40 V 30 20 10 0 1970 1980 1985 1988 År

Livsmedel - Jordbruksvaror Malmer ä Bränslen lndustrivaror

I/l övrigt

m

Källa UNCTAD, 1987 och 1990

Figur 2 Världshandelns industrivaruexport bransch 1970-1988. per I procent

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1970 1980 1985 1988 År

Kemisk ind. - Järn och stål övr. metaller ä Maskin % o transp. Elektroind. övr. industri

w

Källa UNCTAD, 1987 och 1990

Regionutredningen. SOU 199264

Andelar OECDs industrivaruexport 1970-1988. I procent Figur 3 av

ä 607

C

G x 1988 1970 1980 1985

j USA @

EG EFTA JAPANT

Källa UNCTAD, 1987 och 1990

Japan idag för informella barriärer, och pressas råden anklagas ekonomin. Också de japanska direkbilateralt av USA att öppna har fart, och ökar starkt i Europa och övriga

tinvesteringarna tagit

den regionen har Japan följts av de s k fyra Ostasien. I senare Taiwan, Hong Kong och Singapore. I motsats

tigrarna; Sydkorea,

andra u-länder har dessa genomfört huvudsakligen exportledda till med aktivt stöd från statsmakternas sida, men

utvecklingsstrategier

i huvudrollen och Linder, 1991. med privata företag Andersson Tabell 2 visar industriexporten fördelad på OECD, Östeuropa,

övriga u-länder. De fyra tigrarna mer än de fyra tigrarna, samt andel världens industrivaruexport under 1970fördubblade sin av med 70 procent mellan 1980 och 1988. talet, och ökade mer än ställningarna under 1970-talet, då de fyra tigrarna gick OECD höll bekostnad. Under 1980-talet har OECD dock

fram på Östeuropas

andel industrivaruexporten från 82,5 procent till 77,3 minskat sin av särskilt tydligt inom järn och stål där procent 1988. Detta är från 85 procent 1980 till under 75 OECDs andel minskat knappt och övriga u-länder ökat sin procent 1988, medan de fyra tigrarna från 4 till 15 procent. Inom maskiner

sammanlagda andel ungefär

har OECD minskat från drygt 85 till 82 procent. och transport

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld Tabell 2 Industrivaruexporten fördelad på ländergrupper 1970-1988.

I procent

Källa UNCTAD 1987 och 1990

Det är ofrånkomligt att västvärldens, liksom OECDs, dominans viker då industriländer framkommer. Likväl har de snabba

nya förändringarna i konkurrenskraft och handelsflöden skapat stora spänningar. Utslagningen branscher i vissa länder har varit

av smärtsam, nya former av protektionism har gjort sig gällande och

strukturomvandling förhindrats. Regelsystemet för den internatio-

nella handeln är i gungning då allt mer handel omfattas icke-

av tariffära handelshinder. Det har blivit vanligt att rikta dessa mot enskilda länder, eller t o m specifika företag. Samtidigt liberaliseras en allt större del av handeln bilateralt eller regionalt, med den inre marknaden i EG 1992 främsta exempel. I mitten 1980-talet

som av togs beslutet att skapa full rörlighet för tjänster, kapital och

varor, arbetskraft inom gemenskapen. I Maastricht december 1991 fatta-

des principbeslut om en politisk och en monitär region. Frågan

om en politisk union ligger utanför denna studie. Den monetära unionen förväntas omfatta samtliga EG-länder utom Storbritannien, men långtgående ekonomiska villkor ska först uppfyllda. Des-

vara

sa synes ännu svåruppnåeliga för många av ekonomierna. EFTA,

vilket kan sägas utgöra en alternativ modell för ekonomisk integration, har i motsats till EG ryggat för överstatliga regler och byråkrati. Fastän EFTA-länderna länge hävdade sig väl ekonomiskt har man kommit till korta gentemot initiativkraften hos det större EG. Av de återståede länderna i EFTA överväger de flesta idag

EG-medlemskap.

Under de senaste åren har förändringar nått även Östeuropa. Misshushållningen med resurser och det omöjliga i att upprätthålla konkurrensen med marknadsekonomierna har med blivit

ens uppenbar då de politiska strukturerna störtat Den folk-

samman. ena valda regeringen efter den andra kom till makten under 1989, Tyskland återförenades 1990, de baltiska staterna återupprättades och Sovjetunionen upplöstes under 1991. I takt med att ekonomierna reformeras eftersträvas ett allmänt närmande till Västeuropa.

Regionutredningen. SOU 199264

Vägen mot fungerande marknadsekonomier är dock kantad av svårigheter. Föråldrade industrier, ackumulerade skulder, vanvårdad miljö och brist på kunskaper och erfarenhet av marknadstänkande bidrar till svår situation.

en

Sveriges industrivaruhandel

Vad betyder omvärldsförändringarna för den svenska ekonomin Idag kan vi urskilja två särskilt viktiga förlopp. Det ena rör den ökade integrationen inom vårt närområde, EG, EFTA och Östeu-

Liksom inom flera andra regioner är vägen utstakad mot ropa. ökad integration av marknaderna för såväl varor som produktionsfaktorer. Det andra avser handelssystemet i stort, med förskjutningar i konkurrenskraft och tendenser mot en försvagning av de multilaterala spelreglerna. Det här avsnittet ger en kort överblick

den svenska industrivaruhandeln, innan närmare går in av

dessa förlopp.

Verkstadsindustriprodukter står för drygt 45 procent av värdet på den svenska exporten, halvfabrikat för 22 procent och övriga färdigvaror för ca 10 procent. Råvaror och bränslen har reducerats till runt 10 procent. Den viktigaste skillnaden vad gäller importen är att livsmedel står för 6 procent, och halvfabrikaten för endast 14

ca procent. Liksom i den internationella handeln är industrivarorna således helt dominerande i både exporten och importen. Sammansättningen Sveriges industriexport skiljer sig dock avsevärt från

av världshandeln i sin helhet. En betraktelse av fördelningen över bas-, verkstads- samt övrig industri illustrerar detta Bergquist m fl, 1991. Inom basindustrin ingår gruvor och mineralbrott, trävaruindustri, och pappersvaruindustri samt järn-, stål-

massa-, pappers-

och metallverk. I övrig industri ingår jordbruk och skogsproduk-

ter, fiske, livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri, textil-, beklädnads-, läder- och lädervaruindustri, grafisk-, kemisk-, jord- och stenvaruindustri, tillverkningsindustri samt elektricitet och

annan gas. Andelen export från verkstadsindustrin ligger i linje med de flesta andra industriländer. Den väsentliga skillnaden är att Sverige exporterar mer från basindustrin, om än inte lika mycket som Norge och Finland. Vad gäller importen föreligger inga sådana

skillnader. Sammansättningen är här genomgående mer homogen

för OECD-länderna, om man undantar Japans blygsamma import

av verkstadsindustriprodukter.

Den svenska exportens produktinriktning skiljer sig också mellan marknader, vilket åskådliggörs i Figur 4 för 1989. USA är i hög grad

mottagare svenska verkstadsindustriprodukter. Detta gäller

av

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

Figur 4 Svensk produktinriktning på de viktigaste marknaderna 1989.

I procent

% 100

Världen 1 EFTA l Japan l NIE-6

EG Amerika Östeuropa

I Basindustri Övriga

Verkstadsindustri l

Källa SINDCOM

även de nyindustrialiserade länderna, här inkluderande Malaysia och Thailand. I exporten till EG är däremot basindustrin överrepresenterad, och Verkstadsindustri-exporten relativt liten. Dessa skillnader speglar dels mottagarländernas strukturer och dels

egna det geografiska avståndets betydelse. EG är tex i stort behov

av svenska råvaror, och närheten innebär här påtaglig fördel jäm-

en fört med konkurrenterna. Utvecklingen över tiden tillverknings-

av industrins export per region framgår Figur 5. EGs andel har ökat

av under det sena 1980-talet och idag för än hälften då

svarar mer Danmark räknas med. Liksom i den globala handeln fick Nordamerika en mer framträdande roll under första halvan 1980-talet.

av Norden och övriga världen har förlorat något i betydelse, medan Ostasiens andel vuxit på låg nivå.

en

Industrivaruimportens sammansättning visas i Figur 6 för olika

exportländer. Norden är överrepresenterat vad det gäller basindustriimport, med olja samt järn och stål de dominerande

som varugrupperna. Danmarks livsmedelsexport är den största komponenten i kategorin övriga. Verkstadsindustrin dominerar särskilt

Fiegionutredningen. SOU 199264

Figur 5 Svensk export av industrivaror fördelad på regioner 1970- 1990. I procent

G bördan EG. Dan. SA Cano .lpnosydostas ÖvrVärlden Region

1970 19801985 E1990

Källa Bearbetningar av SCBs Tidsseriedatabas, november 1991

Figur 6 Sveriges import 1990 fördelad på de sju största ursprungsländema samt på bas-, verkstads- och övrig industri. I procent % 100 80 e 60 40 - 20 - O USA Norge Finland Övriga Väst- Stor- Danmark Japan Tyskland Britannien . E] Övriga Basindustri Verkstadsindustri Källa SINDCOM

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

i importen från USA, Japan och tidigare Västtyskland. Sett över tiden har EGs andel av industrivaruimporten sjunkit något, medan Norden legat konstant kring 20 procent. Den särklassiga ökningen återfinns i Ostasien, som 1990 svarade för en större andel av Sveriges industrivaruimport än Nordamerika. Övriga världen har gått tillbaka, bl till följd mindre oljeuppköp från Mellanöstern. Vad

a av gäller balansen noteras betydande underskott endast med Tyskland och Japan. Basindustrins saldo är positivt utom för Central- och Östeuropa, och är balanserat med EPTA. Verkstadsindustrivarorna visar mestadels överskott, med Japan som klart undantag. Med EG

är handeln av verkstadsindustriprodukter tämligen balanserad.

Handelsbalansen för övriga industriprodukter är negativ med de flesta länder.

Hur har den svenska produktionen stått sig gentemot den utländska konkurrensen under 1980-talet Ett uppmärksammat faktum är att verkstadsindustrin förlorat marknadsandelar. Dess totala tillbakagång på hemmamarknaden år 12 procent, medan maskinoch elektroindustrin sett sina marknadsandelar halveras. Basin-

Tabell 3 Svensk nettoexport export minus import i miljarder kr, personalut-

veckling i tusental anställda, för utvalda industrigrenar 1970-1989

Nettoexport export minus import i miljarder kr

%8970 -6,8 -69,9 -9,0 -28,9 2,9 -22,1 -20,6 -15,4 12,3 44,8 Källa Bearbetningar av SCBs Tidsseriedatabas, november 1991

Regionutredningen. SOU 199264

dustrin i form av främst mineralutvinning, träindustrin samt papper och pappersmassa har dock stärkt sina inhemska marknadsandelar Bergquist m 1991. Tabell 3 visar utvecklingen mellan 1970 och 1989 av netto-exporten exporten minus importen för ett antal centrala varugrupper, och antalet anställda i motsvarande branscher. Elektro-produkter uppvisade ett överskott till 1982, vilket därefter vänts i ett växande underskott. De största överskotten i handeln återfinns inom papper och pappersmassa, trävaror och transport, följt av metall och maskin. Dessa ökade tämligen stabilt fram till 1985, varefter samtliga överskott minskat, utom för

papper och pappersmassa. Övriga varor har uppvisat ett stadigt växande underskott, vilket stigit markant efter 1985. Sysselsättningen har fortgående minskat i de flesta branscherna, utom för övrigt, transport och kemi.

En jämförelse med de globala förändringarna visar att de relativt råvarunära verksamheterna, inom vilka Sveriges industri stått sig bäst, förlorat andelar av världshandeln. Inom långtgående

mer förädling, vilken är expansiv i världshandeln, är den svenska utvecklingen problematisk. På det hela taget har industrins andel av BNP minskat från 26 procent 1970 till under 20 procent 1990, medan de offentliga myndigheterna vuxit från 15 till 21 procent. Handelsbalansen, vilken mestadels uppvisade underskott under

Figur 7 Den svenska bytesbalansen exklusive transfereringar, uppdelad på

handelsbalans, tjänstebalans exklusive finansiella intäkter och kost-

nader finansbalans samt finansbalans 1970-1990 Miljarder kr

1970 1974 1978 1982 1986

___ -u

Bytes-

balans balans Källa SINDCOM

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

1970-talet, har likväl varit positiv sedan 1983 beroende på basindustrins överskott. Utvecklingen framgår av Figur vilken också visar bytes-, tjänste- och finansbalansen. Trots gynnsam prisutveckling på skog och olja försämrades handeln under slutet av 1980-talet då verkstadsindustrin gick kraftigt tillbaka. Bytesbalansen har försvagats än beroende på växande underskott i avkastningen på

mer kapital och en försvagning av tjänstebalansen.

närmande till EG

Sveriges

Inom vårt närområde medför förändringarna i Västeuropa, på kort sikt, de starkaste ekonomiska impulserna för svensk del. På längre sikt bör också Östeuropa få stor ekonomisk vikt. Mest utrymme ägnas här åt effekterna av den västerländska integrationen. Till att börja med ges en översikt av Sveriges närmande till EG.

En kort tillbakablick av den europeiska integrationen visar på tre faser

Närmast efter andra världskriget var man fast besluten att för- hindra framtida krig mellan Frankrike och Tyskland, och att skapa ett nytt Europa vilket skulle kunna konkurrera ekonomiskt med

USA och Sovjetunionen.

Den andra fasen startade då det yttre trycket minskade. De politiska målen tycktes uppnådda och EG kom att karakteriseras av växande byråkrati snarare än fortsatt liberalisering. USA framstod inte längre som någon omöjlig konkurrent, och än mindre Sovjetunionen. Bryssel reglerade produktionen och handeln med livsmedel, liksom industrier stål, varv och teko.

som

Den tredje fasen är dagens renässans för fortsatt integration, pådriven av ett nytt yttre tryck och en tillbakagång för traditionellt starka europeiska industrier. Planen för förverkligandet av integrationen i EG 1992 lades ut i den s k Vitboken 1985, vilken följdes av 1987 års europeiska enhetsakt. Genom den senare åtog sig medlemsländerna att uppnå enighet i utformningen av de ca 300 europeiska lagar presenterats i Vitboken. EG har idag 12 medlemssta-

som ter, 320 miljoner invånare, en större BNP än USA och är den största aktören i världshandeln. Inkomsteffekten av att nu avskaffa samtliga

hinder för flöden av varor och produktionsfaktorer uppskattades i

Cecchini-rapporten 1988 till 4,5-7,5 procent av BNP. Det är framförallt hårdare konkurrens mellan företag som bedöms ge positiva effekter, Smith och Venables, 1988. Bakgrunden är att seg-

se

meriterade nationella marknader lett till oligopolistisk konkurrens

och pris-diskriminering i form av ömsesidig dumpning av skilda

länders företag på varandras marknader Brander och Krugman,

Regionutredningen. SOU 199264

1983 medan skal- och samordningsfördelar anses något mindre

väsentligt. Mer arbetsfördelning mellan medlemsländerna och dynamiska effekter ytterligare stimulanser.

kan ge

Det är mindre klart hur länder utanför EG påverkas av 1992programmet. Mer effektiv resursanvändning och högre tillväxt i EG ökar handeln, vilket ger positiva välfärdseffekter. Då handelshindren består gentemot tredje land uppstår emellertid även en handelsomfördelning från effektiva partners utanför EG till

mer mindre effektiva inom EG, vilket är negativt. Dessutom innebär tillkomsten av den inre marknaden att de subventioner som skadar andra medlemsländer tas bort, medan de som kompenserar företag för konkurrens med företag utanför EG kan finnaskvar, eller rent

tillta. Framförallt är EGs externa handelspolitik oklar. På grund av

rörligheten inom gemenskapen, frånvaron av gränskontroller

av etc, måste EG-länderna efter 1992 i princip följa samma linje utåt.

EFTA-länderna är särskilt känsliga för negativa effekter på grund

deras beroende av EG-länderna som marknad, men de har av också potentiella vinster att hämta.

Tabell 4 Förändringar i total inkomst p g a den inre marknadens till-

komst i procent

Grad förändring i EG EFTA med i EG EF TA med i EG

av Effekter för Effekter för EFTA EG EFTA EG

2.5% reducering i kostnaden -0.01 0.08 0.27 0.08 för handel, med fortsatt marknadsegementering 2.5% reducering i kostnaden -1.5 3.8 7.6 3.8 för handel, samt fullmarknadsintegration Källa Norman 1989

Norman 1989 fann blygsamma effekter av 1992-programmet på

EFTA givet oförändrad politik, ansenliga vinster om EFTA-

men länderna skulle med i EG. Som framgår av Tabell 4 beräknades inkomstsänkningen för EFTA av att inte med i EG bli större om

marknadsegmenteringen inom EG upphör. Höjningen av inkoms-

ten i händelse av medlemskap skulle också bli större i det fallet.

positiva effekterna är genomgående större för EFTA än för

De

EG-länderna själva EFTA väljer medlemskap, vilket beror på

om att EFTAs ekonomier i regel är mindre än EG-ländernas. EG berörs här inte av om EFTA är med i EG eller ej. Vad gäller Sverige specifikt jämför Ohlsson 1989 utfallet av ett svenskt närmande till EG med status quo eller bevarandealternativet, v s att

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

Sverige skulle underlåta att närma sig EG. Ohlsson fann att den kapitalintensiva industrin skulle bli en vinnare i det senare fallet, eftersom EG-reformerna inte får en lika besvärlig diskrimineringseffekt på Sverige som i de kunskaps- och FoU-intensiva sektorerna. Den förra strategin skulle däremot sänka räntegapet mot

EG, öka sparandet och möjliggöra arbetsmarknadsstyrd invand-

ring. Följden skulle bli snabbare strukturomvandling, mer konkurrens och utrikeshandel, pris- och lönepress nedåt, en positiv effekt på den arbetsintensiva industrin och så småningom även på FoUintensiv industri.

Idag är situationen förändrad p g a anpassning hos företag och myndigheter både i och utanför EG. Under 1980-talet har de traditionellt stora svenska utlandsinvesteringarna ökat dramatiskt, från ca 3 miljarder till över 80 miljarder kronor. Efter justering för

inflationen, och borträkning av investeringar i fastigheter tillåtna

först efter 1987, återstår en ökning på över 800 procent. Den internationella högkonjukturen kombinerad med arbetskraftsbrist i

Sverige har bidragit, men den huvudsakliga ökningen består i en

positionering inom EG. Tabell 5 visar EGs dominans som mottagare av svenska direktinvesteringar mot slutet av decenniet. Andra länders företag har också ökat sina direktinvesteringar i EG, men inte i samma omfattning de svenska. Detta påverkar

som förutsättningarna för handeln, liksom situationen för svenska småföretag och underleverantörer, vilka i många fall är beroende att

av

sälja till de multinationella storföretagen Braunerhjelm, 1991.

Tabell 5 Svenska direktinvesteringar per region, netto i mill USD

Källa Sveriges Riksbank 1991

Vad gäller politiken har Sverige och de andra EFTA-länderna redan närmat sig EG. Givet att EES europeiska ekonomiska samarbe-

tet blir verklighet har man uppnått regler med EG

gemensamma vad gäller t ex tekniska standards, öppen konkurrens inom offentlig upphandling och ett stort mått av rörlighet för arbetskraften. De val som kvarstår gäller snarare medlemskap i EG vis-a-vis en opti-

Regionutredningen. SOU 199264

mal grad av anpassning till EG utan medlemskap, samt om Sverige ska knyta kronan närmare de europeiska valutorna, och slutligen ta steget in i en monetär union. Liksom Sverige överväger de flesta andra EFTA-länderna samma alternativ.

Beakta kort vilka för- och nackdelar som är förknippade med de alternativ som står till buds. I linje med Andersson 1991 kan vi väga värdet av det manöverutrymme vi bevarar genom att stanna utanför EG ocheller monetär union, mot värdet den på-

en av verkan, stabilitet vi vinner genom att gå med. Trots EES-avtalet har Sverige inte fullt ut del av EGs fyra friheter. Fria transporter av

innebär inte att gränskontrollåtgärder försvinner, och tullvaror formaliteterna finns kvar. Detta är ofrånkomligt, eftersom EES inte omfattar någon tullunion. Vidare har skatteområdet hållits utanför, varför uppbörden av indirekta skatter kvarstår. Allt detta kommer man ifrån endast genom medlemskap, i vilket fall man tvingas underkasta sig majoritetsbesluten i Bryssel. Å andra sidan kan vi endast som medlemmar vara med och avgöra vilka dessa blir. EES-förhandlingarna har visat att EG inte medger reellt inflytande på dess beslut för icke-medlemmar. Betydelsen av detta ökar mer Sveriges medverkan i beslutsprocessen skulle betyda. Möjligheterna att avvika från Bryssels politik blir samtidigt begränsade även utan medlemsskap. Något större manöverutrymme föreligger i vart

fall knappast vad gäller handelspolitiken, särskilt när hänsyn tas till direktinvesteringar Andersson, 1991.

Frågan monitär union något annorlunda ut. Det råder

om en ser föga tvivel om de potentiella fördelarna av att övergå från det rådande monetära samarbetet till en monetär union och en gemen-

centralbank. Kostnaderna upphör vid växling mellan valutor, sam

sparande och investeringar kan finna varandra vid minsta möjliga

förlust på vägen, och Sverige skulle bli av med det räntegap i förhållande till omvärlden levt med under senare år. De höga realräntorna har bl a ökat kapitalkostnaderna och skapat kortsynthet i de ekonomiska besluten. Därtill har man i Sverige framhållit den monetära unionen som ett instrument att tvinga arbetsmarknadens parter till samhällsekonomiskt ansvarsfulla löneavtal, efter-

korrektion av växelkursen skulle bli omöjlig. som en

Mot dessa argument kan anföras att Europa ännu inte uppfyller

förutsättningarna för ett optimalt valutaområde. De europeiska

ekonomierna kännetecknas av ansenlig löne- och prisstelhet, och arbetskraftens vilja att röra sig över gränserna är i regel starkt begränsad. Det finns inte heller väl utvecklade mekanismer för

transfereringar, eller andra ekonomisk-politiska instrument, vilka

kan moderera effekten chocker slår olika på ekonomierna i

av som EG. Faran är att länder med ogynnsam pris- och kostnadsutveck-

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

ling förpassas till varaktig stagnation. Budgetpolitik blir de få

ett av instrument som står till buds för ett enskilt land att moderera chocker. Därtill läggs incitamentproblem genom att det kan bli rationellt för enskilda medlemsländer att bekämpa lågkonjukturer eller attrahera lättrörliga produktionsfaktorer medelst ofinansierade skattesänkningar ocheller investeringar i infrastruktur. Det kan räcka med att några enstaka medlemsländer på detta sätt för

agerar att det ska bli hart när omöjligt för en gemensam centralbank att hålla trovärdig monetär kurs.

en

Slutsatsen är att svenskt medlemskap i EG ocheller deltagande i en monetär union kan innebära klara fördelar, men också skapa problem. En ställning utanför EG behöver dock inte innebära att

dessa problem undviks. Integrationen i Västeuropa fortgår med

eller utan Sveriges medverkan, och villkoren på EGs växande marknad får fortsatt betydelse för den svenska ekonomin under alla förhållanden.

Effekter av integrationen i vårt närområde

Ovanstående talar för att Sverige inte kan avskärma sig från de

impulser till omstrukturering som den europeiska integrationspro-

cessen medför. Lägre kostnader för utbyte med de marknader

som svarar för runt 75 procent av vår utrikeshandel, och större tillträde till dessa marknader, kommer att ge betydande ekonomiska impulser. Detta blir än mer fallet starkare inkomsteffekten in-

av

tegrationsprocessen blir på EG självt. Men hur upplevs effekterna

av aktörerna inom den svenska ekonomin, och hur villkoren ut

ser

för strukturomvandling

Ökad rörlighet gör det svårare avskärma aktiviteter från

att konkurrens. Detsamma gäller våra grannländer, varför aktörer ömsesidigt kan trampa nya domäner. Skillnaden blir mindre märkbar

mer en aktivitet redan är konkurrensutsatt. Figur 8 illustrerar schematiskt effekterna. Anta två regioner inom Sverige, och beakta en given aktivitet i en av dem. Produktionsfaktorerna

x används för produktionen eller tjänster. Ökad integration

y av varor

kan i princip leda till något tre utfall utslagning, utflyttning

av

eller inflyttning. Utslagning 1 innebär i princip konkurs, vilket

gör att y flyttas i meningen att produktion på annat håll tar över. De friställda x tas upp i annan produktion eller, i värsta fall, blir lediga. Utflyttning 2 innebär att hela eller delar av företaget, ocheller arbetskraften, flyttar antingen till övriga Sverige eller utlandet, och

att y därigenom förläggs på annan ort. Inflyttning 3, slutligen, innebär att nya produktionsfaktorer attraheras från övriga Sverige

Regionutredningen. SOU 199264

Figur 8 Exempel på strukturomvandling

Region 1

Region 2

SVER|GE UTLANDET

eller från utlandet, och att produktionen där igenom stannar kvar eller expanderar. Det sista alternativet är också det rimliga när redan existerande verksamhet de affärsmöjligheter in-

gynnas av

tegrationen medför. Samtliga effekter är exempel på strukturomvandling i en

tre marknadsekonomi, vilka under alla omständigheter följer av den allmänna internationaliseringen. Integrationen inom vårt närområde påskyndar dem dock. Söker värja sig mot en ligger det nära

man till hands att träder i stället. Om t ex olönsamma företag

en annan vägras möjlighet att flytta faller produktionen ändå bort genom utslagning. Vidare begränsas statsmakternas manöverutrymme ge-

att t tredjelandspolitik kräver barriärer mot EG, nom ex en egen vilket ökar 2 och minskar 3. Det väsentliga på nationell såväl

på regional nivå är att få till stånd en väloljad process med som samtliga tre effekter närvarande. Skilda orter har att accentuera sina komparativa fördelar för att kvarhålla eller attrahera de resur-

för vilka naturlig lokalisering. ser man är en

För vilken typ produktion har Sverige förutsättningar, och

av vilken handel kommer att expandera framöver Blir den

typ av svenska produktionen inriktad på basindustrin medan den

mer

kunskaps- och forskningsintensiva importen ökar, eller tilltar inom-

bransch-handeln med sofistikerade produkter Att sia om

mer framtiden är alltid vanskligt, och endast marknaderna själva kan i slutändan utvisa vad resultatet blir. Likväl kan vi utgå utifrån de

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

nuvarande strukturerna och säga något vilka faktorer

om som avgör i vilken riktning vi kommer att gå.

Som framgick av Figur 4 är Sveriges specialisering gentemot EG

förskjuten mot basindustrin, medan verkstadsindustrins andel är förhållandevis liten. Liksom för de övriga nordiska länderna karak-

täriseras Sveriges export till EG kapitalintensiv förädling

av av naturresurser, medan kunskaps- och FoU-intensiva produkter importeras. Å andra sidan talar utjämningen produktstandards och

av fritt tillträde till marknaderna för offentlig upphandling inom hela EG för ökad inombransch-handel då konsumenternas valmöjligheter ökar. Som påtalats Geroski 1989 finns inget i 1992-

av programmet som skulle verka för mer standardiserade preferenser.

Tidigare erfarenheter antyder också att fortsatt europeisk integra-

tion stimulerar inombransch-handeln.

Faktum är att inombransch-handeln industrivaror svarat för

av den största ökningen i Sveriges export till EG under 1970-talet och första halvan av 1980-talet.

Enligt Lundberg 1990 har framförallt branscher med hög

pro-

duktdifferentiering expanderat. Vad gäller slutet av 1980-talet visar

Tabell 6 att den höga ökningstakten i den svenska exporten till EG låg inom maskin-, elektro- och transportvarugrupperna. Väsentligt i

sammanhanget är att de svenska företagsuppköpen i EG under

1989 och 1990 lagt grunden för ytterligare handel inombransch-

av karaktär. Å andra sidan kan också

utlandsinvesteringarna ersätta

export från Sverige, varför den slutliga effekten blir osäker. För exporten av basindustrivaror visar Tabell 6 väsentligt lägre ökningstakter, och de förestående förändringarna betyder mindre här.

Tabell 6 Svensk industrivaruhandel med EG 1985-1990

fel i summeringen på grund avrundning

av

Export till EG i miljarder kr År Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Övrigt

Maskin Elekt. Transp. Total 1985 1,8 2,1 21,8 7,7 14,0 15,0 16,3 5,8 13,2 3,4 101,0 1990 1,7 2,3 34,6 10,2 19,5 19,4 28,8 10,9 23,0 5,9 156,2 %9085 -6,2 8,1 58,7 33,3 39,6 29,3 76,2 88,8 74,7 73,5 54,6

Import till EG i miljarder kr År Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Maskin Elekt. Övrigt

Transp. Total 1985 4,0 9,1 1,1 0,9 27,7 13,1 18,4 9,6 13,7 7,5 105,1 1990 5,6 13,2 2,1 2,1 29,4 18,3 27,4 14,1 21,5 12,1 150,0 % 9085 40,0 45,2 90,9 121,6 6,2 39,7 49,0 46,8 56,3 61,3 38,9 Källa BearbetningaravSCBs Tidsseriedatabas,november 1991

Regionutredningen. SOU 199264

Det räcker inte att enbart på reglerna, utan även företagens

se strategier måste beaktas. Prisskillnaderna mellan EG-länderna talar för omfattande prisdifferentierning, vilket är ett uttryck för fåtalskonkurrens och segmentering av marknader. Uppbrytning av denna beteende förväntas leda till de största välfärdsvinster-

typ av

EG-integrationen. Om detta lyckas, minskar eller uteblir den na av inombransch-handel drivs oligopolistisk konkurrens. En

som av

förutsättning är troligen att 1992-programmet åtföljs av aktiv kon-

kurrenspolitik, vilket också ser ut att bli fallet.

Som också framgår Tabell 6 steg den svenska importen från

av EG långsammare än vår export till EG under andra halvan av 1980-talet. Denna tendens kan fortsätta under de närmaste åren. De europeiska företagen har inte förberett sig lika väl för att sälja

den svenska marknaden de svenska företagen gjort i EG.

som Undantag gäller för branscher i Sverige skyddats från konkur-

som

regleringar, produktstandards, etc, vilka i praktiken tagit

rens av

formen gränshinder. Bygg- och transportsektorn, detaljhandeln

av etc, har lagt sig till med höga kostnads- och prislägen, och kan vänta sig konkurrerande inflöden av varor och tjänster.

På det hela taget kommer utformningen av vår resursbas att bestämma Sveriges framtida specialisering gentemot EG. Mer ömsesidig handel avancerade industriprodukter kräver stärkta re-

av

i fråga riskvilligt kapital och mänskliga kunskaper. Det

surser om

svenska sparandet och utbildningssystemets nivå blir i hög grad

bestämmande för utvecklingen, liksom den krympning av den offentliga sektorn måste till kvalificerad arbetskraft ska

som om mer

bli tillgänglig för industrin. Som påtalats medför EG-integrationen

rörlighet inte bara för och tjänster, utan även för kapital och

varor arbetskraft. De resurser som utvecklas inom landet kommer mer än tidigare att påverkas faktorflöden in och ut ur landet. Hittills har

av Sverige haft betydande restriktioner för utländskt ägande av företag, vilket hållit de utländska investeringarna nere. Frågan är om dessa ökar då hindren nu skrotas, och vilken betydelse den fortsatta

integrationen med EG får. Sveriges geografiska läge och blyg-

storlek anförs ofta hinder mot investeringar inriktade samma som

håll. Å andra sidan kan

sammansättning av produktion på annat

produktion inom vår region te sig luckrativ är tidigare, och

mer

Sverige framstå den optimala lokaliseringen inom denna. In-

som vesteringar i exempelvis produktutveckling, vill gynnas av närhet till andra företags FoU-centra och kvalificerad arbetskraft, bör

Sverige under alla omständigheter ha möjligheter att dra till sig, givet att våra produktionsfaktorer profileras i denna riktning.

Även vad gäller arbetskraft finns utsikter till nya flöden. Den rådande lönestrukturen talar för immigration av lågutbildad eller

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

lägre kvalificerad arbetskraft. Inom EGs finns sådan tillgå ram att främst i Sydeuropa, varifrån det geografiska avståndet knappast medger omfattande flyttning. Emigration kvalificerad arbetskraft av från Sverige är tänkbar, eftersom attraktiva marknader med mer högre löner finns att tillgå på nära håll. Å andra sidan kan löner

lägre

uppvägas av livskvalitet i andra avseenden. Tillgången på god miljö,

undervisning, sjukvård, barnomsorg etc påverkar också Sveriges förutsättningar för kunskaps- och FoU-intensiv produktion.

Vad gäller Östeuropa finns förutsättningar för ökat utbyte med exempelvis Baltikum redan under de närmaste åren, större men effekter lär dröja. På något eller några decenniers sikt måste man dock räkna med att Östeuropa på allvar blir delaktigt i den europe-

iska integrationsprocessen. Detta bör då förskjuta Sveriges specialisering i riktning mot real- och humankapital. En viss likhet kan

gälla med vad som skedde vid de nyindustrialiserade ländernas frammarsch, men Östeuropas utveckling förblir allt döma av att mer råvaruorienterad. Andra för Sverige viktiga effekter rör arbetsmarknaden, eftersom Östeuropas geografiska närhet och billiga arbetskraft skapar en stor potential för immigration därifrån. Den historiska erfarenheten liksom gällande talar för

regler att

invandringen blir väl korrelerad med förekomsten vakanser och av

lediga jobb i Sverige. Denna bör därför fylla behövliga luckor i

näringslivet, och ge välfärdsvinster Lundborg, 1991.

Relationer med den övriga världen

Vårt utbyte med den övriga världen bestäms i de

hög grad av multilaterala förhandlingarna. GATT Agreement Ta-

General on

riffs and Trade organiserades efter andra världskriget för skapa

att förutsättningar för växande världshandel på villkor inte misssom gynnar små nationer. Den grundläggande principen är

att varje

medlemsnation varje importland garanteras ställning mest av som gynnad nation. I GATTs regi har tullsatserna sänkts systematiskt. Framväxten industrinationer parallellt med lägre tillväxt i av nya världshandeln har dock skapat attitydförändring, och den k en s

Uruguay-rundan brottas med svårlösta problem. En viktig knäck-

fråga är EGs motstånd mot neddragning stödet till jorden av bruket, vilket leder till överproduktion och prisfall värst drabsom bar livsmedelsproducentema i u-länderna. Förutom detta kan nämnas antidumpning-politiken i främst USA, EG och Australien, tjânstehandeln, skyddet för patent och varumärken samt avskaffandet av diverse handelshinder i u-länderna. Så länge ett nytt avtal inte kommit till stånd fortsätter det tidigare regelverket

att gälla.

Regionutredningen. SOU 199264

emellertid begränsat, eftersom GATTs auktori- Värdet av detta är

undergrävs och verkligheten förändras då regeringar kringgår

tet

gamla regler med instrument. Framgång för Uruguay-rundan

nya också väsentligt för utformningen handelspolitiken inom enär av

skilda länder eller av länder. grupper de multilaterala förhandlingarna har framförallt Parallellt med för få till stånd bilaterala handelsavtal med flera USA arbetat att frivilliga exportbegränsningar har införts, inte

länder. Åtskilliga

minst Japan. Denna linje följs också av EG, som därigenom av många Sedan 1986 förligger bl a en begränsat importen av varor. försäljning maximalt 1,25 mil-

frivillig exportbegränsning om en av

år i hela gemenskapen. Hotet om antijoner japanska fordon per verksamt instrument för att bi-

dumpning-åtgärder är numera ett

få till stånd allehanda överenskommelser. Enligt Tabell 7 lateralt i funktion första juli 1991.

hade EG 153 antidumpnings-åtgärder

riktade Östeuropa och de mindre ut- Som synes var många mot i världen inom kemi och metall. Ostasien vecklade länderna tredje

inom elektronik och maskin. Det har och Japan är mest utsatta konkurrenskraftiga företag utifrån visats att måltavlan utgörs av konstellationer företag inom EG kan utöva

när väl organiserade av politiskt tryck Messerlin, 1989.

Antal fall för antidumpning-åtgärder i EG, juli 1991 Tabell 7

Övriga Västeuropa Östeuropa Latin- Sydasien, TOT Sektorer Japan Ostasien NordAm inkl Sov Amerika Afrika MelÖst

1 5 5 3 17 Textil 3 15 3 2 20 Metall 9 24 6 15 64 Kemi 3 7 9 7 2 18 Elektronik 4 2 9 1 22 Maskin 6 Övriga 6 1 1 3 12 1

13 54 14 26 Sza153 Totalt 19 27

Källa GATT 1991

den aktören inom världshandeln och har EG är visserligen största förlora på ett bakslag för de multilaterala spelregdärför mycket att Å får de högsta kostnaderna bäras oberoende lerna. andra sidan av i bilaterala förhandlingar. Därtill är EG nationer vilka är svaga inbördes, och behöver därför ett starkt multilateralt

svårt splittrat förverkliga öppenhet gentemot omvärlden.

handelssystem för att EG vid sidan USA, en tung aktör vars Samtidigt är numera, om för hela handelssystemets utveckling. I den

agerande är väsentligt

integreras med EG omfattas vi också direkt av utsträckning Sverige

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

dess externa politik. Det är därför viktigt för Sverige möjligt

att om kunna påverka EG. Mycket talar för att stödet inom EG för öppenhet kommer att öka med tiden. Vägen för Östeuropas demokratier mot fungerande marknadsekonomier skulle underlättas allmän av liberalisering. Tysklands återförening har inneburit att en första bit av Östeuropa redan länkats med marknadsekonomierna på västsidan. Med förväntade framgångar inom världshandeln bör det återförenade Tyskland bli stark företrädare för ett öppet handelssysen tem när väl såren efter återföreningen läkt ut. Vad gäller andra regioner har USA, Kanada och Mexiko bildat ett frihandelsområde medan Stillhavsasien uttalat ett intresse för något slags ekonomisk zon. Japans dominans är dock fruktad inom det senare området, och ekonomierna konkurrerande än komsnarare pletterande, vilket talar mot egentlig framgång inom överskådlig tid. Ett svagt multilateralt handelssystem skapar likväl risken att grupper av länder i högre grad utverkar ensidiga fördelar gentemot varandra, medan övriga drabbas av selektiva handelshinder. Risken för storkonflikt bör visserligen begränsad mellan Nordamerika och vara Europa, vilka kan hävda sig mot varandra bilateralt. Nordamerika bör ändå ta emot en mindre del Sveriges export. av Regionen svarar för en krympande andel världshandeln, inav tegrationen inom Nordamerika ersätter visst handeln utåt, och den svenska kronan följer inte dollarn i framtiden. Direktinvesteringar kan möjliggöra fortsatt stark närvaro för de svenska företagen, men andelen produktion i Sverige avsedd för den amerikanska marknaden minskar sannolikt. Snarare än öppen konflikt mellan block, är risken vid ett uteblivet eller halvdant GATT-avtal att vi får smygande ökning en av diskriminerande och godtyckliga icketariffära handelshinder. Dessa riktas mot företag utifrån konkurrens är obehaglig för väl vars organiserade grupper. Skulle detta bli verklighet kommer handeln med utomeuropeiska regioner att lida allvarlig skada. Främst gäller detta Japan och de nyindustrialiserade länderna i Ostasien, vilka tillhör våra mest expansiva handelspartners på både export- och importsidan. Eftersom USA har de mest utvecklade relationerna med Ostasien och utövar det starkaste politiska trycket i bilaterala

förhandlingar, riskerar europeiska företag att få sämre förutsätt-

ningar. Det är också fara för fortsatt eller rent ökad diskrimineav

ring av t ex teko- och jordbruksprodukter från utvecklingsländerna.

Som vi sett gäller genomgående att exporten till avlägsna mer

länder är dominerad av verkstadsindustriprodukter. Allvarliga

problem för det multilaterala handelssystemet försvårar därför Sveri-

ges möjligheter att fullfölja en handelsstrategi baserad på kunskaps-

och FoU-intensiv produktion inom vårt land.

Regionutredningen. SOU 199264

Avslutning

För att summera, har osäkerheten och instabiliteten i världsekonomin ökat sedan 1970-talet medan tillväxten och utvecklingen av handeln bromsats. Industrivaruhandeln expanderar mest, med Ja-

och industriländer svåra konkurrenter. USA och Västpan nya som

prioriterar liberalisering i sina närområden, och söker till europa nu betydande del förhindra eller försena strukturomvandling förorsakad de nya mer avlägsna konkurrenterna. Östeuropas plan-

av ekonomier, okänsliga och oförmögna till anpassning, har formligen tillintetgjorts. Den svenska basindustrin har stått sig relativt väl, men verkstadsindustrin har förlorat andelar. Frågetecken föreligger

för svensk del tillgången på kapital och kvalificerad arbetsnu om kraft, vilka är grundvalar för långtgående förädling av naturresur-

Forskning och utveckling förläggs alltjämt till Sverige, men serna. företagen finner det ofta lönsamt att låta den resulterande produktionen i utlandet.

äga rum

Samtidigt fortsätter internationaliseringen av näringslivet, inte

minst regionalt med förverkligandet av den inre marknaden i EG. Minskade barriärer gentemot EG kommer att ge allmänt ekonomiska stimulanser för Sverige, men det är osäkert huruvida resultatet blir ökad specialisering mot basindustri eller mer inombranschhandel med diversifierade produkter. Utfallet beror ytterst på de

förutsättningar erbjuds i Sverige relativt andra länder, inte

som minst vad gäller kapital och utbildad arbetskraft. När Östeuropa på allvar tar del integrationen stärker detta vår ställning inom

av

produktion med högt förädlingsvärde. Denna gynnas också av utbytet med utomeuropeiska regioner, och skulle följaktligen lida

skada bakslag för det multilaterala regelverket och en mer

av

protektionistisk politik i EG. Vissa produktionsfaktorer lättrörliga än andra, och såväl

är mer pris- lönestelheter gör att marknaderna inte alltid anpassar sig

som till ett ändrat konkurrenstryck. Med snedvridande politiska åtgärder kan också kvarhålla eller expandera verksamheter för

man vilka naturliga förutsättningar saknas. Med större rörlighet under-

lättas nu effektiv strukturomvandling, samtidigt som felsatsningar

straffar sig snabbare. Det är därför viktigt att se över mekanismer-

för anpassning inom vår ekonomi. På nationell likväl som regiona nal nivå krävs medvetenhet vikten av att konkurrera med

om omvärlden under betingelser. Det enda hållbara är att ge upp

nya produktion för vilken inte utgör, och inte heller kan utforma,

man

naturlig lokalisering. Strukturomvandling bör underlättas geen

utbyggd infrastruktur i form av transport och kommunikationom

också tillgången och kvaliteten på tjänster inom tex ner, men

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

utbildning och sjukvård är väsentlig. Därtill fordras att det svenska

skattetrycket ligger på en internationellt acceptabel nivå, vilket understryker betydelsen av effektivisering av den offentliga sek-

torn. Vad gäller lönestrukturen erfordras ett starkare samband mellan prestation och belöning, så att den mest kvalificerade

arbetskraften inte går förlorad. Slutligen måste realräntan vilket

ner,

bör ge prioritet åt ansträngningarna att skapa förutsättningar för

en monitär union.

Några enhetliga effekter på den svenska ekonomin väntar inte, och utfallet av internationaliseringen kommer att variera mellan regioner, sektorer, grupper och individer. Låt mig avsluta med att kort diskutera några tänkbara utfall. Som redan påpekats drabbas regioner olika beroende på dels vilka förändringar blir aktuella

som för just deras näringsliv och dels förmågan att attrahera eller kvarhålla rätt resurser. Starkt koncentrerade sektorer skyddas

som från utländsk konkurrens direkta eller förtäckta handels-

genom hinder, såsom transport- och byggsektorn, drabbas mest påtagligt. På grund av den speciella kundkontakten inom finansiella tjänster och viss annan privat eller offentlig service, tar det längre tid för nya konkurrenter att ta sig in på marknaden. Omvandlingstrycket kommer likväl att öka, vilket bl skapat för social nedrustning

a oro och försämrade arbetsförhållanden för de berörda grupperna. En sådan kategori är kvinnorna, vilka är starkt representerade inom vårdyrkena och ofta offentligt anställda. De ekonomiska stimulan-

ser integrationsprocessen medför ökar emellertid efterfrågan på

många av de tjänster inom vilka kvinnor är särskilt verksamma.

Dessutom innebär tillbakadragandet av de offentliga monopolen

möjligheter till nya former av företagande och allmänt nytänkande. Å andra sidan kan hårdare konkurrens medföra

svårigheter för

deltidsarbete och mindre beredvillighet att acceptera bortovaro för omhändertagande av små eller sjuka barn. Detta betyder inte att försämrade villkor på sådana områden ska accepteras. Om genuint efterfrågade nyttigheter skyddas verkar detta attraherande för företag och arbetskraft så länge snedvridande incitament undviks.

Till sist kan påpekas att vissa näringar kommer att åtnjuta fördelar om Sverige som medlem i EG för sub-

anammar oss nya ventioner eller handelshinder mot övriga världen. Detta kan gälla jordbruket om bönderna i EG räddar kvar delar gemenskapens

av stöd, medan svenska myndigheter valt annan väg. Inom t

en ex teko blir däremot vinsterna av pånyttinförda handelshinder obetydliga för producenter i Sverige, eftersom importen från utomeuropeiska regioner skulle ersättas av import från EG-länder snarare än av inhemsk produktion. För konsumenterna och samhället som helhet medför en sådan utveckling höga kostnader. Återigen är

Regionutredningen. SOU 199264

det tveksamt vad som är vunnet av att kvarstå utanför EG, efter-

vi tvingas anamma mycket av EGs handelspolitik under alla som omständigheter, och då inte heller kan med och forma den. På

vara sikt förlorar troligen alla grupper på skydd mot yttre konkurrenstryck. Omställningen blir så mycket svårare den dagen då anpassningen till omvärlden väl kommer, och man vant sig vid att leva av subventioner. Detta kommer att erfaras även av Europas bönder, liksom bil- och elektroindustrierna dessa tillåts forma en

av om skyddad verkstad avskuren från de impulser till nytänkande som

obevekligen uppstår på världsmarknaderna.

Referenser

Andersson 1991, Sveriges Val i Ett Integrerat Europa, Ekonomisk

Debatt Andersson T och Burenstam Linder 1991, Europe and the East Asian

Agenda, Jean Monnet Chair Papers, European University Institute, Florence.

Aoki M, 1988, Information, Incentives and Bargaining in the Japanese

Economy, Cambridge University Press, Cambridge. Bergquist A, Dicander C, Kleen P och Degerstedt P, 1991, Sveriges

Utrikeshandel fram till år 2005, mimeo, NUTEK och Utrikesdepartementet, Stockholm.

Brander J och Krugman P, 1983, A Reciprocal Model of International

Trade, Journal of International Economics, 15, s 313-321. Braunerhjelm P, 1991, Svenska underleverantörer och Småföretag i det

Nya Europa, Struktur, Kompetens och Internationalisering, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm.

Cecchini P, 1988, The European Challenge 1992, The Benefits of a Single

Market, Willwood House, Aldershot. GATI, 1991, ADP62ADD6 restricted paper. Geroski P, 1989, The Choice between Diversity and Scale, i Kay al,

1992 Myths and Realities, Centre for Business Strategy, London Busi-

ness School. Helpman E och Krugman P, 1985, Increasing Returns, Imperfect Compe-

tition and International Trade, MIT Press. Lundberg L, 1990, Economic Integration, Inter-and intra-industry trade

The case of the EC and the Nordic countries, Nordisk Tidskrift för

Politisk Ekonomi, 2526, 1990. Lundborg P, 1991, Svensk ekonomi och den fria arbetskraftsrörligheten,

utkommande, Långtidsutredningen 1992, Stockholm. Messerlin PA, 1989, The EC Antidumping Regulations A First Econo-

mic Appraisal, 1980-85. Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 125, s 563-

587. Norman V D, 1989, EFTA and the Internal European Market, Econo-

mic Policy, vol s 423-449.

5 Utrikeshandel i förändrad omvärld

OECD, 1985, Trade on High Technology Products, Directory for Science,

Technology and Industry Paper, Paris. OECD, 1989, Science and Technology Indicators, Paris. Ohlsson L, 1976, Svensk verkstadsindustris internationella specialisering,

Industriens Utredningsinstitut, Stockholm. Ohlsson L, 1989, Industrin inför EGs 90-tal. En strategisk effektanalys.

Industriförbundets Förlag, Stockholm. Ohlsson L och Vinell L, 1987. Tillväxtens drivkrafter. En studie av indu-

strins framtidsvillkor, Industriförbundets Förlag, Stockholm. Smith A och Venables A 1988, Completing the Internal Market in the

European Community, European Economic Review, 32, s 1501-1525. SINDCOM, NUTEK, Stockholm. Swedenborg B, Johansson-Grahn G och Kinnwall M, 1988, Den Svenska

Industrins Utlandsinvesteringar 1960-1986, Industriens Utredningsin-

stitut, Stockholm. UNCTAD, 1987 och 1990, Handbook of International Trade and Deve-

lopment Statistics, New York.

Näringspolitikens

struktur i

regionala

framtiden

Stefan Fölster

av

Stefan Fölster är filosofie doktor och forskare på Industriens

Utredningsinstitut.

Inledning

Många offentliga åtgärder påverkar näringslivets utveckling. En vanlig uppfattning är t 0 m att näringslivets dynamik i huvudsak är avhängig offentliga beslut inom områden som konjunktur-, skatte-, utbildnings- eller trafikpolitiken. Ändå är inte näringslivsfrämjandet det huvudsakliga syftet inom dessa politikområden.

Endast mindre del den offentliga organisationen har som

en av primärt syfte att stimulera näringslivets utveckling och sysselsättningen. Det är den delen av det offentligas arbete som behandlas i denna essä under rubriken näringspolitik. Näringspolitiken består av rådgivning, utbildning och finansiering av nyföretagande; till det kommer öppna och dolda stöd till företag, t ex genom lokaliseringsbidrag, sänkta arbetsgivaravgifter eller subventionerade hyror. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder behandlas också i den-

essä trots att de i många sammanhang betraktas som skilda från na ren näringspolitik.

Näringspolitik bedrivs idag på alla nivåer i den offentliga förvaltningen staten inklusive länsstyrelser, landstingen och kommunerna sysslar med näringspolitik. Regionutredningen granskar ett antal alternativ till dagens regionala struktur. Mot den bakgrunden har denna uppsats tre syften

att uppskatta kostnaden och räckvidden av den samlade närings- -

politiken

Regionutredningen. SOU 199264

att sammanfatta forskningsresultaten inom samhällsvetenska- -

perna om effektiviteten av olika näringspolitiska medel

att diskutera innebörden av dessa forskningsresultat för de alter- -

nativa regionala indelningar som Regionutredningen undersöker. Eftersom frågorna rör ett område med många olika aktörer och politiska åtgärder finns det få enkla sanningar. Ändå tyder forskningen på gemensamma drag och ett antal centrala resonemang som har bred giltighet.

Många näringspolitiska insatser fordrar hög kompetens och en-

gagemang på den lokala nivån. Där måste t ex beslut fattas om stöd till uppfinnare, råd skall ges till nyföretagare, eller arbetslösa skall hjälpas till en utbildning som de verkligen har nytta av. Detta

arbete liknar det som investeringsrådgivare, psykologer eller kon-

sulter har. Det finns inga stora operativa samordningsvinster för dessa lokala insatser. Däremot finns tre viktiga övergripande upp-

gifter för en näringspolitisk organisation. Den ena är att åstad-

komma ett aktivt informationsutbyte som håller aktörerna den lokala nivån välinformerade. Den andra är att mäta effektiviteten av olika metoder och aktörer och på det sättet upplysa vilka

om som är effektivast. Den tredje är att lösa fördelningen av resurser mellan starka och svaga regioner på ett tillfredsställande sätt.

Slutsatsen i denna essä är att det nuvarande systemet inte sköter

dessa tre uppgifter väl. En regionalt styrd organisation skulle san-

nolikt lyckas ännu sämre. I stället förordas en utveckling mot

en statlig organisation som ansvarar för de ovan nämnda tre övergripande uppgifterna och en lokal nivå som består av kommunala

eller självständiga organisationer.

I avsnittet härnedan ges en bild av näringspolitikens omfattning och struktur. Därefter diskuteras forskningsresultaten om effektiva medel i näringspolitiken. Slutligen dras slutsatser om näringspolitikens regionala struktur.

Näringspolitikens struktur och kostnader

Näringspolitik bedrivs av många aktörer som till stor del, oberoende av varandra, fattar oberoende beslut och ofta använder olika medel för att uppnå samma mål. I detta avsnitt görs ett försök att ge en bild av de samlade kostnaderna, ansvarsfördelningen och

planerade förändringar av näringspolitiken.

Näringspolitikens kostnader

En del av näringspolitikens kostnader kan endast uppskattas grovt.

6 Näringspolitikens struktur

Meningen är därför inte att redovisa en bokföringsmässigt exakt

bild utan snarare att visa på storleksordningen näringspolitikens

av samlade kostnader. Dessutom finns ingen entydig definition vad omfattas av som av näringspolitiken. Därför visas i tabell 1 de centrala delarna av

näringspolitiken även på mer disaggregerad nivå, medan arbets-

marknadspolitik och jordbruksstöd, också har andra målsättsom ningar utöver näringspolitiken, endast aggregerade siffanges som ror. De statliga siffrorna avser utgifter för budgetåret 199293 enligt budgetpropositionen. De kommunala avser år 1990, är inmen

flationskorrigerade enligt nettoprisindex så att de är jämförbara

med 1992-års siffror.

De statliga utgifterna domineras arbetsmarknadspolitiken.

av Dessa utgifter har naturligtvis också mål att individer som ge trygghet och utvecklingsmöjligheter. Ser emellertid endast till regioman

Tabell l Näringspolitikens kostnader. I miljoner kronor.

Staten Näringsdepartementet 4 700 varav

Kommuner Sysselsättningsfrämjande åtgärder 3 500 Låga hyror 1 800 Landstingen

Källa Regeringens proposition I99192100, Landstingsförbundet, SCB, OECD och egna beräkningar

Regionutredningen. SOU 199264

nalpolitiken och de poster Näringsdepartementet ansvarar för

som detta till 7,1 miljarder kronor. summeras Förutom direkta utgifter står staten även för en omfattande reglering många näringsgrenar som delvis har som syfte att av skydda och subventionera näringen. Som ett exempel beräknar OECD att det svenska jordbruket subventioneras genom regleringar och direkta subventioner med ungefär 7 miljarder kronor året. om Andra regleringar orsakar samhällsekonomiska kostnader som och stödjer viss näring förekommer enligt konkurrensutreden ningen SOU 199159 också i betydande omfattning.

Kommuner redovisar post sysselsättningsfrämjande åtgär-

en der. Den posten är inte enhetligt definierad torde ändå ge en men uppskattning av kommuners insatser. Förutom beredskapsgrov arbeten ingår olika former utbildning samt rådgivning till föreav och marknadsföring kommunens förutsättningar för nätagen av ringsliv och strukturell utveckling. En dold ligger i kommunernas uthyrning mark till förepost av tag. Inte sällan försöker kommuner att locka till sig företag genom Inom Åre

att erbjuda hyror som ligger under marknadshyran.

kommun har t kunnat ungefär 2 miljoner kronor om man ex spara

året enligt Trygghetsrådets bedömning att överlåta hyres-

genom förhandlingar till konsult, utan att något företag har lämnat en Grundat på samtal med ansvariga personer i 7 kommuner orten. uppskattas värdet dessa dolda subventioner till minst 200 kronor av invånare, eller 1,8 miljarder kronor för landet som helhet. per

Näringspolitikens aktörer

Enligt Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK 1991 finns

530 aktörer finansiering, utbildning eller rådgivning till som ger

nyföretagande. Tabell 2 visar sammansättningen.

På arbetsmarknadspolitikens område är bilden likartad. Det finns ett antal statliga myndigheter AMS och AMU. En omsom fattande decentralisering från AMS till länsarbetsnämnderna har

ägt Det reguljära utbildningsystemet som kommunerna för-

rum. valtar Komvux och gymnasieskola utnyttjas också. Kommut ex

ansvarar även för beredskapsarbeten.

ner

Utveckling av näringspolitiken

Två viktiga ändringar i näringspolitiken kan förutspås för de när-

maste åren. Den är att arbetsmarknadspolitikens kostnader ena kommer att öka till följd lågkonjunkturen samtidigt som en del av

organisationsstrukturen t ex arbetsförmedlingsmonopolet

av - -

granskas.

6 Näringspolitikens struktur Tabell 2 Verksamhetsinriktning antal aktörer1

Rådgiv- Utbild- Finansie- Totalt

Förklaring till tabell

Central nivå aktören arbetar med hela Sverige som arbetsfält Regional nivå aktören är verksam i ett visst län Lokal nivå aktören bedriver sin verksamhet i en kommun Rådgivning aktörer som ger råd till blivande företagare Utbildning aktörer som arrangerar eller tar initiativ till bl a Starta Eget

utbildningar Finansiering lån eller bidrag Starta Eget bidrag och lokaliseringsbi-

drag.

1Totalt antal aktörer visar hur många det finns inom respektive

nivå och grupp. De aktörer som presenteras kan arbeta inom

flera arbetsområden. Ett exempel är att av de 284 kommunerna

arbetar 230 med rådgivning, 64 med utbildning etc. En kommun kan både arbeta med rådgivning och utbildning etc vilket medför att summan av de tre rubrikerna inte blir 284 stycken. 2De universitethögskolor aktivt arbetar med nyföretagar-

som frågor. De övriga regionala högskolorna är inplacerade under rubriken övriga regionala aktörer.

Källa NUTEK

Regionutredningen. SOU 199264

Det andra området där ändringar kan väntas är småföretagspoli-

tiken. I regeringens proposition om en ny småföretagspolitik prop

19919251 betonas i allmänna ordalag vikten av en fungerande

privat riskkapitalmarknad. De konkreta förslagen talar emellertid

delvis ett annat språk. Tre förslag är viktigast i det avseendet

Ett antal mindre skattelättnader föreslås, t ex en ändring av förmögenhetsbeskattningen. Förslagen ändrar dock villkoren för nyföretagandet endast på sikt och inte särskilt drastiskt. Den gamla regeringens beslut står fast tills vidare att bygga upp -

regionala offentliga riskkapitalbolag på bekostnad av ut-

sex

vecklingsfonderna.

Ett nytt system för subventioner till nyföretagare skall byggas -

Systemet skall konstrueras enligt traditionellt planekonoupp. miskt mönster. En nyföretagare skall få sådana subventione-

som rade så kallade Eget-kapital-lån måste samarbeta med utvecklingsfonden samt bli godkänd både banken och en kommitté

av

kallas affärsbedömningsgruppen. Alla medlemmar i den

som gruppen kan lägga in sitt veto.

Framför allt det tredje förslaget tyder på en betydande kluvenhet i

på vad utgör effektiva medel för att stimulera nyföretasynen som

gandet. Vissa signaler att detta problem har uppmärk-

ges nu sammats och leder till ändringar i förslaget. En slutgiltig proposition väntas inte förrän juni 1992.

Effektiva medel i näringspolitiken

Synen på vad utgör effektiv näringspolitik ändras över

som en tiden. Under tidigare recessioner har förespråkare för industrisubventioner snabbt vunnit gehör. Omfattande sysselsättningssubventioner infördes under 1970-talets kris till bl a varvs- och textilindustrin. Under krisen i början på 1980-talet genomfördes en devalve-

ring i grunden var en subvention av exportindustrin

som bekostnad av dem som köper importerade varor. Båda dessa sätt att stödja näringslivet är diskrediterade idag.

Samtidigt står kunskapen effekten näringspolitiska medel

om av bättre empirisk grund än tidigare. Internationellt sett finns idag en

ett antal hundra någorlunda välgrundade empiriska studier om

effekterna olika näringspolitiska medel. Ändå utgör de studera-

av de medlen endast bråkdel av alla varianter på näringslivsstimule-

en rande åtgärder finns. Dessutom är det rimligt att tro att effek-

som terna varierar från land till land. Det kan därför verka för tidigt att dra säkra och heltäckande

6 Näringspolitikens struktur

slutsatser effektiviteten olika medel. Ändå måste

om av politiska

beslut utgå från den bästa informationen finns. Det visar sig som

också att empiriska undersökningar ganska enhetliga på

ger svar vissa frågor, även om det finns tvister andra spörsmål. Framför om allt visas regelbundet att generella stöd till investeringar, FoU,

nyföretagande eller sysselsättning mycket små effekter.

ger I denna avgränsade uppsats kan inte all forskning näringsom politik redovisas. I stället görs en djupdykning inom två centrala områden innovationsstöd och arbetsmarknadspolitik. Sedan diskuteras i vilken mån slutsatserna kan appliceras på andra områden.

Innovationsstöd

Begreppet innovationsstöd används här sammanfattande som en rubrik för stöd som har till syfte att öka FoU-investeringar, antingen genom att förmå företag att initiera FoU eller att mer genom stimulera FoU-intensivt nyföretagande. Innovationsstöd har på senare tid fått ökat intresse, inte minst därför att de oftare klarar sig undan EG-reglerna mot konkurrenshindrande åtgärder än andra

företagssubventionenl

Svenska stödgivande myndigheter har inte utfört några

egna empiriska undersökningar av innovationsstödens effektivitet. Denna försummelse har lett bl a Produktivitetsdelegationen att kräva en omfattande empirisk utvärdering innovationsstödet Proav

duktivitetsdelegationen, 1991.

En orsak till bristen på empiriska utvärderingar kan att det vara ofta inte finns något konsumentkrav på större effektivitet. Även från regeringens sida kan det finnas motiv att inte ifrågasätta stödens effektivitet. Att anslå stödpengar är ibland det enda sättet för en regering att visa handlingskraft i frågor industriell förnyelse. om Internationellt har dock ett 60-tal empiriska studier genomförts. Frågan har angripits i två steg. I första steget finns undersökningar som visar hur mycket ny FoU innovationsstöd upphov till. I ger andra steget ges en bild av det samhällsekonomiska värdet Fou. av Tillsammans ger dessa studier således bild det samhällsen av ekonomiska värdet innovationsstödet, vilket är det mest releav vanta effektivitetskriteriet. Studier i den första kategorin pekar på stödkrona leder till att en ett nytillskott av FoU på mellan 20-60 öre. Tabell 3 några ger

exempel.

Under nuvarande EG-regler är subventioner till näringslivet generellt förbjudna Romfördraget, Art 92-94, men EG-kommissionen kan tillåta undantagnär subventioner främjar EG-mål. Undantag har ofta gjorts för olika typer av innovationsstöd medan investeringsstöd eller sysselsättningsstödtillåtits nästanenbart för underutvecklade regioner.

Regionutredningen. SOU 199264

Tabell 3 Exempel på empiriska undersökningar sambandet mellan in-

av

novationsstöd och FoU-utgifter.

Ökning FoU-

av

utgifter i förhållande

till stödbeloppet

Ekonometriska studier Levy Terleckyi 1983 FoU-stöd i olika amerikanska industrier Mindre än 1 Holemans Sleuwagen 1988 FoU-stöd i olika belgiska industrier 0,3-0,4

Surveyundersökningar Gronhaug Frederiksen 1984 Norska subventioner och villkorliga lån till industriföretag 0,2-0,3 Mansfield 1986 Skatteavdrag för FoU i flera länder 0,3 Mansfield 1984 Amerikanska energiprojekt, ofta

stödgivaren 0,8 initierade av

Experiment Meyer-Krahmer m m 1983 Tyskt stöd till FoU-personal i småföretag. Kontrollgruppen inte helt jämförbar. 0,6 i början, sedan

avtagande

Frågan är sedan subventioner är samhällsekonomiskt lönsam-

om

Ett räkneexempel kan illustrera detta. Anta att subvention ma. en

på 100 kronor. Som visas av de ovan beskrivna empiriska ges studierna det inte ovanligt 50 procent subventionen

vore om av faktiskt förvandlades till ny FoU.

Subventionen har en samhällsekonomisk finansieringskostnad. Subventionen måste dras in skatt innan den kan betalas ut.

som Den beskattningen kan innebära att incitamenten att arbeta och investera minskar. På marginalen är låg uppskattning av effekti-

en vitetsförlusten 50% skatteintäkten. Undersökningar har kommit

av fram till betydligt högre effektivitetsförluster t ex Hansson, 1984.

Det är viktigt att notera att subventionen i sig inte är en samhällsekonomisk kostnad, utan endast överföring från en part till en

en

Kostnaden består däremot finansieringskostnaden och annan. av den kostnad för FoU stödet ger upphov till.

ny som

6 Näringspolitikens struktur

Detta leder till följande uppställning

FoU genererad stödet 50

av

Finansieringskostnaden 50

Samhällsekonomiskt avkastningskrav

på FoU-utgifter 100%

Det samhällsekonomiska avkastningskravet kan sedan jämföras med den väntade eller den faktiska avkastningen. Empiriska undersökningar finner ibland rätt hög avkastning på industriell FoU.

Exempelvis uppskattar Bernstein 1989 en genomsnittlig samhälls-

ekonomisk avkastning på mellan 50 och 100 procent. Dessa

uppskattningar avser dock projekt som är så lönsamma att företagen genomför dem även utan stöd. De projekt kommer till stånd

som

enbart p g a stöd har förmodligen avsevärt lägre genomsnittlig

en

avkastning.

Hur mycket ny FoU ett stöd skapar beror inte minst på i vilken form stödet ges. De grundläggande teoretiska argumenten är följande. Om ett stöd ett rent bidrag har företagen motiv att

ges som söka stöd även för projekt som de ändå har planerat att genomföra. Detsamma gäller lån med subventionerade räntor och lånegaranti-

er eller villkorliga lån. Däremot skapar stöd i form ägarkapital

av andra motiv. Ett företag räknar med att innovation med stor

som en sannolikhet ger vinst kommer att avböja stöd i form ett tillskott

av av ägarkapital som också ger staten anspråk på den väntade vinsten. Det sker således viss självselektering gör att företagen

en som inte söker stöd för en del projekt skulle ha genomförts ändå.

som

Tabell 4 visar hur stor andel av det svenska företagsstödets nettokostnader som utgjordes av fem olika stödformer år 1988. I tabellen visas även hur stort tillskott FoU-utgifter varje stödform

av ger i förhållande till stödets nettokostnad enligt empirisk under-

en

sökning Fölster, 1991a. Den empiriska undersökningen endast stöd också har

avser som

som mål att stimulera FoU-investeringar. Genom undersökningens

uppläggning kontrolleras att nytillskott FoU typer

av avser samma av projekt. Därmed blir det redovisade tillskottet FoU-utgifter

av det i sammanhanget relevanta effektivitetskriteriet.

Tabellen visar tydligt att stöd i form ett tillskott ägarkapital

av av är den mest effektiva stödfonnen. Den står emellertid för den minsta andelen av företagsstödets nettokostnader.

Därmed blir frågan om det överhuvudtaget är värt att något

ge stöd och om det i så fall kan ges i form av tillskott ägarkapital.

av

Under senare tid har det oftast varit så att teknikutveckling där marknadsintroduktion ligger några år i framtiden har stötts med

Regionutredningen. SOU 199264

4 Företagsstödets nettokostnader fördelade på stödformer Tabell och stödets effektivitet

Procentuell andel Tillskott av FoU-utgifter i företagsstödets förhål- nettokostnad av lande till stödets nettokostnad Stora företag Små företag Stödform

skattereduktion 19 0,19 0,08 1 51 0,41 0,52 2 Bidrag 3 Lån 18 0,4 0,59 7 0,48 0,47 4 Garantier Ägarkapital 5 0,72 0,92 5

Källa Industridepartementet samt Fölster 19910.

och lån från dåvarande Styrelsen för Teknisk Utveckling och bidrag Samtidigt har det skett mycket snabb ex-

andra stödgivare. en

riskkapital för expanderande småföretag eller

pansion av offentligt

mycket nära marknadsintroduktion.

teknikutveckling som ligger

riskkapital motiverades med att den så

Ökningen av offentligt

kallade inte särskilt utvecklad. I Sverige

riskkapitalmarknaden var

delen Europa utvecklades denna marknad med en våg och större av investeringar i små företag under 1970-talet. Till en början av

misslyckades emellertid många satsningar och det ursprungligen

sinade. I de flesta andra europeiska länderna kom stora intresset dock igång igen efter ett tag och har sedan

riskkapitalmarknaden

dess vuxit snabbt från år till år.

I Sverige däremot tilläts det offentliga riskkapitalet att expandera

det har stagnerat. En rimlig tolkning är att den snabbt medan privata

snabba expansionen har gjort det olönsamt för privata offentliga

utöka verksamheten. Dessutom är Skatteregler-

riskkapitalbolag att

särskilt för venture capital investeringar i Sverige. na ogynsamma

Detta kan tyckas beklagligt i den mån privat kapital anses mer intelligent än offentligt. Ett dåligt fungerande privat riskkapital-

i konkurs eller får ledning. Därmed kommer bolag går snart en ny endast de duktigaste att fortsätta att fatta beslut om riskkapitalalloså den första vågen dessa bolag i Sverige

keringen. Att många av av

med verksamheten är således inte så på 1970-talet fick upphöra ett tecken på att denna

mycket ett misslyckande utan snarare

filtennekanism fungerar. Dilemmat är att stöd kan mest effektivt i form av ägarkapital vara det osäkert offentliga stödgivare har tillräcklig

samtidigt som är om

förvalta riskkapitalet. En lösning kan då vara att slussa kompetens att via konkurrerande riskkapitalbolag. För detta

offentligt riskkapital

främst skiljer sig på två sätt

finns olika organisationsformer som

6 Näringspolitikens struktur

1¶Motiv att satsa på högriskprojekt

2 Engagemang och kompetens att sålla bort olönsamma projekt och att stödja och driva projekt.

Ett rent statligt riskkapitalbolag har förmodligen motiv

att satsa på

högriskprojekt. Däremot är det mindre klart att statliga riskkapital-

bolag drivs av de personer är mest lämpliga i termer som av engagemang och den speciella kompetensen behövs. Detta beror i som hög grad på att det inte sker någon explicit resultatmätning som visar vilka har de rätta kvalifikationerna. personer som Privata riskkapitalbolag arbetar under hårdare konkurrensett tryck och det är därför sannolikt att det sker hårdare

en selektering

av personer med de rätta kvalifikationerna samtidigt resultatsom målen också är tydligare. Privata bolag har dock motiv

otillräckliga

att investera i högriskprojekt

En väg ut ur detta dilemma är att privata konkurrerande

eller

offentliga riskkapitalbolag tilläts investera offentliga medel. En

modell för detta är att ställa kapital till förfogande

som privata

riskkapitalbolag kan investera i enskilda projekt. Staten förlorar

pengar om projektet misslyckas, får avkastning i förhållanmen en de till andelen offentliga medel investerats

som om projektet lyc-

kas. Det privata riskkapitalbolaget blir därmed förvaltare av de offentliga medlen. Denna konstruktion de privata bolagen ger motiv att investera offentliga medel i projekt de bedömer som som lovande på sikt men för riskabla att satsa egna pengar Ett rationellt sätt för riskkapitalbolag att använda detta offent-

liga kapitaltillskott är att investera offentliga medel i projekt är

som mycket osäkra eller långt från marknaden. När projekten har kom-

mit en bit på väg och blivit mindre osäkra skulle

att riskkapitalbolag

sedan även investera medel för få del vinsten. egna att ta av

Sammanfattningsvis visade genomgången forskningsresultat

av om innovationsstöd att många subventionsformer sannolikt

har låg

effektivitet. I stället förordas stödformer

som främjar kompetens,

engagemang och rätt ekonomiska motiv hos eller riskkapersoner

pitalbolag som investerar i nyföretagande. Detta kräver självständi-

ga lokala organisationer riskkapitalbolag konkurrerar - som som med varandra och har flexibiliteten att pröva Samnya grepp. ordningsvinster på regional nivå finns knappast i sådan verksamen het. En stor del debatten innovationsstöd har vuxit av om just ur

missnöje med de regionala utvecklingsfondernas arbeta.

sätt att I nästa avsnitt visas på liknande slutsatser inom arbetsmarknads-

politik.

2Detta gäller ävenstatliga RKB med privata delägare har stora finansiella intresseni som bolaget och bolag avtyp tillväxtinvest som prövades i början 1980-talet. Tillväxtinvestbolagär privata RKB somfår skattefördelar och lån staten. gynnsamma av

Regionutredningen. SOU 199264

Arbetsmarknadspolitik

Forskningen effektiviteten arbetsmarknadspolitiska medel är om av

ganska omfattande. En grundlig genomgång finns i OECD

t ex 1991. Här refereras endast huvudresultaten och några av de mest centrala studierna. Helhetsbilden är att empiriska studier inte lyckas påvisa några

sysselsättningseffekter subventioner till sysselsättning, arbets-

av marknadsutbildning eller beredskapsarbete. Däremot verkar en

effektiv arbetsförmedling och gedigna yrkesutbildningar ha

mer

påvisbara effekter.

Generella subventioner till sysselsättning visas t väldigt små ex ge effekter. En mycket grundlig undersökning av sänkta arbetsgivaravgifter Lind, 1989 konstaterade t ex att subventionen

Bohm

inte hade lett till någon mätbar skillnad i sysselsättningsutveckling jämfört med Västerbotten inte fick stödet. Studien kontrollesom noggrant för olika felkällor, bland annat att också jämrar genom

föra sysselsättningsutvecklingen likartade företag i de två regio-

av Liknande negativa resultat finns också för generella innerna.

vesteringsbidrag.

Lönebidrag enbart till nyanställda borde teoretiskt ge som ges större effekt. Experiment i Amerika tyder emellertid på att de kan negativa effekter, speciellt de enbart till vissa svåranställge om ges

bara grupper och därmed tjänar som negativ signal se Björklund, 1990. Vissa studier arbetsmarknadsutbildning visar på positiva ef-

av fekter. Barnow 1987 sammanfattar amerikanska studier så att t ex

den arbetsmarknadsutbildning inom för det så kalla-

som ges ramen

de CETA-programmet ökar lönen för deltagande med i genomsnitt

2.5 %-7.5 %. En svensk studie finner också ökade chanser att hitta

sysselsättning efter arbetsmarknadsutbildning Björklund, 1990.

Resultaten dessa studier är emellertid mycket osäkra och ofta av

inte statistiskt signifikanta. Samtidigt finns en del även svenska

studier tyder på att arbetsmarknadsutbildningen minsom snarare skar chansen att finna arbete t ex Edin, 988; Ackum, 1989. Allt i allt måste effekter arbetsmarknadsutbildning bedömas så av som små att de inte statistiskt kan säkerställas av studierna. För beredskapsarbeten är slutsatsen den empiriska litteratuav

ren ungefär densamma som för arbetsmarknadsutbildningen.

Effekter intensifierad arbetsförmedling undersöks i en av en ekonometrisk studie Engström et al., 1988 och ett klassiskt ex-

periment Delander, 1978. Båda tyder rätt positiva resultat.

Den intensifierade arbetsförmedlingen ökade tydligen chansen att hitta permanent arbete och åstadkom dessutom bättre matchen

6 Näringspolitikens struktur

ning av arbetssökande och arbetsställen. Den intensifierade arbetsförmedlingen bestod av ett större engagemang från arbetsförmedlaren, inte av ökad samordning.

I internationella studier visas också att gedigen skol- och

en

yrkesutbildning ökar såväl sysselsättningen produktiviteten

som

t ex Bishop, 1989. Hur mycket effekt utbildning och arbetsförmedling ger beror

också mycket på kompetens och branschkännedom

engagemang, hos de utförande. Det finns en mycket omfattande empirisk litteratur om effektiviteten i utbildningen som i allmänhet finner att lärarens kompetens och engagemang är den mest avgörande faktorn.

Detta innebär att det även inom arbetsmarknadspolitiken finns

skäl att låta utbildning och beredskapsarbeten skötas dem

av som visar att de uppnår en hög effektivitet. Några steg i den riktningen har redan tagits. AMU har t ex blivit en uppdragsmyndighet.

Regeringen planerar också att låta företag ta beredskapsarbetare

mot kompensation för en del av lönen. Sannolikt kan den reformprocessen drivas vidare.

En viktig parallell finns inom skolväsendet, där ansvaret redan har decentraliserats till kommunerna, och i framtiden genom införandet av skolpengen kommer att decentraliseras ytterligare till de enskilda skolorna. I likhet med skolpengen kan både arbetsförmed-

lingen och arbetsmarknadsutbildningen ersättas med viss

en summa per person. Ersättningen kan i viss mån också knytas till hur framgångsrikt insatserna leder till att permanenta arbetsplatser hittas. Utmärkande för dessa reformer är att behovet av regional samordning minskar avsevärt. Liksom för innovationsstöd kräver den offentliga rollen som beställare och finansiär därför ingen större

operativ samordning. Däremot kräver den god tillgång till infonna-

tion, inte minst om effektiviteten av olika åtgärder, och rätt utformade ekonomiska betingelser.

Slutsatser för näringspolitik i övrigt

Genomgången ovan behandlade näringspolitikens förmodligen

mest centrala delar, innovationsstöd och arbetsmarknadspolitik.

Slutsatserna därifrån kan generaliseras till flera andra, till synes

artskilda, näringspolitiska områden. Regionalpolitiken

har t ex som

huvudsakligt mål att främja sysselsättning och nyföretagande i

svaga regioner. Effektiva regionalpolitiska medel torde därför i stort sett vara identiska med medel som är effektiva i den allmänna politiken för arbetsmarknads- och innovationsstöd.

Regionutredningen. SOU 199264

Näringspolitikens regionala fördelning

slutsatserna i förra avsnittet bildar utgångspunkt för diskussionen

effektiv förvaltning näringspolitik. Utifrån det kan man

om en av diskutera fördelar och nackdelar att organisera näringspolitik i

av olika regionala strukturer. Regionutredningens diskussionsalternativ är regionala parlament, utvecklat nuläge och kommunal samverkan.

Det är viktigt att betona att slutsatserna dras här endast

som

näringspolitiken så den har diskuterats här. Det är inte avser som otänkbart att slutsatserna är annorlunda för andra politiska om-

råden har bäring på näringslivsutvecklingen, som t ex trafik-

som

politik. De viktigaste aspekterna i avvägningen näringspolitikens bäs-

av ta regionala struktur är

Kompetens och engagemang

Samordningsvinster Fördelningseffekter

Den politiska processen

EGs framtida politik

Regional moblisering

Kompetens och engagemang

Viktiga delar av näringspolitiken som t ex stöd till nyföretagande och arbetsmarknadspolitiken står inför stora förändringar. Kraven

på förändringar växer åtminstonde delvis ur missnöje med kompe-

tens och i organisationer på länsnivå. Som ett exempel

engagemang har utvecklingsfondemas arbete väckt betydande kritik.

Undersökningar investeringar i nyföretagandet visar tydligt

av

att nyföretagare kan ha mycket stor nytta av kompetenta och

engagerade investerare, samtidigt som mindre kompetenta investe-

kan stjälpa projekt. De investerare lyckas bäst har ofta rare som både ett grundmurat branschkunnande och tidigare erfarenheter

från företagsutveckling.

Även inom arbetsmarknadsutbildning är ett branschkunnande

snarare än den geografiska placeringen avgörande.

Utifrån dessa överväganden och diskussionen i avsnittet ovan framstår organisation effektiv i den meningen att den främ-

en som

jar kompetens och den operativa nivån är så

engagemang om

självständig och nära klienterna som möjligt. De övergripande uppgifterna är informationsförmedlingskaraktär och består i att

av utvärdera de lokala organisationernas effektivitet, förmedla in-

6 Näringspolitikens struktur

formation och eventuellt fördela Dessa uppgifter vinner resurser. att vara så centraliserade som möjligt. Det finns en uppenbar parallell med skolväsendet där den pågående reformprocessen har lett till att den statliga och regionala rollen i det operativa arbetet har avskaffats. Det operativa ansvaret har istället lagts på kommunerna och skall därifrån delegeras till de enskilda skolorna. Den statliga rollen inskränker sig i hunumera vudsak till utvärdering enskilda skolors prestation. av

samordningsvinster

Det har redan konstaterats att det finns få operativa samordnings-

vinster inom näringspolitiken. Undantag fåtal projekt

är ett stora där en mer operativ samordning kan spela roll. Inget hindrar en

naturligtvis en frivillig samordning mellan kommuner. Den

avgörande frågan är därför ett regionparlament har bättre om en

förmåga att sköta samordning än frivillig samordning mellan

en kommuner kan åstadkomma. Det finns inget säkert på den svar frågan. Problemet illustreras emellertid t landstingens parlaav ex mentariska situation. I många landsting finns ingen klar politisk

majoritet. En vanlig följd av detta är beslutsförlamning i kon-

en troversiella frågor. I ett regionparlament skulle det finnas risk för

samma låsningar som i slutändan kan sämre samordning än ge

frivillig samordning mellan kommunerna. För stora projekt sträcker sig samordningsbehovet ofta över flera

regioner. Därför torde en samordningsroll i dessa fall i huvudsak finnas för staten snarare än för regionparlament. Till skillnad från den operativa samordningen finns vinster av en

övergripande informationsförmedling. Betydelsen mätning

av en av olika metoders effektivitet och spridning kunskap därom har av redan diskuterats. Därtill kommer spridningen branschinformaav tion.

Möjligheten till samordningsvinster talar således inte för lös-

en ning med regionparlamentet. På lokal nivå kan däremot finnas

samarbets- och specialiseringsvinster. Dessa kan utnyttjas genom

frivillig kommunal samverkan. I den mån självständiga organisatio-

ner anlitas som utförare i näringspolitiken sker sådan samverkan en automatiskt om dessa organisationer arbetar i flera kommuner

samtidigt.

Fördelningseffekter

Ett syfte med näringspolitiken är att stärka ekonomiskt svaga om-

råden. De huvudsakliga klyftorna går emellertid idag mellan regio-

nerna snarare än inom regionerna. Införandet regionparlament av

Regionutredningen. SOU 199264

skulle således knappast fördelningspolitiken. Tvärtom finns

gynna det fara i en modell med en svag stat och starka regioner om

en detta i huvudsak innebär en huggsexa om resurser som staten fördelar. I bästa fall innebär detta att den regionala fördelningen förblir den är. I sämsta fall innebär det att starka regioner

som vinner på bekostnad svaga regioner eller på bekostnad av resur-

av ser till statens uppgifter.

Fördelningsaspekten talar således emot en modell med starka regioner.

Den politiska processen I den politiska debatten får diskussionen om effektivitet av olika näringslivspolitiska medel förhållandevis litet utrymme. Däremot

utrymme åt den fördelningspolitiska aspekten, dvs vem

ges mer

får hur mycket. Detta pekar på två problem.

som

Det ena problemet är att det är svårt för politiker att engagera sig i val medel kräver en hel del detaljkunskap. Detta talar för

av som

tydligare uppdelning mellan beställare och utförare. En grundlig en uppföljning skulle leda till att politiker kan beställa och i viss mån låta utförare välja medel. För detta krävs också att politiker

egna

kan utveckla en beställarkompetens. Specialiseringsvinster som

finns i detta innebär att näringspolitik förmodligen vinner på att inte fördelas på många politiska nivåer.

Det andra problemet är att medborgarens möjligheter att följa

näringspolitiken på tre politiska nivåer förmodligen är rätt begränsade. Informationsproblemet förvärras om dessutom en EG-

nivå tillkommer. Ur det perspektivet skulle medborgarens informa-

tionsproblem avseende näringspolitiken förmodligen förbättras om

det bara fanns två politiska nivåer, kommunens och statens.

Slutsatsen är att det politiska beslutsfattandet om näringspolitiken förmodligen fungerar bättre om den sker på ett mindre antal

politiska nivåer.

EGs framtida politik En föreställning varit aktuell i diskussionen om EGs framtida

som utveckling har varit att politisk union som utvecklar sig mot en

en federal stat skulle kunna ha regioner som delstats-enheter motsvarande de amerikanska delstatema.

Sveriges storlek är emellertid sådan att vi förmodligen tillåts välja att helhet region eller att splittras upp i flera regioner.

som vara en

Enligt många bedömare inklusive Jaques Delores kommer

- - EG att ha goda skäl att öka antalet medlemsländer betydligt över

6 Näringspolitikens struktur

nuvarande nivå. I det läget skulle antalet regioner inom EG öka till

många hundra. Detta är förmodligen ett ohanterligt antal. En

sannolik utveckling är då att regionstorleken ökas till ett befolkningsantal som mer motsvarar Sverige och de tyska delstaterna.

Under förhandlingsskedet med EG skulle en försvagning av centralstaten leda till ett betydligt mer komplicerat och förmodligen

svagare förhandlingsläge. Detta visas inte minst av försöken att samordna förhandlingar mellan de nordiska länderna och EG.

Regional mobilisering

I debatten om den framtida regionala strukturen nämns ofta be-

hovet av en regional mobilisering för att stimulera utvecklingen.

Ofta definieras inte begreppet närmare. Det verkar dock innehålla element som diskuterats ovan, som samordning av näringspolitiska organisationer och initiativ eller som strukturen på den politiska

beslutsprocessen. Främst verkar regional mobilisering emellertid syfta till uppgifter som informationsspridning, reklam om regionen, och även lobbying för regionens räkning gentemot staten eller företag. Frågan blir

därmed om parlament i andra sammanhang har varit särskilt fram-

gångsrika med den typen av mobilisering. Mycket tyder på att ett parlaments roll som podium för debatt

och organ för beslutsfattning står i rak motsats till det som krävs för

en mobilisering. Av den anledningen delegeras också mobilisering

ofta till intresseorganisationer som t ex kommunförbundet. Frågan

inte visionen om en regional mobilisering skulle tillgodoses

är om

mycket bättre av en regional kommunal intresseorganisation.

Sammanfattning och slutsatser

Trots att många olika medel i näringspolitiken har behandlats här

skymtar ett antal linjer som verkar ha viss allmängiltighet inom näringspolitiken. Till dem hör att generella åtgärder är förhållande-

vis ineffektiva. Behovet av operativ samordning är begränsat. Däremot är engagemang, kompetens, flexibilitet och snabbhet viktiga.

Behovet av samordning finns främst för följande ändamål

för att informera om effektiva metoder och om utförarnas kom- -

petens för att undvika huggsexor om fördelning av resurser eller lokali-

-

sering av företag

för att fatta beslut kring stora projekt

-

för att representera gentemot EG, staten eller företag. -

Regionutredningen. SOU 199264

Diskussionen i avsnittet Näringspolitikens regionala fördel-

om

ning tyder på att dessa samordningsbehov ofta kan skötas bättre på statlig nivå eller genom frivillig samordning än på regional politisk

nivå. Den enda punkt i näringspolitiskt avseende eventuellt

som

regional politisk beslutsfattning är EGs framtida regiona-

talar för en la struktur. Den punkten måste dock bedömas som mycket osäker.

Det måste betonas att denna slutsats i huvudsak gäller förslaget

regionala parlament. Förslaget sammanslagning av läns-

om om en styrelser till regionala enheter påverkas inte av slutsatsen. Det som har beskrivits den statliga rollen här kan mycket väl skötas

som

både på centralt placerad myndighet och vid regionalt samman-

en

slagna länsstyrelser.

Diskussionen leder inte till någon entydig slutsats om Regionutredningens alternativ utvecklat nuläge och kommunal samver-

kan. Ur näringspolitikens synvinkel är ett ställningstagande mel-

lan dessa alternativ sannolikt inte nödvändigt. Kommunal samverkan kan ske frivilligt och avgörs på lokalt plan. En automatisk

samverkan sker också självständiga utförarorganisationer arbe-

om tar i flera kommuner samtidigt.

Det finns uppenbar parallell med skolväsendet där den på-

en

gående reforrnprocessen har lett till att den statliga och regionala

rollen i det operativa arbetet har avskaffats. Det operativa ansvaret har i stället lagts på kommunerna och skall därifån delegeras till de enskilda skolorna. Den statliga rollen inskränker sig numera i huvudsak till utvärdering enskilda skolors prestation.

av

Referenser

Ackum Youth unemployment, labour market programmes, and sub-

sequent eaming. Working 198910, Departement of Economics,

paper Uppsala Universitet

Barnow B, The impact of CETA programs on earnings A review of the

-

literature. Journal of Human Resources, 22, 1987, 157-193. Bishop J H, Is the decline responsible for the productivity

test score

decline American Economic Review, 1989,79, 178-197. Bohm P Lind H, 1989 Regionala arbetskraftssubventioner har de

-

någon effekt Ekonomisk Debatt, Årg 17, Nr s 342-350. Björklund A, Klassiska Experiment inom Arbetsmarknadspolitiken. In-

dustriens Utredningsinstitut. Forskningsrapport nr 37, 1989. Delander L, Studier kring den arbetsfönnedlande verksamheten, i SOU

197860. Edin P A, Individual of plant closures. Uppsala Universite-

consequences

tet, 1988. Engström L, Löfgren K G Westerlund O, Intensified employment

services, unemployment durations and unemployment risks. Umeå

Economic Studies, no 186.

6 Näringspolitikens struktur

Fölster S 1992, The effectiveness of innovation subsidies. Journal of Evolutionary Economics, forthcoming. Fölster S 1991, The art of encouraging invention A new approach to innovation policy. Stockholm IUI. Gronhaug K Frederiksen T 1984, Governmental innovation support in Norway. Research Policy, Vol 13, s 165-173 Hansson I 1984, Marginal cost of public funds for different tax inand government expenditures. Scandinavian Journal of struments Economics, s 375-379. Holemans B Sleuwagens L 1988, Innovation expenditures and the role of government in Belgium. Research Policy, Vol 17, s 375-379. Konkurrenskommitténs betänkande, SOU 199159. Levin R, Klevorik A, Nelson R Winter S 1987, Appropriating the from industrial research and development. Brookings Papers returns Economic Activity, Vol s 783-820. on Levy D M Terleckyi N E 1983 Effects of government R D on private R D investment and productivity A macro-economic analysis. Bell Journal of Economics, s 551-61 MacDonald S 1986, Theoretically sound Practically useless Governfor industrial R D in Australia. Research Policy, Vol 15, ment grants s 269-283. Mansfield E 1984, R D and innovation Some empirical findings. I Griliches, Z red R D, Patents, and productivity, University of Chicago Press, Chicago, 1984. Mansfield E 1986, The R D tax credit and other technology policy issues. American Economic Review, Vol 76, s 190-194. Mansfield E, Rapoport Romeo A, Wagner S Beardsley G 1977, Social and private returs from industrial innovation. Quarterly Journal of Economics, 1977. Mansfield E, Schwartz M Wagner S 1981, Imitation costs and pa- An empirical study. Economic Journal, Vol 91, s 907-918. tents Meyer-Krahmer Gielow G Kuntze U 1983, Impacts of governincentives towards industrial innovation. Research Policy, Vol ment 12, s 153-169. OECD, Evaluating labour market and social programmes The state of a complex art. Paris, 1991. Pelikan P 1989, Evolution, economic Competence, and the market for corporate control. Journal of Economic Behavior and Organization, Vol 12, s 279-303. Produktivitetsdelegationen, SOU 199182, Drivkrafter för produktivitet och välstånd. Pyddoke R 1990, Subsidizing risky projects case-studies of incentives for risk reduction in government contracts. I Johansson B Karlsson C, Innovation, industrial knowledge and trade, Institut för framtidsstudier, European Networks, 19901. Roessner D 1984, Commercializing solar technology The government role. Research Policy, Vol 13, s 235-246.

Ökar

skattetrycket vid

fler nivåer i

den

offentliga sektorn

av Björn Hårsman

Björn Hårsman är adjungerad professor vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH, avdelningen för regional planering, och utredningschef vid Regionplane- och trafikkontoret, Landstinget, Stockholm

Behövs nivå i den sektorn

en regional offentliga

Under senare år har samarbetet över landstings- och länsgränser ökat påtagligt på en rad håll i landet för översikt hänvisas till

en tidskriften PLAN, nr 5-6, 1991. Generellt är det infrastruktur-

frågor, trafik, högre utbildning och forskning och Europafrågor

som dominerar intresset.

Det finns två viktiga drivkrafter bakom dessa regionala initiativ. För det första tror sig kunna vinna ekonomiska fördelar

man genom ett ökat samarbete. Genom att gemensamt planera och

genomföra förbättringar av t ex transportsystemet eller miljösidan hoppas man få ut mer per satsad krona. Impulserna till samverkan beror också på den utvecklingspolitik under 80-talet har initie-

som

rats i många europeiska regioner. De satsningar dessa regioner

gjort för att främja sin ekonomiska tillväxt har skapat rädsla för

en att halka efter i internationell omgivning, präglas

en som av en växande rörlighet för information, kapital, företag och arbetskraft.

De europeiska regionernas satsningar har naturligtvis också in-

spirerat till efterföljd; kan de så kan vi. Ytterligare ett motiv, än

om

l Denna artikel publiceras också i tidskriften Framtider, som gesut av Institutet för Framtidsstudier.

Regionutredningen. SOU 199264

inte lika starkt uttalat, är sannolikt vilja att regionalt få ta ansvar

en för en del av de verksamheter som för närvarande är statliga.

Mot denna bakgrund skall jag i det följande ge några principiella

synpunkter på den offentliga sektorns organisation. Framställning-

en begränsas till frågan om uppgiftsfördelning mellan stat, landsting och kommuner.

Sverige har en mycket stor offentlig sektor. Det framgår klart av figur 1 där Sverige jämförs med övriga Norden och med OECDområdet. Skillnaderna gentemot dessa länder är avsevärt mycket större nu än för 30 år sedan även om de har krympt en del under 80-talet.

I figur 2 visas att utgiftsexpansionen under 1970- och början av 1980-talet främst förklaras av växande transfereringar. Den offentliga konsumtionens andel av BNP har ökat betydligt långsammare och investeringsandelen har minskat kraftigt.

Den offentliga konsumtionens tillväxt förklaras helt och hållet av tillväxten i landstingen och kommunerna. Som visas i figur 3 har den statliga konsumtionens andel av BNP i själva verket minskat sedan mitten av 60-talet.

Man kan fråga sig vad som har motiverat denna omfördelning

Figur 1 Offentliga utgifter i procent av BNP

% 70

Sweden

65 I

y A

f 60

,z

Other nordic countries 50

z

l 45

OECD Europe 40 w

%D

25 I 1 I I I I I I l I I I I I I

I I I l I I I I I I I I I I

60 65 70 75 80 85 index 1970 100

Källa OECD Sweden I 99091

Economic surveys -

7 Ökar skattetrycket vid fler nivåer

Figur 2 Offentliga utgifters andel av BNP

240 I 1 - 220 Transferermgar. ,

160 I Offentlig konsumtion 140 I ä ä 120 ;

moao

h offentiqiinvesterinÅar

Källa Den offentliga sektorn, bilaga 26 till LU 90.

Figur 3 Offentlig konsumtion i löpande priser. Procent av BNP.

%

N

Hela offentliga sektorn 20 , I I l 15 4 z Kommunerna och I landstingen ,

il-uuu-ungunnucunuunon-un |ih

..-- Staten

0 I l I l | I I 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa SCB Offentliga sektorn utveckling och nuläge 1990 -

Regionutredningen. SOU 199264

mellan statliga och lokala beslut. Mer generellt kan också man fråga sig om nuvarande storlek på landsting och kommuner är ändamålsenlig eller vilka för- och nackdelar det har att fördela ansvaret för den offentliga sektorn på tre nivåer. Det finns de som

anser att landstingsnivån är onödig. Samtidigt kan i många

man andra länder finna exempel på fler nivåer än i Sverige. Flera teorier har lanserats och mängd empiriska analyser har en gjorts i syfte att förklara den offentliga sektorns tillväxt tex

se

Lybeck och Henrekson 1988 för översikt. Trots detta har en man endast delvis kunnat förklara tillväxten. De flesta studierna har gällt hela den offentliga sektorn, del analyser har också men en gjorts för den lokala nivån. Däremot finns, såvitt jag vet, inga

teorier utvecklade för eller empiriska analyser gjorda samspelet

av mellan nationell, regional och lokal nivå. Och därmed saknas teo-

retiskt grundade förklaringar till omfördelningen för

av ansvaret utgifterna. Enligt ett av den ekonomiska teorins grundläggande resultat

leder fri marknadshushållning under vissa förutsättningar till att

- -

tillgängliga resurser utnyttjas på ett så effektivt sätt möjligt.

som Med detta menas att ingen omfördelning kan av resurserna ge bättre förhållanden för någon utan att samtidigt göra det person sämre för en eller flera andra. Det finns enligt teori samma tre principiella skäl till att det behövs en offentlig sektor. Det grundläggande skälet är att inga marknader kan etableras och fungera utan rättssystem. Aktuella exempel på detta i ges öststatsekonomierna där en del av svårigheterna med att etablera

marknadshushållning beror på att man saknar erforderlig lagstiftning och rättspraxis.

Det andra skälet har att göra med fördelningsfrågor. Konkurrens på fria marknader tenderar visserligen att leda till att tillgängliga resurser utnyttjas på ett effektivt sätt, marknadshushållningen men kan också leda till en mycket ojämn fördelning inkomster och av välfärd. En viktig uppgift för den offentliga sektorn är därför att omfördela inkomsterna. Ett till fördelningsmotivet relaterat, men mer omtvistat, argument har att göra med bekymmer över att enskilda individer inte alltid vet sitt eget bästa. Detta kan leda till att man kollektivt stimulerar eller tvingar fram konsumtion vissa av varor och dämpar eller förbjuder konsumtion andra Skolav varor. plikt, tvånget att använda säkerhetsbälten och tobaks- och alkoholskatter är några exempel på detta beskyddande synsätt. Det tredje motivet för offentlig sektor är marknadsekonomins en inneboende brister. Hög arbetslöshet är för många det kanske mest tydliga tecknet på att marknaden inte lyckas utnyttja tillgängliga resurser på ett effektivt sätt. Bristande konkurrens och otillräcklig

7 Ökar skattetrycket vid fler nivåer

information, konsekvenserna av alternativa läkarbehand-

t ex om lingar, är två förklaringar till misslyckanden för den fria marknaden. En annan förklaring är förekomsten av effekter som är externa i förhållande till prissystemet. Sådana effekter är uppenbara på miljösidan; prissystemet ger varken företagare eller konsumenter några incitament att välja miljövänliga alternativ. Den i detta sammanhang kanske mest intressanta förklaringen till marknadsmisslyckanden är att den fria marknaden inte tillfredsställande kan hantera så kallade kollektiva varor.

Försvar och upprätthållande av lag och ordning är klassiska exempel på verksamheter med kollektiva effekter. För verksamheter med denna karaktär gäller att alla inom ett område, som kan variera i storlek beroende på vilken verksamhet det gäller, kan

utnyttja produktionsresultatet i lika hög grad och att deras ut-

nyttjande eller konsumtion inte minskar om ytterligare individer tillkommer. Verksamheter med privata effekter karaktäriseras tvärtom av att en individs konsumtion omöjliggör att andra individer konsumerar nyttighet. Mat och kläder är två

samma ex-

empel på denna typ av produktion.

Många verksamheter inom den offentliga sektorn har samtidigt kollektiva och privata effekter. Utbildning är ett exempel. Dels drar varje individ nytta av sin egen utbildning, t ex i form av högre lön, dels har alla individer nytta och glädje av att alla andra får en utbildning. Inom vårdsektorn finns också exempel på blandade effekter. Att bota någon med en smittsam sjukdom innebär både en frisk individ och minskad risk att bli smittade för alla andra. Ett annat exempel är infrastrukturer som telenät, vägar eller parker vilka har uppenbara kollektiva effekter intill dess trängsel uppstår.

Den offentliga sektorns kollektiva karaktär är på sätt och vis självklar. Verksamhet av detta slag är svår att finansiera annat än skattevägen. Motsatsen gäller för verksamheter med privata nyttoeffekter. Där kan betalningen enklare knytas direkt till konsumtionen av varan eller tjänsten.

Att den privata sektorn misslyckas i vissa avseenden innebär

naturligtvis inte någon garanti för att den offentliga sektorn kan

lösa motsvarande problem på ett bättre sätt. Det förekommer inte bara market failures utan också government failures. Egenintresse bland politiker och bland anställda inom den offentliga sektorn, bristande information och olika begränsningar för beslutsfattandet som ges av det demokratiska systemet är exempel på faktorer i vissa fall kan göra det svårt för den offentliga sektorn

som

att lyckas på områden där den privata sektorn misslyckas.

Den offentliga sektorns möjligheter att på ett effektivt sätt skapa och upprätthålla fungerande marknader, att åstadkomma en önsk-

Regionutredningen. SOU 199264

värd fördelning av inkomster och välfärd och att korrigera marknadsmisslyckanden och svara för försörjning med kollektiva varor

hänger naturligtvis intimt samman med dess organisation.

Om man anser att samstämmighet eller konsensus i det kollektiva beslutsfattandet har ett egenvärde bör så många beslut som möjligt fattas på en låg nivå. Det är en självklar fördel i produktionen av barnavård och annan service. På det sättet blir den minoritet som får anpassa sig efter majoritetens beslut så liten som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att säga att kollektiva beslut på lokal nivå ger bättre möjligheter till anpassning efter olikheter i olika gruppers värderingar än kollektiva beslut på högre nivå. Man får med andra ord en högre effektivitet i resursanvändningen. Större möjligheter till kontakt mellan väljare och politiker på lokal nivå kan också bidra till att man där får en bättre anpassning av verksamheten till väljarnas önskemål. Samtidigt min-

skar dock en långtgående decentralisering möjligheten att klara ambitiösa fördelningspolitiska mål.

Ovanstående resonemang förutsätter givetvis att den lokala nivån omfattar färre än den regionala nivån. Det finns tex

personer inget skäl att antaga att kommunalpolitikerna i Stockholm har lättare att anpassa verksamheten efter väljarnas önskemål än landstingspolitikerna i Sörmland. Det bör tilläggas att man också kan ställa sig tveksam till om kontakten mellan väljare och valda skiljer sig nämnvärt åt mellan kommuner nått över den storlek där

som slumpmässiga sammanträffanden är så gott uteslutna. Den

som lokala nivån ger dock valfriheten en viktig extra dimension genom möjligheterna att flytta. I princip kan den som inte är nöjd med den egna kommunens service, skatter och avgifter flytta till en kommun som bättre fyller hans önskemål. Därigenom kan olika kommuner på sikt utveckla olika profiler för sin verksamhet, vilket ger individer som vill eller har möjlighet att flytta en större valfrihet.

En annan betydelsefull faktor i detta sammanhang är frågan om eventuella stordriftsfördelar i offentlig verksamhet. Om kostnader-

na ökar långsammare än produktionen för en viss offentlig aktivitet

så medför naturligtvis ett system med många små lokala enheter en högre genomsnittskostnad för denna aktivitet än ett system med större enheter. Möjligheterna att tillgodogöra sig stordriftsfördelar var ett av huvudargumenten vid de kommunsammanslagningar som genomfördes i Sverige i början på 1950- och 1970-talet.

Även transportkostnaderna spelar roll för avvägningen mellan små och stora enheter. Stora delar av den offentliga sektorns verksamhet utgörs av tjänster som förutsätter att konsumenterna kommer till det ställe där verksamheten bedrivs. Den enskildes transportkostnad blir självklart större med få stora än med många små

7 Ökar skattetrycket vid fler nivåer

produktionsenheter. Även dessa kostnader inte i de offent-

om syns liga organens budgetar måste de beaktas vid en samhällsekonomisk bedömning av effektiviteten. När regionala och lokala politiker väljer mellan små och stora serviceanläggningar bör de med andra ord också ta hänsyn till vilket transportarbete olika stora anläggningar ger upphov till. Stordriftsfördelarnas betydelse diskuteras bland annat i en aktuell amerikansk studie av de svenska kommunsammanslagningarnas betydelse för kommunernas utgifter, se Nelson 1992. Där visas att 50-talets kommunreform, som främst omfattade små landsortskommuner, tog tillvara stordriftsfördelar och signifikant minskade de samlade utgifterna. Sammanläggningarna i början av 70-talet ledde däremot till växande utgifter.

Fördelningsfrågan talar liksom stordriftsfördelar för större lokala enheter eller för att ansvaret läggs på den högsta nivån inom den offentliga sektorn. Dels är skillnaderna mellan olika större

grupper på nationell än på lägre nivåer, dels kan inkomstfördelningar på

lägre nivå leda till flyttningar motverkar omfördelningens syfte.

som

Nyttan av vissa kollektiva varor tillfaller i huvudsak den lokala befolkningen. Det gäller t ex för brandförsvar och för lokala vägar och gator. I andra fall kan invånarna i en större region dra nytta av en kollektiv vara; högre utbildning både kan ses som en

som

kollektiv och en privat vara, vissa miljöåtgärder och regionala

transportsystem är exempel på detta. Av effektivitetsskäl bör ansvaret för dessa verksamheter fördelas på motsvarande regionala nivåer. Och av samma skäl skall naturligtvis ansvaret för t

ex försvaret och stora delar av rättsväsendet ligga på nationell nivå. I

Sverige hanteras många infrastrukturfrågor redan på regional nivå,

men det görs av statliga verk. De som främst drar nytta av verksamheten bestämmer med andra ord inte om dess omfattning, något som sannolikt leder till för små investeringar och därmed ett in-

effektivt resursutnyttjande. Detta framgår som desto viktigare mot

bakgrund av de samband mellan infrastruktur och långsiktig tillväxt som under senare tid påvisats i flera studier t ex Andersson

se m

1990.

Det nu förda resonemanget kan synas leda till slutsatsen att olika nivåindelningar för olika typer av offentliga verksamheter skulle ge ett effektivare resursutnyttjande än ett system där varje nivå ansvarar för flera olika verksamheter. Man måste emellertid också ta hänsyn till de fördelar som kan nås genom att samla olika sorters verksamhet hos en huvudman. Dels kan detta möjliggöra bättre

en avvägning mellan verksamheter som kompletterar varandra eller som till en del är utbytbara, dels kan det innebära lägre kostnader för beslutsfattandet. Det senare kan både vara administrativa be-

sparingar och besparingar genom att färre politiker behöver väljas.

Regionutredningen. SOU 199264

Den jämförelse med andra länder, redovisas nedan, tyder på

som

dessa faktorer spelat stor roll vid framväxten nuvarande att av svenska system. Den större mångfalden i del andra länder,

en speciellt USA, antyder att man där gjort en annan avvägning.

För få ett internationellt perspektiv på de diskuterade

att nu frågorna kan det intressant att jämföra Sverige med några

vara andra länder. Det görs i tabell en komprimerad bild av

som ger antalet nivåer utöver den nationella nivån och av antalet politiskt

valda på respektive nivå.

organ

Tabell l Antalet nivåer inom den offentliga sektorn och antalet valda po-

litiska på respektive nivå i ett antal OECD-länder runt

organ

år 1987.

Delstater Regional Lokal Folk Utgifts-

nivå nivå mängd andel

Federala

- Icke-federala

- 1Miljoner 2Totala offentliga utgifter i procent av BNP Källor Owens and Panella eds Local government- an international perspecti-

OECD-statistik, S Asker The politics of local government. Wirtschaft und ve, Statistik 41992.

länderna i tabellen federationen Österrike och De fyra första är Schweiz har liksom Sverige två nivåer utöver den nationella men deras Länder respektive Kantoner är både mer självständiga och har vidare uppgifter än våra landsting. Schweiz kantoner, som är äldre än federationen, har i själva verket bara överlåtit del av sina befog-

en enheter på den federala nivån. I både Tyskland uppgifterna avser före detta Västtyskland och USA finns regional nivå mellan

en delstatsnivån och den lokala nivån. Den mångfald som präglar USAs offentliga sektor framgår inte tabellen. Utöver här redovisade

av nivåer finns det ett stort antal, cirka 45 000, specialdistrikt för

7 Ökar vid fler nivåer

skattetrycket

uppgifter på bland annat skolområdet. Även länder i tabel-

övriga

len har lika många eller fler nivåer än Sverige. Belgien, Frankrike och Italien har två regionala nivåer och Danmark, Nederländerna, Spanien och Storbritannien den dubbla markeringen för Storen britannien beror på delvis annorlunda förhållanden i Skottland. Tabellen visar att i många andra länder sig behöva fler man anser nivåer inom den offentliga sektorn än i Sverige. Genom jämföra att antalet regionala och lokala med folkmängden i respektive organ land kan man också dra slutsatsen att Sverige tycks ha ovanligt stora kommuner och ovanligt små regioner. I tabellens sista kolumn den offentliga sektorns storlek, anges mätt som de totala offentliga utgifternas andel BNP, för respektiav ve land. En jämförelse mellan federala och icke-federala länder visar att de förra genomsnittligt har lägre utgiftsandel än de en senare. Starkt regionalt inflytande tycks med andra ord förvara bundet med ett lägre än med ett högre totalt skattetryck. snarare Vidare gäller att ingen samvariation kan spåras mellan utgiftsandelen och antalet nivåer inom den offentliga sektorn. Den ibland framförda hypotesen att fler nivåer leder till högre

ett skattetryck

finner således inget stöd i dessa uppgifter. Det kan också vara intressant att på hur i dessa länder se man finansierar verksamheten på regional och lokal nivå. En sådan jämförelse görs i tabell 2 som visar det lokala beskattningsmönstret för de federala staterna ingår delstaternas beskattning.

Tabell 2 Beskattningsmönster i några länder 1985

uppgift saknas Källa Owens and Panella eds Local goriuernmenfy-

an international perspective.

Regionutredningen. SOU 199264

De första två kolumnerna visar de lokala skatternas betydelse för det totala skattetrycket respektive för de lokala intäkterna. Det framgår att den lokala beskattningens andel av de totala skatterna är långt större i Sverige och Danmark än i övriga länder. Skattens intäktskälla är högst i Österrike och Sverige. I Italien

betydelse som

och Nederländerna däremot tycks den lokala skatten nästan sakna betydelse för intäkterna. sista kolumnerna visar hur den lokala skatten fördelar sig De tre på olika skattekällor. Sverige är ensamt om att endast förlita sig på inkomstbeskattning och Storbritannien har bara fastighetsskatt på lokal nivå. Det kan noteras att fler skattekällor på lokal nivå inte tycks vara förknippat med större andel det totala skattetrycket. I flera en av länder, lokalt använder sig av såväl inkomst- som fastighetssom och omsättningsskatter, bidrar den lokala nivån långt mindre till det totala skattetrycket än i Sverige. Den svenska ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner behöver ändras. Det behövs regional nivå som kan en för de delar infrastrukturen, inte har nationell räcksvara av som vidd, omfattar flera de nuvarande landstingen och men som av länen. Det finns inget i min diskussion tyder på att sådan som en förändring skulle öka den offentliga sektorns storlek eller skattetrycket. Däremot skulle den kunna leda till ett bättre resursutnyttjande. Och det kan naturligtvis också som en förstärkning av ses demokratin regionalt får ta ansvar för sin infrastruktur. om man

Referenser

Å E Andersson, C Anderstig B Hårsman Knowledge and communications infrastructure and regional economic change. Regional Science and Urban Economics, vol 20, 1990. G S Asker The politics of local government. Mac Millan 1991. J A Lybeck M Henrekson red Explaining the Growth of Government. Nort-Holland, 1988. M A Nelson Municipal amalgamation and the growth of the local public sector in Sweden. Journal of Regional Science, vol 32, 1992. J Owens G Panella red Local government- an international perspective. North-Holland, 1991.

i KUNGL. BIBL.

1992 0 9 o 3

- STOCKHOLM

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1.Fnhet- ansvar kompetens.Grundutbildningens 37.Psykiatrinoch desspatienter-levnadsförhållanden,

villkor i högskolan.U. vårdensinnehåll och utveckling.

Reglerför risker.Ettseminariumomvarför vi 38.Friståendeskolor. Bidragochelevavgifter.U.

tillåter merföroreningarinneänute.M. 39.Begreppetarbetsskada.

Psykisktstördassituationi kommunerna 40.Risk- och skadehanteringi statligverksamhetFi.

-en probleminventering socialtjänstensur 41.Angåendevattenskotrar.M.

perspektiv. 42.Kretslopp Basenför hållbarStadsutveckling.M.

-

Psykiatrin i Norden-ett jämförandeperspektiv. 43.Ecocycles The Basisof SustainableUrban

-

Koncessionför försäkringssammanslutningar.Fi. Development.M.

Ny mervärdesskattelag. 44.Resurserför högskolansgrundutbildning.U.

Motiv. Del 45.Miljöfarligt avfall- ansvarochriktlinjer. M.

-

- Författningstextoch bilagor. Del Fi. 46.Livskvalitet för psykisktlångtidssjuka forskning

-

Kompetensutveckling ennationell strategi.A. kring service.stödoch vård.

-

Fastighetstaxeringm.m. Bostadsrätter.Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad,Del II. Fi.

-

Ekonomi ochrätt i kyrkan.C. 48.Effektivare statistikstyming Denstatliga

- 10.Ett nytt bolagför rundradiosändningar.Ku. statistikensfinansieringochsamordning.Fi.

1 Fastighetsskatt.Fi. 49.EES-anpassning marknadsföringslagstifmingen.

av 12.Konstnärlighögskoleutbildning.U. C.

13.Bundnaaktier. Ju. 50.Avgifter och högkosutadsskyddinom äldre-och

l4. Mindre kadmiumi handelsgödsel.Jo. handikappomsorgen.S

15.Ledningoch ledarskapi högskolan några 51.Översyn sjöpolisen.Ju.

- av

perspektivochmöjligheter.U. 52.Ett samhälleför alla.

16.Kroppenefter döden.S. 53.Skattpå dieselolja.Fi.

l7. Den sistaundersökningen obduktioneni- ett 54.Mer för mindre nyastyrfortnerför barn-och

-

psykologisktperspektiv. ungdomspolitiken.C.

18.Tvångsvårdi socialtjänsten ansvarochinnehåll. 55.Rådför forskning transporteroch

- om 19.Långtidsutredningen1992.Fi. kommunikation.K.

20.Statenshundskola.Ombildning från myndighettill Rådför forskningomtransporteroch

aktiebolag. kommunikation.Bilagor. K.

21.Bostadsstödtill pensionärer. 56.Färjor och farleder. K.

22.EES-anpassning kreditupplysningslagen.Ju.av 57.Beskattningav vissanaturaförmånerm.m.Fi.

23.Kontrollfrågor i tulldatoriseringenm.m.Fi. 58.Miljöskulden. Enrapportomhur miljöskulden

24.Avregleradbostadsmarknad.Fi. utvecklas vi ingentinggör.M.

om 25.Utvärderingavförsöksverksamhetenmed3-årig 59.Läraruppdraget.U.

yrkesinriktadutbildning i gymnasieskolan.U. 60.Enklareregler för statsartställda.Fi. 26.Rättentill folkpension kvalifrkationsregleri 61.Ett reformeratåklagarväsende.Del. A och B. Ju.

-

internationellaförhållanden. 62.Forslutingoch utvecklingför totalförsvaret- förslag 27.Årsarbetstid.A.

till åtgärder.Fö. 28.Kartläggningavkasinospel enligt internationella 63.Regionalaroller perspektivstudie.C.

- - en

regler.Fi. 64.Utsikt motframtidensregioner sju debattinlägg.C.

- 29.Smittskyddsinstitutet nyorganisationför Sveriges 65.Kartboken.C.

-

nationellasmittskyddsfunktioner. 66.Västsverige regioni utveckling.C.

- 30.Kreditförsälcring Någraaktuellaproblem.Fi.

- 3l.Lagstifming omsatellitsändningarav

TV-prograrn.Ku.

32.Nya Inlandsbanan.K.

33.Kasinospelsverksamheti folkrörelsemastjänst C.

34.Fastighetsdatasystemetsdatorstruktur.M.

35.Kart- och mätningsutbildningari nyaskolformer. M.

36.RadioochTV i ett.Ku.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Avregleradbostadsmarknad.[24]

Kartläggningavkasinospel enligt internationella Bundnaaktier. [13] -

regler.[28] EES-anpassningavkreditupplysningslagen.[22]

Kreditförsälcring Någraaktuellaproblem.[30] Översynavsjöpolisen.[51] -

Risk- ochskadehanteringi statligverksamhet.[40] Ettreformeratâklagarväsende.Del A ochB. [61]

Avregleradbostadsmarknad,Del II. [47]

Försvarsdepartementet Effektivarestatistikstyming Denstatligastatistikens

-

finansieringochsamordning.[48] Forskningochutveckling för totalförsvaret- förslag

Skatt dieselolja.[53] till åtgärder.[62]

Beskattningavvissanaturaförmänerm.m.[57]

Enklarereglerför statsanställda.[60] Socialdepartementet

Psykisktstördassituationi kommunerna Utbildningsdepartementet

-en probleminventeringursocialtjänstensperspektiv.[3]

Frihet ansvar kompetens.Grundutbildningensvillkor Psykiatrin i Norden ettjämförandeperspektiv.[4] - -

- i högskolan.[1] Kroppenefter döden.[16]

Konstnärlighögskoleutbildning.[12] Densistaundersökningen obduktioneniett

- Ledningochledarskapi högskolan någraperspektiv psykologisktperspektiv.[17] -

ochmöjligheter.[15] Tvångsvârdi socialtjänsten ansvarochinnehåll.[18]

- Utvärderingavförsöksverksamhetenmed3-årig Statenshundskola.Ombildning frånmyndighettill

yrkesinriktadutbildningi gymnasieskolan.[25] aktiebolag.[20]

Friståendeskolor. Bidragochelevavgifter. Bostadsstödtill pensionärer.[21]

Resurserför högskolansgrundutbildning.[44] Rättentill folkpension kvaliñkationsregleri

- Läraruppdraget.[59] internationellaförhållanden.[26]

Smittskyddsinstitutet nyorganisationför Sveriges Jordbruksdepartementet

nationellasmittskyddsfunktioner.[29]

Mindre kadmiumi handelsgödsel.[14]

levnadsförhållanden, Psykiatrinochdesspatienter-

vårdensinnehållochutveckling.[37] Kulturdepartementet

Begreppetarbetsskada.[39]

Ett nyttbolagförrundradiosändningar.[10] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka

Lagstiftningomsatellitsändningar TV-program.av [31]

forskningkring service,stödochvård. [46] - [36] Avgifter ochhögkosmadsskyddinom äldre-och RadioochTV i ett.

handikappomsorgen.[50]

Arbetsmarknadsdepartementet Ettsamhälleför alla. [52]

Kompetensutveckling ennationell strategi.[7]

- Kommunikationsdepartementet Årsarbetstid.271

Nya Inlandsbanan.[32]

Civildepartementet Rådför forskningomtransporterochkommunikation. Radför forskning ochkommunikation. Bconomiochrätti kyrkan.[9]

omtransporter Bilagor. [55] Kasinospelsverksarnheti folkrörelsemastjänst [33]

Färjor och farleder.[56] EES-anpassningavmarknadsföringslagstifmingen.[49]

Mer för mindre nyastyrformerför barn-och

- Finansdepartementet ungdomspolitiken.[54]

Regionalaroller enperspektivstudie.[63] Koncessionförförsäkringssammanslutningar.[5] -

Utsikt mot framtidensregioner sjudebattinlägg.[64] Ny mervärdesskattelag. -

Kartboken.[65]

Motiv. Del - Västsverige regioni utveckling.[66]

Författningstextochbilagor. Del [6] - - Fastighetstaxering Bostadsrätter.[8]

m.m.- Fastighetsskatt

Långtidsutredningen1992.[19]

Kontrollfrägor i tulldatoriseringenm.m.[23]

Statens

offentliga utredningar 1992

Systematisk

förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet

Reglerför risker. Ett seminariumomvarför vi tillåter merföroreningarinneän ute.[2] Fastighetsdatasystemetsdatorstruktur.[34] Kart- och mämingsutbildningari nyaskolfonner. [35] Angåendevattenskotmr.[41] Kretslopp Basenför hållbar Stadsutveckling.[42]- Ecocycles TheBasisof SustainableUrbanDevelop-ment.[43] Miljöfarligt avfall- ansvarochriktlinjer. [45] Mjljöskulden.Enrapport omhur miljöskuldenutvecklas omvi ingentinggör. [58]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARALLMÄNNAFÖRLAGET,KUNDTJÄNST,10647STOCKHOLM,

TEL 08-7399630,FAX 08-739 48.95 INFORMATIONSBOKHANDELN,MALMTORGSGATAN;v11 BRUNKEBERGSTORG,STOCKHOLM.