SOU 1992:64

Regionala roller : en perspektivstudie

1. H9 Malmö/Lund/Trelleborg A-region

H3 Kommuner med mer än 90 000 in- vånare inom 30 kilometes radie från kommuncentrum

H4 Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilo- meters radie från samma punkt

H5 Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommun- centrum samt med mindre än 300 000 invånare inom 100 kilo- meters radie från samma punkt

H6 Kommuner med mindre än 27 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum

1) vid samredovisning användes koden 2 för Göteborgs och Malmö H-region

A-regionerna är kommunanpassade. De är i största möjliga ut— sträckning funktionellt uppbyggda för att utgöra näringsgeografiska enheter, som skall ge möjlighet att belysa den regionala utveck— lingen av befolkning och näringsliv. Se figur 36.

Kommundelar, exempelvis nyckelkodsområden, används ibland i den statliga planeringen men framför allt inom den kommunala detaljplaneringen.

Slutord

Har minskad avståndsfriktion och ökad rörlighet lett till att den avgränsade regionen eller territoriet spelat ut sin roll? I vissa fall har den nog gjort det. Den lilla regionen är inte alltid en lämplig enhet för studier av processer som äger rum idag. I vår organisation av arbetslivet har vi övergått från de vertikala till de horisontella länkningarnas princip. I jordbruksbyar, liksom senare i brukssam- hället och den tidiga industriorten, utnyttjade företagsamheten till stor del näraliggande resurser. Mark, råvaror, arbetare och redskap var tätt kopplade till varandra och beslutsdomänerna var små. Detta är exempel på en gammal form av regionalism.

Till strukturomvandlingens konsekvenser hör emellertid att lo- kalsamhällenas tidigare homogenitet, i form av en organisatorisk och kulturell enhet, utsätts för extern påverkan. Det världsomspän- nande ekonomiska systemet har breddats och fördjupats så att det nu ”slår in i” varje enskilt lokalsamhälle. Ett tydligt tecken på detta är att ledande aktörer allt oftare finns utanför lokalsamhällena och att de som finns inuti får sin identitet och sin beslutskompetens genom mandat utifrån.44 Vi är på väg mot ett produktionssystem med stora enheter, som med hjälp av ny kommunikationsteknik får en betydligt större geografisk spridning än under tidigare epoker. Ökad företagsstorlek går hand i hand med minskat anläggnings- format.

Den traditionella principen för regionala samspel har varit när- hetsprincipen. I alla tider har olika varianter av centralortstänkan- de baserat på närhetsprincipen dominerat teoretiska och politiska föreställningar. Tänkandet har betonat centralort och omland. Ar- betsdelning, specialisering och teknisk utveckling har förändrat bilden. Den nya regionalismen är mera öppen till sin karaktär och bygger på kunskapsuppbyggnad med täta relationer mellan männi— skorna.

" Liljenäs, [ — Sundin, E, Kommunernas insatser för det lokala näringslivet — En studie av tio norrlandskommuner i ett komparativ! perspektiv.

I den framväxande nätverksekonomin, där kommunikationerna inte längre nödvändigtvis följer markytan, blir det möjligt att söka samspel genom friare val. Beroenden mellan centrum och omland rivs ned. Det är sannolikt att aktörer exempelvis i framgångsrika s k K—regioner söker sitt samspel gentemot kompletterande K-regioner runt om i det internationella flyg- och telekommunikationsnätet. Ett drastiskt exempel utgör det internationella biotekniknätver- ket.45

Den svenska ekonomins växande systemorientering med anpass— ning till marknadens förändringar och användning av anpassnings- bara produktionssystem leder oundgängligen till ökat beroende av omvärlden. En allt mindre del av produktionen av varor och tjäns- ter i näringslivet sker numera i hierarkiskt uppbyggda företag med geografiskt angränsade marknader. Svenska företag kommer att bli en del av mer eller mindre utsträckta nätverk, vars uppbyggnad inte begränsas av nationernas gränser. Tidsavstånd ger viktigare gränser än rummet.

En annan förändring gäller samhällets nivådelning. I tjänstesek- torn och industriföretagen var det förr ofta nödvändigt att arbeta med minst tre hierarkiska och geografiska nivåer. Det fanns en central produktions- och beslutsnivå, som ofta var nationellt för- ankrad. På underliggande nivåer utnyttjades en regional indelning, där distriktskontor med mellanlager tog ansvaret för transporter och kontakter gentemot en lägre rumslig nivå — den lokala.

Utvecklingen av kommunikationerna mot växande täthet gör det nu möjligt att eliminera mellannivåerna. En tudelad organisation blir rationell. Många regioner, som levt på en roll mellan centrum och lokal nivå, drabbas av nedläggningar. Avvecklingen av mellan— nivån kommer förmodligen att variera i tiden mellan exempelvis konkurrensutsatta verksamheter och de samhällsunderstödda (lä— nen). Många medelstora städer förlorar region— eller distriktskon- tor. Ett exempel är Gävle som har förlorat flera enheter. Bland vinnarna finns bl a Sundsvall.

Vi har ovan sökt teckna en bild av de svenska administrativa gränserna och deras koppling till de funktionella regionerna. Da- gens administrativa indelning i offentlig sektor och näringsliv har stått i fokus. Vi har behandlat de faktorer som styr den regionala indelningen, de skäl som anförts för gränsernas dragning. Resulta- ten kan sammanfattas i sju punkter:

” Henning, R — Liljenäs, I. Archipelago Europe — Island of Innovation, The case of Swe- den.

1 De funktionella regionerna överlappar varandra. Det innebär att det inte är en lätt uppgift att fastställa den administrativa region- indelningen med beaktande av funktionella regioner. I praktiken har det kommit att bli den egna verksamheten — i myndigheten eller företaget — som har styrt de administrativa gränsernas drag- ning. Olika verksamheter har ansetts kräva olika administrativa indelningar.

Den existerande länsindelningen har begränsat samband med dagens funktionella regioner. Människors samspel går i mycket hög grad över länsgränserna. De lokala och regionala aktörerna är ofta sökande när orten skall betraktas i ett regionalt perspek— tiv.

Det råder ofta starkt delade meningar om den egna ortens placering i ett regionalt sammanhang. Ibland spretar det på— tagligt åt olika håll, t ex när Nyköpings och Oxelösunds kommu- ner skall placeras i en Större region. I andra fall är det egna områdets placering självklar. Vi har angett bl a Gävle/Sandviken som ett exempel där ortens orientering synes självklar.

I de gamla landsskapen fanns nog en form av regional identitet. I viss utsträckning gäller detta även idag, även om det torde va- riera mellan landskapen. I övrigt saknas i dagens regioner — oavsett hur de definieras — regional identitet. Det är ofta en regional identitet som de regionala aktörerna försöker främja när regioner skall skapas. I Mälardalen handlar det om att skapa regional identitet.

Ofta saknas regional identitet i närområdet. Det finns ofta en grundmurad traditionell men svårdefinierad konkurrens mellan närliggande platser som gör det svårt att bygga upp en enhet. Vi ser denna konkurrens på många platser, mellan Skellefteå och Umeå, Oxelösund och Nyköping, Norrköping och Linköping, Piteå och Luleå samt Falun och Borlänge för att nämna några exempel.

Det finns en tydlig tendens i såväl offentlig sektor som i närings- livet att ny region/distriktsindelning går mot större enheter. En- heterna tenderar att bli rumsligt större oavsett om vi betraktar offentlig sektor, näringslivet eller intresseorganisationerna. Des- sa distrikt synes vara uppbyggda kring ett antal tätorter och deras omland. Det förefaller vara valet av lokaliseringsort för distrikts- kontor :sm avgör distriktens utbredning. Regionernas gränser överensstämmer delvis.

”Loppet är kört”. Idag har statliga verk sin egen regionindel- ning. En länsindelningsreform för ett decennium sedan hade

förmodligen kunnat bli vägledande för de statliga verkens in- delning. Staten hade fått en regionindelning. Nu saknas en över- ensstämmelse mellan den statliga förvaltningens regionala struk- tur, vilket kan bidra till svårigheterna med sektorsövergripande samarbete.

När större regioner nu formas förefaller det vara ekonomiska överväganden av skilda slag som styr gränsernas dragning. Det handlar om att skapa effektiva distriktskontor med ekonomiskt bärkraftig verksamhet, samtidigt som regionerna är så pass stora att de kan tillföras den specialistkompetens som erfordras. Da- gens administrativa regionindelning styrs av den egna verksam- hetens geografiska förankring. De administrativa regionerna skiljer sig därför markant.

Länsindelningen är av stor betydelse för ett antal myndigheters regionala organisation. Samtidigt blir antalet verk som har sin regionala organisation uppbyggd på länsgränserna allt färre. När regional— och distriktsindelningar förändras synes man i allt - mindre utsträckning följa rådande länsgränser. Detta framkom- mer inte minst vad gäller planeringen av infrastrukturen. Sam- verkan över länsgränser blir allt vanligare, inte minst mellan skilda aktörer på de regionala och lokala nivåerna. Samtidigt förefaller det som om länsgränserna har minskat i betydelse som indelningsgrund för verksamhet i både offentlig och privat sek— tor. Kravet på konkurrenskraft, samordning och effektivitet har lett till väsentligt större regioner.

Det förefaller råda en viss motsättning mellan den administrativa och funktionella indelningen. Funktionerna förändras ständigt; den administrativa är i sin struktur fast. Den mentala regionen är synnerligen stabil och låter sig inte påverkas i ett kort perspektiv.

Referenser

Andersson Å E, Strömquist U, K-Samhällets Framtid. Prisma 1988. Arpi G, Wirén E, Region och marknad. Proprius 1971. Bonniers stora lexikon. Bonnier Fakta Bokförlag 1985. Bylund E, ”Tillbakablick och utvärdering av regional samhällsutveckling från 1960”, i Nya jobb — nya bostäder? Ett samhällsspel med höga insatser. Bo 88. Gävle 1988. Christaller, Central Places in Southern Germany. Englewood Cliffs 1933, 1966. Comité Economique et social. Bureaux des regions a Bruxelles, June 6, 1991. Ekstedt E, Henning R, Gävle/Sandviken — Samverkan för utveckling (SNS, under utgivning). Ekstedt E, Henning R, Nyköping/Oxelösund. Konkurrens och samverkan (SNS, under utgivning). Ekstedt E, Henning R, Statsmakt på mellanhand. Globalisering och lokal mobilisering. SNS 1988. Enequist G, (red), Tätorter och omland. Carl Bloms Boktryckeri AB. Uppsala 1950. Friedmann J, Weaver C, Territory and Function, The Evolution of Regio— nal Planning. Edvard Arnold 1979.

Godlund S, Befolkning—regionssjukhus-resemöjligheter—regioner (SOU 1958:26, bilaga IV). Henning R, Inrikespolitikens internationalisering. (FArådet 1992)

Henning R, ”Sweden — from adaptations to lobbying”, i van Schendelen, R, (Ed), Lobbying in Brussels (under utgivning). Henning R, Liljenäs I, Archipelago Europe — Island of Innovation, The case of Sweden. Prospective Dossier N 1. ”Science, Technology and Social and Economic Cohesion in the Community”. Commission of the European Communities (FAST). Brussels 1991. Hjern B, Gränsregionalt samarbete: Nordisk integrationsövning inför 1992, i Nord REFO 1990:2. Johansson B, Spilling O R, Strategier för lokal och regional självut— veckling. Nord REFO 1983. Karlqvist A, (red), Nätverk. Teorier och begreppp i samhällsvetenskapen. Gidlunds 1990. Liljenäs [, Sundin E, Kommunernas insatser för det lokala näringslivet — En studie av tio norrlandskommuneri ett komparativt perspektiv. Nord REFO 1984. Liljenäs [, Modern bioteknologi och strukturomvandling — förändring och förnyelse. Uminova] Fabriks 1990. Linzie J, Boman D, Mälarregionen i ett gränslöst Europa. Regionplane- och Trafikkontoret, Stockholms läns landsting 1991. Lundén T, Individens rumsliga beteende i ett gränsområde. Kulturgeo— grafiska institutionen, Stockholms Universitet Medd B 26. Nir D, Region as a Socioenvironmental System. An introduction to a Systemic Regional Geography. Kluver Academic Publishers 1990.

Norborg K, Nordström O, Sporrong U, Östman P, Svensk landsbygd. Almqvist & Wiksell 1973.

Nordic Council of Ministers: Nordic regions and transfrontier coopera- tion. Borgå 1991. Paasi A,”The institutionalization of regions: a theoretical framework for understanding the emergence of regions and the constitution of regional identity”, i Fennia 1986, s 105-146.

Riksdagstryck:

SCB 198611 Områdesindelningar i lantbruksstatistiken. Snickars F, ”Om centrum och periferi i nätverksekonomin,”, Plan 198824-5. SOU 1950:28 Länsstyrelsernas organisation och ställning inom länsför- valtningen SOU 1958:22 Tornedalsutredningen. Grundläggande undersökningar av Länsstyrelsen i Norrbottens län. SOU 1960:37 Tornedalsutredningen. Förslag till åtgärder för näringslivets utveckling. SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. SOU 1989:55 Fungerande regioner i samspel. Slutbetänkande av 1987 års regionalpolitiska kommitté. Sporrong, U, Jordbruk och landskapsbild. Gleerups 1970 Statistisk Årsbok 1971, 1991. Svensk författningssamling. Sveriges Nationalatlas 1991. Törnqvist G, Svenskt näringsliv i geografiskt perspektiv. Liber 1986. Umeå Magasinet — En tidning från Näringslivsgruppen i Umeå kommun 19912. Västsverige — län och samverkan. Delrapport från Västsverigeutredningen 1991-12—04. Civildepartementet 1991.

2. Regional identitet

av Sven B Ek

Sven B Ek är professor i etnologi, särskilt europeisk, vid Göteborgs universitet

Föreliggande reflexioner kring regionala identitetsfrågor har sin grund i ett uppdrag av Regionutredningen att medverka vid en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (se Civildepartementet, dir 1991:31). Jag har haft fria händer att ut— forma min framställning. Samtidigt har det funnits ett förståeligt önskemål om att arbetet skulle vara en del av bedömningsunder— laget för den administrativa regionala indelningen av Sverige.

Mina perspektiv är etnologiska men uppgifternas art har gjort att både problemställning och kunskapstänkande har påverkats i viss utsträckning. Det praktiska syftet i kombination med det begränsa- de utrymmet har föranlett att vissa teoretiskt intressanta frågor har fått behandlas översiktligt och kortfattat. Detta innebär dock inte — som jag ser det — att några vetenskapligt relevanta aspekter har måst ställas åt sidan.

Några begrepp

Att bestämma ”regionala identiteter” är en svårare uppgift än t o m att angöra en brygga. Som resenär genom skilda landskap och länder kan jag kanske tycka att uppgiften är lätt eftersom olik- heterna mellan de olika områdena ofta tycks så tydliga. Men då förväxlar jag den regionala identiteten med yttre karakteristika och det är jag själv som betraktare som bestämmer arten och graden av invånarnas egen identitetsupplevelse. Vad jag egentligen gör är att jag formulerar min egen identitet på det viset. Eller i varje fall de delar av den som kontrasterar mot ”de andras” beteendemönster. Detta är alltså ett både lättvindigt och ovetenskapligt sätt att fast-

ställa regionala och nationella identiteter. Det bör jämställas med litterära och pseudovetenskapliga ”analyser” av folkkynnen, tex beskrivningar av hur bohuslänningar, skåningar etc är. Dessa läm- nas därhän i det följande.

Hur komplicerad definitionsfrågan verkligen är förstår man snart när man börjar fundera över de begrepp man måste röra sig med: region, identitet, regional identitet och etnicitet.

Region är väl det minst kontroversiella begreppet eftersom det i praktiken tillämpas på ett uppenbart subjektivt och operativt sätt. Egentligen betyder det ju område, särskilt då i modernt språkbruk ett område som kännetecknas av vissa karakteristika som skiljer det från andra. Men hur stor eller liten får en region vara till yta och folkmängd? Helt oprecist använder jag termen om ”större” om- råden, i motsats till bygder, kommuner och orter.

Antingen detta område bestäms utifrån geologiska eller ekono- miska likheter är det underförstått att gränserna får sättas av be- traktaren och att de har en operativ funktion. Likaledes är det acceptabelt att med politiska medel försöka skapa en region. Det går alltså att bestämma en region oavsett dess inre överensstämmel— se i ett iakttagbart nuläge. Den regionala politiken är till sin karak- tär framtidsinriktad. Den kan syfta till att åstadkomma en ny likhet av gamla olikheter. Identitet och etnicitet däremot betecknar något som är och inte kan godtyckligt manipuleras.

Begreppet identitet åsyftar helhet, likhet, överensstämmelse — mycket förenklat uttryckt. Inom viss psykoanalytisk forskning har identiteten och människans ”jag” närmast blivit synonyma be- grepp. Identiteten som det oupplösta sambandet mellan barnet och den vuxna människan blir på så vis en del av personligheten.

Med detta vill jag helt enkelt ha sagt att ”identitet” kan betyda likhet vilken som helst eller också en specifik likhet relaterad till individen. Detta är inte oviktigt för resonemanget kring begreppet ”regional identitet”.

Vad är regional identitet? Eller rättare sagt vad bör/kan man lägga in i begreppet.

Den första tanken är kanske att begreppet ska ta sikte på likheter av särskilda slag vilka kan dra upp områdesgränser. För dessa lämpar sig t ex demografiska och ekonomiska strukturer bra. Sam- tidigt blir det uppenbart att begreppet blir oanvändbart för de syften regionindelningen har. Det finns inte en i Sverige existerande officiell region som kan karaktäriseras såsom identisk i betydelsen likartad. Inom varje större region finns odisputabla olikheter tex mellan huvudorter, mindre orter och glesbygd. Inom alla sektorer avspeglar sig dessa skillnader i ekonomi, politisk makt, demo- grafisk struktur, utbildning, bebyggelse etc. Om likhetskriteriet

tillämpades skulle knappast någon av de av statsmakten definierade regionerna undgå en uppdelning.

Ett annat sätt att definiera regionerna skulle vara att kartlägga olika kulturella element, alltifrån materiella företeelser till immate— riella — tex bebyggelsens utseende, folkloristiska föreställningar, kostvanor och dialekter. Detta är vad den tidigare etnologiska och den dialektala forskningen i hög grad intresserade sig för. Primärt inriktar man sig då på att avtäcka en kulturell likhet. Bakom denna likhet kan man anta att det döljer sig en gemensam identitet. Jag ska återkomma till detta längre fram men redan här kan ett pro- blem påpekas. Utbredningen av avläsbara beteenden och kulturella symboler förändras oftast med tidens gång. Gränserna flyttas och den eventuella intensiteten av en tidigare upplevelse tunnas ut.

Det finns en tredje definitionsmöjlighet för det besvärliga be- greppet regional identitet. Det anknyter till den psykoanalytiska definitionen av identiteten men har en betydligt mindre sofistikerad innebörd. Den utgår från att människorna själva definierar den region de identifierar sig med. I den regionala planeringen bör detta vara den relevanta definitionen. Människorna bestämmer själva sitt ”vi—skap” och därmed också de andras ”utanförskap”. Av prag- matiska skäl finns det anledning att ta hänsyn till sådana gräns- dragningar. Annars skapas spänningar och kanske öppna konflik- ter. Den identifikation vi nu talar om berör och utgår naturligtvis från individen. Förmodligen är den en del av jaget men det är ovisst hur betydande den är för jagupplevelsen. Den kan vara stark eller svag och pendla mellan ett ”sådana är vi” till ett mer indifferent ”är bäst här hemma”. Klart är emellertid att det är fråga om en identifi— ering med ett regionalt kollektiv. Med rätt eller orätt finns det en uppfattning om att ”vi” är lika, tänker och reagerar på samma sätt och i stort sett lever under samma betingelser i motsats till ”de andra” utanför regionen.

Det är här på sin plats att understryka att den kollektiva identifi— kationen egentligen inte bör uppfattas såsom något varande utan som ett slags process, nämligen en kommunikativ och diskuterande process. Bestämningen av identiteten bygger på en dialog mellan likhet och olikhet. Utan en dialektisk olikhet — verklig eller antagen — kan den kollektiva identiteten knappast existera. Den kollektiva, regionala identiteten är alltså inte något som är i sig utan något vi skapar i en kommunikativ konfrontation.

Den praktiska huvudfrågan i vårt sammanhang är i vilken ut- sträckning regionala identiteter av detta slag alls existerar i Sverige. Den förtydligas om man jämför med förhållanden utanför landet och för in begreppet etnicitet i diskussionen.

Etnos betyder folk. Alla vet vad folk är. Närmare betraktat vet

kanske ingen det. Det är ännu en besvärlig definitionsfråga. ”Folk” bestäms inifrån av de människor det gäller och utifrån av be— traktarna. En tidigare vetenskaplig syn innebar att ”folket” kunde identifieras utifrån iakttagbara karaktäristika: näringssätt, historia, språk, dräkter, seder etc. Man kan säga att vetenskapen inringade ett kulturellt arv som fördes vidare. En senare vetenskap betraktar ofta etniciteten enbart som en social företeelse. Etnicitet blir då ett rent operativt begrepp utifrån dikotomin ”vi-de”. Det är analytiskt försvarligt därför att det förtydligar de principiella motsatserna. Men sådana definitioner är samtidigt uttryck för ett abstrakt veten- skapligt synsätt, det bortser från de betraktade människornas bak— grund i en historisk realitet. Etniciteten blir en fråga om ett gemen- samt tänkande och handlande i en viss situation, Visserligen folklig i betydelsen kollektiv men inte en följd av ett kollektivt arv av territoriell besittning, historia, språk och föreställningar.

Problemet med operativa definitioner av detta slag är att de berövar oss möjligheten att uttrycka kvalitetsskillnader mellan be- greppen och realiteterna, mellan social grupp och folk. En del av verkligheten tenderar att raderas ut. Därför föredrar jag att reser— vera begreppet etnicitet för ”folk” — så odistinkt också det be- greppet än är. Med etnos — folk — avses då en population som har en egen historia, har utvecklat en form av kollektiv identitetsupp- levelse avläsbar i språk, värderingar och beteenden. Framför allt konstitueras ”folket” av att det uppfattar sig som en annan histo- risk enhet än andra ”folk”. Att ”folket” är en social förenkling ska jag återkomma till.

Efter dessa reflexioner åtserstår att ange vad begreppet regional identitet ska innebära i texten. Min mening är att begreppet bör avse den regionalt begränsade kultur människorna identifierar sig med, dvs uppfattar som specifik och avskiljande för dem och andra som de uppfattar sig samhöriga med. Begreppet baseras på en antagen ”vi-de” upplevelse. Begreppet kultur står här för samman- hanget av de ekonomiska, sociala, materiella och tankemässiga mönster människan lever i men också påverkar. Således inte bara konst eller tankemönster.

Den regionala identiteten kan bygga på etniska förhållanden men också på inomstatliga olikheter utan etnisk karaktär. Ett givet antagande är att ju större den regionala olikheten är desto starkare är den regionala identitetsupplevelsen. Det bör väl här tilläggas att detta inte i sig innebär att önskan om ett bevarande av den regiona— la identiteten proportionellt svarar mot graden av olikhet. Tvärtom kan medvetandet om den egna kulturella identitetens avvikelse vara ett incitament till att förvärva en annan identitet. Ett välbe- kant exempel på detta har vi i Sverige i landsbygdsungdomens

inflyttning till städerna, omvittnat bl a av åtskilliga författare. I hög grad rörde det sig här om en medveten önskan att lämna bakom sig en lantlig identitet för att uppnå en ny urban.

Europa

För att riktigt förstå arten av de regionala identitetsfrågorna i Sverige är det lämpligt att kontrastera dem med motsvarigheter i Europa och då främst sådana som grundar sig på etniska olikheter. Därmed ärinte sagt att det i Europa skulle saknas tydliga regionala skillnader av annat slag. Sådana finns, som välkänt är, tex mellan de sydliga och nordliga delarna av Frankrike, Italen och Tyskland — i det senare fallet avses det tidigare Västtyskland. I dag har den regionala situationen i Tyskland naturligtvis ytterligare komplice— rats genom den politiska identifikationsfaktorn. (Karta 1)

Karta 1 De kulturbetingade regionerna i Europa.

Ett gott exempel på den etniskt grundade regionala identitets- forrnuleringen finner man i det ”spanska” Katalonien. Den genui- na katalanskan skiljer sig påtagligt från spanskan och man kan få påpekat att katalanskan ”egentligen” är mer besläktad med pro- vensalskan — vilket är ett historiskt språkligt faktum men i dag kanske främst är ett identitetsstärkande argument. Katalonien har

haft egen historia; under århundraden har området fört en kamp mot den centralistiska makten i Madrid med växlande politisk framgång. Sedan medeltiden har Katalonien utgjort den ekono- miskt bäst utvecklade regionen i det nuvarande Spanien. Konst- arterna utvecklade en särprägel gentemot de västspanska och det politiska landskapet tedde sig mycket annorlunda. Bl a var den antifascistiska stämningen stark. I början av 1930-talet gjordes för- sök att skapa ett självständigt Katalonien och den separatistiska trenden är också i dag minst sagt tydlig. Sammantaget kan man i detta fallet tala om att det existerar en mycket stark regional identi- tetskänsla.

Ett annat — tragiskt — exempel på de regionala identiteternas existens och betydelse möter vi i den statsbildning som har gått under namnet Jugoslavien. I detta fallet rör det sig om folk som har haft ett gemensamt ursprung och språk — sydslaviskan. Den histo- riska processen har emellertid skapat etniska identifikationsgrän- ser.

Slovenier och kroater i landets norra delar har ingått i en större mellaneuropeisk region, medan serber och andra folk — makedoni— er och albaner — under lång tid har haft sin historia i ett kulturellt mellanrum mellan Europa och det osmanska Turkiet. I norr — Slovenien och Kroatien — bekänner man sig till den katolska tros- uppfattningen och använder sig av det latinska alfabetet. Serberna däremot tillhör den grekisk—ortodoxa kyrkan och håller sig till det kyrilliska alfabetet. Inom folkkulturen har man också kunnat iaktta en skillnad mellan orientaliska och mellaneuropeiska kulturinfluen- ser. De etniskt och historiskt betingade regionala skillnaderna har alltså varit mycket tydliga. Följaktligen har också identitetspro- nonseringen varit och förblivit stark.

Detta tog sig under andra världskriget för kroaternas del uttryck bla i ett protyskt ställningstagande till främjande av den egna territoriella friheten från den ”jugoslaviska” staten. Långt senare har dessa etniska motsatser avspeglat sig bland invandrare till Sve- rige, tex i samband med föreningsbildningar. Budskapet har varit att en sloven eller kroat är en sloven eller kroat men inte en jugoslav — eftersom denne är en serb.

Var och en med insikter i Europas historia och dagsläge kan finna åtskilliga andra exempel på regionala motsatser det må gälla den relativt beskedliga spänningen mellan Bretagne och ett Frankrike eller ett betydligt mer dramatiskt motsatsförhållande som mellan basker och spanjorer.

Det sönderfallande Sovjetsystemet är naturligvis ett kvantita- tivt exceptionellt uttryck för samma princip: statsbildningar kan i ett historiskt kort perspektiv inte omvandla den regionala identi—

tetsupplevelse som bygger på etnisk grund. I fallet Sovjet kan tilläggas att det vi nu ser av självständighetssträvanden ingalunda är en ny företeelse. Hävdandet av den regionala identiteten gentemot den centralistiska ryska statsmakten har varit en sedan länge på— gående process, som tagit sig uttryck i bl a försvaret för det egna språket och som symboliskt har manifesterats genom folkligt eller nationellt stöd åt specifika etniska kulturdrag — tex i fråga om dräktskick och festseder.

Går vi till världsdelarna Afrika och Asien möter vi i pressen dagligen starka utslag av etnisk—regionala motsättningar vilka ibland leder till formliga masslakter av ”de andra”.

När den regionala identitetsupplevelsen tar sig uttryck som dessa måste det ha en särskild förklaring. Det är inte fråga bara om en diffus känsla av att ”vi” skiljer oss från ”dem”. Det måste röra sig om en intensivt upplevd kollektiv identitetskänsla som ser nästan människoskiljande olikheter mellan två befolkningar. Därtill får man förutsätta att upplevelsen av olikheten har en moralisk grund. ”Vi” är helt enkelt bättre som människor och äger därför en rätt att tillgripa alla medel till försvar för den egna identiteten. I för- hållande till oss är de andra rättslösa.

Mot denna tolkning kan invändas att de etnisk—regionala kon- flikterna ofta — men långt ifrån alltid — har sin grund i regionala ekonomiska ojämlikheter. Den ena regionen inom en statsbildning har den bättre ekonomien och invånarna i den andra regionen känner sig orättvist behandlade. Spänningarna mellan slovaker och tjecker är ett gott exempel på detta. Man kan också med stor säkerhet utgå från att den regionala kampen i sådana fall ledes av elitära samhällsgrupper som kan arbeta för egen vinning eller — som ofta inträffade under 1800-talet — i en nationalromantisk anda, varvid gruppen ser sig som ”folkets” uttolkare. Sådana, i och för sig berättigade, invändningar motsäger inte egentligen tolkningen ovan. I dessa fall rör det sig ju om en mobilisering av en etnisk regional identitetskänsla. Om inte denna hade existerat — manifes- terad i kulturella gemensamhetsformer — skulle mobiliseringen inte kunnat äga rum. Olika aktörer har enkelt spelat på den latenta kollektiva identitetskänslan.

Syftet med denna kortfattade framställning är naturligtvis att understryka att begreppet ”regional identitet” måste analyseras och behandlas med hänsyn till de kvalitativa skillnader det in— rymmer. Den etniskt grundade regionala identitetsupplevelsen är en extrem som helt enkelt måste beaktas vid den statliga och internationella planeringen om konflikter ska kunna undvikas och inga folkliga övergrepp begås.

Det finns som antytts andra regionala identitetsnivåer. Operativt

bör de kunna indelas i två olika slag: en där den regionala identi- tetsupplevelsen inte är aggressivt extrem men ändå så stark på grund av traditionsfaktorer att det finns humanitära och strategiska skäl att ta hänsyn till den, en annan där den traditionsbetingade regionala identitetsupplevelsen är så odistinkt att regionens gränser är påtagligt diffusa. Om vi tillåter oss schematiska förenklingar skulle vi kunna kategorisera den regionala identitetsupplevelsen på följande vis.

Karaktär Gränser Intensitet Social omfattning l. Etnisk Tydliga Stark Gemensam

2. Traditionell Svaga Måttlig Blandad

3. Traditionell Flytande Svag Gruppbaserad

Detta är en analytisk konstruktion — en idealtypisering — som inte så mycket avser att återge verkligheter som att didaktiskt prononcera dem. Ofta lånar säkerligen regionerna drag från två idealtyper.

Några kommentarer är nödvändiga. Med traditionell karaktär menas här att regionen hålles samman av sin egen historia, avläsbar i språket, centrumbildningar, värderingar, delvis speciella beteen— demönster och folkligt s k kulturarv utan att detta är etniskt base- rat.

Den sociala omfattningen åter avser identitetsupplevelsens för— ankring i olika samhällsskikt och klasser inom regionen. Stark är den då alla grupper inom regionen känner sig som X-länningar — om än naturligtvis i skiftande grad. Regionaltillhörigheten är ett väsentligt drag i alla situationer som annars hos individen påkallar rollspel och identitetsombyten. Dvs att en arbetare, bonde och läkare fortsätter att vara en X-ländsk arbetare, bonde och läkare.

Framställningen om den regionala identiteten behöver komplet- teras åtminstone på två punkter för undvikande av missförstånd. Uppenbarligen är det så att det finns områden som företer en särkaraktär gentemot andra, tex ett västligt Sverige contra ett centralsvenskt eller östligt, ett nordligt Sverige gentemot landet i övrigt och inte minst ett Centralsverige. Det går i dessa fall att addera till betydande summor av särprägel eller kontrastiv av— vikelse. För sådana områden föreslår jag begreppet täta områden. Dessa ska emellertid inte förväxlas med regioner med kollektiv identitetsupplevelse.

Den regionala identiteten får inte heller likställas med geogra- fisk, kollektiv identifiering i vissa frågor, inte ens när denna uppen- barligen bygger på regionala likheter och kanske en gemensam ekonomisk historia. Ett konkret exempel — i mitt tycke — är en då

och då manifesterad upplevelse i norra Sverige av att ”man” är exploaterad av landet i övrigt (särskilt ”Stockholm”). Kanske skul— le man i sådana fall kunna tala om latenta regionaliteter men det är att sofistikera resonemanget i detta sammanhang.

Mot denna teoretiska bakgrund ska den regionala frågan grans— kas för Sveriges vidkommande.

Sverige

Den etniskt betingade regionala identiteten representeras i Sverige av samerna. Dessa bor i diffusa stråk, uppblandade med svenskar och finnar. Att det här föreligger etniska motsättningar är otvivel- aktigt men lösningen av dessa faller utanför regionalpolitikens upp— gifter. Jag inskränker mig därför till att konstatera att Sverige med samerna har ett etniskt identitetsproblem av svårartat slag och att detta på så vis utgör en relief till övriga identitetsfrågor i Sverige.

I första hand kommer jag att koncentrera mig på de regionala differenser som kan iakttas inom den ”svenska” befolkningen och som kan relateras till kulturella uttrycksformer som språk, trosföre- ställningar och historia. Men också andra försök att fastställa en regional uppdelning av landet utifrån vetenskapliga aspekter kom- mer att diskuteras.

Först kan då konstateras att några regionala manifesta spän— ningar av det slag vi finner på många håll i övriga Europa knappast kan beläggas under de senaste århundradena och förvisso inte existerar i dag. Detta hindrar inte att det kan finnas särskiljande regionala identitetsupplevelser på lägre nivåer än regioner.

Veterligt har emellertid inte någon seriös forskning bedrivits för att belysa sådana frågor. En sådan skulle vara inriktad på att avtäcka regionala attitydskillnader. Den skulle låta sig genomföras men inte vara analytiskt lätt penetrerbar. Vad vi har att utgå från här är en rad karteringar av skilda beteenden och företeelser i olika tider och tolkningar av dessa. Delvis är dessa undersökningar rela- terade till trosfrågor vilka är intressanta men inte oproblematiska att bedöma. När det gäller olikheter inom en äldre folkkultur — t ex i fråga om byggnadssätt eller dialektala former — kan de tentativt bedömas som viktiga om de antas avspegla historiskt framvuxna identitetsområden som har viss bäraktighet också för dagens män- niskor att uppleva sig själva — alltså ett uttryck för ett historiskt förvaltat arv.

Till de mer kuriösa men teoretiskt ändå inte oväsentliga svenska karteringsprojekten hör de bidrag som lämnats av den s k raskun- skapen. Denna hade sitt högsäte vid det rasbiologiska institutet i

Uppsala. Bestämningen av rasen gjordes utifrån fysiologiska mät— ningar. Den här återgivna kartan efter H Lundborgs ”Svensk ras— kunskap” (Folkupplaga, Uppsala 1927) grundar sig på bestämning av ögonfärg, hårfärg, kroppslängd och huvudform. (Karta 2) Un- derlaget utgjordes av nästan 48 000 yngre män, huvudsakligen värnpliktiga varav 48 % tillhörande ”jordbruksklassen” och 49 % arbetarklasssen. Som framgår av kartbilden var redovisningsmeto— den inte särskilt finmaskig — Lundborg har helt enkelt utgått från en läns— och regionindelning. Om mätningen nu utfördes korrekt och var vetenskapligt relevant — vilket jag inte kan bedöma — ger den tydliga utslag. Lundborgs efterföljare Bertil Lundman redovisar emellertid en mer nyanserad kartbild över ”den nordiska rasens intensitet” i skriften ”Nordens rastyper” (Studentföreningen Ver- dandis småskrifter nr 427, Sthlm 1940). Hos Lundman blir de regionala skillnaderna betydligt mindre skarpa.

Bägge dessa rasbiologer antyder att rasens fysiologiska egen— skaper är förbundna med inre motsvarigheter.

”En ras åter är en grupp människor, som har en del likartade fysiska och psykiska egenskaper, vilka går i arv led till led.” (Lund- borg.)

Rasbiologin har — liksom sociologin — att ”utreda de djupast liggande orsakerna till brottslighet, vanart, alkoholism och annan undermålighet, i vad form den än uppträder, och vidare att i gör- ligaste mån söka förebygga allt detta.” (Lundborg.)

”Fornforskning, rasbiologi och historia bära samfällt vittnesbörd om den nordiska rasens sega kraft, företagsamhet, begåvning och organisationsförmåga. Allt detta förpliktigar. Må vi, som nu leva i den nordiska rasens urhem, göra allt vad på oss ankommer för att hålla rasen uppe, så att den ej urartar eller dör ut.” (Lundborg.)

Om tattare. ”En del av dessa tattarättlingar ha senare kommit sig rätt väl upp, särskilt i yrken där de kunna få användning för sin Österländska slughet och talförhet. Ofta äro de skarpa iakttagare men psykiskt och moraliskt ytterst oberäkneliga.” (Lundman)

Om utvandrare. ”Väl ha de knappt i regel kommit ifrån våra kanske rasligt allra duktigaste skikt.” (Lundman)

”Vi måste ju med prof Gunnar Andersson säga att vår rasbe- skaffenhet är vår största nationaltillgång. Måtte vi trots svag nativi— tet och hot utifrån även i framtiden kunna bevara densamma!” (Lundman)

Grundtanken hos de bägge rasbiologerna är att vi i landet har en stark svensk/nordisk ras även om äktheten uppvisar smärre regio- nala variationer. Att de senare skulle motsvaras av psykiska olik- heter framkastar ingen av författarna — det är marginalgrupper som samer och ”tattare” vilka lyfts fram till beskådande och varnagel.

Karta 2

GötebOr; ? %%

///// 77/1 / %%M/f/f/ » 1/ "

” /.;//

Efter H. Lundborg " Svensk Raskunskap"

Att de regionala fysiska olikheter som forskarna mödosamt mätt sig fram till skulle ha uppfattats av befolkningen som regionala karak- täristika är naturligtvis otroligt; än mindre sannolikt är att de skulle ha upplevts som identitetstecken.

Att jag alls har uppehållit mig vid Lundborg och Lundman har två motiv. Dels har jag velat understryka att frågan om regionala identiteter hör hemma i ett större och allvarligare principiellt sam— manhang. Dels har jag med en gång velat varna för karterings- metodens förföriskhet och begränsade användningsmöjligheter i mentalitetsstudier. En kartering säger i sig ingenting om något annat än om det som explicit karteras.

Den kulturgeografiska indelningen av Sverige i regioner är a priori intressantare än den rasbiologiska. Här rör vi oss med grip- bara realiteter. Det finns också anledning att tro att den kultur- geografiskt bestämda regionen — uppfattad som en avsevärt utvid— gad bygd — genom sin geografiska och ekonomiska struktur samt historia har fått en viss särprägel — som kanske kan vara identitets- skapande även om varje region har ett centrum och en periferi. Att en sådan eventuell regional identifikation har varit avsevärt starka— re före 1900-talets mobilitet är självklart men spåren av den skulle ändå kunna kvarstå i form av delvis delade tankemönster.

De kulturgeografiska bestämningarna är emellertid inte själv— klara vilket givetvis gör dem svåranvändbara. Ett äldre exempel på detta ska ges i det följande.

Sten De Geer — anlitad av bla Lundborg — försöker 1918 be— stämma ”Sveriges landsdelar” (Ymer 1918 h 1). De Geer menar att dessa landsdelar bör utgöra enhetliga områden ur geomorfologisk, hydrografisk, klimatisk, biogeografisk och ”antropogeografisk” synpunkt. Därtill borde hänsyn tas till historia, nuvarande be- folkningsfördelning, produktions- och transportförhållande och handelsgeografi. De Geer kom fram till en indelning av landet i åtta delar som framgår av kartan (Karta 3) Han utgår från befintliga länsgränser och tar tydliga administrativa hänsyn. De Geer kallar detta ett ”förslag till indelning”.

Som kommer att framgå har länsindelningen också i andra fall lagts till grund för regionalbestämningen. Detta är praktiskt men man kan invända att detta också kan vara en självuppfyllande metod. Detta var också vad Helge Nelson hävdade gentemot De Geer i artikeln ”Sveriges kulturgeografiska provinser” (Ymer 1918 h4). De ”karaktäristiska motsatserna mellan de naturliga landskapen och dessas anti'upogcografi” ger hos Nelson en avvikande kartbild. Han utgår inte minst från stadsbildningarna och dessas betydelse för kulturlandskapet och kommer fram till tio olika områden. Hans gränsläggning skär över läns-, härads- och sockengränser. (Karta 4)

Karta 3

(

Öfve orrland

%>

B slagen * glrelandet J' ' k

Efter 8. de Geer " Sveriges Landsdelar "

Karta 4

Efter H. Nelson " Sveriges kulturgeografiska provinser. " 86

Om Nelsons gränsdragning i realiteten var bättre än De Geers kan jag inte avgöra men klart är att den i teoretiskt hänseende var mer vetenskapligt ambitiös.

Det är näraliggande att jämföra de kulturgeografiska regionin- delningarna med de etnologiska och lingvistiska. Både etnologer (folklivsforskare) och lingvister har varit ivriga karterare. Detta kan nog tolkas så att de bägge humanistiska disciplinerna i karte— ringsmetoden fann ett sätt att närma sig den naturvetenskapliga ”exaktheten” för att på så vis bli mer vetenskapligt rumsrena.

Inomvetenskapligt har detta ibland förlöjligats av yngre forskar- generationer men det är obestridligt att en historisk verklighet har förtydligats genom olika atlasarbeten. Detta är knappast ointres- sant.

Inom etnologin — tidigare benämnd folklivsforskning — var Sigurd Erixon den store karteraren. En sammanfattning av sina resultat på detta område ger han i ”Svenska kulturgränser och kulturpro— vinser” (Sthlm 1945). Det är en mycket nykter framställning som avvisar obskyra ”antropologiska”, dvs rasbiologiska, tolkningar av regionala skillnader i landet. Erixon bygger på förekomsten och intensiteten av olika element inom den s k folkliga kulturen, dvs den som existerade ännu under 1800-talets senare hälft.

Redovisningen för hans fastställande av de svenska kulturpro- vinserna uppfyller knappast stränga vetenskapliga krav. Hans re- gioner ska tas för vad de egentligen är, nämligen resultatet av tämligen godtyckliga gränsdragningar av förekomsten av vissa arte- fakter i en förgången tid. Urvalet av ledartefakter blir avgörande för gränsdragningarna. I osäkerheten om validiteten i urvalsbestäm- ningen ligger givetvis den främsta invändningen. En annan reserva- tion motiveras av att detta ”folkliga” Sverige trots allt påverkades av en historisk process och att gränser därför försköts — vilket Erixon i ärlighetens namn inte var omedveten om. Hur som helst kom han fram till att landet kunde indelas i sju områden. (Karta 5)

I hög grad byggde denna regionindelning på förekomsten av särskilda gårdstyper under 1800-talet. Eftersom dessa kan förmo- das avspegla graden av regional interaktion och kanske t o m en symbolisk uppfattning om gårdens ”rätta” utseende var provin- suppdelningen trots allt inte alldeles ovetenskaplig. Men natur- ligtvis har den inte mycket att säga om hur en äldre — långt mindre en yngre befolkning sammantaget upplevde sig i regionalt hänseen— de.

Människornas geografiska jämförelsemöjligheter och därmed re- gionala identifikationer var begränsade. Jämförelsemåttet basera- des på by— och sockenolikheter. Därmed är inte sagt att landsbyg- dens befolkning skulle ha varit orörlig. Stads- och andra handels—

Karta 5

'. Värmlano'

ÖVRE VÄsrsy” Rl' ' .

' er 8. Erixon " Svenska kulturgränser och kulturprovinser."

resor förekom och både kvinnor och män kunde ge sig ut på långväga arbetsvandringar. Också till andra länder. Men ”vi-de” identifikationen ägde rum på närplanet, helt enkelt därför att för- hållandena där var de bestående och alltså de enda relevanta.

En verkligt betydande identitetsskapande faktor utgör språket. Det bestämmer oss i varje fall delvis både lokalt och regionalt. Man bär det med sig genom livet; t o m det medvetna förnekandet av den ursprungliga dialekten eller talspråket genom övergången till ett konstlat ”riksspråk” brukar avslöja sig som en regional variant. Om något kvarstår ännu språket som en gränsdragare mellan ”oss och dem”. Frågan blir emellertid hur djup denna gränsdragning är. Ger den som språklig symbol ett slags besked om skilda upplevelser och värderingar eller leder den bara till ett konstaterande av att vi talar på olika vis, kommer från skilda håll och kanske inte är alldeles lika?

I Sture Alléns och Staffan Wåhlins ”Förnamnsordboken” (1981) göres en indelning av landet i sex områden som baseras på den administrativa länsindelningen. (Karta 6) ”Denna indelning mo- tiveras av att den i stora drag svarar mot våra dialektområden. Man brukar i tur och ordning tala om sydsvenska mål, götamål, got- ländska mål, sveamål, dalmål och norrländska mål.” Det är alltså inte frekvensen av olika förnamn som bestämmer denna indelning utan indelningen bidrar till att bestämma förnamnsfrekvens. För vårt ändamål är detta naturligtvis beklagligt särskilt som under- sökningen inte tydligt följer upp frekvensutbredningen av de van- liga förnamnen. Emellertid kan man utläsa regionala skillnader mellan mer aparta förnamn och framför allt är indelningen av intresse därför att den erbjuder en precisering av de dialektala gränserna. Om man nu jämför denna kartbild med De Geers kul- turgeografiska som också rättade sig efter de administrativa grän- serna finner man att skillnaderna är betydande. Inte ens Skåne eller Norrland är enhetliga.

Elias Wesséns grundläggande framställning om ”Våra folkmål” (Lund 1970) är betydligt mindre knivskarp i sin gränsdragning som framgår av kartan. (Karta 7) Problemet med de eventuellt identi— tetsuppehållande dialekterna framgår av Wesséns kommentar till de sydsvenska målen. ”Centrum är Skåne; därtill ansluter sig Ble— kinge och södra delen av Halland och Småland. Olikheten mellan sydskånskan och småländskan är visserligen ganska stor, men det finns dock gemensamma drag, som motiverar ett sammanhållande av alla dessa mål i en grupp. Det råder en skarpare skillnad i språket mellan slättbygd och skogsbygd i Skåne än vid landskaps— gränsen mellan Skåne och Småland, där naturen och näringslivet är likartade. Den gamla riksgränsen synes icke ha betytt så mycket i språkligt avseende, som man skulle kunna tro.”

Karta 6

Efter S. Allén och S. Wåhlin " Förnamnsordboken " 1981

Karta 7

SYQSVENSKA;

Efter Wessén "Våra Folkmål. " 91

Vad Wessén säger — vilket en omfattande dialektforskning be- kräftar — är att det inte finns tydliga gränser mellan dialekterna eller kanske rättare de regionala talspråken. Beroende på vilka språkliga indikatorer man väljer kan man i bästa fall urskilja gränszoner men aldrig regionala enheter med entydiga demarkeringar. Detta be— tyder emellertid inte att man inte kan identifiera sig med en ”dia- lektal” symbol som förknippas med föreställningar om hurudan den dialekttalande är och tänker.

Det finns utöver de nämnda försöken till generaliserande region— indelningar en hel del andra utbredningsstudier av intresse i sam- manhanget. Nämnas kan tex religionshistorikern Bertil Lundmans ”Sveriges religiösa geografi” (1942) och Berndt Gustafssons ”Svensk kyrkogeografi” (1957). (Karta 8) Även etnologen Anders Gustavssons ”Kyrktagningsseden i Sverige” (1972) förtjänar att uppmärksammas. Undersökningarna avspeglar regionala skillna- der i trosfrågor. Det besvärliga är emellertid att tolka dem. Vad är det kartbilden inte säger, alltså om alla dem som inte iakttar de karterade beteendena? Detsamma kan sägas om Sven Rydenfelts mycket intressanta studie om ”Kommunismen i Sverige” (1954). Rydenfelts undersökning innehåller ambitiösa tolkningsförsök på det regionala temat. Av värde är onekligen att den kommunistiska ideologin— mätt i proportionen röstande — i mycket överensstäm- mer med valutslaget 1988, vilket måste betyda något. Vad det däremot inte behöver innebära är att det här föreligger ett samband med en regional identifiering. Rydenfelt menar — antagligen med rätta — att det skulle finnas historiska förklaringar till de voterings- gränser som existerade men han penetrerar inte detta så att resone- manget skulle kunna läggas till grund för en uppdelning av regiona— la identiteter. Därtill kommer att både religiösa och politiska över- tygelser trots allt uppvisar en förändring med tiden. Vad viktigare är — kartbilder av röstpreferenser visar den ena sidan men inte den andra — alltså den som har andra ideologiska preferenser. Också den ingår i en region.

Hittills har vi framför allt behandlat frågan om svårigheten att identifiera eventuella regionala identiteter i Sverige. Innan vi över- går till frågan om dessa identiteters existens ska vi ytterligare uppe- hålla oss vid besvärligheterna att fastställa sådana.

Vi kan börja med det geografiska området. En i Västsverige under senare år mycket aktuell fråga har varit finansieringen av en opera i Göteborg. Ekonomiskt stöd för uppbyggnaden har sökts hos många kommuner och landsting Hallands landsting visade sig tveksamt om än till sist positivt. Skaraborgs läns landsting ställde sig negativt, vilket vållade stor förtrytelse också på ett rikspolitiskt plan. Det är uppenbart att man både i Halland och Skaraborg hade

Karta 8

. txstx! __xxtxtttv _An xxx—RV ' xxx—xxx— *txtxw !!.- XIV . 1

= Evangeliska

Svenska Missions- lörbundel

Boplisler

Pingsl- vänner

Bibeltrogna , Vänner

_ stiltsgrans

...... gräns för vlktlgore utbrednlngs- område

Ur: B Gustafsson, Svensk Kyrkgeografi, 1957

svårt att identifiera sig med Göteborg. Detta stämmer med historiska förhållanden. I Halland går av gammalt en kulturell influensgräns mellan Halmstad och Varberg, söder ut har de sydsvenska inslagen i den gamla folkkulturen varit starkare än i norr. På liknande vis bör Skaraborgs län — dvs den östligare delen av Västergötland — ha haft en prägel som avsevärt skilt sig från ett Västsverige som formats av kustnäringen och senare delvis av en betydande handelsstad.

Det är möjligt att känslor av djup regional identifikation av— speglar sig i den politiska tveksamheten i Hallands och Skaraborgs län. Det finns emellertid andra, krassare anledningar att överväga. Som framgår av Civildepartementets Västsverigeutredning (1991- 12-04) har Halmstad ett pendlingsöverskott; södra Halland före- faller ha litet att göra med Göteborgsregionen också i dagens läge. Skaraborgs län har ett obetydligt pendlingsutbyte med de väst— svenska länen. Varför skulle egentligen människorna i de bägge landstingen stödja en opera i Göteborg som helt eller till hälften låg utanför invånarnas kommunikativa intresseområde?

I de regionala frågorna i Sverige torde de pragmatiska över— vägandena i dag spela större roll än de historiska. Ett exempel på detta finner man i Göteborgs-Posten (9 febr 1992) då ledande kommunföreträdare i Vara i Västergörland uttalar sig för ett rivan- de av länsgränsen mellan Skaraborgs län och Göteborg. Det är i Göteborg — och Bryssel! — framtiden ligger. Huruvida de 17 000 Varaborna instämmer i nyorienteringen bort från Skövde vet vi inte. Men man kan ta detta som ett exempel på komplexiteten med den regionala identiteten, ett exempel som för över till nästa reser- vation — den sociala — eftersom Varabornas språkrör i detta fallet var en kommundirektör och ett kommunalråd.

Man kan — som vi redan varit inne på — indela en befolkning i klasser eller sociala grupper. Det finns skilda meningar om hur dessa sociala gränser bör dras. Jag väljer helt enkelt en grov indelning i överklass, högre och lägre medelkass, arbetarklass och bondeklass.

Överklassen har i alla tider utmärkt sig för en hög grad av mobilitet. Klassupplevelsen torde därför ofta ha varit mer bestäm- mande än regionen för identitetsupplevelsen. Detsamma bör gälla för en stor del av den övre medelkassen — typ högre tjänstemän, lärare — som för sin verksamhets skull varit tvingad att söka sin utkomst över stora delar av landet. Den lägre medelkassen och arbetarklassen har haft sina försörjningsmöjligheter på närmre håll i äldre tid och har därför uppvisat en större ortstrohet. De senaste decennierna har dock medfört en avsevärd förändring av den bil- den. Allra mest bunden till den egna födelsebygden har naturligtvis bönderna eller bondeklassen varit. Det bör vara dessa som närmast får anses vara förvaltare av ett regionalt historiskt arv som det

framträder i form av dialekter och kunskaper om den gamla folk- kulturen. Men bönderna utgör en minoritet inom alla större regio— ner, därtill kommer att de ekonomiska förhållandena snarast har framtvingat ett framtidsinriktat tänkande vilket har lett till ett dualistiskt förhållningssätt till det förgångna.

De företrädare för en överklass och en högre medelklass som bor i en region kommer alltså ofta från en annan. Och om de också har stannat inom samma regionala enhet har de helt andra identifika- tionsbanor än de andra klasserna. Deras uppfostran, värde- och beteendemönster samt hela offentlighet skiljer sig som regel åt från de övriga. Deras värld har inte sett likadan ut. Detsamma gäller förhållandet mellan lägre medelklass och arbetarklass å ena sidan och bondeklassen å andra sidan. Deras verkligheter har varit myck- et olika, deras historia har blivit åtskild och deras identitetssökande har tagit sig divergerande, stundom antagonistiska uttryck. Fabri- ken, fackföreningen och Folkets Hus var för de äldre arbetargene- rationerna hörnpelarna i den värld de levde i och den hade inte mycket gemensamt med det arv från den gamla folkkultur som hade överlämnats till regionen.

Det finns en annan faktor för identitetsupplevelsen som är be- drövligt förbisedd. Identitet — etnisk eller traditionell — mäts i manliga mått. Det är männens röster som hörs, det är männen som hegemoniskt bestämmer den regionala tillhörigheten. Men vad an- ser egentligen kvinnorna — som utgör mer än hälften av en popula- tion? Hur värderar de tex hem och barn i förhållande till region, enklare uttryckt realitet och symbol som det ofta är fråga om. Det förefaller troligt att det mer eller mindre aggressiva regiontänkan- det främst hör hemma i männens tankevärld medan det har under— ordnad betydelse i kvinnornas.

Med dessa reflexioner har jag velat understryka att de regionala kartbilder som presenteras av äldre och yngre forskning innehålller motsägelser som gör dem tvivelaktiga för bestämningen av den regionala identiteten om denna inte framträder med tydlighet.

En möjlighet till regional identifiering får bofastheten anses vara. Den färskaste översikten över denna finner man i den utmärkta Sveriges Nationalatlas, delen om Befolkningen (1991). Vi ska här bara notera att utpräglade glesbygder generellt uppvisar den starkas- te bofastheten — detta gäller även Gotland. Intressant är att också Skåne, med undantag för den nordvästliga delen, kännetecknas av stabilitet. Det finns påtagliga skillnader regionalt och lokalt be— träffande bofasthet, ut- och inflyttning men dessa olikheter har inte i sig själva något att säga om upplevelsen av en regional identitet. De återger bara skiftande förutsättningar för identitetsupplevelsen.

Tilläggas bör att den numera betydande inflyttningen till Sverige

från andra länder naturligtvis måste bidra till en förvirring vad gäller den regionala identitetskänslan. Invandrarna är så talrika att också deras identifikationer måste tillmätas ett värde. Naturligtvis kan också en invandrare känna samhörighet med ett svenskt om- råde, särskilt en andra generation och med stigande grad senare generationer. Men det är rimligt att anta att invandraren har svårt att identifiera sig med sådana regionala särtecken som egentligen utgör ett svenskt bondearv. Det kunde tänkas att det främmande kulturella inslaget skulle kunna stärka en regional identitetskänsla hos den inhemska befolkningen. Det är emellertid mindre sanno- likt. Kanske underbygger skillnaderna upplevelsen av ”svenskhet” men knappast av regionalitet, eftersom det främmande inte repre- senterar en angränsande, olikartad region.

Sammanfattning

Kulturellt har det funnits och finns många geografiska olikheter också i Sverige, antingen de återspeglar en kollektiv historisk er- farenhet eller är uttryck för skillnader som baseras på omständig— heter i det moderna samhället. Det är emellertid inte möjligt att i Sverige påvisa beteende— och värderingsgränser av ett distinkt slag. ”Vi-de” gränserna upplevs och dras upp — i den mån detta fort- farande sker — i en lokalmiljö. De lokala motsättningarna kan därvid mycket väl framträda inom ett område som för den utom- stående ter sig såsom enhetligt. Ett extremt exempel på detta fann jag i fiskesamhället Borstahusen i Skåne där en järnvägsskena tjänade till att uppdela befolkningen. Det som i verkligheten karak- täriserade samhället var likheten och det absoluta ingiftet. Den ”riktiga” gränsen gick mellan fiskarna och ickefiskarna utanför Borstahusen. Poängen med denna iakttagelse — som jag delar med många antropologer och etnologer — är att kollektiva identitets- gränser konstitueras av närupplevelserna, inte vida territoriella överblickar, om det saknas påtagliga regionala, etniska och ekono- miska motsättningar. Detta förefaller vara ett uttryck för ett all— mänmänskligt etnocentriskt axiom — det finns ett behov av mot- sättningar vilka förstärker den egna kollektiva identiteten. Tydligt avspeglar sig detta i ungdomens ”stadsdelskrig” i de närmast rituel- la slagsmålen byungdomar emellan.

Naturligtvis finns det ändå — som nämnts — diffusa skillnader mellan olika täta geografiska områden i Sverige. Möjligt är att en kommande forskning kan precisera dem. Jag vill faktiskt inte ute- sluta att det kan finnas tydliga värderings- och beteendeskillnader idag mellan olika områden i landet vilka inte är relaterade till

dagsfrågor. På två undantag när tycks det mig dock i dag inte möjligt att särskilja regionala identiteter om dessa ska ha någon kvalitativ innebörd i överensstämmelse med de kriterier som be- handlades inledningsvis.

De två undantagen är Gotland och Skåne. Bestämningen baseras i detta fallet dels på historien, dels på talspråket, dels på graden av särskiljande självupplevelse.

Huruvida gotlänningar i gemen är bekanta med sin egen historia vet jag inte. Däremot känner de väl till sin särställning som ett insulärt samhälle med de praktiska problem detta medför. De för- valtar ett talspråk som skiljer sig i hög grad från fastlandssvenskarnas och de underhåller flera seder som har en symbolisk identifikations- innebörd — t ex bryggande av gotlandsdricka. Bofastheten är stark.

Skåne har sin historia, här finns ett talspråk som identifierar inte bara skåningar mellan sig utan också utgör ett särtecken — oftast av negativ art — bland andra svenskar. Landskapet har en egen in- officiell flagga — hissad av många — och här finns faktiskt beskedliga separatistiska rörelser sedan ganska länge. I en modest form är det Sveriges Bretagne. Bofastheten är relativt stabil, även om skå- ningarna inte sällan känt sig kallade till ”svenska” uppgifter.

Skånes gränser är emellertid glidande. Det gamla Skåneland omfattade också Blekinge och Halland. Vare sig den ekonomiska eller språkliga gränsen till Småland har varit knivskarp. Detta gör än i dag att den skånska identitetsupplevelsen måste variera inom landskapet och i angränsande områden. Säkerligen är det så att en sydsmålänning som i Stockholm upplevs som en skåning genom tonfall och skorrande ”r” betraktar sig som en smålänning eller i varje fall ickeskåning. Går vi tillbaka till de tre idealtyper som presenterades i inledningen torde Skåne och Gotland närmast kun- na hänföras till den andra idealtypen. Det ska dock erkännas att detta närmast är en intuitiv skattning som alltså inte gör anspråk på att vara tillfredsställande vetenskapligt underbyggd.

I jämförelse med förhållanden inom stora delar av Europa ter sig de regionala identitetsproblemen i Sverige hur som helst som mar- ginella. I huvudsak är regionstillhörigheten oklar. Det sannolika är att administrativa gränsdragningar kan göras med en stor frihet utan att detta uppväcker folkstormar, även om det finns vissa ”gränser”. Lyhördheten bör vara störst vid de kommunala gränser- na, något som också turbulensen kring kommunsammanslagningar- na bör ha lärt oss. Det är vid de lokala gränserna ”vi-de” upp- levelsen är starkast. Bitterheten gentemot nu gamla kommunsam- manslagningar där den ena delen fått centrumupphöjelse och namnrätten och den andra har anonymiserats och perifierats är ännu mycket stor på sina håll.

Referenser

Allén, Sture & Wåhlin, Staffan: ”Förnamnsboken”. 2. uppl. Stockholm, AWE/Gebers, 1981. ”Atlas över svensk folkkultur”. Utg. under red. av Sigurd Erixon. Upp- sala, Gustav Adolfs akademien. Del 1: ”Materiell och social kultur”. 1957. Del 2: ”Sägen, tro och högtidssed”. 1976. Bausinger, Hermann: ”Hembygd och identitet”. s. 89-98. (Ur ”Kultur- möten och kulturell förändring: nutida tysketnologi”. I urval av Anders Gustavsson. Malmö, LiberFörlag 1985) Berger, Peter & Luckmann, Theodor: ”The social construction of reality: a treatise in the sociology of knowledge”. Harmondsworth, Penguin, 1985. Dahllöf, Thordis: ”Nordmarks härad — Årjängs kommun”. Uppsala, Pe- dag. inst., Univ., 1984. (Arbetsrapporter från Pedagogiska institutio- nen, Uppsala Univ., 93) De Geer, Sten: ”Sveriges landsdelar”. s.24-48. (Ur ”Ymer”. Utg. av Svenska sällskapet för antropologi och geografi, 1918. Tr. Stockholm, 1919) Ek, Sten B.: ”Europa”. 5. 222-249. (Ur ”Världens folk: en modern översikt”. Del 1: Asien och Europa. Stockholm, Prisma, 1971) Erixon, Sigurd: ”Svenska kulturgränser och kulturprovinser”. Uppsala: Gustav Adolfs akademien; Stockholm, LT, 1945. (K. Gustav Adolfs akademiens småskrifter, 1) ”Folktradition och regional identitet i Norden”. Red. av Aili Nenola- Kallio. Åbo: Nordiska inst. för folkdiktning i samarb. med Pohjola— Nordens kulturrepresentantskap. Stockholm, Nord. museet (distr.), 1982. (NIF publications, 12) Gould, Peter: ”People in information space: the mental maps and in- formation surfaces of Sweden”. Lund, Geograf. inst., Univ Liber Läro— medel/Gleerups (distr.), 1975. (Lund studies in geography. Ser. B 42. Human geography) Gustafsson, Berndt: ”Svensk kyrkogeografi: med samfundsbeskrivning”. Lund, Gleerups, 1957. Köstlin, Konrad: ”Kultur och region: regionalisering som process”. s. 83- 88.(Ur ”Kulturmöten och kulturell förändring”. Malmö, LiberFörlag, 1985) Lundborg, Herman: ”Svensk raskunskap: med text, kartor, diagram och planscher”. Omarb. folkuppl. Uppsala, Rasbiologiska inst., Univ.; Stockholm, A&W (distr) 1927. Lundman, Bertil: ”Sveriges religiösa geografi”. Lund, Gleerups, 1942. Lundman, Bertil: ”Nordens rastyper: geografi och historia”. Stockholm, Bonniers, 1940. (Verdandis småskrifter, 427) Nelson, Helge: ”Sveriges kulturgeografiska provinser: ett bidrag till dis- kussionen om Sveriges landsdelar”. s. 341-354. (Ur ”Ymer”. Utg. av Svenska sällskapet för antropologi och geografi, 1918. Tr. Stockholm, 1919)

”New identities in Europe: immigrant ancestry and the ethnic identity of youth”. Ed. by Karmela Liebkind. Aldershot: Gower in assoc. with the European science foundation, cop. 1989. Pamp, Bengt: ”Svenska dialekter”. Stockholm, N&K, 1978. (Natur och Kulturserien) ”Regional mångfald till rikets gagn: en idébok från ERU”. Förf.: Åke E. Andersson m.fl. Stockholm, Liber Förlag, 1984. Rydenfelt, Sven: ”Kommunismen i Sverige”. Lund, Gleerups, 1954. (Samhällsvetenskapliga studier, 10) ”Sveriges Nationalatlas: kartografiskt material”. Stockholm: Lantmäteri- verket: Svenska sällskapet för antropologi och geografi, Statistiska centralbyrån. Del ”Befolkningen”. Stockholm/Höganäs, 1991. ”Symbolizing boundaries: identity and diversity in British cultures”. Ed. by Anthony P. Cohen. Manchester, Manchester Univ. Press, cop. 1986. Sörlin, Sverker: ”Regionernas renässans. Uppsala/Stockholm, HSFR, 1991. s. 24-37. (Ur ”Tvärsnitt”: Samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. 1991:4) Wagner, Roy: ”The invention of culture”. Englewood Cliffs, Prentice- Hall, cop. 1975. Wessén, Elias: ”Våra folkmål”. 9. uppl. Stockholm, Fritzes, 1969. Westerberg, Anna: ”Utvecklingen av gammalt kort a framför ld och nd i” svenska dialekter. Uppsala, Dialekt- och folkminnesark., 1991. (Skrif— ter utg. genom Dialekt— och folkminnesarkivet i Uppsala. Serie A. Folkmål, 19). Diss. Uppsala, Univ. Winberg, Christer: ”Västsvensk kultur och samhällsutveckling genom ti- derna”. s. 125—136.(Ur ”Profiler och projekt”...: aktuell humanistisk forskning. Göteborg: Humanistiska utbildnings— och forskningsnämn- den, Univ., 1991. (Humanistisk forskning vid Göteborgs universitet, 4) Wolf, Eva: ”Etnicitet”. s 133-164. (Ur: ”Brottningar med begrepp”: en antologi. Red av Birgitta Skarin Frykman & Helene Brembeck. Göte- borg, 1992. (Skrifter från Etnologiska föreningen i Västsverige, 11)

3. Periferins krav på den framtida regionala strukturen

En kritisk granskning av formaliserade storregioner

av Ronny Svensson

Ronny Svensson är sekreterare i SmåKom, ett samarbetsorgan för landets mindre kommuner, och forskningsledare vid högskolan i Östersund.

I länder som Sverige, Frankrike och det fallna Sovjet med starka traditioner av centralstyre under en lång historisk period har det länge varit en självklarhet att planering och beslut i samhället skall följa något slags hierarkiskt schema. För rättvisans skull skall sägas att även andra länder i främst Europa har olika former av mer eller mindre centraliserade planerings- och beslutssystem, där den regio- nala nivån intar en mycket stark ställning. Till skillnad från de nordiska länderna är den lokala nivån inte lika stark eller ”kompe- tent” ute i Europa med vissa smärre undantag.

I länder som Tyskland och Schweiz är den regionala nivån en viktig planerings- och beslutsdomän och som regel viktigare än i Norden i betydelsen beslutsmässigt starkare. Men deras kommuner har också en relativt utvecklad kompetens jämfört med övriga länder, främst EG—staterna.

Det finns mycket som talar för att det finns en ””,mellannivå en regional nivå, i den offentliga planeringen 1 den typ av länder som finns 1 främst Västeuropa. Även på den privata sektorn finns en typ av regionaliserad förvaltning och lägerverksamhet/kunskapspro- duktion, vilket visar att den är en i många stycken funktionell nivå

för planering och beslutsfattande. De främsta argumenten för en regional nivå i den offentliga planeringen är:

— att de enskilda kommunernas befolkningsstorlek, yta och resurs— styrka som regel inte räcker till för att klara av större byggnads- projekt och serviceverksamheter som högskoleutbildning och större sjukhus — att den statliga centrala nivån behöver ha en kontakt- och sam- ordningspunkt mellan riks- och lokalnivåerna eftersom det är svårt att föra en aktiv dialog med 286 kommuner — att den regionala nivån sedan en lång tid tillbaka har en särskild roll i den offentliga verksamheten, särskilt vid fördelning av större anslag till skilda arbetsuppgifter — att man får ekonomiska och praktiska fördelar av sambruk och samplanering av vissa offentliga verksamheter att kommunerna har fördelar förhandlingsmässigt sett gentemot staten om de samverkar regionalt.

Alternativa regionbegrepp

Regionbegreppet är knappast entydigt oavsett om man ser det med planerings— eller beslutsperspektiv, formellt eller operationellt. Re- gionbegreppet används traditionellt i Norden mest för att beteckna en allmän ”mellannivå” i samhällsplaneringen och som ett begrepp synonymt med länsområde eller landstingsdomän. Men regionbe- greppet kan ges många funktioner och ses utifrån ett otal skilda perspektiv. Låt mig illustrera några alternativ.

Regionnivån kan vara decentraliserad ”statlig beslutsnivå” för exempelvis fördelning av statliga centrala investeringsmedel. Den kan också vara motsatsen eller en nivå där kommunerna i förening samlar sina styrkor och samordnar sitt agerande mot andra regioner eller den centrala nivån. Regionbegreppet blir i det senare fallet snarare ett länsförbund för kommuner än någon statlig ”kontroll—” eller beslutsnivå.

Det statliga bruket av regionnivån för samhällsplanering och resursprövning/resursfördelning kan ses som uttryck för ett formellt regionbegrepp medan en frivillig samverkan mellan t ex lokala partier i ett regionalt sammanhang kan fungera högst informellt. Regionnivån i Sverige är som regel liktydigt med län men för några decennier sedan var landskapsgränserna mer tydliga i vardagskultu- ren för både hushåll och myndigheter.

Regionbegreppet kan även bestämmas utifrån fenomen som ”ge— mensamt intresseområde” och t ex spegla en viss kultur som same-

kulturen och samenäringarna eller samarbetsområden av typ vat- tenvårdsförbund eller ”primära rekreationsområden”, vilket den fysiska riksplaneringen tillförde som nytt regionbegrepp i mitten av 70-talet. Samarbetet mellan de fyra nordliga länsstyrelserna i J ämt- land, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten illustrerar ett annat och större regionbegrepp men informellt och nära besläktat med t ex vattenvårdsförbund.

Bergslagskommunernas samverkan mellan 24 kommuner i en gemensam periferi till 6 län Visar hur samverkan kan bedrivas oberoende av formella besluts- och kulturgränser om det finns ett gemensamt och starkt intresse av samverkan och utformning av en gemensam policy.

Det är viktigt att hålla dessa aspekter på regionbegreppet i min- net när regional samverkan och regionalt utvecklingsarbete/besluts- fattande diskuteras i ett framtidsperspektiv. Dessutom finns det ”dynamiska faktorer” inbyggda i meningen att det finns starka tendenser till att regionbegreppet både utvidgas geografiskt, funk- tionellt och kompetensmässigt samtidigt som det ”krymps” genom att fler och fler kommuner samverkar på ”lokal arbetsmarknads— nivå” i ett växande antal frågor samt vad gäller konkret kommunal service.

En möjlig slutsats av detta resonemang är att det gäller att man bör arbeta med flexibla regionbegrepp snarare än med fasta struk- turer som skapas i ett avgränsat syfte. De fasta strukturerna kan behöva förändras alltför mycket och ofta till skillnad från ett system som det befintliga där man samverkar oberoende av administrativa gränser men samtidigt utnyttjar det etablerade systemet för i första hand fördelningsbeslut. Om alla gränser skulle ”flyta” som en nationell valuta i en osäker värld skulle flexibiliteten sannolikt ökas på bekostnad av demokratins förankring bland organisationer och människor.

Planerarskråets traditionella synpunkter

Inom planerarskrået, där det dock finns flera olika värderingar och traditioner, får man som regel starkt gehör för fasta strukturer av olika slag. Det gäller även frågan om regionavgränsning och regio- nerna som bas för framtidsinriktad planering. De som starkast driver frågan om en Mälarregion är planerarna på Regionplane- och trafik— kontoret i Stockholms län samt länsplanerarna i några länsstyrelser runt Mälaren. För planerarna finns föreställningar om: — att kommun- och regionindelningarna skall följa ett enhetligt

mönster över en hel nation

— att man enbart eller i huvudsak skall utgå från ”rationella” utgångspunkter när man gör en regionavgränsning eller ett re- gionsystem i syfte att förenkla beslut och planering för inte minst planerarskrået självt . — att regionnivån skall vara klart definierad och kunna fungera för i princip alla slags planeringar och beslut om investeringar, start av verksamheter m m — att regionnivån skall vara överordnad den lokala nivån i fråga om kompetens, styrning m m.

Planerarskrået vill ha en behändig nivå att arbeta med och som underlättar ett traditionellt fysiskt och näringsgeografiskt plane- ringsarbete där man kan generalisera, aggregera (data m m), samt ”manipulera” med skilda storheter oberoende av lokala önskemål och restriktioner samt politiska komplikationer och föreställnings- världar. Kanske gör planerarna ofta det för lätt för sig när de i positivt syfte försöker lansera olika typer av ”djärva framtidstan- kar”.

Några krav i den allmänna debatten

På de senaste två åren har några artikelförfattare som förre lands— hövdingen Carl Johan Åberg och nuvarande generaldirektören Ingemar Mundebo pläderat för en starkare regional planering och bildandet av större regioner i landet än vad som motsvarar dagens län. De har i huvudsak använt argument som enligt dem själva talar för större regional planeringskompetens, jämfört med nuvarande kompetens inom länsstyrelserna och regioner som möjliggör att man inom en och samma region kan göra betydande och helt samordnade investeringar av typ stora kommunikationssatsningar och högskoleutbyggnader.

I och för sig är det ju möjligt att, rent administrativt, enklare lösa vissa övergripande planeringsuppgifter i större regioner av typ Mä- lardalen och västra Sverige. Detta förutsätter dock att besluts- domänerna anpassas till den nya regionnivån. Kanske kan man också snabbare genomföra vissa större projekt om man går in för en sådan ordning.

Å andra sidan förutsätter en sådan enklare hantering och snab- bare beslutsfattande att de underordnade kommunerna är lätta att komma överens med och att samhällsekonomin i stort är välbalan— serad. Under 90-talet kan dessa förutsättningar vara svåra att upp— fylla. Det förutsätter också att kommunerna är överens om att prioritera stora satsningar inom en storregion, där effekterna i

första hand visar sig inom ett geografiskt område. Om villkoret för att göra snabba och stora satsningar skulle vara att kommunernas kompetens försvagas samtidigt som ett regionalt parlament styrt av befolkningstyngdpunkterna i områdets största tätorter fattar av- görande beslut, finns det risk för att den övergripande planeringen endast med stor svårighet kommer till stånd eller helt förhindras.

En övergripande planering i stora regioner utan egna parlament eller motsvarande folkrepresentationer ter sig inte särskilt menings— full och kan säkert lättare åstadkommas inom ramen för nuvarande system med många aktörer inblandade. Att arbeta med stora pro- jekt för utveckling av infrastruktur och privat/offentlig produktion av varor och tjänster utan en stark demokratisk förankring och via fristående planeringsorganisationer knutna till staten i någon form skapar sannolikt större problem än verksamheten löser. Erfaren- heterna av händelseutvecklingen inom Mälarregionen talar sitt tyd- liga språk.

Olika principiella lösningar för ”regionala projekt”

Rent teoretiskt kan regional planering och igångsättningen av ”re- gionala storprojekt” organiseras enligt många olika grundmönster alltifrån ”lösa” samarbetsorgan till skapandet av handfasta delstats- organisationer med stor kompetens. Förutsättningar och restrik- tioner för dessa skapelser i Sverige är främst:

a) våra demokratiska traditioner

b) primärkommunernas mycket starka ställning där ledande politi- ker inom partierna alltid haft huvudansvaret; Riksdag och landsting har kommit i andra hand

c) gällande administrativa system

d) folkrörelsernas uppbyggnad och roll bakom partierna

e) statens funktion och intressen

f) de offentliga organens finansiella resurser

g) väljarnas ”behovs- och kravstruktur” inför framtiden

h) den allmänna synen på planering från väljarnas och politikernas perspektiv.

Mellan högst frivilligt organiserade nätverk av skilda slag, skapade för regional samordning av intressen, och resursfördelningsbeslut å ena sidan och fasta delstatsparlament å den andra finns många artskilda organisationslösningar. Däremellan finns dagens regiona- la organ samt intresseinriktade samarbetsorgan mellan olika aktö- rer på den regionala arenan.

För att förtydliga skillnaderna mellan nätverk och fasta storregio- ner styrda av ett valt parlament vill jag beskriva några artskillnader sedda från ett ”periferiperspektiv”, där utgångspunkten är den lilla ortens, kommunens, glesbygdens och landsbygdens primära in- tressen.

Ett frivilligt nätverk har av principiella och faktiska skäl ett antal fördelar som skulle kunna beskrivas på följande sätt:

— varje deltagande aktör deltar i stor utsträckning på egna villkor med utgångspunkt från egna resurser, egen kompetens och egna intressen — de kompromisser som görs inom nätverkets ram utgår inte från de deltagande aktörernas yttre styrkefaktorer som befolknings- tal och skattekraft utan från samlade intressen och sakliga argu- ment — varje aktör eller medlem i nätverket måste uppleva att de egna intressena blir hörda, någotsånär tillgodosedda eller delvis sty- rande för att aktören skall verka i en konstruktiv och fram- åtsyftande anda — nätverket kan göras om ifråga om storlek, syften, kompetens etc utan stora organisatoriska och prestigemässiga konsekvenser — nätverk bygger ofta på de deltagande aktörernas egna personella resurser eller på en relativt liten administration; detta ger ett nära avstånd mellan anställda ”planerare” och förtroendevalda — i nätverken blir förankringen av skilda förslag ofta god redan från början i ett successivt utvecklingsarbete — i ett nätverk kan alla aktörer få en meningsfylld roll, som dock kan skilja sig relativt mycket åt mellan två enskilda aktörer beroende på intressen och förutsättningar — det är i ett system som detta svårare att bli ”överkörd” eller ”överraskad” jämfört med andra mer fast strukturerade system — för att nätverken skall hålla måste informationen nå fram till alla parter och de förtroendevalda måste ges en ledande ställning.

Nackdelar med nätverk syns också om man närmare studerar dess svagheter. Det kan bli effekter som:

— att en part lämnar nätverket när det ”passar” och motgångarna blir för stora. I sådana fall kan ett helt nätverk spricka och det kan ta lång tid att på nytt få det att fungera ömsesidigt för- troendeingivande — att det tar lång tid att planera och genomföra ett större projekt eftersom så många olika hänsyn måste jämkas samman

— att olika parter från början har olika förväntningar på komman- de resultat; detta kan senare lätt blockera gemensamma lös- ningar

— nätverk kan förhindra att nödvändiga beslut tas snabbt — nätverk kan i vissa fall sakna långsiktighet i och med att de bygger på att vissa uppgifter skall lösas under en viss period; undantag från denna erfarenhet finns dock — nätverk kan ibland få svårt att mobilisera tillräckligt stora ekono- miska resurser från gemensamma uttaxeringar — för att nätverk skall hålla i längden får inte enskilda aktörer avvika för ofta. En negativ eller ”motsträvig” röst kan stjälpa ett helt lass. Majoritetsbeslut är svårare att tackla och acceptera än beslut i traditionella parlamentariska församlingar.

En fast organiserad och formaliserad regional samverkan — t ex ett länsparlament — har också fördelar som:

a) möjlighet att fatta relativt snabba beslut genom majoritetsbeslut

b) en stark uthållighet på längre sikt

c) att rollerna är tydligare för interna och externa aktörer

d) att det kan vara enklare att få fram information externt än med nätverk

e) att tjänstemannastaben kan utveckla en bra och sammanhållen kompetens på längre sikt

f) de regionala organen är mer homogena sett i ett nationellt perspektiv.

Men det finns också nackdelar i form av:

a) att det är svårt att ändra den regionala indelningen vid behov b) att systemet lätt byråkratiseras

e) att klyftan mellan tjänstemän och förtroendevalda kan bli stor

d) att de små aktörerna såsom mindre kommuner, får svårt att göra sig gällande

e) att lokala intressen lätt blir överkörda

f) att minoritets- och periferiintressen lätt blir bortröstade vid stora investeringsbeslut.

Erfarenheter av nätverkssystem och storregional planering

Nedanstående avsnitt bygger på egna erfarenheter av analys- och utredningsarbete och på planering och beslutsfattande i skilda sam- manhang, där regional samordning varit ett bärande element och

översiktlig samt långsiktig planering ett viktigt mål. De verksam— heter som kommenteras och analyseras är:

— det tidigare planverkets västkustarbete — den fysiska riksplaneringen — social utvecklingsplanering i Norrbottens län — bergslagskommunernas samverkan 1984-90 — de mindre kommunernas samverkan i policyfrågor — Bosamarbetet i Bohuslän — Storgöteborgskommittén och Göteborgs Förorters konsultarbe- te.

Storgöteborgskommittén skapades under början av 60-talet i syfte att frivilligt samordna och planera i första hand den gemensamma bostadsmarknaden i Göteborgsregionen. Med tiden kom även and- ra uppgifter att ingå i organisationens uppdrag åt kommunerna — regional sopdestruktion, gymnasielokalisering, byggande av fritids- båtshamnar, trafikledsplanering m m. Organisationen arbetade via ett minimalt kansli på tre personer under större delen av 60-talet och lutade sig i stor utsträckning mot valda arbetsgrupper från medlemskommunerna i regionen. I dessa grupper ingick både tjänstemän och politiker från både små och stora kommuner.

Kommittén stöddes av regionens ledande politiker. Det var ett kontakt-, informations-, förhandlings-, planerings- och beslutsorgan trots att den formella basen var relativt bräcklig. Men förtroendet från interna och externa aktörers sida var mycket stort, inte minst beroende på en stark och engagerad kanslichef vars idealitet och sakligt inriktade arbetssätt vann de flestas gehör. Kommittén över- bryggade klyftan mellan regionens kommuner å ena sidan och de tre ingående länens statliga institutioner å den andra. Ingendera sidan verkade ha någon större talang för ett meningsfullt samarbete i en funktionellt sammanhängande region. Kommittén blev därför kittet och kanalen för en dialog.

Storgöteborgskommittén övergick så småningom till att bli ett kommunalförbund för Göteborgsregionen och hade hela tiden en god hjälp av det kommunägda konsultbolaget Göteborgs Förorter, som hade en bred kompetens för att förverkliga ett snabbt stigande bostadsbyggande, servicebyggande m m i en tid då primärkommu- nerna ännu inte hade särskilt stora och egna personalstaber.

Storgöteborgskommitténs storhet låg i att kansliet och deltagan- de aktörer

— arbetade mycket obyråkratiskt men samtidigt väl politiskt för- ankrat — alltid utgick från sakfrågan när lösningar skulle fram

— hade lätt att nå konsensus

— inte hade ett givet uppdrag från början (förutom rent allmänt att samordna i första hand bostadsbyggandet med följdinvestering- ar) utan snabbt kunde anpassa sig till nya villkor och önskemål från politikerna i regionen — endast arbetade med sakhantering utan några administrativt be— tungande arbetsuppgifter — snabbt fick igenom olika utredningar och förslag — på något sätt kunde driva igenom utredningar och beslut utan att dessa ”fastnade” i den kommunala byråkratin.

Ovanifrånplanering för miljön

Innan arbetet med utredningen ”Hushållning med mark och vat— ten” var klart under 1971 startade det nya Planverket en arbets- grupp redan 1968 för att förbereda en nationell men regionalt inriktad översiktlig planering för i första hand naturresurserna mark och vatten men också vissa större infrastruktursektorer som större hamnar och motorvägar. Planverkets ”förgrupp” inför det kommande riksplanearbetet har kommunikationsdepartementet och verkets egen administrativa ledning som direktivgivare. Några år senare fick även Planverket en lekmannastyrelse utan något som helst sakligt inflytande över de viktigaste verksamheterna.

Planverkets s k Västkustgrupp gjorde tio skilda delrapporter kring olika problem och möjligheter på Västkusten, som utifrån en nationell synpunkt bedömdes som ett starkt framtida område för konflikter mellan miljö- och exploateringsintressen. Miljöstriderna kring massafabriken och kärnkraftverket i Vätö, oljeraffinaderiet i Brofjorden, den petrokemiska industrin i Stenungsund, raffinaderi— utbyggnaderna i Göteborgs hamnområde samt byggandet av olje- plattformar norr om Strömstad är välbekanta och utgjorde den viktigaste utgångspunkten för Planverkets arbete.

Men Planverket kunde bara ”tycka” via sina uttalanden och egna utredningsförslag och hade efter det att länsarkitekterna och över— lantmätarna inlemmades i länsstyrelserna under 1971, inte heller några regionala eller lokala ”allierade”. Tvärtom ansåg lokala och regionala organ på Västkusten att det centrala verket trampade in på deras egna arbetsfält med svaga och intill dess vaga mandat bakom sig. Verket lyckades aldrig få någon lokal och regional förankring. Till detta bidrog säkerligen det faktum att Planverkets arbetsgrupp varnade för en snabb och omfattande industriell ut- byggnad med tanke på miljöeffekterna för stora områden.

Till skillnad från Storgöteborgskommitténs arbetsformer och för-

ankring hade Planverket inte alls någon förankring i regionen vare sig sakligt eller politiskt. Planverkets i och för sig positiva tanke var att förbereda olika storregioner för en kommande, då bedömd oundviklig, planeringsform men genom verkets centrala position och kanske också arbetsformer var det svårt att få något större behov av verkets utredningar och synpunkter. Det senare berodde kanske också på att verket i miljöfrågorna var något före de lokala och regionala organen i opinionsbildningen.

Det underliga med Planverkets Västkustarbete var att verket inte heller stöddes av sin egen regering även om den kommande fysiska riksplaneringen i stort — vad gäller de övergripande principerna för planering — överensstämde med Planverkets rekommendationer för markanvändningen på makronivå. Särskilt de mindre kommunerna i Västkustregionen kände att det inte hade någon kontakt med verket och ännu mindre kunde påverka myndighetens handlande och förslag.

Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen är densamma på flera punkter. Vad man kan lära av dessa två exempel är:

— att det är svårt att planera utifrån centrala organ som saknar förankring i det område som planeringen avser att påverka — att ett övergripande arbete med skilda syften först måste dis- kuteras relativt noggrannt med olika lokala och regionala aktö- rer så att arbetet också blir en angelägenhet för andra parter än den initiativtagande — att centrala planeringsorgan (beslutsorgan) måste arbeta som sakligt orienterade samverkansorgan och inte som myndigheter och kontrollorgan — att statligt initierad regional planering aldrig kan få långsiktigt positiva effekter om den initieras uppifrån. Undantagen verkar få. Arbetet med primära reaktionsområden lämnar liknande erfarenheter — att centralt initierad planering har en tendens att bli för generell som inte ser viktiga lokala problem, restriktioner och krav — att en regional planering som inte är direkt kopplad till andra typer av planering på såväl lokal som nationell nivå men även övrig regional planering har svårt att bli tagen på allvar trots sitt positiva sakinnehåll.

Norrbotten som försökslän

Erfarenheterna från projektet Social utvecklingsplanering i Norr- bottens län liknar dem som gäller den fysiska riksplaneringen men

har också olikheter. Projektet initierades av Socialstyrelsen, Läns- styrelsen och Landstinget i Norrbottens län samt Kommunförbun- dets länsavdelning, och syftet var att skapa en reell planering med sociala förtecken. Projektet startades i slutet av 70-talet då lagför- slaget till en ny socialtjänstlag med planeringsinslag var på väg.

Tanken var att ta fram mängder av socialt inriktade planerings- data, som därefter skulle ligga till grund för en mer socialt ansvars- full och sakinriktad social välfärdsplanering. Denna skulle i sin tur påverka bostadsbyggandet, utbyggnaden och lokaliseringen av so- ciala serviceanläggningar, prioriteringar inom arbetsmarknadsom- rådet, ungdomspolitiken m m. Projektet ledde i första hand till att man fick fram flera viktiga forskarrapporter om läget i länet sett med sociala och välfärdsinriktade ögon. Men effekterna i övrigt blev inte så stora trots den regionala förankringen och förekomsten av styr- och referensgrupper med tyngdpunkt i länets ledande poli- tiker och tjänstemän.

Några slutsatser av denna ambitiösa regionala planeringssatsning är:

1 Att forskarna och utredarna aldrig fick en förankring hos de lokala aktörerna 2 Att projektet inte tillräckligt noggrannt kopplades till varje kom- muns och regionens egna traditionella planering 3 Att bra dataunderlag i sig inte ger positiva effekter på vare sig regional eller lokal planeringsnivå 4 Att projektet inte riktigt utgick från varje aktörs och kommuns viktigaste sociala problem och önskemål när de generella studier— na planerades och genomfördes 5 Att drivkraften till regional planering och samordning helst bör komma underifrån för att bli tagen på allvar och kunna verka långsiktigt.

Två nätverksprojekt

De sista två exemplen som används för att diskutera mina er— farenheter av regional planering och gemensamt regionalt hand- lande kommer från Bergslagen och samarbetet mellan landets minsta kommuner (SmåKom-samarbetet som idag omfattar 78 mindre kommuner i hela Sverige). I fallet Bergslagen var det så att kommunerna i Bergslagen under 1984 startade ett frivilligt organi— serat gemensamt och framtidsinriktat arbete på att vända krisen i regionen och underlätta skapandet av en helt ny samhällsstruktur med bättre framtidsutsikter än det gamla Bergslagen.

Starten av samarbetet sammanföll med regeringens första Berg- slagspaket våren -84. 1986 kom det andra statliga paketet och strax därefter bildade staten ett tillfälligt statligt organ, den s k Berg- slagsdelegationen, som samarbetade med kommunernas parallella frivilliga arbete. Kommunernas samverkan uppstod spontant bland kommunerna i Bergslagslänens periferier. De trodde att periferi- kommunerna hade mer gemensamt sinsemellan än med de större kommunerna utanför det klassiska Bergslagsområdet — Mälardals- området av Västmanland, Orebroregionen 1 Örebro län, Karlstads— regionen i Värmland m fl— men inom respektive Bergslagslän.

Styrningen av arbetet skedde via ett kommunvalt sekretariat med två kommunalråd och en deltidsanställd konsult. Men den egent- liga styrningen av arbetsuppgifterna formades på de regelbundna mötena, där varje kommun var representerad av som regel kommu— nalråd och kanslichef. Organisationen var policy- och aktionsin- riktad och arbetet inriktades i stor utsträckning på att påverka de statliga regionala organen samt regeringen och dess departement och ämbetsverk. Dessutom skulle organisationen mobilisera Berg- slagsborna för skilda satsningar och aktioner.

Arbetsformerna var seminarier, studieresor, större konferenser i sakfrågor, egna utredningar, pressuttalanden, uppvaktningar och skilda former av initiativtaganden i Bergslagsfrågor. Arbetet på— verkade regeringens Bergslagspaket, kommunernas egen kris- och näringslivspolitik, fackens policy, kommunernas servicelösningar och intressen att driva regionala frågor samt de ledande aktörernas egen kunskapsnivå. Man fick ett gemensamt intresse i området och lärde känna varandra, vilket var en förutsättning för att motverka viss konkurrens om näringslivsprojekt och ta gemensamma initiativ i tex kommunikationsfrågor. Samarbetet fortsätter nu i form av Intresseföreningen Bergslaget, som bildades i maj 1990.

Kommunerna i SmåKom samverkar på ett liknande sätt med start i december 1989. Medlemmarna i gruppen finns dock ut- spridda över landet varför organisationen inte så ofta kan arbeta med sammanhängande områdens lokala och regionala problem på samma sätt som Bergslagskommunerna. Arbetsformerna är dock likartade och arbetet samordnas via två årliga konferenser, där företrädare för kommunernas styrelser samt kansli deltar. Med- lemsskap i formell mening existerar inte utan man är med via sin egen aktivitet. Mellan konferenserna arbetar organisationen med specialutredningar, remissuttalanden, uppvaktningar, tidningsartik- lar och studiebesök.

Det som är mest framträdande i dessa organisationers arbete är fakta som:

— att varje kommun har möjlighet att påverka varje beslut innan organisationen som helhet beslutar sig — att den byråkratiska apparaten är mycket liten och lite kostsam — att styrningen sker relativt informellt eftersom stormöten har stor betydelse på bekostnad av de valda styrgruppernas något oklara mandat — att drivkraften kommer genom vunna framgångar och lokalt och personligt engegemang — att aktivitetsnivån kan bli lite ojämn mellan varven beroende på att engagemanget varierar och det lokala arbetet tar olika myc— ket tid på hemmaplan — att det är lätt att komma till gemensamma beslut — att deltagande aktörer har lätt för att prioritera detta nätverks- liknande samarbete i konkurrens med annat — att det stimulerar till öppen debatt och insikter i nya frågor och andras lokala och regionala förhållanden — att det främjar ett större regionalt intresse, där man tycks ha lätt för att engagera sig i andras frågor.

Summering av olika regionala samverkanssystem

Den summering, som dels redovisas ovan och dels här nedan när det gäller erfarenheter av olika typer av regionala samarbets— och planeringssystem, görs medvetet utifrån ett lokalt ”småkommun- eller periferiperspektiv” men också utifrån ett perspektiv där den lokala nivån och demokratin har väsentlig betydelse för samhälls- utvecklingen. Men utgångspunkten är också att se verksamheterna! projekten utifrån ett krav om att överordnad planering skall kunna påverkas av alla viktiga aktörer och tillvarata skilda intressen på ett känsligt sätt.

De positiva fenomen jag kan finna i dessa erfarenheter, som handlar om olika former av regional planering och samordning av investerings- och andra beslut på en överordnad nivå, är i korthet:

— om man utgår från varje deltagande parts lokala intressen och erfarenheter vid en samverkan på ”högre” nivå finns det stora chanser att nå gemensamma ståndpunkter och beslut. Detta underlättas ytterligare om deltagande aktörer ägnar väsentlig tid till att få en samsyn i problem- och behovsbild i stort och delvis i detalj — att jämbördiga parter oavsett tex kommunstorlek, struktur etc underlättar skapandet av trovärdighet hos samtliga och stark gemensam handlingskraft i viktiga frågor. Icke fullt genomorga-

niserade samverkansformer verkar här ha större fördelar än andra — frivilliga nätverk framför tex fasta länsorganisationer, där större kommuner och organisationer verkar ha lätt för att dominera skilda föreställningar att frivilliga samverkansformer är lättare att snabbt ändra när behoven skiftar och de övergripande villkoren blir helt nya. Den regionala nivåns storlek/omfattning och karaktär kan i det läget växla med tiden utan byråkratiska och formella hinder om man arbetar i rätt form/organisation och prioriterar de vikti— gaste frågorna finns det en stor chans att det snabbt blir ett bra samarbetsklimat mellan lika typer av aktörer. Då kan man också lättare klara vissa motgångar även om det finns undantag på denna punkt fördelen med nätverksorienterade och ”nerifrånstyrda” samver— kansorgan är att de enskilda aktörerna är med om att bestämma både samverkansområde och mål för verksamheten samt att olika typer av nödvändiga kompromisser har samtliga aktörers intressen som en naturlig utgångspunkt. I annat fall fungerar inte nätverksorienterade system

en regional samordning styrd av många aktörer på någorlunda lika villkor har från början en stark förankring hos varje delta— gande aktör, vilket kanske är den allra viktigaste förutsättningen för långsiktig uthållighet och bra resultat i det regionala arbetet.

Negativa fenomen som jag erfarit i dessa sammanhang är främst:

— att ett ”ovanifrånperspektiv” lätt blir misstrott redan från början

oavsett faktiskt läge hos de många lokalt orienterade aktörerna. Detta misstroende är svårt att tvätta bort, vilket de fysiska riksplanerarna åtskilliga gånger fått erfara en regional samordning och planering med centrala eller regio- nala aktörer inblandade — främst de med statlig koppling — väcker lokala tvivel i och med att många lokala parter inte får vara med i initiativskedet eller får ett synligt direkt inflytande på de kommande besluten en regional planering styrd av överordnade organ förorsakar ofta ständiga missförstånd mellan de skilda nivåerna, där lokalt ori- enterade intressegrupper anar andra syften än de uttalade i skilda frågor och lätt känner sig obetydliga. De regionala aktö- rerna känner å andra sidan att den lokala nivån inte ser sitt eget bästa och de allmänna fördelarna med en regional samordning

— formaliserade regionala samordningssystem möter ofta kritik för att de ansvariga diskuterar och planerar i alltför generella och oprecisa termer. De lokala intressenterna anar att syftet inte sällan är att direkt köra över viktiga lokala intressen samtidigt som man ger sken av motsatsen. De lokala grupperna/intressen— terna vill se en tydlig koppling mellan planering och beslut samt mellan planering och beslut på de lokala och regionala nivåerna — lokala aktörer av skilda slag tycker ofta att formaliserade regio- nala samordningslösningar med fasta staber av anställda leder till oengagemang från den regionala nivåns sida och liten förståelse för ”omätbara lokala särintressen”.

Det som mer och mer talar för nätverkslösningar

Det finns enligt min mening ett antal faktorer i 90-talets nordiska, europeiska och globala utveckling som i ökad utsträckning talar för att ”underifrånstyrda” nätverkslösningar behövs som grund för samordning av lokala aktiviteter på en högre planerings- och be- slutsnivå. I och med att näringslivet mer och mer intemationalise— ras behövs samordningar av diverse slag på allt högre planerings- nivåer. Strukturomvandlingarnas allt snabbare förlopp och bredare omfattning verkar 1 samma riktning. Det globala ägandet till vissa strategiska produktionsmedel/företag skapar också samma behov. Dessa för bosättningen och försörjningsmöjligheterna styrande faktorer gör det nödvändigt med regionala samordningar av skilda slag, men frågan är i vilka former detta med fördel helst bör ske. De omvärldsförändringar som gynnar uppkomsten av nätverkslös- ningar väl förankrade i ”myllan” är utvecklingsfenomen som:

a) att styrningen av varje produktionsställe centraliseras inom en stor del av näringslivet. Detta kan med fördel mötas med att påverkade kommuner eller regioner går samman som i fallet med bergslagskommunerna. En annan lösning kan vara att svenska kommuner går samman med andra kommuner i andra länder där svenska företags anläggningar är placerade eller en viss koncern också har systeranläggningar. Även koncerner m- om Sverige kan leda till en lokal samverkan på regional nivå av ”lika berörda”. Denna typ av regionala nätverk kan lättutvidgas eller krympas och på annat sätt förändras efter behov

b) idag finns på nytt tendenser till att tätortstillväxten tilltar, främst i glesbyggda regioner. Motsatta tendenser finns också men är just nu inte så kraftiga. Om glesbygdskommunerna/regionerna tunnas ut ytterligare kan deras intressen bli svårare att hävda. Då blir intresset och behovet av samverkan med andra kommu—

c)

d)

ner större. För att en glesbygdskommun skall kunna hävda sina intressen i en regional samverkan krävs former som ger även en sådan kommun stort inflytande. Flexibla nätverksregioner kan skapas och ändras efter hand som samarbetsbehovet utvidgas och förändras i inriktning. Denna typ av samverkan kan ske i form av flera parallella nätverk av typ Bergslagskommunernas.

Tre kommuner i norra Västmanland samverkar där i vissa frågor inom ramen för en gemensam arbetsmarknad. Dessa tre samverkar också i en grupp av sju kommuner, där samverkan inom bl a gymnasieutbildningen är framträdande. De sju kom- munerna samverkar med Bergslagskommunerna i sin helhet i skilda policyfrågor och är samtidigt — flera av dem — med i nätverkssamarbete inom SmåKom i hela landet. Dvs fyra paral- lella överordnade planeringssystem med tre baskommuner i bot- ten men hela tiden med ett faktiskt inflytande på samtliga nivåer. Denna typ av samordnad planering kan knappast administreras fram i fasta strukturer. Den måste växa fram frivilligt

demokratin hotas idag i flera avseenden, vilket kanske är ett permanent hot eftersom demokratin hela tiden måste erövras och säkras. Problemet kan bli mer akut i samband med Sveriges och Nordens närmande till EG. Den lokala demokratin kan urholkas tillsammans med den nationella medan den regionala och centrala kan stärkas. I syfte att stärka kommunernas och den lokala nivåns demokratiska inflytande över överbyggnadens struktur och funktion behöver kommunerna samverka i regiona- la församlingar på fler skilda nivåer. Behovet av samverkan kommer även här att växla beroende på allmän ekonomisk utveckling, folkrörelsernas förändring, den lokala nivåns be- tydelse i beslutsfattandet, andel aktiva medborgare i kommuna- la beslutsorgan, andel röstande m m

strukturomvandlingen blir som sagt allt snabbare och mer ge— nomgripande beroende på marknadsförändringar, kostnadsut— veckling, teknikförändringar, överproduktionsfenomen m m. Detta gör att den regionala utvecklingen blir mer osäker vad gäller befolkningstal och sysselsättningsutveckling. Att i det läget ha fasta regionala samarbetsformer ter sig mindre önskvärt och ger nätverken en ny chans

den offentliga ekonomins utveckling i Sverige och andra väst- europeiska länder kommer med all sannolikhet att gå i kärvare banor. Det resursmässiga utrymmet för nysatsningar blir mycket knappt och befintliga verksamheter får svårt att försvara tidiga- re givna ekonomiska ramar. Under 90-talet är det svårt att se

andra och mer positiva scenarios i åtminstone de nordiska län- derna. Detta förhållande kommer att öka konkurrensen om de centrala statliga resurserna och mycket tyder på att de starka regionerna får ökade andelar av en knapp kaka. Detta talar för att kommuner och andra lokala organ/aktörer samverkar i ökad utsträckning i former som växlar med tiden och som sannolikt växlar i storlek och inriktning över landet. Nätverk bli återigen en bra samarbetsform över den lokala nivån med chans att ge även de svagare rösterna en bas och en verksam plattform.

4_ Huvudstä dernas ändrade roll

av Lars Nordström

Lars Nordström är professor i geografi, särskilt kulturgeografi, vid universitetet i Göteborg och rektor vid Handelshögskolan i Göteborg.

Huvudstadsfunktionen

Allmänt om nationalstatens framväxt

Huvudstäder spelar i alla länder en viktig roll som den samlande regionala symbolen för ett lands utveckling. Huvudstadsfunktionen kan inte skiljas från begreppet nationalstat, och nationalstaternas framväxt på olika kontinenter under olika tidsperioder har således också inneburit att vissa städer utvecklats till huvudstäder. I denna promemoria kommer jag i huvudsak att uppehålla mig vid den europeiska utvecklingen men dock göra vissa utblickar mot USA och Japan.

Den europeiska nationalstaten i sin nuvarande form har djupa historiska rötter. Allt ifrån romarrikets tillkomst och upplösning har olika konstellationer bildats, som fram till Våra dagar lett till att vi har den kartbild som f n råder. Samtidigt måste sägas att natio- nalstaterna är en dynamisk organisation som ständigt ändras och där gränser förskjuts. Bara under 1900-talet har dramatiska för- ändringar ägt rum, och just under de senaste åren pågår som bekant i hela Östeuropa en uppluckring av gamla nationalstater och nya bildas.

Nationalstaten är följaktligen inte någon konstant faktor. Härav följer också att huvudstäderna, som är den samlande punkten i respektive land, inte heller har en given position. Nya huvudstäder tillkommer och gamla försvinner. Bara de sista åren visar Europas utveckling på flera sådana förändringar.

Föreningen av Ost- och Västtyskland leder till att en gemensam

huvudstad, Berlin, etableras i slutet av 1900-talet. Förändringarna i Östeuropa har också lett till att Moskvas roll som en samlad huvud- stad för Sovjetunionen upphör, och i stället kommer städer som Kiev att spela helt nya roller i Östeuropa. Det går idag inte att förutse alla de förändringar som kan inträffa enbart under de närmaste årtiondena. En sak är dock klar; varje nationalstat har sin huvudort, och denna huvudort spelar en väsentlig roll för hela nationens utveckling och framväxt.

Huvudstädernas roll är således i mångt och mycket en funktion av nationalstatens ändrade utseende, antal och uppgifter, men det finns också vissa strukturella förändringar som pågår i samband med bl a EGs tillkomst, som ändrar grunderna för nationalstater- nas suveränitet. Härav följer också att huvudstadsfunktionen får en ändrad uppgift, oberoende av var denna huvudstad geografiskt befinner sig. Det är denna senare funktion som skall diskuteras i detta kapitel.

Huvudstädema som säte för regering och departement Begreppet huvudstad brukar associeras till den plats där regeringen och till regeringen knutna verksamheter har sitt säte. I huvudsak är det fråga om att statsöverhuvudet har sin lokalisering i huvudstaden liksom den till statsöverhuvudet knutna regeringen och de departe- ment som är till för att omedelbart verkställa de beslut som rege- ringen fattar.

Storleken på denna verksamhet varierar självfallet, dels med nationens storlek, dels med den organisatoriska uppbyggnaden i olika länder. I vissa länder har departementen en blygsam om- fattning, och följaktligen är då den rent numerära kopplingen till regeringen mindre än i andra länder. Historiska traditioner och även nationernas storlek spelar en viktig roll då det gäller att förstå hur respektive regering är placerad och hur den fungerar i relation till omgivande regioner inom respektive nationalstat. Det är följ- aktligen inte självklart att man, bara för att en regering befinner sig på en viss plats, också där har en stor organisation knuten till regeringen.

Ett exempel på hur en modern huvudstad fungerar utan alltför stora departement runt sig är det tidigare Västtyskland, där Bonn mer ses som orten för regeringens närmaste arbetsuppgifter, och mycket av verksamheterna är utspridda till de olika delstaterna och till departement placerade i olika delstater. Motsatsen till Bonn kan sägas vara Paris, där i stort sett all statlig central byråkrati är placerad och där kontrollen över omgivande regioner är betydan- de.

Följaktligen är regeringsfunktionen central, men dess omfattning varierar som en följd av såväl historiska som praktiska traditioner och har också förändrats över tiden. En tendens har dock varit att regeringsfunktionen successivt byggts upp och huvudstadsfunktio- nen på detta sätt stärkts.

Statlig förvaltning

Nära knuten till regering och departement är den statliga för- valtningsapparaten, som också varierar kraftigt i storlek mellan olika länder. I Storbritannien tex är den statliga förvaltningsappa- raten förhållandevis blygsam, och mycket av det som i Sverige sker inom ämbetsverk är i Storbritannien placerat inom respektive de— partement. I andra länder har man en stark statlig byråkrati, som ofta är skild från det direkta regeringsutövandet. Det kanske mest extrema fallet i detta avseende är Sverige, där maktfördelningen mellan statlig förvaltning och regering har ansetts ha många speciel- la fördelar för att skapa kontinuitet och också ett oberoende för den statliga förvaltningen. Författningsmässigt finns hela skalan av variationer mellan liten statsförvaltning till stor sådan. Den sov— jetiska statsförvaltningen får troligen betraktas som det kanske mest extrema exemplet på en centraliserad statlig förvaltning med vittomfattande kontrollmöjligheter över hela det tidigare imperiet.

Det finns naturligtvis förändringsförlopp inom ramen för hur den statliga förvaltningen är uppbyggd. I Sverige har som bekant stora delar av den statliga förvaltningen flyttat från huvudstaden till olika regioner, och detta har skett utan att uppgifterna egentligen har ändrats. Det har således varit en geografisk utlokalisering utan knytning till någon form av förvaltningsmässig decentralisering. Denna svenska modell, som har sina likheter i vissa andra länder, ofta med federativ karaktär, har naturligtvis minskat den statliga huvudortens betydelse, även om kopplingen till departement har gjort att den faktiska makten kanske än mer blivit knuten till huvudstadsregionen.

Kulturcentrum

Huvudstäderna spelar i alla länder en viktig roll för respektive lands intellektuella och kulturella liv, för utbildningssystemets upp— byggnad och för den allmänna utvecklingen överhuvudtaget. Det är i allmänhet i huvudstäderna som de nationella scenerna, teatrarna, de viktigaste symfoniorkestrarna etc är placerade. Det är också i allmänhet i huvudstäderna som den mest vitala debatten pågår, och det är också dit som författare och konstnärliga utövare söker sig.

Det är oftast i huvudstäderna som radio och television har sina ledningscentra, och även massmedia brukar vara koncentrerade till huvudstäderna.

Denna allmänna bild har många undantag i olika länder. I USA är flera av de nationella TV—bolagens ledningar placerade utanför huvudstaden Washington och finns t ex i New York, Atlanta och i Californien. I Tyskland är på samma sätt tidningspressen betydligt mera spridd och lokaliserad utanför huvudstaden, Bonn, än vad som är fallet exempelvis i Frankrike och England, där koncentra- tionen till Paris respektive London är märkbar, särskilt vad gäller det kulturella utövandet.

Det går dock inte att komma ifrån att huvudstäderna i allmänhet spelar en avgörande roll för ett lands kulturella och intellektuella utveckling och att de fungerar som en samlande punkt för det som kan uppfattas som den nationella identiteten, dvs kulturlivet, språ- ket, utbildningssystemet och ofta även kyrkans organisation.

Näringslivets ledningsorgan

Den moderna nationalstaten skiljer sig på en mängd olika sätt från tidigare nationella organisationer. Under 1800- och 1900-talet kom industrialiseringen och sedermera också det moderna servicesam- hället att omstöpa samhällena helt. Det tidigare jordbrukssamhället med utspridd befolkning och utspridd produktion av livsnödvändi- ga varor ersattes av industrisamhället med en produktion, som också mycket väl kunde vara utspridd men som efter hand kunde ledas från huvudkontor skilda från den traditionella produktionen.

1900-talet kännetecknas av att ledningen av ekonomiska verk- samheter och utförandet av desamma har skilts åt, så att vissa regioner har utvecklats till att bli industriella ledningscentra, me- dan produktionen sker annorstädes. Detta har accentuerats av att många funktioner har övertagits av specialorgan såsom banker, försäkringsbolag och andra serviceinrättningar till den traditionella industrin. Huvudstäderna i de moderna industrisamhällena utgör den naturliga och intressantaste lokaliseringen för flertalet av dessa ledningsorgan. Det är i städer som Paris, London, New York (som samtidigt utgör ett undantag från den gängse bilden, men som ändå kan sägas vara USAs andra huvudstad), Köpenhamn och Stock- holm som ledningsfunktionerna för näringslivet finns.

En orsak till att vi fått denna koncentration till huvudorter är att det finns ett behov hos näringslivets olika organ att befinna sig nära den faktiska, offentliga maktutövningen. Det är följaktligen i kom- binationen mellan privat och offentlig verksamhet som huvudsta-

den har fått en ledningsfunktion även för verksamheter vid sidan av ett lands traditionella, offentliga.

Näringslivets ledningsorgan har tillvuxit såväl i antal som i fråga om karaktär under hela 1900-talet och utgör idag den kanske störs- ta delen av den yrkesverksamma funktionen i en huvudstad. I många huvudstäder i Europa är det näringslivets olika organ som sätter sin prägel på stadsbilden och även på den fysiska utövningen av olika ekonomiska aktiviteter. Det är huvudkontorens skyskrapor och de stora företagens neonskyltar som dominerar, medan rege- ringskvarteren lever ett förhållandevis blygsamt liv.

Näringslivets knytningar till huvudstäderna sammanhänger också med ett behov hos olika näringslivsorgan att befinna sig nära var— andra. Det är följaktligen en stor fördel att kunna samla många huvudkontor på samma ställe. Härigenom blir underlaget större för kvalificerad ekonomisk och annan service. Det är också lättare att med en sådan samlokalisering stimulera forskning och utveckling och på det sättet kunna rekrytera välutbildad arbetskraft.

Det finns också kommunikationsmässiga fördelar med en sam- lokalisering. Självfallet kan näringslivets organ lokaliseras vid sidan av huvudorterna och bara genom sin mängd skapa underlag för olika ekonomiska aktiviteter. Tidigare nämndes New York som ett exempel på en sådan ekonomisk verksamhetsregion, som ligger skild från huvudstaden Washington. I Europa är kanske Frankfurt det bästa exemplet på en region som utvecklats som ett närings- livscentrum, trots att regeringen sedan andra världskriget varit placerad i Bonn. Tyskland är dock inte något riktigt bra exempel på hur de rent automatiska funktionerna fungerar, utan det återspeg- lar mera en politisk kompromiss, som gjordes i en situation då förhoppningarna fanns att Tyskland på sikt skulle återförenas. Det är när denna förhoppning nu har infriats som också sannolikt Berlin återfår sin funktion som såväl huvudstad som på sikt också centrum för det tyska näringslivet, även om förändringsförloppet kommer att ta mycket lång tid.

Transportcentrum

Huvudstäderna i det moderna industrisamhället är som framgått en samlingspunkt för offentlig och privat maktutövning. Det är också den region där kulturliv och massmedia är koncentrerad. Detta leder självklart till att huvudstäderna har ett behov av nära kontak- ter med omgivande regioner inom respektive land, men också med andra regioner utanför den egna nationaltstaten. Detta har lett till att huvudstaden i respektive land också är en form av transport- centrum, som fungerar såväl som knutpunkt för hela det nationella

transportsystemet som en ändpunkt för transporter inom landet. Sverige utgör ett utomordentligt gott exempel på detta.

I Sverige är hela flygsystemet uppbyggt kring Arlanda, och det går sällan att idag resa mellan två regioner med flyg utan att passera Arlanda, eftersom denna flygplats utgör terminalpunkt för hela det svenska inrikesflyget. Paris har samma funktion i Frankrike liksom delvis London i Storbritannien. Inte nog med att flygsystemen är uppbyggda på detta sätt; även järnvägssystemen och vägsystemen har en sådan radiell utformning att det är svårt att förflytta sig mellan två regioner utan att på något sätt komma i beröring med huvudstadens transportsystem.

Detta har både för— och nackdelar. En fördel är att tillgänglig- heten till hela systemet blir hög, eftersom hög frekvens kan upp- rätthållas. Samtidigt uppträder köproblem i huvudstadsregionen, inte minst då det gäller vägtrafik men även i fråga om flygtrafik och i ökad utsträckning järnvägstrafik. Transportfunktionen är således i allmänhet så utvecklad att den skapar sina egna problem och leder också till att man alltmer försöker finna möjligheter att kringgå huvudstadsregionen. Dessa försök är ofta inte framgångsrika med hänsyn till att underlaget inte alltid räcker till för att upprätthålla en tillräckligt hög kvalitet på transporterna.

Transportfunktionens betydelse i ett land är enorm och kommer än mer att öka. Det är därför oerhört viktigt hur man idag bygger upp olika nya transportsystem och vilken roll huvudstadsfunktio— nen kommer att spela i dessa nya transportsystem. I Frankrike pågår en utbyggnad av ett snabbjärnvägsnät med förgreningar till landets olika delar. Grundidén är att Paris skall vara utgångs— punkten för hela detta jänvägssystem. Tvärbanor som binder ihop olika regioner så att man ej behöver passera Paris kommer endast att finnas i begränsad omfattning. Om detta på lång sikt är den mest rationella lösningen återstår att se, men att Paris genom utbyggna- den av snabbjärnvägarna kommer att befästa sin ställning som en tung huvudstadsregion är alldeles uppenbart.

Europa under omvandling

EGs roll

Europa är som bekant under mycket snabb omvandling. Det gäller såväl i det nuvarande EG-området som i Östeuropa. I fråga om EG pågår en utveckling, vars slutgiltiga resultat är omöjligt att förutse. Under de senaste två åren har nya frågor kontinuerligt införts i EGs beslutsapparat, och förhoppningarna är idag stora hos många att

EG under 90-talet kommer att utvecklas till en stark politiskt samlad enhet, som övertar många av de funktioner som traditio- nellt innehafts av respektive nationalstat.

Vad som diskuteras är en gemensam inre marknad, som kommer att vara genomförd 1993-95 ; vidare en gemensam ekonomisk valu- ta, som enligt EGs bedömningar är möjlig att introducera någon gång mellan 1997 och 1999. EG diskuterar också en gemensam utrikes— och säkerhetspolitik, som också planeras vara etablerad under senare delen av 90-talet. Till detta kommer att EG arbetar med frågor som rör miljöpolitik, sociallagstiftning, brottsbekämp- ning, säkerhetsfrågor, relationen till omvärlden såväl vad gäller bistånd som invandring etc.

Vad som sker inom EG är följaktligen att många traditionella uppgifter och beslut som tidigare fattats inom en nationalstat, geo- grafiskt närmare bestämt i huvudstadsregionen, idag fattas inom ramen för EGs olika beslutsorgan. Rent geografiskt innebär detta att EGs beslutsapparat i Bryssel fått en utomordentligt stark posi- tion och att EG på detta sätt knyter till sig många av de besluts- fattare och även tjänstemän som kan delta i beslutsapparaten och också utgör en förutsättning för dennas effektivitet.

Vilken roll EG på sikt de facto kommer att spela är svårt att förutse. Troligt är att EG utvidgas rent geografiskt från de nuvaran- de 12 nationerna till en gruppering som på sikt kan omfatta allt ifrån de 12 plus de två nu aktuella medlemsländerna till kanske hela Europa väster om Ural och möjligtvis också delar av resten av Ryssland. Det är näst intill omöjligt att göra en prognos av EGs geografiska struktur, men intresset från länder utanför EG för att involveras i EG har ökat dramatiskt de senaste 2-3 åren. EG kommer troligtvis att ha mycket svårt att inte knyta olika länder till sig. Även om det på sikt inte leder till att EGs medlemsländer ökar annat än marginellt, kommer olika länder att i verkligheten anpassa sin lagstiftning till EGs olika beslut. I praktiken kommer således EG ändå att avgöra det politiska skeendet i flertalet av de europeis- ka länderna.

Dagens svenska situation är ett bra exempel på denna utveckling. Utan att vara medlem i EG eller ännu ha något avtal med EG vid sidan av EFTAs frihandelsavtal, håller Sverige på att snabbt an- passa stora delar av sin lagstiftning till EGs olika lagar. Denna anpassning sker av ren självbevarelsedrift, beroende på att ett litet land som Sverige har svårt att klara sig i en internationell konkur- rens, om man inte kan samordna sin omvärldspolitik till EGs. I verkligheten innebär det således att mycket av det arbete med underlag som tidigare utfördes i Sverige genom statliga utredningar

och kommittéer idag görs inom EGs beslutsapparat, och den sven- ska riksdagen och regeringen accepterar till stor del detta be— slutsunderlag.

EGs beslutscentras lokalisering EG är idag uppbyggt med sina centrala organ i Bryssel och parla- mentet i Strasbourg. Ministerrådet sammanträder regelbundet utanför Bryssel, nämligen i den huvudstad, vars regering innehar ordförandefunktionen inom ministerrådet under en aktuell halv- årsperiod. EGs beslutsapparat flyttas följaktligen runt i Europa med ett för närvarande sexårigt intervall, dvs alla 12 medlemslän— derna innehar ordförandeskapet under var sin halvårsperiod.

Ministerrådets faktiska placering är dock i Bryssel, och det mesta arbetet utförs i Bryssel såväl inom ramen för ministerrådets arbete som inom den kanske mer byråkratiskt orienterade kommissionen. Bryssels betydelse för beslutsfattandet är därför stor och har ökat dramatiskt under de sista 2-3 åren. Det går inte att entydigt särskilja beslutsfunktionen i EG från de olika huvudstädernas beslutsstruktur med hänsyn till vad ovan sagts om ministerrådets geografiska succes- siva omflyttning, men Bryssel spelar och kommer att spela en utomordentligt viktig roll för det faktiska maktutövandet.

I praktiken innebär detta att organ, personer, företag, myndig- heter etc, som önskar skaffa sig kunskaper om eller påverka kom— mande EG-beslut egentligen endast har möjlighet att göra detta genom att påverka det utrednings- och beslutsarbete som utförs inom ministerrådet och kommissionen i Bryssel. Följaktligen har ett mycket stort antal lobbyister börjat uppträda i Bryssel just i syfte att vara nära de beslutsfattare som verkar inom EGs olika organ.

Det finns naturligtvis ytterligare en möjlighet att komma i kon- takt med beslutssystemen inom EG, nämligen genom att gå via de nationella regeringarna och deras medarbetare inom EG. Denna omväg har dock visat sig vara betydligt svårare att göra effektiv med hänsyn bl a till att det i mycket är en tillfällighet vilken posi- tion respektive land har inom EGs olika delområden. Inom vissa områden spelar t ex holländarna en stor roll, och inom andra är deras uppgifter mera begränsade. Om inte intressena på detta sättet sammanfaller, är det förhållandevis svårt att via respektive lands regering påverka EGs beslutssystem.

Det går följaktligen att hävda att Europas karta i viss utsträck- ning håller på att målas om. Vi håller nämligen på att få en huvud- ort för Europa som är Bryssel och som efterhand håller på att bli ett allt viktigare centrum för Europas politiska och ekonomiska ut— veckling. Det går också att hävda att beslutsfattare, som i likhet

med de traditionella huvudstadsregionerna har behov av att finnas nära maktcentrum, söker sig till denna huvudort.

På sikt kommer delar av det europeiska kapitalet att placeras nära Bryssel, dvs bankernas huvudkontor eller delar av huvud- kontor, försäkringsbolagen och en hel del av de stora internationel- la industriföretagen. Bryssel och den omgivande regionen kommer följaktligen att kunna utvecklas till att bli Europas ekonomiska ledningscentrum.

Det finns dock osäkerhetsmoment i detta resonemang. Ett så- dant är var den kommande europeiska centralbanken skall ha sitt huvudkontor. Det är inte självklart att detta blir i Bryssel. Den utvecklingsbank som nu är under uppbyggnad för Östeuropa har av EGs olika medlemsländer placerats i London. Man kan misstänka att en dragkamp kommer att uppstå om var den europeiska central- banken skall vara slutgiltigt placerad, men många av denna banks funktioner kommer ändå att finnas i Bryssel.

Brysselregionen kommer följaktligen att utgöra en mycket viktig lokaliseringsort för en lång rad av beslutsfattare. Det är däremot mera osäkert om var andra europeiska funktioner kommer att finnas. Det är inte naturligt att Bryssel utvecklas till Europas kul- turcentrum. Inte heller är det sannolikt att Europas transport- centrum blir uppbyggt kring Brysselregionen. Kultur, transporter, massmedia, organisationsvärlden etc kommer med all säkerhet att ha en betydligt mera spridd lokaliseringsbild än den som samman— hänger med det politiska och ekonomiska beslutssystemet.

Lokaliseringsbilden för kultur, utbildning, massmedia etc sam- manhänger med den omdaning som Europa genomgår, när natio- nalstaterna minskar i betydelse och den inre marknaden etableras. Denna marknad skall kännetecknas av att människor kan röra sig fritt utan att hindras av nationsgränser. Det är om denna marknad med stor rörelsefrihet som begreppet ”regionernas Europa” har myntats.

Regionernas roll

Under den omdaning som nu äger rum i Västeuropa med ett starkare EG som övertar flera av nationalstatens uppgifter, sam- tidigt som det finns en allmän strävan att decentralisera inflytande och funktioner och denna strävan också tekniskt går att genomföra till följd av bl a tele- och datateknikens framväxt, kommer andra regionala strukturer än de vi varit vana vid att växa sig starkare. I stället för en centrerad nationalstat kring en huvudort kommer ett antal regioner att spela en allt viktigare roll för människors identitet och även i deras strävan att skapa sig utkomstmöjligheter.

När nationalstaten upphör att ha samma sammanhållande funk- tion som tidigare, kommer också konkurrensen mellan regioner att få en helt annan betydelse. Vi kommer att få uppleva att olika regioner i t ex Frankrike, förhoppningsvis med fredliga medel, strävar åt olika håll och försöker utveckla sina respektive identite— ter. Motsvarande kommer att gälla i England, Tyskland och även i Sverige. Också de förändringar som sker i Jugoslavien har samma innebörd, dvs att den gamla nationalstaten inte förmår hålla ihop de olika regionerna i denna mer eller mindre konstlade nationalstat som Jugoslavien utgör. Även förändringarna i Sovjetunionen och kanske också på sikt inom delar av de nu bildade nationalstaterna, exempelvis Ryssland och Ukraina, kommer att leda till en mer regional struktur än vad vi varit vana vid.

I detta regionernas Europa kommer områden med stor sam- hörighet att söka stärka sin identitet, skaffa sig egna politiska beslutsorgan, egna marknadsföringsorgan och överhuvudtaget strä- va efter att fungera som en motor för respektive områdes ut- veckling och även uppmuntra företag och andra organisationer till lokaliseringar till sin egen region. Vi kommer på sikt att uppleva en mycket kraftig insats från marknadsföringsorganisationer att mani- festera regioner dels gentemot andra regioner i EG och Europa, dels gentemot omvärlden såsom USA och Fjärran Östern. Även i Sverige märks redan nu starka sådana tendenser.

I regionernas Europa kommer en konflikt att finnas mellan dessa regioner och huvudstadsregionen såtillvida att huvudstadsregio— nens betydelse som kontaktkanal inte längre uppfattas som lika viktig. Ett land där denna tendens redan är märkbar är Danmark, där olika regioner idag i hög utsträckning har utvecklat nära kon- takter med beslutssystemen i Bryssel och tonat ner sina traditionel- la kontakter med Köpenhamnsområdet. Denna tendens förstärks i Danmark av att Jylland och särskilt Sydjylland tillväxer, medan Köpenhamnsregionen med dess i förhållande till EG något perifera lokalisering har haft stora svårigheter med att bl a hålla uppe sysselsättningen. Tendenserna är likartade i flera andra europeiska nationer, även om nationalhuvudorten i många fall fortfarande väl hävdar sig som en följd av de utomordentligt stora infrastrukturella investeringar som är gjorda i nationalstaternas huvudorter, t ex flygplatser, järnvägssystem, motorvägar, utbildningsanstalter etc.

Östeuropas förändring

EG utgör på intet sätt hela Europa, utan ungefär hälften av Euro- pas befolkning finns 1 det gamla Warszawapaktsområdet. Det sker nästan varje dag förändringar 1 Östeuropa, som innebär att gamla

nationalstater bryts upp och nya strukturer bildas. Under hösten 1991 fattades beslut om att upplösa Sovjetunionen och kanske ersätta denna med någon svagare form av samarbete. Jugoslaviens söndervittring har också skett snabbt och pågår fortfarande.

Självständighetssträvandena kompenseras ibland av en ambition, som nu är fallet i delar av det gamla Sovjetunionen, att bilda någon form av ny organisation för att lösa vissa gemensamma problem. I vilken mån detta kommer att lyckas eller inte återstår att se. Dock är det alldeles uppenbart att hela Östeuropa genomgår utomor- dentligt dramatiska förändringar, som har mycket stor effekt på världsekonomins utveckling på sikt men också påverkar resten av Europa.

Ett akut problem är det mycket stora ekonomiska hjälpbehov som finns för att lindra den värsta nöden i de östeuropeiska länder- na. Det kan finnas såväl idealistiska som rent själviska motiv bak- om sådana eventuella hjälpinsatser. Ett sådant mera själviskt motiv är att Västeuropa, om inte problemen i Östeuropa löses, riskerar att få ta emot mycket stora invandrarskaror som flyr undan de hungerkatastrofer som befaras.

På samma sätt kan Östeuropa med dess förhållandevis välut- bildade arbetskraft utgöra en utomordentligt intressant lokalise- ringsregion för västeuropeisk industri 1 den ständigt pågående kon- kurrensen med USA och Fjärran Östern. De två polerna USA och Japan har ju kring sig knutit länder som har låga löner och relativt välutbildad befolkning. I USAs fall är det Mexico som utgör den nya låglöneregionen, och för Japans del är det Indonesien, Filippi- nerna, Malaysia och Thailand som attraherar japanskt kapital och producerar varor som säljs på bl a den europeiska marknaden till mycket konkurrenskraftiga priser. Östeuropa kan bli EGs mot- svarighet till USAs Mexico och Japans omgivande NIC- länder.

Under alla omständigheter kommer Östeuropas förändringar att påverka även den regionala strukturen mom Östeuropa. Nya orter växer sig starkare och andra får problem. Moskvas ställning kom- mer att kraftigt förändras såtillvida att många av de funktioner som finns idag upphör att existera med bl a stor arbetslöshet som följd. På samma sätt kan nya huvudorter tillväxa och överta delar av dessa arbetsuppgifter mer centralt.

På längre sikt är det sannolikt att inte minst Ryssland genomgår motsvarande regionalisering som vi har sett inträffa i Västeuropa, dvs att enskilda regioner spelar en allt viktigare roll och att de nya nationalstaterna, vare sig det nu är frågan om Ukraina, Vitryssland eller Ryssland, kommer att spela en mer blygsam roll än vad som många av dagens beslutfattare i Östeuropa hoppas på.

Huvudstädernas framtida roll

Den förändring som nu pågår särskilt i EG-området leder till en ny roll för huvudstäderna. Många av de funktioner som idag finns i huvudstäderna kommer även framgent att finnas kvar, och huvud- städerna kommer att vara respektive lands kulturella och i många fall även trafikmässiga centrum. De kommer också att spela en viktig politisk roll och även utgöra själva den intellektuella motorn för respektive lands utveckling.

Samtidigt kommer huvudstäderna att få en konkurrens från and- ra regioner inom respektive land, och denna konkurrens kommer att leda till att exempelvis näringslivet inte kommer att anse det lika självklart att placera sina ledningsfunktioner i huvudstadsområdet. I den mån man behöver befinna sig nära det politiska beslutssyste- met är det kanske viktigare att ha enheter lokaliserade till Bryssel än till landets huvudstad. I andra fall kan närheten till andra fakto- rer ha betydelse, dvs att närheten till EGs viktigaste marknader spelar större roll än den faktiska geografiska närheten till ett enskilt lands regering. Det innebär för svenskt vidkommande att södra och västra Sverige kan spela en större roll än Stockholmsregionen i framtiden.

Tendenserna till denna utveckling har som tidigare nämnts märkts mycket tydligt i Danmark. Huvudstäderna kommer följakt— ligen att få konkurrera på delvis samma villkor som andra regioner i ett land. Vi kommer att få en något mer balanserad regional kon- kurrens, och många europeiska länder kommer på sikt att mer likna den struktur som har utvecklats i USA, där huvudstaden Washington inte spelar samma roll som exempelvis Paris gör i Frankrike. Således kommer vi kanske att få en jämnare regional struktur i Europa, vilken således USA i detta avseende kan sägas vara en förebild för. Därmed är inte sagt att vi inte får kraftiga folkomflyttningar.

Denna mer likartade konkurrenssituation kommer självfallet att särskilt gynna de regioner som har naturliga förutsättningar för utveckling, dvs att det inte längre är det formella utan mer de regionalekonomiska förutsättningarna som kommer att spela roll. I detta regionala system kommer det geografiska läget, transport- möjligheterna, utbildningssystemets lokaliseringsmönster och nä- ringslivets långsiktiga behov av kontakter att vara av väsentlig betydelse. Självfallet kan enskilda länder påverka delar av förut- sättningar, bl a genom lokaliseringen av infrastrukturella investe- ringar. Det kommer således att vara viktigare för den regionala utvecklingen var kommande flygplatser, snabbjärnvägar och mo— torvägar byggs än var det offentliga beslutsfattandet är lokaliserat,

samtidigt som det naturligtvis finns ett samband häri, innebärande att det offentliga beslutsfattandets lokalisering mer eller mindre styr också infrastrukturens lokaliseringsmönster.

Vad nu sagts innebär att framtidens Europa, sett i ett regionalt perspektiv, är något svårare att förutse än gårdagens. Till detta kommer att andra makrostrukturella förändringar också gör sig gällande, nämligen en generell tendens att söka förlägga utveck- lingsenheter och intellektuella verksamheter till regioner, som vid sidan av sitt ekonomiska innehåll också har positiva klimatologiska förutsättningar. Sedan ett tiotal år tillbaka har det således varit en tendens att Sydfrankrike, området i norra Italien och norra Medel- havets kustområden överhuvudtaget tillvuxit snabbare än norra Europas olika områden. Detta mycket som en följd av dessa syd- ligare regioners gynnsamma klimat, som utgör en attraktionsfaktor för den välutbildade arbetskraften som i mångt och mycket själva kan bestämma var den vill bo och arbeta. Sedan får de ekonomiska verksamheterna följa efter och placera sig där arbetskraften finns.

I konflikten mellan en regional konkurrens, som bryter upp det nationella klassiska lokaliseringsmönstret, och denna mer natur- geografiska konkurrensbild kommer det troligtvis att finnas en mångfald av möjligheter. Det kommer följaktligen inte att gå att finna entydiga förklaringar till respektive lands regionala utveck— ling, utan den är en följd av en mångfald av krafter som ibland samverkar och ibland motverkar varandra. Den kommande kartan över regionerna i Europa kommer följaktligen att innebära en bild av många orter som kontinuerligt befinner sig i konkurrens med varandra och som genomgår successiva förändringar, dvs att många av dagens tillväxtregioner kommer att bromsas upp och kanske minska såväl i omfattning som i betydelse, medan flera bland dagens mindre regioner kommer att få en snabb expansionsfas och bli kommande regionala kraftcentra i EG.

Den svenska utvecklingen och Stockholms roll

Beslutsfattare

Sverige genomgår en kraftig anpassning till EGs beslutssystem. Oberoende av om Sverige blir medlem i EG eller finner en annan form för anknytning till EG, exempelvis genom det nu diskuterade EES-avtalet, kommer mycket av kommande svenska beslut i reali- teten att fattas inom EGs olika organ. Det må gälla beslut som handlar om handelspolitik, men minst lika mycket allmän närings- politik, arbetslivsfrågor, sociala frågor, miljölagstiftning, ekonomis- ka och finansiella frågor. På det sättet kommer den svenska rege-

ringen att i likhet med regeringarna inom EG-länderna att ha ett behov av nära samarbete med EGs olika beslutsorgan. Detsamma gäller för de svenska politiska partierna, som också behöver finnas i närheten av den beslutsstruktur som EG utgör. På längre sikt leder detta också till att andra organisationer i Sverige med nära koppling till det offentliga beslutsfattandet, exempelvis fackföreningsrörel— sen, näringslivet olika organisationer och andra lobbyistverksam- heter, kommer att ett behov av knytningar till EGs beslutande verksamheter.

EG blir på så sätt ändå, även om Sverige formellt sett står utanför, den faktiska beslutande instansen vad gäller mycket av den svenska utvecklingen. Beslutsfattandet i Sverige kommer följakt- ligen i realiteten att flytta från Stockholmsregionen till EGs be- slutsstruktur i Bryssel eller följa med ministerrådets olika vand- ringar till olika huvudorter. På detta sätt blir Stockholmsregionen mindre intressant för den svenka politiska sfären och även för de befattningshavare som är intresserade av denna politiska sfär. Här- av följer också att behovet av kontakter mellan Stockholmsregio- nen och andra delar av landet kommer att minska, och motsvaran- de behov kommer att öka med andra regioner — främst Bryssel.

Näringsliv

Det svenska näringslivet är idag starkt knutet till Stockholmsregio- nen vad gäller beslutsfunktionen. Huvudparten av landets indu- striföretag har huvudkontor i Stockholm, liksom bankerna, för- säkringsbolagen och alla de serviceenheter som finns knutna till näringslivets beslutsenheter. I detta avseende skiljer sig inte Sverige från flertalet europeiska länder, även om Sverige nog ligger i täten vad gäller beslutskoncentration till en enskild region.

Även här kommer på sikt förändringar att äga rum. Dessa för- ändringar kommer att ta sig flera uttryck. Ett är att allt fler svenska företag kommer att knytas närmare andra företag i EG. Fallet ASEA Brown Boveri är bara första steget i en sådan utveckling. Volvo—Renault-affären är också ett sådant exempel. Traditionellt har svenskt näringsliv varit internationaliserat då det gäller de stora företagen och även haft huvudparten av sin produktion förlagd utomlands. Det har dock hittills i huvudsak varit frågan om att svenska företag skapar kontakter utåt. Motsvarande starka knyt- ning av utländska företag till Sverige har inte funnits.

Det kommer följaktligen att i större utsträckning än hittills bli ett blandägande, som också bryter upp mycket av den koncentration av beslutsfattandet som finns i Stockholmsområdet. Denna om- strukturering kommer sannolikt inte att ske utan stor vända och en

omfattande politisk diskussion, eftersom det i realiteten handlar om att överlämna delar av det faktiska ägandet till intressen utanför det svenska territoriet. Det svenska näringslivet är nu huvudsak— ligen ägt av svenska privatpersoner eller organisationer.

När denna successiva förändring äger rum och Sverige kommer att få se en mera blandad struktur i ägandet, kommer detta också att leda till en annorlunda regional struktur. Fördelarna med att finnas kring den ekonomiska och politiska makten i Stockholm kommer inte att vara lika stora som att ha möjligheter att vara i närheten av de regioner där den snabbaste tekniska och ekonomis- ka utvecklingen äger rum. Det svenska näringslivet kommer följ- aktligen att bli mer kontaktorienterat gentemot omgivningen och mindre gentemot centrala beslutsfattare runt Rosenbad och bank- kvarteren i Stockholm.

Kommunikationseffekten

Det svenska kommunikationssystemet är som tidigare sagts på många sätt uppbyggt i ett hierarkiskt mönster, där Stockholms- regionen utgör navet. Detta gäller särskilt i fråga om flygtrafik men även tåg— och i viss utsträckning vägtrafik. På sikt kommer denna knytning till Stockholmsområdet att förändras. Det kommer att ske delvis som en följd av en allmän avreglering av trafiksystemet, innebärande att konkurrensen mellan trafikföretagen kommer att bli större och att den form av korssubventionering som nu ägt rum mellan olika delar inte kommer att vara möjlig.

Ett flygföretag kommer inte att kunna kontrollera hela det sven- ska flygtrafiknätet på samma sätt som varit möjligt tidigare, utan olika företag kommer att försöka finna relationer där de kan be- driva sin verksamhet och företagsekonomiskt utan att för den skull känna något ansvar för att upprätthålla trafiken i andra regioner. Vi kommer följaktligen att få ett mera sönderslaget kommunikations- system och genom detta också ett något mer svåröverskådligt och kanske för den enskilde resenären mer opraktiskt system. Resenä- ren kan få stora svårigheter att kombinera resor mellan olika regio— ner, samtidigt som transportutbudet väsentligt ökats. Den ameri- kanska avregleringen utgör i detta avseende ett exempel på hur enskilda företag snabbt tillkommer, och hur många av dem går i konkurs.

Även då det gäller järnvägssystemen kommer konkurrensen att bryta upp mycket av det nuvarande tänkandet och linjeföringen. De kanske mest dramatiska förändringarna kommer dock inte att avse enbart inrikestrafiken, utan de internationella resalternativen kommer i många fall att prioriteras högre än idag. Det kommer

således att vara viktigare att bygga upp ett snabbtågssystem, som binder ihop Sverige med omvärlden, än att se till att bara vissa orter i Sverige har goda resmöjligheter.

Även motorvägssystemets knytning till omvärlden kommer att vara av utomordentligt stor betydelse och i många avseenden kan- ske bli överordnad betydelsen av lokaliseringen av enskilda mo- torvägssträckor. Redan nu finns tendenser till att investeringar i Sydsverige måste prioriteras jämfört med andra investeringar. Än- då pågår starka diskussioner, inte minst i Mälarområdet, om att bygga upp mer kraftfulla kommunikationssystem för att hävda denna region.

I ett land som Sverige med begränsade resurser kommer konkur— rensen om infrastrukturella medel att bli stor, och varje investering i en region kommer att ifrågasättas av beslutsfattare i andra regioner. De stora investeringar som nu planeras i Mälarregionen är följakt— ligen inte oomtvistade och kommer inte heller att så vara, särskilt som man kan hävda att delar av dessa investeringar är gjorda utifrån förutsättningen att Stockholmsregionens situation i framtiden kom- mer att vara likartad den som förevarit under 60- och 70-talet, dvs att huvudstadsfunktionen är väsentlig och successivt förstärks.

Framtida regional struktur Av det ovanstående har framgått att morgondagens Europas karta på sikt blir annorlunda än gårdagens och dagens. Nya länder till- kommer och de gamla nationalstaternas roll minskar. Städer som fungerat som huvudstäder under lång tid och successivt stärkt sin position kommer att få en annan roll, och nya regioner kommer att växa fram som delvis övertar de gamla huvudstädernas uppgifter. Åtminstone några regioner kommer att vara tillväxtregioner i det framtida Europa. Vissa av dessa regioner kommer att ligga längst Medelhavets norra stränder; andra kommer att ligga runt Brys- selområdet, som mer och mer kommer att bli Europas politiska centrum. Till detta kommer att förändringen i Östeuropa kommer att stärka vissa regioner som inte tidigare, i varje fall inte efter andra världskriget, haft någon särskild viktig funktion, exempelvis Berlin-, Kiev- och delar av de baltiska regionerna.

Svårigheterna att förutse förändringarna är stora, och bakslag kan komma i den utveckling som idag synes trolig. Inte heller är det möjligt att entydigt döma ut vissa regioner och påstå att de har framtiden bakom sig. De gamla huvudstäderna kommer att få delvis nya funktioner men samtidigt också vara kvar som centra för klassiska uppgifter såsom kultur, utbildning och till vissa delar för det underliggande politiska beslutssystemet.

I detta nya Europa, där vi många gånger glömmer hur fort förändringarna äger rum, kommer Sverige att gå en utveckling till mötes som kommer att likna den som sker i resten av Europa. I detta framtida Sverige kommer regioner att konkurrera med var- andra, och Stockholmsregionen kommer inte alltid att bli den sam- lande punkten för den svenska utvecklingen så som har varit fallet, särskilt under efterkrigsperioden. Inte minst Sydsverige, men kan- ske också Västsverige, kommer att spela en helt ny roll. Även en mellansvensk region kring Örebro/Linköping/Norrköping kan komma att vara en kraftig utvecklingsmotor i likhet med någon eller några Norrlandsregioner.

Centra för regionbildningen kommer troligtvis att vara de klassis- ka universiteten och de orter i Sverige som har kunnat dra nytta av universitetens möjligheter och attraktionskraft. Exempel på sådana- orter är självfallet Malmö/Lund-området, Linköping, Umeå, Göte- borg och Uppsala/Stockholm-området. Härtill kommer att ytter- ligare regionala strukturer kan utvecklas i Sverige kring några av de landsdelar som ligger utanför de nu nämnda regiontyperna. Huru- vida det växer fram ytterligare någon mellansvensk region eller flera Norrlandsregioner är således en fråga såväl om regional- och utbildningspolitisk planering som om enskilda intressegruppers agerande utifrån de möjligheter som föreligger.

Under alla omständigheter kommer det framtida Sverige att se annorlunda ut, och rimligtvis borde denna framtida regionala struk— tur som utvecklas kring naturliga större regionbildningar också vara den naturliga länsindelningen. Det är sannolikt så att om inte länen förändras som en följd av att det underliggande regionala sam- arbetet förändras, kommer länsstyrelser, länsförvaltningar och and— ra organ som har dagens län i sitt upptagningsområde att minska i betydelse och överflyglas av framväxande organisationer, som på en nivå ovanför länen tar tag i de frågor som länsstyrelserna idag sköter. För länsindelningens del är det således inte så mycket en fråga om att anpassa sig till verkligheten som att diskutera huruvida man skall ha en formell indelning av Sverige som motsvarar de reella behoven, eller om den nuvarande indelningen med dess organ skall finnas kvar men få en minskad betydelse då andra organ kommer att överta dess roller.

5. Sveriges utrikeshandel i en förändrad omvärld

av Thomas Andersson

Thomas Andersson är ansvarig för internationell forskning vid Industriens Utredningsinstitut.

Abstrakt:

Från det tidiga 1970-talet har osäkerheten ökat och tillväxten för- svagats i världshandeln. Allmän internationalisering av näringslivet har ökat produktionens rörlighet och reducerat nationalstaternas handlingsutrymme. Sveriges ekonomi, vilken förblivit råvaruorien- terad, har erfarit minskad tillgång på det real- och humankapital som är grunden för långtgående förädling. Urformningen av resurs- basen, med hänsyn till faktorflöden in och ut ur landet, kommer att bestämma vår specialisering gentemot EG. På sikt stärker ökat ut— byte med Östeuropa fördelarna inom produktion med högt för- ädlingsvärde, vilken också gynnas av utbytet med utomeuropeiska regioner. Kunskaps- och FoU-intensiv produktion i Sverige under- lättas sålunda av ett öppet Europa och starka multilaterala spelreg— ler, men kräver också effektiv strukturomvandling inom vår egen ekonomi.

Introduktion

Sveriges ekonomi brukar betecknas som ”liten” och ”öppen”, vil- ket innebär att Vi på det hela taget måste ta förändringar i om- världen för givna. Under senare år har näringslivet blivit alltmer ”internationaliserat” i meningen att Sverige betyder mindre för företagen som marknad likaväl som produktionsland. Därtill för- ändras nu vår omvärld i två viktiga avseenden. Dels äger en ökad integration rum inom vårt närområde, dels skiftar ständigt styrke- förhållanden och spelregler i världsekonomin som helhet.

Denna studie ger en bakgrund till hur förändringarna i om- världen påverkar den svenska utrikeshandeln, och därmed ekono-

min. Behandlingen avser långsiktiga skeenden, medan kortsiktiga konjunkturella frågor lämnas därhän. Tyngdpunkten ligger på varu- handeln, men även faktormarknaderna diskuteras. Detta gäller framförallt direktinvesteringarna, vilka medger ägarinflytande i ut- ländska dotterbolag, och rörligheten hos arbetskraften. Som fram- går nedan utsätts den svenska ekonomin inte för entydiga för— ändringar. I framtiden väntar delvis motstridiga impulser. Vidare kommer skilda sektorer, regioner och diverse grupper att påverkas på olika sätt. Effekterna blir i hög grad beroende av tillståndet i vår egen ekonomi och möjligheterna till önskvärd strukturomvandling.

Inledningsvis redogörs för orsakerna till handel mellan länder, och hur grundvalen för den svenska handeln förändrats över tiden. En överblick av den internationella och svenska handeln leder fram till en analys av faktorer som avgör den framtida utvecklingen. Bland slutsatserna kan framhållas att utformningen av våra pro- duktionsfaktorer, med hänsyn tagen till faktorflöden in och ut ur landet, kommer att bestämma Sveriges specialisering gentemot den Europeiska Gemenskapen (EG). Utbytet med Östeuropa och and— ra regioner stärker vår ställning inom långtgående förädling av naturresurserna, och gynnar inombransch-handeln. Slutligen dis- kuteras tänkbara effekter av de förändrade förhållandena på några enskilda grupper.

Drivkrafterna bakom handel och Sveriges specialisering

Beakta först drivkrafterna bakom handel i allmänhet, och grund— valen för Sveriges specialisering gentemot utlandet i synnerhet. Gängse teori, vilken går tillbaka till Heckscher-Ohlin, förklarar utrikeshandel med skillnader mellan länder i tillgången på pro- duktionsfaktorer. Ett lands komparativa fördelar bestäms av till- gångarna relativt andra länder, och den åtgång som krävs inom skilda branscher. Ett land exporterar produkter vars framställning kräver stor åtgång av faktorer som det har relativt gott om, och importerar produkter vilka kräver knappa resurser. En alternativ förklaring till komparativa fördelar är skillnader mellan länder i fråga om teknologi, vilket går tillbaka till Ricardo-Viner. Även detta kan tolkas 1 termer av olika tillgångar, i detta fall kunskaper och förutsättningar för innovationer. Förenklat kan man särskilja fem slag av resurser; naturresurser, realkapital, arbetskraft, kapital i form av arbetskraftens kunskaper samt kapacitet att producera ny kunskap genom forskning och utveckling (FoU).

För svensk del har naturresurserna från början utgjort grunden

för exporten. Redan under 1800-talet kom dock realkapitalet att komplettera naturresurserna på viktiga punkter. Genom diversifie— ring ersattes enklare konsumtionsvaror med inhemskt tillverkade substitut. Järnet, skogen och vattenfallen var samtidigt utgångs- punkten för en diversifiering av exporten. Elkraften från vattenfall gav fördelar i energiintensiv verksamhet, medan ångfartygen, järn- vägstekniken och telefonen minskade de kostnadsnackdelar Sveri- ges geografiska läge medförde. Trots verkstadsindustrins expansion förblev den svenska produktionen väsentligen råvarubaserad till slutet av 1950-talet. Den europeiska återbyggnaden efter kriget skapade hög efterfrågan på råvarunära industrier som trä och stål. Under 1960-talet hårdnade emellertid konkurrensen inom standar— diserade produkter. Arbetsintensiv tillverkning pressade tillbaka av internationellt sett höga löner för lågt utbildad arbetskraft. De svenska elpriserna förlorade gradvis sin ställning då den använd- bara vattenkraften byggts ut.

Från industrialismens början till 1970-talet försköts sålunda Sveri- ges komparativa fördelar till en del från naturresurser över råvaru— baserad kapitalintensiv processindustri mot humankapital och FoU (Ohlsson, 1976). Tillgången på realkapital kan mätas genom att brutto—investeringarna summeras med avdrag för kapitalförslitning. Sverige befann sig här på ungefär samma nivå som EG-länderna i mitten av 1970-talet. På grund av lågt sparande och små bruttoin— vesteringar inom landet har realkapitalet därefter vuxit långsam— mare än i jämförbara länder. Under perioden 1968—84 blev Sverige likväl mer specialiserat inom branschen med högt förädlingsvärde per sysselsatt. Detta kan tolkas som att våra komperativa fördelar förskjuts mot real— och humankapital. En möjlig förklaring är fram- växten av de nya industriländerna, vilka utnyttjar lågavlönad men relativt outbildad arbetskraft. De låga svenska lönerna för kvalifice- rad arbetskraft är också en bidragande orsak. Trots att dessa reduce- rat incitamenten till utbildning ligger Sverige väl i nivå med andra länder mätt i andelen arbetskraft med hög utbildning. Problemet är att konkurrensen med den offentliga sektorn gör det svårt för industrin att dra nytta av detta. Andelen högskoleutbildade tekniker är mindre i Sverige än i t ex USA eller Japan (Ohlsson och Vinell, 1987). Bergquist m fl (1991) har funnit att utbildningstiden i Sverige är lägre inom produktionspräglad export än inom verksamhet där importen överväger. Något samband mellan utbildningstid och bransch-specialisering har dock inte påvisats.

Investeringarna i FoU varierar naturligt mellan branscher, och är särskilt framträdande i högteknologisk verksamhet. Det är därför med viss förvåning det konstaterats att den svenska industrin, vars styrka främst återfinns inom råvarunära sektorer, sedan början av

1970—talet betonat FoU. Inom verkstadsindustrin hade Sverige 1982 den näst högsta FoU—intensiteten mått som andel av förädlings- värdet (OECD, 1985). Som framgår av Tabell 1 uppgick Sveriges totala utgifter inom FoU till nära 3 procent av BNP för 1987, vilket placerar oss på tredje plats efter Schweiz och Japan. Flera studier har konstaterat att Sveriges industri likväl inte orienterats i riktning mot branscher med hög FoU-intensitet under 1980-talet. Sedan devalveringarna har högteknologin tvärtom erfarit en klart för- sämrad handelsbalans. Svenska företag har klarat sig hyggligt inom ”blandad” FoU-industri med systemprodukter präglade av längre livslängd och korta eller medellånga serier (Ohlsson, 1989). Liksom för europeiska företag överhuvud föreligger emellertid problem att konkurrera med Japan inom den expansiva del av elektronikindust— rin som präglats av kortlivade och snabbt förändrade produkter. De japanska företagens organisationsstrukturer, med horisontella in- formationsflöden och decentraliserade beslut, gynnar denna typ av teknologi genom effektiv marknadsanpassning (Aoki, 1988).

Tabell 1 FoU-satsningar i några OECD länder 1987

Land FoU i milj USD i proc av BNP Schweiz 2 870 2,88 Japan 46 118 2,87 Sverige 3 260 2,82 F R Tyskland 22 910 2,81 Förenta Staterna 120 330 2,69 Storbritannien 15 540 2,36 Frankrike 16 190 2,27 Nederländerna 3 820 2,22 Norge 1 180 1,83 Finland 1 010 1,60

Källa: OECD (1989)

Komparativa fördelar mellan länder kan förklara handel mellan branscher, dvs i vilka branscher ett land är nettoexportör. Inom— bransch-handel, med vilket menas export och import av produkter inom samma bransch, får inte någon förklaring på detta sätt. Sådan handel motiveras snarare av ofullständig konkurrens och/eller skal- fördelar samt produkt-differentiering. En möjlighet är att skillna- der föreligger i konsumenternas önskemål (Helpman och Krug- man, 1985). En annan är att branscher är behäftade med skalförde— lar och att konkurrens föreligger enbart mellan ett fåtal företag, s k oligopolmarknad. Idag domineras utrikeshandeln alltmer av inom- bransch—handel.

Ofullständig konkurrens är också en förutsättning för direktin-

vesteringar. Svenska företag har länge haft stora investeringar i utlandet, medan utländska företag är mindre aktiva i Sverige. Då produktion flyttas till andra länder har exporten vuxit långsammare än de svenska företagens försäljning utomlands. Exporten behöver för den skull inte ha ökat långsammare än vad den skulle gjort utan utlandsinvesteringarna. Eftersom direktinvesteringar dels skapar inomföretags-handel och dels ersätter export med produktion i utlandet, är nettoeffekten oklar. Likväl måste en viktig skiljelinje dras mellan ett lands företag och dess nationella ekonomi. Detta förklarar avvikelsen mellan de svenska företagens höga investering— ar i FoU och den ringa andelen FoU-intensiv export. Själva FoU— verksamheten har förblivit i huvudsak förlagd till Sverige, medan utfallet i form av ny produktion ofta lokaliserats utomlands. (För tiden fram till mitten av 1980-talet har visats att hög FoU—intensitet gynnat såväl företagens internationella konkurrenskraft som ex- porten från Sverige (Swedenborg m fl, 1988).

Att FoU-verksamheten stannat i Sverige in på 1990—talet låter sig förklaras av en rad faktorer. Statsmakternas uppmuntran att kvar- hålla FoU, bl a genom förmånliga avskrivningsregler, har troligen varit av mindre betydelse. De låga lönekostnaderna för kvalificerad arbetskraft är mer Väsentliga. Vidare medför skal— och samordning- fördelar odelbarheter, vilka gör det fördelaktigt att koncentrera FoU på ett begränsat antal platser. Fortsatt koncentration i Sverige kan då vara att föredra framför flyttning av omfattande verksam- het. Likväl är det oklart om dagens Sverige är en naturlig lokalise— ring för FoU, och det är tänkbart att ökad utflyttning väntar.

Världen över ökar företagens internationella erfarenheter och flexibilitet, och det är i princip möjligt att förlägga varje aktivitet där den är mest förenlig med lokaliseringens komparativa fördelar. Tillsammans med förbättrade informations- och kommunikations- system och minskade transportkostnader bidrar detta till en allmän internationalisering av näringslivet. Enskilda länder upplever min- skat utrymme för såväl finans- som penningpolitik, och hårdare kon- kurrens med andra länder om eftertraktade resurser. Avvikelser från omvärlden blir mindre förenliga med goda förutsättningar för utvec- klad eller bevarad välfärd. Den svenska marknadens litenhet och geografiska läge, tillsammans med den långt drivna internationali— seringen av vårt näringsliv, gör detta i högre grad relevant för vår del.

Globala förändringar

Sedan systemet med fasta växlingskurser upphörde i början av 1970-talet har osäkerheten i världsekonomin ökat. Oljekriserna

heter mellan producenter och icke-producenter av olja. Till att börja med växte utbudet av kapital då OPEC-länderna placerade sina överskott på Eurodollarmarknaderna. De reala räntorna sjönk och låntagare blev eftertraktade. I början av 1980-talet steg räntor- na, pådrivna av bl a amerikanska underskott, många u-länder fick problem med utlandsbetalningarna och deras uppgång ransonera- des. De flesta av världens fattiga länder har därefter brottats med besvärlig sanering och omstrukturering av sina ekonomier. Genom- gående har den industriella tillväxten försvagats, handeln vuxit långsammare, såväl inflation som arbetslöshet ökat, och många regeringar dragit på sig betydande budgetunderskott.

Efter Oljekriserna har industrivaror återtagit, och t o m över- träffat, sin dominans av den internationella varuhandeln. Detta framgår av Figur 1, vilken visar att andelarna för samtliga andra varugrupper krympt mellan 1970 och 1988. (Också handeln med tjänster har ökat, även om statistiken är betydligt mera osäker vad gäller dessa. Den annorlunda karaktären hos tjänster gör att de kräver delvis annorlunda behandling, vilket fordrar en studie i sig. Tjänstehandeln är följaktligen utelämnad i det följande). Av Figur 2, vilken visar industrivaruexportens fördelning per bransch, kan utläsas att maskin och transport samt elektroprodukter expanderat. De råvarunära branscherna har gått tillbaka till förmån för dem baserade på kapital, teknologi och kunskaper. En minskande del av handeln äger samtidigt rum mellan branscher, och en ökande del inom branscher, även om dessa definieras smalt. Vad gäller den geografiska fördelningen av den totala industrivaruexporten visar Figur 3 att EGs andel sjönk under första halvan av 1980-talet, men har återhämtat sig till ca 53 procent. EFTAs (European Free Trade Association) andel har legat kvar strax under 10 procent. De mest påtagliga förändringarna rör USA och Japan. Medan USAs andel av OECDs industriexport minskade från 17,5 procent 1970 till 14,2 procent 1988, steg Japans andel från 10,8 till 16,3 procent. Denna utveckling har varit tämligen likartad över de viktigaste branscher- na. Efter det att en ny lag för utlandstransaktioner infördes 1980, har Japan ryckt fram även på de internationella kapitalmarknaderna. Under det tidiga 1980-talet lånade man frikostigt på eurodollar— marknaderna och köpte amerikanska statspapper. De internatio- nella räntorna förhöll sig därför på måttliga nivåer samtidigt som dollarn förblev stark, vilket bidrog till den obalanserade amerikans- ka handeln. Då dollarn fallit mot slutet av 1980-talet har USAs underskott gentemot Västeuropa försvunnit, men Japans industri— varuexport har lett till fortsatt väldiga överskott med både USA och Europa. Efter avskaffande av handelshinder på de flesta om-

Figur 1 Världshandelns varusammansättning 1970—1988. I procent

Procent

& Livsmedel _ Jordbruksvaror Malmer & Bränslen % industrivaror & Övrigt

Källa: UNC TAD, 1987 och 1990

Figur 2 Världshandelns industrivaruexport per bransch 1970—1988. I procent

oy;- . c *: % 30

*; c:.”. . 0,0 ' :*: 039

'ov .:::O

%:” :*: .o.

0 0

'. .:o :=» 02 O O 2

33' :: !

&

Procent

(XW Kemisk ind. _ Järn och stål övr. metaller ggg Maskin o transp. % Elektroind. & övr. industri

Källa: UNCTAD, 1987 och 1990

Figur 3 Andelar av OECDs industrivaruexport 1970—1988. I procent

60 Tr

Procent (;O O &_

EG _ Er-TA USA & JAPAN 1

Källa: UNCTAD, 1987 och 1990

råden anklagas Japan idag för informella barriärer, och pressas bilateralt av USA att ”öppna” ekonomin. Också de japanska direk- tinvesteringarna har tagit fart, och ökar starkt i Europa och övriga Ostasien. I den senare regionen har Japan följts av de 5 k fyra tigrarna; Sydkorea, Taiwan, Hong Kong och Singapore. I motsats till andra u-länder har dessa genomfört huvudsakligen exportledda utvecklingsstrategier med aktivt stöd från statsmakternas sida, men med privata företag i huvudrollen (Andersson och Linder, 1991). Tabell 2 visar industriexporten fördelad på OECD, Östeuropa, de fyra tigrarna, samt övriga u-länder. De fyra tigrarna mer än fördubblade sin andel av världens industrivaruexport under 1970- talet, och ökade med mer än 70 procent mellan 1980 och 1988. OECD höll ställningarna under 1970-talet, då de fyra tigrarna gick fram på Östeuropas bekostnad. Under 1980-talet har OECD dock minskat sin andel av industrivaruexporten från 82,5 procent till 77,3 procent 1988. Detta är särskilt tydligt inom järn och stål där OECDs andel minskat från knappt 85 procent 1980 till under 75 procent 1988, medan de fyra tigrarna och övriga u-länder ökat sin sammanlagda andel från ungefär 4 till 15 procent. Inom maskiner och transport har OECD minskat från drygt 85 till 82 procent.

Tabell 2 Industrivaruexporten fördelad på ländergrupper 1970—1988.

I procent Land OECD Östeuropa Fyra Övriga tigrarna u-länder 1970 83,0 9,3 2,0 5,6 1980 82,5 7,0 4,8 5,7 1985 79,4 5,9 6,8 7,9 1988 77,3 5,7 8,2 8,9

Källa: UNCTAD (1987 och 1990)

Det är ofrånkomligt att västvärldens, liksom OECDs, dominans viker då nya industriländer framkommer. Likväl har de snabba förändringarna i konkurrenskraft och handelsflöden skapat stora spänningar. Utslagningen av branscher i vissa länder har varit smärtsam, nya former av protektionism har gjort sig gällande och strukturomvandling förhindrats. Regelsystemet för den internatio- nella handeln är i gungning då allt mer handel omfattas av icke- tariffära handelshinder. Det har blivit vanligt att rikta dessa mot enskilda länder, eller to m specifika företag. Samtidigt liberaliseras en allt större del av handeln bilateralt eller regionalt, med den inre marknaden i EG 1992 som främsta exempel. I mitten av 1980-talet togs beslutet att skapa full rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft inom gemenskapen. I Maastricht december 1991 fatta- des principbeslut om en politisk och en monitär region. (Frågan om en politisk union ligger utanför denna studie. Den monetära unio- nen förväntas omfatta samtliga EG—länder utom Storbritannien, men långtgående ekonomiska villkor ska först vara uppfyllda. Des- sa synes ännu svåruppnåeliga för många av ekonomierna). EFTA, vilket kan sägas utgöra en alternativ modell för ekonomisk in— tegration, har i motsats till EG ryggat för överstatliga regler och byråkrati. Fastän EFTA-länderna länge hävdade sig väl ekonomiskt har man kommit till korta gentemot initiativkraften hos det större EG. Av de återståede länderna i EFTA överväger de flesta idag EG-medlemskap.

Under de senaste åren har förändringar nått även Östeuropa. Misshushållningen med resurser och det omöjliga i att upprätthålla konkurrensen med marknadsekonomierna har med ens blivit up- penbar då de politiska strukturerna störtat samman. Den ena folk- valda regeringen efter den andra kom till makten under 1989, Tyskland återförenades 1990, de baltiska staterna återupprättades och Sovjetunionen upplöstes under 1991. I takt med att ekonomier- na reformeras eftersträvas ett allmänt närmande till Västeuropa.

Vägen mot fungerande marknadsekonomier är dock kantad av svårigheter. Föråldrade industrier, ackumulerade skulder, vanvår- dad miljö och brist på kunskaper och erfarenhet av marknads- tänkande bidrar till en svår situation.

Sveriges industrivaruhandel

Vad betyder omvärldsförändringarna för den svenska ekonomin? Idag kan vi urskilja två särskilt viktiga förlopp. Det ena rör den ökade integrationen inom vårt närområde, EG, EFTA och Östeu- ropa. Liksom inom flera andra regioner är vägen utstakad mot ökad integration av marknaderna för såväl varor som produktions— faktorer. Det andra avser handelssystemet i stort, med förskjut- ningar i konkurrenskraft och tendenser mot en försvagning av de multilaterala spelreglerna. Det här avsnittet ger en kort överblick av den svenska industrivaruhandeln, innan vi närmare går in på dessa förlopp.

Verkstadsindustriprodukter står för drygt 45 procent av värdet på den svenska exporten, halvfabrikat för 22 procent och övriga fär— digvaror för ca 10 procent. Råvaror och bränslen har reducerats till runt 10 procent. Den viktigaste skillnaden vad gäller importen är att livsmedel står för ca 6 procent, och halvfabrikaten för endast 14 procent. Liksom i den internationella handeln är industrivarorna således helt dominerande i både exporten och importen. Samman— sättningen av Sveriges industriexport skiljer sig dock avsevärt från världshandeln i sin helhet. En betraktelse av fördelningen över bas-, verkstads- samt övrig industri illustrerar detta (Bergquist m fl, 1991). (Inom basindustrin ingår: gruvor och mineralbrott, trävaru- industri, massa-, pappers- och pappersvaruindustri samt järn—, stål- och metallverk. I övrig industri ingår: jordbruk och skogsproduk- ter, fiske, livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri, textil-, be— klädnads-, läder- och lädervaruindustri, grafisk-, kemisk—, jord— och stenvaruindustri, annan tillverkningsindustri samt elektricitet och gas.) Andelen export från verkstadsindustrin ligger i linje med de flesta andra industriländer. Den väsentliga skillnaden är att Sverige exporterar mer från basindustrin, om än inte lika mycket som Norge och Finland. Vad gäller importen föreligger inga sådana skillnader. Sammansättningen är här genomgående mer homogen för OECD-länderna, om man undantar Japans blygsamma import av verkstadsindustriprodukter.

Den svenska exportens produktinriktning skiljer sig också mellan marknader, vilket åskådliggörs i Figur 4 för 1989. USA är i hög grad mottagare av svenska verkstadsindustriprodukter. Detta gäller

Figur 4 Svensk produktinriktning på de viktigaste marknaderna 1989. I procent

% 100

80

60

40

20

Världen i EFTA 1 Japan 1 NIE—6 EG Amerika Östeuropa

. Basindustri 'Verkstadsindustri D Ovriga

Källa: SINDCOM

även de nyindustrialiserade länderna, här inkluderande Malaysia och Thailand. I exporten till EG är däremot basindustrin över- representerad, och verkstadsindustri-exporten relativt liten. Dessa skillnader speglar dels mottagarländernas egna strukturer och dels det geografiska avståndets betydelse. EG är tex i stort behov av svenska råvaror, och närheten innebär här en påtaglig fördel jäm— fört med konkurrenterna. Utvecklingen över tiden av tillverknings— industrins export per region framgår av Figur 5. EGs andel har ökat under det sena 1980-talet och svarar idag för mer än hälften då Danmark räknas med. Liksom i den globala handeln fick Nordame- rika en mer framträdande roll under första halvan av 1980-talet. Norden och övriga världen har förlorat något i betydelse, medan Ostasiens andel vuxit på en låg nivå.

Industrivaruimportens sammansättning visas i Figur 6 för olika exportländer. Norden är överrepresenterat vad det gäller basin- dustriimport, med olja samt järn och stål som de dominerande varugrupperna. Danmarks livsmedelsexport är den största kompo— nenten i kategorin ”övriga”. Verkstadsindustrin dominerar särskilt

Figur 5 Svensk export av industrivaror fördelad på regioner 1970—1990. I procent

50 45 40 N" .. s:: Nll '_' xli & __ älli 0 g , NH- s N 9 N N'. 0_ % NE N N- ä.. . N N N N ................................................ N N x N N ; Nl N , x. ........................... *: *' & s s &! .

" f EG. ej Dan. USA 0 Can Jpn [) Sydostas. Region

1970 _19801985 [1511990 i

Källa: Bearbetningar av SCBs Tidsseriedatabas, november 1991

Figur 6 Sveriges import 1990 fördelad på de sju största ursprungslän- derna samt på bas-, verkstads- och övrig industri. I procent

% lOO

80 60

40 20 0

USA Norge Finland Ovriga Väst— Stor— Danmark Japan Tyskland Britannien

. Basindustri Verkstadsindustri B Ovriga

Källa: SINDCOM

i importen från USA, Japan och tidigare Västtyskland. Sett över tiden har EGs andel av industrivaruimporten sjunkit något, medan Norden legat konstant kring 20 procent. Den särklassiga ökningen återfinns i Ostasien, som 1990 svarade för en större andel av Sveri— ges industrivaruimport än Nordamerika. Övriga världen har gått tillbaka, bl a till följd av mindre oljeuppköp från Mellanöstern. Vad gäller balansen noteras betydande underskott endast med Tyskland och Japan. Basindustrins saldo är positivt utom för Central- och Östeuropa, och är balanserat med EFTA. Verkstadsindustrivarorna visar mestadels överskott, med Japan som klart undantag. Med EG är handeln av verkstadsindustriprodukter tämligen balanserad. Handelsbalansen för övriga industriprodukter är negativ med de flesta länder.

Hur har den svenska produktionen stått sig gentemot den ut— ländska konkurrensen under 1980-talet? Ett uppmärksammat fak- tum är att verkstadsindustrin förlorat marknadsandelar. Dess totala tillbakagång på hemmamarknaden är 12 procent, medan maskin— och elektroindustrin sett sina marknadsandelar halveras. Basin—

Tabell 3 Svensk nettoexport (export minus import) 1 miljarder kr, personalut- veckling i tusental anställda, för utvalda industrigrenar 1970-1989

Nettoexport (export minus import) i miljarder kr

År Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Maskin Elekt. Transp. 1970 -1,7 -2,3 5,7 1,7 -4,6 0 1,7 -0,5 1,8 1973 -1,9 -2,6 8,0 3,7 -6,2 1,3 2,7 0,2 3,5 1976 -3,1 -4,8 11,5 4,0 -11,4 0,8 2,8 0,4 5,3 1979 -4,3 -6,6 16,0 5,8 -18,6 3,9 6,4 0,8 6,8 1982 —4,3 -8,6 20,6 8,3 -20,2 5,0 7,4 1,1 13,0 1985 -5,2 -11,8 31,7 12,2 -16,2 11,2 9,4 -0,2 18,1 1988 -7,6 -16,4 41,8 11,6 -10,6 8,5 9,9 -0,9 14,2 1989 -7,7 -17,4 44,4 11,2 -9,2 7,7 8,7 -1,4 11,6

Personalutveckling, i tusental anställda

Är Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Maskin Elekt. Transp. 1970 74,9 76,7 59,2 79.3 65,2 150,2 128,4 71,4 102,6 1973 71,0 63,0 59,1 79.0 67,6 149,7 125,2 72,6 112,8 1976 73,6 54,1 62,9 75.4 69,5 156,8 132,4 82,0 125,1 1979 72,3 41,2 60,9 72.1 67,1 139,7 122,2 79,5 116,9 1982 68,9 33,7 56,3 59.2 66.1 126,4 107,5 75,8 113,8 1985 67,9 30,2 54,8 56.0 67,7 119,3 105,8 72,0 113,5 1988 69,7 26,0 53,7 56.3 69,8 118,5 102,2 67,8 112,6 1989 69,8 23,1 53,9 56.4 67,1 117,0 102,0 60,4 115,2

%(89/70) -6,8 -69,9 -9,0 -28,9 2,9 -22,1 -20,6 -15,4 12,3 Källa: Bearbetningar av SCBs Tidsseriedatabas, november 199]

Övrigt

-0,8 -0,7 -1,3 -1,8 -2,3 -2,3 —4,3 -4,4

Övrigt 14,3 14,3 16,6 15,4 14,0 17,2 17,1 20,7 44,8

dustrin i form av främst mineralutvinning, träindustrin samt papper och pappersmassa har dock stärkt sina inhemska marknadsandelar (Bergquist m fl, 1991). Tabell 3 visar utvecklingen mellan 1970 och 1989 av netto—exporten (exporten minus importen) för ett antal centrala varugrupper, och antalet anställda i motsvarande bran— scher. Elektro-produkter uppvisade ett överskott till 1982, vilket därefter vänts i ett växande underskott. De största överskotten i handeln återfinns inom papper och pappersmassa, trävaror och transport, följt av metall och maskin. Dessa ökade tämligen stabilt fram till 1985, varefter samtliga överskott minskat, utom för papper och pappersmassa. ”Övriga” varor har uppvisat ett stadigt växande underskott, vilket stigit markant efter 1985. Sysselsättningen har fortgående minskat i de flesta branscherna, utom för ”övrigt”, transport och kemi.

En jämförelse med de globala förändringarna visar att de relativt råvarunära verksamheterna, inom vilka Sveriges industri stått sig bäst, förlorat andelar av världshandeln. Inom mer långtgående förädling, vilken är expansiv i världshandeln, är den svenska ut- vecklingen problematisk. På det hela taget har industrins andel av BNP minskat från 26 procent 1970 till under 20 procent 1990, medan de offentliga myndigheterna vuxit från 15 till 21 procent. Handelsbalansen, vilken mestadels uppvisade underskott under

Figur 7 Den svenska bytesbalansen exklusive transfereringar, uppdelad på handelsbalans, tjänstebalans exklusive finansiella intäkter och kost- nader (finansbalans) samt finansbalans 1970—1990

Miljarderlcr 30 A 20 _. I ") __ 1 ' - // ' 0 /W *- , i _; J. ”4 I EH " x ' xx —io ) ——x * x ' x & / N ' jr J X! —20 x 1970 1974 1978 1982 1986 1990 Bytes— Handels— _______ T jämte—_ _ _Finans— balans balans balans balans

Källa: SINDCOM

1970-talet, har likväl varit positiv sedan 1983 beroende på basin- dustrins överskott. Utvecklingen framgår av Figur 7, vilken också visar bytes-, tjänste— och finansbalansen. Trots gynnsam prisutveck- ling på skog och olja försämrades handeln under slutet av 1980—talet då verkstadsindustrin gick kraftigt tillbaka. Bytesbalansen har för- svagats än mer beroende på växande underskott i avkastningen på kapital och en försvagning av tjänstebalansen.

Sveriges närmande till EG

Inom vårt närområde medför förändringarna i Västeuropa, på kort sikt, de starkaste ekonomiska impulserna för svensk del. På längre sikt bör också Östeuropa få stor ekonomisk vikt. Mest utrymme ägnas här åt effekterna av den västerländska integrationen. Till att börja med ges en översikt av Sveriges närmande till EG.

En kort tillbakablick av den europeiska integrationen visar på tre faser: ' — Närmast efter andra världskriget var man fast besluten att för- hindra framtida krig mellan Frankrike och Tyskland, och att skapa ett nytt Europa vilket skulle kunna konkurrera ekonomiskt med USA och Sovjetunionen. — Den andra fasen startade då det yttre trycket minskade. De politiska målen tycktes uppnådda och EG kom att karakteriseras av växande byråkrati snarare än fortsatt liberalisering. USA framstod inte längre som någon omöjlig konkurrent, och än mindre Sov- jetunionen. Bryssel reglerade produktionen och handeln med livs- medel, liksom industrier som stål, varv och teko. — Den tredje fasen är dagens renässans för fortsatt integration, pådriven av ett nytt yttre tryck och en tillbakagång för traditionellt starka europeiska industrier. Planen för förverkligandet av integra— tionen i EG 1992 lades ut i den s k vitboken 1985 , vilken följdes av 1987 års europeiska enhetsakt. Genom den senare åtog sig med- lemsländerna att uppnå enighet i utformningen av de ca 300 europe- iska lagar som presenterats i vitboken. EG har idag 12 medlemssta- ter, 320 miljoner invånare, en större BNP än USA och är den största aktören i världshandeln. Inkomsteffekten av att nu avskaffa samtliga hinder för flöden av varor och produktionsfaktorer uppskattades i Cecchini-rapporten (1988) till 4,5-7,5 procent av BNP. Det är fram— förallt hårdare konkurrens mellan företag som bedöms ge positiva effekter, (se Smith och Venables, 1988). Bakgrunden är att seg- menterade nationella marknader lett till oligopolistisk konkurrens och pris—diskriminering i form av ömsesidig dumpning av skilda länders företag på varandras marknader (Brander och Krugman,

1983) medan skal- och samordningsfördelar anses något mindre väsentligt. Mer arbetsfördelning mellan medlemsländerna och dy— namiska effekter kan ge ytterligare stimulanser.

Det är mindre klart hur länder utanför EG påverkas av 1992— programmet. Mer effektiv resursanvändning och högre tillväxt i EG ökar handeln, vilket ger positiva välfärdseffekter. Då handels- hindren består gentemot tredje land uppstår emellertid även en handelsomfördelning från mer effektiva partners utanför EG till mindre effektiva inom EG, vilket är negativt. Dessutom innebär tillkomsten av den inre marknaden att de subventioner som skadar andra medlemsländer tas bort, medan de som kompenserar företag för konkurrens med företag utanför EG kan finnas'kvar, eller rent av tillta. Framförallt är EGs externa handelspolitik oklar. På grund av rörligheten inom gemenskapen, frånvaron av gränskontroller etc, måste EG—länderna efter 1992 i princip följa samma linje utåt.

EFTA-länderna är särskilt känsliga för negativa effekter på grund av deras beroende av EG-länderna som marknad, men de har också potentiella vinster att hämta.

Tabell 4 Förändringar i total inkomst p g a den inre marknadens till- komst (i procent)

Grad av förändring i EG EFTA ej med i EG EFTA med i EG Effekter för Effekter för EFTA EG EFTA EG

25% reducering i kostnaden -0.01 0.08 0.27 0.08 för handel, med fortsatt

marknadsegementering

2.5% reducering i kostnaden -1.5 3.8 7.6 3.8 för handel, samt fullmarknads-

integration

Källa: Norman (1989)

Norman (1989) fann blygsamma effekter av 1992-programmet på EFTA givet oförändrad politik, men ansenliga vinster om EFTA- länderna skulle gå med i EG. Som framgår av Tabell 4 beräknades inkomstsänkningen för EFTA av att inte gå med i EG bli större om marknadsegmenteringen inom EG upphör. Höjningen av inkoms— ten i händelse av medlemskap skulle också bli större i det fallet. (De positiva effekterna är genomgående större för EFTA än för EG-länderna själva om EFTA väljer medlemskap, vilket beror på att EFTAs ekonomier i regel är mindre än EG-ländernas. EG berörs här inte av om EFTA är med i EG eller ej). Vad gäller Sverige specifikt jämför Ohlsson (1989) utfallet av ett svenskt när— mande till EG med status quo eller bevarandealternativet, d v 5 att

Sverige skulle underlåta att närma sig EG. Ohlsson fann att den kapitalintensiva industrin skulle bli en vinnare i det senare fallet, eftersom ”EG-reformerna inte får en lika besvärlig diskrimine- ringseffekt på Sverige som i de kunskaps- och FoU-intensiva sekto- rerna”. Den förra strategin skulle däremot sänka räntegapet mot EG, öka sparandet och möjliggöra arbetsmarknadsstyrd invand— ring. Följden skulle bli snabbare strukturomvandling, mer konkur- rens och utrikeshandel, pris- och lönepress nedåt, en positiv effekt på den arbetsintensiva industrin och så småningom även på FoU- intensiv industri.

Idag är situationen förändrad p g a anpassning hos företag och myndigheter både i och utanför EG. Under 1980-talet har de tradi- tionellt stora svenska utlandsinvesteringarna ökat dramatiskt, från ca 3 miljarder till över 80 miljarder kronor. Efter justering för inflationen, och borträkning av investeringar i fastigheter (tillåtna först efter 1987), återstår en ökning på över 800 procent. Den internationella högkonjukturen kombinerad med arbetskraftsbrist i Sverige har bidragit, men den huvudsakliga ökningen består i en positionering inom EG. Tabell 5 visar EGs dominans som mot- tagare av svenska direktinvesteringar mot slutet av decenniet. And- ra länders företag har också ökat sina direktinvesteringar i EG, men inte i samma omfattning som de svenska. Detta påverkar förutsättningarna för handeln, liksom situationen för svenska små— företag och underleverantörer, vilka i många fall är beroende av att sälja till de multinationella storföretagen (Braunerhjelm, 1991).

Tabell 5 Svenska direktinvesteringar per region, netto 1 mil] USD

År EFTA EG Nordamerika Övriga Totalt 1981 90 370 300 560 1 320 1983 180 410 280 590 1 450 1985 120 380 490 790 1 780 1986 400 900 1 580 840 3 700 1987 730 1 640 680 1 450 4 500 1988 1 040 3 750 340 2 110 7 230 1989 1 220 4 850 1 100 2 510 9 690 1990 380 9 950 570 3 240 14 140

Källa: Sveriges Riksbank (1991)

Vad gäller politiken har Sverige och de andra EFTA-länderna redan närmat sig EG. Givet att EES (europeiska ekonomiska samarbe- tet) blir verklighet har man uppnått gemensamma regler med EG vad gäller t ex tekniska standards, öppen konkurrens inom offentlig upphandling och ett stort mått av rörlighet för arbetskraften. De val som kvarstår gäller snarare medlemskap i EG vis—a-vis en opti-

mal grad av anpassning till EG utan medlemskap, samt om Sverige ska knyta kronan närmare de europeiska valutorna, och slutligen ta steget in i en monetär union. Liksom Sverige överväger de flesta andra EFTA-länderna samma alternativ.

Beakta kort vilka för- och nackdelar som är förknippade med de alternativ som står till buds. I linje med Andersson (1991) kan vi väga värdet av det manöverutrymme vi bevarar genom att stanna utanför EG och/eller en monetär union, mot värdet av den på- verkan, stabilitet vi vinner genom att gå med. Trots EES-avtalet har Sverige inte fullt ut del av EGs fyra friheter. Fria transporter av varor innebär inte att gränskontrollåtgärder försvinner, och tull- formaliteterna finns kvar. Detta är ofrånkomligt, eftersom EES inte omfattar någon tullunion. Vidare har skatteområdet hållits utanför, varför uppbörden av indirekta skatter kvarstår. Allt detta kommer man ifrån endast genom medlemskap, i vilket fall man tvingas underkasta sig majoritetsbesluten i Bryssel. Å andra sidan kan vi endast som medlemmar vara med och avgöra vilka dessa blir. EES—förhandlingarna har visat att EG inte medger reellt inflytande på dess beslut för icke-medlemmar. Betydelsen av detta ökar ju mer Sveriges medverkan i beslutsprocessen skulle betyda. Möjligheter- na att avvika från Bryssels politik blir samtidigt begränsade även utan medlemsskap. Något större manöverutrymme föreligger i vart fall knappast vad gäller handelspolitiken, särskilt när hänsyn tas till direktinvesteringar (Andersson, 1991).

Frågan om en monitär union ser något annorlunda ut. Det råder föga tvivel om de potentiella fördelarna av att övergå från det rådande monetära samarbetet till en monetär union och en gemen- sam centralbank. Kostnaderna upphör vid växling mellan valutor, sparande och investeringar kan finna varandra vid minsta möjliga förlust på vägen, och Sverige skulle bli av med det räntegap i förhållande till omvärlden vi levt med under senare år. De höga realräntorna har bl a ökat kapitalkostnaderna och skapat kortsynt- het i de ekonomiska besluten. Därtill har man i Sverige framhållit den monetära unionen som ett instrument att tvinga arbetsmark- nadens parter till samhällsekonomiskt ansvarsfulla löneavtal, efter— som en korrektion av växelkursen skulle bli omöjlig.

Mot dessa argument kan anföras att Europa ännu inte uppfyller förutsättningarna för ett optimalt valutaområde. De europeiska ekonomierna kännetecknas av ansenlig löne- och prisstelhet, och arbetskraftens vilja att röra sig över gränserna är i regel starkt begränsad. Det finns inte heller väl utvecklade mekanismer för transfereringar, eller andra ekonomisk—politiska instrument, vilka kan moderera effekten av chocker som slår olika på ekonomierna i EG. Faran är att länder med ogynnsam pris- och kostnadsutveck-

ling förpassas till varaktig stagnation. Budgetpolitik blir ett av de få instrument som står till buds för ett enskilt land att moderera chocker. Därtill läggs incitamentproblem genom att det kan bli rationellt för enskilda medlemsländer att bekämpa lågkonjukturer eller attrahera lättrörliga produktionsfaktorer medelst ofinansiera- de skattesänkningar och/eller investeringar i infrastruktur. Det kan räcka med att några enstaka medlemsländer agerar på detta sätt för att det ska bli hart när omöjligt för en gemensam centralbank att hålla en trovärdig monetär kurs.

Slutsatsen är att svenskt medlemskap i EG och/eller deltagande i en monetär union kan innebära klara fördelar, men också skapa problem. En ställning utanför EG behöver dock inte innebära att dessa problem undviks. Integrationen i Västeuropa fortgår med eller utan Sveriges medverkan, och villkoren på EGs växande marknad får fortsatt betydelse för den svenska ekonomin under alla förhållanden.

Effekter av integrationen i vårt närområde

Ovanstående talar för att Sverige inte kan avskärma sig från de impulser till omstrukturering som den europeiska integrationspro— cessen medför. Lägre kostnader för utbyte med de marknader som svarar för runt 75 procent av vår utrikeshandel, och större tillträde till dessa marknader, kommer att ge betydande ekonomiska impul- ser. Detta blir än mer fallet ju starkare inkomsteffekten av in- tegrationsprocessen blir på EG självt. Men hur upplevs effekterna av aktörerna inom den svenska ekonomin, och hur ser villkoren ut för strukturomvandling?

Ökad rörlighet gör det svårare att avskärma aktiviteter från konkurrens. Detsamma gäller våra grannländer, varför aktörer öm- sesidigt kan trampa nya domäner. Skillnaden blir mindre märkbar ju mer en aktivitet redan är konkurrensutsatt. Figur 8 illustrerar schematiskt effekterna. Anta två regioner inom Sverige, och be- akta en given aktivitet i en av dem. Produktionsfaktorerna x an— vänds för produktionen y av varor eller tjänster. Ökad integration kan i princip leda till något av tre utfall: ”utslagning”, ”utflyttning” eller ”inflyttning”. Utslagning (1) innebär i princip konkurs, vilket gör att y flyttas i meningen att produktion på annat håll tar över. De friställda x tas upp i annan produktion eller, i värsta fall, blir lediga. Utflyttning (2) innebär att hela eller delar av företaget, och/eller arbetskraften, flyttar antingen till övriga Sverige eller utlandet, och att y därigenom förläggs på annan ort. Inflyttning (3), slutligen, innebär att nya produktionsfaktorer attraheras från övriga Sverige

Figur 8 Exempel på strukturomvandling

Regionl (3)? (2) Region 2

SVERIGE UTLANDET

eller från utlandet, och att produktionen där igenom stannar kvar eller expanderar. Det sista alternativet är också det rimliga när redan existerande verksamhet gynnas av de affärsmöjligheter in- tegrationen medför.

Samtliga tre effekter är exempel på strukturomvandling i en marknadsekonomi, vilka under alla omständigheter följer av den allmänna internationaliseringen. Integrationen inom vårt närområ- de påskyndar dem dock. Söker man värja sig mot en ligger det nära till hands att en annan träder i stället. Om t ex olönsamma företag vägras möjlighet att flytta faller produktionen ändå bort genom utslagning. Vidare begränsas statsmakternas manöverutrymme ge- nom att t ex en egen tredjelandspolitik kräver barriärer mot EG, vilket ökar (2) och minskar (3). Det väsentliga på nationell såväl som på regional nivå är att få till stånd en Väloljad process med samtliga tre effekter närvarande. Skilda orter har att accentuera sina komparativa fördelar för att kvarhålla eller attrahera de resur- ser för vilka man är en naturlig lokalisering.

För vilken typ av produktion har Sverige förutsättningar, och vilken typ av handel kommer att expandera framöver? Blir den svenska produktionen mer inriktad på basindustrin medan den kunskaps- och forskningsintensiva importen ökar, eller tilltar inom— bransch-handeln med mer sofistikerade produkter? Att sia om framtiden är alltid vanskligt, och endast marknaderna själva kan i slutändan utvisa vad resultatet blir. Likväl kan vi utgå utifrån de

nuvarande strukturerna och säga något om vilka faktorer som avgör i vilken riktning vi kommer att gå.

Som framgick av Figur 4 är Sveriges specialisering gentemot EG förskjuten mot basindustrin, medan verkstadsindustrins andel är förhållandevis liten. Liksom för de övriga nordiska länderna karak- täriseras Sveriges export till EG av kapitalintensiv förädling av naturresurser, medan kunskaps- och FoU-intensiva produkter im- porteras. Å andra sidan talar utjämningen av produktstandards och fritt tillträde till marknaderna för offentlig upphandling inom hela EG för ökad inombransch-handel då konsumenternas valmöjlig- heter ökar. Som påtalats av Geroski (1989) finns inget i 1992- programmet som skulle verka för mer standardiserade preferenser. Tidigare erfarenheter antyder också att fortsatt europeisk integra- tion stimulerar inombransch-handeln.

Faktum är att inombransch-handeln av industrivaror svarat för den största ökningen i Sveriges export till EG under 1970—talet och första halvan av 1980-talet.

Enligt Lundberg (1990) har framförallt branscher med hög pro- duktdifferentiering expanderat. Vad gäller slutet av 1980-talet visar Tabell 6 att den höga ökningstakten i den svenska exporten till EG låg inom maskin-, elektro- och transportvarugrupperna. Väsentligt i sammanhanget är att de svenska företagsuppköpen i EG under 1989 och 1990 lagt grunden för ytterligare handel av inombransch- karaktär. Å andra sidan kan utlandsinvesteringarna också ersätta export från Sverige, varför den slutliga effekten blir osäker. För exporten av basindustrivaror visar Tabell 6 väsentligt lägre öknings- takter, och de förestående förändringarna betyder mindre här.

Tabell 6 Svensk industrivaruhandel med EG 1985-1990 (fel i summeringen på grund av avrundning)

Export till EG i miljarder kr

År Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Maskin Elekt. Transp. Övrigt Total 1985 1,8 2,1 21,8 7,7 14,0 15,0 16,3 5,8 13,2 3,4 101,0 1990 1,7 2,3 34,6 10,2 19,5 19,4 28,8 10,9 23,0 5,9 156,2 %(90/85) —6,2 8,1 58,7 33,3 39,6 29,3 76,2 88,8 74,7 73,5 54,6 Import till EG i miljarder kr År Livsm. Textil Papp. Träv. Kemi Metall Maskin Elekt. Transp. Övrigt Total 1985 4,0 9,1 1,1 0,9 27,7 13,1 18,4 9,6 13,7 7,5 105,l 1990 5,6 13,2 2,1 2,1 29,4 18,3 27,4 14,1 21,5 12,1 150,0 % (90/85) 40,0 45,2 90,9 121,6 6,2 39,7 49,0 46,8 56,3 61,3 38,9

Källa: Bearbetningar av SCBs Tidsseriedatabas, november 1991

Det räcker inte att enbart se på reglerna, utan även företagens strategier måste beaktas. Prisskillnaderna mellan EG-länderna ta- lar för omfattande prisdifferentierning, vilket är ett uttryck för fåtalskonkurrens och segmentering av marknader. Uppbrytning av denna typ av beteende förväntas leda till de största välfärdsvinster- na av EG—integrationen. Om detta lyckas, minskar eller uteblir den inombransch—handel som drivs av oligopolistisk konkurrens. En förutsättning är troligen att 1992-programmet åtföljs av aktiv kon- kurrenspolitik, vilket också ser ut att bli fallet.

Som också framgår av Tabell 6 steg den svenska importen från EG långsammare än vår export till EG under andra halvan av 1980-talet. Denna tendens kan fortsätta under de närmaste åren. De europeiska företagen har inte förberett sig lika väl för att sälja på den svenska marknaden som de svenska företagen gjort i EG. Undantag gäller för branscher som i Sverige skyddats från konkur— rens av regleringar, produktstandards, etc, vilka i praktiken tagit formen av gränshinder. Bygg— och transportsektorn, detaljhandeln etc, har lagt sig till med höga kostnads— och prislägen, och kan vänta sig konkurrerande inflöden av varor och tjänster.

På det hela taget kommer utformningen av vår resursbas att bestämma Sveriges framtida specialisering gentemot EG. Mer öm- sesidig handel av avancerade industriprodukter kräver stärkta re- surser i fråga om riskvilligt kapital och mänskliga kunskaper. Det svenska sparandet och utbildningssystemets nivå blir i hög grad bestämmande för utvecklingen, liksom den krympning av den of- fentliga sektorn som måste till om mer kvalificerad arbetskraft ska bli tillgänglig för industrin. Som påtalats medför EG-integrationen rörlighet inte bara för varor och tjänster, utan även för kapital och arbetskraft. De resurser som utvecklas inom landet kommer mer än tidigare att påverkas av faktorflöden in och ut ur landet. Hittills har Sverige haft betydande restriktioner för utländskt ägande av före— tag, vilket hållit de utländska investeringarna nere. Frågan är om dessa ökar då hindren nu skrotas, och vilken betydelse den fortsatta integrationen med EG får. Sveriges geografiska läge och blyg- samma storlek anförs ofta som hinder mot investeringar inriktade på sammansättning av produktion på annat håll. Å andra sidan kan produktion inom vår region te sig mer luckrativ är tidigare, och Sverige framstå som den optimala lokaliseringen inom denna. In— vesteringar i exempelvis produktutveckling, vill gynnas av närhet till andra företags FoU—centra och kvalificerad arbetskraft, bör Sverige under alla omständigheter ha möjligheter att dra till sig, givet att våra produktionsfaktorer profileras i denna riktning.

Även vad gäller arbetskraft finns utsikter till nya flöden. Den rådande lönestrukturen talar för immigration av lågutbildad eller

lägre kvalificerad arbetskraft. Inom EGs ram finns sådan att tillgå främst i Sydeuropa, varifrån det geografiska avståndet knappast medger omfattande flyttning. Emigration av kvalificerad arbetskraft från Sverige är mer tänkbar, eftersom attraktiva marknader med högre löner finns att tillgå på nära håll. Å andra sidan kan lägre löner uppvägas av livskvalitet i andra avseenden. Tillgången på god miljö, undervisning, sjukvård, barnomsorg etc påverkar också Sveriges förutsättningar för kunskaps— och FoU- intensiv produktion.

Vad gäller Östeuropa finns förutsättningar för ökat utbyte med exempelvis Baltikum redan under de närmaste åren, men större effekter lär dröja. På något eller några decenniers sikt måste man dock räkna med att Östeuropa på allvar blir delaktigt 1 den europe- iska integrationsprocessen. Detta bör då förskjuta Sveriges speciali- sering i riktning mot real— och humankapital. En viss likhet kan gälla med vad som skedde vid de nyindustrialiserade ländernas frammarsch, men Östeuropas utveckling förblir av allt att döma mer råvaruorienterad. Andra för Sverige viktiga effekter rör ar- betsmarknaden, eftersom Östeuropas geografiska närhet och bil- liga arbetskraft skapar en stor potential för immigration därifrån. Den historiska erfarenheten liksom gällande regler talar för att invandringen blir väl korrelerad med förekomsten av vakanser och lediga jobb i Sverige. Denna bör därför fylla behövliga luckor i näringslivet, och ge välfärdsvinster (Lundborg, 1991).

Relationer med den övriga Världen

Vårt utbyte med den övriga världen bestäms i hög grad av de multilaterala förhandlingarna. GATT (General Agreement on Ta- riffs and Trade) organiserades efter andra världskriget för att skapa förutsättningar för växande världshandel på villkor som inte miss- gynnar små nationer. Den grundläggande principen är att varje medlemsnation av varje importland garanteras ställning som ”mest gynnad nation”. I GATTs regi har tullsatserna sänkts systematiskt. Framväxten av nya industrinationer parallellt med lägre tillväxt i världshandeln har dock skapat en attitydförändring, och den s k Uruguay-rundan brottas med svårlösta problem. En viktig knäck- fråga är EGs motstånd mot en neddragning av stödet till jord- bruket, vilket leder till överproduktion och prisfall som värst drab— bar livsmedelsproducenterna i u-länderna. Förutom detta kan näm- nas: antidumpning-politiken i främst USA, EG och Australien, tjänstehandeln, skyddet för patent och varumärken samt avskaffan- det av diverse handelshinder i u—länderna. Så länge ett nytt avtal inze kommit till stånd fortsätter det tidigare regelverket att gälla.

Värdet av detta är emellertid begränsat, eftersom GATTs auktori- tet undergrävs och verkligheten förändras då regeringar kringgår gamla regler med nya instrument. Framgång för Uruguay—rundan är också väsentligt för utformningen av handelspolitiken inom en- skilda länder eller grupper av länder.

Parallellt med de multilaterala förhandlingarna har framförallt USA arbetat för att få till stånd bilaterala handelsavtal med flera länder. Åtskilliga ”frivilliga exportbegränsningar” har införts, inte minst av Japan. Denna linje följs också av EG, som därigenom begränsat importen av många varor. Sedan 1986 förligger bl a en frivillig exportbegränsning om en försäljning av maximalt 1,25 mil- joner japanska fordon per år i hela gemenskapen. Hotet om anti- dumpning-åtgärder är numera ett verksamt instrument för att bi- lateralt få till stånd allehanda överenskommelser. Enligt Tabell 7 hade EG 153 antidumpnings-åtgärder i funktion första juli 1991. Som synes var många riktade mot Östeuropa och de mindre ut- vecklade länderna i tredje världen inom kemi och metall. Ostasien och Japan är mest utsatta inom elektronik och maskin. Det har visats att måltavlan utgörs av konkurrenskraftiga företag utifrån när väl organiserade konstellationer av företag inom EG kan utöva politiskt tryck (Messerlin, 1989).

Tabell 7 Antal fall för antidumpning—åtgärder i EG, juli 1991

Sektorer Japan Övriga Västeuropa Östeuropa Latin- Sydasien, TOT Ostasien NordAm inkl Sov Amerika Afrika MelÖst Textil 3 1 5 5 3 17 Metall 15 3 2 20 Kemi 3 7 9 24 6 15 64 Elektronik 9 7 2 18 Maskin 6 4 2 9 1 22 övriga 1 6 1 1 3 12 Totalt 19 27 13 54 14 26 S:a 153

Källa: GATT (1991)

EG är visserligen den största aktören inom världshandeln och har därför mycket att förlora på ett bakslag för de multilaterala spelreg— lerna. Å andra sidan får de högsta kostnaderna bäras av oberoende nationer vilka är svaga i bilaterala förhandlingar. Därtill är EG svårt splittrat inbördes, och behöver därför ett starkt multilateralt handelssystem för att förverkliga öppenhet gentemot omvärlden. Samtidigt är EG numera, vid sidan om USA, en tung aktör vars agerande är väsentligt för hela handelssystemets utveckling. I den utsträckning Sverige integreras med EG omfattas vi också direkt av

dess externa politik. Det är därför viktigt för Sverige att om möjligt kunna påverka EG. Mycket talar för att stödet inom EG för öppen— het kommer att öka med tiden. Vägen för Östeuropas demokratier mot fungerande marknadsekonomier skulle underlättas av allmän liberalisering. Tysklands återförening har inneburit att en första bit av Östeuropa redan länkats med marknadsekonomierna på västsi- dan. Med förväntade framgångar inom världshandeln bör det åter- förenade Tyskland bli en stark företrädare för ett öppet handelssys- tem när väl såren efter återföreningen läkt ut.

Vad gäller andra regioner har USA, Kanada och Mexiko bildat ett frihandelsområde medan Stillhavsasien uttalat ett intresse för något slags ekonomisk zon. Japans dominans är dock fruktad inom det senare området, och ekonomierna konkurrerande snarare än kom- pletterande, vilket talar mot egentlig framgång inom överskådlig tid. Ett svagt multilateralt handelssystem skapar likväl risken att grupper av länder i högre grad utverkar ensidiga fördelar gentemot varandra, medan övriga drabbas av selektiva handelshinder. Risken för stor- konflikt bör visserligen vara begränsad mellan Nordamerika och Europa, vilka kan hävda sig mot varandra bilateralt. Nordamerika bör ändå ta emot en mindre del av Sveriges export.

Regionen svarar för en krympande andel av världshandeln, in— tegrationen inom Nordamerika ersätter visst handeln utåt, och den svenska kronan följer inte dollarn i framtiden. Direktinvesteringar kan möjliggöra fortsatt stark närvaro för de svenska företagen, men andelen produktion i Sverige avsedd för den amerikanska mark- naden minskar sannolikt.

Snarare än öppen konflikt mellan block, är risken vid ett ute- blivet eller halvdant GATT—avtal att vi får en smygande ökning av diskriminerande och godtyckliga icketariffära handelshinder. Dessa riktas mot företag utifrån vars konkurrens är obehaglig för väl organiserade grupper. Skulle detta bli verklighet kommer handeln med utomeuropeiska regioner att lida allvarlig skada. Främst gäller detta Japan och de nyindustrialiserade länderna i Ostasien, vilka tillhör våra mest expansiva handelspartners på både export- och importsidan. Eftersom USA har de mest utvecklade relationerna med Ostasien och utövar det starkaste politiska trycket i bilaterala förhandlingar, riskerar europeiska företag att få sämre förutsätt- ningar. Det är också fara för fortsatt eller rent av ökad diskrimine- ring av t ex teko— och jordbruksprodukter från utvecklingsländerna.

Som vi sett gäller genomgående att exporten till mer avlägsna länder är dominerad av verkstadsindustriprodukter. Allvarliga pro- blem för det multilaterala handelssystemet försvårar därför Sveri— ges möjligheter att fullfölja en handelsstrategi baserad på kunskaps— och FoU-intensiv produktion inom vårt land.

Avslutning

För att summera, har osäkerheten och instabiliteten i världsekono- min ökat sedan 1970-talet medan tillväxten och utvecklingen av handeln bromsats. Industrivaruhandeln expanderar mest, med Ja- pan och nya industriländer som svåra konkurrenter. USA och Väst- europa prioriterar nu liberalisering i sina närområden, och söker till betydande del förhindra eller försena strukturomvandling förorsa- kad av de nya mer avlägsna konkurrenterna. Östeuropas plan— ekonomier, okänsliga och oförmögna till anpassning, har formligen tillintetgjorts. Den svenska basindustrin har stått sig relativt väl, men verkstadsindustrin har förlorat andelar. Frågetecken föreligger nu för svensk del om tillgången på kapital och kvalificerad arbets- kraft, vilka är grundvalar för långtgående förädling av naturresur— serna. Forskning och utveckling förläggs alltjämt till Sverige, men företagen finner det ofta lönsamt att låta den resulterande pro- duktionen äga rum i utlandet.

Samtidigt fortsätter internationaliseringen av näringslivet, inte minst regionalt med förverkligandet av den inre marknaden i EG. Minskade barriärer gentemot EG kommer att ge allmänt ekono- miska stimulanser för Sverige, men det är osäkert huruvida resulta- tet blir ökad specialisering mot basindustri eller mer inombransch- handel med diversifierade produkter. Utfallet beror ytterst på de förutsättningar som erbjuds i Sverige relativt andra länder, inte minst vad gäller kapital och utbildad arbetskraft. När Östeuropa på allvar tar del av integrationen stärker detta vår ställning inom produktion med högt förädlingsvärde. Denna gynnas också av ut- bytet med utomeuropeiska regioner, och skulle följaktligen lida skada av bakslag för det multilaterala regelverket och en mer protektionistisk politik i EG.

Vissa produktionsfaktorer är mer lättrörliga än andra, och såväl pris- som lönestelheter gör att marknaderna inte alltid anpassar sig till ett ändrat konkurrenstryck. Med snedvridande politiska åt- gärder kan man också kvarhålla eller expandera verksamheter för vilka naturliga förutsättningar saknas. Med större rörlighet under- lättas nu effektiv strukturomvandling, samtidigt som felsatsningar straffar sig snabbare. Det är därför viktigt att se över mekanismer— na för anpassning inom vår ekonomi. På nationell likväl som regio- nal nivå krävs medvetenhet om vikten av att konkurrera med omvärlden under nya betingelser. Det enda hållbara är att ge upp produktion för vilken man inte utgör, och inte heller kan utforma, en naturlig lokalisering. Strukturomvandling bör underlättas ge- nom utbyggd infrastruktur i form av transport och kommunikatio- ner, men också tillgången och kvaliteten på tjänster inom tex

utbildning och sjukvård är väsentlig. Därtill fordras att det svenska skattetrycket ligger på en internationellt acceptabel nivå, vilket understryker betydelsen av effektivisering av den offentliga sek- torn. Vad gäller lönestrukturen erfordras ett starkare samband mellan prestation och belöning, så att den mest kvalificerade ar- betskraften inte går förlorad. Slutligen måste realräntan ner, vilket bör ge prioritet åt ansträngningarna att skapa förutsättningar för en monitär union.

Några enhetliga effekter på den svenska ekonomin väntar inte, och utfallet av internationaliseringen kommer att variera mellan regioner, sektorer, grupper och individer. Låt mig avsluta med att kort diskutera några tänkbara utfall. Som redan påpekats drabbas regioner olika beroende på dels vilka förändringar som blir aktuella för just deras näringsliv och dels förmågan att attrahera eller kvar- hålla ”rätt” resurser. Starkt koncentrerade sektorer som skyddas från utländsk konkurrens genom direkta eller förtäckta handels- hinder, såsom transport- och byggsektorn, drabbas mest påtagligt. På grund av den speciella kundkontakten inom finansiella tjänster och viss annan privat eller offentlig service, tar det längre tid för nya konkurrenter att ta sig in på marknaden. Omvandlingstrycket kommer likväl att öka, vilket bl a skapat oro för social nedrustning och försämrade arbetsförhållanden för de berörda grupperna. En sådan kategori är kvinnorna, vilka är starkt representerade inom vårdyrkena och ofta offentligt anställda. De ekonomiska stimulan- ser integrationsprocessen medför ökar emellertid efterfrågan på många av de tjänster inom vilka kvinnor är särskilt verksamma. Dessutom innebär tillbakadragandet av de offentliga monopolen möjligheter till nya former av företagande och allmänt nytänkande. Å andra sidan kan hårdare konkurrens medföra svårigheter för deltidsarbete och mindre beredvillighet att acceptera bortovaro för omhändertagande av små eller sjuka barn. Detta betyder inte att försämrade villkor på sådana områden ska accepteras. Om genuint efterfrågade nyttigheter skyddas verkar detta attraherande för före- tag och arbetskraft så länge snedvridande incitament undviks.

Till sist kan påpekas att vissa näringar kommer att åtnjuta för- delar om Sverige som medlem i EG anammar för oss nya sub- ventioner eller handelshinder mot övriga världen. Detta kan gälla jordbruket om bönderna i EG räddar kvar delar av gemenskapens stöd, medan svenska myndigheter valt en annan väg. Inom t ex teko blir däremot vinsterna av pånyttinförda handelshinder obe- tydliga för producenter i Sverige, eftersom importen från utom— europeiska regioner skulle ersättas av import från EG-länder snara- re än av inhemsk produktion. För konsumenterna och samhället som helhet medför en sådan utveckling höga kostnader. Återigen är

det tveksamt vad som är vunnet av att kvarstå utanför EG, efter— som vi tvingas anamma mycket av EGs handelspolitik under alla omständigheter, och då inte heller kan vara med och forma den. På sikt förlorar troligen alla grupper på skydd mot yttre konkurrens- tryck. Omställningen blir så mycket svårare den dagen då an- passningen till omvärlden väl kommer, och man vant sig vid att leva av subventioner. Detta kommer att erfaras även av Europas bön- der, liksom av bil- och elektroindustrierna om dessa tillåts forma en skyddad verkstad avskuren från de impulser till nytänkande som obevekligen uppstår på världsmarknaderna.

Referenser

Andersson T, 1991, Sveriges Val i Ett Integrerat Europa, Ekonomisk Debatt 1. Andersson T och Burenstam Linder S, 1991, Europe and the East Asian Agenda, Jean Monnet Chair Papers, European University Institute, Florence. Aoki M, 1988, Information, Incentives and Bargaining in the Japanese Economy, Cambridge University Press, Cambridge. Bergquist A, Dicander C, Kleen P och Degerstedt P, 1991, Sveriges Utrikeshandel fram till år 2005, mimeo, NUTEK och Utrikesdeparte- mentet, Stockholm. Brander J och Krugman P, 1983, A Reciprocal Model of International Trade, Journal of International Economics, 15, s 313-321. Braunerhjelm P, 1991, Svenska underleverantörer och Småföretag i det Nya Europa, Struktur, Kompetens och Internationalisering, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm. Cecchini P, 1988, The European Challenge 1992, The Benefits of a Single Market, Willwood House, Aldershot. GA'IT, 1991, ADP/62/ADD6 (restricted paper). Geroski P, 1989, The Choice between Diversity and Scale, i Kay & al, 1992: Myths and Realities, Centre for Business Strategy, London Busi- ness School. Helpman E och Krugman P, 1985, Increasing Returns, Imperfect Compe— tition and International Trade, MIT Press. Lundberg L, 1990, Economic Integration, Inter-and intra-industry trade: The case of the EC and the Nordic countries, Nordisk Tidskrift för Politisk Ekonomi, 25/26, 1990. Lundborg P, 1991, Svensk ekonomi och den fria arbetskraftsrörligheten, utkommande, Långtidsutredningen 1992, Stockholm. Messerlin PA, 1989, ”The EC Antidumping Regulations: A First Econo- mic Appraisal, 1980-85”. Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 125, s 563- 587. Norman V D, 1989, ”EFTA and the Internal European Market”, Econo— mic Policy, vol 9, s 423-449.

OECD, 1985, Trade on High Technology Products, Directory for Science, Technology and Industry Paper, Paris. OECD, 1989, Science and Technology Indicators, Paris. Ohlsson L, 1976, Svensk verkstadsindustris internationella specialisering, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm. Ohlsson L, 1989, Industrin inför EGs 90-tal. En strategisk effektanalys. Industriförbundets Förlag, Stockholm. Ohlsson L och Vinell L, 1987. Tillväxtens drivkrafter. En studie av indu— strins framtidsvillkor, Industriförbundets Förlag, Stockholm. Smith A och Venables A J, 1988, Completing the Internal Market in the European Community, European Economic Review, 32, 5 1501—1525. SINDCOM, NUTEK, Stockholm. Swedenborg B, Johansson-Grahn G och Kinnwall M, 1988, Den Svenska Industrins Utlandsinvesteringar 1960-1986, Industriens Utredningsin- stitut, Stockholm. UNCTAD, 1987 och 1990, Handbook of International Trade and Deve— lopment Statistics, New York.

6. Näringspolitikens regionala struktur i framtiden

av Stefan Fölster

Stefan Fölster är filosofie doktor och forskare på Industriens Utredningsinstitut.

Inledning

Många offentliga åtgärder påverkar näringslivets utveckling. En vanlig uppfattning är t o m att näringslivets dynamik i huvudsak är avhängig offentliga beslut inom områden som konjunktur-, skatte—, utbildnings- eller trafikpolitiken. Ändå är inte näringslivsfrämjan— det det huvudsakliga syftet inom dessa politikområden.

Endast en mindre del av den offentliga organisationen har som primärt syfte att stimulera näringslivets utveckling och sysselsätt- ningen. Det är den delen av det offentligas arbete som behandlas i denna essä under rubriken ”näringspolitik”. Näringspolitiken be- står av rådgivning, utbildning och finansiering av nyföretagande; till det kommer öppna och dolda stöd till företag, t ex genom lokaliseringsbidrag, sänkta arbetsgivaravgifter eller subventionera- de hyror. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder behandlas också i den- na essä trots att de i många sammanhang betraktas som skilda från ren näringspolitik.

Näringspolitik bedrivs idag på alla nivåer i den offentliga för- valtningen: staten inklusive länsstyrelser, landstingen och kommu- nerna sysslar med näringspolitik. Regionutredningen granskar ett antal alternativ till dagens regionala struktur. Mot den bakgrunden har denna uppsats tre syften:

— att uppskatta kostnaden och räckvidden av den samlade närings- politiken

— att sammanfatta forskningsresultaten inom samhällsvetenska- perna om effektiviteten av olika näringspolitiska medel — att diskutera innebörden av dessa forskningsresultat för de alter- nativa regionala indelningar som Regionutredningen undersöker.

Eftersom frågorna rör ett område med många olika aktörer och politiska åtgärder finns det få enkla sanningar. Ändå tyder forsk- ningen på gemensamma drag och ett antal centrala resonemang som har bred giltighet.

Många näringspolitiska insatser fordrar hög kompetens och en- gagemang på den lokala nivån. Där måste t ex beslut fattas om stöd till uppfinnare, råd skall ges till nyföretagare, eller arbetslösa skall hjälpas till en utbildning som de verkligen har nytta av. Detta arbete liknar det som investeringsrådgivare, psykologer eller kon- sulter har. Det finns inga stora operativa samordningsvinster för dessa lokala insatser. Däremot finns tre viktiga övergripande upp- gifter för en näringspolitisk organisation. Den ena är att åstad— komma ett aktivt informationsutbyte som håller aktörerna på den lokala nivån välinformerade. Den andra är att mäta effektiviteten av olika metoder och aktörer och på det sättet upplysa om vilka som är effektivast. Den tredje är att lösa fördelningen av resurser mellan starka och svaga regioner på ett tillfredsställande sätt.

Slutsatsen i denna essä är att det nuvarande systemet inte sköter dessa tre uppgifter väl. En regionalt styrd organisation skulle san— nolikt lyckas ännu sämre. I stället förordas en utveckling mot en statlig organisation som ansvarar för de ovan nämnda tre över— gripande uppgifterna och en lokal nivå som består av kommunala eller självständiga organisationer.

I avsnittet härnedan ges en bild av näringspolitikens omfattning och struktur. Därefter diskuteras forskningsresultaten om effektiva medel i näringspolitiken. Slutligen dras slutsatser om näringspoliti— kens regionala struktur.

Näringspolitikens struktur och kostnader

Näringspolitik bedrivs av många aktörer som till stor del, obe- roende av varandra, fattar oberoende beslut och ofta använder olika medel för att uppnå samma mål. I detta avsnitt görs ett försök att ge en bild av de samlade kostnaderna, ansvarsfördelningen och planerade förändringar av näringspolitiken.

Näringspolitikens kostnader En del av näringspolitikens kostnader kan endast uppskattas grovt.

Meningen är därför inte att redovisa en bokföringsmässigt exakt bild utan snarare att visa på storleksordningen av näringspolitikens samlade kostnader.

Dessutom finns ingen entydig definition av vad som omfattas av näringspolitiken. Därför visas i tabell 1 de centrala delarna av näringspolitiken även på mer disaggregerad nivå, medan arbets- marknadspolitik och jordbruksstöd, som också har andra målsätt- ningar utöver näringspolitiken, anges endast som aggregerade siff- ror. De statliga siffrorna avser utgifter för budgetåret 1992/93 enligt budgetpropositionen. De kommunala avser år 1990, men är in— flationskorrigerade enligt nettoprisindex så att de är jämförbara med 1992—års siffror.

De statliga utgifterna domineras av arbetsmarknadspolitiken. Dessa utgifter har naturligtvis också som mål att ge individer trygg- het och utvecklingsmöjligheter. Ser man emellertid endast till regio—

Tabell 1 Näringspolitikens kostnader. I miljoner kronor.

Staten Näringsdepartementet 4 700 varav Exportkrediter 74 Teknisk utveckling 1 900 NUTEK förvaltning 207 Energi 1 050 Regionalpolitiken (inkl 530 miljoner kr för sänkt arbetsgivaravgift) 2 600 Arbetsmarknadspolitiken (AMS utan kontantbidrag) 20 000 Jordbruksstödssubventioner och regleringskostnader enl OECD 7 000 Kommuner Sysselsättningsfrämjande åtgärder 3 500 Låga hyror 1 800 Landstingen Utvecklingsfonder 120 Övrigt näringsfrämjande 39 Arbetsmarknadspolitik 240 Turism 90 Totalt 40 100 Totalt exkl arbetsmarknads- och jordbrukspolitik 9 400

Källa: Regeringens proposition 1991/92.700, Landstingsförbundet, SCB, OECD och egna beräkningar

nalpolitiken och de poster som Näringsdepartementet ansvarar för summeras detta till 7,1 miljarder kronor.

Förutom direkta utgifter står staten även för en omfattande reglering av många näringsgrenar som delvis har som syfte att skydda och subventionera näringen. Som ett exempel beräknar OECD att det svenska jordbruket subventioneras genom regleringar och direkta subventioner med ungefär 7 miljarder kronor om året.

Andra regleringar som orsakar samhällsekonomiska kostnader och stödjer en viss näring förekommer enligt konkurrensutred— ningen (SOU 1991:59) också i betydande omfattning.

Kommuner redovisar en post ”,sysselsättningsfrämjande åtgär— der”. Den posten är inte enhetligt definierad men torde ändå ge en grov uppskattning av kommuners insatser. Förutom beredskaps- arbeten ingår olika former av utbildning samt rådgivning till före- tagen och marknadsföring av kommunens förutsättningar för nä- ringsliv och strukturell utveckling.

En dold post ligger i kommunernas uthyrning av mark till före- tag. Inte sällan försöker kommuner att locka till sig företag genom att erbjuda hyror som ligger under marknadshyran. Inom Åre kommun har man t ex kunnat spara ungefär 2 miljoner kronor om året (enligt Trygghetsrådets bedömning) genom att överlåta hyres- förhandlingar till en konsult, utan att något företag har lämnat orten. Grundat på samtal med ansvariga personer i 7 kommuner uppskattas värdet av dessa dolda subventioner till minst 200 kronor per invånare, eller 1,8 miljarder kronor för landet som helhet.

Näringspolitikens aktörer Enligt Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK 1991) finns 530 aktörer som ger finansiering, utbildning eller rådgivning till nyföretagande. Tabell 2 visar sammansättningen.

På arbetsmarknadspolitikens område är bilden likartad. Det finns ett antal statliga myndigheter som AMS och AMU. En om— fattande decentralisering från AMS till länsarbetsnämnderna har ägt rum. Det reguljära utbildningsystemet som kommunerna för- valtar (t ex Komvux och gymnasieskola) utnyttjas också. Kommu- ner ansvarar även för beredskapsarbeten.

Utveckling av näringspolitiken Två viktiga ändringar i näringspolitiken kan förutspås för de när- maste åren. Den ena är att arbetsmarknadspolitikens kostnader kommer att öka till följd av lågkonjunkturen samtidigt som en del av organisationsstrukturen — t ex arbetsförmedlingsmonopolet — granskas.

Tabell 2 Verksamhetsinriktning (antal aktörer)l

Rådgiv- Utbild- Finansie- Totalt ning ning ring antal Central nivå 8 8 6 10 AMS 1 1 1 1 NUTEK 1 1 1 1 Trygghetsrådet m fl 4 4 4 4 Övriga centrala 2 2 — 4 Regional nivå 105 86 86 124 Länsarbetsnämnden 24 24 24 24 Länsstyrelsen 24 4 24 24 Universitet/högskola2 8 8 6 8 Utvecklingsfonden 24 24 24 24 Kooperativa utvecklingscentra 14 14 — 14 Övriga regionala 11 12 8 30 Lokal nivå 310 110 20 396 Kommuner 230 64 12 284 Jobs & Society 30 6 — 30 Svenska Uppfinnarföreningen 20 — — 20 Studieförbunden (S—E utb) — 23 — 23 Övriga lokala 30 17 8 39 Summa 423 204 112 530

Förklaring till tabell:

Central nivå Regional nivå

aktören arbetar med hela Sverige som arbetsfält aktören är verksam i ett visst län

|| || || || ||

Lokal nivå aktören bedriver sin verksamhet i en kommun

Rådgivning aktörer som ger råd till blivande företagare Utbildning aktörer som arrangerar eller tar initiativ till bl a Starta Eget utbildningar Finansiering = lån eller bidrag (Starta Eget bidrag och lokaliseringsbi- drag).

[ Totalt antal aktörer visar hur många det finns inom respektive nivå och grupp. De aktörer som presenteras kan arbeta inom flera arbetsområden. Ett exempel är att av de 284 kommunerna arbetar 230 med rådgivning, 64 med utbildning etc. En kom- mun kan både arbeta med rådgivning och utbildning etc vilket medför att summan av de tre rubrikerna inte blir 284 stycken. 2 De universitet/högskolor som aktivt arbetar med nyföretagar- frågor. De övriga regionala högskolorna är inplacerade under rubriken övriga regionala aktörer.

Källa.: N U TE K

Det andra området där ändringar kan väntas är småföretagspoli- tiken. I regeringens proposition om en ny småföretagspolitik (prop 1991/92:51) betonas i allmänna ordalag vikten av en fungerande privat riskkapitalmarknad. De konkreta förslagen talar emellertid delvis ett annat språk. Tre förslag är viktigast i det avseendet:

— Ett antal mindre skattelättnader föreslås, t ex en ändring av förmögenhetsbeskattningen. Förslagen ändrar dock villkoren för nyföretagandet endast på sikt och inte särskilt drastiskt.

— Den gamla regeringens beslut står fast tills vidare att bygga upp sex regionala offentliga riskkapitalbolag på bekostnad av ut— vecklingsfonderna. — Ett nytt system för subventioner till nyföretagare skall byggas upp. Systemet skall konstrueras enligt traditionellt planekono- miskt mönster. En nyföretagare som skall få sådana subventione- rade så kallade Eget-kapital-lån måste samarbeta med utveck- lingsfonden samt bli godkänd av både banken och en kommitté som kallas affärsbedömningsgruppen. Alla medlemmar i den gruppen kan lägga in sitt veto.

Framför allt det tredje förslaget tyder på en betydande kluvenhet i synen på vad som utgör effektiva medel för att stimulera nyföreta- gandet. Vissa signaler ges nu att detta problem har uppmärk— sammats och leder till ändringar i förslaget. En slutgiltig proposi- tion väntas inte förrän juni 1992.

Effektiva medel i näringspolitiken

Synen på vad som utgör en effektiv näringspolitik ändras över tiden. Under tidigare recessioner har förespråkare för industrisub- ventioner snabbt vunnit gehör. Omfattande sysselsättningssubven- tioner infördes under 1970-talets kris till bl a varvs- och textilindust- rin. Under krisen i början på 1980-talet genomfördes en devalve- ring som i grunden var en subvention av exportindustrin på bekostnad av dem som köper importerade varor.

Båda dessa sätt att stödja näringslivet är diskrediterade idag. Samtidigt står kunskapen om effekten av näringspolitiska medel på en bättre empirisk grund än tidigare. Internationellt sett finns idag ett antal hundra någorlunda välgrundade empiriska studier om effekterna av olika näringspolitiska medel. Ändå utgör de studera- de medlen endast en bråkdel av alla varianter på näringslivsstimule- rande åtgärder som finns. Dessutom är det rimligt att tro att effek- terna varierar från land till land.

Det kan därför verka för tidigt att dra säkra och heltäckande

slutsatser om effektiviteten av olika medel. Ändå måste politiska beslut utgå från den bästa informationen som finns. Det visar sig också att empiriska undersökningar ger ganska enhetliga svar på vissa frågor, även om det finns tvister om andra spörsmål. Framför allt visas regelbundet att generella stöd till investeringar, FoU, nyföretagande eller sysselsättning ger mycket små effekter.

I denna avgränsade uppsats kan inte all forskning om närings- politik redovisas. I stället görs en djupdykning inom två centrala områden: innovationsstöd och arbetsmarknadspolitik. Sedan dis- kuteras i vilken mån slutsatserna kan appliceras på andra områden.

Innovationsstöd

Begreppet innovationsstöd används här som en sammanfattande rubrik för stöd som har till syfte att öka FoU-investeringar, anting- en genom att förmå företag att initiera mer FoU eller genom att stimulera FoU-intensivt nyföretagande. Innovationsstöd har på se- nare tid fått ökat intresse, inte minst därför att de oftare klarar sig undan EG-reglerna mot konkurrenshindrande åtgärder än andra företagssubventioner.1

Svenska stödgivande myndigheter har inte utfört några egna empiriska undersökningar av innovationsstödens effektivitet. Den- na försummelse har lett bl a Produktivitetsdelegationen att kräva en omfattande empirisk utvärdering av innovationsstödet (Pro— duktivitetsdelegationen, 1991).

En orsak till bristen på empiriska utvärderingar kan vara att det ofta inte finns något ”konsumentkrav” på större effektivitet. Även från regeringens sida kan det finnas motiv att inte ifrågasätta stö— dens effektivitet. Att anslå stödpengar är ibland det enda sättet för en regering att visa handlingskraft i frågor om industriell förnyelse.

Internationellt har dock ett 60-tal empiriska studier genomförts. Frågan har angripits i två steg. I första steget finns undersökningar som visar hur mycket ny FoU innovationsstöd ger upphov till. I andra steget ges en bild av det samhällsekonomiska värdet av Fou. Tillsammans ger dessa studier således en bild av det samhälls- ekonomiska värdet av innovationsstödet, vilket är det mest rele— vanta effektivitetskriteriet.

Studier i den första kategorin pekar på att en stödkrona leder till ett nytillskott av FoU på mellan 20-60 öre. Tabell 3 ger några exempel.

1 Under nuvarande EG—regler är subventioner till näringslivet generellt förbjudna (Rom- fördraget, Art 92-94), men EG-kommissionen kan tillåta undantag när subventioner främ- jar EG—mål. Undantag har ofta gjorts för olika typer av innovationsstöd medan investe- ringsstöd eller sysselsättningsstöd tillåtits nästan enbart för underutvecklade regioner.

Tabell 3 Exempel på empiriska undersökningar av sambandet mellan in- novationsstöd och FoU-utgifter.

Ökning av FoU- utgifter i förhållande till stödbeloppet

Ekonometriska studier Levy & Terleckyi (1983) FoU-stöd i olika amerikanska

industrier Mindre än 1 Holemans & Sleuwagen (1988)

FoU-stöd i olika belgiska industrier 0,3-0,4

Surveyundersökningar Gronhaug & Frederiksen (1984) Norska subventioner och

villkorliga lån till industriföretag 0,2-0,3 Mansfield (1986) Skatteavdrag för FoU i flera länder 0,3 Mansfield (1984) Amerikanska energiprojekt, ofta initierade av stödgivaren 0,8

Experiment

Meyer-Krahmer m m (1983) Tyskt stöd till FoU-personal i småföretag. Kontrollgruppen inte helt jämförbar. 0,6 i början, sedan avtagande

Frågan är sedan om subventioner är samhällsekonomiskt lönsam- ma. Ett räkneexempel kan illustrera detta. Anta att en subvention ges på 100 kronor. Som visas av de ovan beskrivna empiriska studierna vore det inte ovanligt om 50 procent av subventionen faktiskt förvandlades till ny FoU.

Subventionen har en samhällsekonomisk finansieringskostnad. Subventionen måste dras in som skatt innan den kan betalas ut. Den beskattningen kan innebära att incitamenten att arbeta och investera minskar. På marginalen är en låg uppskattning av effekti— vitetsförlusten 50% av skatteintäkten. Undersökningar har kommit fram till betydligt högre effektivitetsförluster (t ex Hansson, 1984).

Det är viktigt att notera att subventionen i sig inte är en samhälls- ekonomisk kostnad, utan endast en överföring från en part till en annan. Kostnaden består däremot av finansieringskostnaden och den kostnad för ny FoU som stödet ger upphov till.

Detta leder till följande uppställning:

FoU genererad av stödet 50 Finansieringskostnaden 50 Samhällsekonomiskt avkastningskrav

på FoU-utgifter 100%

Det samhällsekonomiska avkastningskravet kan sedan jämföras med den väntade eller den faktiska avkastningen. Empiriska under- sökningar finner ibland rätt hög avkastning på industriell FoU. Exempelvis uppskattar Bernstein (1989) en genomsnittlig samhälls- ekonomisk avkastning på mellan 50 och 100 procent. Dessa upp— skattningar avser dock projekt som är så lönsamma att företagen genomför dem även utan stöd. De projekt som kommer till stånd enbart p g a stöd har förmodligen en avsevärt lägre genomsnittlig avkastning.

Hur mycket ny FoU ett stöd skapar beror inte minst på i vilken form stödet ges. De grundläggande teoretiska argumenten är föl- jande. Om ett stöd ges som ett rent bidrag har företagen motiv att söka stöd även för projekt som de ändå har planerat att genomföra. Detsamma gäller lån med subventionerade räntor och lånegaranti— er eller villkorliga lån. Däremot skapar stöd i form av ägarkapital andra motiv. Ett företag som räknar med att en innovation med stor sannolikhet ger vinst kommer att avböja stöd i form av ett tillskott av ägarkapital som också ger staten anspråk på den väntade vins- ten. Det sker således en viss självselektering som gör att företagen inte söker stöd för en del projekt som skulle ha genomförts ändå.

Tabell 4 visar hur stor andel av det svenska företagsstödets netto— kostnader som utgjordes av fem olika stödformer (år 1988). I tabellen visas även hur stort tillskott av FoU-utgifter varje stödform ger i förhållande till stödets nettokostnad enligt en empirisk under- sökning (Fölster, 1991a).

Den empiriska undersökningen avser endast stöd som också har som mål att stimulera FoU-investeringar. Genom undersökningens uppläggning kontrolleras att nytillskott av FoU avser samma typer av projekt. Därmed blir det redovisade tillskottet av FoU-utgifter det i sammanhanget relevanta effektivitetskriteriet.

Tabellen visar tydligt att stöd i form av ett tillskott av ägarkapital är den mest effektiva stödformen. Den står emellertid för den minsta andelen av företagsstödets nettokostnader.

Därmed blir frågan om det överhuvudtaget är värt att ge något stöd och om det i så fall kan ges i form av tillskott av ägarkapital.

Under senare tid har det oftast varit så att teknikutveckling där marknadsintroduktion ligger några år i framtiden har stötts med

Tabell 4 Företagsstödets nettokostnader fördelade på stödformer och stödets effektivitet

Procentuell andel Tillskott av FoU-utgifter i av företagsstödets förhål- nettokostnad lande till stödets nettokostnad Stödform Stora företag Små företag 1 Skattereduktion 19 0,19 0,08 2 Bidrag 51 0,41 0,52 3 Län 18 0,4 0,59 4 Garantier 7 0,48 0,47 5 Ägarkapital 5 0,72 0,92

Källa: Industridepartementet samt Fölster (1991a).

bidrag och lån från dåvarande Styrelsen för Teknisk Utveckling och andra stödgivare. Samtidigt har det skett en mycket snabb ex- pansion av offentligt riskkapital för expanderande småföretag eller teknikutveckling som ligger mycket nära marknadsintroduktion.

Ökningen av offentligt riskkapital motiverades med att den så kallade riskkapitalmarknaden inte var särskilt utvecklad. I Sverige och större delen av Europa utvecklades denna marknad med en våg av investeringar i små företag under 1970—talet. Till en början misslyckades emellertid många satsningar och det ursprungligen stora intresset sinade. I de flesta andra europeiska länderna kom riskkapitalmarknaden dock igång igen efter ett tag och har sedan dess vuxit snabbt från år till år.

I Sverige däremot tilläts det offentliga riskkapitalet att expandera snabbt medan det privata har stagnerat. En rimlig tolkning är att den snabba offentliga expansionen har gjort det olönsamt för privata riskkapitalbolag att utöka verksamheten. Dessutom är skatteregler- na särskilt ogynsamma för venture capital investeringar i Sverige.

Detta kan tyckas beklagligt i den mån privat kapital anses mer ”intelligent” än offentligt. Ett dåligt fungerande privat riskkapital- bolag går snart i konkurs eller får en ny ledning. Därmed kommer endast de duktigaste att fortsätta att fatta beslut om riskkapitalallo- keringen. Att så många av den första vågen av dessa bolag i Sverige på 1970—talet fick upphöra med verksamheten är således inte så mycket ett misslyckande utan snarare ett tecken på att denna filtermekanism fungerar.

Dilemmat är att stöd kan vara mest effektivt iform av ägarkapital samtidigt som det är osäkert om offentliga stödgivare har tillräcklig kompetens att förvalta riskkapitalet. En lösning kan då vara att slussa offentligt riskkapital via konkurrerande riskkapitalbolag. För detta finns olika organisationsformer som främst skiljer sig på två sätt:

1 Motiv att satsa på högriskprojekt 2 Engagemang och kompetens att sålla bort olönsamma projekt och att stödja och driva på projekt. Ett rent statligt riskkapitalbolag har förmodligen motiv att satsa på högriskprojekt. Däremot är det mindre klart att statliga riskkapital- bolag drivs av de personer som är mest lämpliga i termer av enga- gemang och den speciella kompetensen som behövs. Detta beror i hög grad på att det inte sker någon explicit resultatmätning som visar vilka personer som har de rätta kvalifikationerna. Privata riskkapitalbolag arbetar under ett hårdare konkurrens- tryck och det är därför sannolikt att det sker en hårdare selektering av personer med de rätta kvalifikationerna samtidigt som resultat- målen också är tydligare. Privata bolag har dock otillräckliga motiv att investera i högriskprojekt.2 En väg ut ur detta dilemma är att privata (eller konkurrerande offentliga) riskkapitalbolag tillåts investera offentliga medel. En modell för detta är att ställa kapital till förfogande som privata riskkapitalbolag kan investera i enskilda projekt. Staten förlorar pengar om projektet misslyckas, men får en avkastning i förhållan- de till andelen offentliga medel som investerats om projektet lyc- kas. Det privata riskkapitalbolaget blir därmed förvaltare av de offentliga medlen. Denna konstruktion ger de privata bolagen mo- tiv att investera offentliga medel i projekt som de bedömer som lovande på sikt men för riskabla att satsa egna pengar i. Ett rationellt sätt för riskkapitalbolag att använda detta offent- liga kapitaltillskott är att investera offentliga medel i projekt som är mycket osäkra eller långt från marknaden. När projekten har kom— mit en bit på väg och blivit mindre osäkra skulle att riskkapitalbolag sedan även investera egna medel för att få ta del av vinsten. Sammanfattningsvis visade genomgången av forskningsresultat om innovationsstöd att många subventionsformer sannolikt har låg effektivitet. I stället förordas stödformer som främjar kompetens, engagemang och rätt ekonomiska motiv hos personer eller riskka- pitalbolag som investerar i nyföretagande. Detta kräver självständi- ga lokala organisationer — som riskkapitalbolag — som konkurrerar med varandra och har flexibiliteten att pröva nya grepp. Sam- ordningsvinster på regional nivå finns knappast i en sådan verksam— het. En stor del av debatten om innovationsstöd har vuxit just ur missnöje med de regionala utvecklingsfondernas sätt att arbeta. I nästa avsnitt visas på liknande slutsatser inom arbetsmarknads- politik.

2 Detta gäller även statliga RKB med privata delägare som har stora finansiella intressen i bolaget och bolag av typ tillväxtinvest (som prövades i början på 1980-talet). Tillväxtin- vestbolag är privata RKB som får skattefördelar och gynnsamma lån av staten.

Arbetsmarknadspolitik

Forskningen om effektiviteten av arbetsmarknadspolitiska medel är ganska omfattande. En grundlig genomgång finns t ex i OECD (1991). Här refereras endast huvudresultaten och några av de mest centrala studierna.

Helhetsbilden är att empiriska studier inte lyckas påvisa några sysselsättningseffekter av subventioner till sysselsättning, arbets— marknadsutbildning eller beredskapsarbete. Däremot verkar en effektiv arbetsförmedling och mer gedigna yrkesutbildningar ha påvisbara effekter.

Generella subventioner till sysselsättning visas t ex ge väldigt små effekter. En mycket grundlig undersökning av sänkta arbetsgivar- avgifter (Bohm & Lind, 1989) konstaterade t ex att subventionen inte hade lett till någon mätbar skillnad i sysselsättningsutveckling jämfört med Västerbotten som inte fick stödet. Studien kontrolle— rar noggrant för olika felkällor, bland annat genom att också jäm— föra sysselsättningsutvecklingen av likartade företag i de två regio- nerna. Liknande negativa resultat finns också för generella in- vesteringsbidrag.

Lönebidrag som ges enbart till nyanställda borde teoretiskt ge större effekt. Experiment i Amerika tyder emellertid på att de kan ge negativa effekter, speciellt om de enbart ges till vissa svåranställ- bara grupper och därmed tjänar som negativ signal (se Björklund, 1990).

Vissa studier av arbetsmarknadsutbildning visar på positiva ef— fekter. Barnow (1987) t ex sammanfattar amerikanska studier så att den arbetsmarknadsutbildning som ges inom ramen för det så kalla- de CETA-programmet ökar lönen för deltagande med i genomsnitt 2.5 %-7.5 %. En svensk studie finner också ökade chanser att hitta sysselsättning efter arbetsmarknadsutbildning (Björklund, 1990). Resultaten av dessa studier är emellertid mycket osäkra och ofta inte statistiskt signifikanta. Samtidigt finns en del (även svenska) studier som snarare tyder på att arbetsmarknadsutbildningen min- skar chansen att finna arbete (t ex Edin, 988; Ackum, 1989). Allt i allt måste effekter av arbetsmarknadsutbildning bedömas som så små att de inte statistiskt kan säkerställas av studierna.

För beredskapsarbeten är slutsatsen av den empiriska litteratu- ren ungefär densamma som för arbetsmarknadsutbildningen.

Effekter av en intensifierad arbetsförmedling undersöks i en ekonometrisk studie (Engström et al., 1988) och ett klassiskt ex- periment (Delander, 1978). Båda tyder på rätt positiva resultat. Den intensifierade arbetsförmedlingen ökade tydligen chansen att hitta permanent arbete och åstadkom dessutom en bättre match-

ning av arbetssökande och arbetsställen. Den intensifierade arbets- förmedlingen bestod av ett större engagemang från arbetsförmed- laren, inte av ökad samordning.

I internationella studier Visas också att en gedigen skol- och yrkesutbildning ökar såväl sysselsättningen som produktiviteten (t ex Bishop, 1989).

Hur mycket effekt utbildning och arbetsförmedling ger beror också mycket på engagemang, kompetens och branschkännedom hos de utförande. Det finns en mycket omfattande empirisk littera- tur om effektiviteten i utbildningen som i allmänhet finner att lärarens kompetens och engagemang är den mest avgörande fak— torn.

Detta innebär att det även inom arbetsmarknadspolitiken finns skäl att låta utbildning och beredskapsarbeten skötas av dem som visar att de uppnår en hög effektivitet. Några steg i den riktningen har redan tagits. AMU har t ex blivit en uppdragsmyndighet. Regeringen planerar också att låta företag ta beredskapsarbetare mot kompensation för en del av lönen. Sannolikt kan den reform- processen drivas vidare.

En viktig parallell finns inom skolväsendet, där ansvaret redan har decentraliserats till kommunerna, och i framtiden genom infö- randet av skolpengen kommer att decentraliseras ytterligare till de enskilda skolorna. I likhet med skolpengen kan både arbetsförmed- lingen och arbetsmarknadsutbildningen ersättas med en viss summa per person. Ersättningen kan i viss mån också knytas till hur fram- gångsrikt insatserna leder till att permanenta arbetsplatser hittas. Utmärkande för dessa reformer är att behovet av regional sam- ordning minskar avsevärt. Liksom för innovationsstöd kräver den offentliga rollen som beställare och finansiär därför ingen större operativ samordning. Däremot kräver den god tillgång till informa- tion, inte minst om effektiviteten av olika åtgärder, och rätt ut- formade ekonomiska betingelser.

Slutsatser för näringspolitik i övrigt Genomgången ovan behandlade näringspolitikens förmodligen mest centrala delar, innovationsstöd och arbetsmarknadspolitik.

Slutsatserna därifrån kan generaliseras till flera andra, till synes artskilda, näringspolitiska områden. Regionalpolitiken har t ex som huvudsakligt mål att främja sysselsättning och nyföretagande i sva- ga regioner. Effektiva regionalpolitiska medel torde därför i stort sett vara identiska med medel som är effektiva i den allmänna politiken för arbetsmarknads- och innovationsstöd.

Näringspolitikens regionala fördelning

Slutsatserna i förra avsnittet bildar utgångspunkt för diskussionen om en effektiv förvaltning av näringspolitik. Utifrån det kan man diskutera fördelar och nackdelar av att organisera näringspolitik i olika regionala strukturer. Regionutredningens diskussionsalterna— tiv är regionala parlament, utvecklat nuläge och kommunal sam- verkan.

Det är viktigt att betona att slutsatserna som dras här endast avser näringspolitiken så som den har diskuterats här. Det är inte otänkbart att slutsatserna är annorlunda för andra politiska om- råden som har bäring på näringslivsutvecklingen, som t ex trafik- politik.

De viktigaste aspekterna i avvägningen av näringspolitikens bäs- ta regionala struktur är:

— Kompetens och engagemang — Samordningsvinster — Fördelningseffekter — Den politiska processen — EGs framtida politik — Regional moblisering

Kompetens och engagemang

Viktiga delar av näringspolitiken som t ex stöd till nyföretagande och arbetsmarknadspolitiken står inför stora förändringar. Kraven på förändringar växer åtminstonde delvis ur missnöje med kompe- tens och engagemang i organisationer på länsnivå. Som ett exempel har utvecklingsfondernas arbete väckt betydande kritik.

Undersökningar av investeringar i nyföretagandet visar tydligt att nyföretagare kan ha mycket stor nytta av kompetenta och engagerade investerare, samtidigt som mindre kompetenta investe— rare kan stjälpa projekt. De investerare som lyckas bäst har ofta både ett grundmurat branschkunnande och tidigare erfarenheter från företagsutveckling.

Även inom arbetsmarknadsutbildning är ett branschkunnande snarare än den geografiska placeringen avgörande.

Utifrån dessa överväganden och diskussionen i avsnittet ovan framstår en organisation som effektiv i den meningen att den främ— jar kompetens och engagemang om den operativa nivån är så självständig och nära klienterna som möjligt. De övergripande upp- gifterna är av informationsförmedlingskaraktär och består i att utvärdera de lokala organisationernas effektivitet, förmedla in—

formation och eventuellt fördela resurser. Dessa uppgifter vinner på att vara så centraliserade som möjligt.

Det finns en uppenbar parallell med skolväsendet där den på- gående reformprocessen har lett till att den statliga och regionala rollen i det operativa arbetet har avskaffats. Det operativa ansvaret har istället lagts på kommunerna och skall därifrån delegeras till de enskilda skolorna. Den statliga rollen inskränker sig numera i hu— vudsak till utvärdering av enskilda skolors prestation.

Samordningsvinster

Det har redan konstaterats att det finns få operativa samordnings- vinster inom näringspolitiken. Undantag är ett fåtal stora projekt där en mer operativ samordning kan spela en roll. Inget hindrar naturligtvis en frivillig samordning mellan kommuner. Den av- görande frågan är därför om ett regionparlament har en bättre förmåga att sköta samordning än en frivillig samordning mellan kommuner kan åstadkomma. Det finns inget säkert svar på den frågan. Problemet illustreras emellertid av t ex landstingens parla- mentariska situation. I många landsting finns ingen klar politisk majoritet. En vanlig följd av detta är en beslutsförlamning i kon— troversiella frågor. I ett regionparlament skulle det finnas risk för samma låsningar som i slutändan kan ge sämre samordning än frivillig samordning mellan kommunerna.

För stora projekt sträcker sig samordningsbehovet ofta över flera regioner. Därför torde en samordningsroll i dessa fall i huvudsak finnas för staten snarare än för regionparlament.

Till skillnad från den operativa samordningen finns vinster av en övergripande informationsförmedling. Betydelsen av en mätning av olika metoders effektivitet och spridning av kunskap därom har redan diskuterats. Därtill kommer spridningen av branschinforma- tion.

Möjligheten till samordningsvinster talar således inte för en lös- ning med regionparlamentet. På lokal nivå kan däremot finnas samarbets- och specialiseringsvinster. Dessa kan utnyttjas genom frivillig kommunal samverkan. I den mån självständiga organisatio- ner anlitas som utförare i näringspolitiken sker en sådan samverkan automatiskt om dessa organisationer arbetar i flera kommuner samtidigt.

Fördelningseffekter

Ett syfte med näringspolitiken är att stärka ekonomiskt svaga om- råden. De huvudsakliga klyftorna går emellertid idag mellan regio— nerna snarare än inom regionerna. Införandet av regionparlament

skulle således knappast gynna fördelningspolitiken. Tvärtom finns det en fara i en modell med en svag stat och starka regioner om detta i huvudsak innebär en huggsexa om resurser som staten fördelar. I bästa fall innebär detta att den regionala fördelningen förblir som den är. I sämsta fall innebär det att starka regioner vinner på bekostnad av svaga regioner eller på bekostnad av resur- ser till statens uppgifter.

Fördelningsaspekten talar således emot en modell med starka regioner.

Den politiska processen

I den politiska debatten får diskussionen om effektivitet av olika näringslivspolitiska medel förhållandevis litet utrymme. Däremot ges mer utrymme åt den fördelningspolitiska aspekten, dvs vem som får hur mycket. Detta pekar på två problem.

Det ena problemet är att det är svårt för politiker att engagera sig i val av medel som kräver en hel del detaljkunskap. Detta talar för en tydligare uppdelning mellan beställare och utförare. En grundlig uppföljning skulle leda till att politiker kan beställa och i viss mån låta utförare välja egna medel. För detta krävs också att politiker kan utveckla en beställarkompetens. Specialiseringsvinster som finns i detta innebär att näringspolitik förmodligen vinner på att inte fördelas på många politiska nivåer.

Det andra problemet är att medborgarens möjligheter att följa näringspolitiken på tre politiska nivåer förmodligen är rätt be- gränsade. Informationsproblemet förvärras om dessutom en EG- nivå tillkommer. Ur det perspektivet skulle medborgarens informa- tionsproblem avseende näringspolitiken förmodligen förbättras om det bara fanns två politiska nivåer, kommunens och statens.

Slutsatsen är att det politiska beslutsfattandet om näringspoliti— ken förmodligen fungerar bättre om den sker på ett mindre antal politiska nivåer.

EGs framtida politik

En föreställning som varit aktuell i diskussionen om EGs framtida utveckling har varit att en politisk union som utvecklar sig mot en federal stat skulle kunna ha regioner som ”delstats-”enheter mot- svarande de amerikanska delstaterna.

Sveriges storlek är emellertid sådan att vi förmodligen tillåts välja att som helhet vara en region eller att splittras upp i flera regioner.

Enligt många bedömare — inklusive Jaques Delores — kommer EG att ha goda skäl att öka antalet medlemsländer betydligt över

nuvarande nivå. I det läget skulle antalet regioner inom EG öka till många hundra. Detta är förmodligen ett ohanterligt antal. En sannolik utveckling är då att regionstorleken ökas till ett befolk— ningsantal som mer motsvarar Sverige och de tyska delstaterna. Under förhandlingsskedet med EG skulle en försvagning av cen- tralstaten leda till ett betydligt mer komplicerat och förmodligen svagare förhandlingsläge. Detta visas inte minst av försöken att samordna förhandlingar mellan de nordiska länderna och EG.

Regional mobilisering

I debatten om den framtida regionala strukturen nämns ofta be- hovet av en regional mobilisering för att stimulera utvecklingen. Ofta definieras inte begreppet närmare. Det verkar dock innehålla element som diskuterats ovan, som samordning av näringspolitiska organisationer och initiativ eller som strukturen på den politiska beslutsprocessen.

Främst verkar regional mobilisering emellertid syfta till uppgifter som informationsspridning, reklam om regionen, och även lobby- ing för regionens räkning gentemot staten eller företag. Frågan blir därmed om parlament i andra sammanhang har varit särskilt fram- gångsrika med den typen av mobilisering.

Mycket tyder på att ett parlaments roll som podium för debatt och organ för beslutsfattning står i rak motsats till det som krävs för en mobilisering. Av den anledningen delegeras också mobilisering ofta till intresseorganisationer som t ex kommunförbundet. Frågan är om inte visionen om en regional mobilisering skulle tillgodoses mycket bättre av en regional kommunal intresseorganisation.

Sammanfattning och slutsatser

Trots att många olika medel i näringspolitiken har behandlats här skymtar ett antal linjer som verkar ha viss allmängiltighet inom näringspolitiken. Till dem hör att generella åtgärder är förhållande- vis ineffektiva. Behovet av operativ samordning är begränsat. Där- emot är engagemang, kompetens, flexibilitet och snabbhet viktiga. Behovet av samordning finns främst för följande ändamål:

— för att informera om effektiva metoder och om utförarnas kom- petens — för att undvika huggsexor om fördelning av resurser eller lokali- sering av företag

— för att fatta beslut kring stora projekt — för att representera gentemot EG, staten eller företag.

Diskussionen i avsnittet om Näringspolitikens regionala fördel- ning tyder på att dessa samordningsbehov ofta kan skötas bättre på statlig nivå eller genom frivillig samordning än på regional politisk nivå. Den enda punkt som i näringspolitiskt avseende eventuellt talar för en regional politisk beslutsfattning är EGs framtida regiona- la struktur. Den punkten måste dock bedömas som mycket osäker.

Det måste betonas att denna slutsats i huvudsak gäller förslaget om regionala parlament. Förslaget om en sammanslagning av läns- styrelser till regionala enheter påverkas inte av slutsatsen. Det som har beskrivits som den statliga rollen här kan mycket väl skötas både på en centralt placerad myndighet och vid regionalt samman— slagna länsstyrelser.

Diskussionen leder inte till någon entydig slutsats om Regionut- redningens alternativ ”utvecklat nuläge” och ”kommunal samver- kan”. Ur näringspolitikens synvinkel är ett ställningstagande mel— lan dessa alternativ sannolikt inte nödvändigt. Kommunal sam- verkan kan ske frivilligt och avgörs på lokalt plan. En automatisk samverkan sker också om självständiga utförarorganisationer arbe- tar i flera kommuner samtidigt.

Det finns en uppenbar parallell med skolväsendet där den på- gående reformprocessen har lett till att den statliga och regionala rollen i det operativa arbetet har avskaffats. Det operativa ansvaret har i stället lagts på kommunerna och skall därifån delegeras till de enskilda skolorna. Den statliga rollen inskränker sig numera i hu- vudsak till utvärdering av enskilda skolors prestation.

Referenser

'Ackum S, Youth unemployment, labour market programmes, and sub- sequent earning. Working paper 1989:10, Departement of Economics, Uppsala Universitet Barnow B, The impact of CETA programs on earnings — A review of the literature. Journal of Human Resources, 22, 1987, 157-193. Bishop J H, Is the test score decline responsible for the productivity decline? American Economic Review, 1989,79, 178—197. Bohm P & Lind H, (1989) ”Regionala arbetskraftssubventioner — har de någon effekt?”. Ekonomisk Debatt, Årg 17, Nr 5, s 342-350. Björklund A, Klassiska Experiment inom Arbetsmarknadspolitiken. In- dustriens Utredningsinstitut. Forskningsrapport nr 37, 1989. Delander L, Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten, i SOU 1978:60. Edin P A, Individual consequences of plant closures. Uppsala Universite- tet, 1988. Engström L, Löfgren K G & Westerlund O, Intensified employment services, unemployment durations and unemployment risks. Umeå Economic Studies, no 186.

Fölster S (1992), ” The effectiveness of innovation subsidies”. Journal of Evolutionary Economics, forthcoming. Fölster S (1991), The art of encouraging invention: A new approach to innovation policy. Stockholm: IUI. Gronhaug K & Frederiksen T (1984), ”Governmental innovation support in Norway”. Research Policy, Vol 13, s 165-173 Hansson I (1984), ”Marginal cost of public funds for different tax in- struments and government expenditures”. Scandinavian Journal of Economics, s 375—379. Holemans B & Sleuwagens L (1988), ”Innovation expenditures and the role of government in Belgium”. Research Policy, Vol 17, s 375-379. Konkurrenskommitténs betänkande, SOU 1991:59. Levin R, Klevorik A, Nelson R & Winter S (1987), ”Appropriating the returns from industrial research and development”. Brookings Papers on Economic Activity, Vol 3, s 783—820. Levy D M & Terleckyi N E (1983) ”Effects of government R & D on private R & D investment and productivity: A macro—economic analy- sis”. Bell Journal of Economics, 5 551-61 MacDonald S (1986), ”Theoretically sound: Practically useless? Govern- ment grants for industrial R & D in Australia”. Research Policy, Vol 15, s 269-283. Mansfield E (1984), ”R & D and innovation: Some empirical findings”. I Griliches, Z (red) R & D, Patents, and productivity, University of Chicago Press, Chicago, 1984. Mansfield E (1986), ”The R & D tax credit and other technology policy issues”. American Economic Review, Vol 76, s 190—194. Mansfield E, Rapoport J, Romeo A, Wagner S & Beardsley G (1977), ”Social and private returs from industrial innovation”. Quarterly Jour— nal of Economics, 1977. Mansfield E, Schwartz M & Wagner S (1981), ”Imitation costs and pa- tents: An empirical study”. Economic Journal, Vol 91, s 907—918. Meyer-Krahmer F, Gielow G & Kuntze U (1983), ”Impacts of govern- ment incentives towards industrial innovation”. Research Policy, Vol 12, s 153-169. OECD, Evaluating labour market and social programmes: The state of a complex art. Paris, 1991. Pelikan P (1989), ”Evolution, economic competence, and the market for corporate control”. Journal of Economic Behavior and Organization, Vol 12, s 279-303. Produktivitetsdelegationen, SOU 1991:82, Drivkrafter för produktivitet och välstånd. Pyddoke R (1990), Subsidizing risky projects — case—studies of incentives for risk reduction in government contracts”. I Johansson B & Karlsson C, Innovation, industrial knowledge and trade, Institut för framtidsstu- dier, European Networks, 1990:1. Roessner D (1984), ”Commercializing solar technology: The government role”. Research Policy, Vol 13, s 235-246.

7. Ökar skattetrycket vid fler nivåer i den offentliga sektorn?

av Björn Hårsman

Björn Hårsman är adjungerad professor vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH, avdelningen för regional planering, och utredningschef vid Regionplane- och trafikkontoret, Landstinget, Stockholm.'

Behövs en regional nivå i den offentliga sektorn?

Under senare år har samarbetet över landstings- och länsgränser ökat påtagligt på en rad håll i landet (för en översikt hänvisas till tidskriften PLAN, nr 5-6, 1991). Generellt är det infrastruktur- frågor, trafik, högre utbildning och forskning och Europafrågor som dominerar intresset.

Det finns två viktiga drivkrafter bakom dessa regionala initiativ. För det första tror man sig kunna vinna ekonomiska fördelar ge- nom ett ökat samarbete. Genom att gemensamt planera och ge- nomföra förbättringar av t ex transportsystemet eller på miljösidan hoppas man få ut mer per satsad krona. Impulserna till samverkan beror också på den utvecklingspolitik som under 80-talet har initie- rats i många europeiska regioner. De satsningar dessa regioner gjort för att främja sin ekonomiska tillväxt har skapat en rädsla för att halka efter i en internationell omgivning, som präglas av en växande rörlighet för information, kapital, företag och arbetskraft. De europeiska regionernas satsningar har naturligtvis också in- spirerat till efterföljd; kan de så kan vi. Ytterligare ett motiv, om än

' Denna artikel publiceras också i tidskriften Framtider, som ges ut av Institutet för Fram- tidsstudier.

inte lika starkt uttalat, är sannolikt en vilja att regionalt få ta ansvar för en del av de verksamheter som för närvarande är statliga.

Mot denna bakgrund skall jag i det följande ge några principiella synpunkter på den offentliga sektorns organisation. Framställning- en begränsas till frågan om uppgiftsfördelning mellan stat, lands- ting och kommuner.

Sverige har en mycket stor offentlig sektor. Det framgår klart av figur 1 där Sverige jämförs med övriga Norden och med OECD- området. Skillnaderna gentemot dessa länder är avsevärt mycket större nu än för 30 år sedan även om de har krympt en del under 80—talet.

I figur 2 visas att utgiftsexpansionen under 1970- och början av 1980-talet främst förklaras av växande transfereringar. Den offent— liga konsumtionens andel av BNP har ökat betydligt långsammare och investeringsandelen har minskat kraftigt.

Den offentliga konsumtionens tillväxt förklaras helt och hållet av tillväxten i landstingen och kommunerna. Som visas i figur 3 har den statliga konsumtionens andel av BNP i själva verket minskat sedan mitten av 60-talet.

Man kan fråga sig vad som har motiverat denna omfördelning

Figur 1 Offentliga utgifter i procent av BNP

weden I »» / ” x ,

% 70

65

60 X

I

I & F I Other nordic countries

55

Index 1970 =100 Källa: OECD: Economic surveys — Sweden (1990/91)

Figur 2 Offentliga utgifters andel av BNP

240 220 _l ' * v / 7 = , ,Transfereringar I

N—

200 , _ 180 160 140

Offentlig konsumtion

120

1 00 80 60 40

20 1970 1975 1980 1985 1990

Offentli . a investerino ar

Källa: Den offentliga sektorn, bilaga 26 till LU 90.

Figur 3 Offentlig konsumtion i löpande priser. Procent av BNP.

% 30

25 Hela offentliga 20 - ———————

Kommunerna och landstingen

1 950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Källa: SCB: Offentliga sektorn — utveckling och nuläge (1990)

mellan statliga och lokala beslut. Mer generellt kan man också fråga sig om nuvarande storlek på landsting och kommuner är ändamålsenlig eller vilka för- och nackdelar det har att fördela ansvaret för den offentliga sektorn på tre nivåer. Det finns de som anser att landstingsnivån är onödig. Samtidigt kan man i många andra länder finna exempel på fler nivåer än i Sverige.

Flera teorier har lanserats och en mängd empiriska analyser har gjorts i syfte att förklara den offentliga sektorns tillväxt (se tex Lybeck och Henrekson (1988) för en översikt). Trots detta har man endast delvis kunnat förklara tillväxten. De flesta studierna har gällt hela den offentliga sektorn, men en del analyser har också gjorts för den lokala nivån. Däremot finns, såvitt jag vet, inga teorier utvecklade för eller empiriska analyser gjorda av samspelet mellan nationell, regional och lokal nivå. Och därmed saknas teo— retiskt grundade förklaringar till omfördelningen av ansvaret för utgifterna.

Enligt ett av den ekonomiska teorins grundläggande resultat leder fri marknadshushållning — under vissa förutsättningar — till att tillgängliga resurser utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt. Med detta menas att ingen omfördelning av resurserna kan ge bättre förhållanden för någon person utan att samtidigt göra det sämre för en eller flera andra. Det finns enligt samma teori tre principiella skäl till att det behövs en offentlig sektor.

Det grundläggande skälet är att inga marknader kan etableras och fungera utan rättssystem. Aktuella exempel på detta ges i öststatsekonomierna där en del av svårigheterna med att etablera marknadshushållning beror på att man saknar erforderlig lagstift- ning och rättspraxis.

Det andra skälet har att göra med fördelningsfrågor. Konkurrens på fria marknader tenderar visserligen att leda till att tillgängliga resurser utnyttjas på ett effektivt sätt, men marknadshushållningen kan också leda till en mycket ojämn fördelning av inkomster och välfärd. En viktig uppgift för den offentliga sektorn är därför att omfördela inkomsterna. Ett till fördelningsmotivet relaterat, men mer omtvistat, argument har att göra med bekymmer över att enskilda individer inte alltid vet sitt eget bästa. Detta kan leda till att man kollektivt stimulerar eller tvingar fram konsumtion av vissa varor och dämpar eller förbjuder konsumtion av andra varor. Skol- plikt, tvånget att använda säkerhetsbälten och tobaks- och alko- holskatter är några exempel på detta beskyddande synsätt.

Det tredje motivet för en offentlig sektor är marknadsekonomins inneboende brister. Hög arbetslöshet är för många det kanske mest tydliga tecknet på att marknaden inte lyckas utnyttja tillgängliga resurser på ett effektivt sätt. Bristande konkurrens och otillräcklig

information, t ex om konsekvenserna av alternativa läkarbehand- lingar, är två förklaringar till misslyckanden för den fria mark- naden. En annan förklaring är förekomsten av effekter som är externa i förhållande till prissystemet. Sådana effekter är uppen- bara på miljösidan; prissystemet ger varken företagare eller konsu— menter några incitament att välja miljövänliga alternativ. Den i detta sammanhang kanske mest intressanta förklaringen till mark- nadsmisslyckanden är att den fria marknaden inte tillfredsställande kan hantera så kallade kollektiva varor.

Försvar och upprätthållande av lag och ordning är klassiska exempel på verksamheter med kollektiva effekter. För verksam- heter med denna karaktär gäller att alla inom ett område, som kan variera i storlek beroende på vilken verksamhet det gäller, kan utnyttja produktionsresultatet i lika hög grad och att deras ut- nyttjande eller konsumtion inte minskar om ytterligare individer tillkommer. Verksamheter med privata effekter karaktäriseras tvärtom av att en individs konsumtion omöjliggör att andra in- divider konsumerar samma nyttighet. Mat och kläder är två ex- empel på denna typ av produktion.

Många verksamheter inom den offentliga sektorn har samtidigt kollektiva och privata effekter. Utbildning är ett exempel. Dels drar varje individ nytta av sin egen utbildning, t ex i form av högre lön, dels har alla individer nytta och glädje av att alla andra får en utbildning. Inom vårdsektorn finns också exempel på blandade effekter. Att bota någon med en smittsam sjukdom innebär både en frisk individ och minskad risk att bli smittade för alla andra. Ett annat exempel är infrastrukturer som telenät, vägar eller parker vilka har uppenbara kollektiva effekter intill dess trängsel uppstår.

Den offentliga sektorns kollektiva karaktär är på sätt och vis självklar. Verksamhet av detta slag är svår att finansiera annat än skattevägen. Motsatsen gäller för verksamheter med privata nytto- effekter. Där kan betalningen enklare knytas direkt till konsumtio- nen av varan eller tjänsten.

Att den privata sektorn misslyckas i vissa avseenden innebär naturligtvis inte någon garanti för att den offentliga sektorn kan lösa motsvarande problem på ett bättre sätt. Det förekommer inte bara ”market failures” utan också ”government failures”. Egenin- tresse bland politiker och bland anställda inom den offentliga sek- torn, bristande information och olika begränsningar för besluts- fattandet som ges av det demokratiska systemet är exempel på faktorer som i vissa fall kan göra det svårt för den offentliga sektorn att lyckas på områden där den privata sektorn misslyckas.

Den offentliga sektorns möjligheter att på ett effektivt sätt skapa och upprätthålla fungerande marknader, att åstadkomma en önsk-

värd fördelning av inkomster och välfärd och att korrigera mark— nadsmisslyckanden och svara för försörjning med kollektiva varor hänger naturligtvis intimt samman med dess organisation.

Om man anser att samstämmighet eller konsensus i det kol- lektiva beslutsfattandet har ett egenvärde bör så många beslut som möjligt fattas på en låg nivå. Det är en självklar fördel i pro- duktionen av barnavård och annan service. På det sättet blir den minoritet som får anpassa sig efter majoritetens beslut så liten som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att säga att kollektiva beslut på lokal nivå ger bättre möjligheter till anpassning efter olikheter i olika gruppers värderingar än kollektiva beslut på högre nivå. Man får med andra ord en högre effektivitet i resursan— vändningen. Större möjligheter till kontakt mellan väljare och poli— tiker på lokal nivå kan också bidra till att man där får en bättre anpassning av verksamheten till väljarnas önskemål. Samtidigt min- skar dock en långtgående decentralisering möjligheten att klara ”ambitiösa” fördelningspolitiska mål.

Ovanstående resonemang förutsätter givetvis att den lokala ni- vån omfattar färre personer än den regionala nivån. Det finns t ex inget skäl att antaga att kommunalpolitikerna i Stockholm har lättare att anpassa verksamheten efter väljarnas önskemål än lands- tingspolitikerna i Sörmland. Det bör tilläggas att man också kan ställa sig tveksam till om kontakten mellan väljare och valda skiljer sig nämnvärt åt mellan kommuner som nått över den storlek där slumpmässiga sammanträffanden är så gott som uteslutna. Den lokala nivån ger dock valfriheten en viktig extra dimension genom möjligheterna att flytta. I princip kan den som inte är nöjd med den egna kommunens service, skatter och avgifter flytta till en kommun som bättre fyller hans önskemål. Därigenom kan olika kommuner på sikt utveckla olika profiler för sin verksamhet, vilket ger in— divider som vill eller har möjlighet att flytta en större valfrihet.

En annan betydelsefull faktor i detta sammanhang är frågan om eventuella stordriftsfördelar i offentlig verksamhet. Om kostnader- na ökar långsammare än produktionen för en viss offentlig aktivitet så medför naturligtvis ett system med många små lokala enheter en högre genomsnittskostnad för denna aktivitet än ett system med större enheter. Möjligheterna att tillgodogöra sig stordriftsfördelar var ett av huvudargumenten vid de kommunsammanslagningar som genomfördes' 1 Sverige' 1 början på 1950- och 1970- talet.

Även transportkostnaderna spelar roll för avvägningen mellan små och stora enheter. Stora delar av den offentliga sektorns verk- samhet utgörs av tjänster som förutsätter att konsumenterna kom— mer till det ställe där verksamheten bedrivs. Den enskildes trans- portkostnad blir självklart större med få stora än med många små

produktionsenheter. Även om dessa kostnader inte syns i de offent- liga organens budgetar måste de beaktas vid en samhällsekonomisk bedömning av effektiviteten. När regionala och lokala politiker väljer mellan små och stora serviceanläggningar bör de med andra ord också ta hänsyn till vilket transportarbete olika stora anlägg— ningar ger upphov till. Stordriftsfördelarnas betydelse diskuteras bland annat i en aktuell amerikansk studie av de svenska kommun- sammanslagningarnas betydelse för kommunernas utgifter, se Nel- son (1992). Där visas att 50-talets kommunreform, som främst omfattade små landsortskommuner, tog tillvara stordriftsfördelar och signifikant minskade de samlade utgifterna. Sammanläggning- arna i början av 70-talet ledde däremot till växande utgifter.

Fördelningsfrågan talar liksom stordriftsfördelar för större lokala enheter eller för att ansvaret läggs på den högsta nivån inom den offentliga sektorn. Dels är skillnaderna mellan olika grupper större på nationell än på lägre nivåer, dels kan inkomstfördelningar på lägre nivå leda till flyttningar som motverkar omfördelningens syfte.

Nyttan av vissa kollektiva varor tillfaller i huvudsak den lokala befolkningen. Det gäller t ex för brandförsvar och för lokala vägar och gator. I andra fall kan invånarna i en större region dra nytta av en kollektiv vara; högre utbildning (som både kan ses som en kollektiv och en privat vara), vissa miljöåtgärder och regionala transportsystem är exempel på detta. Av effektivitetsskäl bör an- svaret för dessa verksamheter fördelas på motsvarande regionala nivåer. Och av samma skäl skall naturligtvis ansvaret för t ex försvaret och stora delar av rättsväsendet ligga på nationell nivå. I Sverige hanteras många infrastrukturfrågor redan på regional nivå, men det görs av statliga verk. De som främst drar nytta av verksam- heten bestämmer med andra ord inte om dess omfattning, något som sannolikt leder till för små investeringar och därmed ett in- effektivt resursutnyttjande. Detta framgår som desto viktigare mot bakgrund av de samband mellan infrastruktur och långsiktig tillväxt som under senare tid påvisats i flera studier (se t ex Andersson m fl, 1990).

Det nu förda resonemanget kan synas leda till slutsatsen att olika nivåindelningar för olika typer av offentliga verksamheter skulle ge ett effektivare resursutnyttjande än ett system där varje nivå an- svarar för flera olika verksamheter. Man måste emellertid också ta hänsyn till de fördelar som kan nås genom att samla olika sorters verksamhet hos en huvudman. Dels kan detta möjliggöra en bättre avvägning mellan verksamheter som kompletterar varandra eller som till en del är utbytbara, dels kan det innebära lägre kostnader för beslutsfattandet. Det senare kan både vara administrativa be- sparingar och besparingar genom att färre politiker behöver väljas.

Den jämförelse med andra länder, som redovisas nedan, tyder på att dessa faktorer spelat stor roll vid framväxten av nuvarande svenska system. Den större mångfalden i en del andra länder, speciellt USA, antyder att man där gjort en annan avvägning.

För att få ett internationellt perspektiv på de nu diskuterade frågorna kan det vara intressant att jämföra Sverige med några andra länder. Det görs i tabell 1, som ger en komprimerad bild av antalet nivåer utöver den nationella nivån och av antalet politiskt valda organ på respektive nivå.

Tabell 1 Antalet nivåer inom den offentliga sektorn och antalet valda po— litiska organ på respektive nivå i ett antal OECD-länder runt år 1987. Delstater Regional Lokal Folk Utgifts- nivå nivå mängdl andel2 Federala USA 50 3 042 22 250 243,9 36,7 Österrike 9 — 2 038 7,6 50,7 Tyskland 11 328 9 000 61 ,1 47,2 Schweiz 26 — 3 000 6,6 30,9 Icke-federala Belgien — 3+3 589 9,9 54,4 Danmark — 14 275 5,1 59,5 Frankrike — 22+96 36 000 55,6 52,4 Italien — 22+95 8 100 57,3 58,4 Nederländerna - 12 714 14,7 60,2 Spanien — 17 8 000 38,8 39,3 Storbritannien - 9+47 418 56,9 47,8 Sverige — 23 286 8 ,4 64 ,51

* Miljoner 2 Totala offentliga utgifter i procent av BNP

Källor.: Owens and Panella (eds): Local government — an international perspecti- ve, OECD-statistik, S Asker: The politics of local government. Wirtschaft und Statistik 4/1992.

De fyra första länderna i tabellen är federationer. Österrike och Schweiz har liksom Sverige två nivåer utöver den nationella men deras Länder respektive Kantoner är både mer självständiga och har Vidare uppgifter än våra landsting. Schweiz kantoner, som ju är äldre än federationen, har i själva verket bara överlåtit en del av sina befog- enheter på den federala nivån. I både Tyskland (uppgifterna avser före detta Västtyskland) och USA finns en regional nivå mellan delstatsnivån och den lokala nivån. Den mångfald som präglar USAs offentliga sektor framgår inte av tabellen. Utöver här redovisade nivåer finns det ett stort antal, cirka 45 000, specialdistrikt för

uppgifter på bland annat skolområdet. Även övriga länder i tabel- len har lika många eller fler nivåer än Sverige. Belgien, Frankrike och Italien har två regionala nivåer och Danmark, Nederländerna, Spanien och Storbritannien en (den dubbla markeringen för Stor- britannien beror på delvis annorlunda förhållanden i Skottland).

Tabellen visar att man i många andra länder anser sig behöva fler nivåer inom den offentliga sektorn än i Sverige. Genom att jämföra antalet regionala och lokala organ med folkmängden i respektive land kan man också dra slutsatsen att Sverige tycks ha ovanligt stora kommuner och ovanligt små regioner.

I tabellens sista kolumn anges den offentliga sektorns storlek, mätt som de totala offentliga utgifternas andel av BNP, för respekti- ve land. En jämförelse mellan federala och icke-federala länder visar att de förra genomsnittligt har en lägre utgiftsandel än de senare. Starkt regionalt inflytande tycks med andra ord vara för- bundet med ett lägre snarare än med ett högre totalt skattetryck. Vidare gäller att ingen samvariation kan spåras mellan utgiftsande- len och antalet nivåer inom den offentliga sektorn. Den ibland framförda hypotesen att fler nivåer leder till ett högre skattetryck finner således inget stöd i dessa uppgifter.

Det kan också vara intressant att se på hur man i dessa länder finansierar verksamheten på regional och lokal nivå. En sådan jämförelse görs i tabell 2 som visar det lokala beskattningsmönstret (för de federala staterna ingår ej delstaternas beskattning).

Tabell 2 Beskattningsmönster i några länder 1985

Lokal skatt Procentandelar för lokala i procent av skattekällor All skatt Lokala Inkomst- Omsätt- Fastig- offfentliga skatt nings- hets- intäkter skatt skatt USA 12,6 38,8 5,9 19,8 74,2 Österrike 13,2 66,5 44,3 37,7 8,7 Tyskland 7,7 34,9 85,8 0,8 13,5 Schweiz 17,0 52,8 87,0 0,0 12,2 Belgien 5,2 33,4 79,8 14,4 0,0 Danmark 28,3 44,0 93,6 0,1 6,3 Frankrike 9,0 45,6 1 — — Italien 3,4 6,3 — — — Nederländerna 0,8 2,1 0,0 0,0 0,0 Spanien 7,9 47,0 36,4 50,5 10,9 Storbritannien 10,4 30,9 0,0 0,0 100 Sverige 32,6 55,2 100 0,0 0,0

1

uppgift saknas Källa: Owens and Panella ( eds): Local govern'ment— an international perspective.

De första två kolumnerna visar de lokala skatternas betydelse för det totala skattetrycket respektive för de lokala intäkterna. Det framgår att den lokala beskattningens andel av de totala skatterna är långt större i Sverige och Danmark än i övriga länder. Skattens betydelse som intäktskälla är högst i Österrike och Sverige. I Italien och Nederländerna däremot tycks den lokala skatten nästan sakna betydelse för intäkterna.

De tre sista kolumnerna visar hur den lokala skatten fördelar sig på olika skattekällor. Sverige är ensamt om att endast förlita sig på inkomstbeskattning och Storbritannien har bara fastighetsskatt på lokal nivå.

Det kan noteras att fler skattekällor på lokal nivå inte tycks vara förknippat med en större andel av det totala skattetrycket. I flera länder, som lokalt använder sig av såväl inkomst- som fastighets— och omsättningsskatter, bidrar den lokala nivån långt mindre till det totala skattetrycket än i Sverige.

Den svenska ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner behöver ändras. Det behövs en regional nivå som kan svara för de delar av infrastrukturen, som inte har nationell räck— vidd, men som omfattar flera av de nuvarande landstingen och länen. Det finns inget i min diskussion som tyder på att en sådan förändring skulle öka den offentliga sektorns storlek eller skatte- trycket. Däremot skulle den kunna leda till ett bättre resursutnytt- jande. Och det kan naturligtvis också ses som en förstärkning av demokratin om man regionalt får ta ansvar för sin infrastruktur.

Referenser

Å E Andersson, C Anderstig & B Hårsman: Knowledge and communica- tions infrastructure and regional economic change. Regional Science and Urban Economics, vol 20, 1990. G S Asker: The politics of local government. Mac Millan 1991. J A Lybeck & M Henrekson (red): Explaining the Growth of Govern- ment. Nort-Holland, 1988. M A Nelson: Municipal amalgamation and the growth of the local public sector in Sweden. Journal of Regional Science, vol 32, 1992.

J Owens & G Panella (red): Local government — an international perspec— tive. North—Holland, 1991.

KUNGL. BIBL.

1992 — 0 9 — o 3 STOCHLM

Kronologisk förteckning

1. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunema —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 11.Fastighetsskart. Fi. 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S.

18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Långtidsurredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. 111. 23. Kontrollfrägori tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25 . Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbelstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program.Ku. 32.Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34.Fasrjghetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kan- och mätningsutbildningari nya skolformer. M. 36.Radio och TV i ett. Ku.

37. Psykiatrin och dess patienter - levnadsförhållanden. vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifrer. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk- och skadchantering i statlig verksamhet. Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44.Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyrning — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi. 54. Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturafönnåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M.

59.Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi.

61. Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller — en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot hamtidens regioner— sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat äklagarväsende. Del A och B. [61]

Försvarsdepartementet

Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62]

Socialdepartementet

Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifrkationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden. vårdens innehåll och utveckling. [37] Begreppet arbetsskada. [39]

Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka

—- forskning kring service, stöd och vård. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52]

Kommunikationsdepartementet

Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56]

Finansdepartementet

Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag.

— Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [11]

Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23]

Avreglerad bostadsmarknad. [24]

Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsälm'ng _ Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehanterirrg i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48]

Skatt på dieselolja. [53] Beskattning av vissa naturaförmäner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda. [60]

Utbildningsdepartementet

Frihet - ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor ihögskolan. [1]

Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. [15]

Utvärdering av försöksverksarnheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [3 8] Resurser för högskolans grundutbildning. [44]

Läraruppdraget. [59]

J ordbruksdepartementet Mindre kadmium i handelsgödsel. [14]

Kulturdepartementet

Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TV i ett. [36]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [27]

Civildepartementet

Ekonomi och rätti kyrkan. [9] Kasinospelsverksarnhet i folkrörelsemas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen.[49] Mer för mindre — nya styrforrner för bam- och ungdomspolitiken. [54]

Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Väst3verige — region i utveckling. [66]

___—___—

Systematisk förteckning X

Mil jÖ- och naturresursdepartementet

Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstnrktur. [34] Kart— och mätrringsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARI ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 47 STOCKHOLM, TEL: 08-739 96 30, Fax: 08—73995 48. INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (vrr) BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM.

XOGZ'SLEO NSSI 9'90l8l-88'16 NES!