SOU 1991:2
Finansiell tillsyn
Till statsrådet Erik Åsbrink
Genom beslut den 8 februari 1990 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Kjell—Olof Feldt, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om den framtida tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna.
Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 14 februari 1990 numera generaldirektören Alf Carling.
Att som experter biträda utredaren förordnades fr.o.m. den 5 mars 1990 hovrättsassessorn Ann-Christine Lindeblad, fr.o.m. den 23 mars 1990 vice verkställande direktören Ragnar Boman, bankinspektören Mats Josefsson, departementssekreteraren Magnus Petrelius, avdelningsdirektören Åke Törnqvist, överdirektören Thomas Utterström och fr.o.m. den 20 augusti 1990 direktören Sven G. Svedberg. Experterna har inte tillåtits avge sär— skilda yttranden.
Genom beslut den 2 mars 1990 förordnades numera rådmannen Gunnar Larsson att vara sekreterare i utredningen. Ann-Christine Lindeblad har deltagit i sekretariatets arbete.
Härmed överlämnas betänkandet Finansiell tillsyn. Utredningsuppdraget är därmed avslutat.
Stockholm den 25 januari 1991
Alf Carling /Gunnar Larsson
Ann—Christine Lindeblad
1.1 1.2
2.1 2.2 2.3 2.4
3.1 3.2
SAMMANFATTNING ..................... 9 BEHOVET AV TILLSYN .................. 15 Inledning ............................. 15 Skyddsintressen ......................... 16 1.2.1 Det finansiella systemets stabilitet .......... 17 1.2.2 Konsumentskydd .................... 18 1.2.3 Det finansiella systemets effektivitet ........ 21 FINANSMARKNADENS UTVECKLING ......... 25 Marknadens struktur och rollfördelning ........... 25 Framväxten av en ny finansiell miljö ............ 29 Internationalisering och finansiell integration ........ 32 Konsekvenser för tillsynen .................. 34
INSPEKTIONSMYNDIGHETERNAS ORGANISATION
OCH VERKSAMHET ..................... 39 Inledning ............................. 39 Bankinspektionen ........................ 40 3.2.1 Historik .......................... 40 3.2.2 Lagar och regler .................... 41 3.2.3 Organisation och verksamhet ............. 42 3.2.4 Tillsynsområde ..................... 48 3.2.5 Internationellt samarbete ................ 50
3.2.6 Budget .......................... 51
4.1 4.2
4.3
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9
Försäkringsinspektionen . , ................... 53
3.3.1 Historik .......................... 53 3.3.2 Lagar och regler .................... 54 3.3.3 Organisation och verksamhet ............. 56 3.3.4 Tillsynsområde ..................... 60 3.3.5 Internationellt samarbete ................ 61 3.3.6 Budget .......................... 63
RIKSBANKENS STÄLLNING, UPPGIFTER OCH
ORGANISATION ....................... 65 Inledning ............................. 65 Riksbankens ställning och uppgifter enligt 1974 års
regeringsform och 1988 års riksbankslag .......... 66 Riksbankens organisation ................... 71
LAGSTIFTNINGSARBETEN AV BETYDELSE FÖR
TILLSYNEN .......................... 75 Inledning ............................. 75 Några genomförda förändringar ............... 75 Branschglidning i den finansiella sektorn .......... 77 Värdepappersmarknadskommittén .............. 79 Kreditmarknadskommittén ................... 81 Hypoteksutredningen ...................... 81 Ny konsumentkreditlag ..................... 82 Försäkringsutredningen .................... 82 INTERNATIONELL ÖVERSIKT .............. 83 Inledning ............................. 83 EG—regler ............................. 83 Norge ............................... 87 Danmark ............................. 91 Nederländerna .......................... 94 Belgien .............................. 97 Tyskland ............................. 99 Storbritannien ......................... 101 Canada ............................. 104
7.1 7.2
7.3 7.4
7.5
ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG .......... 109
Bakgrunden .......................... 109 Tillsynens inriktning ..................... 111 7.2.1 Stabilitet ........................ 111 7.2.2 Konsumentskydd ................... 114 7.2.3 Förtroende och effektivitet ............. 116 7.2.4 Sammanfattande slutsatser .............. 118 Riksbankens roll ........................ 120 Tillsynens organisation .................... 130 7.4.1 Inledning ........................ 130 7.4.2 Frågan om sammanslagning ............ 131 7.4.3 Den nya myndighetens organisation ........ 137 Resursbehov och finansiering ................ 141 7.5.1 Personalbehov ..................... 141 7.5.2 ADB-verksamhet ................... 143 7.5.3 Finansiering ...................... 145
Bilaga — Utredningens direktiv .................... 148
SAMMANFATTNING
Utredningsuppdraget består i att överväga den framtida inriktningen och
organisationen av tillsynen över finansiella institut och marknader.
Tillsynens inriktning och valet av prioriteringar måste bedömas i första hand
utifrån de skyddsintressen, som ligger till grund för lagstiftningen på det finansiella området. Dessa skyddsintressen kan indelas i tre huvudgrupper;
— stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet,
- skydd för konsumenternas (insättare, försäkringstagare, låntagare osv.) intressen,
- förtroendet för och effektiviteten hos finansiella institut och marknader.
Hårdnande konkurrens på de finansiella marknaderna, branschglidning i vid mening och intemationalisering kommer under de närmaste åren att prägla miljön för finansiell tillsyn. Dessa tendenser måste också påverka tillsyns— organens resursbehov och prioriteringar. Deras verksamhet måste anpassas med hänsyn till de skyddsintressen, som rör stabiliteten och förtroendet för det finansiella systemet. Samtidigt är det viktigt att tillsynen utformas så att den
inte onödigtvis hämmar tillkomsten av nya produkter och organisationsformer.
Utvecklingen på det finansiella området motiverar ökade tillsynsinsatser totalt sett. Men den talar också för en hårdare prioritering av arbetsuppgifterna och för en förenkling av ärendehanteringen på vissa delområden. Att stå under en inspektionsmyndighets tillsyn kan inte innebära en likvärdig kvalitetsprövning för alla de berörda instituten och verksamheterna.
Mina överväganden rörande tillsynsverksamhetens inriktning kan sammanfattas på följande sätt:
- Tillsynen rörande soliditet och säkerhet i finansinstitut måste i större ut— sträckning än hittills ske på koncernnivå. Granskningen bör i ökad utsträck— ning inriktas på platsundersökningar, medan den löpande rapportgransknin— gen bör kunna förenklas och i vissa fall minska i omfattning. Metoderna för soliditets— och säkerhetskontroll bör mer än nu differentieras mellan stora och små institut. Större vikt bör läggas vid granskning av institutens egna system för intern delegering, rapportering och kontroll.
— Grundläggande konsumentskyddskrav - vid sidan av insättarskyddet i ban— kerna — aktualiseras främst i granskningen av villkor och skadereglering på försäkringsområdet. Lånevillkor och låntagarnas ställning i övrigt måste
ägnas ökat intresse från inspektionsmyndighetens sida de närmaste åren.
— Ny lagstiftning rörande värdepappersmarknaderna kommer att innebära, att bankinspektionens ansvarsområde utvidgas väsentligt. Den nu beslutade ut— vidgningen av insiderlagstiftningen är ett exempel på detta. Att upprätthålla allmänhetens förtroende för de finansiella instituten och marknaderna är ett intresse för branschen lika väl som för statsmakterna. Intresset för självregle— ring måste utnyttjas, om man skall kunna undvika en alltför stark ökning av resursbehovet för statlig tillsyn.
Då det gäller tillsynsverksamhetens framtida organisation ställs två huvud— frågor i direktiven. Den första är om riksbanken bör överta (helt eller delvis) bankinspektionens arbetsuppgifter. Den andra är om bankinspektionen och försäkringsinspektionen bör slås samman.
Den finansiella tillsynen har organiserats på skilda sätt i olika länder. Det finns inte någon enhetlig internationell utvecklingstendens i fråga om valet av orga— nisationslösning, även om en strävan att koncentrera och samordna verksam— heten kan observeras i många länder. I huvudsak kan ländernas skilda organi— sationsmodeller förklaras med inhemska traditioner. Erfarenheterna tyder också
på att skillnader i tillsynsorganisationen inte på något avgörande sätt begränsar eller försvårar samarbete mellan olika länders inspektionsmyndigheter.
I de flesta EG—länder svarar centralbanken för en del av tillsynsverksamheten, i första hand tillsyn över bankerna. Huvudmotivet är då att centralbanken har det yttersta ansvaret för betalningssystemet och för det finansiella systemets stabilitet, ett ansvar som ytterst manifesteras i uppgiften att vara "lender of last resort". Som motiv för att föra tillsynsuppgifter till centralbanken brukar också anföras, att banken genom sin nära kontakt med marknaden förfogar över in— formation som är värdefull i tillsynsverksamheten. Ett tredje argument är
centralbankens internationella kontaktnät.
Det viktigaste av de här nämnda argumenten är enligt min mening det som rör riksbankens uppgift som "lender of last resort". Beredskap krävs, såväl hos riksbanken som hos inspektionsmyndigheterna, för att möta störningar, som hotar stabiliteten i det finansiella systemet. För att rätt kunna bedöma upp— kommande kriser i kreditinstitut måste riksbanken i förväg ha tillgång till information om instituten. Viktig sådan information framkommer i tillsyns- arbetet, t.ex. i samband med tillståndsprövning och löpande kontroll av institutens soliditet.
Det finns således skäl som talar för en överföring av vissa tillsynsuppgifter till riksbanken, och då främst tillsyn över bankernas verksamhet. Branschglid— ningen ger samtidigt starka skäl för att integrera tillsynsinsatserna i hela den finansiella sektorn. Att föra över all finansiell tillsyn till riksbanken är å andra sidan inte en lämplig lösning, då stora delar av denna tillsyn ligger långt från riksbankens naturliga ansvars- och kompetensområde.
Den svenska riksbankens speciella ställning som en förvaltningsmyndighet direkt underställd riksdagen medför att flera problem skulle aktualiseras, om riksbanken skulle överta bankinspektionens tillsynsuppgifter helt eller delvis. Strikta regler skulle behöva uppställas för fördelningen av ärenden och upp- gifter mellan finansdepartementet och riksbanken. Sådana regler skulle bl.a. utgöra en begränsning i den flexibilitet, som kan krävas med hänsyn till ut- vecldingen på de olika marknaderna. Ett annat problem gäller formerna för
överklagande av de beslut riksbanken skulle fatta i tillsynsärenden.
Om en betydande del av tillsynsansvaret överförs till riksbanken, kan det knappast undvikas att kraven på samverkan med regeringskansliet ökar. Detta rimmar mindre väl med den inriktning för riksbankens verksamhet, som anges i förarbetena till nya riksbankslagen. "Myndighetskaraktären" i riksbankens verksamhet skulle förstärkas, vilket också torde innebära en begränsande faktor om man på längre sikt vill förstärka riksbankens självständiga ställning i penningpolitiken.
Det finns starka skäl för att å ena sidan tillförsäkra riksbanken mer information än för närvarande i centrala tillsynsfrågor och å andra sidan dra mer nytta i tillsynsarbetet av riksbankens marknadskompetens och kontaktnät. De allt större kraven på integrering av tillsynsverksamheter samt de olika problem som ovan skisserats motiverar dock att man söker andra vägar än en över— föring av tillsynsuppgifter till riksbanken (utöver dem som anges i valutalag- stiftningen). Jag föreslår en lösning där bankinspektionen, förutom att hålla riksbanken underrättad i centrala tillsynsfrågor, även åläggs att samråda med riksbanken innan beslut fattas i de tillsynsfrågor, som har nära samband med riksbankens ansvarsområde. En bestämmelse om samrådsskyldighet bör införas i bankinspektionens instruktion. En sådan samrådsplikt innebär inte ett upp— delat tillsynsansvar. Det är inspektionen som fattar besluten i tillsynsfrågor och har ansvaret för tillsynens bedrivande.
Riksbanken bör också ha en möjlighet att vända sig direkt till kreditinstituten för att erhålla nödvändig information. Med den nya utformning av riksbanks- lagen som gäller från den 1 juli 1990, har riksbanken fått möjligheter att infordra sådan information. Någon ytterligare bestämmelse om informations- inhämtning från kreditinstitut behövs därför inte.
Frågan om en eventuell sammanslagning av bankinspektionen och försäkrings- inspektionen måste bedömas i första hand utifrån kravet på effektiv tillsyn i en snabbt föränderlig marknadssituation. Tillsynsorganisationen måste vara flexibel och möjliggöra omdiSponering av resurser till områden, som för
längre eller kortare perioder kräver särskilda insatser.
Den traditionellt strikta uppdelningen mellan bank— och försäkringsverksamhet håller på att suddas ut samtidigt som gränsupplösning sker också på andra delar av det finansiella området. Denna utveckling är internationell, och den kommer troligen att på sikt tvinga fram förstärkt tillsyn på koncernnivå med åtföljande förändringar i många länders tillsynsorganisation. Branschglidningen utgör ett tungt vägande skäl för att samla tillsynen över kreditinstitut, försäk- ringsbolag och värdepappersmarknader i en myndighet - en organisationsför- ändring som har genomförts i Norge och Danmark.
Den svenska organisationsmodellen med två fristående, relativt små tillsyns- myndigheter erbjuder fördelar främst genom korta beslutsvägar och större möjligheter att upprätthålla specialistkompetens högt upp i organisationen. Det bör emellertid vara möjligt att finna sådana organisationslösningar att dessa fördelar i huvudsak behålls i en sammanslagen myndighet, som då totalt sett
blir mer flexibel och effektiv än den nuvarande organisationen.
En sammanslagning förbättrar förutsättningarna att rekrytera och behålla kvali- ficerad personal, bl.a. genom att nya karriärmöjligheter öppnas inom myndig- heten. Rationaliseringsvinster uppnås främst inom administrationen och genom gemensamma stabs- och servicefunktioner. Oavsett valet av organisations— lösning i övrigt är samlokalisering av de två myndigheterna en fördel. Enbart samlokalisering och utökat samråd mellan myndigheterna är dock enligt min mening otillräckligt, främst med hänsyn till branschglidningen och det starkt
ökade behovet av koncemtillsyn.
Jag föreslår att bankinspektionen och försäkringsinspektionen slås samman till en myndighet och att den nya myndigheten ges namnet finansinspektionen. Stora delar av de nuvarande myndigheternas interna organisationslösningar bör kunna behållas. Jag förutsätter emellertid att en organisationskommitté med representanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slutliga förslag om finansinspektionens organisation. Om statens tillsynsresurser på redovisningsområdet förs samman bör det ske inom en redovisningsenhet vid
finansinspektionen.
En sammanslagning av inspektionsmyndigheterna medför en viss minskning av personalbehovet. Den förut beskrivna ökningen av tillsynsbehovet innebär ändå att personalen inom några år måste vara större än för närvarande. Krav på flexibilitet talar samtidigt för ökad användning av utomstående expertis, främst på revisions— och ADB-området, som komplement till den fast anställda personalen.
Tillsynsverksamheten bör i huvudsak finansieras med avgifter från institut och marknadsplatser som står under tillsyn. Starka skäl talar dock för att vissa verksamheter, t.ex. insiderbevakning, bör finansieras över statsbudgeten. Vidare förordar jag ökad användning av individuellt bestämda avgifter, t.ex. i samband med tillståndsprövning. Avgiftsuttaget för löpande tillsyn bör omför- delas så att de större instituten får betala en större andel av kostnaderna, och så att företag med utlandsverksamhet får bära kostnaderna för tillsyn av denna verksamhet.
15 1 BEHOVET AV TILLSYN
1.1 Inledning
Laglighet och sundhet är nyckelbegrepp, när det gäller ansvarsområdet för bank— och försäkringsinspektionemas tillsyn. Inspektionsmyndigheterna skall se till att instituten följer de lagar och författningar som berör dem, liksom bestämmelser som meddelats av stämma, styrelse eller motsvarande organ. Men tillsynskravet omfattar också i vidare mening förhållanden som kan in— verka på institutens säkerhet eller i övrigt har betydelse för en sund utveckling av verksamheten. Myndigheterna skall bl.a. se till att den faktiska verksam— heten med betryggande marginal ligger inom de gränser, som dras upp i
lagstiftningen.
Under bankinspektionens ansvarsområde faller banker, finansbolag, kreditaktie- bolag och hypoteksinstitut. Inspektionen har därutöver tillsynsansvaret för fondkommissionsbolag och fondbolag, för värdepappers— och optionsmarknader samt för fondbörsen, värdepapperscentralen, penningmarknadscentralen och upplysningscentralen. Inom försäkringsinspektionens ansvarsområde återfinns liv- och skadeförsäkringsbolag, den mer begränsade typ av försäkringsrörelse som bedrivs av understödsföreningar samt numera också försäkringsmäklare.
Bankinspektionen och försäkringsinspektionen har till uppgift att fortlöpande följa och kontrollera de finansiella verksamheterna i bolagen och på markna— derna med utgångspunkt i gällande regelsystem. Det sker med stöd av lagstift- ningens bestämmelser om auktorisationskrav, särskilda rörelse- och placerings- regler, solvenskrav liksom krav beträffande kompetens och ansvarsfördelning
när det gäller ledningsfunktioner osv.
En diskussion av tillsynens inriktning och organisation måste utgå från en genomgång av arten och betydelsen hos de skyddsintressen, som ligger till grund för lagstiftningen. Som framhålls i utredningens direktiv är det av stor vikt att tillsynen fortlöpande kan anpassas till marknadsutvecklingen och koncentreras på de mest angelägna områdena. En principiellt inriktad och översiktlig genomgång av skyddsintressena skall göras i detta kapitel, varefter jag i de följande kapitlen övergår till en mer konkret beskrivning och analys av
inspektionsmyndigheternas verksamhet.
1.2 Skyddsintressen
Speciallagstiftningen rörande finansinstitut och finansiella marknader motiveras av ett antal grundläggande skyddsintressen. Dessa är också utgångspunkten för tillsyn över institut och marknader. Att lagregler är nödvändiga - t.ex. beträf— fande bolagsbildning, kontrakt, konkurrensbegränsning och marknadsföring - för att en marknadsekonomi skall kunna fungera effektivt är inte något spe— ciellt för det finansiella området. Men detta område har vissa särdrag, som gör kraven på tillsyn mer omfattande här än i andra delar av marknadssystemet.
Skyddsintressena på det finansiella området har under senare tid diskuterats ingående av flera statliga utredningar, främst kreditmarknadskommitte'n, för— säkringsverksamhetskommittén och värdepappersmarknadskommittén. Också internationellt pågår analyser av dessa frågor, bl.a. inom OECD och EG och i samarbete mellan olika länders centralbanker och tillsynsmyndigheter.
Med viss förenkling kan skyddsintressena grupperas under tre huvudrubriker; - stabilitet, — konsumentskydd, - effektivitet.
Gränserna mellan dessa tre ansvarsområden för lagstiftning och tillsyn är inte särskilt skarpa. Indelningen kan ändå utgöra en lämplig ram för framställ-
ningen i detta kapitel. De tre områdena skall behandlas i var sitt avsnitt.
1.2.1 Det finansiella systemets stabilitet
Ett utmärkande drag hos de finansiella marknaderna är det starka inbördes beroendet mellan systemets olika delar. Impulser och "störningar" från en del av marknaden fortplantas utomordentligt snabbt över hela marknaden i form av ändringar i utbud och efterfrågan. Om förtroendet för ett stort finansinstitut eller för en betydelsefull kategori av tillgångar rubbas, kan hela systemets stabilitet hotas.
Ett klassiskt problem i det här sammanhanget utgör bankernas funktion som skapare av betalningsmedel. Då bankinlåning betraktas som en riskfri och likvid placeringsform, kan den också fungera som en huvudkomponent i be- talningssystemet. Denna uppgift är oundgänglig för hela ekonomins funk— tionsduglighet. Men om förtroendet skulle rubbas för någon eller några ban— kers förmåga att uppfylla sina förpliktelser gentemot insättama, kan panik- reaktioner uppkomma. Stömingen sprids då snabbt med allvarliga konse— kvenser för andra aktörer på de finansiella marknaderna. I extrema fall kan hela betalningssystemet bryta samman med katastrofala följder för hela ekono—
min.
När insättarskyddet betecknas som det mest grundläggande skyddsintresset på kreditmarknaden, är det således inte enbart (eller ens i första hand) en fråga om konsumentskydd i vanlig bemärkelse. Huvudmotivet bakom den ingående regleringen av banker, liksom för riksbankens uppgift som "lender of last resort", är att värna om betalningssystemets stabilitet.
Framväxten av nya stora finansinstitut vid sidan av bankerna, liksom värde- pappershandelns snabbt ökande omfattning, har gjort stabilitetsproblemet mer komplicerat. Det är nu nödvändigt att också beakta vilka hot mot det finansiel- la systemets stabilitet, som kan uppkomma till följd av solvens— eller likvidi— tetskriser på dessa delar av marknaden. Riskerna för spridningseffekter är i viktiga avseenden likartade, även om den direkta kopplingen till betalningssys- temet saknas. Systemet med kapitaltäckningsregler har numera givits samma utformning för alla kreditinstitut och kraven beträffande tillsyn är på väsentliga punkter likartade. Insättarskyddets särställning medför dock att regelsystemet i
övrigt på en del punkter måste vara mer restriktivt för bankerna än för andra kreditinstitut.
Stabilitetsaspekten är troligen mindre betydelsefull, när det gäller lagreglering och tillsyn på värdepappersområdet. Konsekvenserna för insättarskyddet och betalningssystemet av finansinstitutens placeringar i värdepapper (särskilt ränte- och valutakursrisker) kommer i framtiden att beaktas i kapitaltäckningsregler- na. Också riksbankens tillsyn över valutahandeln spelar en betydelsefull roll i det sammanhanget. Den motiveras emellertid också av omsorgen om valuta— reserv och växelkursstabilitet. I övrigt aktualiseras skyddsintressen av det aktuella slaget framför allt i samband med clearingverksamhet. Det är nödvän— digt för ekonomins stabilitet att risker för sammanbrott i kvittning och betal- ningsförmedling undanröjs. Tillsynskraven beträffande övriga aktörer på värdepappersmarknaderna, t.ex. emittenter, mellanhänder och marknadsplatser, har att göra med andra skyddsintressen, som skall diskuteras i de två följande avsnitten.
På försäkringsområdet är interdependensen mellan systemets olika delar i allmänhet betydligt svagare än på den egentliga kreditmarknaden. Behovet av speciallagstiftning och tillsyn är också i jämförelsevis liten utsträckning be— tingat av omsorg om hela systemets stabilitet. Skyddsintressena är mer direkt knutna till säkerheten för de enskilda försäkringstagarna. En motsvarighet till resonemangen ovan om risker för kedjereaktioner återfinner man dock på skadeförsäkringsområdet, nämligen i de system för återförsäkring av stora riskåtaganden, som tillämpas mellan bolagen. Systemriskerna i samband med sådana åtaganden är likartade dem som tidigare diskuterats för banker och andra kreditinstitut.
1.2.2 Konsumentskydd
Det finns främst två skäl till att konsumentsyddsaspekten har särskilt stor tyngd på kredit- och försäkringsområdena. Det ena är storleken — i förhållande till enskilda placerares, låntagares och försäkringtagares ekonomi - hos de åta— ganden som köps och säljs på marknaderna. En felbedömning av den erbjudna
produkten kan leda till ekonomiska konsekvenser för det drabbade hushållet eller företaget, vilka saknar motsvarighet i handeln med de flesta andra varor och tjänster.
Det andra huvudskälet är att informationen om de finansiella tjänsternas egenskaper är ofullständig och, framför allt, ojämnt fördelad mellan parterna. Sådan "informationsasymmetri" utgör, särskilt när köp- och säljbesluten kan få allvarliga konsekvenser för den svagare parten, ett viktigt motiv för statliga ingrepp i marknadens funktion. I första hand aktualiserar de naturligtvis åt- gärder för att förbättra informationen om produkterna och mottagarnas möjlig— heter att tillgodogöra sig denna information. Men ofta är åtgärder av det slaget inte tillräckliga, utan mer direkta, reglerande ingrepp blir nödvändiga. Det kan också innebära betydande krav på tillsyn över att reglerna efterlevs.
Konsumentskyddsmotivet har störst tyngd då det gäller de finansiella tjänster, som utbjuds till hushållen, bl.a. därför att problemet med ojämnt fördelad information är mest påtagligt där. Företag — och särskilt de större företagen - kan antas ha väsentligt större kapacitet att inhämta och värdera information om de risker, som är förbundna med olika slags finansiella transaktioner. Regle- rande grepp i handeln mellan jämnstarka parter kan i stället skada marknadens effektivitet.
Kravet på skydd för hushållens ekonomi spelar en huvudroll i regelsystemet på det finansiella området, vilket illustreras av följande tre exempel.
— Ett huvudmotiv bakom insättarskyddet är att hushållen bör ha tillgång till en likvid och i praktiken riskfri placeringsform. Bankernas ensamrätt (och skyl- dighet) att ta emot inlåning på räkning från allmänheten och de särregler som gäller för sådan inlåning syftar till att stärka skyddet för såväl de enskilda in— sättarna som betalningssystemet. I en del länder finns också regler om obli- gatorisk inlåningsförsäkring, som syftar till att skydda i första hand "små- sparare" mot förluster vid bankkriser. I Sverige har dock denna metod för konsumentskydd ansetts mindre ändamålsenlig (jfr. diskussionen i kredit- marknadskommitténs betänkande, SOU 1988229, kapitel 6).
- Också kreditgivningen till hushåll anses kräva särskilda skyddsregler med syfte att förhindra otillbörligt utnyttjande av vissa låntagares svaga ställning, inte minst i informationsavseende. Krediter till hushåll, med undantag för leverantörskrediter, får lämnas endast av auktoriserade kreditinstitut, vilka
också står under bankinspektionens tillsyn.
- På försäkringsområdet är lagreglering och tillsyn till mycket stor del motive- rade av konsumentskyddsintresset. Det gäller såväl placeringsreglema på liv- försäkringssidan som kontrollen av villkor i fråga om skade— och livförsäk- ringar. Försäkringar måste, lika väl som inlåningsräkningar i bank, kunna betraktas som riskfria placeringar i den meningen att åtagandena är otvety- diga och alltid uppfylls. Informationsproblemen på försäkringssidan (särskilt i fråga om sakförsäkring) kompliceras emellertid av att också föräkringsbo- laget kan ha ofullständig kunskap om förhållanden av betydelse för åtagan— det.
Konsumentskyddsintresset väger uppenbarligen tungt på viktiga delar av det finansiella området. Men samtidigt måste understrykas, att det aldrig kan bli fråga om att söka undvika eller minimera allt risktagande för hushåll och före- tag, som gör placeringar på finansiella marknader. Inte minst fordringar i värdepapper har (och bör ha) ett varierande riskinnehåll, som speglas i ford- ringamas förväntade avkastning. Att omfördela och sprida risker är en huvud— uppgift för de finansiella marknaderna. Flera av de viktigaste innovationerna under senare är, t.ex. framväxten av olika slags derivatmarknader, fyller främst funktionen att effektivare omfördela och prissätta finansiella risker. I samma riktning verkar den ökade internationaliseringen av de finansiella
marknaderna.
De krav som bör ställas på exempelvis aktiemarknaden är således inte att riskerna skall elimineras. I stället gäller det att åstadkomma sådana förhåll- anden, särskilt i fråga om informationsspridningen och mellanhändernas behandling av olika kunder, att alla placerare på marknaden kan agera under likvärdiga förutsättningar. Detta krav på likabehandling kan uppfattas som ett konsumentskyddsintresse. Det är emellertid i lika hög grad ett villkor för att förtroendet för värdepappersmarknaderna skall kunna upprätthållas, och
därmed för att de skall kunna fylla sin huvudfunktion som instrument för riskhantering i en marknadsekonomi. Denna del av tillsynsproblematiken
diskuteras i nästa avsnitt.
1.2.3 Det finansiella systemets effektivitet
Den relevanta frågan gäller här marknadernas funktionsduglighet och effektivi- tet från samhällsekonomisk synpunkt. Det innebär samtidigt att effektivitets- kravet i och för sig kan anses innefatta också de aspekter, som har behandlats i de två föregående avsnitten. Syftet med detta avsnitt är att samla upp de sam- hällsekonomiskt grundade motiv för reglering och tillsyn, som inte direkt kan härledas från krav på stabilitet och konsumentskydd. Främst gäller det då frå- gor om dels effektiv konkurrens, dels förtroendet för det finansiella systemet.
Till huvuduppgiftema för de finansiella instituten och marknaderna brukar räknas
- att sörja för effektiva kreditflöden mellan sparare och investerare,
- att hantera och utjämna risker, - att skapa likviditet och medverka i en väl fungerande betalningsmedel-
försörjning.
En huvudlinje i de senaste årens lagstiftningsarbete på det finansiella området har varit att åstadkomma ett regelsystem som ger utrymme för effektiv konkur- rens och en smidig anpassning till ändrade yttre förhållanden. På struktursidan kan detta exemplifieras med öppnandet av de finansiella marknaderna för etableringar över nationsgränserna. På den kreditpolitiska sidan är avskaffandet av utlånings- och ränteregleringen och senare också av valutaregleringen de mest påtagliga exemplen.
I viktiga avseenden medför liberaliseringen att kraven på insatser från tillsyns- organen skärps. Antalet tillsynsobjekt ökar, och förändringarna på marknaden, såväl i företagsstrukturen som i tjänsteutbudets sammansättning, sker snabbare. Konkurrensen kan visserligen bidra till att marknadens förmåga till "självsa-
nering" ökar i en del avseenden. Men samtidigt medför hårdnande konkurrens
att lönsamhets- och soliditetsproblem lättare kan uppstå. Därmed ökar också kraven på beredskap, hos såväl riksbanken som inspektionsmyndigheterna, för att kunna hantera stabilitetsproblemen.
Det är viktigt att understryka att effektiv konkurrens i sig är ett av de intres— sen, som skall bevakas av tillsynsmyndighetema. I de fall där andra skyddsin- tressen fått motivera konkurrensbegränsande inslag i regelsystemet — t.ex. ban— kernas "skyddade sektor" och auktorisationsprövningen för vissa andra verk- samheter — måste kontrollen utformas så att den så litet som möjligt hämmar konkurrensen. Det gäller också att övervaka utvecklingen på dessa områden och se till att konkurrensbegränsande förfaranden med skadlig verkan inte upp- kommer i skydd av regleringarna.
Regler som rör å ena sidan finansinstitutens placeringar i fastigheter och aktier och å andra sidan ägarförhållanden i finansinstitut syftar delvis till att motver— ka maktkoncentration i andra delar av näringslivet. Inte minst för de små och medelstora företagens kreditförsörjning och möjligheter att konkurrera på lika villkor är det betydelsefullt att det finns starka finansinstitut, som agerar obe— roende av de icke—finansiella storföretagen. Stora aktie- och fastighetsinnehav hos t.ex. försäkringsbolagen kan också innebära risker för att dessa institut får alltför stort inflytande på utvecklingen i näringslivet.
En grundläggande förutsättning för att det finansiella systemet skall kunna fullgöra sina uppgifter i samhällsekonomin är att förtroendet för instituten och värdepappersmarknaderna upprätthålls. Detta förhållande förstärks av att flertalet placerare och låntagare måste agera utifrån ofullständig kunskap om viktiga marknadsförhållanden. Missförhållanden i ett enskilt kreditinstitut eller försäkringsbolag, eller på en begränsad del av marknaden, leder lätt till att förtroendet rubbas för systemet som helhet. Dess kapacitet för kreditförmed— ling och riskhantering kommer då inte att utnyttjas effektivt, vilket skadar hela ekonomin.
Inspektionsmyndigheterna måste således kontrollera att tillsynsobjektens handlande uppfyller sådana krav att förtroendet för det finansiella systemet upprätthålls. Denna uppgift motiverar ett stort antal olikartade tillsynsinsatser,
som skall belysas mer ingående i kapitel 3. Föreskrifter och tillsyn beträffan- de enskilda instituts risktagande, revision, säkerhet och interna kontroll motiv- eras i viktiga delar av just omsorgen om allmänhetens förtroende för de finan- siella instituten och marknaderna. Detsamma gäller i hög grad sådan tillsyn som syftar till att säkerställa likvärdiga förutsättningar för olika placerare, exempelvis på värdepappersmarknaderna. Regler beträffande fondkommis- sionsbolags handel för egen och för kunders räkning är ett exempel, kon- trollen av insiderhandel är ett annat. Förtroendeproblemet i vidare mening — och det sundhetskrav som ligger till grund för tillsynen — innefattar också de fall då krediter från finansinstitut eller värdepappersmarknaderna utnyttjas i avancerad skatteplanering eller ekonomisk brottslighet.
2. FINANSMARKNADENS UTVECKLING
2.1. Marknadens struktur och rollfördelning
Den pågående omvandlingen av det finansiella systemet brukar ofta beskrivas som en anpassningsprocess och en nära växelverkan mellan institut och marknadsplatser å ena sidan och den omgivande ekonomin å den andra. Det finansiella systemet måste t.ex. anpassas till realsektoremas utveckling och tinansieringsbehov (offentlig sektor, företag och hushåll), till handeln med varor och tjänster, till det statsfinansiella läget osv. Samtidigt utgör tillgången till kapital och ett utvecklat utbud av finansiella tjänster inom områden som bank, värdepapper och försäkring en av samhällsekonomins grundförutsätt- ningar. Fungerar de finansiella delarna av någon anledning dåligt återverkar givetvis detta på resten av ekonomin.
Uppdelningen av den finansiella sektorn i huvudområdena bank, värdepapper och försäkring utgår i hög grad från sektorns uppgift att producera och distri- buera finansiella tjänster. Uppdelningen speglar också den rollfördelning och den gränsdragning mellan olika ekonomiska verksamheter och aktörer, som av tradition upprätthållits på de finansiella marknaderna. Lagstiftningens bestäm- melser utgår från att en viss grad av specialisering och uppdelning är en nöd- vändig förutsättning för det finansiella systemets funktionsduglighet. Klassifi- ceringen är också viktig när det gäller att definiera de verksamheter, som är underkastade offentlig tillsyn och kontroll.
Bankområdet domineras, som sig bör, av de traditionella bankerna med in- och utlåningsverksamhet riktad till allmänheten. Där återfinns även den mer
specialiserade finansieringsverksamhet som kreditaktiebolag och finansbolag bedriver, ofta i rollen som dotterföretag inom större bankkoncerner.
Utmärkande för bankerna är deras publika inriktning och breda kontaktytor ut mot allmänheten. Bankerna har också en speciell roll på marknaden när det gäller att fungera som kanal för riksbankens penningpolitik. Inlåningsfunktion- en är därutöver bankernas speciella kännetecken. Ensamrätten att motta in- låning av pengar på konton ger bankerna en särställning i betalningssystemet när det gäller att tillhandahålla likvida betalningsmedel och förmedla olika transaktioner i ekonomin. Här återfinns även riksbanken och de stora girosys- temen (bank— respektive postgirot). Betalningsströmmarna kanaliseras via bankerna, medan riksbanken svarar för de övergripande clearingfunktionerna i systemet och för visst likviditetsstöd, det senare i rollen som "lender of last
resort" .
Vid sidan av in- och utlåningsverksamheten och betalningsförmedlingen har efter hand andra delar av bankernas tjänsteutbud fått mer framträdande plats. Det gäller framför allt handeln med valutor, värdepapper och andra finansiella instrument. Vidare har den rådgivande funktionen blivit tydligare, exempelvis när det gäller bankernas medverkan vid företagsfinansiering, bostadsfinansie- ring och portföljförvaltning av mer sofistikerat slag.
Kännetecknande för bankerna, finansbolagen och kreditaktiebolagen är att dessa sammantaget tillhandahåller olika kombinationer av upp— och utlånings- former där graden av decentralisering och specialisering kan skifta. De spelar därmed en avgörande roll för att effektivt tillgodose efterfrågan på finansiella tjänster men också för att sprida och hantera riskerna i systemet. Instituten sammanför ett stort antal individuella risker i sina balanser, varvid dessa risker utjämnas och nedbringas. Man har också förmågan att omvandla tillgångar och förändra deras riskegenskaper. Detta illustreras tydligt på bankmarknaden där bankerna omvandlar förhållandevis säker inlåning till utlåning, förknippad med kreditrisker.
Även försäkringsbolagen svarar för en utvecklad riskhantering i det finansiella systemet. De driver inte finansrörelse i bemärkelsen upplåning och vidareut-
låning av medel., men täcker genom sina rörelser ekonomiska risker av varierande slag för företag och enskilda individer och utjämnar dessa risker med hjälp av premiesättningen. De uppträder därmed tillsammans med banker och kreditinstitut som faktiska bärare av risker på marknaden. Riskerna kan utjämnas och nedbringas genom en effektiv hantering i större skala, men för samtliga finansiella institutioner gäller att risktagandet i rörelserna kan kon— centreras på ett sätt som ställer särskilda krav på övervakning och kontroll. Bl.a. krävs en betryggande kapitalbas (soliditet) för den förlusttäckning som kan komma ifråga.
Huvuduppgiften för försäkringsbolagen är att driva risktäckande verksamheter inom skadeförsäkringens respektive livförsäkringens område. Detta utbud av försäkringstjänster har stor betydelse på marknaden från såväl ekonomiska som sociala utgångspunkter. De belopp som utbetalas vid skador och olycksfall kan t.ex. vara mycket stora. I andra fall kan försäkringsavtalen sträcka sig långt fram i tiden på det sätt som sker för ålderspensioner på livförsäkringsområdet. Då kombineras det rena försäkringsskyddet vanligen med inslag av ett långsik- tigt bundet sparande och motsvarande fondbildningar i bolagen. Härtill kom- mer att det inte sällan tar lång tid efter en större skadehändelse innan ersätt— ning slutgiltigt kan fastställas och utbetalas. Detta förhållande, som främst avser Skadeförsäkring, innebär att stora belopp måste reserveras för framtida utbetalningar.
Fondbildningarna i försåkringsbolagen ställer krav på att förvaltningen drivs säkert och effektivt. Kunderna har inte bara intresse av bolagens soliditet och betalningsförmåga utan förväntar sig få tillgång till en god avkastning på sikt. Kapitalförvaltningen på olika tillgångsmarknader, för räntebärande papper, aktier och fastigheter, betraktas därmed som en nödvändig förutsättning för försäkringsbolagens risktäckande verksamheter.
Värdepappersmarknaderna har i grunden samma funktion som övriga delar i det finansiella systemet om man ser till omfördelningen av kapital och risker. De särskiljande dragen gäller framför allt den organisatoriska strukturen och
graden av standardisering i utbudet av produkter och finansieringslösningar.
Marknadernas riskhantering byggs i hög grad upp kring handeln i andra hand där emittenter, placerare och mellanhänder deltar. Instrumenten representerar olika kombinationer av risk och avkastning och handeln ger utrymme för olika omdispositioner i innehaven. Placeringarna får härigenom ett likviditetsinne- håll. Med hjälp av termins- och optionshandeln kan en placerare därutöver
påverka sitt risktagande på ett mer sofistikerat sätt.
Marknadsplatsen kan ta formen av en fast organiserad börs, på det sätt som gäller för aktiehandeln på Stockholms Fondbörs. Penning- och obligations- handeln bedrivs däremot till största delen utanför börsen. Ett handels- och informationssystem med telefoner och terminaler binder samman ett antal marknadsgaranter (banker och fondkommissionärer). Flera aktörer/bolag svarar alltså tillsammans för huvudfunktionema i anslutning till emissionerna på primärmarknaden och handeln och avräkningsförfarandena på sekundär- marknaden.
Till skillnad från vad som gäller för aktiehandeln på Stockholms fondbörs finns inga särskilda författningsbetämmelser som reglerar den datoriserade pen— ningmarknadshandeln. Ett annat alternativ vid sidan av den traditionella börsen
är när handel och clearing bedrivs integrerat i regi av en enskild firma. Stockholms Optionsmarknad (OM) representerar en sådan privatägd lösning på den svenska marknaden.
Det förtjänar kanske att framhållas att värdepappersmarknaderna genomgående är starkt beroende av sina institut och mellanhänder, i första hand banker och fondkommissionärer men därutöver vissa rådgivande bolag och informations- spridande bolag. En annan viktig del i marknadernas uppbyggnad och organi- sation gäller hanteringen av avslut och därmed åtföljande transaktioner (leve- ranser i utbyte mot likvider). Marknadernas system för clearing och settlement har till syfte att fullgöra dessa uppgifter.
2.2 Framväxten av en ny finansiell miljö
Under 1980—talet har det finansiella systemet omdanats på ett sätt som markant kontrasterar mot tidigare decennier. Systemet har härvid präglats av en för- ändringsvilja och innovationskraft som inte bara förklaras av den sedvanliga växelverkan med den reala ekonomin eller av ändringar i sparandets storlek och fördelning. En helt ny finansiell miljö har vuxit fram. Regleringar har tagits bort och nya marknader har utvecklats. Kreditvolymer och omsättnings- tal har ökat mycket kraftigt, samtidigt som ett skärpt konkurrenstryck bidragit till lägre transaktionskostnader och högre marknadseffektivitet. Detta gäller inte bara vårt eget land. Den finansiella utvecklingen i Sverige sammanhänger i hög grad med vad som skett i omvärlden. Integrationen med utlandet har gradvis förstärkts.
Ett viktigt inslag i förändringsprocessen utgör den moderna informations- teknologin. Flödet av information påverkar prisbildningen på finansiella tillgångar och styr aktörernas risktagande och val mellan olika alternativ. I princip skall marknadspriserna kunna spegla all relevant information om de tillgångar som omsätts. Via datoriserade system sprids numera utan tids— eftersläpning uppgifter om köp- och säljkurser, överlåtelser och andra transak- tioner i värdepapper såvål nationellt som internationellt. Databehandling och datakommunikation är också en förutsättning för andra transaktioner i ekono-
min, bl.a. för en effektiv betalningsförmedling.
Avregleringarnas betydelse för de senaste årens omvandling kan knappast överskattas. Dels har den finansiella sektorn av tradition varit förhållandevis hårt reglerad och övervakad i Sverige liksom i andra länder, dels har större frihetsgrader och ökad flexibilitet underlättat den nödvändiga anpassningen till nya yttre verksamhetsbetingelser. Man kan alltså konstatera att mindre av regleringsinslag och mer av s.k. marknadskonforma styrmedel i såväl penning— politiken som strukturpolitiken utgjort centrala komponenter när det gäller finanssektorns utveckling.
Exempel på avregleringar och andra anpassningar av det finansiella systemet:
1978: Bankernas inlåningsräntor avregleras.
IB 00 o
: Bankcertifikaten introduceras. Fri räntesättning vid emissioner av
industriobligationer.
... KO 00 N
Statsskuldväxlarna introduceras.
.— 0 00 (» Riksobligationema introduceras. Bankernas likviditetskvoter slopas. |-
_. © 00 Ur Bankernas utlåningsräntor avregleras. Utlåningsregleringarna för banker och andra kreditinstitut slopas. Terminsmarknader öppnas. Options— handeln introduceras. Räntetrappa införs för bankernas lån i riks- banken. Utländska etableringar av dotterbanker i Sverige tillåts. Iättnader införs i koncessionsreglema för försäkringsbolag (behovs- principen tas bort).
5 m ox ' Placeringsplikten i stats— och bostadsobligationer tas bort för försäk-
|.
ringsinstituten.
|G oo x]
: Svenska banker får möjlighet att öppna filialer i utlandet.
... © 00 00
Emissionskontrollen marknadsanpassas. Alla begränsningar för volymer
i.
och löptider tas bort. Nya auktorisationsregler införs för finansbolag.
_. 0 00 ©
Valutaregleringen avvecklas, i allt väsentligt.
_. O O O Gemensamma kapitaltäckningsregler införs för kreditinstitut. Livförsäk-
ringar med fondanknytning (unit linked—system) introduceras. Fristå— ende försäkringsmäklare tillåts verka på den svenska marknaden. Utländska bankfilialer släpps in. Utländskt ägande i svenska banker och kreditinstitut tillåts. Sverige inleder förhandlingar med EG om ett EES- avtal via EFTA.
Konkurrensen i systemet har hårdnat i och med att ransonerande inslag och andra lagliga barriärer undanröjts. Tidigare "köbildningar" har försvunnit, och kreditinstitut och försäkringsbolag har kunnat möta den växande efterfrågan på finansiella tjänster med en generell höjning av aktivitetsnivån och med fler alternativa lösningar. Vidare har användandet av värdepapper ökat. Fler aktörer vänder sig numera till marknaderna vid sidan av instituten för sin medelsanskaffning och medelsplacering. Förmågan att förmedla kapital och krediter och tillgodose efterfrågan på placeringstjänster har härigenom för- bättrats. Allt mer "likviditet" tillhandahålls vid sidan av banksystemets inlå-
ningskonton via effektiva andrahandsmarknader för värdepapper.
Det har även öppnats nya möjligheter för olika aktörer att sprida och hantera sina risker, såväl kreditrisker som övriga marknadsrisker (kurs-, likviditets— och valutarisker). Den känslighet för placeringarnas riskinnehåll och ändringar i relativa avkastningar som vuxit fram under 1980-talet kan kopplas samman med den ökade betydelse som främst företag och institutioner, men även hus- håll, numera fäster vid finansiell planering där tillgångar och skulder matchas och anpassas. Denna riskhantering leder i sig till större transaktionsvolymer i
det finansiella systemet.
Avregleringar och teknisk utveckling har också underlättat och drivit på internationaliseringen av de finansiella verksamheterna. Detta har märkts särskilt tydligt beträffande olika investeringstjänster på aktie- och fastighets- marknaderna, där fria kapitalrörelser över gränserna utgör den grundläggande förutsättningen. Banker och försäkringsbolag är ofta mer beroende av etable— ringar på plats eller av lokala allianser när man vill marknadsföra sina tjänster och produkter. Hittills har den rena tjänstehandeln över gränserna spelat en ganska underordnad roll när det gäller traditionella in- och utlåningstjänster och många försäkringstjänster.
Jämfört med den icke-finansiella företagssektorn har de finansiella företagen emellertid släpat efter när det gäller att öka handeln med tjänster och att starta etableringar och samarbete över gränserna. Visserligen har en betydande aktivering av de utländska verksamheterna skett under senare tid, men dessa satsningar berör främst ett fåtal större banker och vissa specialinstitut. Försäk-
ringsinstituten uppvisar en likartad struktur. Trots en aktivering genom etable- ringar av dotterbolag i utlandet har flertalet behållit en i huvudsak nationell inriktning av verksamheterna när det gäller liv- och skadeförsäkringar. Många särdrag och restriktioner har dröjt sig kvar. Kapitalförvaltningen är dock på väg att intemationaliseras, och bolagens återförsäkringsverksamheter (dvs. deras inbördes skydd vid stora försäkringsåtaganden och risker) är till sin karaktär global. Återförsäkringama representerar av tradition en mindre reg-
lerad del av försäkringssektom.
2.3. Internationalisering och finansiell integration
Avvecklingen av den svenska valutaregleringen representerar den hittills viktigaste förändringen när det gäller att öppna upp det svenska finansiella systemet mot omvärlden. Liberaliseringen kom, som framgått ovan, först efter en betydande avreglering på den inhemska marknaden. Impulserna från ut— landet når oss nu på olika sätt; genom nyetableringar av dotterbolag och filialer, utländska förvärv av befintliga svenska institut, handel med finansiella tjänster samt olika teknik— och kunskapsöverföringar. Denna påverkan utifrån leder inte oväntat till förändringar i produktutbud, priser och organisations—
lösningar.
Banker och övriga kreditinstitut har kommit förhållandevis långt i sin anpass- ning till de nya verksamhetsbetingelserna. Vissa drag är särskilt framträdande. Man söker framför allt bredda verksamhetsinriktningen och överskrida gamla gränser för verksamhetsområden. Det sker vidare en påtaglig koncentration där färre men större enheter svarar för allt mer av det samlade tjänsteutbudet. De skärpta kapitaltäckningsregler som nyligen introducerats såväl i Sverige som
utomlands verkar också i denna riktning.
Till bilden av en ökad koncentrationsgrad hör de finansiella koncemerna, däribland bankkoncernerna. Inom ramen för dessa konglomerat länkas olika finansiella verksamheter och bolagsformer samman under ett gemensamt ägande. För bankernas del har det hittills varit fråga om att på detta sätt sammanföra finansbolag, kreditaktiebolag och fondkommissionsbolag med
traditionell bankrörelse. Banker får däremot inte ingå som dotterbolag under industriföretag eller motsvarande icke-finansiella aktörer. Vidare utesluts samägande i koncerner mellan bank och försäkring.
Frågan om vilka organisatoriska samband som kan utvecldas mellan försäk- ringsbolag och banker eller andra finansiella företag har nyligen utretts inom regeringskansliet. En omprövning av gällande regler har därvid förordats bl.a. mot bakgrund av de mer fria förhållanden som råder i flertalet andra länder när det gäller val av organisationslösningar i detta avseende. Samtidigt står lagstiftningen inom försäkringsområdet inför en ny och omfattande översyn. Försäkringsbolagen har i högre grad än andra finansiella institut skyddats från olika omvärldsförändringar, däribland från mer omfattande konkurrens och inflytande från utlandet. Strukturen har därför permanentats.
På värdepapperssidan är ett närmare internationellt samarbete redan ett faktum. Marknader och handelssystem är på väg att knytas samman även om admini— strativa rutiner och regelsystem ännu kan ha en starkt lokal prägel. Utveck- lingen mot mer gränsöverskridande handel underlättas av framväxten av konto- baserade, papperslösa system liksom av en ökad standardisering av orderruti- ner, betalningsrutiner och värdepapperstyper. Detta innebär att konkurrensen från såväl marknadsplatser som mäklare i andra länder tilltar. Den tekniska utvecklingen verkar i liknande riktning. Fortsatta innovationer, t.ex. när det gäller elektronisk handel och nya finansiella instrument, får snabbt genomslag. De system som byggs upp och de produkter som bjuds ut blir samtidigt mer komplexa och svåröverskådliga. Detta gäller inte minst på derivatmarknadema.
Ökad intemationalisering och integration är alltså huvudelement i den snabba utvecklingen på det finansiella området, och utan tvekan utgör EG den instans som under senare år betytt mest för integrationssträvandena genom lanseringen av den inre marknaden och kravet på fri rörlighet bl.a. för tjänster och kapital. EGs harmoniseringsarbete tar sikte på ett brett spektrum av verksamheter inom bank, värdepapper och försäkring. Grundprincipen är att konkurrensen skall släppas fri mellan medlemsländerna på basis av en harmonisering som inriktas på ett fåtal, för konkurrensen grundläggande områden. Här ingår bl.a. gemen- samma auktorisationsregler och standardkrav för finansiella institut, gemen-
samma regler för den organiserade handeln med värdepapper samt vissa till— synsregler. Till grundprinciperna hör även ett ömsesidigt erkännande av medlemsländernas skiftande nationella krav och regelsystem. Tillsynsansvaret skall primärt falla på de länder där institut och aktörer har sin hemvist, s.k. hemlandskontroll.
Den process som pågår inom EG har påtagligt influerat Sveriges och andra länders syn på betydelsen av större öppenhet och ökad konkurrens i det finansiella systemet. För Sveriges vidkommande har riksdagen tagit ställning för en anpassning och ett deltagande i ett omfattande västeuropeiskt samar— bete. Förhandlingar mellan EG och EFTA om ett brett upplagt EES-avtal inleddes under år 1990. Avsikten är att låta ett färdigt avtal träda ikraft samtidigt med fullbordandet av den inre marknaden den 1 januari 1993.
Samarbetet bygger på de centrala delarna i EGs existerande regelverk, däri- bland ett antal samordningsdirektiv på det finansiella området. Direktiven anger minimikrav och medger sålunda att högre nationella krav kan ställas. Däremot måste utländska institut tillåtas konkurrera i Sverige även om de inte uppfyller alla specifikt svenska krav, t.ex. beträffande verksamhetsinriktning eller ägarförhållanden. I praktiken pekar denna konstruktion fram emot en väsentligt större likformighet mellan Sverige och övriga Europa, vad som inom EG brukar betecknas som "a level playing field". Anpassningen av regel- systemen har redan inletts bl.a. genom ny lagstiftning beträffande kapitaltäck- ningsregler för banker och kreditinstitut, vidgade etableringsmöjligheter och förvärvsmöjligheter för utländska intressen, nya försäkringstekniska lösningar, ändrad aktiefondslagstiftning och skärpta regler mot insideraffärer på värde— pappersmarknaderna. Ett flertal andra revideringar i de befintliga regelsys- temen förestår under de närmaste två åren.
2.4. Konsekvenser för tillsynen
De avregleringar och marknadsanpassningar som nu präglar de finansiella marknaderna ändrar i vissa avseenden det traditionella mönstret för tillsyns- aktivitetema. Utvecklingen har redan gett upphov till vissa gränsdragningspro—
blem mellan bank, värdepapper och försäkring, vilket utredningens direktiv pekar på. Hårdare konkurrens på bredare verksamhetsfält har helt enkelt gjort det svårare att avgränsa och bedöma verksamheterna. Tillsynens omfattning och inriktning kan heller inte undgå att påverkas av det allt mer omfattande och komplexa utbudet av finansiella tjänster eller av branschglidningsfeno- menen. Olika typer av finansiella verksamheter samordnas och samägs. Det blir vanligare att finansiella tjänster tillhandahålls av företag/koncemer med verksamhet i flera länder. Tillsynsorganen tvingas ägna större resurser åt att skaffa överblick över och bedöma risk- och soliditetsförhållanden i internatio— nella storföretag. Det ställer särskilda kompetenskrav, och dessutom krav på intensifierat samarbete mellan olika länders tillsynsmyndigheter.
En annan huvudtendens som redovisats ovan gäller datoriseringen och ut- nyttjandet av ny teknik. På värdepappermarknadema är trenden i detta avse- ende påtaglig. Även bankerna utnyttjar i stor utsträckning ny teknik inom områden som betalningsförmedling och banktjänster ut mot kunderna via telefonservice och automater. Datoriseringen påverkar även uppbyggnaden av interna administrativa rutiner osv. Tillsynsaktivitetema ökar därmed på dessa områden liksom kraven på rätt kompetens.
Omvandlingen på de finansiella marknaderna åtföljs alltså inte av några in- skränkningar i tillsynens omfattning. Snarare har det skett en tyngdpunktsför— skjutning åt andra hållet i diskussionen, vilket också utredningens direktiv ger klart uttryck för. Ökade resurser för tillsyn och övervakning motiveras av att regelsystemen läggs om och av kopplingar mellan konkurrens och risker på
marknaderna.
När den svenska marknaden öppnas för import av finansiella tjänster och för etablering av utländska institut skärps konkurrensen, och vinstnivåerna pressas på områden där t.ex. svenska banker och försäkringsbolag hittills har kunnat dra nytta av en skyddad ställning. Detta är i och för sig en önskvärd utveck- ling från samhällsekonomisk synpunkt. Men den kan också leda till att insti- tuten lockas eller pressas att ta större risker för att försvara sin lönsamhet. Då skärps kravet på tillsynsmyndigheterna att se till att risktagandet inte äventyrar vitala säkerhetsintressen och undergräver förtroendet för marknaderna.
Vi står nu troligen inför en avmattning på det finansiella området efter 1980— talets intensiva expansion och kraftiga kapacitetsuppbyggnad. Anspråken på resurser i form av personal, tekniska system och distributionsnät kommer sannolikt att fortsätta att vara höga, men resursinsatsema kommer att påverkas av de ändrade marknadsförhållandena och den lägre expansionstakten. Man kan då vänta sig att konkurrensen driver på den utslagnings— och koncentra- tionsprocess som redan inletts bland kreditinstitut och försäkringsbolag. De företag som är mindre effektiva slås ut, och koncentrationsgraden ökar också genom uppköp och sammanslagningar. Mot denna bakgrund bör man utgå från att strukturomvandlingen de närmaste åren blir betydande.
Utredningens direktiv framhåller vidare att systemriskerna ökar till följd av de ändrade betingelserna, främst riskerna för störningar i betalningssystemet och i värdepappershandeln nationellt och internationellt. Interdependensen mellan olika finansiella institut och mellan institut och värdepappersmarknader har blivit mer uppenbar än tidigare. Riskproblematiken har förändrats. De problem som utvecklingen i det finansiella systemet kan skapa hänför sig framför allt till lägen där likviditeten plötsligt blir otillräcklig.
Kreditvärdigheten hos en större låntagare eller en hel kategori av låntagare kan t.ex. ifrågasättas i en akut förtroendekris. Placerarna kan välja att skifta över sina tillgångar till alternativa former, och stora delar av det system för finan- siell förmedling som byggts upp utanför bankerna kan i ett sådant läge hotas av kollaps. Man har då att räkna med spridningseffekter från marknaderna över till finansbolag och fondkommissionärer och i sista hand även till banker- na. Stora krav ställs därmed på riksbanken och tillsynsmyndigheterna. Stabili- teten i ett kreditsystem blir i en krissituation i sista hand alltid beroende av den
penningpolitiskt ansvariga myndigheten.
Systemrisker av detta slag blev tidigt uppenbara på det internationella planet, bl.a. genom Herstatt-krisen i början av 1970—talet. De tyska myndigheterna stängde Herstatt-banken efter det att banken år 1974 lidit svåra förluster på valutamarknadema. Fallissemanget ledde till vissa störningar i det inter- nationella betalningssystemet. En väsentligt större påfrestning på det inter— nationella planet utgjorde de mycket omfattande kursfallen som uppträdde på
världens aktiebörser i oktober 1987. Utvecklingen under och efter oktober- krisen illustrerade tydligt riskerna för plötsliga förtroendekriser och för kedjereaktioner i de finansiella systemen.
Turbulensen på den svenska marknaden under hösten 1990 och krisen för vissa finansbolag kan också tjäna som illustration av hur påfrestningar uppstår och sprids. Krisen för finansbolagen utlöstes av det höga ränteläget och trend- brotten på aktie- och fastighetsmarknadema under hösten. Några av de större, icke bankägda, bolagen redovisade betydande förluster på krediter de lämnat bl.a. mot högt belånade fastigheter som säkerheter. Finansbolagens egen kre- ditvärdighet kom härigenom att ifrågasättas, och ett stort antal bolag hamnade i en akut likviditetskn's. Marknaden för dessa bolags upplåningsinstrument upphörde i praktiken att fungera.
Finansbolagskrisen nådde inte en omfattning som hotade stabiliteten i kredit- eller betalningssystemet i stort, men skadeverkningarna får ändå anses betydan- de. Inte minst bankerna har fått vidkännas stora förluster på sina engagemang i de bolag som drabbats av solvensproblem och konkurser under år 1990. Det har alltså visat sig svårt även för de aktörer som yrkesmässigt sysslar med finansiella verksamheter att rätt bedöma inriktning och riskexponering hos olika motparter på marknaderna. Just brister i genomlysning och informations- spridning brukar uppfattas som ett huvudmotiv bakom regleringarna och den offentliga tillsynen på det finansiella området.
För tillsynsverksamheten innebär således de olika riskfaktorer som här redo- visats att kraven på de ansvariga myndigheterna skärps. Frågor om samarbete och ansvarsfördelning mellan svenska och utländska tillsynsmyndigheter får också större betydelse, inte minst förhållandet till EG. Gemenskapens direktiv på det finansiella området präglas av en omfattande tillsynsstrategi. Med en svensk anpassning följer bl.a. att kraven på samråd och samarbete med andra länders myndigheter formaliseras och vidgas. EG-direktiven framhåller på ett flertal punkter nödvändigheten av samarbete mellan hemlands— och värdlands— myndigheter, exempelvis i samband med auktorisation av dotterbolag och kontroll av filialer utomlands.
Direktiven är däremot inte begränsande, när det gäller valet av organisations- form för tillsynen eller arbetsfördelningen mellan olika tillsynsorgan i ett enskilt land. Definitionen av behöriga organ är mycket allmänt hållen. Den medger stora skillnader mellan länderna i fördelningen av uppgifter mellan olika statliga och privata organ, under förutsättning att deras befogenheter grundas i ett av statsmakterna fastlagt regelsystem.
I vad mån tillkomsten av en finansiell union i Europa skulle kunna ändra betingelserna för tillsynsarbetet är svårt att redan nu bedöma. Frågan gäller bl.a. befogenheterna för en gemensam centralbank och reglerna för dess sam- verkan med tillsynsmyndigheter i enskilda länder. Denna fråga kommer att beröras i anslutning till den senare diskussionen av centralbankernas roll i
tillsynsverksamheten.
Även i andra internationella organ pågår arbetet med att stärka samarbetet mellan ländernas tillsynsmyndigheter och att harmonisera regelsystem och standardkrav. När det gäller kreditmarknaden sker samarbete mellan central- banker och inspektionsmyndigheter bl.a. inom Bank for International Settle- ments (BIS) och i en speciell kommitté inom den s.k. tio-gruppen (Basel- kommittén för banktillsyn, tidigare kallad Cooke—kommittén). Denna kom- mitté, som tillkom i mitten av 1970-talet, har som huvuduppgift att utforma principer, som de enskilda ländernas tillsynsorgan kan använda i sin verksam— het. Den kanske viktigaste insatsen under senare tid är utformningen av ett system för gemensamma kapitaltäckningsregler. Också på försäkringsområdet finns organiserat samarbete mellan inspektionsmyndigheterna i olika länder, om än mindre omfattande.
3. INSPEKTIONSMYNDIGHETERNAS ORGANISATION OCH VERKSAMHET
3.1. Inledning
Bankinspektionen och försäkringsinspektionen är båda centrala förvaltnings- myndigheter, direkt underställda regeringen, finansdepartementet, och har hela riket som verksamhetsområde. Förvaltningslagen (1986:223) och verksförord— ningen (198711100) är tillämpliga på inspektionsmyndigheterna.
Bankinspektionen har till huvuduppgift att utöva tillsyn över banker, kredit- aktiebolag, hypoteksinstitut, finansbolag, fondkommissionsbolag, fondbolag, fondbörsen m.fl. Som övergripande mål för verksamheten gäller att bankins— pektionen skall se till att laglighet, säkerhet och sundhet råder inom tillsyns- området och att förtroendet upprätthålls för de finansiella marknadernas stabilitet och funktionsförmåga. Bankinspektionen skall också tillse att en ända- målsenlig struktur och inriktning på kapitalmarknaden främjas.
Försäkringsirtspektionen är tillsynsmyndighet för svenska försäkringsbolag, utländska försäkringsföretag med tillstånd att via en generalagent driva verk— samhet i Sverige, understödsföreningar och försäkringsmäklare. Den övergri— pande uppgiften för försäkringsinspektionen är att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Den främsta tillsynsuppgiften är att vaka över att för- säkringsföretagen har en betryggande soliditet, så att trygghet finns för att de utfästa försäkringsförmånerna kan infrias. En annan huvuduppgift innebär be- vakning av att premier och andra försäkringsvillkor är skäliga och att skade— regleringsverksamheten sker på ett godtagbart sätt.
Detta kapitel innehåller en beskrivning av de två inspektionsmyndigheterna vad avser bl.a. historik, legala bestämmelser samt verksamhetens organisation och
omfattning.
3.2. Bankinspektionen 3 . 2.1 Historik
År 1846 gavs för första gången allmänna bestämmelser om kontroll över bankerna, genom att kungens befallningshavande då fick en viss rätt till insyn och kontroll över bankerna. Denna lokala tillsyn kompletterades år 1868 med en central tillsyn, i och med att en särskild befattningshavare inom finans- departementet förordnades biträda med handläggningen av hithörande göromål. När frågan om förändrad organisation av bankkontrollen aktualiserades i början av 1900-talet, utövades således sedan tidigare denna kontroll av chefen för finansdepartementet och dess bankbyrå (en bankinspektör och en assistent) på det centrala planet och av kungens befallningshavande på det lokala.
1905 års riksdag tog initiativ till en utredning om bankkontrollen och uttalade, att det vore nödvändigt att bankinspektionen avseende organisation och arbetskraft var så ordnad, att den utövade kontrollen blev effektiv och utveck- lades i samma mån som bankverksamheten både till innehåll och omfattning. I slutet av samma år avlämnade utredningen ett betänkande, vari föreslogs att den centrala tillsynen över bankerna skulle flyttas från bankinspektören och i stället anförtros en därför särskilt anordnad myndighet bestående av flera personer och benämnd bankinspektionen. En instruktion för detta nya ämbets— verk trädde i kraft den 1 januari 1907. Som förebild tjänade försäkringsinspek— tionens instruktion. 1911 års banklag medförde inga ändringar i fråga om den centrala tillsynen. Däremot innebar den en väsentlig utvidgning av bankinspek— tionens befogenheter, eftersom kontrolluppgifter som tidigare legat på kungens befallningshavande då överflyttades på inspektionen.
De förslag som lades fram i betänkandena av 1924 års bankkommitté och 1932 års banksakkunniga låg till grund för vissa ändringar i bankrörelselagen (prop.
19321167). Departementschefen anförde att han i likhet med kommittén och de sakkunniga ansåg, att de föreslagna bestämmelserna endast innebar ett lagfäst— ande av vad som redan fick anses utgöra bankinspektionens åliggande. Enligt hans mening borde inte heller någon förändring av tillsynens karaktär äga
rum.
3.2.2. Lagar och regler
Bankinspektionen inrättades således som självständig myndighet är 1907. Verksamheten vid inspektionen är till största delen lagbunden och regleras främst i förordningen (1988z93) med instruktion för bankinspektionen. Regler för tillsyn av de olika instituten finns i den lagstiftning som reglerar varje sär- skilt institut. Även dessa bestämmelser har stor betydelse för inspektionens verksamhet. Vidare finns en arbetsordning, fastställd den 1 november 1988, som mer i detalj reglerar inspektionens organisation och verksamhet. I instruk— tionen stadgas att bankinspektionen skall; dels utöva tillsyn över olika finansiella institut och marknader,
dels vara registreringsmyndighet för bankerna samt föra den särskilda förteck- ning som anges i 21 5 lagen (19881606) om finansbolag,
dels följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkur- rensförhållanden samt andra viktiga förhållanden inom bankväsendet och annan företagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn samt föra kartellregister,
dels utöva tillsyn enligt lagen ( 1985:571 ) om värdepappersmarknaden och aktiekontolagen (1989: 827).
Bankinspektionen har till sitt förfogande olika typer av ingripandemöjligheter mot institut som inte följer uppställda krav. Missförhållanden kan föranleda inspektionen att vidta vissa åtgärder, t.ex. uttala kritik i olika former eller ge rekommendationer till åtgärder eller föreskriva sådana. I sista hand har också
bankinspektionen möjlighet att återkalla tillstånd att bedriva viss tillståndsplik- tig verksamhet.
3.2.3 Organisation och verksamhet
Generaldirektören är ordförande i inspektionens styrelse. Denna består av ytterligare sex ledamöter, vilka regeringen utser. Styrelsen sammanträder en gång i månaden, utom i juli. Den är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Överdirektören är general- direktörens ställföreträdare.
Utöver vad som anges i verksförordningen skall styrelsen enligt instruktionen besluta i följande frågor; 1. sammankallande av extra bolagsstämma med bankaktiebolag, kreditaktie- bolag, frnansbolag, fondbolag, fondkommissionsbolag eller värdepappers- centralen, extra stämma med sparbank, föreningsbank, stadshypotekskassan eller hypoteksförening, extra sammankomst med hypoteksbanken eller sammankallande av styrelsen för Stockholms fondbörs, 2. tillstånd eller förbud, som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt, 3. anmälan till regeringen av förhållande, som kan föranleda återkallelse av oktroj för bank.
Styrelsen kan överlåta till generaldirektören att besluta om föreskrifter, som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.
Om en fråga, som styrelsen skall besluta i, är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla den, kan enligt instruktionen ärendet avgöras genom meddelanden mellan generaldirektören och minst tre andra ledamöter. Kan ärendet inte lämpligen avgöras på detta sätt, får general- direktören besluta ensam i närvaro av den föredragande till vars uppgifter ärendet hör. Sådana beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
Bankinspektionen har omkring 75 anställda. Organisationsförändringar har
genomförts vid flera tillfällen under 1980-talet. År 1988 genomfördes en förändring, som innebar att kreditavdelningen och redovisningsavdelningen slogs samman till undersökningsavdelningen. Inom inspektionen fanns därefter endast två avdelningar, allmänna avdelningen och undersökningsavdelningen. Vidare fanns en byrå för administrativa ärenden.
Trots denna organisationsförändring fanns brister kvar, vilka redan under år 1989 ledde till en ny förändring. Likartade eller med varandra sammanhängade frågor handlades på skilda avdelningar. Exempelvis handlades auktorisations- och bolagsfrågor inom allmänna avdelningen, medan tillsynen vilade på undersökningsavdelningen. Uppföljning av auktorisationen försvårades genom att tillsynsinsatser sköttes av annan avdelning. Vidare saknade den allmänna avdelningen den nödvändiga marknadskontakten, vilken i stället undersök- ningsavdelningen automatiskt erhöll i tillsynsarbetet. Det var både internt och externt oklart var i organisationen olika frågor skulle handläggas, och det fanns risk att likartade frågor fick olikartad behandling. Samordnings- och informationsproblem medförde att organisationens förmåga att följa den snabba utvecklingen av finansmarknadema nedsattes och att bevakningen blev lidande.
I den nya organisationen har den allmänna avdelningen och undersökningsav- delningen förändrats genom att i deras ställe har inrättats kreditinstitutavdel- ningen och finansmarknadsavdelningen. Organisationen, som beskrivs i en organisationsplan i slutet av detta avsnitt, bygger på följande principer:
— Organisationen skall spegla strukturen på marknaderna.
- Institutionell tillsyn, byggd på delegerat institutansvar, skall samordnas med handläggning av auktorisations- och tillståndsfrågor inom samma enheter.
- Svenska och utländska institut skall behandlas lika i tillsynshänseende.
— Särskilda enheter skapas för övervakning av de snabbt expanderande och föränderliga öppna marknaderna. - Satsning skall ske på expansiva områden som börs- och clearingfrågor, derivatmarknader, valutamarknader samt övervakning av aktiefonder.
— ADB-frågor skall ägnas betydligt större uppmärksamhet.
- Organisationsplanen skall vara lätt anpassbar till förslag som kan komma att
framläggas av "tillsynsutredningen".
Kreditinstituravdelningen består i huvudsak av den tidigare undersökningsav- delningen utom dess fondkommissionsgrupp. Inom avdelningens bankgrupp och finansbolagsgrupp handläggs auktorisations- och tillständsärenden för banker respektive finansbolag och kreditaktiebolag, liksom tillsynen av dessa institut. Vidare innehåller kreditinstitutavdelningen en säkerhetsgrupp. Där handläggs frågor om fysisk säkerhet och ADB—säkerhet samt betalsystem (bankgiro, postgiro, sedelautomater etc.). Frågor rörande t.ex. VPC och PmC, har emellertid överförts till finansmarknadsavdelningen.
För att samla erforderlig kompetens och underlätta allmänhetens kontakter med bankinspektionen finns en särskild konsumentgrupp vid kreditinstitutavdel- ningen. Frågor rörande redovisning, kapitaltäckning och positionsbegränsnin- gar handläggs av en särskild redovisningsgrupp inom denna avdelning. Dessa frågor har fått en allt större betydelse, och gruppen har ålagts att bistå övriga enheter inom inspektionens hela verksamhetsområde. Bankregistret, som enligt den gamla organisationen var placerat vid den administrativa byrån, har över- förts till kreditinstitutavdelningen. Inom denna avdelning handläggs vidare övergripande strukturfrågor på finansmarknadema.
Finansmarknadsavdelningen har en inriktning på värdepappersmarknaderna i motsats till kreditinstitutavdelningens inriktning mot olika kategorier av kre- ditinstitut. Till avdelningen har emellertid överförts såväl auktorisation som tillståndsfrågor och tillsyn över fondkommissionsbolagen. Detta har motiverats av att dessa institut är renodlat marknadsinriktade. Dessa frågor handläggs, tillsammans med bankernas fondkommissionsrörelse, inom fondkommissions-
gruppen. Avdelningen har också en insidergrupp.
Avdelningens börs- och clearinggrupp utformar regelverk och handhar till- synen över organiserade finansiella marknadsplatser och clearingorganisa— tioner. Inom avdelningen finns vidare en särskild fondbolagsgrupp, som har tillsyn över de snabbt expanderande aktiefondema.
I den nya organisationen har de arbetsuppgifter, som tillkom den allmänna
avdelningen, överförts till de båda nyinrättade avdelningarna. Frågor rörande
lagstiftningsärenden, remisser och allmänna juridiska utredningar fördelas inom inspektionen alltefter frågomas art.
Administrativa byrån svarar för bankinspektionens interna administration såsom organisations-, samordnings— och lokalärenden, servicefunktioner samt ekono- mi- och personalärenden. Vidare har byrån en särskild ADB—grupp, som svarar för handläggning av inspektionens egen ADB-verksamhet. Gruppen skall bistå övriga enheter vid tillsynen av ADB-system i finansinstituten.
I det följande beskrivs kortfattat de olika grupperna i bankinspektionens nya
organisation.
Bankgruppen har tillsynsansvar för 22 affärsbanker, 107 sparbanker samt 12 centrala föreningsbanker med 341 anslutna lokala föreningsbanker. Bankernas verksamhet bedrivs vid ca 3 350 kontor inom landet. Gruppen har även ansvar för tillsynen över svenska bankers etableringar i utlandet. Dessa omfattade vid utgången av år 1989 sammanlagt 21 dotterbanker, 13 filialer och 41 repre- sentationskontor.
I bankgruppen ingår gruppchefen och ytterligare tolv personer. Sju av dessa är huvudsakligen sysselsatta med undersökningsförrättningar, rapportbearbetnin— gar, kontakter med banker och revisorer samt klagomålsärenden. Detta arbete är organiserat så att varje tjänsteman har s.k. institutansvar för ett visst antal banker. Bland handläggarna ingår jurister och ekonomer för bl.a. tillstånds— ärenden, remisser och särskilda utredningar.
Tillsynsarbetet bedrivs i huvudsak genom undersökningar, bearbetningar av rapporter från banker och förordnade revisorer, kontakter med revisorerna samt handläggning av klagomål. Platsundersökningarna omfattar samtal med bankledning, genomgång av dokumentation angående verksamheten, genom— gång och bedömning av ekonomisk ställning, lönsamhet samt kreditgivning och placeringsverksamhet m.m. Rapportbearbetningen och undersökningsverksam— heten får ses som varandra kompletterande tillsynsmetoder.
Finansbolagsgruppens ansvarsområde omfattar 158 auktoriserade finansbolag, 28 icke auktoriserade finansbolag, 27 kreditaktiebolag och 34 hypoteksinstitut, inldusive Svenska skeppshypotekskassan. Gruppen består av en gruppchef, åtta undersökningsförrättare och en sekreterare. Den har organiserat tillsynsarbetet på i stort sett samma sätt som bankgruppen med institutansvar för ett antal institut för varje undersökningsförrättare. Till gruppen hör vidare några speciella kategorier av ärenden, nämligen tillståndsärenden beträffande ansök- ningar om auktorisation, likviditetsförvaltningsärenden och ärenden angående huruvida viss finansiell verksamhet är tillståndspliktig eller inte.
I den tidigare organisationen handlades redovisningsfrågorna dels av en utlands- och redovisningsgrupp, dels av finansbolagsgruppen. I den nuvarande organisationen handlägger redovisningsgruppen samtliga redovisningsfrågor som berör institut under inspektionens tillsyn. Redovisningsgruppens arbetsin- satser spänner således över inspektionens hela verksamhetsområde. Gruppen bevakar utvecklingen av redovisningspraxis såväl nationellt som internationellt och deltar i internationella arbetsgrupper angående bl.a. ränte—, valuta- och marknadsrisker. Redovisningsgruppen består av fem personer.
Säkerhersgruppen tillhör kreditinstitutavdelningen, men tillsynsuppgifterna sträcker sig in även på finansmarknadsavdelningens tillsynsområde. Gruppen består av tre personer. Dess huvudsakliga uppgift är att ha tillsyn över institut— ens åtgärder i syfte att upprätthålla en godtagbar informationssäkerhet och fysisk säkerhet i verksamheten. Åtgärder inom området informationssäkerhet inbegriper, på det övergripande planet, ledningsorganens beslut om säkerhets— policy och om säkerhetsorganisation inom systemutveckling/systemförvaltning och ADB—drift. Inom området fysisk säkerhet granskas i första hand åtgärder i syfte att skydda instituten och deras personal mot rån- och inbrottsangrepp men även skyddsåtgärder mot stöld och skadegörelse riktade mot datorer och datamedia. Tillsynsarbetet utförs genom instituts- och funktionsinriktade platsundersökningar samt genom granskning av rapporter och prövningar av ärenden och klagomål. Gruppen genomför också marknadsinriktade undersök— ningar av betalningssystem m.m.
Konsumentgruppen, som består av tre handläggare, ansvarar för att främja god sed beträffande konsumentskyddet samt allmän kännedom om pris- och kon- kurrensförhällandena inom tillsynsområdet. Samråd sker här med berörda branschorganisationer/institut och myndigheter. Gruppen arbeter med att be- svara klagomål och förfrågningar från allmänheten samt att föra diskussioner om utformningen och tillämpningen av olika institutgruppers avtalsvillkor rörande bland annat krediter, priser, avgifter och information.
Börsgruppen svarar för tillsynen över marknadsplatser och clearingorganisa- tioner. Till gruppen hänförs primärt tillstånds— och övervakningsfrågor rörande Stockholms fondbörs, OM, VPC,och PmC. Vidare har gruppen till uppgift att följa och kartlägga utvecklingen och olika aktiviteter inom gruppens ansvars- område såväl inom som utom landet. Gruppen försöker ha en öppen dialog med marknadens aktörer och branschorganisationema för att om möjligt öka självregleringen på vissa områden av marknaden. Gruppens arbetsformer är därför flexibla och varierar beroende på marknadsförhållandena.
Fondkommissionsgruppen, som har sex anställda, ansvarar för tillsynen över fondkommissionsbolagen och bankernas fondkommissionsverksamhet samt handlägger auktorisations— och tillståndsfrågor inom detta område. Gruppens verksamhet bedrivs i stort sett på samma sätt som t.ex. inom bankgruppen
genom undersökningar, granskning av rapporter m.m.
Fondgruppen, som består av fyra personer, ansvarar för tillsynen av fondbolag och förvaringsinstitut. Gruppen skall tillse att fondbolagens verksamhet, som är en till balansomslutningen mycket stor verksamhet, utvecklas på ett sunt
sätt.
Insidergruppen svarar för insiderbevakningen, dvs. övervakar efterlevnaden av lagen (1985 :571) om värdepappersmarknaden. Ett förslag till ny insiderlag, som bl.a. utvidgar kretsen av insiders, har antagits av riksdagen. Tillsynen innefattar dels kontroll av att personer med s.k. insynsställning i aktiemark— nadsbolag följer den anmälningsskyldighet som ålagts dem vad avser deras handel med aktier m.m. i det egna bolaget, dels - och detta utgör gruppens huvudsakliga arbetsuppgift — kontroll av att reglerna med förbud mot handel
med aktier m.m. i samband med företagsuppköp och andra kursdrivande omständigheter följs. Gruppen består av fem tjänstemän, varav två ansvarar för insiderregistret och tre har utredande uppgifter.
BANKINSPEKTIONENS ORGANISATION
Styrelse
Generaldirektör
Överdirektör
(GD:s stf.) Kreditinstitut- Finansmarknads- Administrativa avdelningen (38) avdelningen (21) byrån (13) -Bankgrupp -Börs— och clearinggrupp —ADB -Finansbolagsgrupp -Fondbolagsgrupp -Ekonomi -Konsumentgrupp -Fondkommissionsgrupp -Personaladministration —Redovisningsgrupp -Insidergrupp -Servicefunktioner
—Säkerhetsgrupp
3.2.4. Tillsynsområde
Bankinspektionens tillsynsområde präglas av snabba och omfattande föränd— ringar. I takt med kapitalmarknadens avreglering, strukturomvandling och ny lagstiftning har internationaliseringen ökat och därmed också konkurrensen över gränserna. Innovationer tillkommer fortlöpande, inte minst till följd av den tekniska utvecklingen. Under 1980—talet har både kreditmarknaden och värdepappersmarknaden präglats av en snabb utveckling med nya aktörer och nya finansiella instrument. I beskrivningen i föregående avsnitt av de olika gruppernas arbete har tillsynsområdet berörts, varför redovisningen i detta avsnitt begränsas till nedanstående tabell.
Kreditinstitut i Sverige under bankinspektionens tillsyn. Antal och omslut- ning i miljarder kr åren 1986 och 1989.
1986 1989
Instituttyp Antal Omslutning Antal Omslutning Bankaktiebolag 26 595 24 1 053 Sparbanker 1 19 160 109 234 Föreningsbanker 12 38 12 55 Finansbolag 244 122 215 173 Kreditaktiebolag 20 330 26 1 009 Konungariket Sveriges stadshypotekskassa l 1
173' 252' och stadshypoteks- föreningarna 20 20 Sveriges allmänna hypoteksbank 1 1
21' 27' och landshypoteks- föreningama 10 10 Fondkommissionsbolag 22 53 20 44 Fondbolag 1 17 - 153 - Värdepappersfonder 1 84 73” 352 144”
* efter eliminering av mellanhavandena mellan kassan och stads- hypoteksföreningarna respektive hypoteksbanken och landshypoteksföre- ningarna.
** avser fondförmögenheten
3.2.5. Internationellt samarbete
Genom att de finansiella institutens verksamhet blivit alltmer internationell har behovet av samarbete och samverkan med tillsynsmyndigheter utomlands blivit större än tidigare. Sådant samarbete har existerat sedan lång tid tillbaka, och de nordiska länderna kan här betraktas som föregångare. Dem emellan har
- med kortare avbrott under 1940—talet — förekommit årliga konferenser sedan 1925. Detta är det tidigast kända samarbetet mellan tillsynsmyndigheter i olika länder. Internationellt samarbete i större skala etablerades i början av 1970- talet inom EG. Detta samarbete har till syfte att harmonisera lagstiftningen på det finansiella området.
Bankinspektionen medverkar tillsammans med riksbanken i Basle Committee for Banking Supervision, som etablerades år 1975. I kommittén deltar tio- gruppens länder jämte Luxemburg. Kommittén håller normalt fyra samman- träden per år, men arbetar också i ett antal undergrupper, i vilka bankinspek- tionen är representerad i olika funktioner.
Sedan år 1986 är bankinspektionen också representerad i IOSCO, som är en världsomspännande organisation för tillsynsmyndigheter för institut på värde— pappersmarknaden. Denna organisation håller ett sammanträde per år, i vilket representanter för ett 60-tal tillsynsmyndigheter deltar. Ett omfattande arbete utförs också inom denna organisation i kommittéer och undergrupper, i vilka bankinspektionen är representerad.
Utöver samarbete som gäller utbildningsarrangemang för personal är samar- betet mellan de nordiska länderna huvudsakligen ett erfarenhetsutbyte på tillsynsområdet. Under 1960— och l970-talen, då s.k. konsortiebanker utom— lands drevs av banker i de nordiska länderna, var tillsynen av sådana banker en viktig del av samarbetet. Ett nytt och viktigt resultat är en överenskom-
melse om tillsynen av värdepappersmarknaderna i de nordiska länderna.
Samarbetet i Baselkommitte'n och inom IOSCO har till syfte att skapa enhetliga regler för de olika institutens verksamhet. Ett annat och lika viktigt syfte är att skapa former för samverkan vid tillsynen av institut som är etablerade utanför
hemlandet. Baselkommittén etablerades med detta syfte mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts vid en del bankfallissemang i början av 1970—talet. Principen om s.k. hemlandstillsyn accepterades på ett tidigt stadium och har sedan vunnit allmän anslutning. Den innebär att hemlandets tillsynsmyndig— heter har huvudansvaret för tillsynen av filialer som etablerats utomlands, och att ansvaret för tillsyn av dotterbolag delas mellan hem- och värdlandets myn- digheter. På värdepappersområdet har samverkan huvudsakligen formen av bilaterala avtal om utbyte av information om institutens verksamhet och med
inriktning på insiderfrågor.
Ett ytterligare område för samverkan mellan tillsynsmyndigheter är etable- ringsfrågor. När en etablering utomlands aktualiseras, tar tillsynsmyndigheter- na kontakt med varandra för att diskutera förutsättningarna för etableringen
och besluta om formerna för tillsynen.
3.2.6. Budget
Bankinspektionens verksamhet finansieras genom årliga avgifter från de insitut på kapitalmarknaden som står under tillsyn. Utgifterna för budgetåret 1989/90 uppgick till ca 38 milj. kr. Härav uppgick lönekostnaderna till ca 20 milj. kr och lokalkostnaden till ca 5 milj. kr. Kostnaderna täcks av tillsynsavgifter samt av räntor på avgiftsmedlen. Under budgetåret 1989/90 uppgick tillsynsavgifter och räntor till ca 40,5 milj. kr.
I förordningen ( 1988:976 ) om avgifter för bankinspektionens verksamhet finns bestämmelser, som reglerar hur avgifterna skall beräknas. Fördelningen mellan institutgrupper bestäms utifrån årliga beräkningar av den arbetstid inspektionen lägger ned på tillsyn av respektive institutgrupp. Om kostnaden för ett insti— tut/institutgrupp inte uppgår till inbetald avgift beaktas detta vid nästa avgifts- beräkning. Som princip gäller att det skall finnas en buffert som täcker kost— naden för ett halvt år. Institutens skyldighet att betala dessa avgifter grundar sig på bestämmelser i den lagstiftning som reglerar respektive institut, t.ex. 7 kap. 15 & bankrörelselagen och 43 % fondkommissionslagen. Enligt senaste ändringen av förordningen ( 1990:956 ) skall avgift årligen erläggas av:
— Bankaktiebolag med dels 25 000 kr, dels 0,0009 % av bolagets eget kapital och skulder.
- Sparbank med dels 10 000 kr, dels 0,003 % av bankens egna fonder och skulder.
— Central föreningsbank med dels 25 000 kr, dels 0,003 % av bankens jämte lokala föreningsbankers sammanlagda egna kapital och skulder.
— Utländskt bankföretag som har tillstånd att ha filial i Sverige med dels 5 000 kr, dels 0,0009 % av filialens skulder.
— Kreditaktiebolag som omfattas av bankinspektionens tillsyn med dels 1 000 kr, dels 0,00004 % av bolagets eget kapital och skulder.
— Finansbolag med dels 5 000 kr, dels 0,007 % av nettovärdet av tillgångarna i bolagets finansieringsverksamhet.
- Fondkommissionsbolag med dels 25 000 kr, dels 0,25 % av intäkterna i rörelsen.
- Fondbolag med dels 3 000 kr, dels 0,0032 % av det beräknade värdet av varje aktiefond under bolagets förvaltning.
- Sveriges allmänna hypoteksbank med 25 000 kr.
- Konungarikets Sveriges stadshypotekskassa med 25 000 kr.
- Svenska Skeppshypotekskassan med 15 000 kr.
- Stockholms fondbörs med 2 milj. kr.
— Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag med 1 350 000 kr.
Kostnaderna för budgetåret 1989/90 fördelades enligt följande, (tkr):
Bankaktiebolagen 8 674 Sparbankerna 6 671 Föreningsbankerna 2 048 Kreditaktiebolagen 470 Finansbolagen 10 185 Fondkommissionsbolagen 4 412 Fondbolagen 2 962 Hypoteksinstituten 154 Fondbörsen 1 236
Värdepapperscentralen 770
3.3. Försäkringsinspektionen
3.3.1. Historik
Första steget mot en verklig reglering och tillsyn av försäkringsrörelse i Sverige togs av försäkringsbolagen själva. I mitten på 1800—talet, när privata försäkringar i modern form började säljas mer allmänt och försäkringsaktiebo- lag började bildas, fann man att avsaknaden av reglering och tillsyn hade nega- tiva konsekvenser. Regeringen utsåg i samband med att tillstånd gavs till för- säkringsrörelse särskilda inspektörer. Trots detta förekom att försäkringsbolag gick omkull p.g.a. bristande erfarenhet av riskbedömningar och otillräcklig
återförsäkring.
År 1886 inrättades en särskild inspektörstjänst för att stärka tillsynen och kontrollen över försäkringsverksamheten och för att bistå civilministern och dennes departement inom detta område. Till en början bestod tillsynsverksam- heten i insamling och sammanställning av statistik. Endast undantagsvis före- togs inspektioner, vilket kan förklaras med bristande resurser och avsaknad av sanktionsmöjligheter. Det skulle, trots flera förslag från branschen själv, dröja till år 1904 innan Sverige fick en heltäckande försäkringslagstiftning. Samma år inrättades också den nuvarande försäkringsinspektionen som en självständig myndighet. Dess huvuduppgift var att övervaka att den nya lagstiftningen följdes och att utöva tillsyn över marknaden. År 1917 utvidgades försäkrings— inspektionens sanktionsmöjligheter mot institut på marknaden. Efter samarbete med andra nordiska länder antogs år 1927 den första generellt tillämpliga
Under 1930— och 40-talen pågick ett omfattande utredningsarbete, som resul- terade i ny lagstiftning år 1948 angående svenska försäkringsbolag och år 1950 angående utländska försäkringsbolag, verksamma i Sverige. Lagstiftningsarbe- tet har därefter fortgått, och succesivt har förändringar genomförts. Det har då främst varit fråga om att prioritera konsumentskyddet på olika sätt och att förstärka tillsynen, vad gäller både att tillföra försäkringsinspektionen ökade resurser och att vidga myndighetens legala ingripandebefogenheter mot miss- förhållanden på försäkringsområdet.
Den svenska tillsynslagstiftningen på försäkringsområdet bärs upp av följande
fyra huvudprinciper.
- Sundhetsprincipen innebär att försäkringsväsendet skall bedrivas under sunda former.
- Soliditetsprincipen betyder att bolagen skall kunna infria sina försäkrings— utfästelser.
— Skälighetsprincipen säger att försäkringspremierna skall vara rimliga, och att även övriga försäkringsvillkor skall vara skäliga med hänsyn till försäkringsrisker och andra omständigheter samt att skaderegleringen skall ske i godtagbara former.
- Principen om försäkringstagamas inflytande innebär att konsumenterna i lagstadgade former skall kunna göra sig gällande i företagen.
3.3.2 lagar och regler
De viktigaste lagarna som utgör grundval för försäkringsinspektionens verk- samhet är försäkringsrörelselagen (1982:713) , lagen ( 1950:272 ) om utländska försäkringsföretags rätt att driva försäkringsrörelse i Sverige samt lagen ( 1972:262 ) om understödsföreningar. Grundläggande organisatoriska och övriga administrativa föreskrifter för inspektionens verksamhet finns i förvalt- ningslagen, verksförordningen och främst i förordningen ( 1988:94 ) med in- struktion för försäkringsinspektionen. Viss del av inspektionens verksamhet grundas även på bestämmelserna i försäkringsrörelseförordningen. Vidare finns en arbetsordning för inspektionen, beslutad av dess styrelse den 18 september 1989.
I instruktionen stadgas att försäkringsinspektionen som central förvaltnings- myndighet har till uppgift att utöva tillsyn över det enskilda försäkringsväsen- det, dvs. över den försäkringsverksamhet som enskilda svenska och utländska försäkringsföretag samt vissa understödsföreningar driver här i riket. Tillsynen skall vara grundad - förutom på de lagar, förordningar, avtal m.m. som berör statliga myndigheter i allmänhet — på de speciallagar som finns på försäkrings- området. Det åligger dessutom inspektionen att fullgöra vissa uppgifter,
hänförliga till de bestämmelser som utfärdats med stöd av speciallagarna.
I instruktionen anges också de uppgifter på försäkringsområdet som inspek— tionen särskilt har att iaktta, nämligen
att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris— och konkur- rensförhållanden samt föra kartellregister,
att även i övrigt verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet,
arr ombesörja beredskapsplanläggningen,
att varje år till regeringen avge en statistisk redogörelse för den verksamhet som bedrivs av försäkringsföretagen och de understödsföreningar som står
under inspektionens tillsyn, samt
att samråda med ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor i fråga om tillämp- ning av lagen (1956z245) om uppgiftskyldighet rörande pris och konkurrens- förhållanden och med överstyrelsen för civil beredskap i försvarsberedskaps— frågor. Inspektionen skall hålla sistnämnda myndighet underrättad om bered— skapsplanläggningen.
Försäkringsinspektionen har olika sanktionsmöjligheter att vidta för det fall institut under tillsyn inte följer de lagar och föreskrifter som gäller för respek— tive verksamhet. Skulle försäkringsbolag driva sin rörelse så att denna står i strid med lagstiftningen eller så att den bedöms vara oförenlig med sund ut- veckling av försäkringsväsendet, har inspektionen både rätt och skyldighet att ingripa med föreläggande om rättelse. Vid missförhållanden av mindre allvar- lig art skall erinringar eller formlösa påpekanden kunna ges. Den mest ingri- pande åtgärden är att inspektionen föreslår regeringen att förverka meddelad
försäkringskoncession.
3.3.3. Organisation och verksamhet
Generaldirektören, som är chef för försäkringsinspektionen, är också ordföran- de i inspektionens styrelse. Styrelsen utses av regeringen och består av högst sju personer. Styrelsen skall avgöra viktigare författningsfrågor, frågor om myndighetens organisation och arbetsformer, viktigare anslagsfrågor och andra frågor av större ekonomisk betydelse, vissa tillsättnings- och disciplinärenden, viktigare tillstånds- och tillsynsärenden samt andra frågor av större betydelse. Därutöver har generaldirektören alltid rätt att hänskjuta frågor till styrelsen.
Utöver vad som uttryckligen anges i verksförordningen skall styrelsen enligt instruktionen besluta i följande frågor;
- sammankallande av extra bolagsstämma med försäkringsbolag,
— tillstånd eller förbud som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt,
- anmälan till regeringen om förhållande som kan föranleda att koncessionen
för ett försäkringsbolag återkallas.
Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta om föreskrifter som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Vissa frågor, som är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla dem, kan avgöras genom meddelanden mellan generaldirektören och minst tre andra ledamöter. Kan ett ärende inte lämpligen avgöras på detta sätt, får general- direktören besluta ensam i närvaro av den föredragande till vars uppgifter ärendet hör. Sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
Försäkringsinspektionen har drygt 50 anställda och är enligt instruktionen och arbetsordningen organiserad i tre enheter, nämligen allmänna tillsynsavdel- ningen, försäkringsjuridiska avdelningen och administrativa byrån. Under generaldirektören finns en chefstjänsteman (överdirektör) med samordnings— och utvecklingsansvar för särskilda frågor.
Allmänna tillsynsavdelningen svarar för soliditetsbevakningen och för den allmänna tillsynen i övrigt över försäkringsbolagen och understödsföre- ningarna. Uppgifterna avser i huvudsak följande arbetsområden:
- Inspektioner och särskilda undersökningar. — Livförsäkringsteknik och frågor rörande understödsföreningar. - Skadeförsäkringsteknik och metodutveckling i fråga om tillsynsarbete. - Kapitalplaceringsfrågor.
- Redovisnings— och statistikfrågor.
- Förordnanden av revisorer i försäkringsbolag.
Försäkringsjuridiska avdelningen svarar för frågor av juridisk natur. Upp- gifterna avser tillståndsärenden enligt försäkringsrörelselagstiftningen, t.ex. koncessioner, stadfästelser av bolagsordningar, tillstånd som rör överlåtelser av försäkringsbestånd eller försäkringsbolagens aktieinnehav.
Vidare övervakar den försäkringsjuridiska avdelningen att
- försäkringsrörelse inte drivs utan koncession, — andra försäkringsvillkor än premier är skäliga, - försäkringsbolagens skadehantering är i överensstämmelse med god skade- regleringssed.
Avdelningen svarar också för frågor som har samband med försäkringsmäklar- verksamhet. Vidare är avdelningen ansvarig för försäkrings- och understöds- föreningsregistren och för kartellregistret på försäkringsområdet samt hand-
lägger vissa klagomålsärenden.
Administrativa byrån handlägger frågor som rör inspektionens organisation, personal och internadministration samt frågor som rör anslagsframställning, resultatanalys, budgetuppföljning och ekonomiadministration. Byrån svarar för bl.a. olika servicefunktioner och handlägger förordnanden av ledamöter i
trafikskadenämnden och bolagsstyrelser.
En utgångspunkt för försäkringsinspektionens verksamhet är att det skall föreligga ett väl utvecklat samarbete över enhetsgränserna och mellan olika grupper i syfte att få till stånd ett enhetligt agerande i tillsynsarbetet. Detta innebär bl.a. att information som framkommer i tillsynsverksamheten lämnas vidare till annan enhet eller grupp som också bedöms ha intresse av informa- tionen. En arbetsuppgift fullgörs av den enhet till vilken uppgiften närmast
hör med hänsyn till enhetens i arbetsordningen angivna verksamhetsområde. Berör ett ärende flera enheter, handläggs det av den enhet till vilken ärendet i huvudsak hör. Ett ärende av större vikt eller övergripande eller annan särskild natur kan handläggas av en av generaldirektören särskilt tillsatt arbetsgrupp med företrädare för berörda enheter.
Granskningen av bolagens och föreningarnas verksamhet sker via ekonomiska redogörelser, som årligen lämnas till inspektionen, och genom besök hos bolagen och föreningarna. Inspektionens uppgift på konsumentskyddsområdet tar främst sikte på att kontrollera att försäkringsvillkoren är skäliga och att genom platsbesök och stickprov granska försäkringsföretagens skadereglerings- verksamhet samt att handlägga ldagomålsärenden. Försäkringsinspektionens verksamhet kan grovt indelas i en övervakande funktion och en servicefunk- tion. Den övervakande funktionen består av det traditionella tillsynsarbetet, och servicefunktionen är riktad mot företag och allmänhet. Företagen tillgodo- ses genom myndighetens arbete med auktorisation, tillstånd och information. Allmänheten kan sägas få service i samband med behandlingen av klagomål samt genom statistik och information.
Den traditionella tillsynsverksamheten kan också indelas i två huvudområden, dels den del som inrymmer mera kontinuerliga tillsynsuppgifter, dels den som är inriktad mot frågor av huvudsakligen begränsad och tillfällig karaktär. En stor del av den allmänna tillsynsavdelningens verksamhet är uppbyggd kring kontinuerliga tillsynsuppgifter. Detta innebär bl.a. ett förhållandevis om- fattande arbete med granskning, sammanställning, analys och i vissa fall publicering av de uppgifter rörande verksamheten, som försäkringsföretagen vid givna tidpunkter är skyldiga att sända in till försäkringsinspektionen. Särskilt tillsynen över livförsäkringsbolag och understödsföreningar tar en stor del av personalresurserna i anspråk för detta ändamål. Till skillnad från vad som gäller för skadeförsäkringsbolagen har relativt små resurser använts på mera systematiskt företagna inspektioner hos livförsäkringsbolagen. Detta sammanhänger med att de s.k. försäkringstekniska grunderna för livförsäk— ringsbolag och stadgarna för understödsföreningar, vilka skall godkännas av försäkringsinspektionen (eller regeringen efter inspektionens förhandsgransk- ning), tillsammans med den regelbundna rapporteringen till inspektionen har
ansetts utgöra förhållandevis effektiva kontroll- och uppföljningsinstrument. Tillsynens inriktning håller dock på att ändras, så att större resurser satsas på
platsundersökningar.
Att just skadeförsäkringsbolagen sedan lång tid tillbaka varit föremål för inspektioner på ort och ställe kan också förklaras av att det i lagar och förord- ningar inte finns lika preciserade regler avseende dessa bolags löpande verk— samhet. Åtagandena är mer kortsiktiga till sin natur än i livförsäkringsrörelsen
och behöver inte omgärdas av lika långtgående regler.
Motivet för att företa inspektioner hos försäkringsbolag och understödsföre- ningar är i första hand att införskaffa sådan information som ej framkommer i de uppgifter som regelmässigt lämnas till försäkringsinspektionen. Inspek— tionerna hos de mindre bolagen och föreningarna skapar dessutom en möjlighet att ge företagen vägledning i olika frågor.
Inspektionerna kan antingen utgöra en del av den löpande tillsynsverksam- heten, och ingår då i planeringen för en längre period, eller vara initierade av observationer som gjorts vid granskning av redogörelser, som lämnats till tillsynsmyndigheten. Inspektioner kan också föranledas av särskilda förhållan- den, som på annat sätt kommit till försäkringsinspektionens kännedom.
Omfattningen av inspektionerna varierar beroende på försäkringsföretagens storlek. En fullständig inspektion av en mindre understödsförening eller ett mindre lokalt bolag kan vanligen utföras på en eller ett par dagar, medan en partiell inspektion (begränsad till viss fråga eller viss funktion) i ett riksbolag kan ta flera veckor. Härav följer att en inspektion av ett stort riksbolag aldrig
kan bli fullständig, utan den måste avgränsas till viss del av verksamheten.
En inspektion innefattar vanligen kontroll av ett eller flera av följande områ- den: Redovisning, internkontroll, revision, kapitalplacering, driftskostnader, tekniska reserver, underwriting, marknadsföring, avgiven respektive mottagen återförsäkring, skadereglering, stämmo- och styrelseprotokoll och styrelsens förvaltning i övrigt. Kontrollåtgärderna kan även begränsas inom något av de
angivna områdena, t.ex. på så sätt att endast en viss typ av skador granskas.
FÖRSÄKRINGSINSPEKTIONENS ORGANISATION
Administrativa
i.u/& ( 13)
-Personal
-Ekonomi
-ADB -Beredskapsplanerin g -Servicefunktioner
3.3.4. Tillsynsområde
Styrelse
Generaldirektör
Överdirektör/ (GD:s stf.)
Allmänna tillsyns- avdelningen (28) -Inspektioner och
undersökningar -Livförsäkrings- teknik och under- stödsföreningar -Skadeförsäkrings— teknik och metod- utveckling -Kapitalp1aceringar -Redovisning och statistik
Försäkringsjuridiska avdelningen (10)
-Tillstånd -Försäkringsmäklare -Villkorsgranskning -Skaderegleringsgranskning -Försäkringsregister -Kartellregister
Vid utgången av år 1989 fanns totalt 22 livförsäkringsbolag, samtliga in- hemska. Av dessa var 14 ömsesidiga bolag och 8 aktiebolag. Bland de sist-
nämnda fanns ett återförsäkringsbolag. Under år 1990 har tillkommit 6
skadeförsäkringsbolag och 8 livförsäkringsbolag. Av de sistnämnda är 7 unit
linked-bolag.
Såväl antalet livförsäkringar som försäkringsbeloppen och premieinkomsten har ökat under senare år. Premieinkomsten har ökat från ca 13 miljarder kronor 1981 till ca 48 miljarder kronor 1989. Livförsäkringsbolagens samlade till- gångar uppgick 1989 till ca 400 miljarder kronor mot ca 100 miljarder kronor 1981.
Vid slutet av år 1989 uppgick antalet skadeförsäkringsbolag till 493. De inhemska skadeförsäkringsbolagen brukar indelas i kategorier efter utbred— ningen av det geografiska område inom vilket ett bolag har tillstånd att meddela försäkring. Vid slutet av år 1989 fanns 58 riksbolag och 433 s.k. lokalbolag.
Premieinkomsten för skadeförsäkringsbolagen uppgick år 1989 till ca 30 miljarder kronor. Skadeförsäkringsbolagens samlade tillgångar var samma är
ca 80 miljarder kronor.
Antalet understödsföreningar uppgick vid utgången av år 1989 till 144. Av dessa var 54 pensionskassor, 15 sjukkassor, 59 begravningskassor samt 16 sjuk- och begravningskassor. Understödsföreningarnas sammanlagda fonder uppgick till ca 20 miljarder kronor.
För närvarande har 15 utländska försäkringsföretag koncession enligt lagen om utländska försäkringsföretag. Inget utländskt försäkringsföretag har koncession för livförsäkring. De utländska försäkringsföretagens svenska generalagenturer hade år 1989 en premievolym på ca 320 miljoner kronor. Genom den nya lag- stiftningen om försäkringsmäklare har 450 mäklare, varav 100 juridiska personer, kommit under inspektionens tillsyn.
3 . 3 . 5 Internationellt samarbete
Försäkringsinspektionen följer den internationella utvecklingen på flera olika sätt - genom deltagande i olika internationella organ, genom kontakter med försäkringsbranschen och utländska tillsynsorgan osv. I detta avsnitt skall lämnas en kortfattad redovisning av detta internationella arbete och av hur
försäkringsinspektionen på olika sätt söker bredda de internationella kontakt- ytorna och fördjupa redan befintliga kontakter.
Det är främst den ökade handeln med försäkringstjänster över gränserna som nödvändiggjort ett utökat samarbete med tillsynsorganen i andra länder. För— säkringsinspektionen deltar aktivt i det svenska arbetet att utöka samarbetet med EG. Således deltar inspektionen i bl.a. den analysverksamhet, som genomförs i syfte att klarlägga vilka åtgärder av harmoniseringskaraktär eller i övrigt som kan bli nödvändiga för att skapa likartade konkurrensförutsätt- ningar. Inspektionen bidrar också med förslag till olika anpassningsåtgärder, t.ex. i form av lagändringar, som skall bringa Sveriges normsystem i överens— stämmelse med EGs eller få skillnader dem emellan att överbryggas på annat sätt.
EG-harmoniseringen kommer att ställa inspektionen inför nya uppgifter och krav, något som myndigheten på olika sätt försöker att anpassa sig till. Genom att redan nu satsa på ökat informationsutbyte med andra länder förbereder sig inspektionen på nya krav på koncession och hemlandskontroll. Inspektionen förbättrar också successivt sina kunskaper om de svenska försäkringsföretagens verksamhet i utlandet genom att besöka företagens utländska dotterbolag. I samband med sådana besök brukar inspektionen även besöka tillsynsmyndig— heterna i respektive land, liksom försäkn'ngsbranschens branschorganisationer.
Försäkringsinspektionen deltar vidare i OECD:s försäkringskommitté. Häri— genom får inspektionen information om bl.a. utvecklingen inom EG. Kommit- tén är också en plattform för påverkan utanför EG och informations— och kunskapskanal med länder som Förenta Staterna, Japan och Canada. Andra internationella samarbetsorgan som inspektionen deltar i är UNCTAD, till— synsmöten inom EFTA samt västeuropeiska och nordiska tillsynsmöten. De nordiska mötena är årligen återkommande överläggningar.
Ett annat internationellt inslag är att anställda deltar i olika kurser och kön- ferenser som behandlar frågor med försäkringsanknytning (aktuariefrågor, branschglidning, försäkringsrätt, EG-förhållanden osv.). Inspektionen företar också studieresor för att få bättre inblick i förhållanden i andra länder. Vidare
tar inspektionen varje är emot åtskilliga besökande från andra länder, före— trädesvis representanter för utländska försäkringsbolag och tillsynsmyndig- heter. Även vid sådana besök sker ett omfattande informationsutbyte.
3.3.6. Budget
Försäkringsinspektionens verksamhet finansieras genom obligatoriska bidrag från dem som är underkastade tillsyn, dvs. svenska och utländska försäkrings- företag samt understödsföreningar. Utgifterna för budgetåret 1989/90 uppgick till ca 19 milj. kronor. Härav uppgick lönekostnaderna till ca 13 milj. kronor
och lokalkostnaderna till ca 2,5 milj. kronor.
Medlen för täckande av utgifterna utgörs förutom av tillsynsbidrag också i någon mån av räntor på inflytande bidrag från tillsynsobjekten. Under budget— året 1989/90 uppgick tillsynsbidrag från svenska och utländska försäkrings- företag samt räntor till ca 18 milj. kronor och från understödsföreningar till ca
1,5 milj. kronor.
De svenska och utländska försäkringsföretagens och understödsföreningamas skyldighet att årligen betala ett s.k. tillsynsbidrag grundar sig på bestämmel- serna i 19 kap. 15 & försäkringsrörelselagen (1982:713), 26 & lagen (1950:262) om utländska försäkringsföretag och 73 & lagen (1972:262) om understödsföreningar. Den närmare regleringen sker i förordningen (1989: 1077) om bidrag för att täcka kostnaderna för försäkringsinspektionens organisation och verksamhet. Svenska försäkringsbolag och utländska försäk- ringsföretag skall betala bidrag med 1,6 promille av hela inkomsten av avgifter för det nästföregående räkenskapsåret för försäkringar som tillhör rörelsen i Sverige. Understödsföreningar skall dels betala 1,5 promille av hela inkomsten av avgifter för det nästföregående räkenskapsåret, dels 0,5 promille av netto— kapitalavkastningen för samma räkenskapsår.
Årligt bidrag från försäkringsföretag och understödsföreningar får inte i något fall överstiga 425 000 respektive 175 000 kr. Det får emellertid inte heller understiga 4 respektive 2 procent av det enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän
försäkring bestämda basbelopp, som gällde vid utgången av det närmast föregående räkenskapsåret. Bidraget från en försäkringsmäklare som är fysisk person uppgår för helt år till 1 500 kr. En försäkringsmäklare som är juridisk person skall för varje fysisk person som förmedlar försäkringar för den juridiska personen bidra med 1 500 kr; dock får det sammanlagda bidraget inte överstiga 25 000 kr. Undantagna från betalningsansvar för tillsynsverksam- heten är s.k. sockenbolag för husdjursförsäkring samt försäkringsbolag som
endast driver rörelse i utlandet.
4. RIKSBANKENS STÄLLNING, UPPGIFTER OCH ORGANISATION
4.1. Inledning
Sveriges riksbank, som är världens äldsta centralbank, grundades år 1668. Den har, som många andra centralbanker, sitt ursprung i en privatbank, den år 1657 öppnade Stockholms Banco (även kallad Palmstruchska banken). Denna bank var Sveriges första egentliga bank och utgav från år 1661 Sveriges första sedlar. Genom 1668 års bankoordning rekonstruerades banken. Förvaltningen och lagstiftningsmakten över banken överlämnades i samband därmed av Konungen till ständerna. Banken blev därigenom riksdagens verk och benämn- des Riksens ständers bank. Sitt nuvarande namn erhöll banken år 1866 i
samband med representationsreformen.
I samband med bildandet av riksbanken inrättades bankoutskottet, riksdagens första ständiga utskott, för att utöva den högsta beslutande myndigheten över riksbanken. 1668 års bankoordning kompletterades år 1681 med det första
bankoreglementet.
Riksbanken har således alltsedan sin tillkomst varit underställd riksdagen. I 1809 års regeringsform framhölls riksbankens självständighet gentemot
regeringsmakten.
Riksbanken bedrev i stort sett sin verksamhet inom ramen för 1668 års
bankoordning och bankoreglementet ända fram till år 1830, då den första
riksbankslagen tillkom. Lagen innehöll bestämmelser om riksbankens fonder och om sedellösningsskyldighet och skyldighet att publicera bankens ekono— miska resultat. Däremot innehöll lagen inte några bestämmelser om riksban- kens verksamhet.
Med 1897 års bankreform antogs en ny riksbankslag. Genom reformen blev riksbanken i egentlig mening en centralbank för landet. De enskilda bankernas rätt att utge sedlar upphörde med verkan fr.o.m. år 1904 och riksbanken fick monopol på sedelutgivningen. I den nya lagen intogs de bestämmelser som tidigare funnits i regeringsformen och som stadgade att riksbanksfullmäktige i sitt ämbete endast skulle vara beroende av riksdagen och i vissa fall bankout- skottet. Den nya riksbankslagen kom också att innehålla verksamhetsbe-
stämmelser för riksbanken och bestämmelser om bankens styrelse och förvalt-
ning.
1897 års riksbankslag ersattes av 1934 års riksbankslag, vilken närmast var en formell översyn av 1897 års lag. Samtidigt antogs ett nytt bankoreglemente. Den nu gällande riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1989. Därvid sammanfördes riksbankslagstiftningen i en lag. Vid utformandet av denna lag var inriktningen att riksbankens verksamhet skulle renodlas till att så långt möjligt avse rena centralbanksuppgifter.
4.2. Riksbankens ställning och uppgifter enligt 1974 års regerings- form och 1988 års riksbankslag
Efter tillkomsten av den nya regeringsformen år 1974 beslutar riksdagen ensam om samtliga bestämmelser som rör riksbanken och har ensam direktiv- rätt över banken. Genom sin ställning som en myndighet under riksdagen är riksbanken en statlig institution, men banken anses utgöra ett rättssubjekt som är skilt från kronan. I statsbudgeten finns således inte någon särskild anslags— post för riksbanken. Kostnaderna för bankens verksamhet täcks av bankens egna inkomster, vilka främst härrör från sedelutgivningen. Utvecklingen av relationen mellan riksdag och riksbank har under senare år gått i riktning
mot att riksdagen visat ökat intresse för riksbankens politik. Exempel härpå är att riksdagen numera delger riksbanken sin syn på penning- och valutapolitiken genom skrivelse till fullmäktige i riksbanken, varvid hänvisning görs till riks- dagens beslut med anledning av finansutskottets betänkande vad avser den ekonomiska politiken. Ett annat exempel är propåer vid 1990 års riksdag om att riksbankschefen skall framträda inför finansutskottet fyra gånger per år mot
en eller två gånger per år som varit praxis under lång tid.
Även om sålunda riksdagen visat ett ökat intresse för riksbankens politik, har utvecklingen vad gäller riksbankens administration varit att riksdagen givit
riksbanken allt större självständighet.
Riksbankens ställning som myndighet under riksdagen har varit föremål för diskussioner i olika sammanhang, bl.a. i författningsutredningen, grundlagsbe- redningen och senast i statsskuldspolitiska kommitténs betänkande SOU 1986z22, som låg till grund för den nya riksbankslagen. Det har emellertid uttalats att det krävs starka skäl för att ändra ett förhållande som bestått i över 300 år och slagits fast att riksbanken bör behålla sin nuvarande ställning.
Riksbankens ställning som centralbank och som myndighet under riksdagen anges i regeringsformen (9 kap. 12 & första och andra styckena). 1 & riks— bankslagen innehåller en erinran härom och stadgar att riksbanken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på riksban-
ken.
I 4 5 riksbankslagen erinras om ändamålen för riksbankens verksamhet, vilka anges i 9 kap. 12 & första stycket regeringsformen . Där stadgas att riksbanken har ansvar för valuta- och kreditpolitik och att den också skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Vid angivandet av ändamålen har således givits uttryck för inriktningen att renodla riksbankens verksamhet till typiska
centralbanksuppgifter.
Som ett led i riksbankens uppgift avseende betalningsväsendet skall riksbanken svara för landets försörjning med sedlar och mynt (7 & riksbankslagen).
Riksbanken har ensam rätt att ge ut sedlar och mynt och bestämma om utform-
ningen av dessa (9 kap. 13 & regeringsformen). Som ett yttersta led i ansvaret för betalningsväsendet har riksbanken givits rätt att uppträda som "lender of
last resort".
Vad beträffar valuta- och kreditpolitiken sägs i 9 & riksbankslagen att riksban- ken skall följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder. Det har emellertid alltid förutsatts att den kredit— och penningpolitik som riksbanken bedriver samordnas inom ramen för den av regeringen förda politiken. Samordningskravet motiveras med att regeringen har det övergripande ansvaret för den ekonomiska politiken. Före den nya riksbankslagen tillgodosågs detta samordningskrav dels genom reg- lerna om utseende av riksbanksfullmäktige, dels genom att riksdagen kan lämna riksbanken preciserade anvisningar, t.ex. i penningpolitiska frågor, dels genom kontakter mellan riksbanksledningen och företrädare för regeringen.
I den nya riksbankslagen har samrådskravet kommit till direkt uttryck i lagtexten. Sålunda stadgas i 42 & riksbankslagen att riksbanken skall samråda med det statsråd regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt. Om samråd inte kan komma till stånd och det flnns synnerliga skäl får riksbanken besluta utan samråd. Denna bestämmelse är sålunda en kodifiering av tidigare gällande praxis. Enligt prop. 1986/871143, som låg till grund för den nya riksbankslagen, skall riksbankens penningpolitik utformas så att den är i samklang med den ekonomiska politik som statsmak- terna beslutar om. I motsats till vissa andra länder, t.ex. Tyskland, finns det i Sverige inte någon ömsesidig förpliktelse om information och samråd. I praktiken samråder dock regeringen med riksbanken i många frågor, särskilt inför regeringsbeslut som har penning- eller valutapolitiska implikationer.
När det gäller de valutapolitiska uppgifterna anges i 10 & riksbankslagen att riksbanken skall bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor samt bestämma om tillämpningen av detta system. Riksbanken har sålunda formuleringsmakten över både penning- och valutapolitik. I praktiken har dock regeringen i hög grad haft avgörandet vid de växelkursjusteringar som företagits. Detsamma gäller val av växelkurs-
system.
Ytterligare en uppgift för riksbanken på det valutapolitiska området är att auktorisera valutahandlare (25 b & riksbankslagen). Vidare är det, enligt 4 5 respektive 8 & lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet, riksban— ken som skall godkänna fondkommissionärer för att dessa skall få förmedla köp och försäljning av fondpapper mellan svenskar och utlänningar och för att fondkommissionären skall få ta av utlänningar emitterade fondpapper i depå.
Enligt riksbankslagen utgörs riksbankens kreditpolitiska uppgifter i huvudsak av bankens befogenheter att sälja och köpa statspapper (19 & punkten l), ge ut egna skuldebrev med kort löptid (19 & punkten 2), besluta om kassakrav (20 å) och efter framställning hos regeringen besluta om åtgärder enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel (21 å). Dessa medel utgörs av likvidi- tetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild placeringsplikt och räntereglering.
För att kunna fullgöra sin uppgift att ansvara för valuta- och kreditpolitiken har riksbanken enligt 22 & riksbankslagen och enligt 28 & lagen om kredit- politiska medel möjlighet att infordra information från kreditinstitut. Sålunda stadgas att ett kreditinstitut efter anmodan av riksbanken skall lämna de upp— gifter som riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna respektive för att bedöma om kreditpolitiskt medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förordnande.
Av 18 & riksbankslagen framgår riksbankens uppgift som bankernas bank. Sålunda får riksbanken på penningpolitiskt motiverade villkor bevilja kredit till och ta emot inlåning från svenska bankinstitut samt medverka i betalnings- utjämning. Om det finns synnerliga skäl får riksbanken också på andra villkor bevilja kredit till bankinstitut och andra företag som står under tillsyn av bank- eller försäkringsinspektionen. Här kommer således riksbankens uppgift som "lender of last resort" till uttryck.
Riksbanken har också som uppgift att vara statens bank. I 23 & riksbankslagen stadgas att riksbanken skall ta emot betalningar till och göra utbetalningar för staten och att riksbanken får bevilja staten kontokredit för att täcka statens
kortfristiga medelsbehov.
Bland riksbankens övriga uppgifter kan nämnas att banken inom ramen för uppgiften som centralbank får förvärva aktier och andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter och ta på sig de förpliktelser som är förenade med dessa. Vidare får riksbanken bedriva verksamhet för framställ— ning av sedlar, mynt, medaljer och liknande föremål. Riksbanken får också mot betalning utföra tjänster som har anknytning till bankens uppgift som centralbank. Främst sedelutgivningen men även andra tjänster avses, t.ex. uthyrning av ledig datakapacitet. Slutligen kan nämnas att riksbanken har till uppgift att ansvara för beredskapsplanläggningen på bank- och betalnings- väsendets område.
I samband med tillkomsten av PmC AB har riksbanken åtagit sig vissa nya uppgifter. Detta åtagande har ansetts motiverat av att riksbanken har ett intresse av och ett ansvar för att marknaden fungerar så smidigt, säkert och effektivt som möjligt.
PmC AB är ett av aktörerna på den svenska penningmarknaden bildat och ägt aktiebolag för förvaltning av skuldförbindelser som emitteras och omsätts på denna marknad. Skuldförbindelserna registreras i ett ADB—baserat system för kontoföring av rättigheter och rättighetshavare. I PmC:s förvaltningsuppdrag ingår även att på emittentens vägnar ombesörja utfärdandet av skuldförbindel- ser samt räntebetalning och inlösen. PmC-systemet säkerställer att registrering av överlåtelser och pantsättningar av skuldförbindelser sker samtidigt med utväxling av likvidema. Detta förutsätter emellertid att samtliga kontrahenter under en affärsdag uppfyller sina skyldigheter. En fullständig och säker garanti härför kan dock knappast åstadkommas utan riksbankens medverkan. Riksban- ken har därför åtagit sig dels att svara för betalningsutjämning när nettolikvi- der mellan medlemmarna i PmC skall utväxlas, dels att ikläda sig en kredit- garanti för fall då någon medlem brister i betalning. Detta sker på så sätt att när ett förvärv godkänts för betalningsutjämning, garanterar PmC likvid mot leverans och får sedan kredit i riksbanken om denna betalningsgaranti tas i anspråk. Som säkerhet härför erhåller riksbanken panträtt i de överlåtna skuld- förbindelsema. Dessutom tar riksbanken en på visst sätt beräknad tilläggspant, som kan utgöras av andra skuldförbindelser och/eller likvida medel.
När det gäller riksbankens normgivningskompetens föreskrivs i 8 kap. 11 & regeringsformen att om riksdagen enligt 8 kap. regeringsformen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, riksdagen kan uppdra åt en förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation. Däremot finns inte någon generell möjlighet för riksdagen att direkt delegera normgivningskompetens till riksbanken. När det gäller före- skrifter om mynts sammansättning, vikt och utförande har riksbanken dock rätt att utfärda föreskrifter enligt ett direkt stadgande härom i 9 kap. 13 & rege- ringsformen. Den nuvarande normgivningskomspetensen för riksbanken med stöd av 8 kap. 11 & regeringsformen omfattar befogenhet att meddela förskrif- ter inom ramen för lagen om kreditpolitiska medel och valutalagstiftningen samt förordningar som utfärdats med stöd av denna lagstiftning. Sedan be- stämmelsen om kassakrav överförts från lagen om kreditpolitiska medel till nya riksbankslagen, meddelar riksbanken bestämmelser härom genom förvalt- ningsbeslut för varje enskilt institut och inte genom normgivningsföreskrifter.
Efter en framställning från riksbanksfullmäktige har konstitutionsutskottets beredningsdelegation i en promemoria den 16 november 1990 föreslagit att utskottet använder sin initiativrätt och lämnar förslag till riksdagen om vissa ändringar i regeringsformen, innebärande utvidgade möjligheter att överlåta föreskriftsrätt till myndigheter under riksdagen.
4.3. Riksbankens organisation
Av 9 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen framgår att riksbankens högsta ledning utgörs av åtta fullmäktige. Sju av ledamöterna utses av riksdagen. Dessa ledamöter utser inom sig ordförande och väljer den åttonde fullmäktige som också skall vara chef för riksbanken. Denne kan inte vara ordförande eller vice ordförande. Utanför fullmäktigekretsen utser fullmäktige två vice riksbankschefer (8 kap. 6 & riksdagsordningen). Riksbankschefens mandat- period är fem år. Övriga fullmäktige har en mandattid om tre år. Den rätt regeringen sedan år 1897 haft att utse ordförande i fullmäktige upphörde
genom nya riksbankslagen.
Vid riksbankens huvudkontor skall finnas en revisionsenhet samt de övriga enheter som fullmäktige beslutar. Ärendena skall fördelas mellan enheterna enligt vad som framgår av arbetsordning och de föreskrifter i övrigt som
behövs för arbetet inom banken.
Fullmäktige skall sammanträda minst en gång varannan vecka och därvid fatta alla viktiga penningpolitiska och administrativa beslut i banken. Fullmäktige är beslutföra när minst sex ledamöter är närvarande. I vissa fall som kräver skyndsamhet får ärenden dock avgöras av fem ledamöter om minst fyra av dem är ense om beslutet. Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riksbankschefen eller delegeras av denne (41 & riksbankslagen).
Riksbankens beslut enligt riksbankslagen får överklagas endast i den utsträck- ning och i den ordning som gäller enligt lagen (1989: 186) om överklaganden av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter. Detta innebär att beslut i personalärenden överklagas hos riksdagens besvärs— nämnd enligt 9 kap. 5 & riksdagsordningen. Beslut rörande utlämnande av handling eller en uppgift överklagas till regeringsrätten om det är enskild eller kommunal myndighet som klagar, annars hos riksdagens besvärsnämnd enligt 9 kap. 5 & riksdagsordningen. Beslut i övriga ärenden får överklagas i enlighet med vad som gäller enligt den författning som reglerar frågan. Beträffande valutaärenden framgår av 22 & valutaregleringslagen att besvärsordningen utgörs av ett internt förfarande inom riksbanken. Sålunda stadgas att beslut inom riksbanken av annan än fullmäktige får överklagas till fullmäktige och att fullmäktiges beslut inte får överklagas. Riksbankens beslut att medge undantag från begränsningarna i lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet kan överklagas till kammarrätten.
Utöver nu nämnda beslut kan riksbanken i förhållande till enskilda fatta beslut om kreditpolitiska medel, dels enligt lagen om kreditpolitiska medel, dels enligt riksbankslagen. Inte i någon av dessa lagar är frågan om överklagande av sådana beslut reglerad. Riksbankens beslut består i att enskilda institut åläggs en avgift. Sådana beslut kan alltså inte överklagas men kan bli föremål för domstolsprövning om avgiften inte erläggs.
Riksbankens bokföringsskyldighet (48 & riksbankslagen) skall fullgöras på ett sätt som ger erforderlig information för en bedömning av bankens verksamhet. Bankens redovisning till riksdagen innefattar resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för den förda valuta- och kredit— politiken. Resultaträkning och balansräkning fastställs av riksdagen, som också beslutar om hur bankens vinst skall disponeras. Riksdagen beslutar vidare om ansvarsfrihet för fullmäktige för förvaltningen av riksbanken. Redovisningen skall avges varje är senast den 15 februari. Riksbanken fastställer själv sin
budget, men denna skall tillställas riksdagen för kännedom.
Nyligen har regeringen beslutat tilsätta en utredning för att analysera riksban- kens ställning i förhållande till riksdag och regering och föreslå förändringar i mål och former för riksbankens verksamhet i syfte att skapa en klar och ända— målsenlig ram för penningpolitiken. När det gäller riksbankens ställning i för- hållande till riksdag och regering skall enligt direktiven ( 1990:60 ) utgångs- punkten vara att riksbanken skall stå under demokratisk kontroll och att riksdagen även fortsättningsvis skall vara huvudman för riksbanken. Utred— ningen skall också överväga formerna för samråd och informationsutbyte mellan riksbanken, riksdagen och regeringen.
5. LAGSTIFTNINGSARBETEN AV BETYDELSE FÖR TILLSYNEN
5.1. Inledning
Under 1980-talet har förhållandena på den svenska kreditmarknaden radikalt förändrats. Lagstiftningen på detta område har varit föremål för omfattande översyn i olika utredningar och i finansdepartementet. De förslag som därvid framlagts innebär förändringar beträffande tillsynsmyndigheternas arbete. De påverkar därför arbetet i denna utredning, bl.a. när det gäller att finna en organisation som på ett effektivt sätt kan ta ansvaret för den framtida tillsyns- verksamheten på den svenska kapitalmarknaden. Flera av de framlagda försla— gen har redan genomförts. Några av dessa skall nämnas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 - 5.7 lämnas en redogörelse för några ännu icke genomförda förslag, vilka synes få särskild betydelse för tillsynsverksamheten. En pågående utredning om försäkringsbolagens verksamhet berörs i avsnitt 5 .8. Härutöver kan nämnas att understödsföreningamas försäkringsverksamhet är föremål för ut— redning i den s.k. understödsföreningsutredningen samt att frågan om in- låningsförsäkring för närvarande utreds inom finansdepartementet.
5 .2 Några genomförda förändringar
På förslag av kreditmarknadskommittén (DsFi 1984120) fick utländska banker i mitten av 1980-talet möjlighet att öppna dotterbanker i Sverige. Vidare har införts en möjlighet för utländsk bank att öppna bankfilial i Sverige (Ds 1989: 13). Utlänningar kan även få tillstånd att förvärva aktier i svenska banker
och andra kreditinstitut. Dessa förändringar har naturligtvis medfört ytterligare arbetsuppgifter för bankinspektionen. På motsvarande sätt har försäkringsins—
pektionens roll och uppgifter förändrats genom verksamhet över gränserna.
Fr.o.m. den 1 juli 1988 uppställs i den nya finansbolagslagen (19882606) krav på auktorisation för företag som bedriver finansieringsverksamhet, om netto— värdet av tillgångarna i denna verksamhet överstiger 50 milj. kr. För företag som ägnar sig åt finansieringsverksamhet riktad mot konsument eller som ägs av bank krävs auktorisation oavsett verksamhetens omfattning. Utvidgningen
av auktorisationskravet innebär ökade tillsynsuppgifter för bankinspektionen.
En annan betydelsefull förändring gäller de nya och skärpta kapitaltäcknings- kraven för banker och övriga kreditinstitut. De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 februari 1990, innebär att i princip alla svenska kreditinsti— tut har fått kapitaltäckningsregler. Bestämmelserna är en anpassning till EGs regler och ansluter nära till den överenskommelse som tidigare träffats inom ramen för centralbankernas Baselsamarbete. I samband med att de nya kapital- täckningsreglerna antogs fick bankinspektionen dessutom ytterligare ett till— synsobjekt genom att Svenska Skeppshypotekskassan fördes in under inspek— tionens tillsyn.
Efter förslag av värdepappersmarknadskommittén ( SOU 1989:72 ) antogs i december 1990 en ny insiderlag. Lagen innebär bl.a. en utvidgning av för- budet mot insiderhandel. Bankinspektionen skall övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i insiderlagen. Genom den utvidgning av regleringen som antagits kommer fondpapper och ytterligare ett antal finansiella instrument att beröras av insiderlagstiftningen. Vidare kommer inte endast den krets av personer som har insynsställning i aktiemarknadsbolag att beröras av lagstift- ningen utan även andra som missbrukar icke offentliggjord kurspåverkande information. Detta innebär självfallet ökade krav på effektiv tillsyn och övervakning.
Även på försäkringsområdet har viktiga förändringar genomförts under senare år. Efter förslag av försäkringsverksamhetskommitten ( SOU 1986:55 ) infördes den 1 januari 1990 lagstiftning om försäkringsmäklare (SFS 19891589). Lag-
stiftningen innebär bl.a. att varje försäkringsmäldare skall vara registrerad hos försäkringsinspektionen och stå under inspektionens tillsyn. För registrering krävs bl.a. att mäldaren har ansvarsförsäkring, tillfredsställande utbildning och i övrigt bedöms lämplig som försäkringsmäklare samt att han är fristående i förhållande till försäkringsgivaren. I försäkringsinspektionens tillsyn ingår att pröva mäklare vid registreringen och därefter fortlöpande tillse att mäklarna följer bestämmelserna i mäklarlagen. Genom denna lagstiftning har således försäkringsinspektionen fått utökade tillsynsuppgifter.
Fr.o.m. den 1 februari 1990 infördes regler om en ny försäkringsform, en livförsäkringsform med fondanknytning som ofta benämns unit linked. Försäk- ringsformen regleras i en särskild lag (SFS 1989: 1079). Livförsäkring med fondanknytning kan meddelas endast av försäkringsbolag som uteslutande driver sådan försäkringsrörelse. Dessa försäkringsbolag står under försäk-
ringsinspektionens tillsyn.
5.3. Branschglidning i den finansiella sektorn
Inom finansdepartementet har utarbetats ett förslag om utvidgade möjligheter till integration mellan försäkringsbolag, banker och andra finansiella företag (Ds l990:57). Den nuvarande bank- och försäkringsrörelselagstiftningen bygger på en strikt uppdelning av verksamheterna i respektive institut. I promemorian konstateras att det i takt med den finansiella utvecklingen har blivit allt svårare att separera olika finansiella tjänster på det sätt lagstiftningen anger. På flera områden har således bankernas och försäkringsbolagens verk- samheter kommit att sammanfalla. Vidare är det vanligt att banker och försäk- ringsbolag samverkar genom samarbetsava och som komplement till ordinarie produktutbud erbjuder sina kunder varandras tjänsteprodukter.
Det konstateras att dessa former för samverkan inte längre är tillräckliga med hänsyn till framför allt den ökade internationaliseringen. Avgörande sägs därvid vara en strävan att svenska aktörer skall kunna arbeta på villkor som bättre överensstämmer med dem som gäller för utländska konkurrenter. Enligt promemorian talar flera skäl för att skapa legala förutsättningar för att tillåta
fastare former för integration mellan försäkringsbolag och banker eller andra finansiella företag.
I promemorian lämnas förslag till olika modeller enligt vilka sådan integration skall kunna ske. Utgångspunkten är därvid att integrationen skall vara tillåten endast på koncernnivå. Sålunda förslås att bankverksamhet (eller annan finan- siell verksamhet) och försäkringsverksamhet skall kunna bedrivas i samma koncern dels inom ramen för en holdingbolagsmodell, dels inom ramen för en dotterbolagsmodell. Bank- och försäkringsföretag skall således kunna ingå som systerföretag i samma koncern men också direktäga varandra. Enligt förslaget skall utgångspunkten för integration mellan banker och försäkringsbolag vara att banklagstiftningens regler om finansiella koncerner skall gälla för de i koncernen ingående företagen. Undantag från dessa regler skall göras när det gäller försäkringsbolag och sådana dotterföretag till försäkringsbolag som bedriver s.k. försäkringsnära verksamhet.
För bankers möjlighet att förvärva aktier i försäkringsbolag och vice versa skall enligt förslaget krävas tillstånd från tillsynsmyndigheten. För bankinspek- tionens prövning skall därvid tillämpas i huvudsak samma prövningskriterier som gäller för inspektionens prövning enligt 2 kap. 6 5 bankrörelselagen, dvs. den prövning som sker då en bank vill förvärva s.k. organisationsaktier, bl.a. aktier i annat bankbolag. När det gäller försäkringsinspektionens prövning av försäkringsbolags förvärv av banker och andra finansiella företag tillkommer enligt förslaget en särskild ram inom vilken tillstånd skall kunna ges. En förutsättning för tillstånd till förvärv av banker eller andra finansiella företag skall vara att det belopp som skall användas för förvärvet inte överstiger ett belopp som motsvarar dels eget kapital och garantikapital i försäkringsbolaget, dels fyra procent av ett framtaget beräkningsunderlag som förenklat kan sägas bestå av försäkringsbolagets nettotillgängar. Ramen är en maximiregel som aldrig får överskridas vid försäkringsinspektionens tillståndsprövning. För att tillstånd skall ges måste emellertid också vissa andra prövningskriterier vara uppfyllda. Bl.a. skall försäkringsinspektionen göra en övergripande lämplig- hetsprövning av koncernbildningen. För försäkringsbolags förvärv av banker kommer dessutom - på grund av banklagstiftningens regler om finansiella
koncerner - bankinspektionens tillstånd att krävas.
De föreslagna integrationsmöjlighetema medför naturligen förändrade tillsyns- uppgifter. Man kan förutse ett stort behov av samverkan mellan inspek— tionsmyndigheterna. Beträffande frågan om tillsyn sägs i promemorian följan— de:
"När det gäller formerna för tillsyn är denna fråga föremål för översyn i den s.k. tillsynsutredningen (Fi 1990102). I avvaktan på resultatet av denna utred- ning bör några större förändringar när det gäller myndigheternas tillsynsom- råden inte komma i fråga. Tillsynsmyndighetema kommer att behöva samråda med varandra i frågor som rör bolag inom nu diskuterade koncernbildningar. Sådant samråd bör emellertid tills vidare kunna ske inom ramen för den samverkan som naturligen måste komma att ske mellan tillsynsmyndigheterna. Särskilda bestämmelser om samråd mellan dessa myndigheter torde därför inte på nuvarande stadium vara nödvändiga. "
5.4. Värdepappersmarknadskommittén
De förslag som värdepappersmarknadskommittén (VMK) lämnat i sitt betän- kande Värdepappersmarknaden i framtiden ( SOU 1989:72 ) innebär att bankin- spektionen på vissa områden skulle få helt nya arbetsuppgifter. På andra områden där bankinspektionen redan har tillsynsuppgifter innebär förslagen att
dessa utökas eller förändras.
Enligt förslaget öppnas möjligheter för nya institut att bedriva börsverksamhet, och flera Clearingorganisationer skall efter koncession kunna vara verksammma på marknaden. Clearingorganisationer och institut som bedriver börsverksam- het föreslås stå under tillsyn av bankinspektionen. Inspektionen skall övervaka att verksamheten utövas i enlighet med den föreslagna lagen och de föreskrif- ter som meddelats med stöd av denna. Vidare föreslås att bankinspektionen, om den anser det behövligt, skall kunna genomföra en undersökning av en
börs eller en clearingorganisation.
Härutöver föreslår VMK följande nya uppgifter för bankinspektionen. - Att kontrollera fördelningen av ägarandel av en börs eller en clearingorgani- sation och att meddela undantag från reglerna om ägandebegränsningar.
— Att godkänna beslut om ändring av en börs eller en clearingorganisations bolagsordning eller stadgar.
- Att meddela beslut om börsstopp när särskilda skäl föreligger.
- Att meddela undantag från börsstopp för handel med optioner eller terminer när det underliggande fondpappret är föremål för börsstopp.
- Att efter bemyndigande meddela föreskrifter om avgifter som en annan börs
än Stockholms fondbörs eller clearingorganisation uppbär.
När det gäller fondkommissionslagen föreslås i betänkandet att bankinspek- tionens tillsynsuppgifter och tillståndsgivning skall utvidgas och omfatta förutom fondkommissionärer även marknadsgaranter, emissionsförmedlare, värdepappersförmedlare, placeringsrådgivare och portföljförvaltare. Även förslaget till ändrade regler när det gäller blankning medför en utvidgning och förändring av bankinspektionens arbetsuppgifter.
Vidare föreslår kommittén att bankinspektionen skall handha övervakningen av den föreslagna lagen om handel med fondpapper och andra finansiella instru- ment. För detta ändamål föreslås inspektionen få en rad befogenheter och
ingripandemöjligheter.
VMK har i sitt betänkande också föreslagit att bankinspektionen skall övervaka
efterlevnaden av den föreslagna lagen om informationsskyldighet för aktiebo-
lag, vilkas aktier är allmänt spridda. Härmed följer en rad uppgifter, t.ex.
- att godkänna emissionsprospekt innan ett erbjudande riktas till en vidare krets,
— att kontrollera att de aktiebolag som omfattas av lagen fullgör sina skyldig- heter att informera marknaden om viktigare beslut och händelser i bolaget,
- att meddela undantag från bestämmelserna i lagen och efter bemyndigande av regeringen meddela föreskrifter om offentliggörande av information enligt
lagen.
Slutligen kan nämnas att VMK i sitt betänkande betonar att bankinspektionen aktivt skall medverka till självreglering och endast där sådan inte bedöms
tillfredsställande utge rekommendationer i olika former.
5.5. Kreditmarknadskommittén
Kreditmarknadskommittén (KMK) lämnade i sitt betänkande Förnyelse av kreditmarknaden ( SOU 1988:29 ) förslag som innefattar ökad konkurrens, avreglering och skärpt tillsyn över kreditinstituten. Enligt förslaget skall i princip all finansieringsverksamhet stå under bankinspektionens tillsyn.
KMK har i sitt betänkande under rubriken Resursfrågan räknat upp några av kommitténs förslag, vilka i betydande grad inverkar på bankinspektionens framtida arbete: Tillståndsprövning för kreditmarknadsbolag, förhandsbesked, nya institut under tillsyn, vidgad föreskriftsrätt, undantagsmöjligheter för näringslivsverksamhet, branschorganisationernas finansiella aktiviteter, fond- kommissionärernas etikhandbok samt flera i lag och förarbeten angivna
tillstånds- och dispensprövningar.
KMK:s förslag till en förändrad bankverksamhetsdefinition och vidare defini- tioner även för andra kreditinstituts verksamhet innebär att bankinspektionens roll som tillsynsansvarig skärps. Även kreditinstitutens rörelseregler föreslås få en öppnare utformning, varför det i större utsträckning än för närvarande torde ankomma på bankinspektionen att ange gränserna mellan tillåten och otillåten verksamhet för olika finansiella institut. Även KMK:s förslag till gemensam företagsform för finansbolag och kreditaktiebolag innebär vidgade verksam- hetsförutsättningar för dessa institut och därmed krav på ökad tillsyn.
5.6. Hypoteksutredningen
I sitt betänkande Hypoteksinstituten i framtiden ( SOU 1989:103 ) har hypoteks- utredningen föreslagit att hypoteksinsituten skall ombildas till aktiebolag (kreditmarknadsbolag). En ändrad företagsform för hypoteksinstituten skulle innebära att dessa institut får möjligheter till utökat verksamhetsområde och överhuvud taget vidgade förutsättningar för sin verksamhet.
5.7. Ny konsumentkreditlag
I promemorian Ds 1990:84 har lämnats förslag till en ny konsumentkreditlag. Lagen föreslås gälla för alla konsumentkrediter. För att motverka överskuld- sättning föreslås dels att det införs krav på att kreditgivarna gör en kreditpröv- ning innan kredit beviljas, dels begränsningar avseende marknadsföring av krediter. Vidare föreslås ett flertal regler som på olika sätt syftar till att förstärka konsumentskyddet, bl.a. en regel som föreskriver att näringsidkare skall iaktta "god kreditgivningssed" i sina kontakter med konsumenter. I fråga om verksamheter som bedrivs av företag som står under bank- eller försäk- ringsinspektionens tillsyn är det dessa myndigheter som övervakar att lagen
efterlevs .
5.8. Försäkringsutredningen
Regeringen tillsatte under år 1990 en utredning (Fi 1990:11) med uppdrag att göra en översyn av försäkringsbolagens verksamhet. Syftet med utredningen är att skapa mera rationella rörelseregler för försäkringsbolagen och att åstad- komma ett regelsystem som är förenligt med det inom EG. Enligt direktiven skall utredningen bl.a. lämna förslag till uttryckliga soliditetsregler, pröva om det går att skapa ett mer flexibelt system för grunder inom livförsäkring, se över försäkringsbolagens placeringsregler, återbäringssystemet och reglerna för byte av livförsäkringsbolag. Den första etappen av utredningsuppdraget skall slutföras före oktober 1991. Med all sannolikhet kommer utredningens förslag att innebära förändrade och nya arbetsuppgifter för försäkringsinspektionen.
83 6 INTERNATIONELL ÖVERSIKT
6.1. Inledning
I detta kapitel skall en redovisning lämnas över några länders tillsynsorganisa- tioner. Redovisningen bygger i huvudsak på material som tillställts utredningen från respektive land och varierar därför i omfattning och inriktning. Kapitlet inleds med en redovisning av EG-regler som kan vara av intresse i samman- hanget. Därefter beskrivs några länders tillsynsorganisationer och deras verksamhet. Tillsynen har organiserats på skilda sätt i de olika länderna, och det finns inte någon enhetlig utvecklingstendens i fråga om valet av organisa- tionslösning. Skillnaderna kan i huvudsak förklaras med inhemska traditioner. Flera principmodeller kan urskiljas. Majoriteten av medlemsländerna i EG har ålagt centralbanken tillsynsansvaret över banker. Derma centralbanksuppgift har i förekommande fall organiserats i en särskild tillsynsavdelning. En annan modell är den som under 1980-talet införts i Norge och Danmark. Den innebär att en myndighet har tillsynsansvaret för hela finansmarknaden, dvs. kredit- institut, försäkringsbolag och värdepappersmarknad. Den modell som återfinns i de flesta länderna innehåller emellertid tre skilda tillsynsorgan, ett vardera
för dessa tre tillsynsområden.
6.2. EG-regler
De svenska finansiella marknadernas och deras aktörers förhållande till utländska marknader samt den i övrigt tilltagande internationaliseringen
påverkar i hög grad den svenska tillsynsverksamhetens uppbyggnad. Den för
närvarande mest väsentliga frågan i detta avseende är Sveriges förhållande till det intensiva harmoniseringsarbetet inom EG. Detta arbete är grundat på ett detaljerat tidsprogram för bl.a. åtgärder på det finansiella området. Målet är att förverkliga planerna på en inre marknad inom EG fr.o.m. år 1993. För detta ändamål har ett flertal direktiv och direktivförslag tagits fram och
antagits.
EGs grundläggande regler om rätt till etablering återfinns i Romfördraget från år 1957. De innebär bl.a. att inskränkningar för rättssubjekt i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats område skall avvecklas under en övergångstid. År 1974 fastslog EG-domstolen i utslag att övergångstiden i fråga om etablerings- och tjänstefrihet löpte ut fr.o.m. år 1970, och att en medlemsstats lagbestämmelser som står i strid härmed är oförenliga med
Romfördraget.
Därefter gick integrationsarbetet långsamt till dess man i början av 1980-talet övergav tanken på en långtgående harmonisering av nationella regler och i stället betonade principen om ömsesidigt godkännande av skilda regler i de olika medlemsstaterna. Även införandet av majoritetsbeslut är 1987 har på- tagligt underlättat integrationsarbetet. Vid samma tidpunkt fördes också
förslaget om hemlandskontroll av kreditinstitut fram.
I januari 1985 lade EG—kommissionen fram ett program vars nyckelord var "Europa utan gränser". I juni samma år kom vitboken om "fullbordandet av den inre marknaden". 1 vitboken uttalar kommissionen att det bör vara möjligt att underlätta utbytet av finansiella tjänster inom EG. Vidare sägs att man bör utgå från en minimiharmonisering av regler (särskilt med avseende på tillsyn, auktorisation, reorganisation och likvidation) som bas för medlemsstaternas ömsesidiga erkännanden av vad var och en av dem gör för att skydda allmän- hetens intressen. En sådan harmonisering bör enligt uttalandet vägledas av principen om hemlandskontroll.
På senare tid har EG-kommissionen framhållit principen om ensamauktorisa- tion. Den innebär att om ett institut givits auktorisation i ett enskilt EG-land
skall denna auktorisation vara tillräcklig för att berättiga institutet att etablera
filialer och i övrigt erbjuda tjänster inom hela EG-området. Principen bygger på medlemsstaternas godkännande av väsentliga verksamhetsregler och för- troende för den etableringskontroll som utövas.
Sammanfattningsvis kan sägas att den inre marknaden för finansiella institut skall förverkligas genom EG-regler som präglas av följande huvudtankar:
- Ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas regelsystem. - Hemlandskontroll. - Samordning av fundamentala etablerings-, verksamhets- och tillsynsregler.
EG-direktiven berör i stor utsträckning olika tillsynsfrågor, såväl inom varje medlemsstat som mellan staterna och gentemot tredje land. Två banksamord- ningsdirektiv har antagits. Det första (1977) syftar till att öppna hela EG— området för medlemsstaternas banker och övriga kreditinstitut, medan det andra (1989) utgör slutsteget för genomförande av en inre marknad för banker och andra kreditinstitut. Det första av direktiven förpliktar medlemsstaterna att kräva särskilt tillstånd för kreditinstitutens verksamhet, varvid vissa minimi- krav uppställs. Som huvudregel gäller att tillståndsgivningen inte får göras beroende av marknadens ekonomiska behov av nya institut. Enligt det andra banksamordningsdirektivet skall ett kreditinstitut, som har auktoriserats av be- höriga myndigheter i en medlemsstat och som står under tillsyn där, ha rätt att utan ytterligare tillstånd bedriva verksamhet i alla övriga medlemsstater. De verksamheter som avses utgår från begreppet "universal banking" och inne- fattar i princip alla former av bankverksamhet som bedrivs i dag. Medlems- staterna förbjuds uttryckligen att ställa krav på särskild auktorisation av filialer till kreditinstitut, som är auktoriserade i annan medlemsstat.
Ansvaret för tillsynen skall i princip åvila hemlandsmyndigheterna. Ett råds- direktiv från år 1983 om tillsyn över kreditinstitut på konsoliderad basis syftar till heltäckande tillsyn över kreditinstitut som driver verksamhet i flera länder. Direktivet, som innefattar ett steg mot en fullständigt utbyggd hemlandskon- troll, föreskriver bl.a. att tillsynen av en finansiell koncern skall handhas av tillsynsmyndigheten i det land där moderföretaget har sitt säte och utövas i enlighet med det landets bestämmelser. 1 det fall ett kreditinstitut driver verk-
samhet genom filial i en annan medlemsstat, skall värdlandet medge hemlands— myndigheterna rätt att företa inspektion av filialen. Ett förslag har lagts till reviderat tilläggsdirektiv. Andra banksamordningsdirektivet innehåller också detaljerade bestämmelser beträffande auktorisationsprövning. Bland annat finns krav på minsta startkapital, ca 37 milj. Skr, och regler vad gäller lämplighets- prövning av ägare som representerar 10 % eller mer av kapitalet eller röste- talet i företaget. Ett genomfört system enligt direktiven förutsätter ett utökat och resurskrävande nära samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika med- lemsstater.
Också på försäkringsområdet har flera direktiv antagits. Första (1973) och andra (1988) skadeförsäkringsdirektiven innehåller regelsystem för etablering av skadeförsäkringsföretag inom EG, som därmed skapar tillgång till de olika nationella försäkringsmarknadema. Direktiven innefattar också principen om hemlandskontroll i fråga om s.k. stora risker såsom exempelvis skador på eller förlust av järnvägsfordon, flygmaskiner, fartyg, varor under transport. Första livförsäkringsdirektivet (1979) och förslag till andra livförsäkringsdirektivet har huvudsakligen samma syften som skadeförsäkringsdirektiven men på liv- försäkringsområdet. Principen om hemlandskontroll innebär att huvudansvaret för tillsynen av ett försäkringsbolags verksamhet i de länder där detta verkar ligger på tillsynsmyndigheten i det land där bolaget är koncessionerat. Men även tillsynsmyndigheterna i de länder där försäkringsbolaget verkar i övrigt har vissa tillsynsuppgifter och skall också ta emot information från bolaget om dess verksamhet i olika hänseenden.
Det finns även förslag till direktiv på försäkringsområdet, som har till ändamål att harmonisera medlemsländernas redovisningsregler. Ett syfte med dessa direktiv är att se till att den information som presenteras i bl.a. årsredovis- ningama fyller vissa minimikrav, och att den är tillräckligt enhetlig för att tillåta direkta jämförelser mellan olika medlemsländer.
Även på börs— och värdepappersområdet finns direktiv som syftar till harmo— nisering av regler inom EG. Varje medlemsland skall enligt dessa utse och bemyndiga ett eller flera tillsynsorgan (competent authorities) att övervaka tillämpningen av direktiven och besluta om uppgifter som anges där, såsom
auktorisation och insiderhandel. Tillsynsorganen skall antingen vara offentliga myndigheter eller organ som är officiellt erkända. Direktiven på börs- och värdepappersområdet behandlar bl.a. följande: Inregistrering av värdepapper vid fondbörs, ökat skydd för investerare genom att tillförsäkra dem informa— tion om bl.a. större ägarförändringar i börsnoterade bolag, insiderhandel och obligatorisk auktorisation för dem som vill tillhandahålla vissa finansiella
tjänster.
6.3. Norge
I Norge har Kredittilsynet ansvar för tillsynen över kreditinstitut, försäkrings- bolag och värdepappershandlare m.fl. Tilsynet bildades i mars 1986, då bank- inspektionen och försäkringsinspektionen slogs samman. Kredittilsynet har tre
huvudmål för sin verksamhet:
1. Soliditeten i och förtroendet för de norska instituten under tillsyn. 2. Ordnade förhållanden på marknaderna och iakttagande av laglighet och affärsetik.
3. Sund utveckling av det norska finansiella systemet.
Kredittilsynet är en förvaltningsmyndighet under finansdepartementet, och dess arbetsuppgifter regleras främst i kredittilsynslagen och därtill hörande före- skrifter. Huvuduppgifterna kan hänföras till tre grupper; dels lagstiftnings— och utredningsarbete för departementets och egen räkning, dels tillsyn och kontroll av att lagar och föreskrifter efterlevs samt rådgivning och vägledning, dels i lag föreskrivna förvaltningsuppgifter såsom auktorisation, koncession och tillstånd m.m.
Tillsynsområdet omfattar banker och andra kreditinstitut, försäkringsbolag, värdepapperhandel, egendomsmäklare samt inkasso- och revisionsverksamhet. Sammanlagt omfattar tillsynsområdet ca 1 000 företag samt 6 000 revisorer med totalt 60 000 anställda.
Kredittilsynet har ca 100 anställda och en årsbudget på ca 40 milj. Nkr. Verk-
samheten finansieras i sin helhet med bidrag från de institut som står under tillsyn. Bidraget beräknas efter den tid tilsynet lägger ner på varje särskild institutgrupp.
Kredittilsynets styrelse består av fem personer vilka utses av kungen. Styrelsen har det övergripande ansvaret för verksamheten, medan Kredittilsynsdirektö— ren har ansvar för den löpande verksamheten. Organisatoriskt är verksamheten uppdelad på fyra avdelningar, tillsyns-, utrednings-, värdepappers- och mäklar— avdelningen samt en administrativ avdelning. Denna organisatoriska lösning gäller fr.o.m. år 1990, men det finns planer och förslag att redan vid årsskiftet 1990/91 ånyo förändra den.
Tillsynsavdelningen handhar den löpande tillsynen över banker, försäkringsbo— lag, finansföretag, mäklare m.fl. Avdelningen är uppdelad på tre sektioner med nedan angivna uppgifter:
1. Försäkringstekniska sektionen - villkors— och premiekontroll - livförsäkringsförpliktelser och återförsäkring
- försäkringsmatematik
2. Ekonomisektionen - redovisningskontroll - statistikgranskning - kapitaltäckning och likviditet - ägarförhållanden
3. Kredit- och ansvarssektionen - placeringsregler - förluster och avsättningar härför - skadeåterförsäkring
- internationella engagemang och "off balance sheet"
Utredningsavdelningen har följande fyra sektioner.
1. Juridiska sektionen - tolkning av lagar och föreskrifter - juridisk hjälp till andra enheter - lagförslag och utarbetande av föreskrifter
- klagomålsärenden
2. Sektionen för koncession och kreditmarknadspolitik - etableringar av företag, dotterbolag, avdelningar - fusioner, ägarförhållanden, kapitalfrågor - bolagsordningar, verksamhetförändringar
- konkurrens och samarbete
3. Sektionen för revision och redovisning - redovisning och revisionsföreskrifter - föreskrifter om internkontroll och internredovisning
4. Sektionen för ADB och statistik - tillsynsföretagens ADB-användning — den egna ADB-verksamheten - tillsyn av datacentraler - framtagande av statistik
Värdepappers- och mäklaravdelningen har två sektioner.
1. Sektionen för värdepapperskontroll - tillämpningskontroll av värdepapperslagen - tillsyn av fondhandlarföretag och aktiefonder - insiderbevakning — tillståndsgivning - samarbete med börsen
— tillsyn av Värdepapperscentralen
2. Sektionen för egendomsmäklare och inkassoverksamhet — tillämpningskontroll av lag om egendomsförmedling - tillsyn över egendomsmäklare och advokater såvitt avser egendoms— förmedling - klagomålsärenden
I mitten av 1970-talet föreslog ledningen för bankinspektionen, med in- stämmande av centralbanken (Norges Bank), att bankinspektionen skulle inordnas i centralbanken. Detta förslag ledde till en offentlig utredning, som låg till grund för en regeringsproposition år 1976 om överföring av bankin— spektionen till Norges Bank. Förslaget mötte motstånd på marknaden och bland oppositionspartier, varför regeringen valde att inte framlägga förslaget för stortinget. Flera skäl anfördes mot den föreslagna förändringen, varav risken för maktkoncentration och intressekonflikter var dominerande.
I samband med arbetet i en statlig utredning rörande försäkring i Norge aktualiserades frågan om ett närmare samarbete mellan bank- och försäkrings- inspektionerna. Utredningen anförde som skäl för att överväga frågan, att samarbete var nödvändigt, speciellt vad gäller institutens kapitalförvaltning och de därtill hörande kreditvärderingama. Ökat samarbete ansågs vara ett alterna- tiv till att bygga ut båda myndigheterna.
Mot denna bakgrund tillsattes en projektgrupp i september 1983. Gruppens uppgift var bland annat att ta fram ett förslag till sammanslagning av bank- och försäkringstillsynen. Förslaget lades fram är 1985 och flera argument för en sammanslagning redovisades. Huvudmotiven var följande:
- Krav på effektivare tillsyn och administrativ rationalisering. — Bättre resursutnyttjande, lättare bygga upp specialistkompetens såsom ADB. - Behovet av samordning av liknande tillsynsuppgifter. — Ökad intemationalisering och samarbete med utländska tillsynsorgan. - Minskad personalomsättning och förbättrad personalrekrytering. - Den tilltagande sammanblandningen av bank- och försäkringsverksamhet.
År 1984 fick bankinspektionen ansvar för tillsynen över värdepappersmarkna- den. Efter bildandet av Kredittilsynet år 1986 har ett arbete successivt bedrivits med att finna en ändamålsenlig och marknadsanpassad organisation. Myndig- heten är numera en attraktiv arbetsplats och kan relativt lätt få kvalificerad personal, trots att anställningsvillkoren ofta är förmånligare på den privata marknaden.
Kredittilsynet är liksom centralbanken en myndighet under finansdepartemen- tet. Det föreligger ett nära samarbete mellan tilsynet och banken. Bland annat är vice riksbankschefen styrelseledamot i Kredittilsynet. Tilsynet har också regelbundna sammanträden med departementet, minst en gång per månad. Auktorisations— och koncessionsärenden handläggs skriftligt, och i dessa frågor
sker ett nära samarbete mellan tilsynet, centralbanken och departementet.
6.4. Danmark
Finanstilsynet bildades den 1 januari 1988 genom en sammanslagning av till— synsmyndigheten över banker och sparkasser samt försäkringstilsynet. Finans— tilsynet är en myndighet under industriministeriet och har liksom ministeriets andra sju myndigheter stor frihet inom sitt fackområde.
Finanstilsynet har tillsynsansvar över kreditinstituten, försäkringsbolagen och värdepappersmarknaden mm. Tillsynsområdet omfattar ca 780 företag med en balansomslutning om ca 1 500 miljarder Dkr. och med en sammanlagd per- sonalstyrka om ca 65 000 anställda. Därmed har myndigheten tillsynsansvar
över ca 70 % av den danska finansmarknaden.
Följande tre huvudmål har uppställts för finanstilsynets verksamhet:
1. Att kontrollera att lagar och föreskrifter efterlevs, att betryggande kontroll och säkerhetssystem finns samt att finansiell verksamhet i stort bedrivs på ett godtagbart sätt.
2. Att genom råd och information till institut under tillsyn förmedla myndig— hetens erfarenheter och samtidigt påverka institut och marknader, så att de
finansiella verksamheterna bedrivs effektivt.
3. Att förändra och anpassa den finansiella lagstiftningen med hänsyn till den
internationella utvecklingen.
Sammanslagningen av bank- och försäkringsmyndigheterna var ett led i en strukturrationalisering av industridepartementet. Den enda påtagliga föränd- ringen vid sammanslagningen var att de två myndigheterna formellt blev en och fick gemensam chef. Inte förrän i slutet av är 1988 samlokaliserades myndighetens två enheter, bank och försäkring, och fr.o.m. år 1989 började en ny organisationslösning tillämpas. Då organiserades arbetet så att myndig- heten fick funktionella stabsenheter men behöll de två avdelningarna för bank och försäkring. Ett år senare omorganiserades verksamheten igen, och fr.o.m. år 1990 finns förutom stabsenheter fyra avdelningar.
Tillsynen över instituten åligger i första hand två avdelningar, vilka inte som tidigare är uppdelade på bank och försäkring. Nu har en av de två tillsynsav- delningarna ansvar för de ca 20 största finansiella instituten, vilka har ca 90 % av marknaden, medan den andra tillsynsavdelningen har ansvar för återstoden
av instituten.
Finanstilsynet har organiserats med följande avdelningar och kontor:
1. Tillsynsavdelningen (32 personer) - penninginstitutkontoret (8) - börskontoret (7) - skadeförsäkringskontoret (5) - livförsäkringskontoret (5) - skrivavdelningen (6)
2. Utvecklings- och tillsynsavdelningen (26 personer) - kreditriskkontoret (5) - marknadsriskkontoret (4) - försäkringsriskkontoret (4) - realkreditkontoret (12)
3. Juridiska avdelningen (7 personer) - juridiska kontoret (5) - skrivavdelningen (l)
4. Aktuarie- och redovisningsavdelningen (26 personer) - aktuariekontoret (6) — redovisningskontoret (8) - skrivavdelningen (10)
5. Sekretariat och planläggningsavdelningen (34 personer) — planläggningskontoret (3) - ADB-kontoret (6) - personal- och budgetkontoret (23)
Finanstilsynet har för närvarande 115 anställda, varav ca 70 % är ekonomer och jurister, medan återstoden utgörs av kansli- och ADB-personal. Efter sammanslagningen har Finanstilsynet som arbetsplats blivit mer attraktivt, och några personalrekryteringsproblem finns för närvarande inte. Verksamheten finansieras genom tillsynsbidrag från de institut som står under tillsyn. Myn- dighetens årsbudget uppgår till ca 55 milj. Dkr.
Förutom traditionellt tillsynsarbete har tilsynet från departementet ålagts ett betydande lagstiftningsarbete, som annars skulle utförts av departementet. Denna förändring skedde i samband med strukturförändringen år 1988.
Sammanslagningen av bank- och försäkringsinspektionerna var som nämnts i första hand en strukturrationalisering av industriministeriet. Andra faktorer bakom sammanslagningen var den tilltagande branschglidningen mellan bank- och försäkringsrörelse och kravet på ökad kompetens p.g.a. kapitalmarknadens utveckling. Hypotekinstituten ställdes under tillsyn, varvid kunskap om bl.a. fastighetsvärdering efterfrågades. Även pensionsfondernas växande antal och storlek krävde ökad specialistkompetens. Finanstilsynet har i sin organisation avdelat en s.k. akutgrupp, som har stor kompetens och snabbt kan kopplas in vid brådskade ärenden. I relativt stor utsträckning anlitar tilsynet självständiga
konsulter för att hjälpa till med specialistkunskap. Även då arbetsbördan för anställd personal är hög hyrs utomstående experter in.
Finanstilsynet köper ADB-tjänster i stor omfattning, speciellt när det gäller den löpande tillsynen över värdepapperhandeln. Här finns ett avtal med ett privat företag, som åtagit sig bl.a. en stor del av kontrollen av den dagliga handeln på de olika finansiella marknaderna.
Finanstilsynet har ett nära samarbete och informationsutbyte med central— banken bl.a. i frågor gällande valuta, statistik och vid allvarliga händelser inom den finansiella sektorn. Under år 1987 hade Danmark några kriser i banksystemet, och i den situationen anses samarbetet ha fungerat mycket bra mellan Finanstilsynet, centralbanken och departementet.
Finanstilsynet deltar i ett omfattande arbete med att utforma den framtida EG- politiken på det finansiella området. Som tidigare framgått har centralbanker ansvar för banktillsynen i majoriteten av EG-ländema. Danmark, Belgien och Tyskland har organiserat tillsynen på från majotiteten avvikande sätt. Företrä— dare för Finanstilsynet har redovisat den uppfattningen att det inte är någon nackdel för EG-samarbetet att, som i Danmark, ha en speciell myndighet vid sidan av centralbanken som ansvarar för tillsynsfunktionen.
6.5. Nederländerna
I Nederländerna är det centralbanken, De Nederlandsche Bank, som är tillsynsmyndighet över banker och andra kreditinstitut. Tillsynen över försäk- ringsbolag och värdepappersmarknad handhas av två andra organ. Verzeke— ringskamer och Stichting Toetzicht Effectenverkeer, som till sin natur är ett mellanting av myndighet och självreglerande organisation.
Centralbanken, som bildades år 1814, har en mycket stark ställning i Neder- länderna. Den har också en långvarig tradition av tillsynsarbete. vilket är en bland flera av bankens huvuduppgifter. Tillsynsverksamheten bedrivs i en särskild avdelning inom centralbanken. I vissa typer av ärenden informerar
inte tillsynsavdelningen andra enheter om förhållanden i enskilda institut. I jämförelse med andra länder, där tillsynsansvaret ligger utanför centralbanken, förekommer ändå ett relativt rikt informationsutbyte enheterna emellan, något
som av företrädare för banken anses vara en stor fördel i tillsynsarbetet.
Inom tillsynsavdelningen, som har ca 120 anställda, har verksamheten organi— serats i tre underavdelningar;
— undersökningsavdelningen (70 personer)
- allmänna avdelningen (25)
- policy- och utvecklingsavdelningen (20)
Undersökningsavdelningen ansvarar för granskning av insända rapporter och redovisningar, besök hos institut och marknadsplatser samt kontakter med revisorer. Allmänna avdelningen är en juridisk enhet, vars huvudsakliga uppgifter består av juridiska frågor och föreskriftsfrågor samt auktorisations- och tillståndsprövning. Policyavdelningens personal arbetar i huvudsak med framtidsfrågor för avdelningens egen del men också för marknader och
institut.
Två av ledamöterna i centralbankens styrelse har det yttersta ansvaret för banktillsynen gentemot regeringen. En av dem ansvarar för mer övergripande
frågor, den andre för mer direkta tillsynsärenden.
Från och med årsskiftet 1989/90 är det i Nederländerna tillåtet att i s.k. holdingbolagsmodell eller genom ömsesidigt ägande kombinera bank- och försäkringsrörelse i samma koncern. Denna förändring har medfört att central- banken fördjupat sitt samarbete med försäkringsinspektionen. Bland annat har ett dokument tagits fram, som reglerar ansvarsfördelningen mellan de båda tillsynsmyndigheterna och informationsutbytet dem emellan.
Beslut i tillsynsfrågor, som fattas av centralbanken eller finansdepartementet, kan överklagas till en särskild domstol. Denna har under de senaste tio åren
endast haft ca ett mål per år.
När det gäller frågan om inrättande av en central EG—bank anser företrädare för den nederländska centralbanken att en sådan förändring i och för sig inte gör det absolut nödvändigt att banktillsynen i de olika EG-länderna handhas av centralbankerna. Detta vore emellertid önskvärt och skulle underlätta samar- betet och stärka tillsynen över bl.a. internationellt verksamma koncerner.
Som ovan angivits har försäkringsinspektionen, Verzekeringskamer, ansvaret för tillsynen över försäkringsbolagen och deras verksamhet. Denna självständ- iga myndighet, som har 115 anställda, har organiserat verksamheten i fyra avdelningar;
— redovisningsavdelningen (44 anställda)
- aktuarieavdelningen (29)
- juridiska avdelningen (9)
- administrativa avdelningen (28)
Det föreligger ett förslag att ombilda försäkringsinspektionen till en stiftelse.
Härigenom skulle de anställda i fortsättningen inte betraktas som statsanställda. Förändringen föreslås inte påverka tillsynsverksamhetens organisation, omfatt— ning eller inriktning. Huvudskälet till förslaget är att underlätta personalrekry- teringen och möjligheten att behålla kvalificerad personal.
Tillsynsorganisationen på den nederländska värdepappersmarknaden förändra- des då Stichting Toetzicht Effectenverkeer (ST E) inrättades år 1989. Tillsynen sköttes tidigare direkt av finansministeriet och av en samarbetskommitté mellan marknadsplatserna. Det nybildade STE, som formellt är att betrakta som privaträttsligt, har organiserats som en stiftelse med uppgift att utöva tillsyn över all vårdepappershandel. ST E förfogar inte över några sanktionsmöjlig- heter. Dessa skall även fortsättningsvis fmnas hos finansministern, som också utser ledamöterna i det nybildade tillsynsorganet. Enligt ny lagstiftning som förbereds kan STE komma att få tillsynsuppgifter även för handel utanför de organiserade marknadsplatserna.
97 6.6 Belgien
1 Belgien är Commission Bancaire, bankinspektionen, tillsynsmyndighet över banker och andra kreditinstitut. Tillsynen över försäkringsbolag handhas av Office de Controle des Assurances, försäkringsinspektionen. Värdepappers— marknaden står under tillsyn av "Caisse de garantie des agents de change" som är ansvarig för tillsynen över värdepappershandlama och "Commission de la bourse" som är tillsynsorgan över marknadsplatserna.
Bankinspektionen bildades år 1935 och har därefter även tilldelats en rad tillsynsuppgifter som ligger vid sidan av banktillsyn, Inspektionen är inte en statlig myndighet utan är självständig i förhållande till departement och centralbank, även om ett visst informationsutbyte finns dem emellan.
Inspektionens styrelse består av presidenten, som är chef för myndigheten och ordförande i styrelsen, och ytterligare sex ledamöter. Fyra av dessa har nomi— nerats av bankföreningen och sparbanksföreningen. Ingen styrelseledamot får ha något uppdrag i institut som står under inspektionens tillsyn. Styrelsen sammanträder två till tre gånger per månad. Presidenten ansvarar för den löpande verksamheten och tillsammans med avdelningarna för att styrelsens beslut verkställs. Inspektionens personalstyrka uppgår till 150 anställda, varav ca 55 uteslutande är sysselsatta med tillsyn av banker. Verksamheten finansi— eras genom att de institut som står under tillsyn betalar avgifter som täcker kostnaden för tillsynen av respektive institut. Avgiftens storlek är i proportion till balansomslutningen.
Bankinspektionens praktiska arbete är koncentrerat på följande fyra huvudupp- gifter:
1. Granskning och analyser av material från instituten rörande t.ex. balansräk— ning, krediter, vinst, kreditförluster, likviditet, utländska engagemang, garantier.
2. Undersökningsverksamhet och besök på instituten och då främst deras redovisningsavdelningar.
3. Nära kontakt med institutens egna revisorer, som regelbundet rapporterar institutens finansiella ställning och organisatoriska struktur.
4. Regelbundet återkommande möten och direkta kontakter med enskilda
institut och deras revisorer.
Vid sidan av den väsentliga och traditionella tillsynsfunktionen har bankinspek— tionen också ålagts ett omfattande granskningsarbete såvitt avser prospekt av olika slag, alltifrån granskning av nya finansiella institut som vill låna upp kapital på marknaden till väletablerade industrikoncerners nyemissioner. Kostnader för denna verksamhet debiteras instituten i förhållande till storleken av efterfrågat kapital. En närliggande uppgift som åligger inspektionen är att fortlöpande granska all information som lämnas av institut till marknaden. Inspektionen har vidare tillsynsansvar över olika typer av fonder, såsom t.ex. pensions- och investeringsfonder.
Bankinspektionen är indelad i flera olika fackavdelningar, varav de två vikti-
gaste är redovisningsavdelningen och undersökningsavdelningen.
På redovisningsavdelningen finns bl.a. en personalkategori där var och en ansvarar för ett antal finansiella institut och således har ett övergripande ansvar för dessa. Undersökningsavdelningen har ca 10 inspektörer, där vissa efter fastställt schema besöker finansiella institut och gör en total granskning av verksamheten och organisationen, medan andra har till uppgift att göra punkt— undersökningar. De båda avdelningarna tar i det löpande tillsynsarbetet ofta hjälp av andra avdelningar när det gäller speciella frågor som ADB—använd— ning och juridiska bedömningar m.m.
Eftersom Belgien är medlem av EG och deltar aktivt i arbetet med att utveckla den "inre marknaden", är bankinspektionen och många av dess anställda sysselsatta med lagstiftnings- och föreskriftsarbeten både inom EG och natio- nellt. Företrädare för inspektionen anser inte att det är någon nackdel för tillsynsarbetet eller för EG-samarbetet att Belgien har en från majoriteten i EG avvikande tillsynsorganisation, bl.a. i det avseendet att centralbanken inte har någon aktiv roll i tillsynsarbetet.
Den belgiska finansiella lagstiftningen är under omvandling på grund av tendenserna mot avreglering, intemationalisering och utökat EG—samarbete.
Detta kommer att innebära att bankinspektionen åläggs nya och väsentliga
upppgifter, och att tillsynsområdet utvidgas.
Det finns således en särskild myndighet som ansvarar för försäkringstillsynen. Den har ca 110 anställda, varav drygt häften är jurister eller ekonomer. Enligt försäkringslagstiftningen skall försäkringsinspektionen bl.a. regelbundet granska av försäkringsbolagen insända redovisningar, samarbeta med insti— tutens egna revisorer, göra platsundersökningar och godkänna alla nya " försäk— ringsprodukter" innan de introduceras på marknaden. Liksom bankinspektionen finansierar myndigheten sin verksamhet genom avgifter, som betalas av instituten under tillsyn i proportion till premieinkomster.
Tillsynen över värdepapperhandeln och dess aktörer är delad på två myndig- heter. I Belgien föreligger ett förslag till förändring av lagstiftningen rörande denna del av den finansiella sektorn. I huvudsak föreslås följande:
]. Värdepappershandel måste bedrivas i särskild bolagsform.
2. Banker tillåts delägarskap i dessa bolag.
3. Tillsynen över dessa bolag kommer att falla under ett nyinrättat tillsynsor- gan vilket därmed ersätter en av de nuvarande tillsynsmyndigheterna, Caisse de garantie des agents de change.
4. Bankinspektionen övertar stora delar av den statliga delen av tillsynen över
de bolag, som väljer den nya bolagsforinen.
6.7. Tyskland
I Tyskland ansvarar i första hand Bundesaufsichtsamt fiir das Kreditwesen, bankinspektionen, för banktillsynen. Detta sker i nära samarbete med den tyska centralbanken, Deutsche Bundesbank.
Bankinspektionen är direkt underställd finansdepartementet, vilket också har en relativt stor del i tillsynsarbetet i den tyska modellen. Presidenten för bankins— pektionen utses av parlamentet efter samråd med centralbanken. Inspektionens två huvuduppgifter är att dels övervaka kreditinstitutens verksamhet, dels
förebygga fallissemang i systemet. Tillsynsområdet omfattar samtliga kreditin- stitut på den tyska marknaden. Bankdefinitionen är mycket vidare än den svenska. Exempelvis omfattas finansbolag och fondkommissionärer av defini— tionen. Sammanlagt finns det ca 4 400 banker som står under inspektionens tillsyn. Genom den tyska återföreningen tillkommer ca 400 banker. Myndig- heten har endast begränsad undersökningsverksamhet ute hos instituten och anlitar i stället i mycket stor utsträckning externa revisorer, som på institutens bekostnad årligen granskar verksamheten och rapporterar till myndigheten. Verksamheten är uppdelad på fyra avdelningar jämte två administrativa avdelningar. Totalt är ca 400 personer anställda. De fyra avdelningarna har var för sig ansvar för en eller flera typer av kreditinstitut, (affärsbanker, sparbanker, föreningsbanker, hypoteksinstitut och utländska banker).
Också centralbanken har en viktig roll i tillsynsarbetet, även om den saknar befogenheter att vidta åtgärder vid konstaterade brister hos instituten. Central- banken har till skillnad från bankinspektionen en delstatlig organisation som används i tillsynsarbetet. När bankens styrelse behandlar frågor som ligger inom bankinspektionens kompetens, deltar bankinspektionens president i överläggningarna, men denne saknar då rösträtt. Banken och inspektionen har ett nära samarbete. Uppdelningen mellan dem kan sammanfattas på följande sätt:
- Administrativa rutiner och enskilda ärenden ansvarar bankinspektionen för.
- När bankinspektionen skall utge föreskrifter eller riktlinjer måste samråd ske
med centralbanken. - I frågor som rör kapitalkrav och likviditet måste centralbanken godkänna
inspektionens förslag innan föreskrifter på detta område utges.
Centralbanken får fullständiga rapporter och statistiska uppgifter från banker och andra institut. Dessa granskas på liknande sätt som bankinspektionen gör, men mer i syfte att tillse att hela banksystemet är stabilt och att det finansiella systemet fungerar väl. Om centralbanken i detta arbete upptäcker tveksam— heter, kontaktas bankinspektionen som efter egen granskning kan besluta om åtgärder. Av centralbankens anställda arbetar ca 350 personer med tillsynsfrå— gor, varav 80 centralt i banken och övriga regionalt i de elva delstaternas
centralbanker.
Skilda uppfattningar har redovisats av företrädare för centralbanken i fråga om bankens möjligheter och intresse av att på sikt överta tillsynsansvaret, liksom i fråga om planerna på en centralbank för EG och effekterna härav för det tyska systemet. Den tyska centralbanken ser svårigheter i att behålla sin starka och självständiga ställning inom penningpolitiken, om den t.ex. på grund av EG— samarbetet skulle tvingas att överta tillsynsansvaret. Ingen har emellertid redo— visat den uppfattningen att inrättandet av en centralbank inom EG förutsätter att den tyska tillsynsorganisationen förändras.
I Tyskland handhas försäkringstillsynen av Bundesaufsichtsamt fiir das Ver— sicherungswesen, försäkringsinspektionen. Denna myndighet har ca 350 anställda och ett tillsynsområde som omfattar ca 760 försäkringsbolag. Verk- samheten är organiserad i sju avdelningar varav en handlägger administrativa ärenden. De övriga sex är inriktade på skilda slags försäkringsrörelse (livför- säkring, sjukförsäkring osv).
6.8. Storbritannien
I Storbritannien ansvarar en avdelning i centralbanken för banktillsynen - Banking Supervision Division, Bank of England. Tillsynen över försäkrings— bolagen åligger i första hand en avdelning i handels- och industrideparte- mentet, the Insurance Division of the Department of Trade & Industry. Departementet har också det formella tillsynsansvaret över värdepappersmark— naden men har delegerat detta till en privaträttslig paraplyorganisation, the Securities and Investment Board (SIB). SIB har i sin tur delegerat uppgifter och ansvar till av SIB godkända s.k. självreglerande organisationer.
Bank of England har av tradition en stark ställning som tillsynsorgan över banker och andra institut som mottar inlåning från allmänheten. Tillsynen är inriktad på hur institutens verksamhet mer övergripande bedrivs och om den kännetecknas av laglighet och stabilitet. Vidare koncentreras banktillsynen från tid till annan på olika verksamhetsområden. En gång per år sammanträder centralbanken med varje enskilt institut och dess externa revisorer. Vid detta
möte informerar centralbanken om vad den avser att prioritera under det närmaste året.
Bankerna skall regelbundet tillställa tillsynsmyndigheten material angående bankernas verksamhet och finansiella ställning. Vidare kan Bank of England engagera revisionsbyråer att granska bankers resultaträkningar, och bankerna kan åläggas att genomföra internrevision. Centralbanken utnyttjar och påverkar således i inte oväsentlig utsträckning extemrevisoremas arbete i bankerna. Dessa revisorers utnämning måste godkännas av centralbanken.
Handels- och industridepartementets tillsyn över försäkringsbolagen är inriktad på kontroll av formregler och att bolagen efterlever kravet på regelbunden rapportering. Denna inriktning på formfrågor utesluter dock inte att departe— mentet också tar upp frågor av generell art och policyfrågor. Som exempel kan nämnas granskning av utnämningar på nyckelbefattningar i försäkringsbolagen. Det finns en uttalad, stående prioritering av föremål för tillsyn inom försäk- ringsbolagen. De tre områden som anges som speciellt intressanta är;
- reservsättning i sakrörelse, - aktuarievärdering i livrörelse samt - säkerheten i avgiven återförsäkringsaffär.
I samband med att regleringen av värdepappersmarknaden förändrats radikalt under de senaste åren har en helt ny tillsynsorganisation skapats. Lagkom— plexet Financial Services, som trädde i kraft år 1988, täcker alla slags in- vesteringsaktiviteter och finansiella tjänster. Regelsystemet kan karaktäriseras som långt driven självreglering inom en omfattande ramlagstiftning.
I Storbritannien har man valt att organisera tillsynen över värdepappersmark- naden i vid mening, genom att i första hand utgå från de olika funktionerna på marknaden. SIB auktoriserar aktörerna på marknaden men har som nämnts delegerat en stor del av tillsynsansvaret till självreglerande organisationer. Dessa är för närvarande fem till antalet och motsvarar i stor utsträckning
tidigare branschorganisationer.
- The Securities Association (TSA) meddelar tillstånd för banker och mäklar— firmor att delta i börshandeln samt utfärdar och övervakar regler för denna. TSA har cirka 200 medlemmar, 160 anställda och årliga kostnader om 70 milj. Skr.
— Financial Intermediaries Managers and Brokers Association (FIMBRA) godkänner och registrerar företag som förmedlar värdepaper och andra sparobjekt till allmänheten. FIMBRA har cirka 1 200 medlemmar, 50 anställda och årliga kostnader om 13 milj. Skr.
— Association of Futures Brokers and Dealers (AFBD) godkänner och regist- rerar företag som förmedlar finansiella derivatinstrument. AFBD har cirka 150 medlemmar, 15 anställda och årliga kostnader om 10 milj. Skr.
- Investment Managers Regulatory Organisation (IMRO) organiserar kapital- förvaltare och investeringsrådgivare. IMRO har cirka 40 anställda och årliga kostnader om 15 milj. Skr.
— Life Assurance and Unit Trust Regulatory Organisation (LAUTRO) över- vakar försäkringsbolagens marknadsföring inklusive reklam och provisioner samt produktbeskrivningar av såväl traditionella livförsäkringar som försäk- ringar av unit linked-typ. LAUTRO har cirka 625 medlemmar och 60 anställda.
81st och övriga självreglerande organisationers verksamhet finansieras helt av parterna på marknaden. Enligt uppgift var den årliga kostnaden för hela den finansiella tillsynsorganisationen 1988 cirka 1 500 milj. Skr.
Ett företag som är verksamt inom flera av de nämnda områdena behöver alltså tillstånd från flera olika självreglerande organisationer. För bankverksamhet fordras även tillstånd av Bank of England. SIB och övriga organisationer utfärdar egna regelböcker, kapitalkrav m.m. och övervakar de underställda organisationernas respektive företagens verksamhet. I den mån ett enskilt företag är medlem av flera organisationer utses i allmänhet ett primärt över- vakningsorgan som samarbetar med övriga organisationer.
Här skall försäkringsorganet LAUTRO:s verksamhet beskrivas något utförli— gare. LAUTRO är ett aktiebolag, ägt av medlemmarna som står under dess tillsyn. Styrelsen består av 16 ledamöter. Sju av dessa utses av livförsäkrings— bolagen, fyra av finansbolagen, en av understödsföreningar och fyra av övriga styrelsemedlemmar. Dessa fyra har till särskild uppgift att bevaka allmänna intressen. Av de 60 anställda är det ca 20 personer som är sysselsatta med
inspektionsverksamhet.
Inspektioner genomförs normalt i varje företag med 18 månaders mellanrum. De kan ske tätare i de fall då man upptäckt problem hos bolag. Vidare får LAUTRO information och tillsynsunderlag genom klagomålsärenden och anmälningar från konkurrerande företag. Varje medlemsföretag har en s.k. Compliance Officer eller ett Compliance Department med uppgift att bevaka att organisationen inom företaget är sådan att man kan efterleva de krav som ställs från LAUTRO:s sida.
6.9. Canada
Det direkta tillsynsansvaret över federalt reglerade kreditinstitut och försäk— ringsbolag i Canada är samlat i en myndighet - the Office of the Superinten— dent of Financial Institutions (OFSI). Myndigheten, som lyder direkt under finansdepartementet, bildades år 1987 genom en fusion av försäkringsinspek- tionen och bankinspektionen. Ett nära samarbete sker dock med the Canada Deposit Insurance Corporation (CDIC), the Bank of Canada och olika regio- nala tillsynsorgan ute i provinserna.
Sammanslagningen syftade till att stärka och bygga ut tillsynsfunktionen i Canada. Tillsynsfrågorna kom i fokus mot 1980-talets mitt bland annat efter bankfallissemang år 1986. Framväxten av nya finansiella konglomerat var en annan betydelsefull faktor i sammanhanget. Under år 1990 behandlar parla- mentet ett reformförslag med huvudinriktningen att "alla finansinstitut skall få äga alla", samt att banker och övriga institutioner skall få diversifiera sina verksamheter och gå in på nya områden genom etableringar eller förvärv av
dotterbolag.
Canada har alltså anpassat sin tillsynsorganisation till branschglidningen och gränsupplösningen i det finansiella systemet. OSFI anser sig härigenom ha
vunnit flera fördelar:
— Bättre resurser för informationinsamling och analys. — Större flexibilitet i den egna organisationen (gemensam ADB— utbyggnad, nya enheter för policyfrågor, för kontakt med allmänheten osv.). - Kompetensuppbyggnad genom "korsbefruktning" av bank- och försäkrings— tillsyn. — Bättre framförhållning i anslutning till avregleringen av den finansiella
sektorn.
De problem som uppkom under fusionsarbetet kan i hög grad hänföras till skillnader i personalens bakgrund och traditioner. Det krävdes extra satsningar på utbildning och personalutveckling. Det har vidare funnits en oro hos försäkringsfolket att bankfrågorna skulle växa på bekostnad av andra delar. Denna oro har efter hand minskat. OSFI har därutöver haft sedvanliga över-
gångsproblem i anslutning till att verksamheterna har datoriserats.
OSFI har de senaste åren expanderat sin verksamhet i snabb takt och syssel- sätter för närvarande omkring 400 personer. Tillsynen finansieras genom avgiftsuttag från de cirka 600 berörda federala instituten. Kontoret leds av en ansvarig inspektör, som utnämns av regeringen för en tid av sju år. Denne är direkt underställd finansministern, och OSFI saknar således styrelse. Tre biträdande chefer ansvarar för tillsyns- och policyenheterna, Regulatory Policy, Deposittaking Institutions samt Insurance and Pensions.
Vid sidan av OSFI verkar CDIC, med ansvar för ett system med inlåningsför— säkring för alla Canadas banker och kreditinstitut vilka mottar inlåning på konto från allmänheten. Centralbanken, Bank of Canada, lyder under rege- ringen. Varken CDIC eller centralbanken har egna inspektionsbefogenheter
utan samverkar nära med OSFI.
I samband med sammanslagningen av bank- och försäkringsinspektionerna fick centralbanken rätt att begära särskilda undersökningar av finansiella institut utförda av OSFI. En samrådskommitte, Financial Institutions Supervisory
Committee (FISC), inrättades samtidigt. I denna lagfästa kommitté, där OSFI:s chef är ordförande, ingår som ledamöter även centralbankens chef, ordföran— den i CDIC samt statssekreteraren i finansdepartementet. Kommittén är ett forum för konsultationer och utbyte av information rörande centrala tillsyns— frågor kring de finansiella institutens ställning och utveckling. Medlemmarna i FISC är skyldiga att löpande hålla varandra underrättade i dessa frågor och mellan sig dela relevanta undersöknings— och analysmaterial.
Tillsynen över värdepappersmarknader och fondkommissionärer sker i Canada på provinsnivå. Varje provins har således en Securities Commission. Den mest betydelsefulla är Ontario Securities Commission. Tillsynsorganen samarbetar genom Canadian Securities Administrators, som är en sammanslutning av cheferna för de tolv provinsorganen. Ett arbete har inletts som syftar till harmonisering av värdepappersreglerna för banker och fondkommissionärer. Däremot är det av politiska skäl, och på grund av Canadas konstitution, uteslutet att föra upp värdepapperstillsynen på federal nivå.
Tablå över tillsynsmyndigheter i några olika länder.
Norge
Danmark
Finland
Nederländerna
Belgien
Tyskland
Storbritannien
Banker
Kredit- tilsynet
Finans-
tilsynet
Bankinspek-
nonen
De Neder- lansche Bank
Commission Bancaire
Bundesauf- sichsamt fiir
das Kredit-
WCSCH
Bank of England
Försäkring
Kredit- tilsynet
Finans—
tilsynet
Socialdeparte—
mentet
Verzekerings- kamer
Controle des
Assurances
Bundesauf- sichsamt ftir das Versiche-
rungswesen
Avdelning inom handel sdeparte-
mentet
Värdepapper
Kredit— tilsynet
Finans-
tilsynet
Bankinspek-
tionen
Stichting Toet- zicht Effecten-
verkeer
Caisse de garantie des agents de change, Commission de la bourse
Bundesaufsichsamt fiir das Kreditwesen /Deutsche Bundes- bank/finansdeparte—
mentet
Securities and Investment Board, självreglerande
organisationer
Frankrike
Italien
USA
Canada
Japan
Commission
Bancai re
Banca d'Italia
Office of the Controller of
the Currency, Federal Re-
serve System,
Federal Deposit
Insurance
Corporation
Office of the Superin- tendent of Financial Institutions
Avdelning inom finans— departementet
Direction des
Assurances
Instituto per la Vigilanza sulle Assicura-
zionni
Försäkrings— inspektions- myndigheter på delstatsnivå
Office of the Superin- tendent of Financial
Institutions
Avdelning inom finans- departementet
Commission des operations de bourse, Commission Bancaire, finan sdepartementet m.fl.
Commissione nazionale per le societa e la
borsa
Securitie and Exchange Commission, Commidity Futures Trading
Securities
Cominissions
Avdelning inom finans— departementet
109 7 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
7.1 Bakgrunden
Ökad konkurrens på de finansiella marknaderna, branschglidning i vid mening och intemationalisering är de huvudtendenser, som under de närmaste åren kommer att prägla miljön för tillsynsarbetet. De måste också påverka till- synsorganens resursbehov och prioriteringar.
Hårdare konkurrens och snabb innovationstakt är en önskvärd utveckling och ett huvudsyfte för den pågående avregleringen. Men stabilitets- och säkerhets- problemen accentueras, särskilt under omställningsfasen mot ett mer konkur- renspräglat system, då alla aktörer tvingas arbeta under ovana förhållanden. Risken ökar för att störningar utlöser kedjereaktioner, som hotar det finansiella
systemets stabilitet.
För inspektionsmyndigheterna uppkommer viktiga avvägningsproblem. Deras verksamhet måste anpassas med särskild hänsyn till de fundamentala skydds- intressen, som rör stabiliteten och förtroendet för det finansiella systemet. Samtidigt är det viktigt att tillsynen kan utformas så att den inte onödigtvis hämmar utvecklingen av produkter och organisationsformer.
Begreppet branschglidning har i de senaste årens diskussion använts främst för att beskriva en process, där banker och försäkringsbolag utvidgat sina respek- tive verksamhetsområden, så att gränserna mellan dem blivit allt mindre skarpa. Det har också innefattat olika former för ägandemässig integration av bank- och försäkringsverksamhet (se t.ex. promemorian Branschglidning i den finansiella sektorn, Ds 1990:57 ). Här kommer begreppet att ges en betydligt
vidare tolkning och omfatta alla de tendenser till gränsupplösning, man kan se inom det finansiella området.
Branschglidning innefattar således inte bara sammankoppling av bank- och försäkringsverksamhet. Minst lika betydelsefull är den pågående process, där nya produkter och produktkombinationer medför att gränserna mellan kredit— institutens intermediering och värdepappershandeln suddas ut alltmer. Kraven ökar på en tillsyn på koncernnivå, där man kan överblicka riskinnehållet i verksamheter i vilka ett stort antal tjänster och åtaganden kombineras med varandra. Branschglidningen är också en betydelsefull faktor, när det gäller att bedöma tillsynens lämpliga organisation.
Internationalisering ställer på motsvarande sätt krav på resurser och kompetens för att kunna överblicka och bedöma riskerna i en verksamhet, som är spridd över flera länder. Behovet av samarbete med andra länders inspektionsmyndig- heter ökar, samtidigt som internationella regelsystem får större betydelse för
tillsynsverksamheten.
I det följande kommer jag först att behandla frågor om resursanvändning och prioriteringar i tillsynsverksamheten (avsnitt 7.2). Därefter följer en diskussion av verksamhetens framtida organisation. Två huvudfrågor beträffande organi- sationen ställs i direktiven: - Bör riksbanken överta (helt eller delvis) bankinspektionens arbetsuppgifter? - Bör bank- och försäkringsinspektionerna slås samman?
De utvecklingstendenser som nämndes ovan - ökad konkurrens, branschglid- ning och intemationalisering — ger tyvärr inte någon enkel och klar anvisning i organisationsfrågan. Olika effektivitetsargument måste vägas mot varandra. På längre sikt kan också den fortsatta utvecklingen i EG, bl.a. då det gäller den monetära unionen och en europeisk centralbanks uppgifter, tänkas förändra betingelserna för enskilda länders tillsynsverksamhet. Ännu är dock den ut— vecklingen alltför osäker för att kunna anföras som stöd för någon bestämd,
organisatorisk lösning.
7.2 Tillsynens inriktning
Kapitel 1 i detta betänkande innehåller en översiktlig presentation och indel- ning av skyddsintressena på det finansiella området;
— stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet,
— skydd för olika konsumenters (insättare, försäkringstagare, låntagare osv.) intressen,
- förtroendet för och effektiviteten hos finansiella institut och marknader.
Med denna indelning som bakgrund diskuteras i det följande den finansiella tillsynens inriktning i stort. Dessutom lämnas några allmänna synpunkter beträffande resursbehovet för denna tillsynsverksamhet - en fråga som jag skall återkomma till i avsnitt 7.5 .
7.2.1 Stabilitet
Uppgiften att värna om det finansiella systemets stabilitet och säkerhet ställer allt större krav, då komplexiteten i finansinstitutens verksamhet ökar. För att denna uppgift överhuvud taget skall kunna hanteras blir det nödvändigt att koncentrera insatserna på särskilt betydelsefulla frågor. En sådan "kritisk punkt" i institutens verksamhet är exponeringen för ränte— och valutakurs- risker. En annan är kreditgivning som är starkt koncentrerad till bestämda ka- tegorier av verksamhet eller bestämda typer av säkerheter (fastigheter, aktier etc.). Då det gäller försäkringsbolagen är reservsättning och återförsäkrings- åtaganden viktiga exempel. Bristfällig riskhantering i sådana avseenden kan göra instituten alltför sårbara för plötsliga marknadsförändringar eller andra störningar och därigenom medverka till kedjereaktioner, som hotar systemets stabilitet.
Utvecklingen ställer således krav på tillsynsinsatser inriktade mot bestämda problemområden och mot bestämda funktioner eller verksamheter hos finans- instituten. Samtidigt ökar den emellertid kraven på att kunna överblicka en verksamhet, som innefattar många slags åtaganden och risker. Den aktuali- serar mer samordnade tillsynsinsatser, där samspelet mellan olika verksam—
hetsgrenar inom ett institut (eller en finansiell koncern) kan beaktas. För detta talar också den tilltagande internationaliseringen av finansinstitut och finan—
siella koncerner.
Resursfördelningen mellan olika slags tillsynsinsatser har behandlats bl.a. i de interna översynsprojekt, som båda inspektionsmyndigheterna genomfört i sam- arbete med statskontoret - försäkringsinspektionen under år 1988, bankinspek— tionen under är 1990. Där framkommer intressanta resultat beträffande per- sonalresursemas fördelning mellan olika tillsynsuppgifter. Båda myndigheterna redovisar slutsatser om nödvändiga omprioriteringar och tillkommande resurs— behov. Frågan om ändrade prioriteringar behandlas också i den rapport om revisorserfarenheter, som revisionsfirman Hagström & Olsson har samman- ställt för utredningen.
Då det gäller stabilitets— och säkerhetsinriktad tillsyn kan följande slutsatser dras utfrån dessa underlagsmaterial:
- Granskning av rapporter från instituten och riktad undersökningsverksamhet (platsundersökningar) är varandra kompletterande metoder för tillsyn. Men arbetsfördelningen mellan dem behöver ändras, så att större vikt ges åt plats- undersökningar. Granskning och analys av rapporter bör kunna förenklas genom effektivare utnyttjande av ADB.
- De stora institutens och finansiella koncernemas centrala roll talar för att relativt stora tillsynsresurser ägnas åt deras verksamhet. Bristande säkerhet eller andra missförhållanden där kan allvarligt skada hela det finansiella systemet. Men också kriser i mindre institut kan utlösa kedjereaktioner, som innebär betydande påfrestningar och snabb strukturomvandling i delar av ekonomin. Ett näraliggande exempel är den "finansbolagskris", som har utlösts under hösten 1990.
— Vissa områden, som hittills givits endast begränsat utrymme i tillsynsverk— samheten, måste ägnas betydligt större intresse i framtiden. Viktiga exempel på försäkringssidan är granskning av bolagens underwriting och av avgiven
återförsäkring. De alltmer betydelsefulla clearing— och settlementfunktionerna på värdepapperssidan kräver också ökade insatser.
- Inspektionsmyndigheternas tillsyn kan aldrig få sådan omfattning att den möjliggör löpande kontroll av hela risksituationen i de enskilda instituten. Man tvingas koncentrera sig på vissa centrala soliditetsmått, t.ex. kapitaltäck— ning i kreditinstitut och konsolideringsgrad i försäkringsbolag. Den tillsyn som avser institutens egna system för intern rapportering och kontroll blir då desto mer betydelsefull. Det är nödvändigt att tillse att instituten har funge- rande egna system, som lägger fast regler för delegering och behörighet, och att de dessutom har en väl fungerande internrevision. Också den kompetens- och kvalitetskontroll, som inspektionsmyndigheterna utövar vid tillstånds- prövning, kan här fylla en viktig funktion.
- Mer resurser måste satsas på informationsutbyte och andra former av samar- bete mellan tillsynsorgan. Det handlar om samarbete i flera relationer - mellan dem som svarar för bank- och försäkringstillsyn, mellan inspektions- myndigheterna och riksbanken, mellan tillsynsorgan i Sverige och utom—
lands.
— Flexibiliteten i fråga om personalutnyttjande måste ökas så att koncentrerade satsningar kan göras vid behov, som t.ex. då stabiliteten eller funktions— dugligheten i någon del av systemet är hotad. Detta krav, lika väl som det ökade behovet av samarbete mellan tillsynsorgan, får betydelse för dis- kussionen av organisationsfrågor i de följande avsnitten. Det talar också för ökad användning av utomstående expertis (t.ex. på revisions- och ADB- områdena) i högbelastningsperioder som komplement till den fast anställda
personalen.
Jag delar således inspektionsmyndigheternas uppfattning att ökade resurser bör satsas på platsundersökningar. Hos försäkringsinspektionen har denna form för tillsyn traditionellt haft mycket begränsad omfattning, något som också synes vara fallet hos motsvarande tillsynsorgan i de flesta andra länder. De senaste åren har dock den svenska försäkringsinspektionen väsentligt ökat resursin-
satsema för platsundersökningar.
Också inom bankinspektionen är den andel av resurserna, som används för platsundersökningar, överraskande låg (13 procent budgetåret 1989/90). Man
drar där följande slutsats:
"Även om underlaget bygger på uppskattningar och måste bedömas därefter, antyder siffrorna att resurserna för platsundersökningar under förra budget- året var helt otillräckliga och att en kraftig omprioritering måste göras här."
Försäkringsinspektionen framhöll bl.a. beträffande granskningen av bolagens kapitalplaceringar:
"Skäl finns att minska uppgiftslämnandet från bolagen till förmån för platsbesök och närmare granskning av enskilda bolags finansförvaltningar. "
Man bör också på andra sätt kunna reducera resursåtgången för mer rutin— mässig granskning av rapporter från instituten. En utbyggd ADB-användning torde ge goda möjligheter till detta, såväl inom delar av försäkringstillsynen (t.ex. kontroll av årsredovisningar) som i tillsynen över kreditinstitut. Inspek— tionsmyndigheternas registerhållning år ett annat område, där ADB—utbyggnad
kan möjliggöra resursbesparingar.
I övrigt vill jag särskilt understryka den ökande betydelsen av funktionsinrik- tade tillsynsinsatser, av tillsyn inriktad på att förbättra institutens egna kontroll— system och av samarbete mellan tillsynsorgan. Tillsammans innebär kraven i dessa avseenden att större resurser än hittills måste ägnas åt insatser som syftar
till att skydda det finansiella systemets säkerhet och stabilitet.
7.2.2 Konsumentskydd
Avvägningen mellan olika skyddsintressen - där t.ex. systemsäkerhet måste ställas mot mer renodlat konsumentskydd - innebär problem i hushållningen med begränsade tillsynsresurser. Ett exempel erbjuder försäkringstillsynens avvägning mellan å ena sidan säkerhetsfrågor i bolagens placerings— och återförsäkringspolitik, å andra sidan villkorsgranskning och skälighetsbe-
dömning i övrigt. Liknande avvägningar aktualiseras hos bankinspektionen, t.ex. tillsynsinsatsemas fördelning mellan institut som hanterar mycket stora volymer (kreditaktiebolag, fondbolag) och sådana med mindre omslutning men där det omedelbara konsumentskyddsintresset är mer framträdande.
Skyddet för insättare i bankerna är ett stabilitetsintresse lika väl som ett direkt konsumentskyddsintresse. I övrigt är det ofrånkomligt att konsumentskydd får större vikt, och större andel av resurserna, i försäkringsinspektionens än i bankinspektionens tillsyn. Kraven på kvalitetskontroll måste ställas högt, då det gäller såväl skade- som livförsäkringar. Granskningen måste bl.a. syfta till att göra försäkringar "riskfria" i den meningen att åtagandena så långt möjligt är
otvetydiga och alltid uppfylls.
Skälighetsbedömning svarar nu för ungefär 20 procent av resursåtgången hos försäkringsinspektionen. Till mer än hälften rör det sig då om skadereglerings- övervakning, inklusive klagomålsärenden. Starka skäl talar mot en ambitions- sänkning i denna granskningsverksamhet — snarare kan resursinsatsema behöva ökas för en systematisk granskning i samband med inspektioner och projekt av mer övergripande karaktär. Däremot torde det vara möjligt att minska resursåt- gången för premiegranskning. Ett exempel är trafikförsäkringsomrädet, där inspektionen tagit initiativ till en författningsändring, som skulle innebära att
den speciella skälighetskontrollen begränsas.
Också hos bankinspektionen svarar handläggning av klagomålsärenden för en betydande del av resursåtgången (ca 15 procent). Nya rutiner för behandling av sådana ärenden har emellertid nu införts. De bör göra det möjligt att kon- centrera inspektionens insatser på detta område till de viktigare ärendena och
att förkorta handläggningstiderna för dessa ärenden.
Effekterna för låntagare bland hushållen av bristfällig kreditriskprövning är en kategori konsumentskyddsfrågor, där svåra avvägningsproblem troligen aktua- liseras de närmaste åren. Den snabba expansionen för olika slags konsument- krediter under l980—talets senare hälft innebär här betydande risker. De för— stärks av att låntagarna i många fall torde ha varit ofullständigt informerade om åtagandenas innebörd (t.ex. då det gäller leasingkontrakt) eller mer all-
mänt om de ekonomiska konsekvenserna av sina lånebeslut. Konsumentskydds— motiverade insatser kommer således också hos bankinspektionen att kräva be-
tydande resurser under 1990-talet.
7.2.3 Förtroende och effektivitet
En allt viktigare faktor vid prioritering av tillsynsuppgifter är de krav som ställs då man vill anpassa det svenska regelsystemet till internationella förhål- landen. Jag har tidigare berört behovet av ökade insatser för informationsut- byte och samråd med tillsynsmyndigheter i andra länder, då det gäller kontroll
av framförallt soliditet och säkerhet i finansinstituten.
Behovet av anpassning till internationella regelsystem speglas också i de förslag om utbyggd tillsyn på värdepappersområdet, som har framlagts av värdepappersmarknadskommittén. Kommitténs förslag om ändring av insider- reglerna har nu lett till lagstiftning. Det innebär främst en kraftig utvidgning av den personkrets och de kategorier av värdepapper som skall omfattas av lagen. Kraven på resursinsatser för bl.a. insiderbevakning kommer att öka betydligt. Under förra budgetåret ägnades knappt tio procent av arbetstiden hos bankinspektionen åt sådan bevakning (inklusive insiderregistret). Den nya lagstiftningen aktualiserar krav på större personalresurser, men också på ADB— utbyggnad. Anskaffning av ett datoriserat informationsinhämtnings— och be— arbetningssystem pågår vid bankinspektionen.
Också på en del andra punkter förutsätter värdepappersmarknadskommitténs förslag att bankinspektionens ansvarsområde utvidgas. Så föreslås exempelvis att bankinspektionen skall övervaka efterlevnaden av en ny lag om informa- tionsskyldighet för aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda. Ett annat exempel är förslaget att förutom fondkommissionärer också marknadsgaranter, emissionsförmedlare, värdepappersförmedlare, placeringsrådgivare och port- följförvaltare skall vara skyldiga att söka tillstånd hos inspektionen.
Alla de här nämnda uppgifterna på värdepappersområdet är exempel på tillsyn
vars främsta uppgift är att säkerställa sådan kvalitet på de finansiella markna—
derna, att förtroendet för dessa marknader kan upprätthållas. Som framhölls i kapitel 1 gäller det då framför allt att åstadkomma likabehandling och likvär— diga förutsättningar i informationsavseende för olika placerare. Att de finan- siella instituten och marknaderna kan behålla allmänhetens förtroende är ett vitalt intresse för branschen lika väl som för statsmakterna. Arbetsfördelningen mellan självreglering och tillsyn är därför långtifrån självklar, vilket också speglas i skillnader i detta avseende mellan olika länder. Anspråken på re- sursinsatser från inspektonsmyndigheterna för denna typ av tillsyn kommer säkerligen att öka de närmaste åren, men hur mycket är svårt att bedöma innan värdepappersmarknadskommitténs förslag har färdigbehandlats av regering och
riksdag.
Samspelet mellan tillsyn och självreglering är betydelsefullt också på andra delområden än värdepappersmarknaderna. Nära kontakter, bl.a. i form av regelbundna överläggningar med både enskilda institut och branschorganisa— tioner, är av stor vikt för det löpande tillsynsarbetet. De fyller syftet att klarlägga ståndpunkterna i olika frågor och ge ömsesidig information. Den kraftiga expansionen på marknaderna och i tillsynsuppgifternas omfattning kan innebära att inspektionsmyndigheterna i framtiden i ökad utsträckning måste utnyttja branschorganisationernas intresse och möjligheter att ställa krav på medlemsföretag och skapa ett tryck på dem som inte uppfyller givna normer. Det är viktigt att tillsynen utformas så att den underlättar samarbete av detta
slag.
I direktiven nämns ytterligare ett område där gränsdragningen mellan självreg- lering och statlig tillsyn är svårbedömd, nämligen normgivning och tillsyn på redovisningsområdet. Den statliga verksamheten på detta område är uppdelad på flera myndigheter. Finansinstitutens redovisning övervakas av bank- och försäkringsinspektionerna, som kan utfärda bindande föreskrifter. För den statliga verksamheten i övrigt inom området svarar bokföringsnämnden samt kommerskollegium (tillsyn över revisorer).
Det kan ifrågasättas om inte den nuvarande splittringen av de statliga tillsyns- resurserna på redovisningsområdet innebär effektivitetsförluster. Skäl kan anföras för att organisationen av denna verksamhet i sin helhet borde prövas
tillsammans med bank- och försäkringsinspektionemas tillsynsverksamhet. Det förekommer utomlands, t.ex. i Frankrike, att myndigheter med ansvar för finansiell tillsyn också svarar för normgivning och tillsyn beträffande företags redovisning i allmänhet.
Bokföringsnämnden har initierat en undersökning av normgivningen på redo- visningsområdet i olika länder. Resultaten ger underlag för överväganden be— träffande den framtida hanteringen i Sverige av dessa frågor. På detta område aktualiseras dock samtidigt ett antal komplicerade frågor om tillsynens inne- håll, om avvägningen mellan detaljerade lagregler och normgivning från expertorgan, om samspelet mellan redovisnings— och skatteregler och dessutom om normernas status (rekommendationer eller bindande föreskrifter). Det är ett frågekomplex som inte har kunnat behandlas inom ramen för denna utredning. Däremot ges, i avsnitt 7.4.3, några synpunkter på frågan hur inspektionsmyn- dighetens organisation påverkas, om man väljer att där samla all statlig norm- givning och tillsyn på redovisningsområdet.
7.2.4 Sammanfattande slutsatser
Utvecklingen på det finansiella området motiverar ökade tillsynsinsatser totalt sett. Men den talar också för en hårdare prioritering mellan arbetsuppgifterna, och för en förenkling av ärendehanteringen på vissa delområden. Att stå under en inspektionsmyndighets tillsyn kan inte innebära en likvärdig kvalitetspröv- ning för alla de berörda instituten och verksamheterna.
Lagstiftningsarbetet under de senaste åren har medfört, att tillsynsorganen tillförts nya uppgifter. Den pågående behandlingen av bl.a. värdepappers- marknadskommitténs förslag torde leda till att deras ansvarsområde utvidgas ytterligare. Inom båda myndigheterna har översynsarbete genomförts, som bl.a. syftar till att ompröva resursfördelningen mellan olika kategorier av arbetsuppgifter. En fortlöpande omprövning av resursanvändning och priorite- ringar är nödvändig, framför allt i ett omvandlingsskede som det nuvarande, då kraven på myndigheterna växer och nya uppgifter hela tiden tillkommer.
Mina överväganden i detta avsnitt rörande tillsynsverksamhetens inriktning kan sammanfattas på följande sätt:
- Tillsynen rörande soliditet och säkerhet i finansinstitut måste i större ut- sträckning än hittills innefatta granskning på koncernnivå.
- Granskningen av institut under tillsyn bör i ökad utsträckning inriktas på platsundersökningar, medan den löpande rapportgranskningen bör kunna förenklas och i vissa fall minskas i omfattning.
- Metoderna för soliditets- och säkerhetskontroll bör mer än nu differentieras
mellan stora och små institut.
- Större vikt bör läggas vid kompetens- och kvalitetsgranskning avseende
institutens egna system för intern delegering, rapportering och kontroll.
- Ökade krav kommer att ställas på samarbete mellan tillsynsorgan, och sam- tidigt på flexibilitet i personalutnyttjandet, så att koncentrerade satsningar kan
göras vid behov.
- Grundläggande konsumentskyddskrav — utöver insättarskyddet i bankerna - aktualiseras framförallt i granskningen av villkor och skadereglering på
försäkringsområdet.
- Lånevillkor och låntagarnas ställning i övrigt kommer att behöva ägnas ökat
intresse i tillsynsarbetet de närmaste åren.
— Ny lagstiftning rörande värdepappersmarknaderna kommer att innebära, att
bankinspektionens ansvarsområde utvidgas väsentligt.
- Att upprätthålla allmänhetens förtroende för de finansiella instituten och marknaderna är ett intresse för branschen lika väl som för statsmakterna. Intresset för självreglering måste utnyttjas, om man skall kunna undvika en alltför stark ökning av resursbehovet för statlig tillsyn.
120 7.3 Riksbankens roll
I de flesta EG-länder svarar centralbanken för en viktig del av tillsynsverksam— heten, i första hand tillsyn över bankerna. Denna ordning motiveras främst med att centralbanken har det yttersta ansvaret för betalningssystemet och i övrigt för det finansiella systemets stabilitet. Mot bakgrund av de ökade på- frestningar och risker, som de finansiella systemen i olika länder har utsatts för på senare tid, har detta kommit att betraktas som ett av centralbankernas viktigaste ansvarsområden. Ansvaret för stabiliteten manifesteras ytterst i uppgiften att vara "lender of last resort". Att banksystemet under vissa förut— sättningar kan få tillgång till likviditetsstöd från centralbanken är av stor vikt för allmänhetens förtroende för kredit- och betalningssystemet i stort. I an- svaret för betalningssystemet ligger normalt också att svara för betalnings- utjämning mellan bankerna.
Det är också vanligt att centralbanken ansvarar för valutamarknadens funktion. Detta gäller även i Sverige, där riksbanken auktoriserar valutahandlare och utövar tillsynen över marknaden.
Som motiv för att föra tillsynsuppgifter till centralbanken brukar också anföras att den genom sin nära kontakt med marknaden förfogar över unik kunskap och kompetens, som är av stort värde i tillsynsverksamheten. Detta argument har enligt min uppfattning mindre vikt i Sverige än i länder där centralbanker- na sedan lång tid svarat för banktillsynen. Den svenska bankinspektionen har i sin verksamhet kunnat bygga upp en omfattande bransch- och marknadskun— skap. Det hindrar naturligtvis inte att ett mer omfattande informationsflöde om marknadsförhållanden från riksbanken till dem som ansvarar för tillsyn av kreditinstituten kan vara en fördel.
Jag uppfattar emellertid kravet på information i motsatt riktning, dvs. informa— tion till riksbanken, som en långt mer betydelsefull fråga. Beredskap krävs, såväl hos riksbanken som hos inspektionsmyndigheterna, för att möta stör- ningar som hotar stabiliteten i det finansiella systemet. För att kunna rätt bedöma uppkommande kriser i kreditinstitut och effektivt fullgöra sin uppgift som "lender of last resort" måste riksbanken i förväg ha tillgång till informa-
tion om instituten. I viktiga avseenden framkommer sådan information i till- synsarbetet, t.ex. i samband med auktorisationsprövning och löpande kontroll
av institutens soliditet.
En annan fråga av betydelse i sammanhanget är riksbankens internationella kontaktnät. Att också i Sverige ge riksbanken tillsynsansvar skulle troligen i en del avseenden förenkla samarbetet med andra länder där centralbankema har detta ansvar. En framtida europeisk centralbank kan också tänkas få uppgifter som rör tillsyn över kreditinstitut. Mot den bakgrunden kan det inte uteslutas att argumenten för ett mer aktivt deltagande från riksbankens sida kommer att förstärkas på längre sikt. Det bör dock understrykas att EG—direktiven lämnar stor frihet åt enskilda medlemsländer i fråga om tillsynens organisation (valet av "competent authorities").
Det finns således skäl som talar för en överföring av vissa tillsynsuppgifter till riksbanken. I första hand rör det sig då om sådan tillsyn som har till uppgift att värna om insättarskyddet, betalningssystemet och det finansiella systemets stabilitet. I praktiken skulle det innebära en uppdelning av tillsynsansvaret, där riksbanken, i likhet med centralbankema i många andra länder, svarar för till-
syn över bankernas och eventuellt andra kreditinstituts verksamhet.
Den pågående branschglidningen i den finansiella sektorn ger emellertid starka motiv för att gå i motsatt riktning och i större utsträckning än för närvarande samordna och integrera tillsynsverksamheter såvitt avser den finansiella sek- torn. Om tillsynsuppgifter skall föras över till riksbanken är det därför knap— past möjligt att bryta ut endast en mycket begränsad del, t.ex. tillsynen över bankernas in- och utlåning. Att föra all tillsyn över finansinstitut och värde- pappersmarknader till riksbanken är å andra sidan inte en lämplig lösning. Stora delar av denna tillsynsverksamhet ligger långt från riksbankens naturliga ansvars- och kompetensområde. Sålunda skiljer sig t.ex. tillsynen över försäk- ringsverksamhet starkt från riksbankens "normala" verksamhet och från det område inom vilket riksbanken förfogar över kompetens och har tillgång till information. Detsamma kan sägas gälla delar av det tillsynsarbete som rör kreditinstitut och vårdepappershandel.
Förhållandet till riksbankens penningpolitiska huvuduppgift, där banken reglerar likviditeten och påverkar räntenivåer i banksystemet, kan inge viss tveksamhet. Det kan ifrågasättas om samma myndighet bör tilldelas ansvaret såväl för penning- och valutapolitiken som för tillsynen över de finansiella marknaderna. Det finns en risk för att dessa funktioner kan komma i konflikt med varandra. Allmänhetens förtroende för riksbanken i dess egenskap av såväl centralbank som tillsynsmyndighet skulle kunna påverkas i negativ
riktning.
Till skillnad från vad som är fallet i de flesta andra länder har Sveriges riksbank en speciell ställning i konstitutionellt hänseende, såtillvida att banken inte lyder under regeringen utan är en förvaltningsmyndighet direkt underställd riksdagen. Den konstitutionella ställningen innebär att riksbanken har stor självständighet i utövandet av sina uppgifter jämfört med myndigheter som är underställda regeringen, t.ex. bankinspektionen. Om riksbanken skulle överta vissa av bankinspektionens tillsynsuppgifter, skulle flera problem aktualiseras som en följd av riksbankens särskilda ställning. Ett sådant problem gäller frågan om delegeringsvägar avseende kompetensfördelningen mellan rege- ringen och riksbanken samt delegering av normgivning. Problemen aktuali— seras eftersom ingen annan än riksdagen har direktivrätt över riksbanken. Strikta regler skulle behöva uppställas för fördelningen av ärenden och be- fogenheter mellan finansdepartementet och riksbanken. Bortsett från svårig- heten att därvid täcka alla frågor, skulle sådana strikta regler utgöra en begränsning i den flexibilitet som kan bli nödvändig med hänsyn till utveck- lingen på de olika marknaderna.
Här kan erinras om den promemoria med förslag till ändring i regeringsfor— men som konstitutionsutskottets beredningsdelegation förelagt utskottet. Enligt promemorian skall regeringen kunna överlåta rätt att meddela föreskrifter till myndighet under riksdagen. Som delegationen påpekar innebär förslaget ett avsteg från en av principerna bakom regeringsformen vilken princip utesluter såväl direktiv som delegation från regeringen till riksdagsmyndigheter. Bered— ningsdelegationen anser emellertid att avsteget inte är särskilt stort, eftersom förslaget inte innebär någon möjlighet för regeringen att ålägga riksbanken att utfärda föreskrifter utan endast att överlåta en rätt därtill. Förslaget torde
därför - om det. genomförs - inte innebära någon lösning på här aktuella delegationsproblem.
Ett annat problem som aktualiseras om riksbanken skulle överta vissa tillsyns— uppgifter är formerna för överklagande av de beslut riksbanken fattar i till- synsärenden. Problemet gäller framför allt vilken myndighet som skall vara riksbankens överinstans.
Bankinspektionens beslut i tillsynsärenden överklagas hos regeringen (7 kap. 14 & BRL). Med hänsyn till att riksbanken är direkt underställd riksdagen torde denna instansordning inte vara möjlig när det gäller att överpröva riks— bankens motsvarande beslut. En överprövning av tillsynsbeslut enbart inorn riksbanken torde inte heller vara en acceptabel lösning. En sådan ordning gäller visserligen för vissa beslut som riksbanken fattar i förhållande till enskilda institut och individer, t.ex. beslut i valutaärenden. Detta tvåinstans- system inom riksbanken har emellertid länge ansetts otillfredsställande. Sys— temet har varit föremål för överväganden i olika sammanhang, varvid disku- terats bl.a. möjligheten av att tillskapa en särskild domstol för överklagande i valutaärenden.
I olika EG—direktiv uppställs krav på överprövning i domstol när det är fråga om enskilds civila rättigheter. I Sverige finns också en utveckling mot att frånta regeringen överprövningskompetens och i stället lägga sådan kompetens på förvaltningsdomstol. När det gäller överprövning av riksbankens beslut finns ett exempel på överprövning i domstol. I 11 & lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet m.m., stadgas sålunda att riksbankens beslut att medge undantag från lagens begränsningar i förfoganderätten över egendom kan överklagas till kammarrätt. Bestämmelsen tillkom på lagrådets inrådan. Lagrådet anförde följande.
"En ansökan om undantag från begränsningarna i lagen i förfogande- rätten över egendom kan säkerligen många gånger anses gälla en prövning av sökandens civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 i Europakonventionen tillförsäkrar i sådana fall sökanden rätt till dom- stolsprövning. En sådan prövning kan visserligen komma till stånd med tillämpning av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings- beslut. Lagrådet uttalade emellertid vid granskningen av förslaget till
denna lag att den bästa lösningen när det gäller att anpassa svensk rätt till Europakonventionens krav är att ersätta administrativ myndighet med förvaltningsdomstol som besvärsinstans. Denna lösning stod dock enligt lagrådets uttalande inte till buds när prövningen borde förbehållas regeringen som ett led i utövningen av den styrande makten eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens.
De undantag som i enskilda fall kan meddelas med stöd av förevarande paragraf kan enligt lagrådets mening inte vara av sådan betydelse för riksbankens verksamhet att den lösning för anpassningen till Europa- konventionens krav, som enligt vad nyss sagts skulle vara den bästa, inte kan väljas. Mot bakgrund härav förordar lagrådet att kammarrätten anges som besvärsinstans".
Beslut i tillsynsärenden är mestadels av annan art än de beslut enligt betal— ningslagen som nu nämnts. För det första är det ofta fråga om annat än institutens civila rättigheter eller skyldigheter. Vidare avser besluten många gånger frågor som har starka inslag av lämplighetsbedömning och intresseav-
vägning.
Riksbankens speciella ställning och den typ av frågor som kan bli aktuella att överpröva i tillsynsärenden medför således vissa svårigheter bl.a. när det gäller att finna lämpliga former för överklagande av beslut. En fråga som då skulle kunna diskuteras är om man bör överväga att helt förändra riksbankens ställning, såtillvida att riksbanken blir en myndighet underställd regeringen. Även denna fråga har varit föremål för överväganden i olika sammanhang, senast i förarbetena till nya riksbankslagen. Där uttalades att det krävs starka skäl för att ändra ett förhållande som bestått i över 300 år och att riksbanken därför bör behålla sin nuvarande ställning. Det är också min bestämda uppfatt- ning att det bör krävas starka skäl för en förändring av riksbankens konstitu- tionella ställning och jag anser inte att sådana skäl föreligger på grund av den nu aktuella frågeställningen om tillsynsuppgifternas fördelning. Det bör alltså inte i detta sammanhang komma i fråga att föreslå någon förändring när det gäller riksbankens ställning.
Även utan att förändra riksbankens ställning är det naturligtvis inte omöjligt att finna lösningar på frågorna avseende delegeringsvägar och överklagande. Det finns emellertid också andra problem som måste beaktas i sammanhanget. Om en betydande del av tillsynsansvaret överförs till riksbanken torde det knappast
vara möjligt att undvika att riksbankens ställning förändras i vart fall på så sätt att kraven på nära samverkan med regeringskansliet ökar. En överföring av tillsynsansvar skulle rimma mindre väl med den inriktning för riksbankens verksamhet som anges i förarbetena till den nya riksbankslagen. Av SOU 1986222 och prop. 1986/87:143 framgår sålunda att inriktningen har varit att så långt möjligt renodla riksbankens verksamhet till att avse typiska central- banksuppgifter. Detta har också kommit till direkt uttryck i regeringsformen och riksbankslagens ändamålsbestämmelse enligt vilken riksbanken skall an— svara för valuta- och kreditpolitik samt främja ett säkert och effektivt betal— ningsväsende. Om nu "myndighetskaraktären" i riksbankens verksamhet skulle förstärkas torde detta innebära en begränsande faktor om man på längre sikt
vill förstärka riksbankens självständiga ställning i penningpolitiken.
Riksbankens uppgifter enligt riksbankslagen medför som nämnts ovan att riksbanken har ett behov av att i förväg ha insyn i vissa frågor rörande institu- ten på kreditmarknaden. Min slutsats blir att det finns starka skäl för att å ena sidan tillförsäkra riksbanken mer insyn i centrala tillsynsfrågor än för närva- rande och å andra sidan dra mer nytta i tillsynsarbetet av riksbankens mark- nadskompetens och kontaktnät. De allt större kraven på integrering av tillsyns— verksamheter jämte de olika problem som ovan skisserats motiverar dock enligt min mening att man söker andra vägar än en överföring av tillsyns- uppgifter - utöver dem som anges i valutaregleringslagen — till riksbanken. Därvid bör i första hand övervägas en lösning där bankinspektionen åläggs att hålla riksbanken underrättad i centrala tillsynsfrågor och att samråda med riksbanken i fråga om tillämpningen av delar av tillsynslagstiftningen, som har
nära samband med riksbankens ansvarsområde.
I praktiken förekommer redan ett informationsflöde mellan bankinspektionen och riksbanken. Detta sker dels genom att riksbanken är representerad i bankinspektionens styrelse, dels genom att riksbanken får olika frågor på remiss, dels genom att bankinspektionen nästan undantagslöst underrättar
riksbanken om beslut i tillsynsfrågor.
I vissa grundläggande och principiellt viktiga tillsynsfrågor bör informa— tionsflödet emellertid gå ett steg längre och innebära ett formaliserat samråd
mellan bankinspektionen och riksbanken. En bestämmelse härom bör införas i förordningen (1988:93) med instruktion för bankinspektionen och utformas så att bankinspektionen åläggs en skyldighet att samråda med riksbanken innan inspektionen fattar beslut i sådana frågor, som ligger nära riksbankens ansvars—
område, även i de fall det slutliga avgörandet faller på regeringen.
De frågor som kan bli aktuella för ett samrådsförfarande är svåra att förutse. Bedömningen av vilka frågor som är av sådan principiell betydelse bör därför anförtros myndigheterna. Det kan t.ex. bli fråga om samråd'inför auktorisation av kreditinstitut och andra etableringsfrågor av principiell vikt. Även beslut i samband med förändringar i ett instituts ägarstruktur och organisationslösning bör i vissa fall föregås av samråd med riksbanken. Detsamma kan bli fallet i vissa löpande tillsynsfrågor. Vidare bör i vissa fall samråd ske med riksbanken innan inspektionen fattar beslut som rör pris— och konkurrensfrågor i den finansiella sektorn. En sådan samrådsskyldighet har bankinspektionen redan i förhållande till näringsfrihetsombudsmannen (2 & instruktionen för bankinspek—
tionen).
Samrådsskyldigheten bör ligga på bankinspektionens chef men bör av denne kunna delegeras till annan på myndigheten. Samrådet bör lämpligen ske med riksbankschefen eller med den tjänsteman på riksbanken som riksbankschefen utser. Det skall understrykas att en sådan samrådsplikt som nu diskuterats inte innebär ett uppdelat tillsynsansvar. Det är bankinspektionen som fattar besluten i tillsynsfrågor och har ansvaret för tillsynens bedrivande. Samrådsförfarandet innebär inte heller någon vetorätt för riksbanken.
Vad ovan sagts har avseende på förhållandet mellan riksbanken och bankin- spektionen. Ett ökat behov av information - för att kunna fullgöra uppgifterna som centralbank - kan också komma att uppstå i riksbankens förhållande till försäkringsinspektionen. Med hänsyn till de förslag beträffande tillsynens framtida organisation som jag lägger fram i nästa avsnitt, finns det emellertid inte anledning att nu föreslå några särskilda bestämmelser om informations-
flödet mellan riksbanken och försäkringsinspektionen.
Det kan tänkas att de möjligheter till informationsutbyte som nu skisserats inte är tillräckliga för att fylla riksbankens behov. Det kan sålunda finnas situa- tioner då riksbanken, för att fullgöra sina uppgifter enligt riksbankslagen, behöver information av annat slag än vad som finns tillgängligt hos bankins- pektionen (och försäkringsinspektionen). Det kan t.ex. vara så att den informa- tion som riksbanken vill ha inte är nödvändig för inspektionsmyndighetens verksamhet och att inspektionen därför inte har något stöd för att begära in uppgiften. Riksbanken bör därför ha en möjlighet att vända sig direkt till kreditinstituten för att erhålla nödvändig information.
Riksbanken har emellertid redan nu möjligheter att få information direkt från instituten. Bestämmelser härom finns i riksbankslagen, valutaregleringslagen, lagen om betalningar till och från utlandet m.m. samt i lagen om kreditpoli- tiska medel.
Enligt 11 & valutaregleringslagen (1990:749) får riksbanken - om regeringen har förordnat om valutareglering - meddela föreskrifter om skyldighet för den som gjort en valutatransaktion att lämnade uppgifter om transaktionen och visa upp de handlingar som behövs för kontroll av valutaregleringens efterlev- nad. Motsvarande uppgiftsskyldighet finns i 12 5 lagen (1990:750) om betal- ningar till och från utlandet m.m., om uppgiften behövs för riksbankens Statistik.
1 22 5 lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel stadgas att kreditinstitut efter anmodan av riksbanken skall lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvän— diga för att bedöma om kreditpolitiska medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förordnande.
Slutligen stadgas i 22 & riksbankslagen (1988:1385) att ett kreditinstitut efter anmodan av riksbanken skall lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvän- diga för att följa utvecklingen på valuta— och kreditmarknaderna. Denna be- stämmelse trädde i kraft den 1 juli 1990. Dessförinnan var uppgiftsskyldighe- ten knuten till vad riksbanken ansåg nödvändigt för att bedöma om en pen- ningpolitisk åtgärd behövde vidtas eller för att utforma ett beslut om en sådan
åtgärd. Den nya lydelsen innebär att riksbanken ges en mer allmänt utformad
befogenhet att inhämta uppgifter för att kunna följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna. Uppgiftsskyldigheten för kreditinstituten avser enligt ut— talanden i prop. 1989/90: 135 uppgifter som krävs för att riksbanken skall kunna utforma och tillämpa sin valuta— och kreditpolitik medan tillsynen över institutens förhållanden till sina kunder normalt ankommer på bankinspektionen (sid 69). Denna avgränsning när det gäller möjligheterna att infordra informa- tion bör enligt min uppfattning bestå. Jag anser också att - med den nya ut— formningen av 22 & riksbankslagen - möjligheterna att infordra information täcker vad riksbanken kan anses behöva för att fullgöra sina uppgifter enligt riksbankslagen. Någon ytterligare bestämmelse om rätt att infordra information direkt från kreditinstituten behövs enligt min mening därför inte. En annan sak är att det skulle kunna diskuteras om riksbankens ändamålsbestämmelse bör förändras och i samband därmed möjligheterna till direktinformation vidgas. Detta är emellertid i så fall en fråga för den riksbanksutredning som rege- ringen nyligen beslutat tillsätta (dir. 1990:60).
En förutsättning för att införa en bestämmelse om ett informationsflöde från bankinspektionen till riksbanken enligt vad ovan diskuterats måste vara att den nuvarande sekretessen för bankernas och andra instituts kunder inte äventyras. Å andra sidan får bankinspektionen inte hamna i den situationen att inspek— tionen måste vägra att lämna ut en uppgift till riksbanken på grund av reglerna
om sekretess.
När det gäller utlämnande till annan myndighet av uppgifter som omfattas av sekretess finns bestämmelser i 14 kap. sekretesslagen (1980: 100). I 14 kap.
1 & stadgas att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Av förarbetena framgår att det därvid inte är tillräckligt med en föreskrift som mera generellt anbe- faller samarbete mellan myndigheter. Den föreskrift som enligt mitt förslag bör införas i instruktionen för bankinspektionen är emellertid inte av sådant generellt slag utan skall stadga skyldighet för bankinspektionen att rutinmässigt samråda med riksbanken i alla frågor av principiell betydelse med anknytning till riksbankens ansvarsområde. Det ligger i sakens natur att denna samråds— skyldighet måste innefatta skyldighet för bankinspektionen att lämna ut de
uppgifter till riksbanken som behövs för att samråd verkligen skall kunna
komma till stånd. Ytterligare en föreskrift i instruktionen för bankinspektionen som ålägger inspektionen att lämna ut sådana uppgifter till riksbanken synes därför inte nödvändig. Det är således min uppfattning att bankinspektionen med stöd av 14 kap. 1 & sekretesslagen till riksbanken skall kunna lämna ut uppgifter som erfordras för att ett meningsfullt informationsutbyte genom det föreslagna samrådsförfarandet skall kunna ske. För sådant uppgiftslämnande som sker härutöver gäller generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut om det är uppen— bart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Är Uppgiftsskyldigheten inte författningsreglerad
måste därvid intresseavvägningen ske på förhand.
För de sekretessbelagda uppgifter som riksbanken erhåller från bankinspek- tionen bör samma sekretessskydd gälla hos riksbanken. Detta är en nödvändig förutsättning också för den möjlighet till direktinformation från instituten som
ovan behandlats.
Enligt sekretesslagen råder sekretess hos inspektionsmyndigheterna för sådana uppgifter som inspektionerna erhåller i sin tillsynsverksamhet. Denna sekretess
är absolut, dvs. inte beroende av ett skaderekvisit, och framgår av lagens 8 kap. 5 &.
När det gäller sekretessskyddet för uppgifter hos riksbanken finns uttryckliga bestämmelser härom i 8 kap. 8 5 och 9 kap. 5 & sekretesslagen. Förstnämnda bestämmelse föreskriver sekretess i riksbankens kassarörelse, valutahandel, in— och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. I 9 kap. 5 & föreskrivs sekretess för uppgifter hos riksbanken i valutaärenden.
Utöver dessa bestämmelser anses paragrafen om sekretess hos inspektionsmyn- digheterna också gälla för vissa uppgifter hos riksbanken. Sålunda sägs i för— arbetena att bestämmelsen gäller den befattning riksbanken tar med ärenden enligt lagen om kreditpolitiska medel. Denna befattning har således ansetts innefattas i ordet tillsyn. Av förarbetena framgår också att ordet inte skall ges en alltför snäv tolkning utan anses omfatta alla de fall där myndigheten har en
övervakande eller styrande funktion. Vid utformningen av 22 & riksbanks- lagen berördes inte sekretessfrågan närmare. Mot bakgrund av ovan nämnda uttalanden bör emellertid med stöd av paragrafen infordrade uppgifter omfattas av 8 kap. 5 & sekretesslagen. Detsamma bör då bli fallet med uppgifter som riksbanken enligt mitt förslag erhåller från bankinspektionen. Någon ändring i
sekretessbestämmelsema synes därför inte vara erforderlig.
7.4 Tillsynens organisation 7.4.1 Inledning
I förra avsnittet behandlades frågan om tillsynsansvaret helt eller delvis skall övertas av riksbanken. Min slutsats var att inga faktiska tillsynsuppgifter, som i dag åvilar bank- eller försäkringsinspektionen, bör överföras till riksbanken. Däremot föreslogs bland annat ett ökat informationsutbyte mellan riksbanken och den eller de myndigheter, som i framtiden skall svara för tillsyn över finansiella institut och marknader. Främsta syftet med detta förslag är att riksbanken skall vara välinformerad och därmed ha god beredskap för det fall
akuta situationer uppkommer, som kräver bankens medverkan.
Den andra huvudfrågan som måste övervägas är hur inspektionsmyndigheter— nas verksamhet skall vara organiserad i framtiden. Av vad som redovisats i
kapitel 6 om olika länder framgår, att det inte finns någon entydig, interna— tionell utvecklingstendens i fråga om den finansiella tillsynens organisation. I huvudsak kan ländernas skilda organisationsmodeller förklaras med inhemska traditioner. Erfarenheterna tyder också på att skillnader i tillsynsorganisation inte på något avgörande sätt begränsar eller försvårar samarbete mellan olika länders inspektionsmyndigheter.
Det är i dag ovanligt, i varje fall i Europa, att samma myndighet eller organ ansvarar för tillsynen över både kreditinstitut och försäkringsbolag. Vanligare är att tillsyn över institut på kredit- och värdepappersmarknaderna (liksom i
Sverige) handhas av samma myndighet. Den modell som återfinns i de flesta
länder är emellertid tre skilda tillsynsorgan, ett vardera för kreditinstitut, försäkringsbolag och värdepappersmarknad.
Under senare år är Norge, Danmark, Storbritannien och Canada de länder där mer genomgripande förändringar genomförts i tillsynens organisation. Norge och Danmark är de enda länder i Europa där man lagt tillsynen över samtliga finansiella institut i en och samma myndighet. Motiven för de sammanslag- ningar, som genomfördes under 1980—talet, har redovisats i kapitel 6.
Den svenska bankinspektionen har fr.o.m. den 1 juli 1990 organiserat sin tillsynsverksamhet i två avdelningar, kreditinstitut- respektive finansmarknads- avdelningen. Jag har nära följt arbetet med denna organisationsförändring och delar den principiella inställning, som legat till grund för den nya lösningen:
- Organisationsplanen skall vara lätt anpassbar till ändrad lagstiftning. - Organisationen skall spegla strukturen på marknaden.
— Institutionell tillsyn skall samordnas med handläggning av auktorisations— och tillståndsfrågor.
- Särskilda enheter skall skapas för övervakning av de snabbt expanderande
och föränderliga öppna marknaderna.
Dessa principer bör enligt min mening vara vägledande också i arbetet med att utforma den framtida tillsynsverksamhetens organisation.
7.4.2 Frågan om sammanslagning
Tillsynsverksamhetens organisation måste vara så flexibel att den snabbt och smidigt kan anpassas till utvecklingen på marknaderna och därmed möjliggöra en effektiv tillsyn också av nya aktiviteter och verksamhetsformer. Både bank— och försäkringsinspektionen har under det senaste årtiondet företagit organisa— tionsändringar i syfte att stärka tillsynen och anpassa den till ändrade mark— nadsförhållanden. Även om det inom myndigheterna funnits såväl kunskap om nya marknadsförhållanden och risker som en ambition att snabbt vidta åt-
gärder, har ändå trögheter i organisationen inneburit en eftersläpning och en
fara för att tillsynen blir eftersatt på en del områden. Strikta regler och be- stämmelser har försvårat för myndigheterna att själva anpassa och förändra organisationen. De senaste åren har dock verksledningen givits ökade befogen- heter i detta avseende. Detta har varit nödvändigt inte minst på det här aktuella området med tanke på de finansiella marknadernas omvandling och snabba
expan sion .
Det är således av stor vikt att den framtida organisationen görs flexibel för att tillsynsverksamheten skall kunna bedrivas effektivt och framgångsrikt. Valet av organisationslösning måste underordnas kravet på effektiv och rationell tillsyn i
en snabbt föränderlig marknadssituation.
Den traditionellt strikta uppdelningen mellan bank- och försäkringsverksamhet håller på att suddas ut. Avreglering och intemationalisering bidrar till att ban— kernas och försäkringsbolagens verksamhetsområden alltmer går in i varandra. Konkurrensen har hårdnat mellan olika kategorier av finansiella institut. Även mellan vissa kreditformer och instrument på värdepappersmarknaden har en gränsupplösning skett, som har betydelse för tillsynens organisation.
Denna branschglidning har inneburit att många institut väsentligt utvidgat sina verksamhetsområden. Kreditinstitut, försäkringsbolag och fondkommissionärer erbjuder numera sina kunder ett brett utbud av tjänster och finansiella "total— lösningar". Försäkringsbolagen deltar alltmer aktivt i konkurrensen om hus- hållens sparande, bl.a. genom aktiefondsverksamhet och nya försäkringsfor— mer. Det senaste steget i denna utveckling är introduktionen av livförsäk- ringar av typen unit linked. Försäkringsbolagen erbjuder också finansiell råd- givning med ett stort sortiment av tjänster och placeringsalternativ. Också fondkommissionärerna deltar i konkurrensen om hushållssparandet genom att
erbjuda sina kunder även annat än traditionella fondtjänster.
Sedan länge har bankerna ägarintressen i försäkringsbolag via närstående fonder eller stiftelser. Försäkringsbolagen äger finansbolag via närstående men bolagen har även begränsade direkta ägarintressen i finansiella företag inom ramen för den s.k. femprocentsregeln. Kreditinstitut, försäkringsbolag och
fondkommissionsbolag samverkar också i betydande utsträckning genom avtal och erbjuder varandras produkter till sina kunder.
Utvecklingen mot ökad frihet till gränsöverskridande på det finansiella området är internationell. Utrymmet för integration av bank- och försäkringsrörelse skiljer sig mellan olika länder, men genomgående är att begränsningar tas bort och att nya ägande- och samarbetsformer tillåts. Ofta finns begränsningar då det gäller direktägande mellan banker och försäkringsbolag, men s.k. holding— koncemer där såväl bank som försäkringsbolag ingår är i allmänhet tillåtna.
I Sverige finns förslag (Branschglidning i den finansiella sektorn, Ds 1990:57 ) att flera olika integrationsmodeller skall tillåtas fr.o.m. den 1 juli 1991. För- slaget, som har redovisats i kapitel 5, innebär legala förutsättningar för integ- ration mellan å ena sidan försäkringsverksamhet och å andra sidan bank— och annan finansiell verksamhet. Om förslaget genomförs, kan genomgripande strukturförändringar komma till stånd. Redan nu har utvecklingen gått så långt att optionsavtal om aktieköp har träffats mellan några stora banker och försäk- ringsföretag i avvaktan på en prövning av aktieförvärven, som kan ske först om och när lagförslaget antagits.
Med nuvarande tillsynsorganisation måste båda inspektionsmyndigheterna delta i en prövning av tillåtligheten av koncerner, där både bank och försäkringsbo- lag ingår. Integrationen ställer krav på att bank- och försäkringsinspektionen bygger upp ett omfattande och nära samarbete, dels i tillståndsfrågor, dels i det löpande tillsynsarbetet beträffande finansiella koncerner. Samarbetet mellan de båda myndigheterna har redan nu intensifierats i takt med att de gränsöver— skridande aktiviteterna hos tillsynsobjekten ökat i omfattning. Myndigheterna är också representerade i varandras styrelser.
Den snabba utvecklingen i riktning mot ökad integration av bl.a. bank- och försäkringsverksamhet kommer troligen att fortsätta och på sikt tvinga fram förändringar i många länders tillsynsorganisation. Det allt större behovet av tillsyn på koncernnivå understryks också ofta i det pågående internationella utvecklingsarbetet, exempelvis inom ramen för den s.k. Baselkommittén.
Förändringarna kan innebära antingen sammanslagning eller ett kraftigt ut- byggt och formaliserat samarbete mellan inspektionsmyndighetema på bank- och försäkringssidan. I länder med stora och självständiga tillsynsorgan kan sådana förändringar ta lång tid, men motiven för ökad samordning är enligt min uppfattning mycket starka.
I Sverige innebär inte minst de nu föreslagna förändringarna beträffande ägandemässig integration av bank— och försäkringsverksamhet påtagligt ändrade förutsättningar för finansiell tillsyn. Denna måste i betydligt större utsträck- ning än hittills vara inriktad på finansiella koncerners samlade verksamhet och risksituation. Den myndighet, som svarar för tillsyn över moderbolaget, måste också kunna överblicka säkerhet och soliditet i dotterbolagen. Skälet är inte bara den risk som ligger i själva aktieplaceringen. Moderbolagets ansvarsta- gande kan i vissa fall gå längre, trots att svensk praxis är restriktiv när det gäller att statuera ansvarsgenombrott :
"Problemet med ansvarsgenombrott vid integration mellan bank och försäk- ringsbolag ligger snarare i det moraliska ansvar en bank respektive ett för- säkringsbolag kan känna för ett annat i koncernen ingående företags verk- samhet. Härvidlag torde det i realiteten inte vara någon större skillnad mellan de olika ovan redovisade koncemmodellema. För att upprätthålla allmänhe- tens förtroende är det sålunda tänkbart och också troligt att en bank respek- tive ett försäkringsbolag skulle gå långt för att upprätthålla anseendet utåt för koncernen som helhet och därför anse sig tvunget att svara, inte bara med det insatta aktiekapitalet, utan påta sig ett vidare ansvar - närmast ett moral— iskt ansvar - genom att svara för samtliga förpliktelser för ett bolag som ingår i koncernen." ( Ds 1990:57 ).
Skyddsreglema i bank- och försäkringsrörelselagstiftningen och formerna för tillsyn över instituten är de viktigaste medlen för att förhindra att risktagandet i en del av koncernen äventyrar soliditet och likviditet för övriga koncernföre- tag. Tillsynen på koncernnivå måste avse bl.a. koncernbidrag i olika former, internprissättning samt olika slags kredit- och garantigivning. Incitamenten för att vidta sådana dispositioner kan bli starka, särskilt med hänsyn till att skatte— regler och krav på kapitaltäckning knappast kan utformas helt symmetriskt för olika delar av en finansiell koncern. Branschglidningen utgör enligt min mening ett tungt vägande skäl för att slå samman bank— och försäkrings- inspektionerna till en myndighet.
Den svenska organisationsformen med två fristående, relativt små tillsynsmyn— digheter erbjuder fördelar främst genom korta beslutsvägar och större möjlig- heter att upprätthålla specialistkompetens högt upp i organisationen. Dessa fördelar har framhållits av bl.a. företrädare för försäkringsbranschen. Farhågor har också framförts för att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle bli mer byråkratisk, att handläggningstiderna skulle förlängas och servicekvaliteten försämras. Å andra sidan torde samlad tillsynsverksamhet inom en myndighet möjliggöra högre beredskap för nya uppgifter och för kraftsamling i kritiska situationer. Mycket talar för att det inom en sammanslagen tillsynsmyndighet går att finna lösningar, som sammantaget gör den mer flexibel och effektiv än två mindre myndigheter.
Inspektionsmyndigheterna har under senare år haft svårigheter att konkurrera om personal på flera delområden. Personalomsättningen har varit hög, och tjänster har varit obesatta under relativt långa perioder. En sammanslagning skulle troligen medföra, att förutsättningarna för att rekrytera och behålla kvalificerad personal förbättras. Nya karriärmöjligheter öppnas inom en större myndighet, och utrymmet för personalutveckling ökar.
Till de personalkategorier, som båda myndigheterna måste rekrytera, hör ekonomer och jurister med erfarenhet från det finansiella området. ADB- personal är en annan sådan kategori, där den tekniska utvecldingen såväl inom tillsynsområdet som i myndigheternas eget arbete medför ett ökat personalbe- hov. En sammanslagning skulle förbättra möjligheterna att bygga ut och för- stärka kompetensen på detta område. Genom ökad användning av ADB kan tillsynsarbetet effektiviseras och andra resurser frigöras.
Rationaliseringsvinster kan vid en sammanslagning uppnås främst inom administrationen och genom skapande av gemensamma stabsfunktioner. Även servicefunktioner inom andra enheter kan samordnas i större utsträckning än för närvarande. Myndigheterna har i dag var för sig omfattande och kostsam- ma system för statistik och granskning av rapporter från instituten. Dessa system och rutiner bör kunna samordnas med effektivitetsvinster som följd.
Kreditinstitut och försäkringsbolag uppvisar numera betydande likheter när det gäller balansräkningens tillgångssida. Det innebär att tillsynen beträffande institutens placeringar bör kunna förstärkas genom samordning av resurser, kompetens och granskningsrutiner. På skuldsidan finns däremot stora skillna— der mellan instituten. Inte minst de speciella riskvärderingsproblemen på olika delar av försäkringsområdet kräver särbehandling och speciell kompetens också om myndighetena slås samman.
Det finns vissa skillnader i arbetssätt mellan de två myndigheterna, skillnader mellan bank- och försäkringstillsyn som man återfinner också i många andra länder. Bankinspektionen är mer inriktad på systemrisker och riktade tillsyns— insatser, medan försäkringsinspektionen har större inslag av villkors- och rapportgranskning. Dessa skillnader kan - i kombination med de förut nämnda argumenten att mindre enheter i en del fall är mer effektiva och att avståndet mellan marknadsaktörer och verksledning kan bli för stort - tala mot en sam- manslagning. Å andra sidan kan de närmare kontakterna mellan skilda "till- synstraditioner" bidra till en omprövning av arbetsmetodema, som kan visa sig värdefull i den framtida tillsynsverksamheten på båda delområdena.
Samlokalisering av myndigheterna är en klar fördel för tillsynsarbetet, oavsett valet av organisationslösning i övrigt. Arbete pågår redan nu med att anskaffa gemensamma lokaler för bank- och försäkringsinspektionen.
Samlokalisering med gemensamma servicefunktioner kan också uppfattas som ett alternativ till sammanslagning. Det skulle då förutsätta att myndigheterna åläggs att bygga upp ett betydligt mer omfattande, inbördes samarbete än hittills, bl.a. när det gäller tillsyn över finansiella koncerner. Samarbetet måste innefatta dels ett formaliserat samråd i de tillståndsärenden som avser någon del av en koncern där både bank- och försäkringsverksamhet ingår, dels sam- ordnade insatser i den löpande tillsynen över sådana koncerner. Kraven på informationsutbyte ökar då betydligt mellan å ena sidan bankinspektionens bank- och finansbolagsgrupper och å andra sidan försäkringsinspektionens allmänna tillsynsavdelning. En lösning av detta slag är dock enligt min uppfatt— ning otillräcklig, främst med hänsyn till att behovet av koncerntillsyn och av samordnade tillsynsinsatser i övrigt kan förutses Öka under de närmaste åren.
Enbart samlokalisering och formaliserat samarbete kan inte väntas utgöra en
hållbar lösning på längre sikt.
Övervägande skäl talar enligt min mening för en sammanslagning av bankin- spektionen och försäkringsinspektionen till en myndighet. Jag föreslår således att de två myndigheterna slås samman, och återkommer i nästa avsnitt till frågan hur den nya myndigheten bör vara organiserad. Det bör här än en gång betonas att den föreslagna omorganisationen i första hand syftar till att skapa förutsättningar för en stark och effektiv finansiell tillsyn i en marknadsmiljö, som kommer att ställa stora krav på både samordning och flexibilitet i tillsyns—
verksamheten.
Jag föreslår att den nya myndigheten ges namnet finansinspektionen. Den bör vara en förvaltningsmyndighet under finansdepartementet med styrelse och generaldirektör som utses av regeringen. Bank— och försäkringsinspektionemas styrelser består av vardera sex ledamöter jämte generaldirektören. Finansins- pektionens styrelse bör inte vara större. Förslagsvis kan den bestå av general- direktören (ordförande), två riksdagsledamöter, en representant vardera från riksbanken och finansdepartementet samt två av marknaden oberoende ledamö— ter vilka har erfarenhet och kompetens inom de områden tillsynen omfattar. Generaldirektören bör ha en ställföreträdare. Denne skall liksom general- direktören ha erfarenhet inom myndighetens tillsynsområde, och de två bör helst komplettera varandra i detta avseende.
7.4.3 Den nya myndighetens organisation
I enlighet med direktiven lämnas i det följande ett förslag till principskiss för finansinspektionens organisation. Med tanke på de snabba strukturföränd— ringarna är det omöjligt att lägga fast en för lång tid gällande organisations- plan. Tillsynsorganisationen måste också vara flexibel för att möjliggöra omdisponering av resurser till områden, som för längre eller kortare perioder kräver särskilda insatser. Mitt organisationsförslag skall således uppfattas som en preliminär lösning, inte som en plan avsedd att genomföras i detalj och ligga fast för en lång period. Jag utgår också från att - om beslut fattas om att
slå samman bank- och försäkringsinspektionerna - en organisationskommitté med företrädare för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slutliga, mer detaljerade förslag till den nya myndighetens organisation. Att slå samman två myndigheter innebär alltid övergångsproblem och risker för negativa konsekvenser. Dessa risker kan enligt min uppfattning begränsas, om sammanslagningen av de två inspektionsmyndigheterna sker utan en alltför ge— nomgripande omorganisation. Det är av största vikt att inte övergångsproblem eller osäkerhet hos personalen minskar möjligheterna för den nya myndigheten att behålla den kompetens och erfarenhet, som under lång tid byggts upp i de
båda tillsynsorganisationema.
Jag förordar således en avsevärt mindre genomgripande omorganisation än t.ex. den som nyligen har genomförts i Danmark. Stora delar av de nuvarande organisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna bör kunna bi- behållas, utan att detta motverkar de syften med sammanslagningen som tidi- gare redovisats. Risken för negativa effekter - såsom förlust av kvalificerad personal eller oklarheter i relationerna till institut och marknader — bör därmed kunna reduceras betydligt.
Inom en sammanslagen tillsynsmyndighet kommer större krav att ställas på delegering och internt informationsutbyte. För att avståndet mellan personal och verksledning inte skall öka är det viktigt att interninformation prioriteras och underlättas. Möjligheten till delegering av uppgifter, ansvar och beslut måste utnyttjas i största möjliga utsträckning. Effektiv delegering av beslutsrätt till personer med kompetens inom bestämda sakområden kan motverka risken för att avståndet mellan å ena sidan marknaden och dess aktörer och å andra
sidan tillsynsmyndigheten ökar efter en sammanslagning.
Det är viktigt att den nya organisationen möjliggör en fortsatt hög servicenivå, så att instituten även efter en sammanslagning har ett eget intresse av att samråda med myndigheten. Täta sådana kontakter ger tillsynsmyndigheten möjligheter att i tid och på ett naturligt sätt informera och klargöra sin uppfatt- ning i olika frågor. Också den dagliga kontakten med allmänheten är betydel—
sefull, och även här bör den nya organisationen utformas så att öppenhet och
service bibehålls.
Bankinspektionens nyligen genomförda organisationsförändring har beskrivits i avsnitt 3.2.3, och där redovisades också hur verksamheten i dag fördelats på undergrupper med olika ansvarsområden. Jag anser att bankinspektionens två tillsynsavdelningar, kreditinstitutavdelningen och finansmarknadsavdelningen, kan ingå utan större förändringar som avdelningar i finansinspektionen. Möj- ligen kan kreditinstitutsavdelningens storlek ge upphov till styrnings- och informationsproblem, särskilt om dess arbetsuppgifter ökar ytterligare i om- fattning. En uppdelning på två enheter, eller omfördelning av vissa uppgifter, kan därför behöva övervägas i det fortsatta arbetet med organisationsfrågoma. Konstruktionen med en särskild policy- och utvecklingsavdelning, som åter- finns i Nederländerna och Canada, kan också vara värd att studera närmare i
det sammanhanget.
Det kan diskuteras om det skulle vara en styrka för den nya myndigheten att ha en särskild juridisk avdelning, eller om varje avdelning inom sig bör ha den juridiska kompetensen. Myndigheternas erfarenheter ger ingen säker vägled- ning om vilken lösning som är att föredra. Enligt min uppfattning kommer behovet av direkt tillgång till juridisk expertis att öka i det löpande tillsyns- arbetet. Det kan visserligen hävdas att hög kompetens bättre upprätthålls i en särskild juristavdelning än om kunskapen splittras på flera enheter. Samtidigt finns emellertid risker för viss isolering från den praktiska tillämpningen. Jag anser att övervägande skäl talar för att den juridiska kompetensen bör föras samman med tillsynsverksamheten också på försäkringssidan. Detta är emeller- tid en fråga som måste övervägas ytterligare i det fortsatta arbetet. Också det växande samarbetet med utländska tillsynsorgan och deltagandet i internatio- nellt utvecklingsarbete bör enligt min uppfattning huvudsakligen ligga på de enskilda tillsynsavdelningarna.
Att samla praktiskt taget hela försäkringsinspektionens nuvarande sakverksam- het i en enda avdelning kan ifrågasättas från andra synpunkter. Avdelningen skulle bli mycket stor (ca 40 personer) och man skulle förlora ledningsresurser på chefsnivå. Om inte en särskild juridisk avdelning inrättas vid myndigheten, finns därför mycket som talar för att försäkringstillsynen delas på två enheter. Hur en sådan uppdelning i så fall skall utformas - t.ex. om rent försäkrings-
tekniska frågor bör särskiljas eller om liv- och skadeförsäkringsfrågor bör föras till skilda enheter - får bedömas i det fortsatta arbetet.
Administrativa frågor bör handläggas av en särskild avdelning eller byrå med ansvar för bl.a. ekonomi—, personal- och ADB-frågor samt eventuellt ett sam-
ordningsansvar för statistik.
I den föreslagna organisationen kommer vissa likartade tillsynsuppgifter att handläggas inom skilda avdelningar. Det är en konsekvens av att förslaget baseras på en institutionsvis snarare än en funktionell indelning. Ett av flera exempel är att försäkringsbolags placeringar och därmed sammanhängande soliditetsfrågor handläggs vid försäkringsavdelningen, medan kreditinstitutav- delningen handlägger motsvarande frågor beträffande kreditinstitut. Ett system krävs för löpande samråd mellan avdelningar och mellan grupper som hör till olika avdelningar. Formerna för sådant samarbete inom myndigheten kan variera från fall till fall, och det är föga meningsfullt att här söka beskriva det i detalj.
Kreditinstitut- och försäkringsavdelningen bör innehålla vardera en redovis- ningsgrupp och en konsumentgrupp. Redovisningsgruppen skall handlägga alla redovisningsfrågor (normgivning och tillsyn) som avser institut inom respek- tive avdelnings ansvarsområde. Ett omfattande samråd bör givetvis organiseras mellan redovisningsgruppema, och även samarbetet med bokföringsnämnden kan behöva utvecklas.
Som jag tidigare nämnt (i avsnitt 7.2) finns skäl som talar för att de statliga resurserna på redovisningsområdet bör sammanföras till en enda myndighet. Om man väljer att bygga upp en sådan samlad tillsynsfunktion för företagens redovisning, synes ingen annan lösning kunna komma i fråga än att placera den hos den föreslagna finansinspektionen. Redovisningsfrågornas grundlägg- ande betydelse för tillsyn över finansinstitut gör det omöjligt att bryta ut dem
ur den finansiella tillsynen.
Om en förändring av detta slag genomförs, synes det mindre ändamålsenligt att dela upp finansinspektionens handläggning av redovisningsfrågor på en
grupp under kreditinstitutavdelningen och en annan under försäkringsavdel- ningen. En sådan uppdelning är också olämplig, om inspektionen skall fungera som kansli åt bokföringsnämnden och eventuellt också innehålla en enhet för tillsyn av revisorer. Min slutsats är att om man slår samman statens resurser på redovisningsområdet bör det ske inom en för hela finansinspektionen
gemensam redovisningsenhet.
Konsumentgruppema hos kreditinstitut- respektive försäkringsavdelningen har som uppgift att främja god sed beträffande konsumentskyddet inom sina områ- den samt att granska och informera om priser, avtalsvillkor och konkurrensför- hållanden. Försäkringsinspektionen bedriver i dag ett omfattande och bety- delsefullt arbete på konsumentskyddsområdet inom den försäkringsjuridiska avdelningen. Det gäller framför allt villkorsgranskning och tillsyn över försäk- ringsbolagens skadereglering. Huvuddelen av dessa uppgifter förutsätts i den nya organisationen falla på konsumentgruppen.
Inom finansmarknadsavdelningen kan utökning med ytterligare någon eller några grupper tänkas bli nödvändig, om värdepappersmarknadskommitténs förslag beträffande nya tillsynsuppgifter genomförs. Organisationen i övrigt föreslås i stora drag följa den som finns i dag. Uppgifter och ansvar som åligger de olika grupperna framgår av redovisningen i kapitel 3.
7.5 Resursbehov och finansiering
7.5. l Personalbehov
Bank- och försäkringsinspektionerna hade per den 30 juni 1990 sammanlagt ca 120 tjänster. Som tidigare framgått tillhör de anställda främst yrkeskatego- rierna jurister, ekonomer och kanslipersonal. I försäkringsinspektionen finns också anställda med aktuariekompetens (försäkringsmatematiker). Den nya myndighetens personalsammansättning torde i stort komma att likna dagens med det undantaget att kompetensen på ADB-området måste prioriteras.
Myndigheterna har i sina senaste anslagsframställningar redovisat behov av personalförstårkningar för att kunna uppfylla de krav på tillsyn som lagstift- ningen uppställt. Således anger bankinspektionen att antalet tjänster måste öka med 21 t.o.m. den 30 juni 1992. Försäkringsinspektionen har begränsat sitt yrkande till 1990/91, och då hemställt om en ökning av antalet tjänster med 5. Detta innebär att myndigheterna anser att det för 1990/91 krävs 15 nya tjänster och att bankinspektionen gör den bedömningen att myndigheten behöver ytter- ligare 11 tjänster 1991/92.
En sammanslagning och ökad användning av ADB innebär rationaliserings— vinster. Dessa skall dock inte överdrivas utan begränsas huvudsakligen till de resursbesparingar sammanslagningen av de två administrativa enheterna leder till. I dag arbetar omkring 25 personer i de båda myndigheternas administra— tiva enheter. Av dessa torde omkring 10 behöva omplaceras, samtidigt som nyanställningar inom t.ex. ADB organiseras i den administrativa avdelningen. Mot denna bakgrund är det inte realistiskt att räkna med att sammanslagningen mer än i begränsad utsträckning kan reducera de i anslagsframställningama framställda kraven på personalförstårkning. Det är svårt att redan nu fastställa antalet tjänster i den nya tillsynsmyndigheten.
Det har varit oundvikligt att den snabba förändringen av finansmarknaden och den finansiella tekniken gett upphov till kompetensproblem hos de myndig- heter, som ansvarar för tillsynen av marknaderna och deras aktörer. Bank- och försäkringsinspektionerna har försökt utveckla kompetensen hos de anställda genom olika åtgärder. Bl.a. har ökade resurser avsatts till löner, internutbild- ning, praktiktjänstgöring hos institut och andra länders tillsynsorgan. Dessa åtgärder måste vidareutvecklas. Dessutom har man vid rekrytering av ny personal försökt tillgodose behovet av specialistkompetens. Det är naturligt att kompetensproblem först uppkommer på nya marknader eller på områden som utvecklas särskilt snabbt. Det har således i första hand varit fråga om ADB och nya finansiella tjänster.
Kompetensförsörjningen måste prioriteras högt i den nya myndigheten. Trots en sådan ambition kommer tillsynsarbetet att i viss utsträckning kräva sådan specialistkompetens som myndighetens personal inte själva har tillgång till. Det
kan gälla allt från tekniska frågor som ADB, till hur tillsynsverksamheten bäst organiseras. Det är inte heller rationellt att myndigheten alltid skall ha kompe- tens inom alla områden. Enligt min mening krävs därför att den nya myndig— heten i ökad omfattning får s.k. fria resurser till sitt förfogande, som kan användas för konsultuppdrag av olika karaktär.
De revisorer inspektionsmyndigheterna förordnar i varje institut deltar i sed— vanligt revisionsarbete och är kanaler till myndigheterna om något anmärk- ningsvärt inträffar i den löpande verksamheten. Revisorernas roll skiftar i de olika grupperna av institut, men genomgående utnyttjas de i diskussioner om åtgärder med anledning av förhållanden som observerats vid tillsyn. Vid en jämförelse med andra länder är det svenska systemet ovanligt genom att revisorer utses dels av inspektionen och dels av bolagsstämman. De av inspek- tionen utsedda revisorerna har en speciell ställning i förhållande till både inspektionen och instituten. Erfarenheter visar att detta kan medföra oklar-
heter, bl.a. när det gäller revisorernas rapporteringsskyldighet.
Det finns enligt min mening goda förutsättningar att vidareutveckla och systematisera samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna och revisorerna. En rationell arbetsfördelning mellan revisorer och den nya myndighetens egen personal bör underlätta och förstärka tillsynen. Revisorernas roll i det fram- tida tillsynsarbetet bör därför övervägas i ett annat sammanhang.
7.5 .2 ADB—verksamhet
Bank- och försäkringsinspektionerna har båda höga ambitioner vad gäller ADB-användning, såväl internt som externt. Redan i dag utnyttjas ADB i stor utsträckning i det löpande tillsynsarbetet, och planer finns att ytterligare bygga ut systemen för att effektivisera och rationalisera arbetet. Detta är en utveck- ling som jag anser absolut nödvändig. Myndigheterna har tillsammans, och även i samråd med statskontoret, utrett möjliga samarbetsformer på detta område. Det finns en omfattande dokumentation i ämnet som jag inte finner skäl att redovisa här.
Det är viktigt att ta fasta på de positiva effekter en ökad användning av ADB innebär för tillsynsverksamheten. Den ger bl.a. ökad service och säkerhet samt god möjlighet till överblick och till kalkyler med stora mängder information. Effektivitetsvinstema på grund av ADB-användningen är svåra att mäta, efter- som de resurser som frigörs omedelbart måste sättas in på andra områden på grund av myndigheternas ansträngda arbetssituation. Det är dock uppenbart att ADB—användningen sammantaget innebär besparingar och höjer kvaliteten på
tillsynen.
Tekniskt sett har båda myndigheterna s.k. öppna system med basdatorer och terminaler, och man har dessutom anlitat samma leverantör. Den tekniska miljön är därför inte något större problem vid samgåendet. Flyttningen och samlokaliseringen medför dock kostnader för nätdragning. Bankinspektionen har i dag direktanslutning till datorn för de flesta terminaler men har behov av att installera ett lokalt nätverk. Försäkringsinspektionen har redan i dag ett nätverk, och vid sammanslagningen skall givetvis ett gemensamt nätverk upp- rättas. Även när det gäller olika tillämpningssystem och program krävs viss samordning, som initialt innebär ökade kostnader. Härtill skall läggas inte oväsentliga utbildningskostnader. Den föreslagna sammanslagningen innebär således att ADB-kostnadema inledningsvis kommer att bli förhållandevis höga, men att besparingar uppkommer efter några år.
Den nya myndigheten bör utnyttja möjligheten att ha mer extern kommunika- tion än i dag. Det gäller samarbete med andra myndigheter och institut, t.ex. i samband med rapportgranskning. Detta är ett exempel på ADB-användningens besparings- och rationaliseringseffekter. Internt måste kontorssystem upprättas, som underlättar arbetet och skapar förutsättningar för kommunikation och ett snabbt och säkert informationsutbyte mellan avdelningar, enheter och befatt-
ningshavare.
Myndigheternas nuvarande personal på ADB-området är mycket betydelsefull i det framtida tillsynsarbetet. Det finns anledning att här betona vikten av att denna interna kompetens behålls och förstärks. Som ovan framgått föreslår jag att den nya myndigheten organiserar ADB-funktionen i en särskild enhet inom den administrativa avdelningen/byrån.
ADB-funktionens betydelse och omfattning kommer således att öka. Den bör byggas ut i den nya organisationen i enlighet med de nuvarande myndigheter-
nas intentioner. Detta arbete måste ha hög prioritet.
7.5 .3 Finansiering
I avsnitten 3.2.6 och 3.3.6 har lämnats en redogörelse för hur bank— och försäkringsinspektionemas verksamhet finansieras i dag. Instituten som står under tillsyn erlägger årligen avgifter, vilka bestäms efter en viss schablon, exempelvis i procent av ett instituts rörelseintäkt eller balansomslutning. I några fall är avgiften beloppsmässigt fastställd, i andra fall är den en kombina- tion av ett fast och ett storleksrelaterat belopp. Fördelningen mellan institut- kategorier under bankinspektionens tillsyn revideras årligen med hänsyn till beräkningar av de kostnader, inspektionen lägger ned på respektive kategori. Detsamma gäller på försäkringssidan vid fördelningen mellan försäkringsbolag och understödsföreningar.
I direktiven fastslås att tillsynsverksamheten även i framtiden skall vara avgiftsfinansierad. Detta är en uppfattning som jag delar, men jag vill ändå i detta sammanhang anmärka att vissa uppgifter som i dag åligger tillsynsmyn- digheterna inte har direkt samband med avgiftskyldigas verksamhet. Som exempel kan nämnas insiderbevakningen och en del statistikarbeten. Kostna- derna för denna verksamhet bör enligt min mening inte belasta instituten utan finansieras direkt över statsbudgeten.
Några av värdepappersmarknadskommitténs förslag innebär helt nya arbetsupp— gifter för bankinspektionen. Övervakningen av den föreslagna lagen om in— formationsskyldighet för aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda och den därtill hörande granskningen och godkännandet av emissionsprospekt är exem- pel på uppgifter som inte heller lämpar sig att avgiftsfinansieras av instituten under tillsyn. Mera rättvist vore att, som i en del andra länder, debitera dessa kostnader på de företag som föranleder detta arbete.
Enligt min uppfattning finns det också skäl att ifrågasätta om inte det omfattan- de arbete som krävs i ett auktorisationsärende borde betalas av det bolag som ansöker om auktorisation. Detta kan ske genom en ansökningsavgift, vars storlek är beroende av vilken auktorisation som söks. Tillsynsmyndighetens kostnader för arbete med andra typer av tillstånd skulle också kunna finasieras genom ansökningsavgifter. Härigenom debiteras kostnaden den som utnyttjar
inspektionens resurser.
Fördelningen av kostnader på olika kategorier av institut framstår som proble- matisk i flera avseenden. Det kan t.ex. inte betraktas som normalt eller rimligt - med hänsyn till institutens storlek och betydelse i det finansiella systemet — att finansbolagen tillsammans betalar större avgift för tillsynsverksamheten än samtliga affärsbanker, eller att fondkommissionsbolagen betalar så mycket som ca hälften av vad affärsbankema betalar. Om denna fördelning faktiskt speglar resursåtgången för tillsyn av respektive institutgrupp, gäller problemet priorite— ring av arbetsuppgifter snarare än avgiftssättning. Fördelning på institutkatego- rier har dock kunnat göras endast för drygt hälften av den arbetade tiden vid bankinspektionen. Enligt min mening bör större vikt läggas vid institutens storlek och betydelse på marknaden vid fördelningen av allmänna tillsynskost- nader, vilka inte kan hänföras till en bestämd kategori av institut.
I dag tas inte någon hänsyn till att vissa institut etablerat sig utomlands, och att de därigenom förorsakar inspektionsmyndigheterna ökade kostnader. Även detta bör beaktas vid upprättandet av den nya myndighetens avgiftssystem.
På försäkringssidan är det enligt min mening uppenbart att de stora bolagen betalar alltför liten del av försäkringsinspektionens kostnader. Den högsta avgiften är 425 000 kr och den lägsta 4 % av basbeloppet, för 1990 1 150 kr. Försäkringsbolag med flera miljarder kr i premiekostnader betalar således endast 425 000 kr. Bolag som uteslutande ägnar sig åt mottagen återförsäkring i Sverige betalar, oavsett balansomslutning, minimiavgiften 1 150 kr. Denna snedfördelning måste rättas till i samband med införandet av ett nytt avgiftssys- tem. Det kan vidare ifrågasättas om avgiften bör grunda sig på annat än premieinkomster, t.ex. det samlade kapitalet i ett institut, och om inte en ärlig
och fast grundavgift bör uttas för samtliga institut.
Sammanfattningsvis bör enligt min mening bl.a. följande riktlinjer gälla för finansinspektionens avgiftssystem:
- Arbetsuppgifter av typen insiderbevakning skall finansieras direkt över statsbudgeten.
- Ansökningsavgifter skall tas ut i samband med auktorisation och tillståndsgiv-
ning.
— Varje institut skall årligen betala en fast grundavgift som täcker vissa fasta tillsynskostnader.
- I den avgiftssättning som är avhängig institutens storlek, skall de större instituten betala en större och de små instituten en mindre andel av kostna—
derna än för närvarande.
- Kostnader för tillsyn över utlandsverksamhet skall täckas med avgifter från de institut som har etablerat sig i utlandet.
Bilaga UTREDNINGENS DIREKTIV
Bankinspektionens och försäkringsinspektionens organisation och verk- samhet m.m. Dir. 1990:12
Beslut vid regeringssammanträde 1990-02-08
Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda omfattningen, inriktningen och organisationen av tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna. Utredaren skall särskilt studera bankinspektionens och försäk- ringsinspektionens organisation och verksamhet. Han skall därvid vara oför- hindrad att föreslå lösningar som innebär att inspektionerna slås samman till en myndighet eller att bankinspektionens tillsynsuppgifter helt eller till vissa delar
övertas av riksbanken.
Utvecklingstendenser på finansmarknaden
Snabba och omfattande förändringar har präglat de finansiella marknaderna sedan början av 1980-talet. I takt med avregleringen, strukturomvandlingen och ny lagstiftning ökar internationaliseringen och därmed också konkurrensen över gränserna. Innovationer kommer fortlöpande och inte minst till följd av den tekniska utvecklingen. Kreditinstituten kan i dag erbjuda betydligt fler tjänster än för bara ett fåtal år sedan. Nya finansiella instrument utvecklas i snabb takt och ny teknik för hantering av handeln med aktier och andra värdepapper har tillkommit eller är under utveckling. Dessa förändringar innebär en större frihet för de olika kreditinstituten men medför även ökade finansiella och tekniska risker för dem. Därtill kommer att en ökande konkur- rens kan leda till att instituten ökar sitt risktagande för att upprätthålla lönsam-
het och behålla marknadsandelar. Marknadsrisker och organisatoriska risker har också ökat i betydelse.
De olika sektorerna av kapitalmarknaden har utretts av försäkringsverksam- hetskommittén (FVK), kreditmarknadskommittén (KMK), värdepappersmark— nadskommittén (VMK) och hypoteksutredningen.
Betecknande för utvecklingen på det finansiella området är den strävan att så långt det är möjligt delta i det västeuropeiska samarbetet för att möjliggöra en enhetlig marknad för bl.a. finansiella tjänster som riksdagen för Sveriges del har gett uttryck för (prop. 1987/88:66, UU 24, rskr. 245). Som ett led i bl.a. detta arbete har delar av FVK:s och KMK:s förslag behandlats av statsmakt— erna. Detta har resulterat i ny lagstiftning med ändrade kapitaltäckningsregler för banker och andra kreditinstitut samt nya försäkringstekniska lösningar för försäkringsbolagen. Regeringen har dessutom lagt fram förslag om möjlighet för utländska banker att etablera filial i Sverige och förslag till utländskt ägande i bl.a. banker. Förslag till organisatoriska lösningar för samverkan mellan banker och försäkringsbolag är också att förvänta liksom direktiv till en utredning om försäkringsrörelselagstiftningen.
Avskaffandet av valutaregleringen innebär också en ny situation för de finan— siella marknaderna. De svenska kreditinstituten etablerar sig i ökad utsträck- ning utomlands. En uppmjukning av de nu restriktiva reglerna för etableringar av utländska kreditinstitut här i landet kan samtidigt medföra att internationellt
verksamma finansiella institut söker sig hit i större utsträckning.
Internationaliseringen av den finansiella verksamheten ställer krav på ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika länder, inkl. Sverige. Samarbetet syftar till såväl informationsutbyte som samverkan och harmonisering av övervakningsmetoder och regler. Exempelvis träffades år 1988 en överens- kommelse mellan låndema i den s.k. tio-gruppen om gemensamma kapitaltäck- ningsregler, vilka även antagits av länder utanför gruppen. Ett område som på senare tid rönt stor uppmärksamhet i samarbetet är utvecklingen av inter— nationella betalningssystem, då störningar i dessa kan få allvarliga återverk- ningar i flera länder. Risken för störningar har också ökat i betydelse på det
nationella planet, där betalningsystemen blir alltmera omfattande och komplice-
rade.
Den ökade konkurrensen på de inhemska marknaderna har också inneburit att de olika kreditinstituten har breddat sina verksamheter så att den tidigare uppdelningen av olika tjänster på kreditmarknaden mellan instituten kommit att ifrågasättas. Nya instrument har gjort gränsen mellan kredit- och värde- pappersmarknaderna oklar. Även om bankernas och försäkringsbolagens huvudsakliga verksamheter skiljer sig åt, har den gräns som av tradition upprätthållits mellan dessa institut kommit att suddas ut alltmer. En annan faktor som har ökat gränsdragningsproblemen är uppkomsten av omfattande
finansiella koncerner.
Generellt sett bör framhållas att avregleringen såväl på den inhemska som på den internationella marknaden skärper kraven på tillsyn och därmed på kompetens och möjligen också på befogenheter hos tillsynsmyndigheterna.
Även vissa diskutabla inslag har under senare år uppmärksammats på de finansiella marknaderna. Det gäller t.ex. insideraffärer, medverkan i olika slag av skatteplaneringsåtgärder, bristande kontroll— och såkerhetsrutiner samt otillräckligt hänsynstagande i vissa konsumentfrågor. Till följd härav har bl.a. etiska frågor kommit att ta en växande del av tillsynsmyndigheternas uppmärk-
samhet i anspråk.
Inspektionsmyndigheternas tillsynsverksamhet
Bankinspektionen och försäkringsinspektionen skall se till att instituten följer de lagar och andra författningar som berör dem. I tillsynen ingår även att övervaka att instituten följer stadgar och bestämmelser som meddelats av stämma, styrelse eller motsvarande organ. Det åligger inspektionerna att följa institutens verksamhet för att hålla sig underrättade om förhållanden som kan inverka på institutens säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av verksamheten. Med stöd av denna bestämmelse skall inspektions- myndigheterna bl.a. se till att det föreligger en betryggande marginal mellan
det faktiska handlandet och de gränser för tillåtet handlande som dras upp i brottsbalken , skattelagstiftningen, konsumentlagstiftningen och annan lagstift— ning. Som vägledning för de olika instituten har inspektionsmyndigheterna bl.a. gett ut allmänna råd för institutens agerande.
Tillsynen utövas i första hand genom lagtillämpning i form av tillståndspröv— ning och liknande, genom underhandskonsultationer, genom granskning av rapporter som instituten har sänt in till inspektionen, genom platsunder- sökningar och genom revisorer som har utsetts av inspektionerna.
Inspektionerna kan ingripa mot ett institut genom att sammankalla dess styrelse eller stämma, förbjuda verkställighet av beslut, förelägga styrelsen att vidta åtgärder, utfärda föreskrifter m.m. Dessutom finns straffbestämmelser som kan
tillämpas vid vissa överträdelser av reglerna för ett instituts verksamhet.
Riksbankens tillsyn
Riksbanken har till uppgift att ansvara för valuta- och kreditpolitiken samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken har också ett självklart intresse av marknadens funktionssätt i sitt utövande av penning- och valutapolitiken. I detta ligger att fortlöpande följa utvecklingen på marknaderna för att söka förebygga att störningar uppkommer. Bl.a. övervakar och reglerar riksbanken bankernas risktagande på valutamarknaden. Det yttersta ansvaret för att det finansiella systemet kan klara allvarliga störningar vilar på riks- banken. Denna uppgift som garant fullgör riksbanken som "lender of last resort", dvs. som den från vilken en bank som råkat i svårigheter i sista hand
kan få hjälp för att klara av sina förpliktelser.
Nya krav på tillsynen
Den skisserade utvecklingen ger upphov till en rad frågor och problem när det gäller tillsynen och ställer den inför nya och ökade krav.
De nya och ökade riskerna och den hårdnande konkurrensen har betydelse för tillsynens omfattning och inriktning. Tillsynen måste bli mera intensiv och löpande, så att eventuella problem kan upptäckas snabbt och skadeverk- ningarna därmed begränsas. Ökad vikt bör läggas vid förebyggande åtgärder genom att myndigheterna klarlägger och ger råd eller föreskrifter om institu- tens soliditet, risktagande, revision, säkerhet, intema kontroll etc. Vidare måste tillsynen vara flexibel, så att den fortlöpande kan anpassas till marknads- utvecklingen och koncentreras på de mest angelägna områdena. Därjämte ställer internationaliseringen av den finansiella verksamheten väsentligt ökade krav på samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter. Sammantagna ställer de ökade riskerna och det utvidgade samarbetsbehovet krav på ytterligare
resurser och kompetensuppbyggnad hos myndigheterna.
Utvecklingen har också gett upphov till ett antal gränsdragningsproblem. Integrationen av olika marknader och de mera diffusa grånsema mellan olika institutgruppers verksamhet gör att den traditionella gränsdragningen mellan olika tillsynsmyndigheters ansvarsområde i vissa delar kan framstå som mindre ändamålsenlig. Ett annat gränsdragningsproblem gäller avgränsningen av tillsynsområdets totala omfattning och gränserna mot andra myndigheters ansvarsområden. Dessa problem har bl.a. aktualiserats av den växande betyde- lsen av etiska frågor och konsumentfrågor. Till följd av den internationella integrationen och framför allt finansiella instituts etableringar över gränserna uppkommer också frågor om ansvarsfördelningen mellan svenska tillsynsmyn- digheter och utländska.
Tillsynsmyndigheternas nuvarande organisation
Bankinspektionen
Bankinspektionen består numera av tre huvudenheter, nämligen allmänna avdelningen, undersökningsavdelningen och administrativa byrån. Att arbeta med en flexibel bemanningsplan är enligt bankinspektionen en av de viktigaste förutsättningarna för en rationell verksamhet.
Inom undersökningsavdelningen har personalen i huvudsak fördelats på grupper utifrån de institutfrägor som tillsynen avser. Grupper finns sålunda för bank-, finansbolags-, fondkommissionsbolags- samt utlands— och säkerhets-
frågor.
Inom allmänna avdelningen arbetar man i huvudsak på två sakenheter. Dessa omfattar dels bank—, finansbolags- och konsumentfrågor, dels värdepappers-, börs- och insiderfrågor.
Försäkringsinspektionen
Inom försäkringsinspektionen har nyligen företagits organisatoriska förändring- ar. Livförsäkringsbyrån och skadeförsäkringsbyrån har slagits samman till en avdelning för allmänna tillsynsärenden. Denna avdelning har delats in i grupper för bevakning av särskilda frågor såsom försäkringstekniska frågor, frågor som rör kapitalplacering, soliditet och skälighet samt redovisning.
Utöver nämnda avdelning finns numera en avdelning för försäkringsjuridiska ärenden och byrån för administrativa ärenden. Riksbanken
Förändringarna på de finansiella marknaderna - särskilt avregleringen på valutaomrädet - har föranlett riksbanken att genomföra en organisatorisk förändring av huvudkontoret. En strävan har varit att förbättra samordningen av penning- och valutapolitiken. Den nya organisationen omfattar en penning- och valutapolitisk avdelning, en ekonomisk avdelning, en betalningsbalans— avdelning och en finansmarknadsavdelning. Den sist nämnda avdelningen skall bära huvudansvaret för riksbankens deltagande i omvandlingen av den finan- siella lagstiftningen. Samtidigt skall avdelningen inom riksbanken ansvara för den institutionella bevakningen av finansinstituten och de finansiella koncer- nema hemma och utomlands. Emissionskontrollen har också ålagts avdel-
ningen.
Integrationen mellan bank- och försäkringsbranscherna
Bankerna och försäkringsbolagen har av tradition hållits strikt åtskilda. Grän— sen mellan dessa branscher har emellertid i flera avseenden blivit allt svårare att definiera, särskilt gränsen mellan livförsäkring och förmögenhetsförvalt-
ning.
Försäkringbolagens förvaltning av försäkringstagarnas premier och en del av den verksamhet som bankerna bedriver är i många hänseenden likartade. Detsamma gäller utbudet av tjänster. Bankerna erbjuder inlåning och för- mögenhetsförvaltning medan försäkringsbolagen erbjuder försäkringar med ett stort inslag av sparande. Vidare erbjuder bankerna garantigivning och försäk- ringsbolagen kreditförsäkring. Såväl bank- som försäkringssektorn strävar efter att erbjuda sina kunder ett så fullständigt sortiment av finansiella tjänster som möjligt. En ökad branschglidning ligger också i linje med den internationella
utvecklingen.
Uppdraget
Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen bör en utredare tillkallas för att utreda bank— och försäkringsinspektionemas verksamhet. Utredaren bör överväga den framtida tillsynens inriktning och bedöma vilka tillsynsområden och uppgifter som bör prioriteras. Han är oförhindrad att föreslå lösningar som innebär bl.a. att de båda inspektionsmyndigheterna slås samman eller att riksbanken helt eller till vissa delar övertar bankinspektionens tillsynsuppgifter. I det senare fallet bör beaktas de konsekvenser som en förändring skulle få på grund av att riksbanken och inspektionsmyndigheterna inte har samma huvud-
man. Branschglidningen kan motivera att en sammanslagning av bank- och försäk— ringsinspektionerna övervägs. Utredaren bör utförligt redovisa för- och
nackdelar med en sådan sammanslagning.
För en överföring av tillsynsuppgifter till riksbanken talar bl.a. riksbankens
uppgifter som övervakare av valutamarknaden och inte minst rollen som lender
of last resort.
Under alla förhållanden bör utredaren klargöra gränsdragningen mellan å ena sidan riksbanken och å andra sidan bank— och försäkringsinspektionemas ansvar vad gäller olika tillsynsuppgifter på de finasiella marknaderna. Det bör särskilt uppmärksammas att inte tillsynsuppgifterna går i varandra.
Om utredaren anser att en sammanslagning av bank- och försäkringsinspek- tionen är att föredra skall utredningen inriktas på hur en sådan sammanslagen myndighet skall organiseras med hänsyn till de tillsynsuppgifter som kan komma att läggas på myndigheten.
Vad gäller tillsynen över värdepappersmarknaden bör särskild uppmärksamhet ägnas åt VMK:s förslag ( SOU 1989:72 ). Det är här bl.a. frågan om tillsynen över börser och över aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda utan att vara föremål för officiella noteringar. Ökade tillsynsuppgifter på detta område väcker också mer allmänt frågan om organisationen på den statliga sidan av tillsynen över företagens redovisning.
Några exempel på frågor som utredaren bör ta ställning till kan nämnas. I vilken utsträckning behövs ytterligare tillskott av kompetens och resurser? I vilken utsträckning kan en ökad datorisering förväntas medföra rationalise- rings- och effektivitetsvinster? Hur stort är kommande lokalbehov? Hur skall en eventuell ny myndighet benämnas? Utredaren bör också lämna förslag till åtgärder som syftar till att öka möjligheterna att rekrytera och behålla kvalific- erad personal.
Tillsynen finansieras genom avgifter från de institut som står under tillsyn. Denna ordning bör bestå. Utredaren bör emellertid göra de överväganden om den närmare fördelningen av tillsynskostnadema som föranleds bl.a. av de
lämnade förslagen.
Förslagen bör för bank- och försäkringsinspektionerna eller för en gemensam inspektionsmyndighet innefatta en principskiss över lämplig organisation, en
bedömning av personalbehovet och riktlinjer för en fortsatt ADB—uppbyggnad.
Utredaren bör kunna finna viss vägledning i sitt arbete genom att studera hur tillsynen organiserats i andra länder. Bl.a. har man i Danmark och Norge nyligen slagit samman tillsynen över banker och försäkringsbolag. I många industriländer har centralbanken ansvaret för tillsynsverksamheten på kredit— marknaden.
I uppdraget ingår inte att överväga det gällande s.k. sundhetskravet på det finansiella området. Inte heller ingår det i uppdraget att föreslå nya sanktions- former till stöd för inspektionemas tillsyn. Dessa frågor kommer att tas upp i regeringskansliet i samband med behandlingen av FVK:s, KMK:s och VMK:s betänkanden.
Utredaren bör beakta de direktiv (dir. 198425 och 1988z43) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.
Utredningen bör bedrivas skyndsamt. Utredaren bör lämna sitt förslag senast i december 1990. Utredaren bör under arbetet samråda med ledningarna för de berörda myndigheterna. Han bör också informera berörda personalorganisa- tioner och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976: 1 19) — med uppdrag att utreda frågan om den framtida tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna och
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utreda— ren.
Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans
hemställan. (F inansdepartementet)
Kronologisk förteckning
l. Flykting- och immigrationspolitiken. A. 2. Finansiell tillsyn. Fi.
Systematisk förteckning
Finansdepartementet Finansiell tillsyn. [2]
Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken._ [1]
In,-i.u.
KUNGL. BIBL.
1991 - 05 - O 'I STOCKHOLM