SOU 1997:10
Ansvaret för valutapolitiken
Till Statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Genom beslut den 22 augusti 1996 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Erik Åsbrink, att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda ansvaret för valutapolitiska frågor.
Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Åsbrink fr.o.m. den 2 september 1996 f.d. ställföreträdande generalsekreteraren i OECD Pierre Vinde som särskild utredare.
Som sakkunnig i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 september 1996 rådgivaren i Riksbanken Staffan Viotti. Från samma dag förordnades även hovrättsassessom Inger Kalmerbom och departe- mentssekreteraren Fredrik Nordström att som experter biträda utredningen. Fredrik Nordström entledigades som expert den 19 september. Samma dag förordnades departementsrådet Daniel Barr som expert.
Att som sekreterare biträda kommittén förordnades rådmannen Ann-Christine Lindeblad fr.o.m. den 9 september 1996, departe- mentssekreteraren Fredrik Nordström fr.o.m. den 20 september 1996 och ekonomen i Riksbanken Mikael Apel fr.o.m. den 7 oktober 1996.
Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm den 29 januari 1997.
Pierre Vinde / Mikael Apel Ann—Christine Lindeblad
Fredrik Nordström
0 Innehall Förkortningslista ............................... Sammanfattning ................................ Summary ................................ Författningsförslag .............................. 1 Utredningsuppdraget ...................... 1.1 Bakgrund till uppdraget ..................... 1 .2 Utredningsdirektiven ....................... 1.3 Utredningens arbete ........................ 1.4 Betänkandets disposition .................... 2 Svenska förhållanden . -. ................... 2.1 Nuvarande ordning ......................... 2.1.1 Inledning ......................... 2.1.2 Ansvaret för penning- och valutapolitiken 2.2 Regeringens och riksdagens uttalanden 1995 - 1996 2.3 Viktiga valutapolitiska beslut 1970 - 1996 ....... 2.3.1 De faktiska beslutsprocessema vid viktiga valutapolitiska beslut 1970-1996 ...... 2.3.2 Sammanfattande bedömning ......... 3 Målkonflikter och trovärdighetsproblem ..... 3.1 Samband mellan penning- och valutapolitik ..... 3.1.1 Penningpolitik under rörlig växelkurs . . 3.1.2 Penningpoltik under fast växelkurs ..... 3.1.3 Potentiella målkonflikter ............. 3.2 Penningpolitikens trovärdighetsproblem ........
3 .2. 1 Trovärdighetsproblemet ............. 3.2.2 Metoder att hantera trovärdighets- problemet ........................
9
11
13
15
23 23 25 26 27
29 29 29 30 35 38
40 45
47 48 48 49 51 53 54
56
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15
5.2
5.3 5.4
6.2
Utländska förhållanden .................... Allmänt ................................ Belgien och Luxemburg ..................... Danmark ................................. Finland ................................ Frankrike ................................ Grekland ................................ Irland ................................ Italien ................................ Nederländerna ............................ Portugal ................................ Spanien ................................ Storbritannien ............................. Tyskland ................................. Österrike ................................. Sammanfattande bedömning .................
Europeiska unionens valutapolitiska samarbete Europeiska växelkursmekanismen (ERM) ....... 5.1.1 Bakgrund ........................ 5.1.2 Medlemskap i ERM, justering av central- kurser och bandgränser .............. 5.1.3 Ansvarsfördelning mellan respektive lands centralbank och regering ........ Ekonomiska och monetära unionen (EMU) ...... 5.2.1 Ansvaret för valutapolitiken .......... ERM 2 ................................ Sammanfattande bedömning .................
Överväganden och förslag .................. Utgångspunkter ........................... 6.1.1 Riksbankens ansvar för valutapolitiken — bestämmelser och praxis ............. 6.1.2 Konsekvenserna av överenskommelsen i Maastricht ........................ 6.1.3 Sambandet mellan valutapolitik och övrig ekonomisk politik .................. 6.1.4 Utländska förhållanden .............. 6.1.5 EMU:s tredje etapp ................. Slutsatser och förslag ....................... 6.2.1 Ansvaret för penning- och valutapolitiken 6.2.2 Övergripande valutapolitiska frågor . . . .
61 61 61 62 63 64 65 65 66 67 67 68 68 69 70 70
73 73 73
75
77 77 81 82 83
87 87
88
91
94 97 99 101 102 104
6.3
7.1 7.2 7.3
7.4
6.2.3 Hanteringen av målkonflikter mellan penning- och valutapolitik ........... 6.2.4 Övriga valutapolitiska frågor ......... 6.2.5 Avslutande kommentar .............. Formerna för lagreglering ................... 6.3.1 Inledning ......................... 6.3.2 Fördelningen mellan grundlag och annan lag .............................. 6.3.3 Fördelningen mellan riksbankslagen och annan lag .........................
Författningsförslag med kommentarer ....... Förslaget till lag om ändring i regeringsformen . . . Förslaget till lag om ansvar för valutapolitiken . . . Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges riksbank ....................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ...............................
Särskilt yttrande av sakkunnige Staffan Viotti ..........
Bilagor: 1 2
Kommittédirektiv .......................... Intervjuer ................................
105 108 111 112 112 113 114 117 117 119 121 124 125
133 139
Förkortningslista
Nedan följer de vanligaste förkortningarna som används i betänkan- det.
BIS Bank for International Settlements ECB Europeiska centralbanken
ECBS Europeiska centralbankssystemet EG Europeiska Gemenskapema
EMI Europeiska monetära institutet EMS Europeiska monetära systemet EMU Ekonomiska och monetära unionen ERM Europeiska växelkursmekanismen EU Europeiska unionen 67 Group of seven (USA, Japan, Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Italien och Canada)
G10 Group often (G7-ländema samt Belgien, Nederländerna, Sverige och Schweiz) OECD Organisation for Economic Co-operation and Development SOU Statens offentliga utredningar
Sammanfattning
Utredarens uppdrag har varit att, bl.a. mot bakgrund av fördraget om europeiska unionen (EU-fördraget) och förhållandena i övriga EU- länder, föreslå de förändringar i svensk lagstiftning som är nödvändiga för att föra över ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut från Riksbanken till regeringen samt att lämna förslag för att minska risken för en målkonflikt mellan penning— och valutapolitiken.
Utredaren har haft som utgångspunkt bl.a. att Riksbanken kommer att erhålla det i EU-fördraget angivna oberoendet och att den kommer att ha prisstabilitet som huvudmål för sin verksamhet. Som en följd av fördraget kan det för närvarande föreskrivna obligatoriska samrådet mellan regering och Riksbank i penningpolitiska frågor av större vikt inte bestå.
Utredaren noterar att det i EU-fördraget fastställda prisstabilitets- målet för penningpolitiken också blir en restriktion för övrig eko- nomisk politik, inklusive valutapolitiken.
Utredaren konstaterar vidare att de viktigare valutapolitiska besluten under de senaste 25 åren i sak fattats eller godkänts av regeringen även om de formella besluten tagits av riksbanks- fullmäktige. Det kan också konstateras att det yttersta ansvaret för valutapolitiken i övriga EU-länder normalt ligger på regeringarna och i den europeiska valutaunionen på ministerrådet.
Mot denna bakgrund föreslår utredaren i huvudsak
— att ansvaret för valutapolitiken också formellt överförs från Riks— banken till regeringen, dock att beslut om Sveriges anslutning till valutaunionen enligt regeringsformen skall fattas av riksdagen; — att till de övergripande frågor som bör beslutas av regeringen hör val av växelkursregim samt val av centralkurs och bandbredd vid regimer med fast växelkurs; — att regeringens beslut i valutapolitiska frågor skall tas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken, varvid regeringen inte får åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet, vilket förutsätts bli prisstabilitet;
— att Riksbanken skall anmäla till regeringen om föreslagna valutapolitiska beslut eller den förda valutapolitiken sätter målet för penningpolitiken i fara. Sådana anmälningar skall kunna offentliggöras av Riksbanken utan hinder av sekretesslagen; — att övriga valutapolitiska åtgärder samt genomförandet av den fastställda valutapolitiken alltjämt skall ankomma på Riksbanken; — att regeringen får utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken vid flytande växelkurs; — att prisstabilitetsmålet normalt skall vara överordnat växelkurs- målet samt — att den målkonflikt som kan uppstå i extrema situationer då det inte är rimligt att prisstabilitetsmålet skall ha företräde får lösas genom regeringens möjlighet att föreslå riksdagen att genom lag föreskriva att växelkursmålet tillfälligt skall vara överordnat prisstabilitetsmålet.
Utredaren understryker vikten av en konstant dialog mellan regering och Riksbank i syfte att utveckla och bibehålla en samsyn om den ekonomiska politiken. De föreslagna bestämmelserna om initiativrätt för Riksbanken, om samråd med Riksbanken före regeringens beslut i valutapolitiska frågor och om rätten för Riksbanken att offentliggöra sin åsikt om den anser att den föreslagna eller förda valutapolitiken sätter i fara prisstabilitetsmålet bör minimera risken för konflikter mellan penning— och valutapolitiken.
Utredaren noterar vidare att vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer behörigheten att besluta om valutapolitiken att övergå till Ekofin-rådet där Sverige normalt företräds av finansministern.
Slutligen understryker utredaren att den situation som nu kan förutses efter den 1 januari 1999, så länge inte Sverige deltar i valutaunionen, sammanlagt innebär en kraftig förstärkning av Riksbankens ställning både i penningpolitiskt och i valutapolitiskt hänseende jämfört med tidigare förhållanden.
Summary
The mandate of the Commission has been to propose the changes needed in Swedish legislation in order to transfer the responsibility for major exchange rate policy decisions from the Central Bank (the Riksbank) to the Government. This mandate has been given to the Commission in view of the Swedish commitments under the Treaty on European Union and relevant legislation and provisions in other EU Member States. The Commission has also been asked to submit proposals which could reduce the risk of conflicts between monetary and exchange rate policies.
A starting point for the Commission has been, inter alia, that the Riksbank will become independent in accordance with the EU treaty and that it will have price stability as its primary objective. F urther- more, as a consequence of the provisions of the Treaty, the present provision for mandatory consultation with the Government by the Riksbank on major issues of monetary policy cannot be maintained.
The Commission notes that the price stability objective for monetary policy stipulated in the EU Treaty will also become a restriction on other aspects of economic policy, including exchange rate policy.
The Commission further notes that during the past 25 years the more important exchange rate policy decisions have essentially been taken or approved by the Government, even if the formal decisions have been taken by the Board of Governors of the Riksbank. In addition, the ultimate responsibility for exchange rate policy in other EU Member States normally rests with the Government and, in the European Monetary Union, with the Ministerial Council.
Based on the above, the Commision*s proposals include:
— that responsibility for exchange rate policy be transferred form- ally from the Riksbank to the Government, although the decision about Sweden*s participation in the currency union in accordance with the Constitution is to be decided by the Swedish parliament; — that major decisions which should be taken by the Government include the choice of exchange rate regime and, within fixed exchange rate regimes, decisions concerning central rates and fluctuation bands;
— that decisions by the Government on exchange rate policy shall be taken on the initiative of or after consultation with the Riksbank, and that the Government in its decisions may not disregard the objective of monetary policy, which is expected to be price stability; — that the Riksbank shall report to the Government where proposed exchange rate policy decisions will conflict or implemented exchange rate policy conflicts with the objective of monetary policy. The Riksbank may publish such reports without hindrance of the Official Secrets Act; — that other exchange rate policy measures and the implementation of stipulated exchange rate policy shall continue to be entrusted to the Riksbank; — that the Government may formulate general orientations for exchange rate policy under a floating exchange rate regime; — that the price stability objective shall normally take precedence over the exchange rate objective; — that in extreme situations, where it is deemed unreasonable that price stability should have precedence, the conflict between price stability and exchange rate policy will have to be resolved by temporary special legislation enacted by Parliament on proposal of the Government.
The Commission stresses the importance of a continual dialogue between the Government and the Riksbank with the aim of develop- ing and maintaining a shared view on economic policy. The proposed provisions conceming the right for the Riksbank to initiate exchange rate policy decisions, about consultations with the Riksbank prior to Government decisions on exchange rate policy questions and about the right for the Riksbank to publish its opinion where it considers that the proposed or implemented exchange rate policy is in conflict with the price stability objective, should minimise the risk for conflicts between monetary and exchange rate policy.
The Commission further notes that, if Sweden participates in the currency union, the authority to determine exchange rate policy will be transferred to the Ecof'm Council, where Sweden is normally represented by the Minister of Finance.
Finally the Commission emphasises that the situation which can now be foreseen after 1 January 1999, so long as Sweden does not participate in the currency union, will mean a significant strengthe- ning of the position of the Riksbank in respect of both monetary and exchange rate policy compared with the previously prevailing conditions.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformenl dels att det skall införas en ny paragraf, 9 kap. 11 5, av följande
lydelse,
dels att 9 kap. 12 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9kap. 115
Regeringen har ansvaret för va- lutapolitiken. Närmare bestäm- melser meddelas i lag.
125
Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kre- ditpolitik. Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för penningolitiken. Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Riksbanken är myndighet under riksdagen. Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. Sju fiillmäktige väljes av riksdagen. Dessa väljer för en tid av fem år en fullmäktig, som samtidigt skall vara chef för Riksbanken. De fullmäktige som valts av
' Regeringsformen omtryckt 199411483
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
riksdagen väljer inom sig ordförande. Denne får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom Riksbankens ledning. Bestämmelser om riksdagens val av fullmäktige, om Riksbankens ledning i övrigt samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag.
Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är dånned skild från sitt uppdrag. De fullmäktige som valts av riksdagen får skilja ordföranden från uppdraget som ordförande och den som är fullmäk- tig och chef för Riksbanken från hans uppdrag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999
2. Förslag till Lag om ansvar för valutapolitiken
Härigenom föreskrivs följande.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
lf
Regeringen har enligt 9 kap. 11 55" regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.
Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riks- banken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kro- nans värde i förhållande till ut— ländska valutor (växelkurssys- tem) samt bestämma om tillämp- ningen av detta system. Rege- ringen får därvid inte åsidosätta det för penningpolitiken fastställ- da målet.
259
Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av rege- ringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åt- gärder enligt vad som föreskrivs i lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges riksbank.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Härigenom föreskrivs att 4, 10 och 41 åå lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges riksbank skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
45
Riksbanken har enligt 9 kap. 12 & Riksbanken har enligt 9 kap. 12 & regeringsformen ansvar för regeringsformen ansvaret för valuta- och kreditpolitik. Den penningpolitiken. Den skall ock- skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
så främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
105
Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhål— lande till utländska valutor samt bestämma om tillämpningen av detta system.
Inom ramen för de av regeringen med stöd av lagen om ansvar för valutapolitiken ( I 900: 000) fatta- de besluten har Riksbanken de valutapolitiska uppgifter och rätt att vidta de åtgärder som anges i denna lag.
Riksbanken skall anmäla till regeringen om växelkurspolitiken sätter i fara det för penningpoli- tiken fastställda målet. Riksban- ken får besluta att ajfentliggöra sådana anmälningar.
41 ål
Av fullmäktige avgörs ]. frågor om föreskrifter som riktar sig till enskilda,
] Senaste lydelse 19951969
Av fullmäktige avgörs 1. frågor om föreskrifter som riktar sig till enskilda,
Nuvarande lydelse
2. frågan om fastställande av arbetsordning samt andra viktiga- re frågor om Riksbankens orga- nisation och arbetsformer,
3. frågor om systemet för att be- stämma kronans värde i förhål- lande till andra valutor,
4. frågor om riktlinjer för förvalt- ningen av de tillgångar som an- ges i 11 &,
5. frågor om viktigare internatio- nella kreditavtal,
6. frågor om diskonto och om räntevillkor vid ut- och inlåning enligt 18 & första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 (j andra stycket,
7. frågor om viktigare rekom- mendationer till eller överens- kommelser med kreditinstitut,
8. frågor om kassakrav och sär- skild avgift när kassakrav inte uppfylls,
9. frågor om räntevillkor på sta- tens konto, 10. frågor om förvärv av aktier eller andelar enligt 24 &, I] . viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 12. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 5 samt om tillsätt- ande av tjänster som riksbanks- direktör, avdelningschef eller regionchef, 13. frågor om skiljande från an- nan anställning än provanställ- ning eller om skiljande från upp- drag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning,
Föreslagen lydelse
2. frågan om fastställande av arbetsordning samt andra viktiga- re frågor om Riksbankens orga- nisation och arbetsformer,
3.frågor om riktlinjer för förvalt- ningen av de tillgångar som an- gesi 11 &, 4.frågor om viktigare internatio- nella kreditavtal,
5. frågor om diskonto och om räntevillkor vid ut— och inlåning enligt 18 & första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 å andra stycket,
6. frågor om viktigare rekom- mendationer till eller överens- kommelser med kreditinstitut,
7. frågor om kassakrav och sär- skild avgift när kassakrav inte uppfylls,
8. frågor om räntevillkor på sta- tens konto,
9. frågor om förvärv av aktier och andelar enligt 24 5, 10. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 11. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 5 samt om tillsätt- ande av tjänster som riksbanks- direktör, avdelningschef eller regionchef, 12. frågor om skiljande från an- nan anställning än provanställ- ning eller om skiljande från upp- drag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning,
Nuvarande lydelse
14. frågor om vilken personal och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldig- het enligt 38 å andra stycket, 15. övriga frågor som enligt den- na eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, samt 16. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riks- bankschefen hänskjuter till full- mäktige.
Föreslagen lydelse
13. frågor om vilken personal och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldig- het enligt 38 å andra stycket, 14. övriga frågor som enligt den- na eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, samt 15. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riks- bankschefen hänskjuter till full- mäktige.
Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riks- bankschefen. I den mån sådana ärenden inte är av det slag att de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänste- man enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999
4. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 & sekretesslagenl (1980:100) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3kap. lé
Sekretess gäller hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också hos den myndigheten.
Trots vad som sägs i första stycket får Riksbanken offentlig- göra uppgifter enligt vad som föreskrivs i 10 39 andra stycket lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges riksbank.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio
år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999
' Lagen omtryckt 199211474
'.L':._i. _'.h_-ii_'l'.1'-rl "il-' Fu Hf.! ,'r'. " *itih':
_.” ipn-.. ,- [im ”'n-1 rju—Hm "' 'n nunia'islälxåghnl) nia- fiDBMaBMaMMaaQNMm-a 33.1
skull Hilmer. 11' |r|il.l.t. -'llL 1- lill-f ..- - var..-_a; m'l"'l'l1'llll""ll')'id1g-
|.:..:.nl.'.'31 _1351 ..ndiainwu-a .' :r.:'u1 l"'. 5511-1151.- Jia, 'om... nanm-ria .qelr raisa-mamman- ..1 'llri annt-Jr ll; 11:31! iw - .. ?WHME .iv ilillml'lli.h;:'.-_ .-'.'i.—|| _- |"-..lhn.1_u._. vid
": ...,... WÅMWHMWM' mar- —- "11 siihen M.MW.
varom :.t; tumult-:i noun-lu.- ':'f'. '. --.Hi Mil-:ir. :.:r man rh- i..-...i11-i.:.'.=-.hnn..l....t=. ul" damm. -.-.-i .. innom-runnn-
_ liiåkrl'ge ap.l-LME... I trumman-namn:; lan. ”få _ ' . * in” 5 . . hemmaamawmwmmifåw
mnnn_|ll.1_darnnlil .uga—e ind ini hf.-r fallna reling ac:.lzrulnz ..?..mv .nsieilgirun rm natt Mil [lejon 119me ieliug isrlgilicimi
utlh'qfl- %% hivt- HMI ' -"l '1' "4
Qilin—2.739 med 151 int—sil Jim mln. ta.-N 'lg'llris nämna.: mr.-3 191sz ut'—tuo 'å 01 l z'i'i'tåt'i'rle 1.5.2er i'll. "mo ktöil'ffSQ Ö:” Rigel
| | Mail.-.
till' 1.3ng "[ nmm Bling $&!le nämns i 51,51,qu mn aaåfl 1 ' nä
9991 hnmull mhfls'iili mbåiignl "med
nimet] mma man] '
1. Utredningsuppdraget
1.1. Bakgrund till uppdraget
Förutsättningama för penning— och valutapolitiken har förändrats i flera avseenden under de senaste 10-15 åren. Den tidigare regleringspolitik som bedrevs på kredit- och valutamarknadema förlorade successivt sin effektivitet. Regleringama har efter hand ersatts med styrmedel som via marknaderna påverkar räntor och valutakurser. Denna utveckling avspeglar i hög grad en internationell trend. Penning- och valutapolitiken bedrivs således idag på oreglerade finansiella marknader där den ekonomiska politiken är föremål för en kontinuerlig utvärdering. Parallellt har det skett en internationell utveckling i riktning mot ett mer långsiktigt perspektiv i penning- politiken. En del i denna process har varit att öka centralbankernas oberoende.
Den nya riksbankslagen, som trädde i kraft i januari 1989, innebar att Riksbankens roll som ansvarigt organ under riksdagen för kredit- och valutapolitik preciserades och renodlades. Genom lagen har Riksbanken getts en mer självständig ställning. Exempelvis innebär den att riksbanksfullmäktiges ordförande inte längre utses av reger- ingen och att riksbankschefens mandatperiod inte längre samman- faller med riksdagens. Enligt förarbetena till riksbankslagen, prop. 1986/87zl43 s. 40, anges dock som en självklarhet att riksbanks- fullmäktiges ställningstagande i policyfrågor skall överensstämma med den ekonomiska politiken i övrigt. I förarbetena till den nu- varande regeringsformen (prop. 1973z90 s. 354) uttalas att "det får förutsättas att, liksom hittills, den kredit- och penningpolitik som Riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda ekonomiska politiken”. Mot denna bakgrund ansågs det inte ändamålsenligt att slå fast ett verksamhetsmål i riksbankslagen då målen för den ekonomiska politiken förutsågs kunna ändras över tiden. Enligt prop. 1986/87zl43 finns det i den nuvarande lag- stiftningen flera olika sätt varigenom regeringen och riksdagens majoritet kan påverka Riksbankens verksamhet. Det finns dels ett lagstadgat krav på att Riksbanken inför viktigare penningpolitiska
beslut skall samråda med av regeringen utsett statsråd, dels en möj- lighet för riksdagen att lämna preciserade anvisningar i t.ex. penningpolitiska frågor. Dessutom ger fullmäktiges parlamentariska sammansättning riksdagsmajoriteten en majoritet i riksbanksfull- mäktige.
De senaste decenniernas ekonomiska forskning har i kombination med praktiska erfarenheter lett fram till slutsatsen att en oberoende centralbank med ett klart angivet mål kan bidra till att trovärdigheten för möjligheten att uppfylla detta mål ökar. Ett likartat synsätt var också en utgångspunkt i direktiven till Riksbanksutredningen. I dessa angav regeringen:
"Det finns starka skäl som talar för att penning— och valutapolitiken inte bör användas för kortsiktig stabiliserings- politik. Penning— och valutapolitiken bör istället inriktas på långsiktiga mål såsom begränsning av inflationstakten och/eller en fast växelkurs.”
Dessa tankar har även utgjort grund för den institutionella utform- ningen av den Ekonomiska och monetära unionen, EMU, och av stadgan för det europeiska centralbankssystemet, ECBS. Den europeiska centralbanken, ECB, kommer att få en hög grad av oberoende och ett klart angivet prisstabilitetsmål. För att möjliggöra en gemensam penningpolitik fastställer EU-fördraget att medlems- ländernas centralbankslagstiftning skall harmoniseras och ge de nationella centralbankema ett större ansvar och oberoende, framför allt vid utformningen av penningpolitiken. Sveriges EU-inträde har därför förändrat förutsättningama för penning— och valutapolitiken och möjligheterna att samordna dessa politikområden med den övriga ekonomiska politiken. I och med att Riksbanken kommer att delta i ECBS oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller inte finns det anledning att se över Riksbankens ansvarsområde och formerna för samordning.
Ministerrådet kommer att ha ansvar för euro-områdets valutapoli- tiska beslut gentemot icke EU-länder men initiativrätten är förbe- hållen ECB och kommissionen. Beslut rörande växelkursrelationer mellan euron och EU-valutor som står utanför valutaunionen kommer dock att fattas i en annan ordning som även innefattar central- bankema. Enligt EU—fördraget skall medlemsländerna behandla valutapolitiken som en fråga av gemensamt intresse. För närvarande sker valutasamarbetet inom ramen för det Europeiska monetära systemet, EMS.
I övriga EU-länder är det regeringarna som i huvudsak har det yttersta ansvaret för valutapolitiska frågor. Genom att dessa frågor
behandlas i EU-organ där regeringarna är representerade kan det vara ändamålsenligt att se över den svenska ansvarsfördelningen på det valutapolitiska området.
1.2. Utredningsdirektiven
Enligt direktiven, som återfinns i bilaga 1, skall utredningen
— föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, — kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EU- länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor samt — föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning— och valutapoli- tiken.
Direktiven är tydliga i det avseendet att det inte är utredningens primära uppgift att klargöra huruvida det är lämpligt att överföra ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut från Riksbanken till regeringen. Frågeställningen är dock svår att undvika då utredningen samtidigt har att fastställa gränsdragningen mellan dessa övergripande beslut och övriga valutapolitiska beslut.
Det framgår av direktiven att frågan skall belysas ur flera pespektiv. I direktiven nämns valutapolitikens vikt bland övriga ekonomiska politikområden. Det är därför viktigt att belysa samspelet mellan valutapolitik och övrig ekonomisk politik och möjligheterna att samordna dessa politikområden. I valet av ansvarsfördelning mellan regeringen och Riksbanken måste de fördelar som en hög grad av samordning medför och de fördelar som kan uppnås genom att delegera ett begränsat ansvar till Riksbanken vägas mot varandra. Utformningen av beslutsprocessen påverkar möjligheter att undvika målkonflikter.
En annan dimension som direktiven belyser är den juridis- ka/statsvetenskapliga. Avtal om växelkurssystem kan utgöra mellan- statliga överenskommelser. Detta har betydelse för rollfördelningen mellan regering, riksdag och Riksbanken. Regeringsformen reglerar denna rollfördelning. Frågor som rör växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig
organisation kan falla under olika paragrafer. I 9 kap. 12 & regerings- formen anges att det är Riksbanken som ansvarar för valuta- och kreditpolitik. Samtidigt anger 10 kap. 1 & regeringsformen att det är regeringen som är behörig att ingå överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation.
En tredje aspekt som direktiven belyser är att Sveriges medlem- skap i EU påverkar ansvarsfördelningen för penning— och valutapoli- tiken. Som tidigare nämnts kommer en stor del av de valutapolitiska besluten att fattas i organ där Sverige företräds av finansministern. Ansvarsfördelningen och de inhemska beslutsprocessema bör vara ändamålsenligt utformade för att inte Sveriges förhandlingsposition inom EU-samarbetet skall försvåras.
1.3. Utredningens arbete
Utredningen inledde sitt arbete i september 1996. Under ett första skede inhämtades uppgifter om det nationella ansvaret för valutapoli- tiska frågor i övriga EU-länder. Dessa uppgifter har inhämtats genom att utredningen besökt centralbanker och finansdepartement i Finland, Danmark, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Belgien och Nederlän- derna. Information om övriga EU-länders lagstiftning och om hur denna tillämpas inhämtades via de svenska ambassaderna.
Utredningen har också besökt kommissionen och ministerrådets sekretariat i Bryssel och Europeiska Monetära Institutet, EMI, i Frankfurt för att inhämta synpunkter på och tolkningar av EU- fördraget och stadgan för ECBS. Vidare har utredningen haft överläggningar med experter i Bank for International Settlements, BIS, i Basel och i OECD.
På ett tidigt stadium gjordes en genomgång av ansvarsfördelning- en i den svenska lagstiftningen och den historiska bakgrunden till denna. I detta sammanhang inhämtades även material om hur beslutsprocessema sett ut i praktiken vid tidigare viktiga valutapoli- tiska beslut genom intervjuer med nyckelpersoner som varit eller är verksamma inom Riksbanken, regeringen och regeringskansliet. Utredningen har också tagit del av fullmäktiges protokoll och regeringens pressmeddelanden.
Utredningen har inhämtat erfarenheter och synpunkter från företrädare för Riksbanken, däribland riksbankschefen och riksbanks- fullmäktiges ordförande, tidigare riksbankschefer och finansministrar, samt företrädare för riksdagspartiema. Därutöver har en rad intervjuer i Sverige och utomlands genomförts med personer med bred kunskap,
både praktisk och teoretisk, inom såväl penning— och valutapolitik som övrig ekonomisk politik.
Utvecklingen på det penning— och valutapolitiska området inom EU och konsekvenserna härav har redovisats i en rad offentliga dokument. Utredningen har därför inte funnit anledning att närmare diskutera alla aspekter inom detta område, utan valt att koncentrera framställningen till de delar av utvecklingen inom EU som är av relevans för ansvarsfördelningen rörande valutapolitiken.
Sveriges deltagande i EU innebär att Riksbanken kommer att utgöra en del av ECBS då detta upprättas. Det innebär att det övergripande verksamhetsmålet för Riksbanken bör vara detsamma som för ECBS, dvs. prisstabilitet, även om detta inte är ett traktats- mässigt krav innan Sverige deltar i valutaunionen.
Utredningen har som utgångspunkt för sitt arbete antagit att Sverige är bundet av EU-fördraget och bl.a. de krav som det ställer på Riksbankens oberoende. Dessa frågor ligger visserligen utanför utredningens uppdrag men de har inte desto mindre betydelse för frågan om hur ansvaret för valutapolitiken bör fördelas. I detta betänkande har därför utredningen förutsatt att de övriga lagändringar rörande Riksbanken som följer av Sveriges deltagande i EU genom- förs i samband med en förändring av ansvaret för valutapolitiska frågor.
Utredningen har haft fem sammanträden.
1.4. Betänkandets disposition
I kapitel 2, Svenska förhållanden, beskrivs den nuvarande ansvarsför- delningen rörande valutapolitiska beslut. Här redovisas även aktuella utredningar och förarbeten. Vidare redovisas riksdagens och rege- ringens uttalanden i frågan under de senaste åren. Slutligen presen- teras de viktigare valutapolitiska besluten efter 1970 och en beskriv- ning av hur den faktiska beslutsprocessen gått till.
I kapitel 3, Målkonflikter och trovärdighetsproblem, redovisas samspelet mellan penning- och valutapolitik och svårigheterna att separera dessa. Problemställningama kring målkonflikter belyses och trovärdighetsproblematiken beskrivs.
I kapitel 4, Utländska förhållanden, redovisar utredningen hur ansvarsfördelningen mellan regering och centralbank är utformad i övriga EU-länder. Avslutningsvis sammanfattas de olika utform- ningar av beslutsordningen som länderna valt.
I kapitel 5, Europeiska unionens valutapolitiska samarbete, beskrivs det nuvarande samarbetet inom EMS. EMS kommer att
ersättas av valutaunionen för de länder som bedöms klara de nödvändiga villkoren för att ingå i denna. Bakgrunden till och innebörden av EMU beskrivs i avsnitt 5.2. De länder som inte deltar i valutaunionen kommer att kunna knyta sina valutor till euron i ett system som kallas ERM 2 och som kommer att ersätta det nuvarande ERM. De övergripande karaktärsdragen för ERM 2 presenteras i avsnitt 5.3. Slutligen analyseras EU-fördraget och dess olika tolk- ningar mot bakgrund av de konsekvenser dessa kan ha för fördel- ningen av ansvaret för valutapolitiken i Sverige.
I kapitel 6, Överväganden och förslag, redovisar utredaren sina slutsatser och förslag. Avsikten är att kapitlet skall kunna läsas fristående varför en del av materialet i de tidigare kapitlen återfinns även här. Först beskrivs hur den reella beslutsprocessen gestaltat sig de senaste decennierna. Sedan redovisas de restriktioner som utredaren finner avgörande för förslaget. Därefter följer utredarens slutsatser och förslag. Kapitlet avslutas med en genomgång av lämplig utformning av lagregleringen.
Kapitel 7 innehåller F örfattningsförslag med kommentarer.
2. Svenska förhållanden
2.1. Nuvarande ordning
2.1.1. Inledning
Sveriges Riksbank grundades år 1668 och är världens äldsta centralbank. Den har sitt ursprung i den s.k. Palmstruchska banken som grundades år 1657. Alltsedan Riksbankens tillkomst har den varit underställd riksdagen. Bankens självständighet och oberoende ställning gentemot regeringsmakten har i många sammanhang framhållits och även om bankens konstitutionella ställning vid flera tillfällen varit föremål för diskussion och överväganden har det vid i stort sett varje tillfälle uttalats och bedömts att det krävs starka skäl för att förändra ett förhållande som bestått i över 300 år.
Den nuvarande riksbankslagen — 1988 års riksbankslag ( 1988:1385 ), som tillkom efter förslag av Statsskuldspolitiska kommittén ( SOU 1986:22 Riksbanken och Riksgäldskontoret) — innebär att Riksbankens oberoende och ställning har stärkts ytterligare något, bl.a. genom att regeringen fråntagits rätten att utse ordförande i riksbanksfullmäktige. Det är numera riksbanksfullmäktige som utser riksbankschefen och dennes mandatperiod har förlängts från tre till fem år. Det är vidare riksdagen som beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige, inklusive riksbankschefen, i fråga om förvaltningen av Riksbanken. Endast om riksdagen vägrar ansvarsfrihet kan en fullmäktig skiljas från sitt uppdrag. Riksbankschefen kan därutöver när som helst skiljas från sitt uppdrag genom beslut av de ledamöter i fullmäktige som valts av riksdagen. Riksbanksutredningen har i sitt betänkande, SOU 1993z20 Riksbanken och prisstabiliteten, föreslagit förändringar i bl.a. nu berörda avseenden, syftande till att ytterligare stärka Riksbankens ställning och öka dess oberoende.
För en närmare redogörelse för Riksbankens historik och för dess nuvarande ställning, organisation och funktioner kan hänvisas bl.a. till Statsskuldspolitiska kommitténs och Riksbanksutredningens ovan nämnda betänkanden. Vidare kan hänvisas till Tillsynsutredningens
betänkande SOU 1991:2 Finansiell tillsyn. Nedan kommer endast kortfattat att beröras de bestämmelser som är centrala när det gäller valutakompetensen och uppgifterna som följer med denna.
2.1.2. Ansvaret för penning- och valutapolitiken
I 9 kap. 12 & regeringsformen anges att Riksbanken är rikets central- bank med ansvar för valuta— och kreditpolitik. En erinran om att det är Riksbanken som har det formella ansvaret i dessa frågor återfinns i 4 & riksbankslagen. I båda lagrummen anges också att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Någon uttrycklig bestämmelse som anger målet för Riksbankens penning- och valutapolitiska verksamhet finns däremot inte. Riksbanksutred- ningen har föreslagit att en sådan bestämmelse införs som ett nytt andra stycke i 4 5 med lydelsen "Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att värna penningvärdet”.
I 10 å riksbankslagen stadgas att Riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor samt bestämma om tillämpningen av detta system. Av 41 5 första stycket 3 p framgår att sådana frågor skall avgöras av fullmäktige i Riksbanken. Innan Riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall dock enligt 42 & samråd ske med det statsråd som regeringen bestämmer, vanligtvis finansministern. Endast om samråd inte kan komma till stånd och det finns synnerliga skäl får Riksbanken besluta utan samråd.
Av 10 kap. 1 & regeringsformen framgår att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Växelkurssamarbete som grundar sig på överens- kommelse med annan stat kan alltså falla under både denna bestäm- melse och 9 kap. 12 & regeringsformen. Riksbanksutredningen föreslog att det förhållandet att det är regeringen som ingår avtal med annan stat och mellanfolklig organisation skulle framgå även av riksbankslagen så att det inte uppkommer någon tveksamhet i denna fråga. Utredningen föreslog att en sådan bestämmelse införs som ett nytt andra stycke i 10 & riksbankslagen (se SOU 199320 5. 32).
Riksbankens övriga uppgifter och befogenheter såvitt avser valutapolitiken framgår av 9, 11-16, 22 och 22b åå riksbankslagen. I 9 & anges Riksbankens övergripande uppgift att följa utvecklingen på valuta— och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. Det har emellertid alltid varit underförstått att en samordning sker så att det inte uppstår konflikter i förhållande till den av regeringen förda finanspolitiken, vilket motiverats med att
det är regeringen som har ansvaret för den övergripande ekonomiska politiken (se bl.a. prop. med förslag till regeringsform och riksdags- ordning 1973:90 s. 354). Enligt vad ovan framgått är ett krav på samråd inför viktigare penningpolitiska beslut numera lagfäst i 42 & riksbankslagen.
AV 1 l & framgår att det ankommer på Riksbanken att i valutapoli- tiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Här regleras alltså Riksbankens uppgift att hålla och förvalta valutareserven. I 12 5 anges vissa av Riksbankens befogenheter när det gäller denna förvaltning. Vad som regleras är köp, försäljning och förmedling av tillgångar som kan ingå i reserven samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Riksbanken kan också i valutapolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för sådana ändamål som anges i 1 5 andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning, nämligen för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.
13 & anger Riksbankens roll i det internationella finansiella samarbetet. Sålunda får Riksbanken ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank och Internatio- nella valutafonden, bevilja kredit inom ramen för verksamheten i BIS samt bevilja kredit för EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. När det gäller krediter till andra internationella finansorgan som Sverige är medlem i samt slutande av avtal med annan än centralbank om långsiktiga låneåtaganden krävs riksdagens medgivande. Efter sådant medgivande får Riksbanken också av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valutafonden. Att Riksbanken får förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige genom deltagandet i Internationella valutafonden och att det åligger Riksban- ken att fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i systemet framgår av 14 5. Vidare följer av 15 5 att Riksbanken får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finans- organ som Sverige är medlem i. 16 & reglerar Riksbankens befogen- het att ta emot och göra insättningar i valuta eller guld från andra stater, mellanstatliga organ och bankinrättningar samt ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till insättningar. 22 & anger bl.a. Riksbankens rätt att från kreditinstitut och andra företag under Finansinspektionens tillsyn erhålla uppgifter för att kunna följa utvecklingen bl.a. på valutamarknaden. Slutligen reglerar 22b & frågor om valutahandelstillstånd.
Den gällande lydelsen av 4 5, 10 5 och 42 5 fick sin utformning 1988 och grundades på Statsskuldspolitiska kommitténs förslag. I sitt betänkande SOU 1986:22 anförde kommittén i fråga om valutapoliti- ken bl.a. följande.
”Valutapolitiken kan kortfattat beskrivas som regler och åtgärder som syftar till att styra växelkursen för kronan. När en metod väljs för att bestämma värdet på den svenska valutan i förhållande till andra valutor innebär detta även att en av de viktigaste förutsättningama ges för kreditpolitiken och kanske även för den samlade ekonomiska politiken. Valutapolitiken i vid mening kan i huvudsak delas in i uppgifter som hänger samman med att bestämma värdet av den svenska valutan, att förvalta valutareserven, att delta i internationellt valutasamar- bete samt att hantera valutaregleringsfrågor.”
I fråga om ordningen för att bestämma värdet på den svenska valutan diskuterade kommittén vilket organ, Riksbanken eller regeringen, som skulle fatta beslut. Det uttalades att den erfarenhet som vunnits i Sverige inte gav anledning att ändra den rådande ordningen som innebär att Riksbanken fattar beslut om den valutaregim som skall gälla samt beslut om riktvärde och tillåten avvikelse inom den rådande regimen. Därefter konstaterade kommittén att även om Riksbanken skall vara den myndighet som i formell mening beslutar i nämnda frågor måste besluten ses i ett vidare sammanhang främst med hänsyn till den stora betydelse som en växelkursförändring har för den ekonomiska politiken i stort. Kommittén fann mot denna bakgrund att det är nödvändigt att besluten fattas efter samråd med regeringen och konstaterade att denna ordning har rått i modern tid. Kommitténs förslag innebar alltså endast en kodifiering av gällande praxis. Det konstaterades i sammanhanget att frågor om växelkurs- regim, riktvärdet på valutan och de gränser inom vilka detta värde får variera alltid bör anses vara frågor av större penningpolitisk vikt och därför alltid omfattas av det samrådsförfarande som skrevs in i 42 & riksbankslagen. I propositionen (1986/87:143 s. 43) underströk föredragande statsrådet betydelsen av att samrådet även fortsättnings- vis kunde ske i fria former, informellt och med flexibilitet. Han uttalade emellertid också rörande valutakompetensen:
”Skulle Sverige som stat framdeles ingå en överenskommelse om valutasystemet med en annan stat eller en internationell organisation behöver bestämmelsen om denna befogenhet ändras. Den kan däremot fortsätta att gälla om Sveriges riksbank träffat överenskommelser om valutasystem med andra centralbanker. Beslut på detta område utgör i allmänhet sådant viktigare penningpolitiskt beslut som skall föregås av samråd med företrädare för regeringen.”
Nuvarande förhållanden är alltså sådana att Riksbanken har det formella ansvaret för beslut rörande valutapolitiken och självständigt fattar besluten men i viktiga frågor, t.ex. frågor om växelkurssystem, har en skyldighet att samråda med regeringen. Hur det i praktiken förhållit sig diskuteras i avsnitt 2.3.
Frågan om fördelningen av ansvaret för valutapolitiken ingick inte uttryckligen i Riksbanksutredningens uppdrag och utredningen diskuterade inte frågan mera ingående. Utredningen konstaterade att Riksbanken har det fulla formella ansvaret för växelkurspolitik och växelkursregim samt anförde att det inte heller i praktiken torde vara korrekt att beskriva förhållandena så att det är regeringen som har huvudansvaret för en växelkursförändring, dvs. beslut om devalvering och revalvering, trots att det verkar råda enighet om att det var den tillträdande regeringen som hade huvudansvaret för devalveringen 1982. Utredningen hänvisade därvid till att beslutet 1992 att låta kronan flyta fattades av Riksbanken både formellt och i praktiken. Utredningen anförde därtill som sin mening att det från trovärdighets- synpunkt inte heller vore lämpligt att regeringen har huvudansvaret för växelkursförändringar utan att detta liksom valutapolitiken vid flytande växelkurs borde ligga inom Riksbankens kompetensområde, inte bara formellt utan även i praktiken. Utredningen anförde vidare att Riksbankens ansvar för växelkursregimen får ses som en kon- sekvens av beslutanderätten beträffande växelkurspolitiken och att det inte går att dra någon klar skiljelinje mellan växelkursregim och växelkurspolitik. Samtidigt uttalade dock utredningen att det kan göras gällande att beslut om växelkursregim har en räckvidd som sträcker sig utöver vad som kan ligga i ett mål för Riksbanken att försvara penningvärdet. Utredningen underströk i sammanhanget att ett sådant ställningstagande kan beröra mellanstatliga förbindelser där andra regeringar är motparter och angav som exempel härpå valuta- samarbetet inom EG och den planerade valutaunionen. Utredningen uttalade att detta är frågor för regering och riksdag (jfr ovan beträffande utredningens förslag till förtydligande i detta avseende genom en bestämmelse i riksbankslagen).
I några av remissyttrandena över Riksbanksutredningens betän- kande togs frågan om ansvaret för valutapolitiken upp. Riksbanks- fullmäktige delade utredningens synpunkter och tillade i fråga om internationella överenskommelser att utredningens förslag inte hindrar att Riksbanken, liksom hittills, ingår avtal om bl.a. växelkurs- system med andra centralbanker och att detta kan ha stor betydelse för Riksbankens möjlighet att uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för Riksbankens trovärdighet i den inhemska politiken. Fullmäktige ansåg därför att det fanns starka skäl att regeringen skulle åläggas en
skyldighet att samråda med Riksbanken inför eventuella inter- nationella överenskommelser om växelkurssystem så att pris- stabilitetsmålet blir erforderligt beaktat. Ledamöterna Allan Larsson och Birgitta Johansson reserverade sig och anförde att Riksbanken har en så stark ställning att ett framtida medlemskap i EG innebär att befogenheter när det gäller internationella överenskommelser om valutaregim måste föras över från Riksbanken till regeringen.
LO avstyrkte på samtliga punkter utredningens förslag om att överlåta hela ansvaret för penning— och valutapolitiken på en från regering och riksdag självständig Riksbank och angav att detta skulle innebära att vissa typer av ekonomisk politik i framtiden skulle bli omöjlig att genomföra även om det skulle finnas stöd hos en riksdags- majoritet eftersom de nödvändiga instrumenten skulle saknas.
TCO anförde att man inte kunde acceptera en arbetsfördelning mellan regering och Riksbank som ger Riksbanken exklusiv rätt att besluta om valutapolitiken, inte minst därför att det i ett demokratiskt land måste vara möjligt för befolkningen att på något sätt utkräva ansvar av den som beslutar om ekonomisk-politiska åtgärder av avgörande betydelse för individerna. TCO uttalade att det endast är i undantagsfall som centralbanker ges oinskränkt makt över valuta- politiken och föreslog att regeringen och Riksbanken gemensamt skulle fastställa system för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor men att det yttersta ansvaret för valutapolitiken skulle ligga hos regeringen. Vidare skulle regeringen och Riksbanken gemensamt bestämma riktlinjerna för tillämpningen av växelkurs- systemet medan Riksbanken självständigt skulle handha vårdnaden om kronans värde i det dagliga arbetet.
Lars Wohlin anförde bl.a.: Det kan inte vara rimligt att beröva en regering med bred parlamentarisk bas varje inflytande över penning- och valutapolitiken. Detta gäller framför allt vid strategiska valuta- politiska beslut. En regering är politiskt ansvarig för den ekonomiska politik som förs. En felinriktad penning— och valutapolitik kan få stora skadeverkningar på ekonomin för vilka regeringen får bära det politiska ansvaret. En oberoende riksbanksfullmäktige behöver dock inte ta något ansvar för konsekvenserna av sin politik. Lars Wohlin anförde också att beslutet om devalvering 1977 då Sverige samtidigt lämnade det s.k. ormsamarbetet var en fundamental del av den borgerliga regeringens politik för att häva kostnadskrisen som skapats 1973-1976 samt att beslutet om devalvering 1982 var föranlett av att den nytillträdande regeringen mer eller mindre offentligt deklarerat en önskan om en stor devalvering.
Svenska Fondhandlareföreningen anförde i sitt yttrande att Riksbanken även fortsättningsvis borde ha den centrala rollen och det
avgörande ansvaret för penning- och valutapolitikens utformning och genomförande.
I EMU-utredningens nyligen avgivna betänkande (SOU 19961158 s. 144) diskuteras frågan om ansvarsfördelningen rörande valuta- politiken. Utredningens slutsats är att Riksbanken liksom tidigare bör ansvara för såväl penning- som valutapolitiken. I betänkandet anförs följande:
"Att överföra ett större ansvar för valutapolitiken till regering- en skapar oklarhet om Riksbankens möjligheter att själv- ständigt bedriva penningpolitiken (detta gäller särskilt valet av växelkursregim och fastställandet av centralkurser inom t.ex. ERM). Det vore särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetära unionen och därför riskerar att möta allvarliga trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet — som ofta kritiseras i den internationella diskussionen på området — finns i andra länder (och i Maastrichtfördraget) kan inte utgöra något skäl att införa den också i Sverige.”
2.2. Regeringens och riksdagens uttalanden 1995 - 1996
Riksbanksfullmäktiges förslag angående långsiktiga internationella låneåtaganden, ] 994/95.'RBZ
Inför Sveriges anslutning till EU föreslog riksbanksfullmäktige att riksdagen skulle lämna sitt medgivande för Riksbanken att ingå långsiktiga internationella låneåtaganden i samband med Sveriges anslutning till EMS och avtalet från den 9 februari 1970 om upp- rättande av ett kortfristigt monetärt stöd. Fullmäktige föreslog vidare att Riksbankens möjligheter att bevilja krediter till centralbanker utan att riksdagen behöver höras skulle förtydligas i riksbankslagen.
Enligt skrivelsen skulle ett svenskt EMS-deltagande innebära att Riksbanken utan att vidare höra riksdagen skulle kunna ta ställning till ett eventuellt ERM-deltagande.
F inansutskottets betänkande, 1994/95:FiU6
Utskottet poängterade värdet av ett fördjupat penning- och valutapoli- tiskt samarbete med andra länder. Utskottet delade fullmäktiges uppfattning att Riksbanken borde ansluta sig fullt ut till det regelverk
som EG—ländemas centralbanker upprätthåller sinsemellan. Utskottet anförde vidare att ett deltagande i EMS inte innebar något låne- åtagande och att Riksbanken sålunda får ansluta sig till detta avtal utan riksdagens hörande. Ett deltagande i ERM skulle dock innebära bl.a. ett ömsesidigt åtagande att under vissa villkor ställa interventionskrediter till de deltagande centralbankernas förfogande. Därutöver förutsätter ett ERM-medlemskap att avtalet om kortfristigt monetärt stöd gäller för alla deltagande centralbanker.
Utskottet tillstyrkte att riksdagen skulle lämna sitt medgivande för Riksbanken att ingå de låneåtaganden som är knutna till EMS-avtalet och avtalet om kortfristigt monetärt stöd:
"Fullmäktige får därigenom möjlighet att i en framtid och sedan obalanserna i den svenska ekonomin rättats till ansluta kronan till växelkursmekanismen (ERM) om detta då bedöms
lämpligt.”
Med anledning av en motion från vänsterpartiet (F i26) som yrkade att ett beslut om deltagande i ERM borde fattas av riksdagen, inte av riksbanksfullmäktige, då det påverkar inriktningen av den ekono- miska politiken i övrigt, anförde utskottet att fullmäktiges förslag inte gällde denna fråga. Enligt utskottet berörde inte förslaget valuta- politiska beslut. Utskottet erinrade vidare om att det klart framgår av 9 kap. 12 5 regeringsformen och 10 & riksbankslagen att Riksbanken ansvarar för och utformar valutapolitiken. Detta har, enligt utskottet, av hävd varit Riksbankens uppgift och de gällande bestämmelserna har antagits av riksdagen i bred politisk enighet ( prop. 1986/87: 143 , bet. 1988/89cFiU4, rskr. 30). Utskottet såg inte någon anledning till ändring av bestämmelserna. Utskottet konstaterade också att det föreslagna medgivandet för Riksbanken, liksom all annan delegering, givetvis var villkorligt och kunde komma att omprövas. Med det anförda avstyrkte utskottet motionen.
Riksbanksfullmäktiges skrivelse till riksdagen, Dnr 95 -1 792-DIR
Riksbankens fullmäktige har i en skrivelse, daterad den 19 oktober 1995, till riksdagens finansutskott begärt att riksdagen ger i uppdrag till regeringen att genomföra en översyn av lagstiftningen rörande Riksbanken bl.a. angånde ansvaret för valutapolitiska frågor:
”Vid översynen av det svenska regelverket kan skillnaderna mellan den svenska traditionen och den som präglar ECB:s regler aktualisera en diskussion om ansvarsfördelningen när
det gäller valutapolitiken. Fullmäktige finner att en sådan diskussion är naturlig, men vill understryka vikten av att ansvarsfördelningen även framgent utformas på ett sådant sätt att Riksbankens möjligheter att uppnå målet att värna penning- värdet bevaras”.
Tillväxtpropositionen, 1995/96:25
Regeringen har i tillväxtpropositionen konstaterat att Sverige har en annan ordning än flertalet övriga EU-länder när det gäller ansvars— fördelningen avseende valutapolitiken.
”Sådana skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU. Valet av växelkursregim och frågor rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM, är centrala frågor inom den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund vore det därför naturligt att ansvaret för dessa frågor ligger hos regeringen”.
F inansutskottets betänkande, 1995/96:FiU1
Finansutskottet redogjorde för fullmäktiges begäran och om inne- hållet i regeringens tillväxtproposition. Utskottet konstaterade att det enligt motioner från folkpartiet och kristdemokraterna fanns ett explicit stöd för en överflyttning av valutapolitisk beslutskompetens till regeringen. Utskottet konstaterade att regeringen förklarat sin avsikt att förbereda de ändringar som är motiverade av de nya förutsättningama för penning- och valutapolitiken. Utskottet förut- satte vidare att regeringen skulle komma att eftersträva en bred och stabil parlamentarisk grund på det sätt som är brukligt vid beslut som berör regeringsformen. Utskottet anförde att något ytterligare ställningstagande från riksdagens sida till Riksbankens skrivelse och yrkandena i motionerna därför inte syntes vara motiverad.
Finansutskottet konstaterade vidare att utgångspunkten i förslagen i motionerna från moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna och i skrivelsen från Riksbankens fullmäktige varit att Sverige kommer att delta i valutaunionen.
Vårpropositionen, 1995/96: 150
I vårpropositionen anförde regeringen återigen att det finns skäl att se över ansvarsfördelningen beträffande valutapolitiken mot bakgrund av att det i Sverige är Riksbanken som beslutar om växelkursregimen medan motsvarande beslutskompetens ligger hos regeringen i övriga EU-länder. Regeringen noterade också att detta uppmärksammats av riksbanksfullmäktige, som i sin skrivelse till riksdagens finansutskott begärt en översyn av den svenska lagstiftningen rörande Riksbanken.
F inansutskottets betänkande, 1995/96:FiU10
Finansutskottet noterade att regeringen i vårpropositionen 1995/961150 ansåg att det fanns anledning att se över ansvarsfördel- ningen beträffande valutapolitiken mellan regeringen och Riks- banken.
I en motion från miljöpartiet (Fi81) framfördes att avgörande förändringar i den valutapolitiska regimen som t.ex. en eventuell anslutning till ERM borde beslutas av regeringen i stället för av Riksbanken. Riksdagen, eller riksdagspartiema, måste, enligt motionärerna, ges ett stort inflytande över sådana beslut. Motionen avstyrktes av utskottet.
Finansutskottet såg inte anledning att föregripa regeringens arbete med att förändra lagstiftningen om Riksbanken. Utskottet utgick ifrån att regeringen, på det sätt som är brukligt vid förändringar som berör regeringsformen, skulle eftersträva en bred och stabil parlamentarisk grund för sina förslag.
2.3. Viktiga valutapolitiska beslut 1970—1996
För att försöka få en bild av hur rollfördelningen mellan regeringen och Riksbanken sett ut vid viktiga valutapolitiska beslut har information från olika källor inhämtats. Den huvudsakliga källan har varit s.k. särskilda protokoll från riksbanksfullmäktiges sammanträden. Kompletterande information har inhämtats från berörda personer samt från regeringens pressmeddelanden. De förändringar i valutakurser och växelkurssystem som genomförts under perioden 1970-1996 framgår av nedanstående tabell. Det är värt att notera att ingen av de nedanstående händelserna föranlett regeringsbeslut.
Växelkursjusteringar och förändringar i växelkurssystem
1970-1996.
Datum
1971—12-21
1973-02-16
1973-03-19
1976-10-18
1977-04-04
1977-08-29
1981-09-14 1982-10-08 1991-05-17
1992-11-19
Förändring
Devalvering med 1% mot guld och revalvering med 7,49% mot US-dollar. Devalvering med 5,01% mot guld och SDR samt revalvering med 5,5 S% mot US-dollar. Anslutning till EG:s valutakurssystem, den s.k. valutaorrnen, som bildades i mars 1972. Devalvering med 1% mot belgiska francs (BEF) och nederländska gulden (NLG) och med 3% mot tyska mark (DEM) samt revalvering med 3% mot danska kronor (DKK). Devalvering med 3% mot danska kronor (DKK) och norska kronor (NOK) och med 6% mot tyska mark (DEM), nederländska gulden (NLG) och belgiska francs (BEF). Utträde ur valutaormsystemet. Kronans värde uttrycks som en effektiv kurs gentemot ett vägt genomsnitt av de för utrikeshandeln 15 viktigaste valutorna, den s.k. valutakorgen. Kronan devalveras samtidigt med ca 10% gentemot valutorna i korgen. Devalvering med 10% gentemot valutakorgen. Devalvering med 16% gentemot valutakorgen. Knytning till den europeiska valutaenheten ecu. Kronans riktvärde fastställs så att nivån mot utlandets valutor hålls oförändrad. Övergång till rörlig växelkurs.
Källa: Kredit- och Valutamarknaden 1992, Sveriges riksbank,
s. 27-28.
2.3.1. De faktiska beslutsprocessema vid viktiga valutapolitiska beslut 1970-1996
Devalvering och revalvering den 2] december 1971
De förhandlingar som fördes mellan GlO-gruppens länder den 17-18 december 1971 vid Smithsonian Institution i Washington resulterade i ett beslut att skriva ned dollarn mot guldet. För Sveriges vid- kommande beslutades en devalvering av SEK mot guld med ] procent och en revalvering mot USD med 7,49 procent. Från riksbanksfull-mäktiges särskilda protokoll från den 20 december 1971 framgår att riksbankschefen Åsbrink erinrade om att en ändring av kronkursen förutom ett beslut av fullmäktige i och med Sveriges medlemskap i Valutafonden, för vilket regeringen var huvudman, även krävde regeringens godkännande. Ett sådant godkännande ansågs enligt protokollet föreligga i och med de ”kontakter som förevarit”. Av protokollet framgår inte explicit att företrädare för regeringen deltagit i Olo-förhandlingarna, vilket dock har bekräftats vid samtal med berörda personer. I presskommunikén till TT sägs att fullmäktige i Riksbanken, sedan samråd med regeringen ägt rum, beslutat om växelkursförändringen.
Devalvering och revalvering den I 6 februari 1 9 73
Av protokoll från riksbanksfullmäktiges extra sammanträde den 14 februari 1973 framgår att riksbankschefen Åsbrink på förmiddagen informerade om bakgrunden till devalveringen av USD med 10 procent den 13 februari 1973 samt om kontakter och överlägg- ningar, som därefter ägt rum mellan de skandinaviska ländernas finansministrar och centralbankschefer. Något förslag till svenskt ställningstagande till växelkursförändringar av SEK framlades inte på förmiddagen, utan fick anstå i avvaktan på indikationer om grann- ländernas politik och överläggningar med regeringen. Vid fortsätt- ningen av sammanträdet på kvällen samma dag meddelade riksbanks- chefen att det vid ett regeringssammanträde där han och vice riksbankschefen varit närvarande, rått samstämmighet om att Sverige borde eftersträva en gemensam politik från de nordiska ländernas sida, innebärande en nedskrivning av de nordiska valutorna med ungefär hälften av nedskrivningen av USD. Det visade sig emellertid att Danmark och Norge beslutat att hålla fast vid sina tidigare valutapariteter, medan Finland förklarat sig berett att följa en eventuell svensk växelkursjustering. Efter det att regeringen överlagt
med partiledarna ansågs det föreligga en allmän uppslutning kring linjen att kronan skulle skrivas ned med hälften av dollarns nedskriv- ning. Riksbankschefen föreslog en uppskrivning av SEK med 5,55 procent gentemot USD och en nedskrivning i förhållande till de valutor som bibehöll sina pariteter mot guldet med cirka 5 procent. Fullmäktige godtog förslaget.
Anslutning till valutaormen den 19 mars 1973
Av särskilt protokoll från den 15 mars 1973 framgår att riksbanks- chefen Åsbrink redogjorde för händelserna på valutamarknaden och att ett valutasamarbete inom EG, med Tyskland som centralland, med stor sannolikhet skulle komma att inledas. Han menade att Sverige i realiteten inte hade något annat val än att delta i ett sådant samarbete. En anslutning skulle "erbjuda möjligheter att inom blockets ram få stöd för att vidmakthålla det kursläge vi valt, medan en position utanför blocket med största sannolikhet skulle utsätta oss för en större press och större svårigheter att försvara vår valda paritet”. Alterna— tivet att låta kronan flyta fritt bedömdes av riksbankschefen som "liktydigt med att vi för en tid framåt finge finna oss i en de facto- appreciering och alltså ett upphävande av den försiktiga kurspolitik vi valde efter dollardevalveringen den 13 februari”. Riksbankschefen begärde fullmäktiges bemyndigande att få träffa uppgörelse om Sveriges deltagande i valutasamarbetet, vilket beviljades. I det särskilda protokollet står inget explicit om vilka diskussioner som förts med regeringen. Det framgår dock att det tidigare från svensk sida i Bryssel till EG-ländema framförts att Sverige "i princip var intresserat av att utröna förutsättningar och villkor för en svensk medverkan i det monetära samarbete, som kan förutses komma bli organiserat inom EG”. De viktigare valutabörserna, som stängts i början av mars på grund av instabiliteten på valutamarknaderna, öppnade igen den 19 mars 1973. Nästa sammanträde i fullmäktige hölls den 20 mars 1973, dvs. då beslut om anslutning till EG:s valutakurssystem redan tagits.
Devalvering och revalvering den 18 oktober 1976
Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att riksbanks- chefen Wickman redogjorde för resultaten av överläggningar i Frankfurt mellan finansministrar och centralbankschefer i de i ormsamarbetet deltagande länderna. Han underströk att de framför-
handlade växelkursjusteringarna "inte syftade till att kompensera kostnadsutvecklingens konkurrenseffekter utan att skapa en trovärdig- het i kursrelationema som kunde återställa stabiliteten på valutamark- naden”.
Enligt uppgift från dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin initierades kursjusteringen från tysk sida och var i sig inte ett svenskt önskemål. Fullmäktige beslutade att fastställa de nya valutakurserna.
Devalvering den 4 april 1977
Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att riksbanks- chefen Nordlander redogjorde för ett sammanträde mellan de i ormsamarbetet deltagande ländernas finansministrar och central- bankschefer som på svensk begäran hållits i Bryssel där man från svensk sida föreslagit en nedjustering av den svenska kronan. Enligt dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin hade detta initierats från regeringens sida. Resultatet av överläggningarna hade blivit att man enats om en nedskrivning av DKK och NOK med 3 procent och SEK med 6 procent. Riksbankschefen anförde att han under de gångna månaderna vid flera tillfällen haft överläggningar med ledamöter av regeringen om obalanserna i den svenska ekonomin och det stora och växande underskottet i betalningsbalansen. Han påpekade att han där framhållit att "dessa problem främst måste lösas genom interna åtstramningsåtgärder, syftande till att hålla tillbaka konsumtions— ökningen, men att man som ett led i en allmän åtstrarnning borde räkna med en viss nedjustering av den svenska kronan”. Fullmäktige beslutade att bifalla det framlagda förslaget om växelkursj usteringar. Ledamoten Sträng reserverade sig med följande motivering, i vilken ledamöterna Nilsson och Wärnberg instämde:
"Den negativa effekt i form av intern prisstegring som följer på en svensk devalvering kan allvarligt rubba den ekonomiska utvecklingen i vårt land. En devalvering framstår som en tillfällig nödlösning i en process som måste angripas med andra medel, i första hand en stark finanspolitik och stram budgetpolitik.”
Devalvering och utträde ur valutaormen den 29 augusti 1977 Av särskilt protokoll från riksbanksfullmäktiges möte den 28 augusti 1977 framgår att riksbankschefen Nordlander förklarade att han hade för avsikt att föreslå fullmäktige att besluta dels om en effektiv
depreciering av den svenska kronan med 10 procent, dels att Sverige skulle lämna samarbetet i den s.k. valutaorrnen och att kursutveck- lingen i stället skulle styras genom ett valutakursindex omfattande de för Sveriges utrikeshandel femton viktigaste länderna. Det viktigaste skälet uppgavs vara den senaste tidens försvagning av konkurrens- kraften inom det svenska näringslivet. Enligt uppgift från dåvarande statssekreteraren Lars Wohlin initierades detta beslut av regeringen. Enligt fullmäktiges protokoll hade regeringen och riksbanksledningen kommit till uppfattningen att "en relativt kraftig devalvering var ett nödvändigt inslag i det ekonomisk-politiska program som regeringen avsåg initiera under hösten”. Anledningen till att man beslutat att lämna ormsamarbetet uppgavs vara att det "mot bakgrund av tidigare erfarenheter bedömts omöjligt att inom ormsamarbetets ram nå överenskommelse om en så betydande devalvering”. Återigen underströks att problemen inte kunde lösas enbart genom en deval- vering utan måste kompletteras med kraftiga finanspolitiska åtgärder och en återhållsam lönepolitik. Utformningen av det valutakursindex som ersatte ormen skedde enligt uppgift i samråd mellan finansdepar- tementet och Riksbanken. Även denna gång reserverade sig ledamö- terna Nilsson, Sträng och Wämberg, främst med motiveringen att regeringen inte lämnat någon garanti för en stramare ekonomisk politik som enligt deras mening måste föras för att devalveringen skulle få åsyftad verkan.
Devalvering den 14 september 1981
Av särskilt protokoll från riksbanksfullmäktiges möte framgår att riksbankschefen Wohlin föreslog en devalvering av den svenska kronan med 10 procent vilken motiverades i en förhållandevis detaljerad beskrivning av problemen i den svenska ekonomin. Det konstaterades bland annat att devalveringarna under 1977 inte inneburit ett fullständigt återställande av den svenska konkurrens- kraften. Riksbankschefen föreslog också fullmäktige att riksbanks- chefen under kommande år, utan nytt beslut i fullmäktige, skulle få rätt att skriva upp kronan med 4 procent. Motiveringen var att inflationsimpulser från utlandet på så sätt skulle kunna dämpas om de internationella prisstegringama blev högre än väntat. Fullmäktige beslutade i enlighet med riksbankschefens förslag. Ledamot Hernelius anförde i ett särskilt yttrande att han godtog förslaget under förut- sättning att nedskrivningen kombinerades med en "kraftfull ekono- misk politik”. Ledamöterna Sträng, Peterson och Lundblad anförde tillika i ett särskilt yttrande bland annat att devalveringen inte skulle
komma att ge tillräcklig stimulans till industriell expansion. De framförde därför också krav på en räntesänkning ”utan onödigt dröjsmål”. Även om det inte framgår av protokollet, har det vid samtal med dåvarande riksbankschefen Wohlin framkommit att devalveringen föregicks av överläggningar med företrädare för regeringen som under hand samtyckte till åtgärden innan den underställdes fullmäktige.
Devalvering den 8 oktober 1982
Av riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll framgår att avgående riksbankschefen Wohlin anmälde att "den tillträdande regeringen önskade att som en del av dess ekonomiska politik devalvera den svenska kronan med 16 procent”. Han föreslog därför att fullmäktige skulle besluta om motsvarande förändring av riktvärdet för Riksban— kens valutakursindex, vilket bifölls. Ledamot Hernelius reserverade sig med bland annat den vid det här laget närmast rutinmässiga invändningen att nedskrivningen inte kombinerats med garantier för en tillräckligt stram politik. Riksbankschefen Wohlin samt ledamöter- na Eriksson och Jonasson avgav ett särskilt yttrande där de hävdade uppfattningen, som också delades av den avgående regeringen, att "den kvarvarande majoriteten i riksbanksfullmäktige ej bör hindra en nytillträdande regering, som kommer att kunna förfoga över egen majoritet i fullmäktige, att genomföra sin ekonomiska politik”. Eftersom närvarande fullmäktigeledamöter enligt då gällande bankoreglementet inte kunde avstå från att rösta, röstade de därförja till förslaget om devalveringen. De anförde dock samtidigt att detta är ett uuttryck för vår uppfattning om en rimlig konstitutionell praxis och inte för vår bedömning av åtgärden som sådan”.
Anknytning till ecu den 17 maj 1991
Enligt riksbanksfullmäktiges särskilda protokoll från den 8 maj 1991 framgår att riksbankschefen Dennis redogjorde för innehållet i en diskussionpromemoria rörande växelkurspolitiken och Sveriges närmande till EG. Efter diskussionen beslöt fullmäktige att knyta kronan till ecu och att delegera till riksbankschefen att vidta nöd- vändiga åtgärder för verkställighet av beslutet. Dessa åtgärder innefattade uppenbarligen även att besluta den exakta tidpunkten för knytningen, vilken lämnats öppen i promemorian. I protokollet sägs ingenting om vilka kontakter med regeringen som förekommit. Av
samtal med dåvarande riksbankschefen Dennis har det dock framgått att beslutet föregicks av samråd med finansministern Larsson som samtyckte till den av Riksbanken föreslagna åtgärden.
Övergång till rörlig växelkurs den 19 november 1992
Av fullmäktiges protokoll framgår att riksbankschefen Dennis redogjorde för dagens omfattande valutaflöden och gjorde bedöm- ningen att det inte var möjligt att med hjälp av en ytterligare margi- nalräntehöjning med framgång vända dessa. Han meddelade att han under dagen hållit statsministern och finansministern fortlöpande informerade om utvecklingen. Han föreslog fullmäktige att besluta att låta kronans växelkurs med omedelbar verkan flyta. Efter att riks- bankschefen ytterligare en gång samtalat med statsministern och finansministern beslöt fullmäktige i enlighet med riksbankschefens förslag.
2.3.2. Sammanfattande bedömning
Det är svårt att enbart med hjälp av vad som skrivits i riksbanksfull- mäktiges protokoll få en fullständig bild av hur rollfördelningen mellan regeringen och Riksbanken i praktiken sett ut vid viktiga valutapolitiska beslut. Förutom riksbanksfullmäktiges protokoll har utredningen inte hittat några andra skriftliga källor än ett par press- meddelanden från regeringen som följt på några av de ovan beskrivna åtgärderna. Regeringens roll i de valutapolitiska besluten har inte närmare preciserats i dessa pressmeddelanden men däremot beskrivs de ekonomisk-politiska åtgärder regeringen vidtagit i samband med besluten. Utredningen har inte heller kunnat finna några regerings- beslut i anslutning till ovanstående valutapolitiska beslut. Det framgår av de intervjuer som utredningen genomfört med inblandade personer att överläggningar också förekommit även om detta inte alltid tagits upp i riksbanksfullmäktiges protokoll.
Under den period som Sverige ingick i Bretton Woodssystemet och därefter i valutaormen (1973-77) är det helt klart att växelkurs- justeringar förhandlades fram tillsammans med övriga deltagande länder, med företrädare för både regeringen och Riksbanken vid förhandlingsbordet. Det faktum att växelkursjusteringar måste förhandlas fram i samråd med andra länder och endast accepterades om ingen annan utväg bedömdes möjlig, gjorde att de institutionella förhållandena under denna period måste anses vara mer motstånds-
kraftiga mot devalveringar än de förhållanden som rådde vid de ensidiga devalveringarna i augusti 1977 samt 1981 och 1982.
Vid devalveringen 1982 förefaller det speciellt tydligt att regering- en haft den pådrivande rollen. Den avgående riksbankschefens motivering att accepterandet av devalveringen borde ses som ett uttryck för "rimlig konstitutionell praxis” bör noteras.
Beslutet i november 1992 att låta kronan flyta fattades visserligen formellt av riksbanksfullmäktige efter samråd med regeringen men i realiteten var åtgärden framtvingad av marknadskraftema.
Riksbanken har självständigt administerat den flytande växel- kursen sedan november 1992. Varken regeringen eller riksdagen har gett några riktlinjer annat än allmänna önskemål och bedömningar om lämplig riktning för växelkursutvecklingen.
3. Målkonflikter och trovärdighetsproblem
En lagstiftning som behandlar hur relationerna mellan regering och centralbank bör utformas när det gäller valutapolitiken måste med nödvändighet ta ekonomiska aspekter i beaktande. Om detta inte görs riskerar man att hamna i en situation där lagstiftningen blir inkonsis- tent i den meningen att den inte är förenlig med grundläggande ekonomiska samband. Detta kan resultera i att den närmast defini- tionsmässigt blir omöjlig att följa. Syftet med detta kapitel är att ge en förståelse för de målkonflikter som kan uppstå då huvudansvaret för valutapolitiken vilar på regeringen och ansvaret för penningpolitiken vilar på centralbanken. I framställningen antas, i enlighet med EU- fördraget, att centralbankens huvudsakliga uppgift är att upprätthålla prisstabilitet, vilket i praktiken anses liktydigt med att hålla infla- tionen på en låg nivå. Den målkonflikt som avses är således den som kan uppstå mellan valutapolitiska beslut och ett prisstabilitetsmål.
För att inse varför en målkonflikt kan uppstå behövs kännedom om framförallt två delområden inom nationalekonomin. För det första krävs en förståelse för de ekonomiska samband mellan penning— och valutapolitik som gäller då penning— och valutamarknaderna, såsom idag är fallet, är avreglerade. Valutapolitiska beslut kan få direkta konsekvenser för möjligheten att utforma penningpolitiken i en värld med fria kapitalrörelser. En regering som ansvarar för valutapolitiken kan därmed utöva ett betydande inflytande över centralbankens penningpolitik.
För det andra krävs en insikt i det trovärdighetsproblem som en prisstabiliseringspolitik kan hamna i på grund av att det finns en ständig frestelse för regering och riksdag att använda penningpoliti- ken för att kortsiktigt stimulera ekonomin. Detta trovärdighets- problem ger upphov till en inneboende inflationstendens i ekonomin som gör att ett prisstabilitetsmål kan bli svårt eller omöjligt att upprätthålla. En implikation är att en delegering av penningpolitiken till en centralbank med en hög grad av oberoende kan vara en bra metod för ge penningpolitiken den långsiktiga inriktning som krävs för att ett prisstabilitetsmål skall vara trovärdigt.
3.1. Samband mellan penning- och valutapolitik
De senaste decenniernas internationella utveckling med avreglerade nationella kapitalmarknader och avvecklade valutaregleringar har lett till att vi idag har en integrerad global kapitalmarknad där finansiellt kapital mycket snabbt kan flyttas då den förväntade avkastningen på olika tillgångar förändras. I Sverige kan den inhemska kapital- marknaden anses ha varit avreglerad sedan 1985 medan de sista resterna av praktisk betydelse i valutaregleringen avskaffades 1989. I en värld med fria kapitalrörelser finns, till skillnad från i ett reglerat system, en direkt och ofrånkomlig koppling mellan penning- och valutamarknadema. I detta delavsnitt görs en genomgång av villkoren för penningpolitiken under en rörlig respektive en fast växelkursregim under förutsättning att kapital fritt kan röra sig över gränserna' Därefter skisseras konflikter som kan uppstå mellan valutapolitiska beslut och ett prisstabilitetsmål.
3.1.1. Penningpolitik under rörlig växelkurs
Då kapital kan flöda fritt mellan länder måste den riskjusterade avkastning som en investerare kan förväntas få i ett land vara lika stor som den som kan erhållas i ett annat. En del av denna avkastning kan utgöras av förändringar av de olika valutornas inbördes värden. En implikation av detta är att ett land kan föra en självständig penning- politik i den meningen att det kan förändra styrräntan utan beaktande av utländska räntor, förutsatt att det anser sig kunna acceptera de förändringar i den nominella växelkursen som detta medför.
Hur växelkursen påverkas av penningpolitiken kan illustreras i ett exempel där Riksbanken antas bedriva en expansiv penningpolitik så att de korta räntorna blir lägre än de i Tyskland. För att placerare skall vara villiga att hålla svenska värdepapper krävs, allt annat lika, att
' Detaljeringsgraden i den klassificering av rörliga och fasta växelkurser som görs i denna framställning är tillräcklig för syftet att illustrera de målkonflikter som kan uppkomma. I praktiken finns en rad olika växelkurssystem med gradskillnader vad gäller rörligheten i växelkursen; se Sverige och EMU (SOU 1996:158 5.53-55).
avkastningen på dessa är lika stor som på tyska värdepapper sedan hänsyn tagits till växelkursförändringar.2 Eftersom den svenska räntan är lägre måste i detta fall den svenska kronan förväntas appreciera gentemot D-marken under placeringsperioden. Givet att den för- väntade framtida växelkursen är oförändrad kan detta ske endast genom att kronan, som ett svar på de sänkta räntorna, omedelbart deprecieras tillräckligt mycket för att på så sätt skapa utrymme för en kommande appreciering. Förändringen i penningpolitiken kan dock leda till att förväntningarna om den framtida växelkursen påverkas. Den omedelbara effekten på kronkursen blir då svårare att bedöma.
Det är viktigt att framhålla att även om centralbanken under rörlig växelkurs har möjlighet att aktivt använda styrräntan måste den naturligtvis ta i beaktande hur inflationen påverkas av de växelkurs— förändringar som en förändring av styrräntan ger upphov till. Faktum kvarstår dock att ett valutapolitiskt beslut som enbart innebär att växelkursen skall vara flytande inte lägger några restriktioner på penningpolitikens möjligheter att påverka inflationen och står därmed heller inte i konflikt med centralbankens möjligheter att uppfylla ett prisstabilitetsmål.
Förutom en helt rörlig växelkurs är det också möjligt att valutan officiellt betraktas som flytande men i praktiken utsätts för en påtaglig styrning genom riktlinjer för hur dess kurs bör utvecklas i förhållande till andra valutor. Analysen av penningpolitikens möjligheter att påverka inflationen är i ett sådant system i allt väsentligt densamma som då växelkursen är fast, vilket diskuteras nedan.
3.1.2. Penningpolitik under fast växelkurs
Om växelkursen är rörlig kan ränteskillnader mellan länder bero på förväntningar om förändringar i valutornas inbördes värden. Vid en fast växelkurs är förändringar av valutornas inbördes värden begrän- sade av det band inom vilket växelkursen tillåts fluktuera.3 Eftersom detta band ofta är förhållandevis smalt följer att möjligheten för ett land att hålla ett annat ränteläge än det som råder i de länder som valutan är knuten till är begränsad. Om man för enkelhets skull antar att inga fluktuationer tillåts — dvs. att växelkursen är helt fast- måste
2 I praktiken beror räntedifferenser också på olika typer av riskpremier vilka för enkelhetens skull bortses från i exemplen i detta avsnitt. 3 I nedanstående resonemang antas att den fasta växelkursen uppfattas som helt trovärdig. I praktiken är detta ofta inte fallet. De konsekvenser detta har utvecklas i avsnitt 3.1.3.
räntan, allt annat lika, vara densamma som i utlandet. Varje ränteskill- nad kommer omedelbart att utlösa arbitrageverksamhet på de finansiella marknaderna. Om den svenska kronan exempelvis skulle vara knuten till D-marken och Sverige försöker hålla ett lägre ränteläge än det tyska, skulle den högre avkastningen i Tyskland få placerare att börja sälja svenska värdepapper och köpa tyska. Detta innebär att kronor växlas mot D-mark. Till skillnad från det fall då växelkursen är rörlig utlöser detta inte ett prisfall på kronan. I stället måste Riksbanken, eftersom den förbundit sig att hålla en fast växelkurs, köpa kronor till det givna priset. Placerarnas incitament att växla bort kronor mot D-mark kommer att bestå så länge det finns en skillnad i avkastning på svenska och tyska tillgångar. Om Riksbanken försöker hålla kvar det lägre ränteläget kommer därför förr eller senare dess innehav av D-mark att tryta och valutareserven riskerar att tömmas. Detta tvingar fram en höjning av styrräntan för att stoppa valutautflödet och häva pressen nedåt på kronan. På motsvarande sätt kommer ett högre ränteläge än i Tyskland att resultera i valuta- inflöden som inte upphör förrän avkastningsskillnadema eliminerats.
Under en fast växelkursregim kommer således den inhemska ränteutvecklingen och därmed penningpolitiken att vara låst av behovet att försvara växelkursen eftersom räntan måste sättas till den nivå där valutaflödena balanserar. Möjligheterna för centralbanken att med hjälp av förändringar av räntan försöka uppfylla ett pris- stabilitetsmål, är därför starkt begränsade.
Det faktum att centralbankens möjligheter att aktivt använda penningpolitiken är begränsade vid en fast växelkurs behöver emellertid inte innebära minskade möjligheter att uppnå prisstabilitet. En fast växelkurs gentemot ett land eller en grupp av länder med låg inflation betraktasju som ett möjligt sätt att uppnå prisstabilitet; man brukar tala om att den fasta växelkursen utgör ett s.k. mellanliggande mål. Grundtanken är att prisstabilitet skall kunna uppnås genom följande stabiliserande mekanism. En högre inflation än i utlandet kommer vid fasta växelkurser att leda till att inhemska varor blir dyrare i förhållande till utländska, vilket innebär att den reala växelkursen apprecieras.4 Detta minskar efterfrågan på inhemska varor vilket framkallar en lägre aktivitetsnivå som i sin tur pressar ned den inhemska inflationen jämfört med den utländska. Om istället den inhemska inflationen är lägre än den utomlands förbättras kon- kurrensläget, efterfrågan stiger och inflationen ökar. Detta är en illustration av s.k. köpkraftsparitet som säger att priset på varor och
4 Real växelkurs definieras här som priset på inhemska varor i förhållande till utländska varor uttryckt i samma valuta.
tjänster uttryckt i samma valuta på lång sikt måste vara detsamma i olika länder, eller, med andra ord, att den reala växelkursen måste vara konstant? Om den nominella växelkursen är fast följer därmed också att den inhemska inflationen inte på lång sikt kan avvika från den utländska. Det faktum att de korrigerande mekanismer som verkar via aktivitetsnivån i ekonomin rimligen till viss del tas i beaktande redan i företagens prissättningsbeteende och i lönebild- ningsprocessen borde dessutom bidra till att minska sannolikheten för att avvikelser från den utländska inflationstakten uppkommer. Genom att knyta den egna valutan till valutan i ett land eller antal länder som kännetecknas av en låg inflation kan man således lägga en restriktion på den inhemska inflationsprocessen och därmed uppnå prisstabilitet.
3 . 1 .3 Potentiella målkonflikter
Av ovanstående diskussion framgår att en rörlig växelkurs i regel inte lägger några restriktioner på centralbankens möjligheter att med hjälp av penningpolitik eftersträva ett prisstabilitetsmål. Det har också framgått att penningpolitiken under en fast växelkurs är hänvisad till att justera styrräntan så att valutaflödena balanserar och ingen press på valutakursen uppkommer. Det senare innebär dock enbart att centralbankens möjligheter att aktivt bidra till att uppfylla ett prisstabilitetsmål är begränsade, inte att möjligheterna att uppnå prisstabilitet i sig minskar. Prisstabilitet antas i stället kunna uppnås genom att den inhemska inflationen inte under någon längre tid kan avvika från den utländska utan att stabiliserande mekanismer träder i kraft.
De senaste decenniernas svenska erfarenheter kan dock knappast sägas tala för att en fast växelkurs alltid är en garanti för att prisstabi- litet uppnås. Den disciplinerande mekanism som skisserades ovan och som antogs kunna anpassa den svenska inflationen till den utländska förefaller inte ha fungerat tillfredsställande. Fastväxelkurspolitiken har inte varit tillräckligt trovärdig för att förhindra att den svenska pris- och lönestegringstakten systematiskt legat på en högre nivå än i utlandet. Eftersom apprecieringen av den reala växelkursen som uppkom genom den högre inflationstakten inte korrigerades, byggdes successivt spänningar upp i ekonomin som till sist blev så stora att jämvikt knappast hade kunnat återställas med en lägre inflation. I stället korrigerades den reala växelkursen genom justeringar av den
5 Långsiktiga förändringar i den reala växelkursen kan uppkomma om exempelvis den inhemska produktivitetsutvecklingen skiljer sig från den utländska.
nominella växelkursen, dvs. devalveringar eller, som i det senaste fallet, genom att kronan tilläts flyta och depreciera. Ett valutapolitiskt beslut som föreskriver att växelkursen skall vara fast, kan således i praktiken förr eller senare visa sig komma i konflikt med ett prisstabi- litetsmål om den fasta växelkursen inte bedöms som trovärdig. Detta behandlas utförligare i avsnittet om penningpolitikens trovärdighets- problem nedan.
Ett system där växelkursen är fast består i praktiken av en rad komponenter. När man beslutar sig för att växelkursen skall vara fast måste man också ta ställning till vad valutan skall knytas till, till vilken kurs detta skall göras samt hur mycket kursen skall tillåtas variera inom ramen för det fasta växelkurssystemet. Vart och ett av dessa beslut kan ha implikationer för möjligheterna att uppnå ett prisstabilitetsmål.
Den svenska kronan har de senaste decennierna varit knuten till andra valutor genom en rad olika arrangemang. Under perioden 1973-1977 ingick kronan i ett europeiskt valutasamarbete, den s.k. valutaormen. Mellan 1977 och 1991 var kronans kurs knuten till ett genomsnitt av de viktigaste handelsparternas valutor, den s.k. valutakorgen. Från 1991 och fram till övergången till en rörlig växelkurs i november 1992 var kronan knuten till den gemensamma EG-valutan ecu. Till skillnad från valutaormssamarbetet innebar både valutakorgen och ecu-anknytningen en ensidig utfästelse från Sveriges sida att hålla en fast växelkurs. Som vi konstaterat uppkom problem därför att det fasta växelkursåtagandet inte var trovärdigt och att den inhemska pris- och lönestegringstakten därmed kom att systematiskt överstiga den utländska. Inflationen kan dock bli hög även om den fasta växelkursen är fullt trovärdig. Detta kan ske genom att kronan knyts till exempelvis ett index av valutor för länder som har en genomsnittlig hög inflation. Det kan naturligtvis vara svårt att se varför ett sådant beslut skulle fattas. Ett mer realistiskt exempel är att det i efterhand visar sig att länderna i fråga har en alltför hög inflationstakt. Det står därför klart att valet av valutakorg eller valuta till vilken den egna valutan skall knytas kan komma i konflikt med prisstabilitetsmålet. Argumentationen kan naturligtvis föras symmet- riskt. Om prisstabilitetsmålet innefattar en nedre gräns för inflationen kan det visa sig vara oförenligt med en knytning till ett valutaindex för länder med alltför låg inflation.
Även en knytning till en alltför låg kurs kan ställa till vissa problem. Om kronans ingångskurs i en fast växelkursregim är alltför låg uppstår initialt ett förmånligt konkurrensläge som kan lägga grunden för höga löneökningar i exportsektorn. Dessa riskerar i sin tur att bli normgivande för resten av ekonomin, vilket kan vara
problematiskt, i synnerhet om löneutvecklingen redan i utgångsläget skulle behöva dämpas i förhållande till utvecklingen utomlands. Den fasta växelkursens förmodade disciplinerande effekt på pris- och lönebildning har därmed reducerats redan från början vilket så småningom kan leda till att den bestämda kursrelationen måste överges. En knytning till en alltför hög kurs är naturligtvis heller inte oproblematisk. Ett kraftigt oförrnånligt relativt kostnadsläge kan kräva en anpassning av den nominella löneutvecklingen som i ett kort perspektiv upplevs som svårgenomförbar. Arbetslösheten riskerar att öka och det uppstår sannolikt ett starkt politisk tryck på en justering av den valda växelkursrelationen.
Vad gäller implikationema av beslut om hur stor avvikelse från den fastställda kursen som tillåts, gäller generellt att möjligheterna till penningpolitisk styrning naturligtvis ökar vid större tillåtna avvikelser från centralkursen. Ju större aWikelse som tillåts, desto mer kommer systemet att i praktiken likna ett system med rörliga växelkurser. Ett valutapolitiskt beslut som tillåter förhållandevis stora avvikelser från riktvärdet ger centralbanken större möjligheter att aktivt försöka uppnå ett prisstabilitetsmål än ett beslut som tillåter små avvikelser. Det kan dock inte uteslutas att storleken på de tillåtna avvikelserna i sig påverkar trovärdigheten för den fasta växelkursen. Små tillåtna avvikelser kan exempelvis signalera en stor beslutsamhet om att inflationen skall hållas låg och därmed inducera en snabb anpassning till inflationsutvecklingen utomlands.
3 .2 Penningpolitikens trovärdighetsproblem
Av diskussionen om sambanden mellan penning— och valutapolitik i en värld med fria kapitalrörelser har det framgått att möjligheterna att föra penningpolitik starkt kan påverkas av valutapolitiska beslut. Om den förda valutapolitiken får till följd att penningpolitiken inte aktivt kan inriktas på att kontrollera inflationen finns här således en potentiell källa till konflikt mellan å ena sidan centralbankens åliggande att upprätthålla prisstabilitet och å andra sidan regeringens beslut i valutapolitiska frågor.
En sådan konflikt behöver naturligtvis i praktiken aldrig bli aktuell om de valutapolitiska beslut som fattas är förenliga med prisstabili— tetsmålet. Det spelar då också mindre roll hur uppdelningen av ansvaret för valutapolitiken mellan regering och centralbank är utformad. Av olika anledningar kan det dock finnas incitament för ekonomisk-politiska beslutsfattare att föra en kortsiktig expansiv politik som inte är förenlig med prisstabilitetsmålet. Detta är det
centrala temat i de senaste decenniernas makroekonomiska forskning om penningpolitikens trovärdighetsproblem.6 Den mycket omfattande litteratur som vuxit fram ger en rimlig förklaring till den inter- nationella utveckling med en stegring av inflationen som har observerats under 1970- och 1980-talet. Implikationema av trovärdig- hetslitteraturen förefaller också väl stämma överens med den faktiska utvecklingen i Sverige.
3 .2. 1 Trovärdighetsproblemet
Utgångspunkten i analysen är att ekonomisk-politiska beslutsfattare strävar efter att uppnå såväl låg inflation som hög sysselsättning. Enligt huvudfåran inom modern makroteori har penningpolitiken på lång sikt ingen påtaglig effekt på den realekonomiska utvecklingen, sysselsättningen inräknad. En systematiskt expansiv penningpolitik kommer däremot att ge en högre inflationstakt. På kort sikt finns emellertid en möjlighet att expandera den reala ekonomin med hjälp av penningpolitik. En viktigt förklaring till detta är att många nominella kontrakt ofta är slutna för en bestämd period framåt. En expansiv penningpolitik som ökar inflationen kommer vid exempelvis givna nominella löner att resultera i en sänkning av reallönema. Detta leder i sin tur till att företagen anställer fler och produktionen ökar. På kort sikt — men således inte på lång sikt — finns därmed en konflikt mellan de båda makropolitiska målen hög sysselsättning och låg inflation.7
Antag att ett prisstabilitetsmål deklareras och att allmänhetens inflationsförväntningar anpassas till detta mål, varvid nominella kontrakt sluts på låga nivåer. Eftersom en hög sysselsättningsnivå ingår i ekonomisk-politiska beslutsfattares målfunktion kommer det då att föreligga en frestelse att kortsiktigt expandera ekonomin. En expansion kommer visserligen att driva upp inflationen, men eftersom den i utgångsläget är låg kommer kostnaden av en ökad inflation att understiga vinsterna av en ökad sysselsättning. Aktörerna i ekonomin
" Som huvudreferens brukar anges Barro, R. & Gordon, D. (1983), "Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy”, Journal of Monetary Economics 12. Redogörelser på svenska av trovärdighetsproblemet finns i Riksbanken och prisstabiliteten (SOU 199320) och Sverige och EMU (SOU 1996: 158). Framställningen här är i hög grad baserad på de båda senare källorna. 7 Teorin att penningpolitiken har reala effekter på kort men inte lång sikt brukar i makroekonomiska läroböcker illustreras med en Phillipskurva som på kort sikt lutar negativt och på lång sikt är vertikal; se t.ex. Burda, M. & Wyplosz, C. (1993), "Macroeconomics. A European Text”, Oxford University Press, Oxford.
inser emellertid redan i utgångsläget att denna frestelse till kortsiktig inflationsdrivande expansion föreligger. De kommer därför redan från början att grunda sina inflationsförväntningar på detta faktum snarare än på det deklarerade inflationsmålet. Som ett resultat blir de faktiska löne- och prisökningarna höga. För att förhindra att de höga löne- ökningarna resulterar i en nedgång i sysselsättningen tvingas stats- makterna redan från början föra en politik med en högre inflation än det deklarerade inflationsmålet. Den expansiva politiken utgör därmed endast en anpassning till de ekonomiska aktörernas förvänt- ningar och åstadkommer inte någon ökning av sysselsättningen ens på kort sikt. I slutänden kommer inflationen att hamna på en så hög nivå att kostnaden för en expansiv politik i termer av ännu högre inflation uppväger vinsten av en sysselsättningsökning. När så är fallet finns inte längre några incitament att kortsiktigt stimulera ekonomin och därmed inte heller något trovärdighetsproblem. Slutresultatet blir således en högre inflation utan att sysselsättningen för den skull blir högre.
I en öppen ekonomi med fasta växelkurser motsvaras frestelsen att bedriva en expansiv penningpolitik av en frestelse att devalvera. Tvivlen på att prisstabilitet kommer att upprätthållas kan här översättas med tvivel på det fasta växelkursåtagandet. Denna version av trovärdighetsproblemet förefaller stämma väl överens med den svenska utvecklingen under perioden 1970-92. Som vi tidigare konstaterat låg löne- och prisstegringama i Sverige under denna tid systematiskt på en nivå som gjorde att nominella växelkursanpass- ningar till sist blev oundvikliga. Devalveringarna motverkade de negativa effekterna på den internationella konkurrenskraften men bidrog samtidigt till att underbygga inflationsprocessen — man skulle kunna tala om en inflations- och devalveringsspiral i den svenska ekonomin. En viktig anledning till att löne- och prisbildningen inte anpassade sig till den utomlands var just att de upprepade utfästel- sema om prisstabilitet och ett upprätthållande av den fasta växelkur- sen inte bedömdes som trovärdiga, en uppfattning som dessutom bör ha befästs alltmer i och med varje ny devalvering. Inflationsförvänt- ningarna kom därmed att i förväg anpassas till ett väntat ekonomisk- politiskt reaktionsmönster där höga pris- och löneökningar ackommo- derades genom nedskrivningar av kronan.
Det är värt att betona att trovärdighetsproblemet, som vi här har beskrivit det, inte har sin grund i att ekonomisk-politiska besluts- fattare har för avsikt att lura allmänheten genom att avvika från det deklarerade prisstabilitetsmålet eller den fasta växelkursen när väl inflationsförväntningama anpassats till en låg nivå. Problemet är snarare att statsmakterna misslyckas med att övertyga allmänheten om
sina intentioner att verkligen upprätthålla prisstabilitetsmålet. Allmänhetens tvivel baseras på det faktum att ekonomisk-politiska beslutsfattare förmodas ha möjlighet och incitament att kortsiktigt expandera ekonomin. Därför kan trovärdighetsproblemet sägas vara en konsekvens av ett system där ekonomisk-politiska beslutsfattare alltid förbehåller sig full frihet att kontinuerligt utforma penning— och valutapolitiken på ett sätt som på kort sikt förefaller lämpligt men som i ett långsiktigt perspektiv tenderar att få negativa effekter.
Förutom att sysselsättningen temporärt kan ökas, kan det finnas andra orsaker till att ekonomisk-politiska beslutsfattare kan vilja expandera ekonomin och därmed till att ett trovärdighetsproblem kan uppstå. Man kan exempelvis tänka sig ett statsfinansiellt motiv, såtillvida att inflation kan ha en gynnsam effekt på statens finanser om skatteskalor är otillräckligt inflationsindexerade eller om den reala bördan av nominellt utgivna statsobligationer kan reduceras vid en ökad inflation.s Den förklaring som trovärdighetsproblemet ger till varför inflationstendenser kan uppkomma förutsätter inte någon form av politiskt-taktisk spel.9 Man kan dock även tänka sig rent politiska incitament till en kortsiktig expansiv politik. Enligt teorin för s.k. politiska konjunkturcykler kan det exempelvis finnas incitament för den sittande regeringen att strax före ett val kortsiktigt expandera ekonomin för att på så sätt öka chanserna att få stanna i regerings- position.
3.2.2. Metoder att hantera trovärdighetsproblemet
Trovärdighetsproblemet har sin grund i statsmakternas oförmåga att övertyga aktörerna i ekonomin att prisstabilitetsmålet kommer att ligga fast och att möjligheten att kortsiktigt expandera ekonomin när väl förväntningarna ställts in på en låg inflation inte kommer att utnyttjas. Av detta följer att trovärdighetsproblemet minskar ju troligare man kan göra gällande att avvikelser från det långsiktiga målet inte kommer att ske. Det finns olika metoder att försöka åstadkomma detta.
” En ytterligare men i industrialiserade länder kanske inte speciellt relevant förklaring till varför inflationen kan ha en positiv effekt på statens finanser är den inflationsskatt, s.k. seignorage, som uppkommer på allmänhetens innehav av likvida medel. ” De ekonomisk-politiska besluten antas fattas av en upplyst samhällsplanerare med samhällets gemensamma uppfattning om de makroekonomiska målen som enda ledstjärna.
I den makroekonomiska forskningen råder det idag en betydande enighet om att en delegering av penningpolitiken till en centralbank med en hög grad av oberoende och med uppgift att försvara penning- värdet kan vara en bra metod för att garantera det långsiktiga perspektiv i penningpolitiken som krävs för att ett prisstabilitetsmål skall vara trovärdigt. Denna uppfattning grundas på såväl teori som praktiska erfarenheter. Oberoendet förutsätter naturligtvis att regeringen inte heller genom valutapolitiska beslut kan påverka penningpolitiken på så sätt att möjligheten att uppnå prisstabilitets- målet reduceras eller elimineras. En oberoende centralbank med ett tydligt mål blir mindre benägen att tillmötesgå kortsiktiga önskemål och eftersom ekonomiska aktörer är medvetna om att så är fallet kommer inflationsförväntningama i högre grad att anpassa sig till den politik som deklareras. Det blir därmed möjligt att uppnå en lägre inflationstakt utan att sysselsättningen för den skull blir lägre än vad den annars skulle ha varit.
Det bör i detta sammanhang framhållas att det enligt teorin finns ett utbytesförhållande mellan å ena sidan hur högt prisstabilitetsmålet prioriteras och å andra sidan möjligheten att använda penningpoli- tiken för att motverka störningar som kan drabba ekonomin. Även om en hög prioritering av ett prisstabilitetsmål inte leder till en lägre genomsnittlig sysselsättning kan den därför leda till större fluktua— tioner i sysselsättningen. Man brukar beskriva detta som att det finns ett utbytesförhållande mellan trovärdighet och flexibilitet. Ofta uttrycks farhågor för att en självständig centralbank kommer att lägga för stor vikt vid inflationsbekämpningen. Hur en rimlig avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet skall åstadkommas när penning- politiken delegerats till en självständig centralbank har ägnats stort utrymme i forskningen. En metod som föreslagits är att införa en s.k. undantagsklausul som i extrema situationer tillåter centralbanken att ge avkall på inflationsbekämpningen och regeringen att ändra inriktningen på penningpolitiken. I normallägen skulle man då kunna uppnå den låga inflation som kan åstadkommas genom en delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank med ett tydligt prisstabilitetsmål. Samtidigt behålls en viss flexibilitet i och med att man i extrema situationer har möjlighet att prioritera konjunktur- stabilisering framför inflationsbekämpning. För att detta ska fungera är det av avgörande betydelse att man kan utforma ett regelsystem som garanterar att undantagsklausulen inte missbrukas på så sätt att den används för att mer eller mindre kontinuerligt styra penning- politiken. Utan sådana garantier ger inte delegeringen av penning-
politiken till centralbanken några trovärdighetsvinster och därmed uppnås inte heller någon genomsnittligt lägre inflation.lo
Ett sätt att försöka öka trovärdigheten för ett prisstabilitetsmål är, som tidigare berörts, att knyta växelkursen till ett land eller ett antal länder med låg inflation. Här finns en rad arrangemang som kan förväntas ha olika implikationer för graden av trovärdighet. I den ena änden av spektrat finns deklarationer om ensidiga bindningar av den egna valutan till andra valutor. Trovärdigheten i ett sådant arrange- mang är helt beroende av vilken tillit som sätts till landets beslut- samhet och förmåga att uppfylla åtagandet. Här är naturligtvis graden av oberoende för centralbanken en viktig komponent. En högre grad av trovärdighet än ett ensidigt åtagande bör kunna uppnås genom ett deltagande i någon form av internationellt valutasamarbete där ett enskilt land inte på egen hand har möjlighet att genomföra deval- veringar och där fler länder åtar sig att försvara den fasta växelkursen. Sveriges knytning till valutakorgen och den teoretiska ecun är exempel på ett ensidigt åtagande medan deltagandet i valutaormen är exempel på ett internationellt valutasamarbete. Mot bakgrund av de svenska erfarenheterna är det uppenbart att trovärdigheten varken i en ensidig knytning eller deltagande i ett valutasamarbete alltid är tillräcklig för att en fast växelkurs skall kunna upprätthållas. Att deltagande i ett internationellt valutasamarbete inte utgör någon garanti för att uppnå tillräcklig trovärdighet understryks också av valutaoron under hösten 1992 som resulterade i att bandbredden inom ERM-systemet avsevärt vidgades. I den andra änden av trovärdighets- spektrumet återfinns arrangemang där växelkurserna oåterkalleligen fixeras genom att en gemensam valuta införs. Eftersom det sannolikt både politiskt och ekonomiskt är mycket svårt för ett enskilt land att ' återinföra den nationella valutan sedan den en gång avskaffats, kan en övergång till en gemensam valuta uppfattas som ett i det närmaste irreversibelt beslut?I Detta innebär att vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kan den disciplinerande effekten på den inhemska pris- och löneutvecklingen förväntas vara avsevärt starkare än vid de
'" För en utförligare diskussion om avvägningen mellan trovärdighet och flexibilitet samt andra exempel på metoder att hantera denna när penningpolitiken delegerats till en självständig centralbank, se Sverige och EMU ( SOU 1996:158 ). ” En gemensam valuta kan införas genom att stater upprättar en myntunion eller en monetär union. Skillnaden mellan en myntunion och en monetär union är att de ingående staterna i det senare fallet förutom att införa en gemensam valuta även upprättar en gemensam centralbank. Under myntunionen mellan Danmark, Norge och Sverige 1873-1924 fanns både danska, norska och svenska kronor. Ett sådant arrangemang innebär naturligtvis att det blir lättare att återinföra den inhemska valutan.
tidigare växelkursarrangemangen. Den svenska inflationen kommer sannolikt därmed lättare än tidigare att anpassas till den inom EU. Det faktum att Riksbanken förlorar möjligheten att bedriva en självständig penningpolitik behöver därmed inte vara negativt ur prisstabilitetssyn- punkt.l2
Vare sig man väljer att försöka lägga grunden till en utveckling med prisstabilitet genom att under en rörlig växelkurs ge en obero- ende centralbank i uppgift att upprätthålla ett prisstabilitetsmål eller genom att knyta växelkursen, är det viktigt att betona att sådana åtgärder bör ses som delar i en samlad strategi. En annan viktig komponent är att den finanspolitik som bedrivs är konsistent med prisstabilitetsmålet. Stora och ökande budgetunderskott riskerar exempelvis att leda till en situation där en högre inflation till slut kan framstå som en lockande möjlighet att minska statsskulden. Det är vidare av vikt att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras så att lönebildningsprocessen blir tillräckligt flexibel för att vara konsistent med prisstabilitet och full sysselsättning. En dåligt fungerande lönebildning kan göra att kostnaden i termer av arbetslöshet blir hög under en anpassningsperiod, vilket i sin tur kan leda till att pris- stabilitetspolitiken börjar ifrågasättas.
'2 Även här uppstår en konflikt mellan trovärdighet och flexibilitet i den meningen att möjligheten att möta störningar som drabbar enbart Sverige med nominella växelkursförändringar elimineras. Denna konflikt är ett huvudtema i Sverige och EMU ( SOU 1996:158 ).
". :.Il'zllrnll'lfC-ir ji'lw .smm : - _ .' "il' %%]: ."wl'" .lårmtl'. lalllbilm' ' IHH l " "r-fl'lj' iir T '" mim "I. [LPI-I.] _'_'.' ria-|.) _; Jr.-'n. Jim” '.'-rill M ' . -.i '..»_"r|'_"-'.11Wl |... -': rutig-"1.3.2 "- Limin; !l- ii.—. .qLiT'II'lirjlir'I'll' ... ”ns.-idas ål.-ul ".!- !. ;llll'ZI::-lm . räl-It. ] hmm li,-fl.. ': " " _ "_.
|'!1'£- . ' . | ")-.if'ijEf-I-li' Hjmiilal't'i axlar-rm ' ”|:-iii». .r'el .:1- rum
" båtar:-EP ..a'i- .. U'!- MV . film?..." ...man! MT'M illrlil'n'l'uj "Mil—fn
rIi. .:. .. Fir"- &"er " "' nh" ' Hju. nu mhn l'irl '.'1 miljö::
. ' Jur
. —-m
4. Utländska förhållanden
4.1. Allmänt
Vid en genomgång av EU-ländernas centralbankslagstiftning ftamgår det att i princip alla länder behöver genomföra större eller mindre förändringar för att lagstiftningen skall kunna anses förenlig med EU- fördraget och ECBS-stadgan. Vissa länder har kommit relativt långt i sitt reformarbete medan andra länder, till vilka även Sverige får räknas, ännu inte inför parlamentet presenterat några konkreta lagförslag avseende centralbankens oberoende och uppgifter.
EU-fördraget fastställer inte explicit hur ansvaret för valuta- politiken skall vara utformat på nationell nivå. Därmed är det osäkert i vilken utsträckning EU-länderna kommer att genomföra föränd- ringar på detta område. Idag varierar de nationella regleringarna rörande ansvarsfördelningen betydligt mellan länderna. Vissa länder saknar nästan helt lagstiftning på området medan den i andra länder är relativt utförlig.
4.2. Belgien och Luxemburg
I Belgien anger 1988 års lag om valutan m.m. att Konungen före- skriver bestämmelser om växelkursen för den belgiska francen. Tillämpningsföreskrifter har dock aldrig utfärdats.
Enligt lagen fattar Konungen beslut i växelkursfrågor på förslag av finansministern som dessförinnan skall ha rådgjort med central- banken och diskuterat ärendet i regeringssammanträde. Därefter skall Konungens beslut meddelas parlamentet.
Centralbankens yttrande till finansministern kan publiceras av banken.
1988 års lagstiftning med det obligatoriska samrådet med centralbanken har sin bakgrund i devalveringen av den belgiska francen 1982 då regeringen fattade sitt beslut utan att i förväg konsultera centralbanken.
Man anser att Belgiens deltagande i ERM de facto har tagit över behovet av tillämpningsföreskrifter för 1988 års lag och att ERM- bestämmelsema är tillfyllest. Sedan 1982 har Belgien en fast växel- kurs mot den tyska marken som ankare för den ekonomiska politiken.
Det kan också noteras att Belgien sedan 1922 har en myntunion med Luxemburg. I valutafrågor har Luxemburg fört samma politik som Belgien. Före 1982 års devalvering konsulterade den belgiska regeringen således den luxemburgiska regeringen. Inför tredje etappen av EMU håller det luxemburgiska monetära institutet på att förvandlas till en verklig centralbank som kommer att ingå som en fullvärdig medlem i ECBS.
4.3. Danmark
Förhållandena i Danmark präglas bl.a. av att lagen om Danmarks Nationalbank är från 1936 och fortfarande baserad på guldmyntfoten. Lagen har inte ändrats sedan 1939. Istället är det praxis som utveck- lats. Enligt 1964 års valutalag (lov om valutaforhold m.v.) skall Nationalbanken, sålänge den inte inlöser sedlar i guld, i valutafrågor följa den kungliga bankokommissariens (ekonomiministerns) anvis- ningar (2 5 andra stycket). Riktlinjerna för valutapolitiken fastställs efter förhandling med Nationalbanken. Frågan om valutaregim, centralkurser och bandbredder beslutas sålunda av regeringen efter samråd med Nationalbanken. Ekonomiministem är ansvarigt statsråd. Viktigare valutapolitiska beslut offentliggörs emellertid genom en kommuniké från statsministern.
Nationalbanken har inte något prisstabilitetsmål utan ser som sin penningpolitiska uppgift att försvara den av regeringen beslutade valutakursen med dess indirekta effekter på prisnivån. Prisstabiliteten ses som i första hand en uppgift för den samlade ekonomiska poli- tiken.
Regeringen och Nationalbanken har ett nära samarbete. Utöver mer eller mindre dagliga informella kontakter finns det samrådsorgan både på tjänstemannanivå och på statsrådsnivå. På tjänstemannanivå ligger ordförandeskapet hos ekonomiministeriet och på statsrådsnivå hos statsministern. Samrådsorganet på statsrådsnivå består utöver av statsministern och chefen för Nationalbanken, av ekonomiministem, finansministern, utrikesministern och industriministem. De täta både formella och informella kontakterna mellan Nationalbanken och regeringen/regeringskansliet har lett till att en bred enighet råder om
valutapolitiken. Denna samsyn omfattar också ett brett spektrum av de politiska partierna.
4.4. Finland
I Finland är det enligt myntlagen regeringen som beslutar om markens externa värde (4 5). Det är också regeringen som beslutar om bandbredden för marken. Regeringens handlingsutrymme är emeller- tid starkt begränsat eftersom den endast kan agera på initiativ av Finlands Bank och dessutom enbart kan, utan ändringar, anta eller förkasta bankens förslag (5 5). I banken beslutas framställningar till regeringen av bankfullmäktige på förslag av direktionen. Bankfull- mäktige har full frihet att modifiera direktionens förslag.
Förhållandena i Finland är något speciella eftersom inte bara bankfullmäktige är politiskt utsedda utan också en del av bankens direktion kommer från politiken eller har någon slags politisk bakgrund. Det har ända tills helt nyligen förekommit att direktions— medlemmar varit tjänstlediga för att vara ledamöter av regeringen. Således har banden mellan den politiska sfären och Finlands Bank varit starkare än vad som är vanligt i flertalet övriga europeiska centralbanker.
Inför etapp tre av EMU planeras att begränsa bankfullmäktiges ansvar till övervakning och beslutanderätt i administrativa frågor och att klarare avgränsa direktionen från den politiska sfären. Tanken är att direktionen i framtiden skall vara bankens beslutande organ i penning— och valutapolitiska frågor. Traditionellt har det funnits få verkliga motsättningar mellan Finlands Bank och regeringen. Inte heller mellan penningpolitiken och valutapolitiken har några egentliga motsättningar förelegat. Åsikts- skillnader har i allmänhet jämnats ut genom överläggningar tills en gemensam ståndpunkt uppnåtts. Sålunda dröjde Finlands ERM- anslutning tills enighet om förutsättningama uppnåtts mellan banken och regeringen.
Handläggningen av den finska markens ERM-anslutning inom EU:s Monetära kommitté har emellertid visat att den finska besluts- processen är tungrodd och kan behöva modifieras. Stegen är för närvarande följande:
1) Direktionen föreslår bankfullmäktige en centralkurs — med vissa förhandlingsmarginaler — för anslutningen till ERM.
2) Bankfullmäktige sammanträder och beslutar om Finlands Banks förslag. 3) Fullmäktige lämnar förslag till regeringen som har att förkasta eller anta förslaget i dess helhet. 4) Regeringen underrättar berörda EU-instanser om sitt beslut. 5) Monetära kommittén sammanträder och diskuterar den föreslagna centralkursen. Skulle kommittén inte acceptera kursen inom de i förhandlingsmandatet angivna marginalerna måste processen i Finland börja om från början. 6) Efter beslut av EU:s Ecofin-ministrar och centralbankschefer måste sedan beslutet om den överenskomna centralkursen antas av direktionen som dess förslag till bankfullmäktige. 7) Bankfullmäktige sammanträder och lämnar förslag till rege- ringen. 8) Regeringen sammanträder och fastställer centralkursen.
Denna omständliga process ledde till att överenskommelsen kom till allmänhetens kännedom innan regeringen formellt beslutat om den centralkurs som skulle gälla för den finska marken inom ERM.
Efter det att Finland inträtt i ERM har processen för fastställande av och ändringar i centralkursen för ERM-valutor förenklats. De finska representanterna i Monetära kommittén och på ministernivå ges nu i sådana lägen behövliga handlingsmarginaler i ERM:s multilaterala beslutsprocess. Det sker genom att fullmäktiges beslut utformas så att finansministeriets representant i Monetära kommittén (finansministern på rådsnivå), inom givna marginaler, har befogenhet att besluta om ändringar i den finska markens och andra valutors centralkurs eller fluktuationsband. Överenskommelsen bekräftas därefter genom beslut i finansministeriet (4 & 3 mom.).
4.5. Frankrike
I Frankrike anger den franska centralbankslagen att regeringen beslutar om växelkursregim och centralkurser för francen. Inom ramen för de riktlinjer som anges av finansministern implementerar centralbanken självständigt växelkurspolitiken. För närvarande utgörs dessa riktlinjer av Frankrikes deltagande i ERM. Det är centralbanken som för statens räkning förvaltar valutareserven och som svarar för eventuella interventioner på valutamarknaden.
Behovet av nära samråd och koordinering av politiken understryks både från finansministeriet och centralbanken. Regelbundna över-
läggningar, i princip varje vecka, sker mellan finansministern och centralbankschefen. Finansdepartementets finansavdelning (Direction du Trésor) följer kontinuerligt situationen på valutamarknadema och har ett nära samråd med centralbanken.
Från finansdepartementet pekas även på de politiska aspekterna i valutafrågorna som bl.a. tagit sig uttryck i G7-samarbetet.
4.6. Grekland
Den grekiska centralbankslagen från 1928 fastställer centralbankens uppgifter. Enligt lagen skall banken kontrollera utestående mängd sedlar och mynt samt utlåningen. Lagen fastställer inget explicit penningpolitiskt mål för centralbanken utan banken skall bidra till uppfyllandet av regeringens allmänna makroekonomiska mål, med tonvikt på dem som är förknippade med inflation, produktionsnivå och valutapolitik.
Regeringen fastställer riktlinjer för valutapolitiken efter konsulta- tioner med centralbanken. Centralbanken har ett självständigt ansvar att inom de riktlinjer som regeringen fastställer implementera valutapolitiken, inklusive beslut om valutainterventioner. 1995 annonserades ett explicit växelkursmål gentemot ecun för första gången. Målet utformades som en glidande centralkurs mot ecun. Drachman skulle tillåtas deprecieras mot ecun men försvagningen skulle vara mindre än inflationsskillnaden mellan Grekland och dess viktigaste handelsparter.
4.7. Irland
Den irländska centralbankens ställning och uppgifter regleras genom de tre centralbankslagarna från 1942, 1971 respektive 1989.
Centralbankens roll och uppgifter fastställs i 1942 års central- bankslag. Banken skall vidta de åtgärder som från tid till annan bedöms som nödvändiga för att värna valutans integritet och genom att kontrollera krediter verka för medborgarnas välfärd. Finansminis- tern har möjlighet att begära att centralbanken inför viktiga beslut skall rådgöra med honom/henne.
1989 års centralbankslag fastställer att valutapolitiken beslutas av regeringen efter konsultationer med centralbanken. Finansministern har rätten att besluta om och ändra växelkursregim och att genomföra
specifika växelkursjusteringar. Finansministerns beslut skall offentlig- göras.
Centralbanken har att självständigt besluta om valutainterventioner och implementeringen av valutapolitiken inom de ramar som fastställts av finansministern. För närvarande utgörs dessa ramar av medlemskapet i ERM.
4.8. Italien
Den italienska centralbankslagstiftningen består av flera olika delar av olika lagar, varav den äldsta är från 1910. Därutöver regleras verksamheten genom föreskrifter som bankens egen styrelse utfärdat. Det finns inte något verksamhetsmål i centralbankslagstiftningen eller i stadgan för Banca d*Italia. Enligt en lag från 1992 har banken full frihet att fastställa den officiella referensräntan.
Enligt föreskrifterna för finansministeriets verksamhet har finansministern ansvar för att fastställa den ekonomiska politiken i allmänhet, inklusive penning- och valutapolitiken. Enligt praxis utarbetar centralbanken riktlinjer för penningpolitiken vilka fastställs av finansministern.
Vad avser kompetensfördelningen rörande valutapolitiska frågor är regelverket knapphändigt. Någon explicit kompetensfördelning tycks inte finnas varför regeringen bedöms ha den yttersta beslutande- rätten. I praktiken har regeringen det sista ordet även om centralban- kens tekniska kompetens tycks ge denna ett stort inflytande. Genom att centralbanken vanligtvis utformar förslag till riktlinjer för penningpolitiken får den även ett stort inflytande på valutapolitiken. Centralbanken har rätt att självständigt implementera valutapolitiken inom de ramar som regeringen lagt fast. Inför beslut av större vikt sker enligt praxis långtgående konsultationer, men någon formell ordning för konsultationer eller löpande samordning finns inte.
1947 upprättades en interrninisteriell kommitté för krediter och sparande som utgjorde den högsta auktoriteten på det penning— och valutapolitiska området. Kommitténs betydelse tycks dock ha minskat betydligt och numera tillmäts den inte någon vikt vid valutapolitiska beslut.
4.9. Nederländerna
I Nederländerna fattas enligt 1978 års växelkurslag beslut om växelkursregim i konselj på förslag av finansministern. Denne måste emellertid först inhämta yttrande från centralbanken, Nederlandsche Bank. Konseljbeslutet delges parlamentet för kännedom tillsammans med bankens yttrande.
Nederländerna har sedan starten deltagit i ERM. Förordning om gällande växelkurser inom ERM utfärdas också i konselj. Den senast gällande förordningen är från 1979, senast ändrad 1996. För- ordningen fastställer centralkurser och bandbredder för i ERM deltagande valutor, dvs. en bandbredd på i2,25 % mot den tyska marken och :h15 % mot övriga valutor.
Finansministern har befogenhet att tillfälligt upphäva dessa kurser om läget på valutamarknadema skulle kräva det.
Finansministern kan också, efter föreskrivet samråd med central- banken, ge denna direktiv om vilken växelkurspolitik banken bör bedriva mot valutor som inte deltar i ERM. Skulle sådana direktiv inte kunna följas enligt bankens mening, skall banken anmäla detta till finansministern.
Samråd mellan finansministern och centralbankschefen sker också kontinuerligt och informellt. Bl.a. träffas finansministern och central- bankschefen över en lunch två gånger i månaden.
Beslutanderätten i valutafrågor ligger således otvetydigt hos regeringen men ett yttrande från centralbanken erfordras innan regeringen tar sitt beslut. Yttrandet offentliggörs samtidigt med beslutet. I praktiken sker samrådet ofta informellt och centralbankens yttrande formuleras då efter det att beslutet i realiteten redan tagits, t.ex. i Monetära kommittén.
Den fasta växelkursen mot den tyska marken är ankaret i den ekonomiska politiken och detta har inte ifrågasatts på mycket länge.
4.10. Portugal
Den portugisiska centralbankslagen är från 1990. Lagen reviderades 1995 och 1996 till följd av kraven i EU-fördraget. Fördragets krav på oberoende för centralbanken låg även bakom en ändring av den portugisiska konstitutionen 1995. Den nuvarande lagstiftningen innebär att regeringen inte har någon möjlighet att styra banken vid utformningen av penningpolitiken. Centralbankens verksamhetsmål
är att bibehålla prisstabilitet med beaktande av regeringens allmänna ekonomiska politik.
Regeringen ansvarar för valutapolitiska frågor, men centralbanken har skyldighet att samarbeta vid fastställandet av valutapolitiken och ansvarar självständigt för implementeringen av densamma. Central- banken skall dessutom förvalta Portugals valutareserv och besluta om riktlinjer för interventionema (artikel 32).
4.1 1 Spanien
Spanien införde en ny centralbankslag 1994 som i stora delar innebar en anpassning till EU-fördraget avseende centralbankens oberoende. Centralbanken har ett självständigt ansvar att utforma och implemen- tera penningpolitiken med prisstabilitet som det primära målet. Utan att åsidosätta detta mål skall penningpolitiken stödja regeringens allmänna ekonomiska politik.
Centralbankslagen innehåller en tydlig kompetensfördelning rörande såväl penning— som valutapolitik. Enligt artikel 11 i lagen om den spanska centralbankens självständighet är det regeringen som, efter att ha konsulterat centralbanken, fastställer växelkurssystemet och centralkursen för pesetan. Beslutet måste vara i överensstämmel- se med prisstabilitetsmålet. Inom ramen för det växelkurssystem regeringen beslutat, och de internationella åtaganden detta medför, har centralbanken att självständigt implementera valutapolitiken. Banken skall för detta ändamål hålla och förvalta en valutareserv.
4.12. Storbritannien
I Storbritannien ligger makten över penning— och valutapolitiken i finansdepartementet. Enligt 1946 års lag om Bank of England har departementet direktivrätt över banken ("The Treasury has the power of directive over the Bank of England”). Enligt 1949 års valutalag- stiftning ("Exchange Equalization Account Act”) är det också finansdepartementet som äger och kontrollerar valutareserven. Det är således helt klart att beslut om såväl växelkursregim som om centralkurser och bandbredder vid fast växelkurs ankommer på finansministern.
Bank of England agerar enbart som ombud för finansdeparte— mentet både i penning— och valutapolitiska frågor. I praktiken har emellertid banken det operativa ansvaret inom ramen för av finans-
ministern angivna direktiv beträffande t.ex. räntenivå eller valuta- interventioner.
När Storbritannien deltog i ERM (1990-1992) utgjorde den fasta växelkursen en begränsning av centralbankens penningpolitiska agerande eftersom banken skulle försvara den fastställda kursen. När Storbritannien nu åter har en flytande växelkurs har banken en större rörelsefrihet.
Bank of England påverkar finansdepartementets/ministems agerande på olika sätt. Bankens inflationsrapport utgör ett instrument genom vilket banken offentligt anger sin bedömning av inflations- utvecklingen i förhållande till den förda penningpolitiken. Inför de månatliga överläggningarna mellan finansministern och centralbanks- chefen lämnar banken ett underlag om hur penningpolitiken enligt dess uppfattning bör utvecklas. Protokollen från dessa överläggningar offentliggörs cirka sex veckor efter sammanträdet. Härigenom blir, med viss tidsfördröjning, centralbankschefens och finansministerns eventuella åsiktsskillnader offentliga. Då sådana meningsmot- sättningar kan ha negativa marknadseffekter utgör Offentliggörandet ett medel för att åstadkomma en samsyn mellan parterna vid överlägg- ningarna. Offentliggörandet utgör också ett led i en öppenhet (transparency) som ökar penningpolitikens trovärdighet.
4.13. Tyskland
I Tyskland har centralbanken, Bundesbank, till uppgift att värna penningvärdet (Gesetz tiber die Deutsche Bundesbank, del I, art 3). Detta tolkas som D-markens interna värde, även om det externa värdet indirekt berörs.
Någon explicit lagreglering av ansvaret för valutapolitiken finns inte, men det råder enighet om att ansvaret därför är regeringens. Således har finansministern ansvar för val av växelkursregim. Vid regeringens överläggningar om frågor av penningpolitisk betydelse (dit valutapolitiska beslut räknas) skall regeringen inbjuda Bundes- banks chef att närvara, dock utan rösträtt. Däremot har Bundesbank ansvar för det dagliga utförandet av valutapolitiken, inklusive valutainterventioner. I området mellan val av växelkursregim och den löpande politiken, bl.a. vad gäller paritetsändringar inom ERM, eftersträvas konsensus mellan Bundesbank och regeringen. Några nämnvärda motsättningar har inte observerats under lång tid.
Frågan om inväxlingskursen för östmark mot D-mark 1990 var som bekant föremål för motsättningar mellan Bundesbank och
regeringen. Detta anses emellertid inte ha varit en valutapolitisk utan en inrikespolitisk fråga.
För Bundesbank är prisstabiliteten, som nämnts, det lagfästa målet och redan i slutet på 1970-talet angav den dåvarande centralbanks- chefen Emminger att banken inte avsåg att intervenera på valuta- marknaden om prisstabiliteten sattes i fara.
Det mest framträdande draget i det tyska systemet — oberoende av ansvarsfördelningen —- är således att prisstabiliteten för alla parter utgör ankaret kring vilket övrig ekonomisk politik utformas.
4.14. Österrike
I Österrike regleras förhållandena av 1984 års centralbankslag (Nationalbankgesetz). I dess kapitel 1, artikel 2.3 anges att National- banken med alla tillgängliga medel skall försvara den österrikiska schillingens inre värde och dess värde i förhållande till stabila utländska valutor. Några bestämmelser som reglerar regeringens medverkan i valutapolitiska beslut finns inte utan banken anses självständigt hantera både penning— och valutapolitik.
I praktiken har den österrikiska schillingen sedan Bretton Woodssystemets sammanbrott varit knuten till D-marken, först via en valutakorg dominerad av marken och sedan 1981 direkt. Detta bestämdes på sin tid på politisk nivå i samråd med Nationalbanken. Formellt är det en ensidig österrikisk koppling bestämd av National— banken även om den föregicks av överläggningar med Bundesbank. Kopplingen till D-marken har utgjort ankaret i Nationalbankens politik.
Vid Österrikes inträde i EU beslöts att schillingen skulle ingå i ERM. Detta beslut fattades av Nationalbanken efter samråd med regeringen.
Österrikes framtida deltagande 1 valutaunionen anses redan ha beslutats av parlamentet i och med dess ratificering av EU-fördraget.
4.15. Sammanfattande bedömning
Av ovanstående kartläggning framgår det att regleringen av ansvaret för valutapolitiska frågor skiljer sig relativt kraftigt åt mellan länderna. Vissa länder har en explicit och tydlig ansvarsfördelning medan andra länders lagstiftning knappt berör frågan. Med undantag för Sverige och Österrike har dock regeringarna i EU- länderna det
yttersta ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, såsom fastställande av växelkursregim och utformning av system för att fastställa valutans värde.
Någon formell åtskillnad mellan val av växelkursregim, central- kurser och bandbredder görs inte i lagstiftningarna. Däremot har centralbankema i de flesta fall ett självständigt ansvar för att imple- mentera valutapolitiken efter de riktlinjer som regeringarna lagt fast.
Vad gäller relationerna mellan regeringar och centralbanker inom EU karaktäriseras dessa av respektive lands tradition och omgivande regelverk. Eftersom de penning- och valutapolitiska instrumenten i huvudsak är gemensamma har de olika EU-länderna genom praxis och lagstiftning utformat olika sätt att minimera risken för att det skall uppstå en otydlighet i syftet med bruket av dessa instrument. Länderna har på olika sätt gett centralbankema inflytande vid utformningen av valutapolitiska beslut för att minska risken för konflikter mellan penningpolitiska och valutapolitiska mål. Det vanligaste är att ett samrådsförfarande sker inför regeringens beslut. Dessa samrådsförfaranden är ofta, men inte alltid, reglerade i lag- stiftningen. Samrådsförfarandets reella innebörd varierar kraftigt. I exempelvis Tyskland medför samrådskravet att centralbankens inflytande är mycket stort medan det i andra länder endast tycks innebära en formalisering av informationsutbyte. Ett annat sätt att ge centralbanken visst inflytande är att centralbankschefen, som i Tysk- land, inbjuds att utan rösträtt delta vid regeringens sammanträden om mer betydelsefulla valutapolitiska frågor.
I Nederländerna och Storbritannien har centralbanken möjlighet att i efterhand offentliggöra de råd och rekommendationer banken ger regeringen. Genom rätten att offentliggöra rekommendationerna ökar incitamenten till samsyn mellan parterna.
Ett annat sätt, som används i Finland, är att ge centralbanken exklusiv förslagsrätt inom valutapolitiken. Regeringen har därefter att anta eller förkasta förslaget i dess helhet. På detta sätt ges centralban- ken ett stort inflytande i beslutsprocessen. Ytterligare en variant är att införa ett system, liknande det som upprättats i Nya Zeeland, där centralbanken har en skyldighet att anmäla om det av regeringen fastställda valutapolitiska målet strider mot centralbankens verk- samhetsmål. Om en målkonflikt uppkommer måste antingen det valutapolitiska målet eller det mål som centralbanken fått för sin verksamhet ändras.
Det är svårt att finna exempel på några större motsättningar i valutapolitiska frågor mellan regering och centralbank bland EU- ländema. Frågan är dock om den institutionella ansvarsfördelningen bidragit till detta. I de länder där centralbankema har en högre grad
av oberoende vid utformningen av penningpolitiken har dessa också haft ett större inflytande vid valutapolitiska beslut vilket kan ha minskat risken för målkonflikter mellan dessa politikområden. Dessutom har flertalet EU-länder historiskt haft valutaregleringar som förhöjt effektiviteten i den förda valutapolitiken. I takt med de avregleringar som skett inom EU-samarbetet har förutsättningama för att bedriva valutapolitik förändrats vilket har medfört att kopplingen mellan penning— och valutapolitik har stärkts.
5. Europeiska unionens valutapolitiska samarbete
5 . 1 Europeiska växelkursmekanismen (ERM)
5.1.1 Bakgrund
I december 1978 antog Europeiska rådet en resolution som innebar en överenskommelse om att upprätta det Europeiska Monetära Systemet (EMS). Syftet med EMS är att skapa en zon av monetär stabilitet i Europa grundat på ett nära monetärt samarbete. EG-ländemas centralbanker fick i uppdrag att justera tidigare existerande central— banksavtal enligt resolutionens anvisningar och upprätta EMS. I mars 1979 undertecknade centralbankema EMS-avtalet. Avtalet har sedan dess ändrats i två omgångar, 1985 och 1987, men den ursprungliga innebörden är i huvudsak oförändrad. Avtalet består av tre delar; en växelkursmekanism (ERM), ett arrangemang för mycket kortfristig finansiering (VSTF) samt regler för tillskapande och användning av ecun.
ERM består av regler för fastställande av centralkurser och för interventionsmekanismer. Dessutom finns en divergensindikator som skall ge signaler om behov av åtgärder.
Enligt ERM skall varje deltagande valuta ha en centralkurs fastställd mot de övriga deltagande ländernas valutor och mot ecu, som utgörs av en korg av flertalet EU-valutor med givna vikter. Valutans växelkurs kan fluktuera kring denna centralkurs inom ett angivet band. Om en valuta når den yttre gränsen i förhållande till en annan valuta skall de båda berörda centralbankema intervenera för att bandgränsen skall upprätthållas. Interventionsåtagandet är obegränsat vid dessa obligatoriska interventionsgränser. Symmetrin i interven- tionsplikten är till viss del rent formell då bördan av interventionema är betydligt tyngre för landet med svag valuta eftersom detta lands
centralbank måste använda sina valutareserver för att intervenera. Centralbanken i landet med den starkare valutan säljer sin egen valuta och spår i värsta fall på likviditeten i den inhemska ekonomin, såvida inte interventionen steriliseras genom att centralbanken drar in likviditeten igen genom öppna marknadsoperationer.
Från det att avtalet upprättades fram till augusti 1993 var de normala bandgränserna :1:2,25 %. De länder som inte deltog i den europeiska valutaormen i december 1978 fick möjlighet att välja vidare bandgränser, :l:6 %. Denna möjlighet utnyttjades även av vissa länder som blev medlemmar i ERM vid senare tidpunkter. Tanken var från början att dessa vidare bandgränser successivt skulle minska i takt med att de ekonomiska förutsättningama tillät det. Efter spekula- tionerna mot ERM-systemet under 1992 och 1993 vidgades i stället bandgränserna i augusti 1993 till :t15 % för alla deltagande länders valutor. Beslutet angavs vara en temporär åtgärd med syftet att minska påfrestningarna på systemet, men de utvidgade bandgränserna gäller fortfarande.
I ERM finns också en divergensindikator som syftar till att ge en indikation på behov av åtgärder från den ansvariga myndigheten i det land vars valuta överskridit vissa avvikelsetrösklar uttryckta i ecu. Dessa trösklar är fastställda till 3/4—delar av valutans bandgräns i förhållande till ecu. De tar också hänsyn till att ecu-kursen i sig förändras då en av de valutor som ingår i ecu-korgen försvagas. När valutan passerat denna tröskel skall landet i fråga genomföra interventioner, penningpolitiska åtgärder, förändringar i centralkurser eller andra ekonomisk-politiska åtgärder. Om det aktuella landet, beroende på speciella omständigheter, inte genomför någon av ovanstående åtgärder skall en förklaring lämnas till övriga länder.
Sedan starten har ERM präglats av olika perioder. Tiden mellan 1979 och 1983 kan betecknas som en inkömingsperiod för de deltagande länderna. Under denna period var det fortfarande en betydande skillnad mellan länderna i termer av inflationstakt och budgetunderskott och en rad justeringar av centralkursema genom- fördes. Interventioner vid bandgränser var relativt omfattande, speciellt före centralkursjusteringama. Under denna period utveckla- des dollarn dessutom starkt. Mellan 1983 och 1987 fungerade ERM väl. Medlemsländema genomförde i högre utsträckning interna ekonomisk-politiska åtgärder och justeringar av centralkurser var mindre frekventa, trots en svagare dollar. Interventionema var mindre omfattande än under den föregående perioden och genomfördes i större utsträckning inom bandgränserna än vid dessa. De deltagande ländernas ekonomier konvergerade dessutom, med fallande inflations- differenser, räntenivåer och räntedifferenser. Under perioden mellan
1987 och 1992 byggdes emellertid spänningar upp inom ERM. Basel- Nyborg—överenskommelsen i september 1987 syftade till att förbättra ERM:s funktionssätt genom åtgärder för att tydliggöra oförenliga policyinriktningar och underlätta diskussioner för att förbättra inter- ventionsmekanismen. Under perioden genomfördes dock inga förändringar av centralkurser eller bandbredder med undantag av Italien som gick från en bandbredd på :b6 % till :l:2,25 %. En förklaring var att de deltagande länderna hade kommit att betrakta devalveringar inom ERM som negativa för ansträngningarna att bygga upp ett förtroende istället för normala justeringar inom ramen för ettjusterbait fastväxelkurssystem. Centralkursjusteringar undveks därför och ekonomiska obalanser tilläts att ackumulera med förhopp- ningar om att förtroendet för fastväxelkurspolitiken skulle verka dämpande på kostnadsstegringama. Avregleringen av kapitalmark- naden inom EU 1990, fasta centralkurser och därtill skillnader i utformningen av penningpolitiken mellan ERM-ländema, till viss del beroende på Tysklands återförening, bidrog till obalanserna. I vissa fall kunde till och med valutor i låginflationsländer vara svagare än höginflationsländemas valutor inom ERM till följd av bl.a. ränteskill- nader och förväntningar om framtida EMU-deltagande. Under 1992 och 1993 genomgick systemet en kris som utlöstes av ett nej i den danska folkomröstningen i juni 1992 till överenskommelsen i Maastricht. Marknaden fokuserade på underliggande obalanser i de deltagande ländernas ekonomier och spänningarna kom upp till ytan. Framförallt tycktes marknaden notera den till synes ohållbara situation som rådde i vissa länder där penningpolitiken inte bedöm— des vara förenlig med den fasta växelkurspolitiken.
5.1.2 Medlemskap i ERM, justering av centralkurser och bandgränser
Även om rådets resolution är en del av gemenskapens lagstiftning i vidare bemärkelse och EU-fördraget refererar till EMS är alla beslut rörande EMS fattade utanför EU-ramen. Ett medlemskap i EU innebär därför inte automatiskt ett medlemskap i EMS utan detta medlemskap är frivilligt. Ett EMS—deltagande innebär inte heller automatiskt ett deltagande i ERM utan det är landet ifråga som beslutar att delta i växelkursmekanismen varefter villkoren för medlemskapet, dvs. centralkurs och bandgränser, är föremål för förhandlingar mellan landet i fråga och de övriga deltagande länderna. Enligt resolutionen finns det möjlighet även för icke EU-
länder med starka ekonomiska och finansiella band till EU att delta i ERM.
Resolutionen utgör den politiska grunden för EMS. Den formella anslutningen sker dock genom undertecknandet av ett avtal mellan centralbankema, EMS-avtalet. Överenskommelsen skall delges rådet och EU-kommissionen. EMS-avtalet reglerar dock inte närmare procedurerna för anslutning av nya deltagare och inte heller för förändringar av centralkurser eller bandgränser. I Europeiska rådets resolution (artikel 3.2) fastställs att justeringar av centralkurser skall vara föremål för en ömsesidig överenskommelse vilken skall innefatta alla deltagande länder i ERM och kommissionen. Viktigare valuta- politiska beslut skall dessutom föregås av ömsesidiga konsultationer mellan ERM-ländema och de EU-länder som står utanför.
Frågor rörande ERM behandlas i Monetära kommittén som är det EU-organ som hanterar ekonomiska och finansiella frågor av gemensamt intresse. Monetära kommittén består av statssekreterare (motsvarande) och vice centralbankschefer från medlemsländerna samt två representanter från kommissionen. Den har ingen formell beslutanderätt utan fungerar som en förberedande instans. Förbere- dande diskussioner kan också ske mellan centralbanskchefema i EMI:s råd. Enligt stadgarna för EMI skall institutionen även övervaka EMS:s funktion. Formella beslut fattas gemensamt av centralbanks- chefema och Ekofin-ministrarna (för frågan ansvariga ekonomi- eller finansministrar i de olika länderna) i en procedur som involverar kommissionen. Enligt resolutionen är det endast de länder som är med i ERM samt kommissionen som deltar i besluten, men med den nuvarande sammansättningen av Monetära kommittén deltar alla EU- länder i de förberedande diskussionerna. Enligt EU-fördraget skall varje medlemsland, fram till den tredje etappen av EMU, betrakta sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta gäller även efter att valutaunionen upprättats för de länder som inte deltar i denna.
Efter att beslut har fattats i ERM-frågor offentliggörs en kom- muniké med standardiserad utformning. Kommunikéerna anger bl.a. att beslutet är fattat av alla EU-ländernas centralbankschefer och ministrar i en gemensam procedur som involverar kommissionen och EMI samt att Monetära kommittén konsulterats. Detta innebär formellt att även icke ERM-länder står bakom besluten.
Vid justeringar av centralkurser och ansökningar om medlemskap i ERM är det den ansvarige ministern i respektive land som har ansvar för att en framställan delges de övriga medlemsländerna och de övriga inblandade institutionerna. Därefter vidtar konsultationer inom Monetära kommittén vid ett extra inkallat möte. Om kommittén
uppnår enighet kan de olika ländernas representanter begära mandat hos respektive ministrar och centralbankschefer för att sj älva fastställa överenskommelsen. I annat fall lyfts frågan till högre nivå och avgörs av finans/ekonomiministrarna respektive centralbankscheferna.
5.1.3 Ansvarsfördelning mellan respektive lands centralbank och regering
Både centralbanker och regeringar från respektive land deltar i överläggningarna i Monetära kommittén och i besluten. De fastlagda procedurerna lämnar den nationella ansvarsfördelningen öppen. Det är således en fråga för varje land att självt avgöra vem som för landets talan även om det i princip krävs enighet bland alla de deltagande representanterna vid ett beslut i ERM-frågor.
Av utredningens kontakter med andra EU-länders centralbanker och finansdepartement framgår att regeringarna är tongivande i samarbetet och har det avgörande ansvaret för beslutens utformning.
5.2. Ekonomiska och monetära unionen (EMU)
1990 beslutade EG-ländema att tillsätta två särskilda regeringskon- ferenser. Den ena fick till uppgift att behandla bl.a. gemenskapsinsti- tutionernas roll, förutsättningama för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt en utvidgning av gemenskapskompetensen till nya områden. Den andra fick uppgiften att bestämma innehållet i och tidtabellen för den följande utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. Regeringskonferensema avslutades i december 1991 genom att medlemsländerna i Maastricht enades om ett fördrag som innebar en väsentlig fördjupning av samarbetet inom en europeisk union. Fördraget ratificerades av flertalet länder under 1992 och trädde i kraft den 1 november 1993.
Den mest långtgående integrationen av den ekonomiska politiken i EMU gäller penning— och valutapolitiken. Slutmålet är en över- låtelse av penning— och valutapolitiken till EU-nivå för att på detta sätt skapa ett område med monetär stabilitet inom EU där valuta- och räntefluktuationer inte längre stör den inre marknaden. Kompetensen för övriga delar av den ekonomiska politiken ligger kvar hos medlemsländerna, men formerna för samarbetet stärks.
Vägen till EMU består av tre etapper som regleras i EU-fördraget. Dessa etapper innehåller stegvis utökade åtaganden från EU-länder- nas sida, däribland krav på anpassning av medlemsländernas nationella lagstiftning, för att stärka den ekonomiska konvergensen. En förutsättning för att valutunionen skall fungera smidigt är att länderna uppvisar stabilitet och en hög grad av ekonomisk konvergens. För att kunna bedöma om ett land uppfyller dessa förutsättningar fastställdes konvergenskriterier.
Under den första etappen, som avslutades den I januari 1994, skulle medlemsländerna avskaffa valutaregleringar och andra restriktioner för kapitalrörelser. Den multilaterala övervakningen av medlemsländemas ekonomiska utveckling stärktes. Medlemsländema skulle också presentera konvergensprogram som beskriver hur den nationella ekonomiska politiken skall utformas för att konvergens- kriteriema skall uppnås.
Den andra etappen inleddes den 1 januari 1994. Vid övergången till etapp två inrättades Europeiska monetära institutet, EMI. Detta organ har till syfte att medverka till att skapa de förhållanden som är nödvändiga för övergången till den tredje etappen av EMU. Särskilt skall EMI stärka samordningen av penningpolitiken i syfte att säkerställa prisstabilitet, göra de förberedelser som behövs för att upprätta det Europeiska centralbankssystemet (ECBS), förbereda en gemensam penningpolitik och skapandet av en gemensam valuta samt övervaka ecuns utveckling.
Beträffande den allmänna ekonomiska politiken stärks samarbetet genom att regeringarna enas om allmänna riktlinjer för medlems- ländernas och gemenskapens ekonomiska politik. Medlemsländema skall också sträva efter att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Vidare har medlemsländerna också förbundit sig till att gemenskapen eller något enskilt medlemsland är förbjudna att ansvara för eller äta sig ett annat medlemslands finansiella förpliktelser, den s.k. no bail-out—principen.
Efter den 1 januari 1994 är monetär finansiering i medlems- länderna förbjuden, vilket innebär att staten inte får finansiera offentliga underskott med medel från centralbanken. Staten får inte heller gynnas av särregler eller undantag i lagstiftningen för finan- siella institut för att på så sätt möjliggöra statlig upplåning på icke marknadsmässiga villkor.
Varje medlemsland skall vidare inleda arbetet med att anpassa lagstiftningen rörande den nationella centralbanken till fördragets krav. Detta arbete skall vara avslutat då ECB och ECBS upprättas.
Under etapp två skall vidare rådet fatta beslut om vilka länder som skall delta i EMU. Omedelbart efter att detta beslut fattats skall ECB och ECBS upprättas och EMI sättas i likvidation.
Etapp tre inleds den 1 januari 1999 då valutorna i de länder som deltar i valutaunionen oåterkalleligen låses till den nya gemensamma valutan, euro. Därefter kommer penningpolitiken att styras av ECB och genomföras i euro. Sedlar och mynt uttryckta i euro introduceras senast den 1 januari 2002 och skall helt ersätta de nationella valutorna senast den 1 juli 2002. De stater som ej låser sina valutor vid starten av tredje etappen sägs delta i den tredje etappen ”med undantag”. Dessa länders centralbanker kommer att vara en del av ECBS men inte omfattas av den gemensamma penningpolitiken utan undantas från vissa bestämmelser i EU-fördraget och ECBS-stadgan. Vid övergången till etapp tre utökas också sanktionsmöjligheterna mot länder i valutaunionen som inte uppfyller åtagandena rörande offentliga finanser. Överenskommelsen i Dublin i december 1996 om den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att ytterligare förstärka dessa sanktionsregler.
Vid förhandlingarna i Maastricht fick Storbritannien en särskild ställning som innebär att landet inte är bundet av åtagandena i överenskommelsen beträffande etapperna två och tre av EMU förutsatt att Storbritannien före den 1 januari 1998 inte anmält att landet avser att gå över till den tredje etappen. Efter att överenskom- melsen i Maastricht förkastats i en dansk folkomröstning inleddes förhandlingar mellan Danmark och de övriga medlemsländerna om tilläggsbeslut och tolkningar till fördraget för att ge även Danmark en särställning. En överenskommelse om detta träffades vid stats- och regeringschefemas möte i Edinburgh i december 1992 och godkändes i en ny dansk folkomröstning i maj 1993. Avseende etapp tre av EMU innebär överenskommelsen att Danmark självt kan bestämma att stå utanför valutaunionen även om konvergenskriteriema är uppfyllda. Danmark har redan anmält att landet inte avser att delta i valuta- unionen.
Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU inleddes i februari 1993 och avslutades i april 1994. Undertecknandet av det svenska anslutningsavtalet skedde i juni 1994. I anslutningsfördraget till EU har Sverige åtagit sig att följa de krav som uppställs i EG- fördraget. I fördragets artikel 108 föreskrivs:
”Senast då ECBS upprättas skall varje medlemsstat säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med detta fördrag och ECBS—stadgan.”
Rådet skall enligt fördraget, artikel 109j, inför beslutet om vilka länder som kvalificerar sig för att delta i valutaunionen, bedöma om varje enskilt land uppfyller de nödvändiga villkoren för införandet av en gemensam valuta. I dessa nödvändiga villkor ingår, förutom konvergenskriteriema, även frågan om i vilken utsträckning de nationella lagstiftningarna är förenliga med fördragstexten och stadgan för ECBS. Rådets bedömning skall baseras på grundval av rapporter från kommissionen och EMI.
Enligt stadgan för Europeiska monetära institutet (EMI-stadgan), artikel 7, skall EMI årligen tillställa rådet en rapport som behandlar bl.a. de rättsliga förutsättningar som de nationella centralbankema måste uppfylla för att integreras med ECBS. EMI:s bedömning kommer inte bara att baseras på en jämförelse av artikel för artikel i fördraget respektive den nationella lagstiftningen utan också på en helhetsbedömning av utformningen av lagstiftningen, dess tillämp- ning och den legala omgivningen som lagstiftningen om central- banken är utformad i. Dessa rapporter skall ligga till grund för rådets beslut om övergången till etapp tre.
EU-fördraget och stadgan för ECBS innehåller vissa uttryckliga krav på nationell lagstiftning. Dessa gäller
— förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapinstitutioner eller gemenskapsorgan, från medlemsländernas regeringar eller från något annat organ, artikel 107 EU-fördraget och artikel 7 ECBS-stadgan, — krav på fem års mandatperiod för centralbankschefen, artikel 14.2 ECBS-stadgan, — krav på centralbankschefens oavsättlighet, artikel 14.2 andra stycket ECBS-stadgan.
Förutom dessa direkta krav under etapp två kan ytterligare krav komma att ställas med hänvisning till att en tolkning av EU-fördraget och stadgan för ECBS ger vid handen att en viss nationell ordning inte är förenlig med fördragets eller stadgans anda. Dessa ej uttryck- liga krav gäller instruktionsförbudets betydelse för valbarheten till fullmäktige, mandatperiod för fullmäktige och om reglerna för riks- bankschefens oavsättlighet även skall tillämpas för övriga fullmäk- tige. Dessutom kan frågan uppkomma om ECBS verksamhetsmål även måste avspeglas i ett verksamhetsmål för den nationella central- banken då denna kommer att utgöra en del av detta system.
Om Sverige skulle delta i valutaunionen kan ytterligare ändringar komma att bli aktuella i den svenska lagstiftningen. Detta gäller t.ex.
rätten att ge ut sedlar och mynt samt mera detaljerade regleringar rörande verkställandet av penning— och valutapolitiken.
Det bör erinras om att Sverige vid medlemskapsförhandlingarna angett att ett deltagande i valutaunionen förutsätter ett positivt beslut av riksdagen.
5.2.1. Ansvaret för valutapolitiken
Det har tidigare konstaterats att Riksbankens formella ansvar för valutapolitiken är ovanligt i ett EU-perspektiv. Det övergripande ansvaret för valutapolitiken ligger vanligtvis på ett lands regering. Överenskommelsen i Maastricht skall ses i ljuset av att de avtals- slutande parterna har fört över sina respektive nationella ordningar till den gemensamma nivån.
Enligt EU-fördraget, artikel 109.1 och 1092, är det EU—rådet som ytterst beslutar i frågor rörande EMU—ländernas valutapolitik gentemot tredje land. Enligt fördraget, artikel 109.1, får ”rådet genom enhälligt beslut — på rekommendation av ECB eller kommissionen, efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet och efter att ha hört Europaparlamentet /.../ — ingå formella avtal om ett växelkurssystem för ecun i förhållan- de till valutor i tredje land”. Med kvalificerad majoritet får också rådet ”på rekommendation av ECB eller kommissionen och efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet, anta, ändra eller upphäva centralkurser för ecun inom växelkurssystemet”.
Vidare anger artikel 109.2:
”I avsaknad av ett växelkurssystem i förhållande till en eller flera valutor i tredje land enligt punkt 1 får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet, antingen på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommenda- tion av ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till dessa valutor. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka huvudmålet för ECBS som är att upprätthålla prisstabilitet.”
Enligt fördraget har således ministerrådet den yttersta beslutsrätten rörande valutapolitiska frågor gentemot tredje land och därigenom finns det ett indirekt inflytande från de politiskt ansvariga organen över ECB:s verksamhet. Ekofin-rådets möjligheter att ingå avtal om växelkurssystem samt därvid fastställa centralkurser kan åtminstone potentiellt påverka ECB:s trovärdighet när det gäller möjligheten att
uppnå prisstabilitetsmålet. Genom valutapolitiska beslut kan utform- ningen av ECB:s penningpolitik i princip bindas till vissa riktlinjer. Den potentiella målkonflikten mellan ECBS:s prisstabilitetsmål och de av Ekofin-rädet beslutade valutapolitiska målen har minskats genom att rådet endast får fatta beslut efter en framställan från ECB, eller om framställan sker från kommissionen, efter samråd med ECB. Ministerrådet, eller ett medlemsland, kan enligt fördraget dock begära att kommissionen lägger fram ett förslag. För att ytterligare minska målkonflikten skall rådet dessutom ta hänsyn till ECBS:s verksamhetsmål vid beslutet.
5.3. ERMZ
Enligt EU-fördraget skall etapp tre av EMU inledas den 1 januari 1999 oavsett hur många länder som uppfyller de nödvändiga villkoren. Danmark har anmält att landet tills vidare inte kommer att delta i EMU och mot bakgrund av situationen i olika EU-länder idag finns det anledning att tro att fler länder kommer att stå utanför EMU, åtminstone i ett första skede.
Inom gemenskapen pågår för närvarande ett arbete med att upprätta ett växelkurssystem som skall ersätta ERM efter det att valutaunionen bildats. Det nya växelkurssystemet, kallat ERM 2, skall möjliggöra en knytning av valutorna i de länder som står utanför valutaunionen till euron.
Vid Europeiska rådets möte i Dublin den 13-14 december nådde EU-länderna en överenskommelse, på basis av en rapport från Ekofin-rådet som i sin tur baserades på bl.a. en rapport från EMI, om riktlinjerna i det nya växelkurssystemet. Enligt denna skall även ERM 2 baseras på ett frivilligt deltagande. Icke desto mindre anges att medlemsländer utanför valutaunionen "förväntas” delta. EMI har angett ett antal principer som har varit vägledande för det nya systemets utformning. För det första skall det prisstabilitetsmål som fördraget anger för verksamheten i ECB och de nationella centralbankema värnas. För det andra skall euron ges rollen som ankare i systemet. För det tredje skall systemet vara tillräckligt flexibelt för att kunna ta hänsyn till olika strategier och takt i ländernas ekonomiska konvergens. För det fjärde skall justeringar av centralkurser ske i god tid så att större avvikelser kan undvikas. Till sist skall systemet tillförsäkra kontinuitet och likabehandling av alla medlemsländer med avseende på konvergenskriteriema.
Överenskommelsen i Europeiska rådet innebär följande. För de deltagande valutorna skall bilaterala centralkurser fastställas gentemot
euron som kommer att utgöra centrum i systemet. Kring dessa centralkurser skall valutorna kunna fluktuera inorn relativt vida band som för närvarande. Genom stabilitetsorienterad ekonomisk politik och penningpolitik skall dock centralkursema även fortsättningsvis utgöra fokus, vilket innebär att avsikten är att länderna inte skall utnyttja hela bandbredden. Det skall därutöver vara möjligt för en centralbank i ett land utanför valutaunionen att initera en bilateral överenskommelse med ECB om en smalare bandbredd mellan landets valuta och euron. Centralkursema kommer att fastställas gemensamt av Ekofin-ministrama i de deltagande länderna, ECB samt central- bankschefer i de ERM 2-länder som inte deltar i valutaunionen, efter konsultationer med den då upprättade Ekonomiska och finansiella kommittén i en fastställd procedur som inkluderar kommissionen. Ministrar och centralbankschefer i de EU-länder som står utanför systemet kommer att delta utan rösträtt vid besluten. Enligt överens- kommelsen är det Önskvärt att justeringar av centralkursema görs vid behov varför alla deltagande parter i systemet, inklusive ECB, kommer att få möjlighet att initiera en konfidentiell procedur för att överväga de gällande centralkursema.
Vid de yttre bandgränserna skall den berörda centralbanken och ECB intervenera för att på så sätt upprätthålla bandgränserna. Dessa interventioner skall vara automatiska och obegränsade med möjlig- heter till mycket kortfristig finansiering inom systemet. Emellertid kommer ECB och de nationella centralbankema att kunna upphöra med interventionema om dessa kommer i konflikt med prisstabilitets- målet.
ERM 2 hindrar inte bilaterala överenskommelser om bandgränser mellan två länder utanför valutaunionen, men den matris med bilaterala centralkurser mellan alla ingående valutor som finns i det nuvarande systemet kommer inte att ingå i det nya systemet utan euron kommer att utgöra centrum.
5.4. Sammanfattande bedömning
Som en följd av den nationella ansvarsfördelningen av valutapolitiska frågor i övriga EU-länder är det klart att Sveriges motparter vid förhandlingar inom EMS och ERM utgörs av företrädare för de övriga EU-ländernas regeringar. Denna slutsats har bekräftats i de kontakter utredningen haft med centralbanker och finansdepartement i några av dessa länder. Genom den beslutsordning som fastställts i Europeiska rådets resolution samt de närmare riktlinjer för konsulta- tioner som ministerrådet antagit ges respektive lands regering en
central roll vid det gemensamma beslutsfattandet. Ett ERM- deltagande tycks inte nödvändigtvis kräva en förändring av den nuvarande ansvarsfördelningen i Sverige. Däremot kan den framstå som mindre ändamålsenlig eftersom den svenska regeringen inte har samma behörighet som övriga regeringar.
Vad gäller ett svenskt deltagande i valutaunionen framstår det än tydligare att den nuvarande ansvarsfördelningen kan medföra att Sveriges förhandlingsposition försvåras. I valutaunionen är det regeringsrepresentanter i ministerrådet som har att fatta beslut i valutapolitiska frågor. Den svenska ansvarsfördelningen skulle innebära att regeringen måste få mandat från Riksbanken för att föra Sveriges talan. En sådan ordning kan, förutom att den är omständlig, även medföra att Sverige inte kan förhandla om större lösningar där valutapolitik utgör en komponent bland flera andra ekonomisk- politiska deluppgörelser.
Sveriges deltagande i EU medför även andra konsekvenser. Genom att Riksbanken till följd av instruktionsförbudet kommer att bli förhindrad att söka eller motta instruktioner vid utförandet av de uppgifter som ges av stadgan för ECBS och fördraget kan regeringens inflytande vid utformningen av valutapolitiken komma att minska. Enligt EMI:s uppfattning skall fördraget tolkas så att även den i 42 & riksbankslagen angivna samrådsskyldigheten strider mot instruktions- förbudet då den ger regeringen en uttalad möjlighet att påverka Riksbankens beslut (se prop. l986/87:l43 s. 40). Om Riksbanken behåller ansvaret för valutapolitiken och denna kräver utnyttjande av ränteinstrumentet kommer valutapolitiken, enligt EMI, att falla under ECBS:s kompetensområde och skall därför inte kunna påverkas av utomstående organ, såsom regeringen. I parallellitet med detta resonemang skulle kunna följa att även om valutapolitiken fördes över till regeringen skulle inte Riksbanken vara skyldig att implemen- tera en valutapolitik som inte är förenlig med prisstabilitet. Detta tankesätt har legat till grund vid utformningen av ERM 2 där ECB har en möjlighet att upphöra med interventioner i ett läge då prisstabilite- ten är hotad.
Denna tolkning av fördraget är dock omtvistad. Det finns de som i motsats till EMI hävdar att ett av ministerrådet beslutat valuta- politiskt mål för euron i förhållande till tredje lands valuta är överordnat ECB:s prisstabilitetsmål. En sådan tolkning skulle innebära att ett land som inte deltar i valutaunionen skulle kunna ha ett överordnat valutapolitiskt mål. Frågan om ett valutapolitiskt mål som fastställts av ministerrådet kan vara överordnat det i fördraget angivna prisstabilitetsmålet för ECBS är sålunda föremål för olika
tolkningar. Den slutgiltiga tolkningen av fördraget kommer, om så erfordras, att göras av EU-domstolen.
Även i fråga om de allmänna riktlinjer som ministerrådet kan fastställa för valutapolitiken råder en viss osäkerhet huruvida dessa är att betrakta som bindande för ECB eller inte. Enligt den ena tolk- ningen skulle andan i fördraget tyda på att det är prisstabilitet som är det överordnade målet för ECB:s verksamhet och att allmänna riktlinjer för valutapolitiken därmed är av underordnad betydelse och inte bindande i den mån de strider mot prisstabilitetsmålet. Enligt den andra tolkningen är ministerrådets allmänna riktlinjer bindande då fördragets skrivning i annat fall skulle vara meningslös i den mening att ECB skulle föra samma penningpolitik som om skrivningen inte fanns.
6. Överväganden och förslag
6.1. Utgångspunkter
Direktiven till utredningen anger att utredaren skall föreslå de grundlagsändringar och övriga ändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut såsom val av valutakursregim och valutasamarbete med andra länder. Vidare anges att förslag skall lämnas i syfte att minska risken för en mål- konflikt mellan penning- och valutapolitiken och om hur arbete och ansvar skall fördelas mellan regeringen och Riksbanken när det gäller valutapolitiska frågor som inte är av övergripande natur. Det anges också att förslaget bör utformas så att det är ändamålsenligt oavsett val av växelkursregim.
I detta kapitel med överväganden och förslag har jag valt att förhållandevis utförligt ge bakgrunden till de slutsatser jag kommit fram till. Detta innebär till viss del att det förekommer beskrivningar av förhållanden som mera detaljerat även beskrivs i tidigare kapitel. Det innebär emellertid också att detta kapitel bör kunna läsas tämligen fristående.
Jag har haft som en första utgångspunkt att någon ställning ännu inte tagits av regering och riksdag till Sveriges deltagande i den valutaunion som ingår i den tredje etappen av EMU. Jag har vidare utgått ifrån att Sverige, trots medlemskapet i EU och trots avsaknaden av ett formellt undantag som Storbritannien och Danmark har, likväl har en reell möjlighet att fritt välja växelkursregim.l
En av Sverige fritt vald växelkursregim kan vara antingen en flytande kurs som för närvarande, eller en kurs ensidigt knuten till en viss valuta, eller en kurs ensidigt knuten till en viss korg av valutor som före den 19 november 1992, eller ett deltagande i ett multilateralt växelkursarrangemang som Bretton Woodssystemet eller det euro— peiska växelkursarrangemanget ERM eller ett deltagande i den gemensamma valutan.
' Se även EMU och Sverige (SOU 1996:158) 5. 24 ff
En bedömning av Sveriges faktiska, politiska handlingsutrymme som medlem av EU vid valet av växelkursregim är en fråga som ankommer på regering och riksdag. Ett deltagande i ett annat multilateralt växelkursarrangemang än ERM (ERM 2) eller en knytning av den svenska kronan till en icke EU-valuta bör emellertid betraktas som mindre realistiskt. Även en ensidig knytning till euron utan deltagande i ERM 2 måste anses vara mindre sannolik. I praktiken möjliga alternativ är därför enligt min mening i första hand flytande växelkurs, en anknytning till ERM (ERM 2) eller ett deltagande i valutaunionen.
Jag har som en andra utgångspunkt haft att Sverige i övrigt är bundet av EU-fördraget och att regeringen därför kommer att föreslå riksdagen de grundlagsändringar och övriga lagändringar som erfordras för att svensk lag skall överensstämma med fördraget. Det innebär bl.a. att huvudmålet för Riksbanken — liksom för ECBS i vilket Riksbanken kommer att ingå — bör vara att upprätthålla prisstabilitet. Härutöver skall banken utan att åsidosätta detta mål stödja den allmänna ekonomiska politiken. Det innebär vidare att Riksbanken inte får ta emot instruktioner från någon från banken utomstående instans i penningpolitiska frågor samt att Riksbankens ledning därför skall tillförsäkras erforderlig självständighet.
Jag har som en tredje utgångspunkt haft att den svenska lag- stiftningen i valutapolitiskt hänseende bör nära ansluta till EU- fördragets och ERM:s (ERM 2:s) motsvarande regler.
6.1.1. Riksbankens ansvar för valutapolitiken — bestämmelser och praxis
Riksbanken har historiskt haft det lagfästa ansvaret för valutapoli- tiken. Detta bekräftades senast i samband med 1988 års riksbankslag och ändringar i regeringsformen. Gällande bestämmelser är således regeringsformens 9 kap. 12 5 första stycket, som anger att Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik. En hänvisning till nämnda lagrum finns i 4 & riksbankslagen.
Riksbanken har således ett otvetydigt formellt ansvar för valuta- politiken med den begränsningen att det är regeringen som enligt 10 kap. regeringsformen ingår avtal med andra stater och med inter- nationella organisationer, i förekommande fall efter riksdagens godkännande. Det var sålunda regeringen (Kungl.Maj:t) som med riksdagens bemyndigande beslöt om Sveriges anknytning till Internationella valutafonden.
En ytterligare restriktion på Riksbankens handlingsfrihet är det i 42 & riksbankslagen angivna kravet på samråd med det statsråd som regeringen bestämmer, som regel finansministern, innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt. Hit har alltid räknats viktigare valutapolitiska beslut.
Riksbanksutredningen (SOU l993:20) föreslog ingen ändring i Riksbankens ansvar för valutapolitiken men föreslog att i regerings- formen skulle anges att riksdagen genom lag skulle kunna ge Riksbanken föreskrifter om valutapolitiken. Riksbanksutredningen har i detta avseende hittills inte föranlett lagstiftning.
Hur ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och regeringen fungerat i praktiken är något svårt att fastställa eftersom de enda skriftliga källor som utredningen kunnat spåra är riksbanksfull- mäktiges protokoll. Några konselj- eller regeringsbeslut i valuta- politiska frågor har inte kunnat spåras under åren 1971-1996. Jag har emellertid också konsulterat vissa medverkande2 i beslutsprocessen 1971-1996.3
Den bild som sammantaget framträder är att det reella ansvaret för de valutapolitiska beslut som fattats under de senaste 25 åren inte sammanfallit med det formella.
Den s.k. Smithsonian-överenskommelsen, som innebar det första steget i sammanbrottet av Bretton Woodssystemet, träffades i Washington i december 1971. Företrädare för regeringen, bl.a. det ansvariga statsrådet, och för Riksbanken deltog i överläggningarna. När fullmäktige behandlade godkännandet av denna för Sveriges del erinrade riksbankschefen om att även regeringens godkännande krävdes vilket emellertid ansågs föreligga med de "kontakter som förevarit”.
I februari 1973 bröt Bretton Woodssystemet slutligen samman. Konsekvensen för Sveriges del blev bl.a. en revalvering mot dollarn. Detta beslut fattades av fullmäktige först sedan frågan behandlats i regeringen, med närvaro av riksbankschefen, och efter partiledaröver- läggningar.
I mars 1973 bemyndigade riksbanksfullmäktige riksbankschefen att träffa uppgörelse om den svenska kronans anslutning till den s.k. valutaormen. Även här är det emellertid klart att regering och riksbanksledning handlade hand i hand. Vid "ormen”-sammanträdena deltog såväl det ansvariga statsrådet som företrädare för Riksbanken med regeringens representant som delegationsledare.
2 Se bilaga 2 3 För en mer detaljerad redogörelse, se kapitel 4
Devalveringarna av den svenska kronan inom "ormen” mot bl.a. den tyska marken i oktober 1976 och i april 1977 föregicks av överläggningar med övriga i valutasamarbetet deltagande länder. Riksbanksfullmäktiges beslut innebar endast en bekräftelse av redan fattade överenskommelser mellan de deltagande regeringarna.
Likaledes är det klart att regeringen spelade en avgörande roll när Sverige beslöt att åter devalvera och även att lämna "ormen” i augusti 1977. Det angavs således i fullmäktiges protokoll att "en relativt kraftig devalvering var ett nödvändigt inslag i det ekonomisk- politiska program som regeringen avsåg att initiera under hösten”.
Devalveringen hösten 1981 synes ha initierats av riksbankschefen men föregicks av överläggningar med företrädare för regeringen som under hand godkände åtgärden innan den underställdes fullmäktige.
Tydligast är hanteringen av devalveringen hösten 1982. I sak beslutades den av den tillträdande socialdemokratiska regeringen men fullmäktige, med en kvarvarande borgerlig majoritet, fattade det formella beslutet. Detta framgår explicit av fullmäktiges protokoll.
Övergången från en handelsvägd valutakorg till en ecu-anknytning beslöts av fullmäktige i maj 1991. Detta beslut, vars syfte var ett led i Sveriges närmande till EG men också avsåg att öka förtroendet för den fasta växelkursen, föregicks av samråd med finansministern som godkände den av Riksbanken föreslagna omläggningen.
Beslutet att låta kronan flyta i november 1992 fattades av fullmäk- tige efter samråd med bl.a. statsministern. I praktiken tvingades detta beslut emellertid fram av marknadskraftema som gjorde ett fortsatt försvar av kronkursen omöjligt.
Av vad som beskrivits framstår det enligt min mening klart att inte bara vid val av växelkursregim (Bretton Woods, "ormen”, handels— vägt korgindex, ecuindex, flytande kurs) utan också vid beslut om revalveringar och devalveringar har regeringen haft ett — om än växlande — så dock betydande och vanligtvis avgörande inflytande på Riksbankens valutapolitiska beslut. Endast vid den sedan november 1992 rådande regimen med flytande växelkurs och ett inflationsmål för penningpolitiken tycks Riksbanken ha verkat utan påverkan från regeringen.
6.1.2. Konsekvenserna av överenskommelsen i Maastricht
Frågan om det är Riksbanken eller regeringen som har det formella ansvaret för valutapolitiska beslut har inte haft en avgörande betydelse förrän i samband med Sveriges inträde i EU. Före 1988 års riksbankslag kunde regeringen genom fullmäktiges sammansättning, inklusive rättigheten att tillsätta fullmäktiges ordförande, utöva ett klart inflytande på Riksbankens politik. Även med 1988 års riks- bankslag har regeringen via fullmäktige fortfarande ett betydande inflytande på Riksbanken, vilket också varit avsikten enligt vad som klart framgår av propositionen (1986/871143). Samrådskravet i 42 & riksbankslagen tycks också ha tolkats så att regeringens samtycke varit en förutsättning för Riksbankens beslut i viktigare valuta- politiska frågor. Det är först när Riksbanken i enlighet med kraven i EU-fördraget för etapp 2 av EMU skall ges den i avtalet föreskrivna självständigheten som frågan enligt min mening ställs på sin spets.
Riksbanksutredningen (SOU 1993220) ansåg för sin del att endast mellanstatliga avtal eller avtal med internationella organisationer om växelkurssystem skulle ingås av regeringen. I övrigt skulle frågor om växelkursregim och växelkursförändringar liksom valutapolitiken vid flytande växelkurs ligga inom Riksbankens kompetensområde, inte bara formellt utan också i praktiken.
Samrådskravet i 42 & riksbankslagen föreslogs behållas men utredningen angav att samråd inte fick utgöra eller uppfattas som instruktioner om vilka valutapolitiska beslut riksbankschef och övriga fullmäktige skulle fatta.
Riksbanksutredningen föreslog också att i 9 kap. 12 & regerings- formen skulle intas en allmänt hållen bestämmelse att riksdagen genom lag skulle få ge Riksbanken föreskrifter om penning- och valutapolitik.
Artikel 107 i EU-fördraget anger emellertid:
"Då (ECB, nationella centralbanker och medlemmar av beslutande organ) utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom detta fördrag och ECBS-stadgan skall ...(de inte).. begära eller ta emot instruktioner...från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ”.
I begreppet "organ” innefattas enligt EMI även parlament/riksdagen. Det anges också i samma artikel att regeringarna förbinder sig att
respektera denna princip och inte söka påverka centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter.
Enligt artikel 105 i EU-fördraget stadgas vidare att huvudmålet för ECBS, i vilket Riksbanken kommer att ingå från den 1 januari 1999, skall vara att upprätthålla prisstabilitet. Det stadgas vidare att ECBS utan att åsidosätta detta mål skall stödja den allmänna ekonomiska politiken. Att ta in motsvarande bestämmelse i riksbankslagen torde knappast strida mot föreskriften i artikel 107. Eftersom begreppet prisstabilitet inte är helt entydigt skulle man också kunna tänka sig att riksdagen i lag — och inte som för närvarande Riksbanken själv — definierade hur begreppet skulle tolkas. Enligt vad företrädare för EMI, som förbereder inrättandet av ECB, uppgivit för utredningen skulle redan detta emellertid strida mot EMI:s tolkning av instruk- tionsförbudet. Företrädare för kommissionen delar denna tolkning. Centralbanken respektive ECB skulle vara de enda uttolkarna av prisstabilitetsmålet. Rimligheten i en sådan tolkning kan dock enligt min mening ifrågasättas. Att ge regeringen eller riksdagen befogen- heter att ge Riksbanken instruktioner i penningpolitiska frågor härutöver torde självfallet inte vara möjligt enligt fördraget.
Det bör emellertid noteras att enligt artikel 109k.3 kommer prisstabilitetsmålet inte att vara ett traktatsmässigt krav för Sverige så länge Sverige inte deltar i valutaunionen.4
Enligt EMI och företrädare för kommissionen kan inte heller samrådskravet i 42 & riksbankslagen behållas då detta strider mot instruktionsförbudet. Detta har uttryckligen angetts i den konvergens- rapport som EMI lämnade i november 1996. Varje för Riksbanken obligatoriskt samråd med utomstående organ skulle strida mot självständighetskravet. Däremot skulle man enligt företrädare för EMI kunna införa en rätt för ett statsråd eller dennes företrädare att närvara med yttranderätt men utan rösträtt vid fullmäktiges sammanträden. Denna tolkning motsvarar vad som för närvarande gäller i relatio- nema mellan Bundesbank och den tyska regeringen. På motsvarande sätt kommer Ekofin-rådets ordförande att kunna delta utan rösträtt i ECB—rådets sammanträden och där kunna lägga fram förslag.
För egen del menar jag att det är naturligt och nödvändigt med någon form av regelbundet samråd mellan centralbanken som ansvarar för penningpolitiken och regeringen som ansvarar för
4 Man kan också notera en inkonsistens mellan EU-fördraget och stadgan för ECBS och ECB. I fördraget anges klart i artikel 109k.3 att prisstabilitetskravet i artikel 105.l inte gäller för länder med undantag. I stadgans kap IX artikel 43.1 saknas motsvarande undantagsbestämmelse för prisstabilitetskravet i stadgans kap. 11 artikel 2.
finanspolitiken. Till viss del har Monetära kommittén, som kommer att ersättas av Ekofin-kommittén, hittills fungerat som ett sådant samrådsorgan på EU-nivå. Hur detta samråd skall utformas i framtiden för att inte komma i strid med bestämmelserna i fördraget är en fråga som berör inte bara Sverige utan också övriga EU-länder. Jag utgår ifrån att den kommer att behandlas i de fortsatta diskus- sioner som föregår inrättandet av ECB.
Om Riksbanken har det lagstadgade ansvaret för valutafrågor skulle dessa frågor enligt företrädare för EMI kunna komma att innefattas i den sfär av ECBS-relaterade frågor som omfattas av förbudet i artikel 107 att ge centralbanken instruktioner. Även det obligatoriska samrådet skulle då vara uteslutet. Det hittillsvarande samspelet mellan riksbanksfullmäktige och regeringen i valutafrågor skulle därmed inte kunna bestå, oavsett om Sverige deltar i valuta- unionen eller ej.
För att regeringen skall kunna påverka valutapolitiska beslut krävs således enligt denna tolkning att det formella ansvaret för beslut överförs till regeringen.
Denna tolkning förefaller mig vara i den anda som präglar bestämmelserna om centralbankernas oberoende. I synnerhet om man bedömer att valutapolitiska beslut kan påverka penningpolitiken och prisstabiliteten blir det för mig uppenbart omöjligt enligt fördraget för Riksbanken att ta emot instruktioner eller att vara underkastad ett obligatoriskt samråd med regeringen i valutapolitiska frågor om valutakompetensen ligger kvar hos Riksbanken. Endast i den utsträckning som Riksbanken agerar inte i egen kapacitet av oberoen— de centralbank utan som ombud för regeringen blir det enligt min mening möjligt att ge Riksbanken instruktioner i valutapolitiska frågor.
Om regeringen erhåller ansvaret för valutapolitiska beslut bör den, i analogi med artikel 1092 i fördraget, kunna ge Riksbanken "allmänna riktlinjer” för bankens agerande vid flytande växelkurs.
Deltar Sverige i valutaunionen är det rådet, med finansministern som Sveriges företrädare, som ger ECB sådana riktlinjer.
I valutaunionen är det också rådet som enligt artikel 109.1 beslutar om att träffa avtal om växelkurssystem med annan valuta utanför EU. Därvid beslutar rådet också om att anta, ändra eller upphäva central- kurser i ett sådant system.
I analogi härmed bör det anses förenligt med fördraget att regeringen beslutar om val av växelkursregim respektive om central- kurser inom en sådan regim.
Vid beslut i valutapolitiska frågor borde emellertid regeringen, återigen i analogi med bestämmelserna i fördraget, före beslut
samråda med Riksbanken och i sitt beslut särskilt beakta målet för penningpolitiken.
6.1.3. Sambandet mellan valutapolitik och övrig ekonomisk politik
Av betydelse för att bilda sig en uppfattning om hur en framtida reglering av det valutapolitiska ansvaret bör utformas är vidare sambandet mellan valutapolitiken och övrig ekonomisk politik, i synnerhet penningpolitiken.
I kapitel 3 har den ekonomiska teorin om, och analysen av, sambandet mellan penning— och valutapolitik redovisats. Som framgått av denna framställning finns ett direkt samband, bl.a. eftersom styrräntan är det centrala instrumentet i båda politik- områdena. Det är också detta synsätt som lett EMU-utredningen till uppfattningen att Riksbanken bör behålla ansvaret för penning- politiken och valutapolitiken. Enligt vad jag inhämtat har EMU- utredningen däremot inte närmare övervägt jämförbara förhållanden i andra länder eller fullt ut beaktat innebörden av EU-fördraget i detta hänseende.
EMU-utredningen betonar vikten av en stabil och trovärdig penningpolitik i en situation där Sverige ställer sig utanför valuta— unionen. Till denna trovärdighet bidrar en oberoende centralbank. Utredningen är samtidigt medveten om att man aldrig kan förlita sig enbart på penningpolitiken när det gäller stabilisering av ekonomin. Om den övriga politiken — finanspolitik, arbetsmarknadspolitik, strukturpolitik — systematiskt drar i en annan riktning måste penning- politiken på sikt ge vika oavsett hur långt centralbankens formella oberoende drivits. EMU-utredningen har särskilt pekat på de risker som sammanhänger med nuvarande former för lönebildning i Sverige, ett synsätt som jag delar.
Likartade synpunkter har för övrigt uttryckts av Ekofin-rådet som i sin rapport till Europeiska rådet i Dublin konstaterade att penning- politiken inte kan, utan tillbörligt stöd från finanspolitiken och annan politik, uppnå sitt prisstabilitetsmål och skapa den bestående konvergens som främjar stabila växelkurser.
En utgångspunkt för övervägandena i det följande är, som jag tidigare nämnt, att Riksbanken erhåller den självständiga ställning som föreskrivs i EU-fördraget och att målet för Riksbankens politik, liksom för ECBS, i första hand är prisstabilitet.
Vid flytande växelkurs kan Riksbanken, utan att ta direkt hänsyn till växelkursen, fullt ut använda sina penningpolitiska medel, i första
hand reporäntan, för att stabilisera prisutvecklingen. Penningpolitiken kan också påverka den flytande växelkursen så att den medverkar till att stabilisera prisutvecklingen.
Vid en fast kurs för den svenska kronan gentemot en annan valuta eller korg av valutor kan denna kurs emellertid bli en restriktion på Riksbankens möjligheter att stabilisera penningvärdet.
Ett extremt exempel vore om regeringen medvetet valde att knyta kronan till en valuta som har en starkt inflationistisk ekonomi och en konstant depreciering av sin växelkurs. I ett sådant fall skulle inflationsimpulserna vandra in i den svenska ekonomin och Riks- banken skulle inte samtidigt kunna försvara sitt prisstabilitetsmål och upprätthålla den valda växelkursen.
Ett sådant scenario är emellertid mindre sannolikt i en situation där statsmakterna angett prisstabilitet som mål för Riksbankens penning- politik och därmed också angett ett ankare för den ekonomiska politiken i allmänhet. Sett i sammanhang med Sveriges medlemskap i EU måste detta scenario till och med betraktas som uteslutet.
Detsamma kan förmodligen sägas om hypotesen att regeringen medvetet eller godtyckligt skulle välja en centralkurs och en band- bredd som skulle göra det omöjligt för Riksbanken att fullfölja sina fastlagda penningpolitiska mål.
Ett mera realistiskt scenario vore om den svenska kronan ensidigt eller inom ramen för ERM anslöts till en valuta eller korg av valutor för länder som har likartade mål för penningpolitiken, nämligen prisstabilitet. I ett sådant fall blir spänningarna mellan penning- och valutapolitik uppenbarligen mindre framträdande. Skulle inflations- impulser likväl komma utifrån till följd av den valda valuta- anknytningen skulle en revalvering av den svenska kronan kunna komma i fråga för att skydda den svenska ekonomin från dessa impulser. Som tidigare nämnts måste i detta perspektiv ett deltagande i ERM betraktas som det mest realistiska scenariot.
Det kan i sammanhanget förtjäna att erinra om att ERM och dess kommande efterföljare ERM 2 grundas på fasta men justerbara växelkurser.
Erfarenheten har emellertid visat att en anknytning till en valuta- korg med rimlig prisstabilitet — som Sverige tillämpade under 1980- talet och fram till 1992 — inte räcker om inte hela den ekonomiska politiken varaktigt strävar mot samma mål och åtnjuter nationell och internationell trovärdighet. En alltför svag finanspolitik och löne— ökningar som vida översteg produktivitetsutvecklingen undergrävde tilltron till den svenska ekonomin. Det verkar troligt att den före- stående bankkollapsen med dess uppenbara konsekvenser för statsfinanserna — statsgarantin för banksystemet utfärdades i septem—
ber 1992 — ytterligare spädde på misstron mot Sveriges förmåga att stabilisera sin ekonomi. Den valda växelkurspolitiken blev därmed inte trovärdig. Riksbanken förmådde därför inte — trots att den beslutade om både penning- och valutapolitik — att upprätthålla den fasta växelkursen när denna sattes under alltför stark press.
Enligt min uppfattning är således det primära att alla de olika aktörerna som påverkar den ekonomiska politiken samverkar och strävar mot ett gemensamt mål som bl.a. består av komponenterna stabilt penningvärde, full sysselsättning, balans i statsfinanserna och balans i Sveriges ekonomiska förhållanden till utlandet. Ett sådant "samhällskontrakt” präglade situationen under senare delen av 1950-talet och under 1960-talet, en period som med rätta kan karaktäriseras som "gyllene år”.
EU—fördragets bestämmelser om oberoende för centralbankema — . de nationella och ECB — syftar just till att ge ökad trovärdighet åt det i avtalet föreskrivna prisstabilitetsmålet. Överenskommelsen vid mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer i Dublin i december 1996 om en stabilitets- och tillväxtpakt syftar på samma sätt till att göra en ansvarsfull finanspolitik trovärdig.
Vid en fast växelkurs är det emellertid inte bara valet av central- kurs som är viktigt utan också valet av bredden på det band omkring centralkursen där valutan tillåts fluktuera. Detta exemplifieras av händelseutvecklingen under och efter valutakrisen 1992.
Bandbredden inom ERM var vid valutakrisen 1992 normalt d:2,25 % (för vissa deltagare d:6%). Sverige tillämpade ensidigt en bandbredd på :bl,5 % i förhållande till ecun. Som en följd av massiva valutaspekulationer tvingades först Storbritannien och sedan bl.a. Sverige att lämna ERM respektive anknytningen till ecun och låta valutan flyta fritt. För Sveriges del hjälpte varken två krispakets- uppgörelser mellan regering och opposition, massiva interventioner eller en höjning av räntan till 500 % för att avvärja de spekulativa attackerna mot kronan.
I syfte att undvika fortsatta spekulationer mot de i ERM kvar- varande valutorna beslutades i början av augusti 1993 att "tillfälligt” vidga bandbredden inom ERM till :1:15 %. Innebörden av beslutet är att det blivit mycket svårare för valutaspekulatörer att driva fram obegränsade — och därför i längden knappast hållbara — centralbanks- interventioner vid bandgränserna eftersom de tillåtna fluktuationerna kring centralkursen nu blivit så stora. Därmed har det också blivit mindre lönsamt att bedriva sådana spekulationer.
Det kan också vara värt att notera att Tyskland och Nederländerna beslutade att bilateralt behålla den snävare bandbredden utan att detta lett till spekulativa rörelser mot de respektive valutorna.
I praktiken har emellertid även de Övriga i ERM kvarvarande valutorna i huvudsak hittills hållit sig inom den snävare bandbredden utan spekulativa angrepp, sannolikt just därför att det formella fluktuationsbandet är så mycket bredare.
Man kan alltså undra om valutakrisen hösten 1992 blivit lika allvarlig och fått de konsekvenser den fick om fluktuationsbanden i ERM från början varit bredare.
En annan lärdom att dra för Sveriges del från 1992 års händelser är att en ensidig valutaanknytning är svårare att försvara eftersom endast Sverige är tvunget att intervenera för att försvara den valda kursen. Hade Sverige varit medlem i ERM hade andra ERM- medlemmar varit skyldiga att intervenera vid sina bilaterala band- breddsgränser. Å andra sidan kan man konstatera att ömsesidiga interventionskrav inte förmådde försvara den italienska lirans kurs inom ERM mot de spekulativa attackerna.
Vid en fast växelkurs mot en valuta/valutakorg med likartad prisstabilitetspolitik som Sveriges kan ändå påfrestningar uppstå antingen över tiden eller mera plötsligt. Exempel på sådana påfrest- ningar är t.ex. skiljaktiga produktivitetsutvecklingar som inte helt återspeglas i lönebildningen, strukturella förändringar i svenskt näringsliv som skiljer sig från omvärlden eller en ekonomisk chock som skulle följa av t.ex. en plötslig omläggning av energiför- sörjningen. I Sådana situationer kan behov finnas att motverka dessa störningar inte bara med finans- och strukturpolitik eller med den nominella löneutvecklingen utan också med hjälp av penning— och valutapolitiken.
Skulle Sverige delta i valutaunionen och införa euron som valuta upphör automatiskt Sveriges möjligheter att föra en självständig penning— och valutapolitik. Ansvaret för penningpolitiken övergår då till ECB och beslut i valutapolitiska frågor fattas av rådet enligt artikel 109 i EU-fördraget.
De krav på anpassning av den svenska ekonomin som kan uppstå i en valutaunion måste då genomföras med hjälp av finanspolitiken, strukturella reformer och en anpassning av lönerna.
6.1.4. Utländska förhållanden
Ser man till dagens relationer mellan centralbanken och regeringen i valutafrågor inom EU intar Sverige formellt en klar särställning. l inget annat medlemsland har centralbanken som i Sverige en grundlagsfäst exklusiv formell beslutanderätt i valutafrågor. Den motsatta ytterligheten till Sverige är Storbritannien där regeringen har
det yttersta ansvaret inte bara för valutapolitiken utan också för penningpolitiken. Storbritannien är inte bundet att delta i EMU:s tredje etapp. Inte heller är Storbritannien skyldigt att ge Bank of England den självständighet som anges i avtalets artikel 108.
I de andra EU-länderna — utom Österrike — har regeringen det yttersta ansvaret för valutapolitiken medan centralbanken huvud— sakligen eller helt har ansvaret för penningpolitiken. I en eller annan form, föreskriven i lag eller inte, medverkar emellertid central- bankema vid utformningen av valutapolitiken även om det yttersta ansvaret är regeringens. I Österrike har centralbanken det lagfästa ansvaret även för valutapolitiken men förbundsregeringen har medverkat vid de viktiga besluten.
Centralbankens inflytande på regeringens beslut i valutafrågor kan ges olika utformning. I Finland t.ex. ligger initiativrätten till beslut i valutapolitiska frågor hos centralbanken. I Storbritannien offentlig- görs protokollen från överläggningarna mellan finansministern och centralbankschefen i penning— och valutapolitiska frågor även om detta sker med viss fördröjning. Härigenom kan centralbanken vid meningsskiljaktigheter skapa en viss press på regeringen. En likartad situation råder i Nederländerna där centralbankens yttrande till regeringen i valutafrågor offentliggörs samtidigt med regeringens beslut. 1 Tyskland utgör centralbankens prisstabilitetsmål ett ankare också för regeringens ekonomiska politik, inklusive valutapolitiken. I Frankrike understryker man betydelsen av regelbundna och tätt förekommande — närmast institutionaliserade — konsultationer mellan regeringen och centralbanken för att skapa och vidmakthålla en samsyn rörande valutapolitiken. Detsamma framhålls i Danmark där den fasta växelkurspolitiken är ankaret för den ekonomiska politiken, inklusive penningpolitiken.
Den bild som framträder i stort när man studerar förhållandena i EU-länderna är att det finns en nära samverkan mellan regering och centralbank. Man är på ömse håll medveten om konsekvenserna av en öppen konflikt och eftersträvar därför att utveckla en samsyn. Djupa meningsskiljaktigheter har varit mycket sällsynta. Detta visar också att ett system där en självständig centralbank har ansvaret för penningpolitiken och regeringen ansvaret för valutapolitiken kan fungera tillfredsställande.
6.1.5. EMU:s tredje etapp
Ser man till situationen när valutaunionen skapats får man särskilja tre olika fall;
— relationerna mellan medlemsländerna i valutaunionen och de medlemsländer som inte deltar i valutaunionen från början (vardagligt benämnda "the outs”), — formella växelkursavtal mellan euro-området och icke EU-länder (art. 109.1) samt -— övriga relationer till icke EU-länder (art. 1092).
När det gäller växelkursrelationerna till medlemsländer som inte deltar i valutaunionen och som därför inte övergår till euron finns inget föreskrivet i fördraget. Emellertid har Europeiska rådet vid sitt möte i Dublin i december 1996 beslutat om huvuddragen i ett nytt europeiskt växelkursarrangemang, ERM 2, som kommer att träda i kraft den ljanuari 1999.
Deltagande i ERM 2 blir frivilligt även om länder som inte deltar i valutaunionen "förväntas” ansluta sig till arrangemanget. ERM 2 skall, till skillnad från ERM, bestå av kursrelationer mellan euron och de enskilda i valutaunionen icke deltagande EU-valutorna. Kurs- relationerna skall vara fasta men justerbara. Det understryks att kursjusteringar skall ske i god tid ("in a timelyfashion”). I detta syfte ges bl.a. ECB rätt att ta initiativet till kursjusteringar. Fluktuations- banden skall vara tämligen breda som för närvarande även om riktpunkten skall vara centralkursen och formellt snävare bandbredder kan fastställas i särskilda fall. Interventionsskyldigheten vid band- breddsgränserna förblir i princip automatisk och obegränsad men blir inte längre absolut om prisstabiliteten skulle hotas. Någon matris med bilaterala kursrelationer mellan de deltagande valutorna skall inte finnas även om bilaterala överenskommelser om bandbredder mellan utanför euron stående EU-valutor är möjliga.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen men väljer att delta i ERM 2 kommer förhandlingar om centralkurser och bandbredder att föras i ett förberedande stadium i den ekonomiska och finansiella kommitté (Ekofin-kommittén) som efterträder Monetära kommittén i den tredje etappen. Beslut om centralkurs och bandbredd kommer att fattas av euroområdets finansministrar, ECB och övriga EU- länders finansministrar och centralbankschefer. EU-länder som varken deltar i valutaunionen eller i ERM 2 kommer att sakna rösträtt vid dessa överläggningar.
Om Sverige väljer att inte delta i ERM 2 kommer övervakning av Sveriges växelkurspolitik ändå att äga rum i Ekofin-kommittén eftersom valutapolitiken enligt artikel 109m skall betraktas som en fråga av gemensamt intresse så länge som medlemslandet omfattas av undantag i den tredje etappen av EMU, dvs. inte deltar i valuta- unionen. Formerna för denna övervakning har också diskuterats i punkt 17 i Ekofin-rådets rapport till Europeiska rådet i Dublin.
Vare sig Sverige deltar i valutaunionen, i ERM 2 eller ej kommer Sveriges ekonomiska politik också att granskas enligt procedurerna i artikel 103.
När det gäller det andra fallet, formella växelkursavtal med icke E U-la'nder, framgår det av artikel 109.1 att rådet genom enhälligt beslut på rekommendation av ECB eller kommissionen kan ingå formella avtal om ett växelkurssystem för euron i förhållande till andra valutor. I avsaknaden av sådana avtal eller i förhållande till valutor som inte täcks av avtalet kommer euron att vara en flytande valuta. Har avtal träffats ankommer det på rådet att — på rekommenda- tion av ECB eller kommissionen — med kvalificerad majoritet anta, ändra eller upphäva centralkurser för euron inom växelkurssystemet. Vid sådana beslut skall rådet alltid höra ECB för att söka nå enighet i enlighet med prisstabilitetsmålet.
Vad slutligen gäller det tredje fallet, dvs. avsaknad av formella avtal om växelkurssamarbete, får rådet enligt artikel 1092 genom beslut med kvalificerad majoritet antingen på rekommendation av kommissionen efter att ha hört ECB eller på rekommendation av ECB utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till valutor i icke EU-länder. Här åsyftas bl.a. avtal av den typ som träffades 1985 mellan G7-länderna (Plazaöverenskommelsen). Dessa riktlinjer får emellertid inte påverka prisstabiliteten som är huvud- målet för ECBS. Enligt EMI är det, som tidigare nämnts, ECB som självständigt bedömer om så är fallet.
Det är sålunda ECB och kommissionen som var för sig har den exklusiva rätten att lämna rekommendationer till rådets beslut i valutapolitiska frågor. Emellertid kan rådet eller en medlemsstat enligt artikel 109d anmoda kommissionen att lägga fram en rekom- mendation eller ett förslag i dylika frågor. Kommissionen skall behandla en sådan begäran och utan dröjsmål förelägga rådet sina slutsatser. Genom denna föreskrift har regeringarna tillerkänts en viss initiativrätt i valutapolitiska frågor.
Rådets beslut i frågor om valutapolitik kommer att beredas i Ekofin-kommittén som alltså efterträder Monetära kommittén. I den sistnämnda kommittén sitter två representanter för varje land, av vilka normalt en är företrädare för det ansvariga statsrådet (ekonomi— eller
finansministern) och en företrädare för centralbanken. I Ekofin- kommittén kommer varje land att ha högst två platser men eftersom ECB också erhåller två platser är det ännu osäkert om den nationella centralbanken bereds plats i den nationella delegationen för de länder som deltar i valutaunionen.
På rådsnivå (Ekofin-rådet) företräds medlemsländerna av finans- eller ekonomiministrarna. ECB:s ordförande skall emellertid inbjudas att delta i rådets sammanträden när rådet behandlar frågor som rör mål och uppgifter för ECB. Detta torde innefatta rådets överlägg- ningar i valutapolitiska frågor.
Den bild som enligt min uppfattning framträder är att valuta— politiska frågor klart anses tillhöra regeringamas kompetensområde men att regeringsrepresentanterna begränsas i sitt handlande på flera sätt. För det första kan beslut endast tas på rekommendation av kommissionen eller ECB. Skulle initiativet komma från kommis- sionen måste ECB höras. För det andra skall enighet eftersträvas med ECB i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet. För det tredje krävs enhällighet i rådet för att fatta beslut om ett växelkursarrangemang med icke EU-valutor och kvalificerad majoritet för att besluta om centralkurser eller om riktlinjer enligt artikel 109. 2. Det skall också noteras att ECB enligt fördragets artikel 108a. 2, femte stycket, själv kan besluta offentliggöra sina rekommendationer och yttranden. Även härigenom kan rådets beslut komma att påverkas.
6.2. Slutsatser och förslag
Vilka slutsatser bör man då dra för Sveriges del om lämpliga institutionella arrangemang för det valutapolitiska ansvaret?
En första utgångspunkt är enligt min uppfattning att det är önskvärt att det råder enighet mellan alla berörda aktörer om målen för den ekonomiska politiken. Råder det inte en sådan samsyn om målen kan en sådan inte på ett bestående sätt tvingas fram av en viss institutionell lösning. I brist på samsyn och samverkan mellan de olika politikområdena skulle spänningarna bli så stora att man' skulle tvingas ompröva antingen de givna målsättningarna eller de institutio- nella lösningarna.
I förevarande fall har jag haft som förutsättning att samsyn för närvarande råder om att Riksbanken eller, vid en svensk anslutning till valutaunionen, ECB självständigt och utan inblandning skall utföra penningpolitiken med prisstabilitet som det primära målet. Prisstabilitetsmålet blir då också en restriktion inte bara för penning— politiken utan också för övrig ekonomisk politik, inklusive valuta-
politik och finanspolitik. Att hävda att prisstabilitetsmålet i alla tänkbara framtida situationer skulle ta över alla andra mål för den ekonomiska politiken vore emellertid enligt min mening att gå för långt.
Frågorna om demokratisk kontroll och om utkrävande av ansvar av en självständig Riksbank/ECB är enligt min mening mycket viktiga. Det kan starkt ifrågasättas om dessa aspekter är tillräckligt tillgodosedda i det nuvarande fördraget. Jag kan också notera den oro som uttryckts i den europeiska debatten om att ECB getts alltför stor självständighet och tanken att det skulle behövas ett starkt politiskt organ inom EU som motvikt till ECB.
En andra utgångspunkt är att även om sambandet mellan penning- och valutapolitiken är mycket starkt, bl.a. vad avser instrumenten, visar förhållandena i utlandet att ansvaret för dessa två områden kan skiljas åt utan att allvarliga konflikter behöver uppstå. Jag vill emellertid understryka vikten av att skapa mekanismer för samråd i dessa frågor mellan regeringen och Riksbanken som är förenliga med EU-fördraget.
En tredje utgångspunkt är att såväl i övriga EU-länder — med undantag för närvarande för Österrike — som inom valutaunionen hör frågor om valutapolitiken till regeringamas ansvarsområde. Valuta- politiken är en komponent i deras allmänna ekonomiska politik. I vissa länder ses valutapolitiken också som en del av den ekonomiska utrikespolitiken. Detsamma gäller för övrigt länder utanför EU såsom USA och Japan.
Mot denna bakgrund föreslår jag följande lösning på det mig anförtrodda uppdraget.
6.2.1. Ansvaret för penning- och valutapolitiken
Sammanfattning
Riksbanken anförtros ansvaret för penningpolitiken och rege— ringen ansvaret för valutapolitiken. Regeringen beslutar således i övergripande valutapolitiska frågor i den mån det inte ankom- mer på riksdagen i enlighet med 10 kap. 2 & regeringsformen. Till frågor som skall beslutas av riksdagen hör ett deltagande i den europeiska valutaunionen och införandet av euron som valuta i Sverige.
Riksbanken skall oförändrat ha ansvaret för penningpolitiken. Enligt EU-fördraget skall huvudmålet för penningpolitiken i ECBS — i vilket Riksbanken kommer att ingå när EMU:s tredje etapp träder i kraft den 1 januari 1999 — vara prisstabilitet. Prisstabilitetsmålet är dock inte ett traktatsmässigt krav för Sverige så länge Sverige inte deltar i valuta- unionen. Jag har emellertid utgått ifrån att prisstabilitet likväl blir det av riksdagen fastställda målet för Riksbanken. Riksbanken skall också tillförsäkras oberoende i sitt penningpolitiska agerande, bl.a. genom förbudet att ta emot instruktioner från utomstående organ. Även det i 42 & riksbankslagen föreskrivna samrådet med regeringen inför penningpolitiska beslut av större vikt blir fördragsvidrigt (se avsnitt 6.1.2).
Skulle behörigheten i valutafrågor vara kvar hos Riksbanken kommer det därför att bli svårt eller rentav omöjligt för regeringen att påverka bankens beslut i valutapolitiska frågor på det sätt som hittills skett.
Riksbanken har hittills haft det formella ansvaret för beslut i valutapolitiska frågor. I praktiken har emellertid, som framgått bl.a. av avsnitt 6.1.1, regeringen de facto under de senaste 25 åren antingen fattat eller i förväg godkänt alla viktiga valutapolitiska beslut. Att överföra också det formella ansvaret för valutapolitiska beslut till regeringen innebär således ingen väsentlig förändring i sak jämfört med hittillsvarande förhållanden.
Att ge regeringen beslutanderätt i valutapolitiska frågor överens- stämmer också med vad som i allmänhet gäller i övriga EU-länder.
När valutaunionen träder i kraft den 1 januari 1999 kommer beslut i valutapolitiska frågor enligt artikel 109 att fattas av Ekofin-rådet där Sverige företräds av finansministern. Det är också i denna situation naturligt att behörigheten att delta för Sveriges del i sådana beslut ligger hos regeringen.
Det finns enligt min mening inga avgörande skäl för Sverige att bibehålla en från andra EU-länder avvikande institutionell lösning för valutapolitikens hantering. Tvärtom torde ett bibehållande av nuvarande institutionella lösning när Riksbanken blir oberoende försvåra den svenska regeringens möjligheter att uppträda som en jämbördig part i internationellt mellanstatligt samarbete.
Regeringens behörighet att fatta beslut i valutapolitiska frågor kommer emellertid att begränsas av regeringsformens bestämmelser i 10 kap. 2 5, som stadgar att riksdagens godkännande krävs för att regeringen skall kunna ingå bindande internationella överens- kommelser som bl.a. innebär ändring av lag eller är av större vikt. Till beslut som omfattas av denna bestämmelse hör beslut om Sveriges deltagande i den europeiska valutaunionen och om införandet av
euron som valuta i Sverige. Beslut om deltagande i ERM och dess efterföljare ERM 2 torde däremot, bl.a. mot bakgrund av finans- utskottets uttalande i bet. 1994/95 FiU6 (se avsnitt 2.2 ovan), ankomma på regeringen.
Bestämmelser som följer av detta förslag kan kvarstå oförändrade om Sverige skulle välja att gå in i valutaunionen.
6.2.2 Övergripande valutapolitiska frågor
Sammanfattning
De övergripande valutapolitiska frågor som bör beslutas av regeringen är val av växelkursregim, med den begränsning som följer av 10 kap. 2 & regeringsformen , samt beslut om centralkurs och bandbredd vid fast växelkursregim.
Att val av växelkursregim är en övergripande fråga som bör beslutas av regeringen, med den begränsning som följer av 10 kap. 2 & regeringsformen, torde enligt min mening vara uppenbart. Detta har också varit utgångspunkten för direktiven till utredningen.
Frågan är emellertid vilka valutapolitiska frågor som härutöver bör ankomma på regeringen.
Av EU-fördragets artikel 109.1 och 1092 framgår att inom valutaunionen hör frågor om antagande och ändring av centralkurser och om bandbredder i en regim med fasta växelkurser till minister- rådets ansvarsområde. Detsamma gäller för utfärdande av riktlinjer till ECB för valutapolitiken vid flytande växelkurs.
Också beslut om centralkurser och bandbredder inom ERM och i framtiden inom ERM 2 fattas vid sammanträden med regeringamas representanter som huvudtalesmän, biträdda av företrädare för centralbankema.
Det kan vidare konstateras, som närmare redovisats bl.a. i avsnitt 6.1.1 ovan, att beslut inte bara om växelkursregim utan också om centralkurser (ingångskurs, revalvering, devalvering) och bandbredd hittills de facto har beslutats av regeringen.
Å andra sidan har det anförts att regeringen genom val av centralkurs och bandbredd för den svenska kronan eller för annan i ett växelkursarrangemang deltagande valuta skulle kunna försvåra eller rentav omöjliggöra för Riksbanken att uppnå ett för penningpolitiken
fastställt prisstabilitetsmål. Därför borde dessa beslut ligga på Riksbanken.
Att målkonflikter i framtiden kan komma att uppstå mellan penningpolitiken och valutapolitiken — liksom mellan penningpolitik och annan politik — är uppenbart. Förslag som avser att såvitt möjligt begränsa sådana konflikter behandlas i det följande (avsnitt 6.2.3. och 6.2.4).
Möjligheten att det kan uppstå konflikter mellan penningpolitiken och valutapolitiken är enligt min uppfattning inte tillräckligt skäl att ändra hittillsvarande praxis eller att välja en institutionell lösning som avviker från vad som normalt förekommer inom EU. Jag anser därför att regeringen bör fatta beslut om centralkurser och bandbredder vid en regim med fasta växelkurser.
Skulle Sverige delta i valutaunionen kommer frågor om val av växelkursregim, centralkurser och bandbredder liksom frågor om utfärdande av riktlinjer för valutapolitiken vid flytande växelkurs att beslutas i rådet där Sverige företräds av regeringen. Ett deltagande i valutaunionen torde därför inte kräva någon ändring i sak av här föreslagna bestämmelser om ansvarsfördelningen.
6.2.3 Hanteringen av målkonflikter mellan penning- och valutapolitik
Sammanfattning
Regeringens beslut i valutapolitiska frågor skall tas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken. Vid sådana beslut får regeringen inte åsidosätta målet för penningpolitiken. Riksbanken skall anmäla till regeringen om den föreslagna eller förda växelkurspolitiken sätter detta mål i fara. Riksbanken får i sådana fall utan hinder av sekretesslagen offentliggöra sitt yttrande till regeringen.
Mot bakgrund av de möjliga konflikterna mellan penning- och valutapolitik är en viktig fråga hur dessa konflikter kan begränsas och överbryggas när ansvaret för dessa båda områden ligger på skilda organ.
I EU-fördraget eftersträvas denna konfliktminimering genom att rådets möjligheter att agera begränsas. Således har ECB och kommis-
sionen den exklusiva förslagsrätten i frågor om införande av en regim med fasta växelkurser, om centralkurser och bandbredder vid en sådan regim och om riktlinjer för valutapolitiken vid en flytande växelkurs. Regeringama har emellertid möjligheten att anmoda kommissionen att lägga fram en rekommendation eller ett förslag i dylika frågor. När frågan väl väckts i rådet av ECB eller kommis- sionen är rådet inte bundet till innehållet i sitt beslut i annan utsträck- ning än att rådet skall söka nå enighet med ECB i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet.
En ännu snävare lösning har valts i Finland där Finlands Bank har den exklusiva förslagsrätten i valutapolitiska frågor och regeringen dessutom endast har möjligheten att anta bankens förslag i dess helhet eller förkasta det.
I övriga EU-länder förekommer olika former av samrådsmeka- nismer för att minimera konflikter mellan regeringen och central- banken. Dessa mekanismer är mer eller mindre institutionaliserade (jfr ovan kapitel 4) men endast i nuvarande österrikiska lagstiftning begränsas regeringens fria rätt till beslut i valutapolitiska frågor.
Som jag tidigare anfört är det viktigt att samråd kontinuerligt sker mellan regeringen och Riksbanken om samspelet mellan penningpoli- tik, valutapolitik, finanspolitik och övriga element i den ekonomiska politiken. Detta bör inte betraktas som en inskränkning av Riks- bankens självständighet eller en obehörig påverkan på Riksbanken. Det gäller i stället att främja en dialog så att de olika beslutsfattarna är medvetna om hur andra aktörer bedömer situationen och därmed såvitt möjligt undviker att vidta motstridiga åtgärder. Hur sådana samordningsmekanismer skall utformas är delvis beroende av vilken tolkning av EU-fördraget som blir bestående. Ett minimum synes mig vara att regelbundna sammanträffanden och överläggningar äger rum mellan finansministern och riksbanksledningen. Detta bör eftersträvas även i det fall Sverige deltar i valutaunionen.
Jag har övervägt att föreslå en bestämmelse motsvarande den som gäller för Bundesbank och ECB, nämligen att låta en företrädare för regeringen delta utan rösträtt i riksbanksfullmäktiges sammanträden. En sådan bestämmelse skulle tydligen inte strida mot EU-fördraget. Även om en sådan närvaro skulle kunna underlätta samspelet mellan regeringen och en oberoende Riksbank förefaller mig detta dock främmande för svensk grundlags- och förvaltningstraditiorr. Det samma gäller rätten för riksbankschefen att delta i regeringens sammanträden i vissa fall.
Vad gäller den potentiella konflikten mellan penning- och valutapolitiken bör den enligt min uppfattning behandlas på följande sätt.
För det första bör Riksbanken tillförsäkras initiativrätt när det gäller alla valutapolitiska beslut som ankommer på regeringen.
Frågan uppkommer sedan om regeringen också skall ha initiativ- rätt i valutapolitiska frågor. Som jag tidigare nämnt har regeringen i det förflutna vid ett antal tillfällen tagit initiativet till valutapolitiska beslut av större vikt. Jag ser ingen anledning att ändra på detta förhållande som också överensstämmer med vad som gäller i alla EU- länder utom Finland. Således bör, för det andra, regeringen liksom Riksbanken kunna initiera valutapolitiska beslut inom sitt ansvars- område.
För det tredje bör regeringen vid sina beslut samråda med Riksbanken. Frågan uppkommer då om beslut skall fattas i samråd eller efter samråd med Riksbanken. Om beslutet fattas i samråd skulle detta innebära att Riksbanken tillförsäkrades en vetorätt mot rege- ringens beslut. Jag anser inte att Riksbanken bör tillerkännas en sådan vetorätt eftersom regeringens beslut i extrema situationer kan behöva ta hänsyn till omständigheter som går utöver den rena penning- och valutapolitiken. Riksbanken har i praktiken inte haft en sådan vetorätt i det förflutna utan genomfört de beslut regeringen fattat i sak. Det finns ingen anledning att nu ändra på detta förhållande. Någon vetorätt i valutapolitiska frågor tillerkänns inte heller ECB i EU- fördraget och inte heller förekommer detta i övriga EU-länder utom Finland. Jag anser således att regeringen bör besluta efter samråd med Riksbanken. Det är emellertid viktigt att slå fast att det skall vara fråga om ett riktigt samråd och inte endast en information till Riksbanken.
För det fjärde bör regeringen vid sina beslut inte kunna åsidosätta ett av riksdagen fastställt mål för penningpolitiken. Som jag tidigare angett utgår jag ifrån att detta mål blir prisstabilitet. Regeringen bör därför söka uppnå enighet med Riksbanken om vilka valutapolitiska beslut som är förenliga med prisstabiliteten.
För det femte bör Riksbanken ha skyldighet att till regeringen anmäla om ett föreslaget valutapolitiskt beslut eller den förda valutapolitiken sätter målet för penningpolitiken i fara. Riksbanken bör i sådana fall utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen kunna offentliggöra sitt yttrande. Denna bestämmelse har inspirerats av liknande bestämmelser i den nederländska valutalagstiftningen som visat sig vara av värde för att förebygga öppna konflikter mellan regering och centralbank. Bestämmelsen skapar ett starkt incitament för regeringen att komma överens med Riksbanken utan att för den skull göra det helt omöjligt för regeringen att föra sin politik själv- ständigt om omständigheterna skulle kräva det.
Det kan diskuteras om Riksbanken skulle åläggas en skyldighet att offentliggöra sina här avsedda yttranden. Det kan dock finnas situationer där en obligatorisk publicering även vore olämplig från Riksbankens synpunkt. Offentliggörandet torde i stället vara en fråga som den oberoende Riksbanken — i likhet med ECB enligt arikel 108a.2 — själv får ta ställning till.
Hur målkonflikter mellan prisstabilitetsmålet och den av rege- ringen fastställda valutapolitiken bör hanteras i praktiken diskuteras även i nästa avsnitt, som behandlar Riksbankens genomförande av valutapolitiken.
Vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer bestäm- melserna i artikel 109 att bli tillämpliga och beslut i valutapolitiska frågor kommer att fattas i rådet. Initiativrätten kommer då att övergå från Riksbanken och regeringen till ECB och kommissionen. Regeringen kommer att medverka vid rådets beslut och bör därvid även fortsättningsvis samråda med Riksbanken. Riksbankens skyldighet att anmäla om den förda valutapolitiken strider mot prisstabilitetsmålet upphör därvid rimligen att gälla och det torde ankomma på ECB att anmäla sådana förhållanden till rådet.
6.2.4 Övriga valutapolitiska frågor
Sammanfattning
Ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade växelkurspolitiken skall åvila Riksbanken som därvid får vidta nödvändiga åtgärder. Vid flytande växelkurs får regeringen emellertid utfärda allmänna riktlinjer beträffande denna.
Inom ramen för den av regeringen beslutade valutapolitiken bör Riksbanken liksom hittills självständigt vidta nödvändiga valuta- politiska åtgärder enligt vad som närmare anges i riksbankslagen. Detta kan i vissa situationer innebära krav att vidta åtgärder inom penningpolitiken eller genom valutainterventioner som, utan att nödvändigtvis vara i strid med, likväl går utöver vad som krävs enbart med hänsyn till prisstabilitetsmålet.
Vid flytande växelkurs bör regeringen i analogi med artikel 1092 i EU-fördraget kunna utfärda allmänna riktlinjer beträffande växel- kurspolitiken. Om Riksbanken skulle anse att dessa strider eller skulle
komma att strida mot det fastställda målet för penningpolitiken skall Riksbanken anmäla en sådan situation till regeringen.
Somjag tidigare nämnt betraktarjag det som mindre realistiskt att Sverige som medlem i EU skulle välja en fast växelkurs genom att ensidigt knyta kronan till en icke EU-valuta eller en korg som inkluderade icke EU-valutor. Även en ensidig knytning av kronan till euron måste betraktas som mindre sannolik. Det naturliga i ett sådant läge är enligt min mening ett deltagande i ERM 2.
Skulle likväl regeringen, av skäl som nu inte kan förutses, välja att ensidigt knyta kronan till en annan valuta bör Riksbanken också försvara den valda växelkursen. Jag vill erinra om att denna kurs, liksom bandbredden, beslutas av regeringen först efter samråd med Riksbanken och att därvid det fastställda målet för penningpolitiken inte får åsidosättas. Det måste närmast betraktas som uteslutet att regeringen medvetet och mot Riksbankens rekommendation skulle välja en växelkurs och en bandbredd som redan initialt skulle sätta prisstabiliteten i fara. I utgångsläget bör någon konflikt mellan prisstabiliteten och växelkursen därför inte uppstå.
Försvaret av den av regeringen valda växelkursen kan emellertid över tiden komma i konflikt med Riksbankens tolkning av pris- stabilitetsmålet. Det bör då ankomma på Riksbanken att anmäla till regeringen om prisstabiliteten skulle kunna hotas av de penning- politiska åtgärder eller de valutainterventioner som försvaret av växelkursen skulle kräva. I ett sådant läge kan regeringen t.ex. också besluta om en kursjustering som löser målkonflikten eller i övrigt anpassa den ekonomiska politiken för att bättre stödja prisstabiliteten. Valet av lämpliga åtgärder bör ske i nära samverkan mellan rege- ringen och Riksbanken.
Det kan emellertid inte uteslutas att extrema situationer, som nu inte kan förutses, kan uppstå där prisstabiliteten tillfälligt kan behöva få vika sig för eller anpassa sig till den förda växelkurspolitiken. Jag har därför allvarligt övervägt att föreslå en undantagsklausul som skulle ge regeringen rätt att föreskriva att växelkursmålet tillfälligt fick ta över prisstabilitetsmålet. Som jag tidigare nämnt anserjag det inte vara rimligt att prisstabiliteten i alla tänkbara framtida situationer skall ta över alla andra mål för den ekonomiska politiken. En sådan undantagsklausul, som enligt min mening vore högst berättigad i EU- fördraget vad avser penningpolitiken, riskerar emellertid att miss- uppfattas och ses som ett allmänt uppgivande för svensk del av prisstabilitetsmålet. Det kan också finnas risker för att den skulle kunna missbrukas. Jag har därför trots allt avstått från att föreslå införande i lagstiftningen av en sådan undantagsklausul.
Skulle i framtiden situationer uppstå där den tänkta undan- tagsklausulen skulle varit tillämplig får i stället regeringen föreslå riksdagen en tillfällig lagändring som prioriterar växelkursmålet före prisstabilitetsmålet. Detta blir då en mera omständlig process än den tänkta undantagsklausulen men torde å andra sidan tillförsäkra att det finns en bred parlamentarisk uppslutning kring beslutet.
Vid ett svenskt deltagande i ERM 2 bör bestämmelserna i detta växelkursarrangemang för svensk del betraktas som tillämpnings- bestämmelser enligt 1 å andra stycket i den föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken.
Eftersom prisstabilitet blir det överordnade penningpolitiska målet i valutaunionen kan man utgå ifrån att ingångskursen och band- bredden för den svenska kronan inom ERM 2 också kommer att överenskommas så att prisstabiliteten i Sverige inte sätts i fara. Om den ekonomiska utvecklingen inom ERM-området skulle bli sådan att prisstabiliteten i Sverige efter hand sätts i fara genom den överens- komna växelkursen bör Riksbanken skyndsamt anmäla detta till regeringen. Det blir då naturligt för regeringen att i god tid initiera konsultationsmekanismen inom ERM 2 i syfte att få till stånd en erforderlig kursjustering eller bandbreddsändring.
Skulle spänningar uppstå inom ERM 2 innan eventuellt erforder- liga kursjusteringar eller bandbreddsändringar kommit till stånd är Riksbanken skyldig att automatiskt och obegränsat försvara växel- kursen inom den beslutade bandbredden. Enligt överenskommelsen i Dublin om ERM 2 kommer Riksbanken emellertid att kunna upphöra med sina valutainterventioner om prisstabiliteten sätts i fara. Ett sådant beslut bör emellertid, med hänsyn till regeringens ansvar för valutapolitiken som verkställs av Riksbanken, fattas av Riks- banken först efter samråd med regeringen. Ett sådant samråd i valutapolitiska frågor bör enligt min mening inte strida mot instruk- tionsförbudet i artikel 107.
Vid ett svenskt deltagande i valutaunionen kommer uppgiften att genomföra valutatransaktioner att övergå till ECB. Riksbanken i sin egenskap av nationell centralbank kan komma att fortsättningsvis få vissa för närvarande inte helt fastlagda uppgifter. Bestämmelserna i den föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken och i riksbanks- lagen kommer då att behöva anpassas härtill.
Bestämmelserna om Riksbankens deltagande i internationellt valutasamarbete, bl.a. inom Internationella valutafonden, kan tills vidare kvarstå oförändrade. Detsamma gäller bestämmelserna om valutareserven.
Av särskilt intresse är därvid bestämmelserna om valutareserven. Enligt 11 & riksbankslagen ankommer det på Riksbanken att i
valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld (valutareserven). Vid ett svenskt deltagande i den europeiska valutaunionen skall Riksbanken enligt artikel 30 i ECB:s stadga överföra en viss mängd av valutareserven till ECB som insatskapital. Eventuellt överskjutande belopp kommer att kvarstanna i Riksbanken. I den utsträckning dessa inte behövs för Riksbankens och ECB:s verksamhet bör det övervägas huruvida hela eller delar av värdet av den återstående valutareserven bör tillgodoräknas Riks- bankens huvudman, dvs. Sveriges riksdag, att användas på det sätt riksdagen bestämmer. Därvid bör naturligtvis bestämmelserna i artikel 31.2 i stadgan för ECB beaktas. Däri föreskrivs att transak- tioner i sådana valutareserver som kvarstår i de nationella central- bankema skall godkännas av ECB när det överskrider en för närva- rande ännu inte fastställd gräns.
6.2.5 Avslutande kommentar
Innebörden av det förslag som redovisats i det föregående är att det formella ansvaret för valutapolitiken överförs från Riksbanken till regeringen. Som jag tidigare visat innebär detta ingen väsentlig förändring i sak eller någon försvagning av Riksbankens ställning eftersom de valutapolitiska besluten under de senaste 25 åren i praktiken fattats av regeringen.
Tvärtom kommer den situation som nu kan förutses efter den 1 januari 1999, så länge Sverige inte deltar i valutaunionen, att innebära en kraftig förstärkning av Riksbankens ställning i både penning- och valutapolitiskt hänseende jämfört med tidigare förhål- landen.
När det gäller penningpolitiken blir Riksbanken helt självständig vid utformningen av politiken inom ramen för ett av riksdagen fastställt mål för penningpolitiken, som förutsätts bli prisstabilitet.
Beträffande valutapolitiken kommer såväl vid flytande växelkurs och inom ERM 2 som normalt vid en ensidigt vald fast växelkurs prisstabiliteten att vara det överordnade målet. Växelkurspolitiken kommer då de facto att underordnas prisstabiliteten. Riksbanken tillförsäkras också ett stort inflytande över regeringens valutapolitiska beslut, bl.a. genom sin initiativrätt och rätten att utan hinder av sekretesslagen offentliggöra sina yttranden i valutapolitiska frågor.
1 extrema situationer, som nu inte kan förutses, anges den föreliggande möjligheten för regeringen att föreslå riksdagen att lagstiftningsvägen besluta att växelkursmålet tillfälligt skall över— ordnas prisstabiliteten. Denna möjlighet utgör enligt min mening en
rimlig kompromiss mellan å ena sidan en trovärdig penning- och valutapolitik grundad på prisstabilitet och å den andra det nödvändiga manöverutrymmet som regering och riksdag i ett demokratiskt samhälle kan behöva för att möta extrema ekonomisk-politiska situationer.
Man borde också kunna anta att en självständig Riksbank, med prisstabilitet som sitt huvudmål, kommer att visa en rimlig flexibilitet vid utformningen av sin politik, vara lyhörd för de övriga målen för den ekonomiska politiken och aktivt samverka med regering och riksdag för att uppnå dessa mål, bl.a. på sysselsättningens område.
Skulle Sverige välja att ansluta sig till valutaunionen kommer frågan om eventuella målkonflikter mellan ECB:s prisstabilitetsmål och den av rådet förda valutapolitiken att bli en fråga som får avgöras av EU:s behöriga institutioner.
6.3 Formerna för lagreglering
6.3.1 Inledning
Enligt vad som närmare redogjorts för i avsnitt 2.1 återfinns bestäm- melserna om valutapolitiken i 9 kap. 12 & regeringsformen och i 4, 10, 11-16, 22 och 22 b åå riksbankslagen.
Som framgått av avsnitt 6.2 föreslås att regeringen skall ha det övergripande ansvaret för valutapolitiken medan Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken samt för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken. Regeringens beslut i detta avseende skall fattas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken och regeringen är vid varje beslut skyldig att särskilt beakta det fastställda målet för penningpolitiken så att detta inte åsidosätts. Om Riksbanken anser att den växelkurspolitik regeringen för kommer i konflikt med målet för penningpolitiken, skall Riksbanken anmäla detta till regeringen. Riksbanken föreslås också få rätt att offentlig- göra sådana anmälningar utan hinder av bestämmelsen i 3 kap. 1 & sekretesslagen.
De givna förslagen innebär att ändringar måste göras både i regeringsformen och i riksbankslagen. Härvid uppkommer frågan om fördelningen av bestämmelser mellan nämnda regelverk. Det är också nödvändigt att ta ställning till om sådana bestämmelser som inte bör ha sin plats i grundlag kan koncentreras till riksbankslagen eller om det behövs en särskild lag om valutapolitik.
En utgångspunkt för utredningen har varit att de förslag som ges i detta betänkande kommer att behandlas i ett större sammanhang tillsammans med andra utredningars eller arbetsgruppers synpunkter och förslag, såsom Riksbanksutredningens betänkande SOU 199320. En sådan behandling kräver att lagtexten ses över i det samman- hanget. I detta betänkande kommer därför endast att lämnas sådana förslag till lagändringar som är en direkt följd av föreslagna sakliga förändringar. Någon allmän språklig översyn görs alltså inte. Inte heller tar utredningen upp den framtida beslutsstrukturen i Riks- banken, även om detta i och för sig är en fråga av intresse då man diskuterar och tar ställning till var valutakompetensen skall ligga i framtiden.
6.3.2 Fördelningen mellan grundlag och annan lag
Det finns av naturliga skäl inga regler för hur bestämmelser skall fördelas mellan grundlag och annan lag. I litteraturen och förarbetena till regeringsformen finns emellertid vissa uttalanden som kan ge ledning vid bedömningen av hur en sådan fördelning bör ske.
Grundlagsberedningen (SOU 1972:15) anförde att huvudupp— gifterna för en regeringsform är att ge grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. I prop. 1973:90 (s. 155) uttalade departementschefen att utgångspunkten bör vara att de bestämmelser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför endast bör dra upp ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten och att i princip politikens inriktning och innehåll inte bör slås fast i grundlag.
Holmberg/Stjernquist5 konstaterar att grundlagen fastställer spelreglerna för politiken, åstadkommer ordning och reda i det politiska systemet och ger legitimitet åt de enligt spelreglerna fattade besluten.
Mot bakgrund av ovan nämnda uttalanden och med beaktande av den dignitet som frågan har gör utredningen den bedömningen att ansvaret för valutapolitiken även i fortsättningen bör regleras i grundlag. I regeringsformen bör alltså i en särskild paragraf (9 kap. 11 &) anges att det är regeringen som har ansvaret för valutapolitiken. Däremot behöver inte anges i regeringsformen att
5 Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 9 uppl. 1993 s. 21.
Riksbanken har ansvar för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken. Detta och andra mer detaljerade bestän- melser om valutapolitik bör inte belasta regeringsformen utan bör framgå av vanlig lag.
6.3 .3 Fördelningen mellan riksbankslagen och annan lag
Riksbankslagen innehåller huvudsakligen bestämmelser om Rile- bankens organisation och uppgifter samt om hur ärenden handläggs hos Riksbanken. Att i denna lag införa bestämmelser om regeringens uppgifter framstår som olämpligt. Någon annan befintlig lag dir sådana bestämmelser skulle kunna passa in finns inte. Utredningen har därför funnit det vara lämpligt att föreslå en ny lag, vari anges regeringens befogenheter och skyldigheter på valutapolitikens område.
Det skulle då kunna diskuteras att till den nya lagen föra över samtliga de bestämmelser i riksbankslagen som reglerar Riksbankens uppgifter och befogenheter av löpande karaktär på det valutapolitisla området, vilka Riksbanken enligt utredningens förslag skall behållt. Mot detta talar att riksbankslagen även innehåller detaljerade regler om Riksbankens uppgifter på det penningpolitiska området och att det finns ett nära samband mellan valutapolitik och penningpolitik. Riksbankens uppgifter och befogenheter på dessa båda områden bör därför inte regleras i skilda lagar. Att låta Riksbankens samtliga uppgifter framgå av den nya lagen och i riksbankslagen endast reglera Riksbankens organisation framstår inte heller som ett tilltalance alternativ.
Den lösning som utredningen vill förorda är att fördelningen av kompetensen mellan regeringen och Riksbanken anges i en särskid lag om ansvar för valutapolitiken. Regeringens skyldigheter och befogenheter bör uttömmande anges i denna lag. En sådan reglerirg behöver inte bli särskilt omfattande. Av lagen bör framgå att det år regeringen som på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken bestämmer vilket växelkurssystem som skall gälla och hur detta skall tillämpas. Även regeringens skyldighet att då beslut fattas inte åsidosätta det fastställda målet för penningpolitiken bör anges här. Beträffande Riksbanken bör anges att banken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken. Vidare bör en hänvisning göras till riksbankslagen i fråga om ce valutapolitiska åtgärder Riksbanken far vidta.
Med den föreslagna lösningen är det i riksbankslagen endast tre lagrum som behöver ändras, nämligen 4, 10 och 41 åå.
7. Författningsförslag med kommentarer
Som framgått av avsnitt 6.3 har utgångspunkten för utredningen varit att utredningens förslag behandlas i ett större sammanhang tillsam- mans med förslag som avgivits av andra utredningar/arbetsgrupper, bl.a. Riksbanksutredningens förslag. De lagförslag som lämnas i detta betänkande tar inte hänsyn till sådana förslag utan har utformats endast med hänsyn tagen till utredningens uppdrag i förhållande till nuvarande reglering. Den framtida beslutsstrukturen inom Riks- banken berörs alltså inte. Inte heller andra regler eller krav som följer av EU-fördraget berörs. Endast i ett avseende har utredningen lämnat ett förslag som i och för sig faller utanför ställningstagandena rörande valutakompetensen. Sålunda föreslås att ordet kreditpolitik byts ut mot penningpolitik (jfr 9 kap. 12 & regeringsformen och kommen- taren därtill).
7.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen
9 kap. 11 5 Regeringen har ansvaret för valutapolitiken. Närmare bestäm- melser meddelas i lag.
Bestämmelsen är ny och anger att detär regeringen som har ansvaret för valutapolitiken. Det är fråga om det övergripande ansvaret för valutapolitiken medan Riksbanken fortfarande skall ansvara för löpande valutapolitiska åtgärder inom ramen för de valutapolitiska beslut regeringen fattat. Ansvaret för penningpolitiken skall ligga kvar hos Riksbanken. Motiven för kompetensfördelningen framgår av kapitel 6. Innebörden av förevarande bestämmelse är alltså att regeringen fattar beslut i övergripande valutapolitiska frågor i den mån detta inte ankommer på riksdagen i enlighet med 10 kap. 2 & regeringsformen . Att ansvaret för valutapolitiken formellt förs över till regeringen innebär alltså inte någon förändring av nuvarande
bestämmelser om att riksdagen i vissa fall skall godkänna inter- nationella överenskommelser som ingås av regeringen, även om dessa skulle innefatta valutapolitiska beslut. När det i övrigt gäller fördel- ningen av valutakompetensen mellan regeringen och Riksbanken framgår denna av den särskilda lag om ansvar för valutapolitiken som utredningen föreslår.
9 kap. 12 & Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för penningpolitiken. Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Riksbanken är myndighet under riksdagen. Riksbanken förvaltas av åtta fullmäktige. Sju fullmäktige väljes av riksdagen. Dessa väljer för en tid av fem år en fullmäktig, som samtidigt skall vara chef för Riksbanken. De fullmäktige som valts av riksdagen väljer inom sig ordförande. Denne får ej utöva annat uppdrag eller inneha tjänst inom Riksbankens ledning. Bestäm- melser om riksdagens val av fullmäktige, om Riksbankens ledning i övrigt samt om dess verksamhet meddelas i riksdagsordningen och annan lag.
Fullmäktig som riksdagen vägrar ansvarsfrihet är därmed skild från sitt uppdrag. De fullmäktige som valts av riksdagen får skilja ordföranden från uppdraget som ordförande och den som är fullmäktig och chef för Riksbanken från hans uppdrag.
I konsekvens med att ansvaret för valutapolitiken skall ligga inom regeringens kompetensområde har i paragrafens första stycke bestämmelsen om att Riksbanken har ansvaret för valutapolitiken utgått. Ordet kreditpolitik har bytts ut mot penningpolitik av samma skäl som Riksbanksutredningen angav för sitt förslag i detta av- seende, nämligen att uttrycket penningpolitik efter avregleringen av kreditmarknaden och enligt internationellt språkbruk är ett mer adekvat uttryck än kreditpolitik. Riksbanksutredningen har föreslagit de följdändringar som blir aktuella med anledning härav varför sådana, liksom andra ändringar enligt vad inledningsvis sagts, inte tas upp i detta sammanhang.
Hänvisningen till annan lag i tredje stycket, för närvarande riksbankslagen, kommer nu även att avse lagen om ansvar för valutapolitiken i fråga om Riksbankens ansvar och uppgifter inom det valutapolitiska området.
7.2. Förslaget till lag om ansvar för valutapolitiken
Lagen är ny och innehåller bestämmelser om fördelningen av valutakompetensen mellan regeringen och Riksbanken. I avsnitt 6.3 har närmare diskuterats alternativa former för lagreglering och redogjorts för motiven till att ange den valutapolitiska kompetens- fördelningen i en särskild lag samt för att Riksbankens löpande valutapolitiska befogenheter fortfarande skall framgå av riksbanks- lagen.
1 5 Regeringen har enligt 9 kap. 11 59 regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.
Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riks- banken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (Växelkurs— system) samt bestämma om tillämpningen av detta system. Regeringen får därvid inte åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet.
I paragrafens första stycke erinras om att det är regeringen som ansvarar för valutapolitiken. Vad detta närmare innebär framgår av andra stycket. Där anges att det är regeringen som beslutar om växelkurssystem, dvs. om Sverige skall ha fast eller rörlig växelkurs. Det krävs antingen att Riksbanken initierat beslutet eller att beslutet föregåtts av samråd med Riksbanken. Bankens initiativrätt och regeringens samrådsskyldighet syftar till att i största möjliga utsträck- ning undvika målkonflikter mellan penning— och valutapolitiken (se närmare avsnitt 6.2). Vidare anges att det är regeringen som beslutar om tillämpningen av det system som valts.
Ordet tillämpningen är hämtat från den nuvarande 10 å i riks- bankslagen som enligt motiven ( prop. 1986/87:143 s. 66 ) valdes med tanke på att kunna täcka uppgifter i olika valutakurssystem. I ordet tillämpningen ligger t.ex. att bestämma om ensidigt vald fast växelkurs gentemot en valuta eller korg av valutor, att bestämma om anslutning till ett multilateralt växelkursarrangemang såsom det europeiska valutakurssamarbetet, att bestämma om val av centralkurs och av bandbredd, dvs. tillåten aWikelse, kring den valda kursen vid någon form av fast växelkurs samt beslut om centralkurs liksom övriga villkor för en annan valuta som deltar i ett multilateralt växelkursarrangemang. Även andra övergripande valutapolitiska
beslut som nu inte kan förutses är avsedda att kunna rymmas i ordet tillämpningen. När det gäller beslut om deltagande i valutaunionen och införande av euron som valuta i Sverige följer emellertid av 10 kap. 2 & regeringsformen (jfr 10 kap. 4 &) att riksdagen måste godkänna ett sådant åtagande vilket kan ses som att riksdagen beslutar efter förslag av regeringen som måste ha samrått med Riksbanken.
Som redovisats i avsnitt 6.2.4 bör vid ett svenskt deltagande i ERM 2 bestämmelserna i detta växelkursarrangemang betraktas som bestämmelser om tillämpning av växelkurssystemet enligt denna lag.
Att regeringen skall bestämma om tillämpningen av det valda växelkurssystemet innefattar också att regeringen vid flytande växelkurs efter samråd med Riksbanken kan ge allmänna riktlinjer för Riksbankens hantering av den flytande kursen (jfr artikel 109.2 EU- fördraget). Exempel på sådana riktlinjer skulle kunna vara önskemål från regeringens sida att minska de kortsiktiga fluktuationerna i växelkursen eller att ange en önskvärd växelkursutveckling.
Det ligger i sakens natur att regeringen inför alla slags valuta- politiska beslut skall särskilt beakta huvudmålet för penningpolitiken som, utan att det än så länge uttryckligen anges i lag, anses vara att upprätthålla prisstabilitet. Utgångspunkten är som sagts i kapitel 6 att riksdagen i lag kommer att fastställa ett mål för penningpolitiken och att detta mål blir prisstabilitet. För att understryka vikten av att regeringen inte åsidosätter målet för denna del av Riksbankens verksamhet har det uttryckligen angetts i lagtexten att så inte får ske. Som framhållits i kapitel 6 är det viktigt att det råder samsyn mellan regeringen och Riksbanken. Det är underförstått att regeringen skall försöka eftersträva en gemensam uppfattning med Riksbanken när det gäller lösningen av eventuella målkonflikter mellan penning- och valutapolitik. I den föreslagna 10 å i riksbankslagen har angetts att Riksbanken skall anmäla till regeringen om sådan målkonflikt uppstår och banken har också givits rätt att offentliggöra sådana anmälningar. En sådan möjlighet bör kunna bidra till att såväl regeringen som Riksbanken vid meningsskiljaktigheter verkligen anstränger sig att försöka uppnå en samsyn.
Regeringens beslut om växelkursregim och om växelkurs vid en ensidigt vald fast kurs förutsätts fattas på regeringssammanträde. När det gäller beslut om val av centralkurs, bandbredder m.m. inom ramen för multilaterala växelkursarrangemang blir det i praktiken fråga om en förhandling mellan berörda länder där regeringen företräds av det ansvariga statsrådet eller den som satts i hans ställe.
2 5 Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åtgärder enligt vad som föreskrivs i lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges riksbank.
I bestämmelsen anges att detär Riksbanken som, inom ramen för den valutapolitik regeringen beslutat, skall vidta de löpande åtgärderna för att genomföra politiken. En hänvisning har gjorts till riksbanks- lagen avseende de uppgifter och befogenheter Riksbanken har i detta avseende. Någon ändring i dessa bestämmelser föreslås inte. Som angetts i avsnitt 6.3.3 har utredningen valt att låta Riksbankens uppgifter och befogenheter stå kvar i riksbankslagen och i lagen om ansvar för valutapolitiken endast ange kompetensfördelningen.
7.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
4 & Riksbanken har enligt 9 kap. 12 & regeringsformen ansvaret för penningpolitiken. Den skall också främja ett säkert och effektivt
betalningsväsende.
Bestämmelsen har ändrats i konsekvens med den föreslagna kompe- tensfördelningen i fråga om valutapolitiken. Vidare har ordet kreditpolitik ersatts med ordet penningpolitik (jfr kommentaren till 9 kap. 12 & regeringsformen).
10 & Inom ramen för de av regeringen med stöd av lagen om ansvar för valutapolitiken ( ] 900.000) fattade besluten har Riksbanken de valutapolitiska uppgifter och rätt att vidta de åtgärder som anges i denna lag.
Riksbanken skall anmäla till regeringen om växelkurspolitiken sätter i fara det för penningpolitiken fastställda målet. Riksbanken får besluta att ojfentliggöra sådana anmälningar.
Bestämmelsen, som i gällande lydelse anger att det är Riksbanken som bestämmer växelkurssystem och om tillämpningen därav, har fått ett nytt innehåll med en erinran om Riksbankens uppgifter och befogenheter rörande valutapolitiken. De bestämmelser i riksbanks-
lagen som avses är i första hand 1 1-16 55. En kortfattad redogörelse för innehållet i dessa paragrafer har lämnats i avsnitt 2.1. Även om det kan synas självklart har det uttryckligen angetts att Riksbankens uppgifter och befogenheter skall ligga inom ramen för den av regeringen beslutade valutapolitiken.
I andra stycket anges att Riksbanken skall anmäla till regeringen om den förda växelkurspolitiken, varmed avses såväl föreslagna som redan beslutade åtgärder, kommer i konflikt med målet för Riksban- kens penningpolitiska verksamhet, prisstabilitetsmålet. Riksbanken har därvid getts rätt att offentliggöra sina anmälningar, vilket enligt vad som sagts i kommentaren till 1 5 lagen om ansvar för valuta- politiken bör kunna bidra till att skapa samsyn mellan regeringen och Riksbanken. Enligt 3 kap. 1 & sekretesslagen gäller sekretess hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Innehållet i sådana anmälningar som Riksbanken skall göra enligt 10 & riksbankslagen kan vara av sådan beskaffenhet att anmälningen faller under nämnda bestämmelse i sekretesslagen. När tystnadsplikt följer av denna bestämmelse gäller inte friheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela uppgifter för offentliggörande, den s.k. meddelarfriheten, hos Riksbanken (se 16 kap. 1 & sekretesslagen). Förevarande paragraf innebär ett undantag från 3 kap. 1 5 sekretesslagen såvitt avser offentliggörande av anmälningar om målkonflikt. I nämnda lagrum har gjorts en hänvisning till förevarande paragraf.
Riksbankens beslut om anmälningar och om offentliggörandet av dem bör fattas av fullmäktige i Riksbanken i den beslutsstruktur som för närvarande gäller. Utredningen har övervägt att ange detta i en särskild punkt i 41 & riksbankslagen, varvid den utgående punkten 3 skulle kunna användas. Utredningen har emellertid den uppfattningen att sådana anmälningar om målkonflikter som avses bli offentlig- gjorda alltid bör anses vara frågor av sådan större vikt som medför att frågorna skall avgöras av fullmäktige enligt 41 & punkten 15 med den av utredningen föreslagna numreringen. Även andra anmälningar bör normalt anses vara av sådan vikt att de skall beslutas av fullmäktige.
415. Av fullmäktige avgörs
1. frågor om föreskrifter som riktar sig till enskilda,
2. frågan om fastställande av arbetsordning samt andra viktigare frågor om Riksbankens organisation och arbetsformer,
3. frågor om riktlinjer för förvaltningen av de tillgångar som anges i 11 5, 4. frågor om viktigare internationella kreditavtal, 5. frågor om diskonto och om räntevillkor vid ut- och inlåning enligt 18 5 första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 å andra stycket, 6. frågor om viktigare rekommendationer till eller överenskom- melser med kreditinstitut, 7. frågor om kassakrav och särskild avgift när kassakrav inte Uppfylls, 8. frågor om räntevillkor på statens konto, 9. frågor om förvärv av aktier och andelar enligt 24 &, 10. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 11. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 5 samt om tillsättande av tjänster som riksbanksdirektör, avdelningschef eller regionchef, 12. frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtals- anmälan, avstängning eller läkarundersökning, 13. frågor om vilken personal och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldighet enligt 38 å andra stycket, 14. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras av fullmäktige, samt 15. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riksbankschefen hänskjuter till fullmäktige.
Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riksbankschefen. I den mån sådana ärenden inte är av det slag att de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Paragrafen reglerar vem som beslutar i de ärenden som Riksbanken skall avgöra. I första stycket anges vilka frågor som skall avgöras av fullmäktige. Som en följd av att Riksbanken inte längre skall besluta om växelkurssystem har punkten 3, som angav att sådana beslut fattas av fullmäktige, utgått och de följande punkterna har numrerats om. Som angetts i kommentaren till 10 & bör frågor om anmälningar som skall offentliggöras enligt den paragrafen alltid anses vara frågor av större vikt som skall avgöras av fullmäktige enligt punkten 15 i förevarande paragraf. Även andra anmälningar bör normalt anses vara av sådan vikt att de skall beslutas av fullmäktige.
7.4. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)
3 kap. 1 & Sekretess gäller hos regeringen, Riksbanken och Riksgäldskon- toret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penning- politik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslu- tade eller förutscdda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också hos den myndig- heten.
Trots vad som sägs i första stycket får Riksbanken ojfentlig- göra uppgifter enligt vad som föreskrivs i 10 39 andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Ifråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.
Bestämmelsen reglerar sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik. Utredningens förslag innebär att Riksbanken trots sekretessen skall kunna offentliggöra sådana anmälningar som Riksbanken skall göra till regeringen enligt 10 & riksbankslagen. En erinran om detta har införts som ett nytt andra stycke i förevarande paragraf (jfr 1 kap. 2 & sekretesslagen ).
Särskilt yttrande av sakkunnige Staffan Viotti
En inom rimliga gränser oberoende centralbank har under senare tid kommit att bli en konstruktion som fått många anhängare, både bland akademiker och praktiker.l En central uppgift för en utredning, som skall komma med förslag om överföring av beslutsrätt vad gäller valutapolitiska frågor, blir därför att analysera hur detta oberoende påverkas av sådana förändringar. Det framgår också av utrednings— direktiven att eventuella målkonflikter mellan penning— och valuta- politiken måste utredas noggrant och att de förslag som läggs fram bör vara konstruerade så att riskerna för sådana målkonflikter blir så små som möjligt. Enligt min uppfattning kan utredningens förslag inte sägas till fullo uppfylla dessa kriterier. Jag skall i det följande redogöra för varför jag kommit fram till denna bedömning och därefter skissera ett förslag, som på ett tillfredsställande sätt skulle lösa målkonfliktproblemet samtidigt som det skulle ligga i linje med både utredningsdirektivens och EU-regelverkets intentioner.
Trovärdighet och centralbanksoberoende
Innan jag går in på det konkreta förslaget vill jag kortfattat beröra frågan om varför centralbankernas oberoende har kommit att uppfattas som så viktig och varför den måste beaktas seriöst i samband med förslag om förändringar av den valutapolitiska beslutsordningen.
Utgångspunkten för alla resonemang om centralbankens oberoen- de är det faktum att penningpolitiken på sikt endast anses ha monetära effekter. Visserligen kan t.ex. en expansiv penningpolitik på kort sikt påverka både inflation och aktivitetsnivå och sysselsättning, men detta sker i huvudsak därför att privata aktörer ingått kontrakt under
' En grundlig genomgång av den teori och empiri som leder till slutsatsen att centralbanken bör ges ett ökat oberoende, görs i "Riksbanken och prisstabilite- ten”, SOU 1993:20.
antagandet att inflationen skulle ligga på en lägre nivå än vad som blir fallet efter insatsen av de penningpolitiska stimulansåtgärderna. Försök från statsmakternas sida att systematiskt över tiden utnyttja detta s.k. Phillipskurveförhållande kommer att misslyckas, om man utgår från att de privata aktörerna noterar att de överraskats av politiken och tämligen omgående anpassar sitt beteende därefter. Det betyder t.ex. att de i framtiden är mera misstänksamma mot central- banksdeklarationer om låga inflationsmål och garderar sig genom att anpassa löner och priser efter bedömning av sannolikheten för upprepade inflationsdrivande policyåtgärder. Med dessa högre inflationsförväntningar inbakade i allmänhetens beteende blir slutresultatet av de tillfälligt efterfrågestimulerande penningpolitiska åtgärderna att inflationen permanent hamnar på en högre nivå utan motsvarande effekter på sysselsättningen.
För att få ned inflationen på den ursprungliga låga nivån krävs policyinsatser som kan göra trovärdigt att risken för upprepningar av de tidigare oförväntade stimulansåtgärderna eliminerats eller åtminstone väsentligt reducerats. Om det inte finns något annat sätt att åstadkomma denna ökade trovärdighet än genom att under en längre tid visa upp ett gott beteende och inte avvika från den utlovade politiken kan det således ta ganska lång tid att åter få ned inflationen. Kortsiktiga vinster av mer eller mindre engångskaraktär, tenderar därför att följas av långsiktiga och svårhanterliga kostnader i form av högre inflation.
Det synsätt som på senare tid utvecklats vad gäller centralbankens roll i den ekonomiska politiken bygger i hög grad på insikten om dessa enkla grundläggande mekanismer. Eftersom de instrument centralbanken förfogar över egentligen är lämpade för att värna betalningsväsendets stabilitet, bör också detta bli centralbankens huvuduppgift. Ett stabilt penningvärde blir en central komponent i ett sådant system och därför bör centralbanken ges möjlighet att föra en trovärdig penningpolitik i syfte att stabilisera prisnivån. Detta kan åstadkommas genom att dels centralbanken ges ett tydligt uppdrag att se till att prisstabilitet uppnås, dels regelverk skapas som gör det möjligt för centralbanken att på ett trovärdigt sätt driva en anti- inflationspolitik.
Detta förutsätter i sin tur att centralbanken kan agera med tillräckligt stort oberoende i förhållande till regeringen. Om regering- en utan svårigheter kan ta över beslutsrätten över penningpolitiken, finns risk för att denna används i kortsiktigt efterfrågestimulerande syfte på det sätt som skisserats ovan. Ett regelverk som saknar rimliga garantier mot sådana ingrepp ger dåligt underlag för en trovärdig inflationsmålspolitik. Blotta misstanken att regeringen i pressade
lägen kommer att utnyttja sig av sådana möjligheter gör att inflations- mekanismer byggs in i ekonomin. Exempelvis kommer överdrivna lönekrav inte att uppfattas så allvarliga för dem som driver dessa krav om man ändå räknar med att i slutänden regeringen kommer att gå in och tvinga centralbanken till en ackommoderande inflationspolitik om sysselsättningen hotas. De negativa erfarenheter som gjorts i Sverige och i andra länder under 1970- och 1980-talen av en sådan ackommo- dationspolitik är ett viktigt skäl till att nya vägar för den ekonomiska politiken nu prövas.
Vad som krävs är således ett regelverk som är sådant att Riks- banken inte bara på papperet utan också i praktiken ges ett sådant mått av oberoende att en inflationspolitik kan upplevas som trovärdig. Med de erfarenheter aktörerna på den svenska marknaden har av den tidigare ackommodationspolitiken måste regelverket vara sådant att trovärdigheten blir mycket hög. Ambitionema om en oberoende penningpolitik med prisstabilitet som mål skall vara så tydligt och entydigt formulerade att ingen skall behöva ifrågasätta statsmakternas allvar när det gäller att följa dem.
Utredningens förslag
Två viktiga passager i utredningen som kan sägas ligga i linje med ovanstående resonemang är följande.
66
- att prisstabilitetsmålet normalt skall vara överordnat växelkurs målet samt
- att den målkonflikt som kan uppstå i extrema situationer då det inte är rimligt att prisstabilitetsmålet skall ha företräde får lösas genom att regeringen föreslår riksdagen att genom lag före- skriva att växelkursmålet tillfälligt skall vara överordnat prisstabilitetsmålet.” (s 12)
"I extrema situationer, som nu inte kan förutses, anges den föreliggande möjligheten för regeringen att föreslå riksdagen att lagstiftningsvägen besluta att växelkursmålet tillfälligt skall överordnas prisstabiliteten. Denna möjlighet utgör enligt min mening en rimlig kompromiss mellan å ena sidan en trovärdig penning- och valutapolitik grundad på prisstabilitet och å den andra det nödvändiga manöverutrymme som regering och riksdag i ett demokratiskt samhälle kan behöva för att möta extrema ekonomisk-politiska situationer.” (s 1 ] 1-112)
En noggrann läsning av dessa stycken borde enligt min mening ge anledning till följande tolkning.
Normalt är Riksbankens prisstabilitetsmål överordnat, vilket bör betyda att Riksbanken kan klargöra för regeringen att valutapolitiska beslut som denna vill fatta men som enligt Riksbanken äventyrar prisstabilitetsmålet inte kommer att implementeras. Om regeringen inte accepterar Riksbankens faktiska veto vad gäller de valutapolitiska åtgärderna, kan den gå till riksdagen och begära ändring i Riksbanks- lagen. En sådan ändring kan innebära att prisstabilitetsmålet tillfälligt sätts ur spel och ersätts med något annat mål för Riksbanken. När (och om) riksdagen antagit en sådan ny lag, kan regeringen genom- driva sina valutapolitiska åtgärder, men inte förr. Att regeringen måste gå lagstiftningsvägen via riksdagen borde garantera att det endast är vid extrema situationer som denna åtgärd tillgrips. Ett regelverk, som har denna karaktär skulle enligt min mening innebära en rimlig avvägning mellan trovärdighetsskapande oberoende och förankring i riksdagen för Riksbanken.2
Det stora problemet är emellertid att det av utredningen föreslagna lagkomplexet inte står i överensstämmelse med de ovan angivna citaten från betänkandet. Det ger nämligen regeringen möjlighet att även utan lagändringar genomdriva valutapolitiska beslut som enligt Riksbankens bedömning står i strid med prisstabilitetsmålet.
Detta framgår vid ett närmare studium av 1 5 och 2 5 i den föreslagna lagen om ansvar för valutapolitiken samt 10 å i lagen om Sveriges riksbank.
Enligt utredningens förslag skall ] å i lagen om ansvar för valutapolitiken se ut på följande sätt.
l & Regeringen har enligt 9 kap. 11 & regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.
Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem) samt bestämma om tillämpningen av detta system. Regeringen får därvid inte åsidosätta det för penning- politiken fastställda målet.
Vid en tolkning av denna paragraf kan först noteras att regeringen skall fatta beslut rörande växelkurssystemet och dess tillämpning "efter samråd” med Riksbanken. Vad detta är tänkt att innebära framgår klart av följande passus från betänkandet.
2 Det skulle vara väl i överensstämmelse med resonemangen och förslagen i Riksbanksutredningen (SOU 199320).
"Frågan uppkommer då om beslutet skall fattas i samråd eller efter samråd med Riksbanken. Om beslutet fattas i samråd skulle detta innebära att Riksbanken tillförsäkrades en vetorätt mot regeringens beslut.” (5 107)
Någon vetorätt för Riksbanken mot regeringens valutapolitiska beslut skulle således inte finnas. "Efter samråd” med Riksbanken behöver därför inte innebära stort mer än att regeringen skall informera Riksbanken om sådana beslut. Dock får regeringen inte genom dessa beslut "åsidosätta det för penningpolitiken fastställda målet”. Detta kan kanske låta betryggande för Riksbanken, men är det knappast i praktiken. Innebörden är nämligen att det är regeringen som avgör om det penningpolitiska målet kan anses åsidosättas eller inte. I en situation då regeringen och Riksbanken gör olika bedömningar av konsekvenserna för prisstabiliteten av en valutapolitisk åtgärd är det regeringens tolkning som har företräde. Följden blir att regeringen genom att hävda en annan bedömning av inflationsriskerna än Riksbanken kan tvinga banken att implementera valutapolitiska åtgärder som enligt bankens bedömning äventyrar det mål den enligt riksbankslagen fått sig tilldelat. Detta framgår tydligt av 2 &:
Riksbanken har ansvaret för att löpande genomföra den av regeringen beslutade valutapolitiken och har därvid rätt att vidta åtgärder enligt vad som föreskrivs i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Det bör noteras att utredningen föreslår en paragraf 10 å i riksbanks- lagen som innebär att Riksbanken skall ha rätt att avge ett yttrande angående regeringens valutapolitiska åtgärder och därtill efter en viss tid att offentliggöra detta yttrande. Detta ändrar emellertid inte det faktum att regeringen har företräde vad gäller tolkningen av infla- tionsriskerna.
Slutsatsen blir enligt min mening att utredningens förslag, om det genomfördes, skulle ge felaktiga signaler angående den framtida svenska inflationspolitiken. Som bl.a. EMU-utredningen påpekat är en av grundförutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik i ett läge där Sverige väljer att stå utanför EMU att den nuvarande inflationsmålspolitiken fortsätter med ytterligare förstärkt trovär- dighet. Visserligen har Riksbanken under de senaste åren byggt upp ett förtroendekapital vad gäller penningpolitiken, men med 1970- och 1980-talens ekonomiska politik i minne bör man akta sig för att tro att den nya politiken definitivt är cementerad. Erfarenheterna visar att det inte krävs mycket för att finansmarknaden och en bredare allmänhet skall övergå till en mera pessimistisk syn på möjligheterna att föra en
långsiktigt hållbar inflationspolitik. Att genomföra förändringarvad gäller valutapolitiken enligt utredningens förslag skulle innebän ett risktagande som Sverige inte bör kosta på sig i dag. Det är svårt at se att detta risktagande kan kompenseras av några väsentliga vinster.
Ett alternativt förslag
Vad är då den egentliga orsaken till att regeringen med utredningens förslag kan sätta Riksbankens inflationspolitik ur spel? Det är det faktum att regeringen har rätt att fatta beslut inte bara om vä av växelkurssystem (fast eller rörlig växelkurs etc) utan också i nera operativa ärenden som val av centralkurs och bandbredd. Det är här detär viktigt att inse att penning- och valutapolitiken är två sidor av samma mynt.
I det följande skisseras ett lagförslag som ger regeringen det övergripande ansvaret för valutapolitiken utan att Riksbankens uppdrag att driva en konsekvent och trovärdig inflationsmålspolitik äventyras.
Regeringsformen 9 kap. 11 &
Regeringen och Riksbanken har ansvaret för valutapolitiken. Närmare bestämmelser meddelas i lag.
9 kap. 12 &
Riksbanken är rikets centralbank. Banken har ansvaret för penningpolitiken. Banken har vidare ansvar för valutapolitiken i den utsträckning som följer av lagen om ansvar för valuta- politiken.
Lagen om ansvar för valutapolitiken
15
Regeringen och Riksbanken har enligt 9 kap 1 1 & regeringsformen ansvaret för valutapolitiken.
2å
Regeringen skall på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem).
3é'
Riksbanken skall på initiativ av eller efter samråd med regeringen fatta beslut om tillämpningen av det växelkurssystem regeringen bestämt. Detta skall ske utan att det penningpolitiska mål som fastställts för Riksbanken åsidosätts.
Riksbankslagen
45
Riksbanken har enligt 9 kap 12 & första stycket ansvar för penningpolitiken. Bankens ansvar för valutapolitiken följer av lagen om ansvar för valutapolitiken. Banken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Kort kommentar
1 Regeringsformen fastläggs således att i 9 kap 11 & regeringen och Riksbanken har ett gemensamt ansvar för valutapolitiken. I den följande paragrafen anges att Riksbankens ansvar vad gäller valuta- politiken specificeras närmare i en särskild lag kallad lag om ansvar för valutapolitiken. I 2 5 i lagen om ansvar för valutapolitiken anges att regeringen efter samråd med Riksbanken har rätt att fatta beslut om växelkurs- systemet. I 3 5 klargörs att beslutsordningen vänds när det gäller
tillämpningen av det växelkurssystem regeringen bestämt.3 Med denna ordning fyller inte den i 10 5 andra stycket riksbankslagen föreslagna regeln om möjligheterna för Riksbanken att anmäla att prisstabilitetsmålet sätts i fara någon funktion. Denna regel, liksom följdändringen i sekretesslagen , behövs därför inte med mitt förslag.
Riksbanken skall samråda med regeringen om dessa beslut, men den andra meningen i 3 & markerar att prisstabilitetsmålet är överord- nat och därför inte får åsidosättas. Riksbanken har tolkningsföreträde när det gäller bedömningen av huruvida valutapolitiska åtgärder rörande centralkurs och bandbredd är i överensstämmelse med prisstabilitetsmålet.
3 Det bör här anmärkas att det ofta torde förutsättas att ett beslut om t.ex. central- kurs och bandbredd skall förhandlas fram bilateralt eller multilateralt. Den av mig föreslagna ordningen innebär att Riksbankens beslut ger regeringen befogen- het att inom en av Riksbanken angiven ram ingå sådana överenskommelser.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Utredning om ansvaret för valutapolitiska frågor
Dir. 1996z65
Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 1996
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågor om ansvaret för valutapolitiken.
Utredaren skall
— föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, — kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EU— länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor samt — föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning— och valuta- politiken.
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången av december månad 1996.
Bakgrund
I 9 kap. 12 å regeringsformen anges att "Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik”. Därav följer att Riksbanken beslutar om växelkursregimen och att Riksbanken kan ingå avtal med andra centralbanker om växelkurssamarbete. Enligt 10 kap. 1 5 regeringsformen är det regeringen som är behörig att ingå överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. Växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation kan därmed komma att falla även under sistnämnda paragraf.
Riksbanksfullmäktige har i en skrivelse till riksdagens finans- utskott (Dnr 95-1792 Dir) föreslagit att riksdagen hos regeringen skall begära en översyn av den svenska lagstiftningen rörande Riksbanken. Fullmäktige pekar i sin skrivelse på några mer specifika frågor som bör behandlas mot bakgrund av de lagändringar som krävs för alla EU-länder enligt Romfördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet (ECBS) under etapp två av den ekonomiska och monetära unionen (EMU), dvs. senast då centralbankssystemet upprättas den 1 juli 1998. Skrivelsen berör bl.a. frågan om ett lagstadgat prisstabilitetsmål för penningpolitiken samt lagändringar för att stärka Riksbankens oberoende i enlighet med fördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet. Riksbanken pekar i detta sammanhang på behovet av en förstärkning av riksbanks- chefens ställning, ett förbud för Riksbanken att söka eller ta emot instruktioner och nya regler för val av Riksbankens fullmäktige. Riksbanksfullmäktige tar även upp frågan om ansvaret för valuta- politiken på nationell nivå, som inte berörs i fördraget eller stadgan. I skrivelsen anges:
"Vid översynen av det svenska regelverket kan skillnaderna mellan den svenska traditionen och den som präglar ECB:s regler aktualisera en diskussion om ansvarsfördelningen när det gäller valutapolitiken.”
De frågor som riksbanksfullmäktige tar upp i skrivelsen har visserli- gen till stor del behandlats av Riksbanksutredningen (SOU 1993 :20), men utredningen valde att utforma sina förslag med sikte på då rådande förhållanden i Sverige. I riksbanksfullmäktiges skrivelse behandlas de lagändringar som krävs enligt Romfördraget och ECB S- stadgan. En förnyad översyn behöver således göras av dessa frågor. Frågan om ansvaret för valutapolitiken ingick inte i Riksbanks- utredningens uppdrag och behöver därför utredas särskilt.
Regeringen har i propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling, den s.k. tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25, bet. FiU 1995/%:], rskr. 1995/96:131) behandlat frågan om Riksban- kens ställning:
"Sverige har en mycket självständig Riksbank. Det stärker förtroendet för penningpolitiken. Riksbankens oberoende har ökat under senare år. Denna utveckling ligger i linje med utvecklingen i många andra länder. Delvis är det ökade oberoendet ett resultat av den nya riksbankslag som trädde i kraft 1989. Lagändringen innebar bland annat att ordföranden i riksbanksfullmäktige inte längre utses av regeringen och att riksbankschefens mandatperiod numera är 5 år och inte sammanfaller med riksdagens mandatperiod. I konvergens— programmet (från juni 1995) uttalade regeringen att den avser att senare lägga fram förslag om de återstående förändringarna i dessa avseenden, som skall ske under etapp 2 av EMU.”
Även frågan om ansvaret för valutapolitiken behandlades i tillväxt- propositionen:
"Sverige har en annan ordning än övriga EU-länder när det gäller ansvarsfördelningen avseende valutapolitiken. I Sverige är det Riksbanken som beslutar om växelkursregimen. I övriga EU-länder vilar ansvaret för denna typ av beslut huvudsakligen på regeringen. På motsvarande sätt har EU-rådet, dvs. företrä- dare för EU-ländernas regeringar, enligt fördraget rätt att fastställa riktlinjer för den gemensamma valutapolitiken i den monetära unionen. Sådana skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU. Valet av växelkursregim och frågor rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM, är centrala frågor inom den ekono- miska politiken. Mot denna bakgrund vore det därför naturligt att ansvaret för dessa frågor ligger hos regeringen.”
Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningama för valutapolitiken även i andra avseenden. Enligt EG-fördraget, artikel 109m, skall varje medlemsstat behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Idag sker EU:s valutasamarbete inom ramen för Europeiska monetära systemet (EMS). En del av systemet utgörs av växelkursmekanismen (ERM), som är ett avtal mellan centralbankema om ett fast växelkurssystem med fastställda central- kurser och fluktuationsband för alla deltagande länders valutor. Beslut beträffande centralkurser och deltagande i ERM fattas gemensamt av EU-ländernas centralbankschefer och regeringar.
Efter att den ekonomiska och monetära unionen bildats torde ERM komma att ersättas av ett nytt system som skall hantera valutasamar- betet mellan de länder som deltar i valutaunionen och de som står utanför. Inom EU pågår för närvarande ett arbete för att fastställa den närmare utformningen av detta system.
Vid förhandlingarna inför det svenska medlemskapet i EU framförde statsrådet Dinkelspiel följande:
"Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget.”
Den svenska positionen förtydligades av statsrådet Dinkelspiel inför riksdagen:
('I fråga om övergången från den andra fasen till till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som tar ställning.”
Denna position upprepades i propositionen Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop.1994/95zl9 del 1).
I valutaunionen får, enligt EG-fördraget, artikel 109, "rådet genom enhälligt beslut — på rekommendation av ECB eller kommissionen, efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet och efter att ha hört Europaparlamentet / ..... / — ingå formella avtal om ett växelkurssystem för ecun i förhål- lande till valutor i tredje land”. Rådet får också, "genom beslut med kvalificerad majoritet på rekommendation av ECB eller kommissio- nen och efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överens- stämmelse med målet om prisstabilitet, anta, ändra eller upphäva centralkurser för ecun inom växelkurssystemet”. Vidare anger fördraget följande:
"I avsaknad av ett växelkurssystem i förhållande till en eller flera valutor i tredje land enligt punkt 1 får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet, antingen på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommen- dation av ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till dessa valutor. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka huvudmålet för ECBS som är att upprätthålla prisstabilitet.”
EU-ländernas regeringar kommer i den tredje etappen av EMU att få en väsentlig roll i utformningen av valutapolitiken inom EU. Med
dessa nya förutsättningar finns det anledning att se över den institutio- nella ramen för valutapolitiken i Sverige.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapoli- tiska beslut såsom val av växelkursregim och valutasamarbete med andra länder. Det är viktigt att fördelningen av ansvaret för valuta- politiska frågor utformas på ett sätt som är ändamålsenligt oavsett val av växelkursregim. Förslaget skall vara förenligt med vad som avtalats i Maastrichtfördraget. Hänsyn måste vidare tas till att riksdagen ännu inte tagit ställning till om Sverige skall delta i den tredje etappen av EMU.
Utredaren skall vidare kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och central- bank i andra EU—länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor. Vid utarbetandet av förslag till lagändringar är det önskvärt att utredaren beaktar fördelningen av beslutskompetensen i övriga EU-länder samt inom den planerade valutaunionen. Den svenska ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor bör inte utformas på ett sätt som onödigt komplicerar ett valutapolitiskt samarbete med andra EU- länder.
Utredaren skall vidare föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken.
Valuta- och penningpolitik är i hög grad beroende av varandra. Det är därför viktigt att utredarens förslag rörande valutapolitiken utformas så att trovärdigheten för penningpolitiken säkerställs. Utredaren skall överväga lämplig ansvarsfördelning mellan rege- ringen och Riksbanken för beslut i frågor om fastställande av centralkurser i växelkurssystem. Ur vissa aspekter kan det synas ändamålsenligt att regeringen fastställer centralkursen. En sådan ordning kan dock medföra nackdelar då beslut om centralkurser är av stor betydelse för möjligheterna att utöva penningpolitik. En fast växelkurs kan ställa krav på penningpolitiken som i vissa situationer är svårförenliga med penning-politikens mål. Denna situation kan uppstå om kronans centralkurs fastställs till en för låg nivå, vilket kan försvåra möjligheterna att hålla nere inflationen. Motsvarande problem kan uppstå om kronan knyts till valutor i länder vars inflationstakt överstiger vad som kan anses vara förenligt med målet för penningpolitiken.
Utredaren skall lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken. Med utgångspunkt från att regeringens beslutförhet inte skall begränsas på ett sätt som i realiteten medför en oklarhet om på vilket organ ansvaret för besluten vilar kan flera tänkbara sätt att minska risken för målkon— flikter övervägas.
Utredaren skall slutligen föreslå hur arbete och ansvar skall fördelas mellan regeringen och Riksbanken när det gäller valutapoli- tiska frågor som inte är av den övergripande karaktär som nämnts ovan. Valutapolitiska frågor kan ha olika dignitet och karaktär. Det är inte lämpligt att regeringen beslutar i alla dessa frågor. Utredaren skall utgå ifrån att regeringen skall fatta beslut om växelkursregim och vid fast växelkurs fastställa det system som skall gälla för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor. Utreda- ren skall vidare utgå ifrån att ansvaret för dagliga operativa valuta- politiska åtgärder skall kvarstå hos Riksbanken. Likaså bör Riks- banken även fortsättningsvis besluta i övriga frågor som rör verkstäl- landet av valutapolitiken. Riksbanken skall också kvarstå som förbindelseorgan i valutasamarbeten inom ramen för Internationella valutafonden (IMF) och Bank for International Settlements (BIS).
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången av december månad 1996.
(Finansdepartementet)
Intervjuer
Utredningen har i sitt arbete konsulterat följande institutioner och personer:
Sverige
Företrädare för riksdagspartiema Anne Wibble, Folkpartiet, f.d. finansminister Olof Johansson, Centerpartiet
Per-Ola Eriksson, Centerpartiet Johan Lönnroth, Vänsterpartiet Roy Ottosson, Miljöpartiet Lars F. Tobisson, Moderaterna Mats Odell, Kristdemokratema Jan Bergqvist, Socialdemokratema
F inansdepartementet
Erik Åsbrink, Finansminister Svante Öberg, Statssekreterare Ingemar Hansson, Finansråd, chef för Ekonomiska avdelningen Sven-Olof Johansson, Finansråd, chef för Internationella avdelningen Lars Lundberg, Departementsråd, chef för Enheten för EU:s ekonomiska och monetära samarbete
F.d. statssekreterare i Finansdepartementet Jan 0 Karlsson
Gunnar Lund Leif Pagrotsky Sten Westerberg
Sveriges Riksbank
Kjell Olof Feldt, Ordförande i riksbanksfullmäktige Urban Bäckström, Riksbankschef
Stefan Ingves, Vice riksbankschef Lars Heikensten, Vice riksbankschef Lars E.O. Svensson, Rådgivare
F.d. riksbankschefer Bengt Dennis Lars Wohlin
Riksgäldskontoret
Thomas Franzén, Generaldirektör, f.d. Vice riksbankschef Lars Hömgren, Chefekonom
EMU -utredningen
Lars Calmfors, Ordförande Anders Vredin, Ledamot Lars J onung, Bilageförfattare
Sveriges representation i Bryssel
Frank Belfrage, Ambassadör Kurt-Arne Hall, Minister Fredrika Lindsjö, Ekonomiskt råd
Sveriges ambassad i Tyskland Mats Hellström, Ambassadör
LO P-O Edin, LO-ekonom
Industriförbundet Emil Ems, Ekonom
SNS
Hans T:son Söderström, VD
Konj unkturinstitutet Börje Kragh, Professor
EU
EMI Hanspeter K. Scheller, Secretary General Antonio Sainz de Vicuna, General Counsel Mikael Stenström, Legal Counsel
Europeiska kommissionen
Giovanni Ravasio, generaldirektör DG 11 Helmut Wittelsberger, Head of Unit, EMU: Institutional, legal and financial matters, DG 11
Alexander Italianer, Member of the Cabinet of the President of the Commission Gi'mter Grosche, Director, Secretariat of the Monetary Committee
Rådssekretariatet, EU
Sixten Korkman, generaldirektör för direktoriat G (ekonomiska, finansiella och monetära frågor)
Belgien
Finansministeriet
Bruno Guiot, Auditeur Général, Questions monétaires et financieres européennes et internationales
Banque Nationale de Belgique
Jean-Victor Louis, Conseiller de la direction, Chef du service juridique
Pierre van der Haegen, Head, International Cooperation
Danmark
Ekonomiministeriet Henrik Fugman, Afdelingschef
Danmarks Nationalbank
Bodil Nyboe Andersen, chef för Nationalbanken Kirsten Mordhorst, Underdirektör, Sekretariatet
Finland
Finansministeriet Johnny Åkerholm, Understatssekreterare
Finlands Bank
Matti Vanhala, Direktionsmedlem Heikki Hämäläinen, Direktionens sekreterare
Frankrike
Finansdepartementet
Xavier Musca, Sous-Directour du Trésor Dominique Lamiot, Chef du Bureau Marche des Changes Ariane Grand, Bureau Marche' des changes
Banque de France Hervé Hannoun, Sous-Gouverneur de la Banque de France
Nederländerna
De Nederlandsche Bank René Smits, Manager Legal Department
Storbritannien
HM Treasury
Jon Cunliffe, Head, Debt and Reserves Management | Harold Freeman, Economic Adviser, Debt and Reserves Management 1 Simon Hayley, Inflation and Monetary Policy *
Bank of England Mervyn King, Executive Director, Monetary Stability Analysis
Tyskland
Bundesbank
Hans Tietmeyer, centralbankschef Helmut Schieber, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank Peter M. Schmidhuber, Mitglied des Direktoriums der Deutschen Bundesbank Stefan Schoenberg, Deputy head of International Relations Gerald Grisse, Leiter der Hauptabteilung Devisen Bertold Wahlig, Leiter der Hauptabteilung Recht
Bundesministerium der Finanzen Klaus Regling, Ministerialdirektor
Bank for International Settlements, BIS
William R. White, Economic Advisor, Head of the Monetary and Economic Department
Lehman Brothers, London
John Llewellyn, Global Chief Economist Keld Holm, Economist (Nordic Markets)
OECD
Kumihara Shigehara, chefekonom, Head of Economics Department Salvatore Zecchini, ställföreträdande generalsekreterare
Kronologisk förteckning
. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . Inkomstskattelag, del I—III. Fi. . Fastighetsdataregisler. Ju. . Förbättrad miljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsernas roll i trafik— och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvalmingsområden. Fi. . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S. 9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam— hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi.
ON UIAWN—
x]
oo
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet Fastighetsdataregister. [3]
Socialdepartementet Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8]
Kommunikationsdepartementet Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6]
Finansdepartementet
Inkomstskattelag, del I-III. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam— hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]
Miljödepartementet Förbättrad miljöinfomation. [4]
