SOU 1997:102

Mat & Miljö - Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden

Till Statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Den 27 juli 1995 beslutade regeringen tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att från svensk utgångspunkt utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP).

Chefen för Jordbruksdepartementet förordnade den 6 oktober 1995 generaldirektören och chefen för Statens jordbruksverk Svante Englund som ordförande i kommittén och som ledamöter riksdagsledamöterna Bo Bernardsson, Sinikka Bohlin, Lennart Brunander, Inge Carlsson, Dan Ericsson, Ann-Kristine Johansson, Gudrun Lindvall, Leif Marklund, Maggi Mikaelsson och Carl G. Nilsson samt forskarstuderanden Cecilia Malmström. Till ledamot efter Bo Bernardsson, som entledigades fr.o.m. den 1 januari 1996, förordnades den 28 december 1995 riksdags-ledamoten Bengt Kronblad.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 6 oktober 1995 avdelningsdirektören vid Statens jordbruksverk Hans G. Öhgren. Till biträdande sekreterare förordnades den 7 december 1995 handläggaren vid Statens jordbruksverk Anna Lagerkvist (f. Österling).

Till sakkunniga i kommittén förordnades den 7 december 1995 direktören Arne Gabrielsson, Livsmedelsindustrierna, utredningssekreteraren Lars-Erik Hellberg, Svenska Lantarbetareförbundet, lantbrukaren Eva Karin Hempel, Lantbrukarnas Riksförbund och utredningssekreteraren Mikael Kullberg, Svenska Livsmedelsarbetare-förbundet och till experter förordnades samma dag departements-sekreterarna Carl Asplund, Finansdepartementet och Håkan Björklund Utrikesdepartementet, departementsrådet Johan Bodegård, Miljödepartementet samt departementsråden Anders Klum och Dag von Schantz, Jordbruksdepartementet. Den 26 september 1996 förordnades generalsekreteraren Maicen Ekman, Sveriges Konsumentråd, som expert i utredningen fr.o.m. den 1 oktober 1996.

Vi har antagit benämningen KomiCAP. I syfte att analysera olika delar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik tillsatte kommittén tre expertgrupper. Den första expert-gruppen skulle analysera de omvärldsfaktorer som nu och i framtiden påverkar den gemensamma jordbrukspolitiken. En delrapport om konsekvenser för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) av WTO-åtagandena och en östutvidgning överlämnades till kommittén i november 1996

och har också publicerats, SOU 1996:171. Expert-gruppen leddes av kommerserådet Christina Nordin, Kommerskollegium och hade i övrigt följande sammansättning; Håkan Björklund, Utrikes-departementet, Mikael Andersson, Jordbruksdepartementet, Erland Karlsson, Jordbruksverket, Kristina Rådkvist, Lantbrukarnas Riksförbund. Som sekreterare fungerade Bo Magnusson, Jordbruksverket samt Nils-Gunnar Forsberg, Kommerskollegium. I en andra rapport har gruppen analyserat hur CAP påverkar livsmedelsförsörjningen i världen och särskilt effekterna på utvecklingsländernas livsmedelsproduktion. Under arbetet med den andra delrapporten hade expertgruppen delvis ny sammansättning i det att Christina Furustam, Lantbrukarnas Riksförbund ersatte Kristina Rådkvist och Håkan Loxbo, Jordbruksverket ersatte Erland Karlsson. Som sekretariat fungerade Thomas Hagman, Anna Lagerkvist och Bo Norell, samtliga från Jordbruksverket. Expertgruppens andra rapport ”EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedelsförsörjningen” publicerades i februari 1997, SOU 1997:26.

Den andra expertgruppen hade till uppgift dels att analysera den hittills förda jordbrukspolitiken i EU dels att analysera i vilken utsträckning CAP:s olika medel bidrar till måluppfyllelsen att marknads-orienteringen skall öka, att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska samt att deras påverkan på marknaden bör reduceras. Ordförande i expertgruppen var avdelningschefen Harald Svensson, Jordbruksverket och expertgruppen hade i övrigt följande sammansättning; Carl Asplund, Finansdepartementet, Håkan Björklund, Utrikesdepartementet, Arne Gabrielsson, Livsmedelsindustrierna, Lars-Erik Hellberg, Svenska Lantarbetareförbundet, Marie Ingerup, Jordbruksdepartementet, Rein Karm, Grossistförbundet Svensk Handel, Mikael Kullberg, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet, Barbro Lindahl, Konsumentberedningen och Lars-Erik Lundkvist, Lantbrukarnas Riksförbund. Bengt Johnsson, Jordbruksverket, var sekreterare i denna grupp. Expertgruppen har lämnat två rapporter till kommittén. I den första rapporten ”Effekter av EU:s jordbrukspolitik”, SOU 1996:136, överlämnad till kommittén i september 1996, har en analys av den hittills förda jordbrukspolitiken i EU gjorts. I en andra rapport, ”Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik”, SOU 1997:50, mars 1997 har gruppen utifrån en analys av mål och medel i jordbrukspolitiken redovisat två alternativ för hur EU:s jordbrukspolitik kan utvecklas i framtiden,

Den tredje expertgruppen fick till uppgift att analysera hur frågor om miljö, regional fördelning samt kvalitet och etik tillgodoses inom

den gemensamma jordbrukspolitiken. Docent Ewa Rabinowicz, Sveriges Lantbruksuniversitet var ordförande för expertgruppen. I övrigt hade expertgruppen följande sammansättning; Birger Backlund, Glesbygds-verket, Johan Bodegård, Miljödepartementet, t.o.m juli 1996, Nils-Gunnar Forsberg, Kommerskollegium, Carl Johan Lidén, Jordbruks-verket, Sverker Lindblad, NUTEK, Bengt Rundqvist, Naturvårdsverket, Bengt Sjöholm, Lantbrukarnas Riksförbund, Peter Westman, Miljö-departementet, fr.o.m. augusti 1996 (ersatte Johan Bodegård) och Mats Åberg, Jordbruksdepartementet. Sekreterare i expertgruppen var Erik Fahlbeck, Jordbruksverket. I rapporten ”EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling”, SOU 1997:74, maj 1997 har gruppen analyserat, dels vilka konsekvenser nuvarande jordbrukspolitik har, speciellt med avseende på miljön och den regionala fördelningen, dels hur olika reformalternativ skulle kunna påverka det svenska jordbruket.

Sedan utredningsuppdraget nu har slutförts får vi härmed överlämna vårt betänkande ”Mat & Miljö - Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden”. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Stockholm i juni 1997

Svante Englund

Sinikka Bohlin Lennart Brunander Inge Carlsson

Dan Ericsson Ann-Kristine Johansson Bengt Kronblad

Gudrun Lindvall Cecilia Malmström Leif Marklund

Maggi Mikaelsson Carl G. Nilsson

/Hans G. Öhgren

Anna Lagerkvist

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Enligt direktiven skall kommittén utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik - CAP. Reformerna skall syfta till att marknadsorientera, avreglera och miljöanpassa CAP. För att analysera olika delar av CAP i enlighet med direktiven har kommittén tillsatt tre expertgrupper. Deras arbete finns presenterat i fem SOU-rapporter och skall betraktas som bilagor till detta betänkande.

Mål och medel i nuvarande CAP

Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik fastställdes i Romfördraget år 1957 och inriktades på att EU skulle bli självförsörjande på livsmedel genom att stimulera jordbruksproduktionen och skydda produktionen från konkurrens från omvärlden. CAP är därmed till stor del inriktad på att stödja producenterna inom EU. CAP:s mål speglade de behov som fanns efter andra världskriget, men har inte förändrats under de 40 år som gått sedan dess, trots att EU numera är självförsörjande och dessutom nettoexportör av många jordbruksvaror.

Alltsedan CAP infördes har nya åtgärder tillkommit samtidigt som de gamla åtgärderna finns kvar, om än i förändrad form. Idag består CAP:s medel av marknadsprisstöd (främst exportbidrag, interventionsåtgärder, produktionsbegränsningar och gränsskydd), direktstöd (arealoch djurbidrag), miljöersättningar samt regional- och strukturstöd, vilka ser olika ut på olika varuområden. Den största delen av EU:s medel till jordbrukssektorn går till marknadsprisstöd och direktstöd. Marknadsprisstöden stödjer en generellt hög prisnivå inom EU, vilket stimulerar produktionen inom unionen och leder till lägre priser på världsmarknaden. Det innebär att CAP, utöver budgetkostnaderna, belastar konsumenterna genom höga livsmedelspriser. Dessutom missgynnas producenter i u-länderna av de låga priser som i-ländernas jordbrukssubventioner leder till. Miljöersättningarna samt regionaloch struktur-stöden utgör en ganska liten, men ökande del av EU:s jordbruksbudget. Områden med mindre gynnsamma förutsättningar för jordbruksproduktion missgynnas genom marknadsregleringarna, i den meningen att de beloppsmässigt största andelarna av stöden inom

marknadsregleringarna tillfaller jordbruk i EU:s högavkastande områden. Utan regionalstöd skulle dock jordbruksproduktionen sannolikt vara mindre än vad den är idag i mindre gynnsamma produktionsområden. På miljösidan kan konstateras att jordbruksproduktionen både leder till en rad miljöproblem och till vissa positiva miljöeffekter. Däremot är det svårare att fastställa vilka miljöeffekter som beror av CAP. Det är dock tydligt att det saknas tillräckliga åtgärder för att jordbruksproduktionen ska bli miljövänlig.

Varför behöver CAP reformeras?

Det finns flera skäl, såväl inom som utanför EU, till varför CAP måste reformeras. För det första är inte målen anpassade till att livsmedelssituationen har förändrats, såväl inom EU som i omvärlden, under de 40 år som gått sedan CAP:s mål formulerades. Våra värderingar är också annorlunda idag. Konsumentfrågor, miljöfrågor, djuretiska frågor samt frågor om regional utveckling måste få större utrymme i den framtida jordbrukspolitiken.

För det andra ser vi en rad brister och nackdelar i utformandet av CAP:s medel. Åtgärderna inom CAP är idag komplexa och svåröverskådliga. Vissa medel motverkar varandra, varför såväl effektiviteten som legitimiteten hos medlen kan ifrågasättas. Vidare leder CAP till alltför höga livsmedelspriser och höga budgetkostnader. Vi anser också att CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otillräckliga. En större hänsyn måste tas till de åtaganden som fastställdes vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992.

För det tredje finns det också flera faktorer i vår omvärld som leder till att CAP måste reformeras. Producenter i u-länderna missgynnas, genom EU:s höga gränsskydd och subventionerade export, av låga världsmarknadspriser. Åtagandena från FAO:s livsmedelskonferens i Rom 1996 tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning i nuvarande CAP. Kommande förhandlingar i WTO kommer att ställa krav på betydande sänkningar av subventionerna till jordbruket. Vidare är en utvidgning av EU österut en högt prioriterad fråga. En reformering av CAP skulle underlätta en utvidgning och är därför angelägen.

Nya mål för den gemensamma jordbrukspolitiken

Vi anser att det är angeläget att den gemensamma jordbrukspolitiken reformeras på ett sådant sätt att jordbrukets resurser tas tillvara på bästa sätt i framtiden. Vi föreslår därför följande mål för den gemensamma jordbrukspolitiken:

EU:s gemensamma jordbrukspolitik ska syfta till att möjliggöra:

  • ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser,
  • ett långsiktigt hållbart jordbruk.

Utöver dessa två övergripande mål skall jordbrukspolitiken även syfta till att produktion, förädling och distribution av livsmedel bedrivs på ett sådant sätt att

  • den biologiska mångfalden bevaras och främjas,
  • kulturmiljöer bevaras,
  • ett varierat odlingslandskap främjas,
  • miljöbelastningen minimeras,
  • animalieproduktionen sker med högt ställda djurskyddskrav,
  • en regional balans och en levande landsbygd främjas,
  • ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas.

Medel för att nå de föreslagna målen

En ny gemensam jordbrukspolitik måste utformas så att produktionen ges bästa möjlighet att nå de mål vi föreslagit. Det är viktigt att samhället lagstiftar om åtgärder respektive betalar för tjänster som leder till att målen uppnås.

För att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel måste samhället se till att konkurrensen fungerar i alla led och att producenten ansvarar för att livsmedlen är säkra samt informerar om livsmedlens produktionsmetoder, innehåll m.m. Utbildning och information från samhällets sida är andra åtgärder som kan bidra till målen uppfylls. EU:s nuvarande marknadsregleringar motverkar generellt en utveckling där konsumenterna styr utbudet av livsmedel och behövs därför inte.

För att uppnå de miljömål som föreslagits behövs en gemensam lagstiftning som definierar minimikraven för tillåten miljöbelastning med möjligheter till att ha strängare miljökrav på nationell nivå.

Därutöver bör jordbruket ersättas för olika typer av miljötjänster som t.ex. biologisk mångfald, varierande odlingslandskap och kulturmiljöer.

Vidare behövs strängare lagstiftning än den nuvarande för att uppnå en bättre djurmiljö inom hela EU. Lagstiftningen bör så långt som möjligt vara gemensam, men enskilda länder måste bl.a. av etiska skäl ha möjlighet att ha strängare nationella krav.

Ambitionsnivån för den gemensamma lagstiftningen på såväl miljösom djurområdet bör vara hög.

För att främja en regional balans och levande landsbygd är det rimligt att stöd kan lämnas för att främja dessa ändamål. Detta bör ske inom ramen för en gemensam lagstiftning och i samarbete med andra sektorer i samhället. Åtgärderna bör utformas så att flexibilitet och strukturutveckling inom jordbruket underlättas.

Övergångsåtgärder

Det skulle således vara önskvärt att EU:s gemensamma marknadsregleringar tas bort på sikt. Utgångspunkten bör vara att alla sektorer reformeras samtidigt för att undvika snedvridning av lönsamheten mellan olika jordbruksvaror. Hänsyn måste tas till att reformerna genomförs under socialt acceptabla former. Gränsskyddet kan vara rimligt att behålla under en övergångsperiod.

Det är rimligt att direkta stöd utbetalas under en tidsbegränsad period efter reformerna, för att underlätta en omställning och omstrukturering av jordbrukssektorn. Dessa bidrag bör ge berörda producenter största möjliga flexibilitet i beslutsfattandet så att inte resurser binds i olönsam produktion. Hur stort behovet är av dessa bidrag får bedömas utifrån de förutsättningar som råder inom varje produktionsområde.

En reformering av CAP före nästa WTO-runda, som startar i början på nästa sekel, är önskvärd, eftersom detta ger ett bättre förhandlingsutrymme för EU. Det skulle ge EU större utrymme att driva de frågor vi är särskilt angelägna om, dvs. att uppnå en miljövänlig produktion och att kunna ställa krav på att livsmedlen är säkra. Genom att ha en pådrivande roll inom WTO skulle också EU agera i linje med de åtaganden som medlemsländerna skrivit under vid FAO-konferensen i Rom 1996 om världens livsmedelsförsörjning och vid FN:s miljökonferens i Rio 1992.

En utvidgning av EU österut är, som framhållits tidigare, en mycket prioriterad fråga eftersom detta skulle gynna en fredlig och ekonomisk utveckling i både Central- och Östeuropa och i EU. För att underlätta

för de nya medlemsländerna i deras planering inför ett EU-inträde är det angeläget att relativt snabbt fatta beslut om en ny inriktning av den gemensamma jordbrukspolitiken.

När och hur den gemensamma jordbrukspolitiken kan reformeras är ytterst en förhandlingsfråga, både inom EU och på internationell nivå, som påverkas av faktorer som marknadsutveckling, ekonomisk utveckling m.m. inom och utanför unionen. Vi strävar efter att reformera CAP i en riktning som leder till att de mål vi föreslagit uppfylls på sikt. För att ha möjlighet att kunna driva de frågor vi anser angelägna, såväl inom som utom EU, är det önskvärt att reformprocessen startar omgående.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Enligt direktiven (Dir 1995:109), se bilaga 1, skall kommittén utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbruks-politik (CAP) och en strategi för reformernas genomförande. Syftet med reformerna skall vara att marknadsorientera, avreglera och miljöanpassa CAP.

Kommittén skall göra en analys av den hittills förda jordbrukspolitiken inom EU, där det makroekonomiska perspektivet samt konsumenternas och skattebetalarnas intressen särskilt skall framhävas. Kommittén skall också analysera hur jordbrukspolitiken påverkar effektivitet, struktur och inkomster i produktionen. Konsekvenserna av en östutvidgning för CAP skall också analyseras. Mot bakgrund av analysen av den hittillsvarande politiken skall kommittén föreslå reformer som syftar till att marknadsorientera och avreglera den gemensamma jordbrukspolitiken.

Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras så att uppställda miljömål skall kunna nås. Ett viktigt led i den fortsatta reformeringen av CAP är en förstärkning av de resurser inom ramen för jordbrukspolitiken, som avsätts för landsbygdsutveckling, exempelvis stöd för att finna kompletterande sysselsättning till den traditionella jordbruksdriften. Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras för att bättre nå dessa mål.

Effekterna på utvecklingsländernas livsmedelsproduktion av den förda politiken skall belysas. Konsekvenserna för CAP av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa, samt effekterna av åtagandena i WTO skall analyseras.

Effekterna av ett ökat intresse för kvalitets- och etikaspekterna i produktionen skall även ingå i analysen. Den ökade relativa betydelsen för de vidareförädlade produkterna i förhållande till råvarorna skall belysas. Ändamålsenligheten i nuvarande konkurrenslagstiftning bör analyseras. Kommittén skall vidare lämna förslag om fördelning av finansieringsansvar mellan den gemensamma budgeten och de nationella budgetarna. Förslag skall ges avseende behov av samt former för eventuell kompensation till jordbruket. Kommittén skall även

föreslå hur reformerna skall genomföras och redovisa strategiska överväganden.

1.2. Uppläggning av arbetet

Mot bakgrund av det mycket vida utredningsuppdraget har vi gjort vissa avgränsningar. Ett flertal utredningar har under senare tid lämnat förslag angående konkurrenslagstiftningen. Vi har inte funnit det möjligt att inom vår tidsram göra ytterligare analyser och överväganden angående denna lagstiftning. Likaså har vi inte funnit det möjligt att göra alla de strategiska överväganden över hur reformerna av CAP skall genomföras som står i direktiven. Reformarbetet är en process. Dessutom är andra medlemsländers ståndpunkter i många fall inte klart uttryckta. Vidare kan de ändras över tiden.

Vi tillsatte i början av 1996 tre expertgrupper med uppgift att analysera olika delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa grupper har avlämnat fem olika rapporter och vi har låtit publicera dem i SOU-serien enligt följande:

SOU 1996:136 Effekter av EU:s jordbrukspolitik SOU 1996:171 Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning SOU 1997:26 EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedelsförsörjningen SOU 1997:50 Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik SOU 1997:74 EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling

Dessa rapporter skall ses som bilagor till detta betänkande eftersom de utgjort bakgrundsmaterial till våra analyser och slutsatser.

Kapitel 2 och 3 beskriver och analyserar EU:s nuvarande jordbrukspolitik. Dessa kapitel bygger på de analyser som expertgrupperna gjort. I efterföljande kapitel diskuteras och lämnas förslag till en ny gemensam jordbrukspolitik inom EU. De olika kapitlen i detta betänkande tar i huvudsak upp följande:

I kapitel 2 beskrivs EU:s nuvarande jordbrukspolitik. Målen för CAP jämförs med målen i den svenska jordbrukspolitiken före EUmedlemskapet. Dessutom redovisas de medel som används inom CAP.

I kapitel 3 analyseras effekterna av CAP för konsumenter, skattebetalare och producenter, effekter för samhällsekonomin, sysselsättningen, miljön och regional utveckling. Vidare diskuteras CAP:s effekter för omvärlden och särskilt för u-ländernas livsmedelssituation. Effekter för CAP av nuvarande avtal inom WTO, väntade krav vid nästa WTO-runda samt effekter av en östutvidgning diskuteras. Kapitlen 2 och 3 utgör således en beskrivning och analys av nuvarande jordbrukspolitik och utgör därmed en utgångspunkt för de förslag och diskussioner om en ny jordbrukspolitik som förs i efterföljande kapitel.

I kapitel 4 tar vi upp de viktigaste motiven till varför vi anser att CAP behöver reformeras och lämnar därefter förslag till framtida mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

I kapitlen 5 - 8 utvecklas resonemangen om de framtida målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och vi diskuterar också vilka medel som behövs för att nå målen. I kapitel 5 diskuteras produktionen av livsmedel. Vi diskuterar livsmedelskvalitet och säkra livsmedel, behovet av konkurrens samt konsumenternas behov av information.

I kapitel 6 diskuteras jordbruket och miljön. Ett långsiktigt hållbart jordbruk och dess betydelse i ett framtida mer kretsloppsinriktat samhälle diskuteras. Jordbrukets betydelse för det öppna landskapet, kulturmiljön och biologisk mångfald redovisas.

I kapitel 7 diskuteras mål och medel när det gäller djurhållningen. Vi diskuterar och vi föreslår vilka krav som samhället skall ställa när det gäller animalieproduktionen.

I kapitel 8 diskuteras jordbruket och regional utveckling. Vi diskuterar hur struktur- respektive regionalpolitiska åtgärder bör inriktas så att de underlättar jordbrukets omställning till nya förhållanden.

I kapitel 9 sammanfattas de mål och medel för framtida jordbrukspolitik som vi föreslagit. Därefter diskuteras hur den nuvarande jordbrukspolitiken måste ändras för att uppnå de mål vi föreslår.

2. EU:s nuvarande jordbrukspolitik

2.1. Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik

Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (the Common Agricultural Policy - CAP) formulerades redan 1957 i Romfördraget. I artikel 39 i fördraget anges att den gemensamma jordbrukspolitiken skall ha som mål att:

  • höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,
  • på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar inom jordbruket,
  • stabilisera marknaderna,
  • trygga försörjningen,
  • tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.

I Romfördraget anges vidare att det vid utformningen av politiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall tas hänsyn till:

  • jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner,
  • nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga anpassningsåtgärder,
  • det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör en sektor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet.

När målen ställdes upp var dåvarande EG-6 (Frankrike, Tyskland, Italien samt Beneluxländerna) nettoimportör av de flesta jordbruksvaror. De mål som sattes upp och sedan dess varit gällande inriktades på produktionen. Att förbättra produktiviteten och expandera jordbruksproduktionen var behov som bedömdes rimliga och meningsfulla mot bakgrund av den situation som rådde i Europa efter kriget. Försörj-

ningssäkerhet på hemmamarknaden var viktig. Inkomstmålet fick en framträdande roll och jordbruket var en huvudsysselsättning för inemot en fjärdedel av befolkningen.

De jordbrukspolitiska målen i Romfördraget har inte ändrats, trots de stora förändringar som skett i ekonomin. Indirekt kan dock målen sägas ha ändrats genom att nya medel tillskapats, särskilt när det gäller struktur-, miljö- och regionala åtgärder. Jordbrukets ekonomiska roll i samhället har minskat. Jordbruket svarade år 1993 för ca 2,5% av BNP och ca 5,7% av sysselsättningen i nuvarande EU15 (Jordbruksverket, 1995).

2.2. De tidigare svenska jordbrukspolitiska målen

Målen för EU:s jordbrukspolitik har varit oförändrade sedan 1950talet. Gör man en jämförelse med den svenska jordbrukspolitiken finner man att målen i Sverige förändrats mera och att målen skiftat i inbördes betydelse.

Direkt efter andra världskriget fanns även i Sverige ett behov att bygga upp livsmedelsproduktionen. Produktionsmålet stod därför i centrum. Under 1960-talet rådde en stark efterfrågan på arbetskraft i industrin och målet för produktionen av livsmedel i Sverige fick lägre prioritet. I början av 1970-talet kom signaler om livsmedelsbrist i världen och produktionen kom åter i centrum. Under 1980-talet tonades produktionsmålet återigen ner, samtidigt som konsumentmålet fick större betydelse och nya mål infördes på miljöområdet. 1990 års jordbrukspolitiska beslut lyfte fram konsument- miljö- och regionala frågorna ytterligare. Konsumentmålet innebär i korthet att ”Konsumenternas val skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag...”. Vad gäller miljöområdet sägs följande: ”Miljömålet skall vara att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning.” (Prop. 1989/90:146)

De flesta av EU:s mål för den gemensamma jordbrukspolitiken kretsar kring produktionen såsom produktivitetsmål, inkomstmål och prisstabiliseringsmål. Tyngdpunkten ligger således på utbudssidan. I Sverige var målstrukturen ungefär densamma fram till 1980-talet när konsumentmålet, dvs. efterfrågesidan fick större betydelse. Riksdagsbeslutet 1990 satte konsumentmålet i centrum tillsammans med

miljöfrågorna. Sverige blev medlem i EU 1995, varför genomförandet av 1990 års jordbrukspolitiska beslut ej fullföljdes.

2.3. CAP:s medel

2.3.1. Utveckling av CAP

De formella målen för EU:s jordbrukspolitik har varit oförändrade sedan starten. CAP:s medel har däremot förändrats under åren; en utveckling som kan beskrivas som evolutionär snarare än revolutionär. De olika regleringarna har ändrats successivt och nya regler har tillkommit vid behov. Sällan har dock några medel försvunnit. Med åren har därför medlen blivit alltmer komplexa och svåra att överblicka. En viktig förklaring till detta är att beslutsprocessen ser ut som den gör, där de olika medlemsländernas ofta disparata intressen leder till kompromisser och paketlösningar.

CAP var från början helt inriktad på att trygga livsmedelsförsörjningen genom att stimulera produktionen. Genom marknadsprisstöd, i form av administrativt fastställda priser som bl.a. interventionspriser samt gränsskydd, fick EU:s jordbrukare högre priser jämfört med priserna på världsmarknaden för sin produktion. Marknadsprisstöden utvecklades till att omfatta fler produkter och ofta utformades mer eller mindre speciallösningar på varje område. Fler interventionsåtgärder infördes och exportbidrag användes för export till länder utanför EU. De höga marknadsprisstöden tillsammans med teknisk och ekonomisk utveckling ledde till att jordbruksproduktionen ökade inom EU. Konsumenternas efterfrågan inom EU ökade emellertid inte i lika hög utsträckning. EU övergick på 1970-talet från att ha varit nettoimportör till att bli nettoexportör av flera jordbruksvaror, särskilt vegetabilie- och animalieprodukter, där EU har höga stöd. EU är däremot fortfarande en stor nettoimportör av t.ex. frukt och grönsaker där EU:s stödnivåer är förhållandevis låga. EU är också nettoimportör av oljeväxter och proteinfoder. Dessutom importerar EU stora kvantiteter u-landsproducerade jordbruksvaror, såsom kaffe, te och kakao, som inte omfattas av EU:s marknadsregleringar. Till följd av stora produktionsöverskott på vissa varor blev produktionsbegränsningar ett nytt inslag bland CAP:s medel under 1980-talet. Dessa infördes först på mjölkområdet.

EU:s jordbrukspolitik saknade från början åtgärder för struktur-, miljö- och regionala frågor. I början av 1970-talet infördes de s.k. strukturfonderna som bara till en del ligger inom CAP men det var först 1989 anslagen till dessa fonder ökade markant. Strukturpolitiken har, liksom CAP i övrigt, blivit mer komplex med åren. Kännetecknande för struktur- och regionalpolitiken är att den har förändrats varje gång nya medlemsländer tillkommit i EU. Senast 1995 tillkom ett nytt stöd till regioner med låg befolkningstäthet (mål 6) som var särskilt anpassat för Sverige och Finland. Miljöåtgärder infördes i större utsträckning först 1992 inom CAP.

1992 beslutades om den hittills mest omfattande förändringen av CAP. Bakgrunden till beslutet var främst kritik mot tilltagande överskott och därav följande budgetkostnader. De produktionsbegränsande åtgärder som vidtagits under 1980-talet hade visat sig vara otillräckliga. Även politikens oförmåga att klara inkomstfördelningsmål och effekterna på miljön angavs som motiv. Vid tidpunkten för reformen fanns även ett internationellt tryck på förändring av CAP i de då pågående handels-förhandlingarna i GATT:s Uruguayrunda.

De grundläggande förändringar av den gemensamma politiken som beslutades 1992 var att

  • sänka de administrativa priserna,
  • kompensera jordbrukarna för prissänkningar med direktstöd,
  • införa produktionsbegränsningar,
  • införa miljöersättningar och andra s.k. kompletterande åtgärder.

De varuområden som omfattades av reformen 1992 var spannmål, oljeväxter, proteingrödor och nötkött. Reformen innebar att nivåerna på gränsskydd, exportbidrag, interventionspriser m.m. sänktes och att dessa medel därmed har fått minskad betydelse inom de varuområden som omfattas. För att kompensera prissänkningen infördes istället direktstöd per djur eller hektar, dvs. djurbidrag och arealbidrag. Direktstöden visade sig dock leda till överkompensation beroende på att marknads-priserna inte har fallit lika mycket som de administrativt fastställda priserna. I samband med reformen infördes s.k. kompletterande åtgärder, vilket innefattande miljöersättningar, stöd vid förtidspensionering samt stöd vid beskogning av åkermark.

Efter 1992 års reform av CAP har reformer gjorts på flera varuområden såsom ris samt frukt och grönsaker. Diskussioner pågår om förändringar i regleringarna för vin, tobak och olivolja. Diskussioner

har också påbörjats om framtida förändringar av regleringarna för nötkött, mjölk och spannmål.

De medel som används i den gemensamma jordbrukspolitiken idag är huvudsakligen

  • interna marknadsprisstöd (främst exportbidrag, produktionsbegränsningar och interventionsåtgärder),
  • direktstöd (areal- och djurbidrag)
  • gränsskydd (främst tullar, i vissa fall nedsatta genom handelsavtal),
  • miljöersättningar,
  • regional- och strukturstöd.

De interna marknadsprisstöden, direktstöden samt gränsskyddet ligger alla inom de s.k. marknadsregleringarna. Dessa stöd belastar EU:s budget till 100% och betalas ur FEOGA:s (EU:s jordbruksfond) garanti-sektion. Miljöersättningarna, som delvis betalas med nationella medel, betalas också ur garantisektionen. Struktur- och regionala åtgärder inom jordbrukssektorn finansieras däremot huvudsakligen av medel i FEOGA:s utvecklingssektion tillsammans med nationella medel. Därutöver finns det strukturfonder som ligger utanför jordbruksfonden.

Figur 1 EU:s jordbruksbudget fördelad på olika åtgärder år 1996

Marknads-

prisstöd

42%

Struktur- &

reg.stöd*

9%

Kompl.

åtgärder*

4%

Direktstöd (areal- och djurbidrag)

45%

* Dessa åtgärder medfinansieras dessutom av respektive medlemsland.

Källa: Europeiska kommissionen, 1997 (a, b). Egen bearbetning.

I figur 1 redovisas FEOGA:s utgifter 1996 fördelade på olika åtgärder. Detta är ett sätt att åskådliggöra betydelsen av de olika komponenterna i CAP. För att få en uppfattning om vilken betydelse de

olika regleringarna har för marknaden och priserna, producenterna och konsumenter, måste dock hänsyn tas inte bara till budget. Sådana beräkningar redovisas i avsnitt 3.1.

År 1996 uppgick EU:s utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken till ca 43 miljarder ecu (drygt 370 miljarder kr, omräknat med en växelkurs av 1 ecu = 8,70 kr), vilket var en stor ökning jämfört med 1995 då utgifterna uppgick till ca 37 miljarder ecu (drygt 320 miljarder kr). Denna budgetökning beror dock främst på utvidgningen från 12 till 15 EU-länder år 1995, vilket påverkade utgifterna i synnerhet under 1996. Av 1996 års utgifter gick 45% till direktstöd och 42% till marknadsprisstöd. Direktstödens andel har ökat sedan de infördes 1992, och uppgick 1996 till drygt 19 miljarder ecu (knappt 170 miljarder kr). EU:s utgifter för marknadsprisstöden år 1996, som var knappt 18 miljarder ecu (knappt 160 miljarder kr), var emellertid lägre än beräknat p.g.a. höga världsmarknadspriser på spannmål. EU:s utgifter för de kompletterande åtgärderna fördubblades mellan åren 1995 och 1996 från drygt 0,8 miljarder ecu till drygt 1,8 miljarder ecu (från 7,2 till 16,1 miljarder kr), varav miljöersättningarna 1996 uppgick till knappt 1,4 miljarder ecu. FEOGA:s utgifter för regional- och strukturstöd har också ökat och uppgick år 1996 till drygt 3,8 miljarder ecu (drygt 33 miljarder kr). De kompletterande åtgärderna samt struktur- och regionalstöden medfinansieras dessutom av medlemsländerna.

2.3.2. CAP:s marknadsregleringar

CAP:s marknadsregleringar idag

Tre grundläggande principer för regleringarna etablerades redan när de första marknadsregleringarna infördes under 1960-talet och gäller fortfarande:

  • gemensam marknad med fri rörlighet för jordbruksprodukter med gemensamma administrativa priser,
  • gemenskapspreferens, dvs. varor producerade inom unionen ska ha företräde framför importerade varor,
  • gemensam och solidarisk finansiering.

Den gemensamma marknaden inom EU har skapats genom att tullar, exportstöd och andra typer av konkurrenssnedvridande subven-

tioner har tagits bort mellan medlemsländerna. Gemensamma priser innebär att administrativa priser satta i ecu gäller inom hela unionen. Ett sådant pris är interventionspriset. Även exportbidrag, tullar och stöd är gemensamma inom unionen. Däremot kan marknadspriserna skilja sig åt inom unionen bl.a. beroende på hur stor den regionala produktionen är i förhållande till efterfrågan.

Gemenskapspreferensen innebär att varor inom EU ges företräde på marknaden framför varor från tredje land. Detta sker genom att jordbruksvaror från tredje land beläggs med gränsskydd, främst tullar. Även andra åtgärder inom marknadsregleringarna leder till att en högre prisnivå upprätthålls inom EU i jämförelse med de priser som gäller utanför EU.

Gemensam finansiering innebär att åtgärderna inom marknadsregleringarna finansieras med pengar ur EU:s budget. EU:s budgetintäkter består av tullar, sockeravgifter samt avgifter från medlemsländerna. Medlemsländernas avgifter representerade år 1995 ca 70% av EU:s budgetintäkter.

Marknadsregleringarna uppvisar en stor flora av instrument såsom bl.a. exportbidrag och tullar vid handeln med tredje land samt interventionsåtgärder och produktionskvoter inom unionen. Dessa instrument stödjer en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarknaden, vilket illustreras överskådligt i figur 2.

Figur 2 Principiell skiss hur EU:s marknadsregleringar påverkar

priserna på jordbruksvaror

Tredje land EUmarknaden

Tredje land

VM-pris*

EU-pris

Kvoter Intervention

Exportbidrag

Tull

Pris

VM-pris*

Import till EU:

VM-pris +

tull

Export från EU:

EU-pris exportbidrag

*VM-pris = världsmarknadspris.

Källa: Egen bearbetning.

Exportbidrag, som avser att kompensera för skillnaden mellan EU-

pris och världsmarknadspris vid export till tredje land, betalas ut vid EU:s export till tredje land. Exportbidragen, som förekommer på de flesta jordbruksvaror som produceras inom EU, håller därmed uppe priserna inom unionan. Exportavgifter kan tillämpas om världsmarknadspriserna överstiger priserna inom EU. Därigenom hålls priset på den interna marknaden nere, vilket gynnar konsumenterna i EU. Detta har under senare år tillämpats på spannmål.

Importvaror från tredje land beläggs med en tull, eller någon annan typ av gränsskydd. Detta leder också till att priserna inom EU hålls på en nivå som är högre än på världsmarknaden. Som en följd av GATTavtalet från Uruguayrundan - det s.k. UR-avtalet - har de tidigare rörliga avgifterna ersatts av tullar. Trots UR-avtalet kvarstår emellertid fortfarande ett rörligt gränsskydd för några jordbruksprodukter, bl.a. för frukt och grönsaker.

Produktionsbegränsningar i form av olika typer av kvoteringar har

blivit allt vanligare inom CAP. Genom att begränsa produktionen av en viss produkt begränsas utbudet inom unionen och priserna kan därigenom hållas uppe. Hur mycket produktionsbegränsningen styr

utbudet, och därmed priset, varierar mellan de olika produkterna. Produktionsbegränsningar tillämpas bl.a. inom mjölk- och sockersektorerna. På mjölkområdet innebär mjölkkvoter i praktiken att produktion över den tillåtna kvoten är omöjlig, eftersom produktion över kvot drabbas av en avgift som är högre än avräkningspriset. På sockerområdet innebär kvoteringen att den produktion som överstiger s.k. A- och B-kvot, dvs. C-socker, inte omfattas av EU:s marknadsreglering utan måste exporteras till tredje land utan exportbidrag.

Inom gemenskapen tillämpas även en rad interventionsåtgärder för att stödja en hög prisnivå inom EU. När priset riskerar att sjunka under en viss nivå kan EU ingripa genom interventionsköp. Som interventionsåtgärder räknas även bl.a. konsumtionsstimulerande åtgärder i form av prisrabatter samt åtgärder för att stödja avsättningen.

Produktstöd finns framför allt på jordbruksvaror där EU p.g.a.

handelspolitiska bindningar inte har gränsskydd. Stöden utbetalas per kg levererad produkt. Generellt stimuleras utbudet genom dessa stöd.

De flesta direktstöd har införts för att kompensera för sänkta prisstöd och därmed sänkta priser. Direktstöden som utbetalas per hektar eller djurenhet, har inte samma direkta effekt på utbud och priser som exportbidrag, intervention och andra marknadsprisstöd. Direktstöden kan dock indirekt sägas stimulera produktionen.

I tabell 1 redovisas vilka marknadsreglerande åtgärder som nu finns för de viktigaste varuområden. Flertalet förädlade livsmedel omfattas också av EU:s marknadsregleringar genom exportbidrag och gränsskydd. Detta beror på att dessa regleringar påverkar priset på de jordbruksråvaror som livsmedelsindustrin använder.

Tabell 1 EU:s marknadsreglerande åtgärder på olika

jordbruksvaror

Produkt

Intervention

Exportbidrag

Gränsskydd

Produkt -stöd

Direktstöd

Prod.kvoter

Spannmål

x x x x x

Oljeväxter

x x

Proteingrödor

x x

Socker

(x) x x x

Frukt o. grönsaker

x x x (x)

Vin

x x x x

Torkat foder

x x

Vallfrö

x

Tobak

x x x

Bomull

x

Fiberlin

x

Olivolja

x x x x

Mjölk

x x x x

Nötkött

x x x x x

Griskött

(x) x x

Får- och getkött

x x x x x

Fjäderfäkött

x x

Ägg

x x

Källa: SOU 1996:136 . Egen bearbetning.

2.3.3. Miljöersättningar

Före 1992 fanns endast ett fåtal miljöåtgärder inom CAP. I samband med CAP-reformen år 1992 införde EU miljöersättningar på jordbruksområdet för att komplettera och miljöanpassa marknadsregleringarna. Formella miljömål inom CAP saknas emellertid fortfarande.

EU har fastställt ramar för miljöersättningarna medan detaljerna utformas på nationell nivå efter godkännande av EU. Ersättningarna delfinansieras av respektive medlemsland. Syftena med ersättningarna är bl.a. att uppmuntra mindre intensiva produktionsmetoder, främja en miljövänlig extensifiering, främja ett utnyttjande av jordbruksmark som tar hänsyn till skydd och förbättring av miljön, naturen, landskapet, naturresurserna och den biologiska mångfalden, främja ekologisk odling samt uppmuntra att jordbruksmark långsiktigt tas ur produktion av miljöskäl, t.ex. för anläggning av våtmarker eller i erosionskänsliga områden. EU:s miljöersättningar beskrivs mer i avsnitt 3.3.3.

2.3.4. Struktur och regionalpolitik

Strukturpolitiken i EU började ta form i början av 1970-talet och medel tillfördes de s.k. strukturfonderna. Anslagen var i början blygsamma. I samband med att den s.k. enhetsakten antogs 1987 skrevs målet om ekonomisk och social sammanhållning, dvs. viljan att minska skillnaderna mellan olika regioner, in i Romfördraget. Resultatet blev en genomgripande reform som trädde i kraft år 1989 och en avsevärd ökning av anslagen till strukturfonderna. Strukturfonderna, dvs. den regionala fonden, den sociala fonden och jordbruksfondens utvecklingssektion (dessutom finns en fjärde fond för fiske), koordinerades och den nuvarande ordningen, med ett begränsat antal huvudmål för verksamheten infördes.

Efter den senaste reformeringen av struktur- och regionalpolitiken, år 1993, beslutades om följande fem huvudmål för perioden 1994 -1999:

1. ekonomisk anpassning av eftersatta regioner,

2. ekonomisk omställning av områden med avtagande industriell

aktivitet,

3. bekämpning av långtidsarbetslöshet och åtgärder som

underlättar inträdet på arbetsmarknaden för ungdomar,

4. förebyggande åtgärder mot arbetslöshet (utbildning),

5. främja landsbygdens utveckling,

a. anpassning av jordbrukets struktur, b. utveckling av ekonomisk mångfald i känsliga landsbygdsområden.

Som en följd av att Sverige och Finland blev EU-medlemmar skapades ett mål 6 som avser att stödja regioner med låg befolkningstäthet. På jordbruksområdet är det främst mål 5a och 5b samt mål 6 som är aktuella.

Mål 5a avser stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket (även fisket men detta finansieras ur fiskefonden). Åtgärder som kan finansieras inom detta stöd omfattar bl.a. investeringsstöd, startstöd till unga jordbrukare, startstöd till producentorganisationer för frukt och grönsaker, stöd till att förbättra och vidareutveckla hantering, förädling och marknadsföring av jord- och skogsbruksprodukter samt stöd till mindre gynnade områden (LFA = less favoured areas). Stöden, som är frivilliga, finansieras både av EU:s jordbruksfond och av medlemslandet.

Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden. Satsningarna riktas till främst projekt som bedöms bidra till utvecklingen på landsbygden. Exempel på åtgärder är kompetensutveckling inom turism, små och medelstora företag eller inom den areella sektorn, dvs. även till andra näringar än jordbruket. För att placeras i detta mål skall regionen bl.a. ha en låg BNP per capita, hög andel sysselsatta i jordbruk samt låga inkomster från jordbruk. Stöden finansieras, dels av EU genom jordbruksfonden, regionalfonden och socialfonden, dels av nationella medel inom respektive medlemsland.

Mål 6 avser extremt glest bebyggda regioner med max 8 invånare per kvadratkilometer. Mål 6 tillkom som ovan nämnts när Sverige och Finland blev medlemmar och skapades för att inom ett geografiskt begränsat område kunna använda en del av de stöd som ansågs vara berättigade, men som av olika skäl inte var tillämpliga under rådande förutsättningar. Inom målområdet, som i Sverige består av de inre delarna av Norrland och delar av nordvästra Svealand, kan strukturfonderna finansiera projekt som bidrar till områdets utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a, dvs. åtgärder riktade mot jordbruksföretag och landsbygdens utveckling.

3. CAP inför framtiden

3.1. CAP, konsumenterna, skattebetalarna och producenterna

3.1.1. Inledning

Med hjälp av gränsskydd - främst tullar - och andra marknadsreglerande åtgärder - främst interventionsåtgärder, produktionsbegränsningar och exportbidrag - hålls priserna på jordbruksvaror inom EU på en nivå som generellt överstiger världsmarknadspriserna. Principiellt bestäms skillnaden i pris innanför och utanför EU av storleken på exportbidraget för de produkter som EU exporterar och av tullens storlek för de varor som EU importerar.

Under de senaste åren, efter 1992 års reform, har en del av utgifterna för CAP flyttats från konsumenter till skattebetalare. Reformen innebar lägre marknadsprisstöd och därmed lägre marknadspriser för konsumenter på främst spannmål. Som kompensation erhåller producenterna direktstöd som belastar EU:s budget. För att begränsa budgetutgifterna används i ökad utsträckning produktionsbegränsningar.

3.1.2. CAP:s effekter för producenterna

Ekonomiska effekter för producenterna

Producenterna inom EU erhåller stöd för sin produktion dels via ett högre pris än på världsmarknaden dels via direkta bidrag. OECD beräknar årligen PSE-tal (Producer Subsidy Equivalent), som uttrycker hur stor andel av producenternas intäkter som utgörs av stöd. För EU:s del ingår inte miljöersättningarna i PSE-beräkningarna. En viss osäkerhet finns i beräkningarna bl.a. eftersom världsmarknadspriser är olika på olika platser och valutakursförändringar påverkar resultatet. PSE-talet ska därför ses som ett mått att beskriva trender och ungefärliga stödnivåer. PSE-talet säger däremot inget om vad som skulle ske med priserna vid en avreglering av jordbrukspolitiken. På de varuområden där EU har höga stöd samt en stor produktion skulle en

avreglering av jordbruksstöden leda till högre världsmarknadspriser eftersom produktionen inom EU då väntas minska.

I PSE-beräkningarna ingår 12 av de viktigaste jordbruksvarorna. Frukt och grönt, vin och olivolja är däremot exempel på varor, som trots att de utgör en viktig del av EU:s jordbruksproduktion, inte ingår i PSE-beräkningarna. I figur 3 redovisas PSE-tal för olika OECD-länder under åren 1986-88, 1993-95 och 1996.

Figur 3 Andel jordbruksstöd av producenternas intäkter i olika

OECD-länder under åren 1986-88, 1993-95 och 1996 (PSE i %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Sc hwe iz

Ja pa n

Norge

Isl a nd

EU

OE C D

T u rki et

Ca nada USA

Aust ra li en

Nya

Z eel and

1986-88

1993-95

1996

Källa: OECD, 1997. Egen bearbetning.

Jämfört med andra större livsmedelsproducenter inom OECD som Australien, USA och Canada är stödnivåerna inom EU högre. Däremot är stödnivån i EU lägre än i Japan, Norge och Schweiz. Under 1996 har stödnivån sjunkit inom EU, vilket beror på de höga världsmarknadspriserna på spannmål under säsongen 1995/96. Reformerna under senare år har inte förändrat den totala stödnivån. Däremot har reformerna förändrat fördelningen av finansieringen mellan konsumenter och skattebetalare.

Tidigare utgjorde marknadsprisstöden, dvs. främst exportbidrag, gränsskydd och interventionsåtgärder, en mycket stor del av stöden inom CAP. Från att under perioden 1986-88 ha utgjort 82% av stödet till jordbruket, utgjorde de år 1996 51% enligt OECD. Direktstöden har under samma period ökat från 8% till 33%. Övriga stöd, bl.a.

regionalstöd, utgjorde år 1996 16%, vilket ska jämföras med endast 10% åren 1986-88 (OECD 1997).

Ser man till stödnivån på olika produkter under perioden 1993-95 är den högst för foderspannmål, mjölk och nötkött där nivåerna är över 60% (se figur 4). Även för ris, socker, oljeväxter och får- och lammkött utgör stödet mer än hälften av inkomsten. För griskött och ägg är däremot PSE-talen låga. Kostnaden för fördyrade fodermedel har dragits bort. År 1996 är bilden delvis en annan. Spannmålssektorn, som gynnades av höga världsmarknadspriser, fick då betydligt lägre stöd än tidigare. Andelen stöd var 1996 störst för nötkött, mjölk, oljeväxter, socker samt får- och lammkött.

Figur 4 Andel jordbruksstöd av producenternas intäkter i EU

under åren 1986-88, 1993-1995 och 1996 (PSE i %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Nöt köt t

Mj ö lk

Ol je vä xt er

So ck e r

Få r- &

la n n m köt t

Ri s

Fode r-

sp an nm ål

Ve te

Ma js

F jäd er fä

G ris kö tt

1986-88

1993-95

1996

Källa: OECD, 1997. Egen bearbetning.

Andra effekter för producenterna

CAP har naturligtvis andra effekter för producenterna än att de priser de erhåller blir högre än i omvärlden. Olika kvotsystem och produktionsbegränsningar har blivit allt vanligare inom CAP, vilket leder till en minskad flexibilitet för producenterna. I en del fall kan dessa system innebära kraftiga låsningar av produktionsmöjligheterna, t.ex. när det gäller produktion av mjölk, medan de i andra fall inte innebär samma låsning individuellt, t.ex. när det gäller arealbidraget för spannmål m.m. En annan effekt, som blivit mer märkbar för producenterna under senare år, är den ökade administrativa belastningen.

3.1.3. CAP:s effekter för skattebetalarna

Utgifter från EU:s jordbruksfond

De gemensamma utgifterna på jordbrukets område finansieras av EU:s jordbruksfond - FEOGA - som utgör drygt hälften av EU:s totala budget. Inkomstkällorna till EU:s budget består av tullar och producentavgifter samt en avgift från respektive medlemsland som baseras på momsunderlaget och BNI. Medlemsländernas avgift utgör den största delen av budgetens inkomstkällor.

Figur 5 EU:s totala utgifter åren 1986-97 (miljarder ecu)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

198 6

198 7

198 8

198 9

199 0

199 1

199 2

199 3

199 4

199 5

199 6

199 7

Åtgärder jordbruket (FEOGA)

Övr. strukturåtgärder (ej FEOGA)

Övrigt

Utgifterna för år 1986 avser EU10, år 1987-94 EU12, år 1995-97 EU15. År 1997 avser budget.

Källa: Europeiska kommissionen, 1997 (a, b). Egen bearbetning.

I figur 5 redovisas EU:s totala utgifter under perioden 1986 - 1997 uppdelade på jordbruk, andra strukturåtgärder samt övrigt. Som framgår av figuren har EU:s utgifter mer än fördubblats under perioden, från knappt 36 miljarder ecu år 1986 (ca 310 miljarder kr) till drygt 86 miljarder ecu år 1997 (ca 750 miljarder kr). Utgifterna för CAP har under samma period stigit från 23 till 46 miljarder ecu. 1986 motsvarade utgifterna för CAP 64% av de totala utgifterna och 1997 hade denna andel sjunkit till 53%. Den andel av EU:s budget som går till strukturåtgärder som ligger utanför jordbruksfonden har stigit från 14 till 24% under perioden.

Jordbruksfonden är indelad i två delar, dels garantisektionen som finansierar exportbidrag, interventionsåtgärder och direktbidrag samt

miljöåtgärder och andra kompletterande åtgärder, dels utvecklingssektionen som finansierar struktur- eller regionalpolitiska åtgärder inom jordbrukssektorn. Budgetkostnaderna för EU:s garantisektion (se figur 6) uppgår preliminärt till 42,3 miljarder ecu för 1997 (ca 370 miljarder kr). Detta kan jämföras med motsvarande utgifter 1986 som uppgick till 22,1 miljarder ecu (ca 190 miljarder kr). Den andel som går till direktstöd och miljöersättningar har ökat under senare år, medan den andel som går till marknadsprisstöd har minskat.

Utgifterna för utvecklingssektionen, som också visas i figur 6, var år 1986 0,77 miljarder ecu (knappt 7 miljarder kr), vilket då motsvarade 3,4% av jordbruksfonden. EU:s utgifter för struktur- och regionalpolitiska åtgärder har ökat mer än garantifondens utgifter och beräknas 1997 uppgå till 3,7 miljarder ecu (32 miljarder kr), vilket motsvarar 8,0% av utgifterna i jordbruksfonden.

Figur 6 EU:s utgifter för garanti- och utvecklingssektionen under

perioden 1986 - 1996 (miljarder ecu)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

198 6

198 7

198 8

198 9

199 0

199 1

199 2

199 3

199 4

199 5

199 6

199 7

Garantisektionen

Utvecklingssektionen

Utgifterna för år 1986 avser EU10, år 1987-94 EU12, år 1995-97 EU15. År 1997 avser budget.

Källa: Europeiska kommissionen, 1997 (a, b). Egen bearbetning.

Uttryckt per person och år för EU motsvarar budgetutgifterna för FEOGA ca 110 ecu eller ca 1000 kr. Detta är dock inte hela kostnaden för jordbrukspolitiken för skattebetalarna i EU. Åtgärderna inom utvecklingssektionen finansieras emellertid bara delvis av EU:s gemensamma budget. Resten finansieras av berört medlemsland. Motsvarande

gäller även de kompletterande åtgärderna i garantisektionen. Därutöver finns även nationella jordbruksstöd, exempelvis stöd till norra Sverige.

OECD beräknar de totala transfereringarna från EU:s skattebetalare, inklusive nationella medel, till jordbrukssektorn som orsakas av jordbrukspolitiken år 1995 till 48,2 miljarder ecu vilket motsvarar 130 ecu (ca 1100 kr) per person och år (OECD 1996).

3.1.4. CAP:s effekter för konsumenterna

Ekonomiska effekter för konsumenterna

Som redovisats tidigare får konsumenterna betala för CAP genom högre priser på livsmedel. OECD beräknar hur stor andel av konsumentens pris i råvaruledet som orsakas av jordbrukspolitiken. Detta mått kallas CSE (Consumer Subsidy Equivalent) och innehåller liksom PSEmåttet en viss osäkerhet.

Figur 7 Andel av konsumentpriserna i råvaruledet som utgörs av

jordbruksstöd i olika länder under åren 1986-88, 1993-95 och 1996 (CSE i %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Sc hwe iz

Norge

Ja p an

Is land

OE C D

EU

Tu rk ie t

Cana da

USA

A u st ra li en

Nya

Ze el an d

1986-88 1993-95

1996

Källa: OECD, 1997. Egen bearbetning.

Av figur 7 framgår att CSE-talen för EU sjunkit kraftigt, vilket återspeglar den ökade användningen av direktstöd. Motsvarande trend finns även för många andra OECD-länder.

Jämfört med konsumenter i andra stora jordbruksproducerande länder har konsumenterna i EU en högre kostnad för jordbruksstöden. I Japan, Norge och Schweiz betalar dock konsumenterna än mer.

Under perioden 1993-95 utgjorde jordbruksstöden ca 37% av konsumenternas utgifter. År 1996 var motsvarande siffra ca 23%, vilket var onormalt lågt p.g.a. de höga spannmålspriserna på världsmarknaden under säsongen 1995/96. OECD uppskattar att merkostnaden för CAP för EU:s genomsnittskonsument år 1995 var ca 1200 kr vid då gällande världsmarknadspriser (OECD 1997). I denna merkostnad ingår dock enbart de traditionella jordbruksvarorna, medan exempelvis frukt och grönsaker, som utgör en stor del av konsumtionen i vissa EU-länder, inte ingår. OECD:s beräkningar anger dock inte hur mycket konsumenterna skulle tjäna på en avreglering av CAP. Vid en avreglering kommer troligen världsmarknadspriserna att stiga på flera jordbruksvaror och därmed skulle vinsten för konsumenterna vid ett sådant scenario troligen bli mindre än vad CSE-talen visar.

Figur 8 Andel av konsumentpriserna i råvaruledet i EU som är

jordbruksstöd under åren 1986-88, 1993-95 och 1996 (CSE i %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Nötkött

S o cker

Mjölk

Ris

Får- oc h

la mmköt t

F jäde rfä

V ete

M ajs

Griskött

Foder-

spannmå l

Olje växte r

1986-88

1993-95 1996

Källa: OECD, 1997. Egen bearbetning.

I figur 8 redovisas CSE-talen för EU. Som framgår av tabellen var konsumenternas merkostnad under perioden 1993-95 störst för nötkött (55%), ris (55%), mejeriprodukter (50%) och socker (48%). 1996 var konsumenternas merkostnad störst för nötkött, socker och mejeri-

produkter. Konsumenternas merkostnad för spannmål har minskat stort under de senaste åren. Det beror, dels på CAP-reformen, dels på höga världsmarknadspriser.

Totalt sett betalar EU:s invånare för EU:s jordbrukspolitik, dels via skatten, dels via priset på livsmedel. Under perioden 1993-95 betalade skattebetalarna i EU i genomsnitt ca 47 miljarder ecu (ca 410 miljarder kr) för jordbrukspolitiken medan konsumenterna bidrog med i genomsnitt 61,5 miljarder ecu (ca 530 miljarder kr), vilket framgår av figur 9. År 1996 var motsvarande siffror 56,2 respektive 38,7 miljarder ecu (ca 490 respektive 340 miljarder kr). Konsumenternas kostnad via priset har dock minskat medan kostnaderna via EU:s och medlemsländernas budget har ökat, vilket främst beror på införandet av areal- och djurbidrag år 1992 som kompensation för sänkta marknadsprisstöd. Som framförts tidigare är höga spannmålspriser i världen den senaste tiden en annan anledning till att konsumenternas kostnader för CAP har minskat. Att EU:s budgetkostnader har ökat beror också på att EU utvidgades 1995.

Figur 9 Överföringar från skattebetalare och konsumenter till

producenter i EU under åren 1986-88, 1993-95 och 1996 (miljarder ecu)

0 10 20 30 40 50 60 70

1986-88

1993-95

1996

Skattebetalare

Konsumenter

Källa: OECD, 1997. Egen bearbetning.

Uppgifterna om konsumenternas och skattebetalarnas kostnader för CAP utgår från dagens världsmarknadspriser. Eftersom en avreglering av CAP skulle leda till högre världsmarknadspriser på de jordbruksvaror där EU har höga stöd och en stor produktion säger de redovisade siffrorna inget om hur mycket EU:s invånare skulle tjäna på en

avreglering av CAP. Klart är emellertid att livsmedelspriserna inom EU samt budgetkostnaderna skulle sjunka vid avreglering av EU:s jordbrukspolitik.

Andra effekter för konsumenterna

I och med att regleringssystemen för olika produkter är olika och fördyringen av olika produkter skiljer sig åt påverkas konsumentens val av CAP. För t.ex. vegetabiliska fetter sker ingen fördyring via CAP medan för mjölkfett och olivolja betalas större delen av stödet via matpriset, vilket naturligtvis påverkar konsumtionsmönstret.

EU har gemensam lagstiftning på i stort sett alla områden som rör människors liv och hälsa i relation till livsmedel. Veterinärlagstiftningen innehåller förutom lagstiftningen om djursjukdomar även krav på skydd för människors hälsa vad gäller animaliska livsmedel. Inom livsmedelslagstiftningens ram har man dessutom fastställt ett antal recept som skall följas om vissa beteckningar skall användas. Dessa avser produkter som är föremål för stor handel mellan medlemsstaterna.

3.2. CAP, samhällsekonomin och sysselsättningen

3.2.1. CAP:s effekter för samhällsekonomin

Varken PSE eller CSE mäter jordbruksstödets samhällsekonomiska kostnader eftersom de endast mäter överföringar mellan konsumenter och skattebetalare å ena sidan och producenter å andra sidan. Effektivitetsförluster uppkommer därför att jordbrukspolitiken påverkar fördelningen av resurser. Genom jordbrukspolitiken används mer resurser inom jordbruket än vad som annars skulle varit fallet utan stöd. Jordbruksproduktionen blir därmed högre medan konsumtionen blir lägre i jämförelse med en situation utan stöd.

Olika studier som har analyserat jordbrukspolitikens effekter för samhällsekonomin (redovisade av expertgrupp 3 i SOU 1997:74) visar att stöd till jordbruket leder till kostnader för andra sektorer i samhället. Dessa studier, som sinsemellan har olika antaganden och förutsättningar, visar att samhällsekonomiska vinster i form av ökad

BNP skulle uppstå på sikt vid en avreglering av jordbruket. Enligt studierna skulle en avreglering påverka BNP med en ökning inom intervallet 0,7 till 3%. I dessa beräkningar tas emellertid ingen hänsyn till miljöeffekter.

3.2.2. CAP och kapitalisering i mark och kvoter

Priset på jordbruksmark styrs av olika faktorer som exempelvis skattelagstiftning och prisutvecklingen på jordbruksvaror. Markpriset påverkas av den gemensamma jordbrukspolitiken genom att regelverket ökar intäkterna, vilket i sin tur ökar vinsten.

På kort sikt leder en prisökning på marknaden till följd av t.ex. högre stöd till att ersättningen till det egna arbetet ökar. På lång sikt kommer dock nya lantbrukare att vara villiga att betala ett högre pris för den begränsade resursen mark. Samma resonemang gäller om marken arrenderas. Intäktsökningar leder ofta till att arrendepriset ökar, vilket på lång sikt innebär att intäktsökningen tillfaller den passive markägaren och inte brukaren av marken.

På samma sätt leder en intäktsökning i en produktionsgren där kvoter förekommer på lång sikt till att priset på kvoter ökar om de kan handlas på en fri marknad. Om kvoterna inte kan säljas, kommer priset att öka på den faktor som kvoten är bunden till, t.ex. en bestämd lantbruksenhet.

Intäktsökningen leder således till en förmögenhetsökning för ägaren av en begränsad tillgång, i form av åkermark eller produktionskvot. Fördelen tillfaller den som först fått resursen. Den som inte äger jordbruksmark eller produktionsrättigheter och vill etablera sig eller expandera sin produktion får således ingen fördel av nuvarande stöd.

I Sverige kan konstateras en ökning av arrendepriserna för de arrenden som omförhandlats efter EU-medlemskapet. Höga priser på mjölkkvoter i Nederländerna och Storbritannien, där fri prissättning råder, är ytterligare exempel att stöden kapitaliseras i en begränsad resurs.

3.2.3. CAP:s effekter för sysselsättningen

CAP:s marknadsregleringar stimulerar jordbruksproduktionen inom EU genom höga stöd, vilket leder till en sysselsättning i jordbruket som

är högre än vad den skulle varit utan CAP. Det har tidigare konstaterats att höga stöd till jordbruket påverkar andra sektorer negativt. Det är därför tveksamt om den totala sysselsättningen i samhället blir högre vid ett bibehållande av CAP jämfört med en situation med ett avreglerat jordbruk.

Antalet sysselsatta inom jordbrukets primärproduktion i EU har minskat kraftigt, vilket framgår av tabell 2.

Tabell 2 Antal sysselsatta i jordbruket* inom EU samt andel av

totalt sysselsatta under åren 1970, 1980 och 1993

1970* Antal

(1000)

1970 Andel

1980* Antal (1000)

1980 Andel

1993 Antal (1000)

1993 Andel

Belgien

177 5,0% 116 3,2%

99

**

Danmark

266 11,5% 200 8,15 131 5,4%

Tyskland

2 262 8,6% 1 403 5,3% 1 272 3,1%

Grekland

1 280 40,8% 1 016 30,3% 791 21,3%

Spanien

3 662 29,5% 2 229 19,3% 1 212 10,1%

Frankrike

2 751 13,5% 1 821 8,5% 1 195 5,1%

Irland

283 27,1% 209 18,3% 151 12,7%

Italien

3 878 20,2% 2 899 14,3% 1 619 8,2%

Luxemburg

14 9,7%

9 5,5%

5 3,0%

Nederländerna

**

** 244 4,9% 265 3,9%

Österrike

553 18,7% 323 10,6%

** 6,9%

Portugal

**

** 1 120 28,5% 516 11,7%

Finland

538 24,4% 314 13,5%

** 8,6%

Sverige

314 8,1% 211 5,1%

** 3,4%

Storbritannien

**

** 681 2,7% 518 2,2%

EU 12

**

** 11 946 9,6% 7 773 5,6%

* Antal sysselsatta år 1970 och 1980 avser jordbruk, jakt, skog och fiske. **Uppgift saknas.

Källa: Europeiska kommissionen, 1996. Egen bearbetning.

Antalet anställda inom jordbrukssektorn som andel av totalt antal sysselsatta 1970 varierade mellan 5 och drygt 40% i de länder som nu ingår i EU. Motsvarande andel 1993 var i genomsnitt 5,6% i EU. Andelen sysselsatta i jordbrukssektorn var 1993 störst i Grekland 21,3% och på Irland 13,6%, medan Storbritannien hade lägst andel med 2,2%. I Sverige har andelen sysselsatta i jordbruket under motsvarande period minskat från 8,1 till 3,3%. I absoluta tal fanns 1993 flest sysselsatta i jordbruket i Italien, 1,6 miljoner. I Tyskland, Spanien och Frankrike är antalet sysselsatta i jordbruket i respektive land ca 1,2-1,3 miljoner

För industri och handelsledet saknas statistik på EU-nivå över utvecklingen över antalet sysselsatta. Inom EU15 uppgick det totala antalet sysselsatta 1994 till 2,4 miljoner, vilket framgår av tabell 3.

Andelen sysselsatta i livsmedelsindustrin i förhållande till totalt antal industrisysselsatta är högst i Danmark, Grekland, Irland och Spanien där ca en femtedel av alla industrisysselsatta i respektive land arbetar inom livsmedelsindustrin. I Tyskland var andelen endast 7% medan den i Frankrike var 11 och Storbritannien 14%. I Sverige var andelen ungefär 10%, vilket ungefärligen motsvarar EU:s genomsnitt.

Tabell 3 Antal sysselsatta i livsmedelsindustrin i EU år 1994

Antal syssel-

satta (1000)

Andel av industri-

sysselsatta

Belgien

62

11%

Danmark

63

20%

Tyskland

460

7%

Spanien

346

20%

Frankrike

367

11%

Grekland

49

21%

Irland

38

22%

Italien

191

8%

Luxemburg

2

7%

Holland

119

17%

Portugal

80

12%

Storbritannien

508

14%

Österrike

38

8%

Sverige

60

10%

Finland

39

11%

EU 15

2 422

11%

Källa: SOU 1997:25 .

3.3. CAP och miljön

3.3.1. Miljöpolitiken inom jordbruksområdet

Miljöfrågor har fått allt större betydelse inom EU på senare år såväl på ett övergripande plan som specifikt på jordbruksområdet där olika typer av miljöåtgärder har införts under 1990-talet. Inom EU finns det en rad generella miljömål som gäller alla näringar. Däremot innehåller CAP:s mål i Romfördraget inga miljömål.

EU:s miljöåtgärder finns återgivna på olika ställen i Romfördraget (bl.a. i artiklarna 2, 36, 100a samt 130r-t). När det gäller varuhandeln har medlemsstaterna rätt att på vissa villkor tillgripa importrestriktioner till skydd för bl.a. människors, djurs och växters liv och hälsa. Rådet kan sedan besluta om harmonisering av sådana bestämmelser. Andra miljöåtgärder som inte rör handel med varor är däremot i stor utsträckning en nationell angelägenhet, vilket innebär att medlemsländerna får ha striktare, men inte mindre strikta krav än de harmoniserade reglerna, om det inte står i strid med någon annan bestämmelse i fördraget. Bland EU:s allmänna miljömål, som således även gäller jordbruket, kan nämnas följande:

  • Varje sektor i samhället ska ta ansvar för sin miljöpåverkan.
  • Unionen ska främja en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön.
  • EU:s miljöpolitik ska bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala och globala miljöproblem.

Även om det inte finns några formella miljömål för jordbruket i Romfördraget så har Kommissionen presenterat olika papper som behandlar jordbrukets miljöproblem, bl.a. ett förslag till åtgärdsprogram mot en hållbar utveckling (KOM/95/647). I det föreslagna åtgärdsprogrammet anges att sambanden skall vidareutvecklas mellan styrmedel för jordbruksmarknaden och miljökraven genom en övergång från marknadsprisstöd till direktstöd samt med en bättre integrerad marknadspolitik, landsbygdsutveckling och miljöpolitik.

3.3.2. CAP:s effekter för miljön

Historiskt har jordbruket lett till en stor miljöpåverkan på både gott och ont. Jordbruksproduktion innebär stora ingrepp i miljön eftersom själva syftet med produktionen är att påverka miljön så att den avkastar jordbruksprodukter. Jordbruket bidrar till positiva miljöeffekter som exempelvis varierande odlingslandskap och kulturmiljö. Den ekonomiska och tekniska utvecklingen har emellertid lett till högre avkastningsnivåer och en ökad specialisering. Därför är det bl.a. inte längre ekonomiskt motiverat att hålla djuren på magrare beten, vilket leder till att artrikedomen i odlingslandskapet hotas. Andra betydande miljö-

problem inom jordbruket är läckage av växtnäring och bekämpningsmedelsrester. De flesta av jordbrukets miljöproblem inom EU idag beror mer på den ekonomiska och tekniska utvecklingen i stort än på jordbrukspolitiken.

Kopplingar mellan CAP och miljön finns emellertid. Höga priser genom olika typer av marknadsregleringar inom CAP ger incitament till en intensivare produktion än vad som hade varit fallet utan stöd. Detta för med sig både positiva och negativa miljöeffekter. En intensivare produktion leder till strukturella förändringar i odlingslandskapet samt en ökad miljöbelastning genom ökad användning av gödningsmedel och kemikalier. Urlakning och bekämpningsmedelsrester har också blivit ett allt större problem i de intensivt odlade områden inom EU. Samtidigt innebär EU:s höga stöd att markvärdena ökar, vilket leder till att det lönar sig bättre att sköta sin mark. Huruvida EU:s höga stöd gynnar en ökad specialisering är osäkert. En hög grad av specialisering inom jordbruket återfinns även i t.ex. Nya Zeeland som har mycket låga stöd.

Arealbidragen, som infördes som en kompensation för att marknadsprisstöden sänktes, borde ha lett till en sänkt intensitet och således ha varit positiva för miljön. Effekterna är dock inte entydiga. Samtidigt som den bidragsberättigade marken är begränsad, vilket hindrar att gräsbevuxen mark ställs om till spannmålsodling, bibehålls en struktur som relativt sett gynnar spannmålen på vallens bekostnad som fodermedel i djurproduktionen.

I Sverige har den extensiva betesvallen som var omställningsmark till stora delar tagits i bruk för spannmålsodling, vilket bedöms bero på införandet av EU:s arealbidrag i Sverige. En ökad försäljning av bekämpningsmedel i Sverige sedan EU-medlemskapet beror troligen på införandet av CAP i Sverige. Å andra sidan har miljöersättningarna till svenskt jordbruk ökat påtagligt till följd av EU-medlemskapet, vilket bl.a. inneburit att den ekologiska odlingen ökat kraftigt.

Det är tydligt att jordbruksproduktionen i sig leder till olika miljöproblem. De flesta av dessa problem beror dock inte i första hand på jordbrukspolitiken utan på den ekonomiska och tekniska utvecklingen i stort. Däremot kan kritik riktas mot att CAP:s åtgärder för att minimera jordbrukets miljöbelastning är otillräckliga. Dessutom saknar CAP formella miljömål.

3.3.3. EU:s miljöersättningar

Miljöersättningsprogrammet inom CAP är ganska nytt och infördes 1992 för att komplettera den gemensamt finansierade CAP och för att miljöanpassa denna. Miljöpolitik inom jordbruket anses i första hand vara en nationell angelägenhet. Det kan förklaras av det faktum att en del av de jordbruksanknutna miljöproblemen är regionala. Förordningen som styr EU:s miljöersättningar (2078/92) anger endast ramar för miljöåtgärder genom en rad syften, medan detaljerna för miljöersättningarna utformas på nationell nivå. Ersättningsnivåerna får röra sig inom vissa fastlagda gränser. Miljöersättningarna ska ersätta jordbrukarna för de kostnader de har för olika åtgärder samt för inkomstbortfall som kan uppstå när produktionen ändras. Om det anses särskilt motiverat kan beloppen därutöver innefatta en s.k. incitamentdel. Miljöersättningarna betalas i huvudsak till hälften av EU och till hälften av respektive medlemsland. Av EU:s totala jordbruksbudget gick år 1996 ca 3% eller knappt 1,4 miljarder ecu (ca 12 miljarder kr) till miljöersättningar, vilket var en markant ökning jämfört med år 1995. Denna ökning beror framför allt på att de tre nya medlemsländerna Finland, Sverige och Österrike har en större andel miljöersättningar än de övriga EU-länderna.

Det svenska miljöersättningsprogrammet löper under rullande femårsperioder och bygger på svenska miljömål för jordbruket. För jordbruket gäller fortfarande de miljömål som fastställdes i 1990 års livsmedelspolitik: ”Vid val av markanvändning och brukningsmetoder i jordbruket måste hänsyn tas till kraven på en god miljö och långsiktig hushållning med naturresurserna. Målet skall vara att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning” (Prop. 1989/90:146). Det svenska programmet för miljöersättningar innehåller f.n. tio olika stöd, se SOU 1997:74.

Det är för tidigt att dra några långtgående slutsatser av vilka effekter programmen fört med sig i Sverige. Tydligt är dock att betydligt större medel kunnat användas till miljöförstärkande åtgärder till följd av EU:s miljöersättningar. Programmen tycks emellertid dras med en hel del ”barnsjukdomar”. Vissa ersättningar, bl.a. ersättning för kulturmiljöer, har vida överskridit den avsatta budgetramen, medan stöd till betes-marker fått mindre uppslutning än önskat.

3.4. CAP och den regionala utvecklingen

3.4.1. Mål för struktur- och regionalpolitiken

I Romfördraget framhålls att jordbrukspolitiken skall förbättra jordbrukets produktivitet. Vidare framgår att särskilda stöd inom vissa ramar kan tillåtas för att understödja företag som missgynnas av strukturella förhållanden eller till följd av speciella förhållanden inom vissa områden.

I samband med antagandet av den s.k. enhetsakten 1987 skrevs det in i Romfördraget att medlemsländerna ska sträva efter social och ekonomisk samhörighet. Vidare slogs det fast att EU ska medverka till strukturanpassningsåtgärder i ekonomiskt eftersatta områden och i regioner där industrin går tillbaka.

3.4.2. Medel för struktur- och regionalpolitiken

Strukturstöden till jordbrukssektorn inordnas under mål 5a. Stöden är frivilliga för medlemslandet. Investeringsstöd, startstöd till yngre jordbrukare och startstöd till producentorganisationer för frukt och grönsaker är exempel. Under mål 5a sorterar också stödet till mindre gynnade områden (LFA = less favoured areas). Kompensationstöd lämnas för högre produktionskostnader i form av bidrag per djur samt i vissa fall även per hektar.

Stöd från struktursektionerna kan även lämnas för att utveckla samt öka mångfalden och livskraften på landsbygden, mål 5b. Åtgärder, som kan bli föremål för stöd, framgår av särskilda programdokument, utarbetade i samarbete mellan kommissionen och medlemslandet för respektive 5b-region.

Mål 6 avser de nordliga områdena i Sverige och Finland, som kännetecknas av gles befolkning. Åtgärderna inom området är i många fall desamma som inom 5a och 5b, men därutöver tillkommer också stora infrastrukturella åtgärder som har till syfte att förbättra tillväxtmöjligheterna och sysselsättningen i regionen.

3.4.3. Regionala effekter av CAP

Regionala effekter av CAP:s marknadsregleringar

CAP inriktades från början på att stimulera produktionen och förbättra jordbrukarnas inkomster genom marknadsprisstöd. Detta innebar att de områden som har bäst naturliga förutsättningar också fick de beloppsmässigt största stöden. Senare års förändringar av marknads-regleringarna i riktning mot mer direktstöd har inte förändrat fördel-ningen mellan olika producenter i särskilt stor omfattning Det beror på att direktstöden också är knutna till avkastningsnivån, dock en historisk sådan.

Medelhavsprodukter, t.ex. frukt och grönsaker samt vin, som till stor del produceras i södra EU, har generellt sett lägre stödnivåer än bl.a. spannmål, mjölk och nötkött, som produceras i mellersta och norra EU. Betydande undantag finns dock i form av t.ex. olivolja, tobak och bomull. Generellt kan dock sägas att de gemensamma marknadsregleringarna gynnar de norra och mellersta delarna av EU, särskilt de högavkastande områdena.

En generell effekt av marknadsregleringarna är en större produktion i EU än i ett avreglerat scenario. Marknadsregleringarna bidrar därmed till att upprätthålla produktion och öppet landskap även i områden som har sämre produktionsförutsättningar.

Effekter av stöd via FEOGA:s utvecklingssektion

Stöden som ingår i FEOGA:s garantisektion dvs. dels stöden i marknadsregleringarna i form av marknadsprisstöd och direktstöd, dels stöd för kompletterande åtgärder för bl.a. miljöåtgärder utgör dock inte hela stödet till jordbruket. Åtgärderna inom utvecklingssektionen, som också ingår i jordbruksfonden FEOGA, har som framgått tidigare till syfte att bidra till utjämning av ekonomiska och sociala skillnader mellan EU:s länder och regioner. Stöd utbetalas bl.a. till jordbruk i bergsområden och mindre gynnade områden (LFA-områden). Stöden via utvecklingssektionen delfinansieras med nationella medel. EU:s med-finansiering inom ramen för LFA-stöden är i snitt drygt 30%. I de södra länderna är medfinansieringen från EU:s sida högre än i norr. De direkta subventionerna per jordbrukare är generellt sett högre i LFAområdena och en påtaglig utjämning av jordbruksinkomsterna mellan normala och mindre gynnade områden har ägt rum i de norra och

centrala regionerna i EU men däremot knappast i söder. Spridningen mellan olika regioner i EU är större när det gäller jordbruksinkomsten per jordbrukare än när det gäller den totala ekonomin mätt som BNP per capita.

Regionala konsekvenser av CAP i Sverige

Stöden inom marknadsregleringarna går i Sverige, liksom i EU som helhet, främst till de bördiga regionerna med stor produktion. En viss utjämning har dock skett via arealbidragets regionalisering i Sverige. Dessutom har Sverige ytterligare utjämning av jordbrukarinkomsten via miljöersättningar, stöd till missgynnade regioner samt nationella stöd. Samma tendens finns även i de andra nya medlemsländerna Finland och Österrike. Utjämningen i Sverige är ett resultat av stöd som Sverige helt eller delvis finansierar nationellt. Ungefär hälften av den svenska jordbruksmarken ligger inom regioner där någon form av regionala jordbruksstöd utbetalas. Beloppsmässigt får norra och mellersta Sverige ca 70% av det regionala stödet.

3.5. CAP och omvärlden

3.5.1. Livsmedelsförsörjningen i världen

Trots att livsmedelsproduktionen i världen har ökat under många år finns det idag ungefär 800 miljoner människor som inte får tillräckligt med mat. Detta beror dock inte på att det finns för lite mat i världen utan främst på en ojämn inkomst- och resursfördelning i världen. I deklarationen från FAO:s världstoppmöte i Rom i november 1996 slogs fast att fattigdom är huvudorsaken till undernäring. De medverkande nationerna skall sträva efter livsmedelssäkerhet i världen genom att halvera antalet undernärda till år 2015. För att minska undernäringen måste naturresurserna skyddas mot utarmning och landsbygden utvecklas. För att så ska kunna ske behövs det en social, politisk och ekonomisk utveckling i u-länderna samt ett ökat kunskaps- och handelsutbyte i världen.

Enligt expertgrupp 1:s rapport om CAP och den globala livsmedels-försörjningen (SOU 1997:24) visar det stora flertalet livsmedels-prognoser (OECD, FAO, Världsbanken m.fl.) att maten kommer räcka i världen på kort sikt. Produktionsresurserna i befintligt

skick bedöms också kunna räcka för att producera den mat som krävs för en ökande befolkning på lång sikt. Enligt de prognoser som nämns väntas produktionsökningarna i världen bli större än konsumtionsökningarna fram till år 2010. Det innebär att enbart världens spannmålsproduktion, omräknat i kalorier, teoretiskt skulle räcka för att samtliga människor på jorden skall få sitt kaloribehov täckt. Utöver spannmål, som är en viktig kalorikälla i världen, finns det en mängd andra jordbruksprodukter och fiskeprodukter som ytterligare förbättrar livsmedelstillgången på global nivå. Med ökade inkomster i vissa ulandsregioner ökar dock konsumtionen av animalier, vilket på kort sikt kan leda till högre spannmålspriser. Detta kan då bli ett problem för fattiga spannmålskonsumenter som inte har råd att konsumera lika mycket som tidigare.

De bedömningar som World Watch Institute gör över den framtida livsmedelssituationen i världen är emellertid betydligt mer negativa. Institutet menar att utarmningen av naturresurserna har gått alltför långt och att utsikterna för en tillräckligt ökande livsmedelsproduktion för att försörja en växande befolkning är små.

Den sammanvägda bilden av livsmedelssituationen i världen visar att dagens produktion tär på ändliga resurser som t.ex. mark och vatten. För att livsmedlen ska räcka i framtiden bör produktionen därför ske på ett sätt som bevarar naturresurserna, för att på lång sikt minska risken för miljöförstöring, resursbrist och därmed stigande produktionskostnader. Ökade investeringar i kunskap krävs således, framför allt om produktionsmetoder som bevarar naturresurserna. En tillräcklig resursbas kombinerad med en långsiktigt uthållig produktion innebär dock inte med nödvändighet en tryggad livsmedelsförsörjning för hela världens befolkning. Den måste kombineras med tillräckliga inkomster för att möjliggöra en fördelning av maten, så att människors näringsbehov täcks.

3.5.2. CAP:s effekter för omvärlden

EU:s gemensamma jordbrukspolitik subventionerar produktionen inom unionen, vilket generellt sett påverkar omvärlden genom lägre världsmarknadspriser. Detta drabbar producenter framför allt i uländerna, där jordbruket i de flesta fall inte subventioneras. Priserna på jordbruksvaror inom EU hålls uppe med hjälp av bl.a. exportbidrag, interventionsåtgärder, produktionskvoter och gränsskydd mot tredje

land. CAP består även av direktstöd, som betalas ut till jordbrukarna per hektar eller djurenhet, vilka indirekt påverkar priserna.

CAP:s påverkan på världsmarknaden varierar mellan olika produkter och olika länder. CAP:s inverkan på världsmarknaden för olika jordbruksvaror bestäms främst av tre faktorer - storleken av CAP:s stöd och gränsskydd, EU:s handelsavtal och EU:s storlek som producent och konsument i världen. CAP:s prissänkande effekt på världsmarknads-priserna bedöms vara särskilt stor på mejeriområdet. EU:s regleringar för socker, nötkött och spannmål bedöms också påverka omvärlden i hög grad. Därutöver finns en rad produkter där CAP:s inflytande på främst världsmarknadspriserna är måttligt. Detta gäller produkter som frukt, grönsaker, oljeväxter, fodermedel, vin, förädlade livsmedel, griskött och tobak (SOU 1997:24).

Producenter i u-länderna, där jordbruket ofta inte subventioneras och i vissa fall t.o.m. beskattas, drabbas som grupp hårdast av CAP genom låga världsmarknadspriser. Att produktionen av jordbruksvaror inom u-länderna är liten i jämförelse med befolkningen beror på många faktorer, men det kan konstateras att låga världsmarknadspriser knappast stimulerar produktionen. Bland i-länder i EU:s närområde påverkas producenterna i Central- och Östeuropa särskilt. Trots handelsavtal med EU försvåras Central- och Östeuropas export till EU av CAP, samtidigt som EU kan konkurrera på Central- och Östeuropas traditionella marknader genom förmånliga exportbidrag.

Ett avskaffande av CAP:s tullar, exportbidrag och produktionshöjande stöd skulle påverka världsmarknadspriserna uppåt för flera jordbruksprodukter. Jordbrukare utanför EU och konsumenter inom EU bedöms gynnas medan EU:s jordbrukare och konsumenter i omvärlden missgynnas.

I u-länderna utgör jordbruksbefolkningen den största delen av befolkningen. En ännu större grupp utgörs av de som bor på landsbygden som också är beroende av utvecklingen inom jordbruket. En stor del av dessa är fattiga. Högre priser på jordbruksprodukter skulle därför kunna gynna stora behövande grupper i u-länderna och ge ett incitament till ökad produktion och förbättrad livsmedelsförsörjning.

Idag finns det dock stora ekonomiska, politiska och sociala problem i många u-länder som måste avhjälpas för att dessa länder ska kunna utvecklas. Jordbrukssektorn kan då spela en betydande roll i uländernas utveckling genom att de flesta människor i dessa länder tillhör jordbruks-befolkningen. Dessutom kan det finnas grupper i uländerna som missgynnas av högre priser och inte får del av fördelarna

av en ökande jordbruksproduktion. För att en positiv utveckling skall kunna ske krävs att varje enskild nation medverkar till att skapa ett gynnsamt samhälls-klimat, oavsett om i-ländernas jordbrukspolitik avregleras eller ej.

3.6. CAP och avtal inom WTO

3.6.1. Effekter av WTO-åtaganden på jordbruksområdet

WTO - världshandelsorganisationen - bildades 1995 och ansvarar för tre olika handelsavtal, varav GATT - det allmänna tull- och handels-avtalet - är det avtal som berör varuhandeln. WTO arbetar för att frihandel utan diskriminerande handelshinder ska tillämpas världen över. Under årens lopp har en rad olika avtal förhandlats fram inom ramen för GATT, men det var först vid den senaste förhandlingsomgången, kallad Uruguayrundan, som länderna lyckades enas om ett övergripande avtal som omfattade jordbruksområdet. Genom detta avtal (UR-avtalet) förband sig de ca 125 medlemsstaterna i WTO att öka marknads-tillträdet, minska exportstöden samt minska vissa interna stöd under perioden 1995-2000. Avtal finns även om tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära åtgärder.

WTO-avtalen innebär en betydande systemförändring, dels genom inrättandet av ett effektivare regelverk för tvistlösning, dels genom att ett omfattande avtal för första gången kommit till stånd för handel på jordbruksområdet.

På importsidan innebär UR-avtalet att EU:s rörliga gränsskydd på jordbruksvaror har gjorts om till tullar fr.o.m. den 1 juli 1995. Dessa tullar skall i genomsnitt sänkas med 36% under avtalsperioden i förhållande till nivån under perioden 1986-88. Dessutom innehåller avtalet åtaganden om att EU ska möjliggöra import av samma kvantiteter som importerades under basperioden samt att under alla förhållanden möjliggöra en import som motsvarar minst 5% av konsumtionen under basperioden av respektive jordbruksvara år 2000.

Vad gäller exportsidan innebär avtalet att EU:s exportbidrag måste minska med 36% under avtalsperioden och att de kvantiteter som exporteras med stöd skall minskas med 21%.

UR-avtalet innehåller också åtaganden om att de totala interna stöden ska minskas med 20%. Stödformer som anses ha ringa eller obefintliga effekter på handel och produktion (gröna boxen) samt

direktstöd inom ramen för produktionsbegränsningsprogram, dvs. främst djurbidrag och arealbidrag (blå boxen), är dock undantagna från dessa neddragningskrav. Att dessa direktstöd undantogs från neddragningar av stöden berodde på en separat överenskommelse mellan USA och EU - den s.k. Blair House-överenskommelsen - där USA fick motsvarande undantag för sina produktionsstöd (deficiency payments).

För EU väntas avtalet främst få effekt på exportsidan där exportbidragsnivåerna - till skillnad från internstödet - är knutna till bestämda varuområden. Redan idag har EU problem att hålla sig inom de tillåtna gränserna för exportbidrag på nötkött och mejeriprodukter. Exporten av spannmål och fjäderfäkött väntas också få problem inom kort. Enligt prognoser över väntad produktion inom EU fram till år 2000 från bl.a. OECD och FAO väntas EU få ett produktionsöverskott som är större än de tillåtna exportbidragsvolymerna för vete, socker, nötkött, griskött och mejeriprodukter. Neddragningen av gränsskyddsnivåerna väntas inte få några stora effekter på EU:s import, framförallt beroende på att de omvandlade tullarna i många fall har fastställts på en relativt hög nivå. Åtagandena om att möjliggöra vissa importnivåer samt vissa kopplingar av gränsskyddet till administrativa priser påverkar dock. WTO-åtagandena avseende de interna stöden väntas inte heller påverka EU i någon större utsträckning eftersom många stöd bl.a. areal- och djurbidragen är undantagna från neddragningskraven.

Inom WTO finns nu även ett nytt, effektivare regelverk för tvistlösning som innebär ett bindande åtagande om att lösa handelspolitiska tvister inom ramen för detta system och att acceptera WTO:s utslag. Det nya tvistlösningsförfarandet väntas användas för att få till stånd en prövning av de vetenskapliga grunderna för importbegränsande åtgärder som t.ex. har använts av konsumentskäl. Genom avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder ställs krav vid tillämpning av importbegränsande åtgärder, bl.a. måste åtgärderna så långt som möjligt baseras på internationella standarder, grundas på vetenskapliga principer och föregås av riskbedömning samt inte ha större omfattning än vad som krävs för att uppnå det legitima syftet. I avtalet om tekniska handelshinder fastställs att diskriminering beroende på ursprung är förbjudet samt att onödiga handelshinder inte får skapas genom tekniska regler.

WTO och dess avtal innebär således främst en systemförändring, dels genom ett omfattande regelverk för första gången har upprättats på jordbruksområdet, dels genom ett nytt regelverk för tvistlösning. Effekterna på jordbrukshandeln i världen på kort sikt väntas bli

begränsade. Mer påtagliga effekter för jordbrukshandeln väntas WTO emellertid få i samband med nästa WTO-runda om jordbruk.

3.6.2. Väntade krav vid nästa WTO-runda

Enligt UR-avtalet skall nya förhandlingar inledas ett år före utgången av nuvarande avtalsperiod, dvs. senast vid årsskiftet 1999/2000. Vid nästa förhandlingsrunda kommer EU och andra länder med höga stöd- och gränsskyddsnivåer med stor sannolikhet att utsättas för stora påtryckningar från omvärlden om ytterligare sänkningar av tullar och jordbruksstöd. I jämförelse med Uruguayrundan väntas kraven om liberalisering väga mycket tyngre p.g.a. att USA, genom en förändring av landets jordbrukspolitik, väntas ha större intresse av att driva en frihandelslinje. Krav om ökad liberalisering kommer liksom tidigare att ställas från länder i den s.k. Cairns-gruppen (Australien, Nya Zeeland, Canada, Argentina m.fl.).

Hur nästa WTO-runda slutar är naturligtvis en förhandlingsfråga där EU, USA och Cairns-gruppen är betydande aktörer. Mycket talar emellertid för att nästa WTO-runda kommer att leda till ytterligare sänkningar av gränsskydd och jordbruksstöd, framför allt beroende på den ändrade inriktningen av jordbrukspolitiken i USA. Hur stora dessa kommer vara är naturligtvis svårare att säga, men flera bedömare tror att nästa avtal kommer leda till betydande sänkningar av jordbruksstöd kopplade till produktion och exportstöd. Detta väntas få stora effekter för EU:s jordbrukssektor och leda till ytterligare reformer av CAP.

3.6.3. USA:s nya jordbrukspolitik och WTO-rundan

USA väntas ha stort inflytande vid kommande förhandlingar inom WTO framför allt beroende på att landet som världens största exportör av jordbruksvaror är en betydande aktör på världsmarknaden. Under perioden 1992-94 motsvarade USA:s export av jordbruksvaror ca 20% av världens totala export (SOU 1997:24). När nu USA har inlett en ny jordbrukspolitik, som innefattar flera betydelsefulla systemförändringar, kommer detta även att få effekter för kommande handelsförhandlingar. Den nya amerikanska jordbrukspolitiken sträcker sig över perioden 1996-2000 och avser att marknadsanpassa och avreglera jordbrukssektorn. De viktigaste förändringarna berör spannmål, bomull, ris och oljeväxter där produktionsstöden (s.k. deficiency

payments) ersätts med direktstöd som är frikopplade från produktionen. Tidigare stödnivåer till jordbrukssektorn bibehålls i stort sett fram till år 2000 samtidigt som produktionshämmande regleringar avvecklas och exportstödet bibehålls på de flesta områden (Jordbruksverket 1997). Mycket talar därför för att den nya politiken kommer att stimulera en ökad jordbruksproduktion med ökad export som följd.

USA får genom den nya jordbrukspolitiken en stark förhandlingsposition inte minst gentemot EU vid nästa WTO-runda. Redan innan den nya politiken började tillämpas hade dessutom USA sänkt sin stödnivå betydligt jämfört med situationen i mitten av 1980-talet, medan EU:s stödnivå förblivit i stort sett oförändrad under samma period. USA:s nya jordbrukspolitik kommer, om den inte förändras, att få till följd att USA inte längre har något intresse av att bibehålla undantagen från sänkningar av stöden för kompensationsbetalningar i enlighet med Blair House-överenskommelsen. Detta kommer således påverka EU:s areal- och djurbidrag. Sannolikt kommer USA också ställa krav på ökade liberaliseringar av handeln, framför allt på produkter där USA har stora exportintressen.

3.7. CAP och östutvidgningen

3.7.1. Situationen i Central- och Östeuropa idag

1993 beslutade EU att tio central- och östeuropeiska länder -Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern - kan bli medlemmar i EU. Vid sidan av de central- och östeuropeiska länderna är även Cypern aktuell som ny EU-medlem. Det återstår dock att förhandla om villkor och tidpunkt för medlemskap. En utvidgning görs framför allt för att skapa fred och säkerhet i området. En utvidgning väntas också få flera andra positiva effekter som ökad ekonomisk utveckling i såväl EU som Central- och Östeuropa. Vid de kommande förhandlingarna kommer jordbrukssektorn spela en stor roll, dels genom att EU:s nuvarande jordbrukspolitik utgör en viktig beståndsdel inom gemenskapen med omfattande regleringar och stor budget, dels för att jordbrukssektorn har en mycket stor betydelse i Central- och Östeuropa.

De central- och östeuropeiska länderna uppvisar stora skillnader sinsemellan på samma sätt som det finns avsevärda olikheter mellan nuvarande EU-länder. På ett övergripande plan har jordbrukssektorn

inom Central- och Östeuropa, t.ex. vad gäller andel av sysselsättning, BNP och utrikeshandel jämfört med EU, en större roll i samhällsekonomin, vilket framgår av tabell 4. Traditionellt har flera av länderna varit betydande producenter och exportörer av en rad jordbruksvaror såsom animaliska produkter samt frukt och grönsaker. I några länder finns även en stor produktion av vin. Polen, Ungern och Rumänien har också en stor spannmålsproduktion. De stora omvälvningarna i Centraloch Östeuropa till följd av övergången från planekonomi mot marknadsekonomi, har dock fått kännbara effekter inom jordbrukssektorn genom stora produktionsminskningar. De baltiska länderna svarar för de största minskningarna av jordbruksproduktionen som motsvarar nästan 50%, mellan åren 1989 och 1994. Ungern och Bulgarien har haft en nedgång på 30% eller mer. Nedgången har varit något mindre i Tjeckien, Slovakien och minst för Polen. Slovenien har däremot ökat sin produktion under perioden. Produktionsminskningarna beror på en rad faktorer som minskad efterfrågan från konsumenter och livsmedelsindustrin, avskaffande av livsmedelssubventioner, minskade jordbruksstöd, konkurrens på den interna marknaden från bl.a. EU, bristande tillgång på insatsvaror och krediter samt i högsta grad stora problem med frågor om äganderätt och privatisering.

Tabell 4 Jordbruksdata för Central- och Östeuropa och EU15 år

1993

Central- och Östeuropa-10

EU15

BNP 188 mrd ecu 5905 mrd ecu Jordbrukets andel av BNP 7,8% 2,5% Sysselsatta i jordbruket 9,54 milj. 8,19 milj. Andel sysselsatta i jordbruket 26,7% 5,7% Åkerareal 42,3 milj. ha 77,1 milj. ha Avkastning spannmål* 3,5 ton/ha 5,5 ton/ha Avkastning mjölk* 3,4 ton/ko 5,9 ton/ko

* avser år 1994

Källa: Jordbruksverket 1995:8, Rabinowicz 1996, egen bearbetning.

En viss återhämtning av produktionen har dock kunnat konstateras under senare tid. 1995 uppvisade alla länder utom Estland och Lettland ett ökat bruttovärde i jordbruksproduktionen. Vegetabiliesektorn svarade för den starkaste återhämtningen, men även på animaliesidan, med undantag för mjölkproduktionen, har nedgången brutits.

Jordbrukssektorerna i länderna i Central- och Östeuropa brottas alltså med stora problem, även om villkoren varierar stort mellan länderna. Den genomsnittliga avkastningsnivån för spannmåls-produktionen i Central- och Östeuropa var 1994 mer än en tredjedel lägre än motsvarande nivåer i EU15. På animaliesidan är skillnaderna i avkastningsnivåer ännu större. En stor åkerareal finns som motsvarar 55% av EU:s åkerareal och över en fjärdedel av Central- och Östeuropas befolkning är sysselsatta inom jordbruket. Teoretiskt skulle således jordbrukssektorn i dessa länder kunna utvecklas enormt.

För att jordbrukssektorn ska kunna utvecklas positivt krävs emellertid att förutsättningarna för produktion och försäljning förändras till det bättre. Där är privatiseringsprocessen och den ekonomiska utvecklingen i stort av central betydelse. Jordbruksföretagens struktur utgör ett problem i privatiseringsprocessen, där det å ena sidan finns mycket stora kollektiva produktionsenheter och å andra sidan mycket små privata odlingslotter. Polen och Slovenien utgör dock undantag.

För att underlätta ett framtida medlemskap i EU upprättades de s.k. Europaavtalen, handelsavtal som skulle främja exporten från Centraloch Östeuropa. Trots avtalen har jordbrukshandeln i praktiken varit till EU:s fördel. Istället för att genom avtalen underlätta exporten från Central- och Östeuropa har dessa länder fått en ökad konkurrens av EU på de inhemska marknaderna.

Situationen i Central- och Östeuropa försvåras också av osäkerheten inför ett kommande EU-medlemskap. Det är en strävan att förhandlingarna ska börja ett halvår efter det att EU:s regeringskonferens är avslutad. I avvaktan på medlemskapsförhandlingar har istället vissa länder infört olika stöd till jordbruket.

3.7.2. Effekter av en östutvidgning

En utvidgning av EU österut skulle påverka såväl EU som de central- och östeuropeiska länderna (CÖE-länderna) på många sätt. Som framhållits tidigare är fred och säkerhet det främsta enskilda skälet till en utvidgning. Men det finns också många andra positiva effekter av en utvidgning, inte minst på det ekonomiska planet. En utvidgning bör också ge Central- och Östeuropa stora möjligheter att utvecklas inom jordbrukssektorn. Det kommer emellertid finnas en del problem vid en utvidgning, särskilt om inte CAP förändras. Expertgrupp 1 (SOU 1996:171) har gjort en genomgång av effekterna på

jordbruksområdet vid en östutvidgning. Bedömningarna har gjorts utifrån nuvarande CAP, trots att mycket talar för att CAP kommer att förändras dessförinnan. I detta avsnitt behandlas de problem en östutvidgning kan leda till vid en oförändrad jordbrukspolitik i EU.

Det är omöjligt att exakt kunna förutse effekterna vid en utvidgning eftersom det finns så många osäkerhetsfaktorer. Det finns många frågetecken kring hur jordbruket utvecklas i Central- och Östeuropa. Hur övergången mot marknadsekonomi fortskrider generellt i ekonomin och vilka förutsättningar jordbrukssektorn erbjuds är centralt för jordbrukssektorns utveckling i Central- och Östeuropa. Denna process påverkas av såväl inre ekonomiska och politiska förhållanden som yttre sådana i omvärlden. Vad gäller yttre faktorer som påverkar Centraloch Östeuropa spelar förstås EU en betydande roll, eftersom de villkor som kommer gälla vid medlemskap i stor utsträckning kommer att prägla inriktningen av jordbruket. På samma sätt finns det också många osäkerhetsfaktorer inom EU och där är CAP:s reformprocess särskilt viktig. Både Central- och Östeuropa och EU påverkas även av osäkerhetsfaktorer i omvärlden genom bl.a. marknadsutvecklingen och internationella överenskommelser främst inom ramen för WTO. Trots stora osäkerhetsproblem är det icke desto mindre viktigt att försöka bedöma effekterna av en utvidgning.

En utvidgning utan reformering av CAP skulle, utan särskilda övergångslösningar, leda till att CAP:s hela regelverk och den administration som följer införs i Central- och Östeuropa. Administrationen är omfattande och komplex, vilket kan leda till praktiska problem med att uppfylla kraven t.ex. när det gäller kvalitetsbestämmelser och sanitära och fytosanitära regler. Dessutom kräver EU:s nuvarande struktur- och regionalstöd samt miljöersättningar nationell medfinansiering. Samtidigt bör poängteras att reglerna för struktur- och regionalstöd hittills har ändrats varje gång nya medlems-länder har tillkommit. EU:s marknadsregleringar stöder generellt en pris-nivå inom EU som är mycket högre än de priser som gäller i Central- och Östeuropa. Ett införande av CAP i CÖE-länderna skulle därför leda till höga stödnivåer och höga priser, vilket gynnar jordbrukssektorn i stort. Detta är dock inte bara av godo för producenterna vars strukturutveckling skulle hämmas av bl.a. produktionsbegränsningar. Konsumenterna skulle i hög utsträckning få betala detta genom högre priser. Genom ett införande av CAP skulle det också uppstå en obalans till nackdel för övriga sektorer i samhället.

För EU:s del skulle en utvidgning med oförändrad CAP få flera kännbara effekter. De flesta utredningar som finns på området tar fasta på budgeteffekterna och uppskattningarna går vitt isär. Det beror bl.a. på osäkerheten om vilka kvoter CÖE-länderna får och hur stor del av CAP som kan införas, vilket beror av såväl ekonomiska som administrativa faktorer. Bland alla de uppskattningar som gjorts av budgetkostnaderna kan nämnas att Europeiska kommissionen i sina beräkningar kommit fram till att merkostnaderna för garantisektionen (dvs. utan utvecklingssektionen) är ca 9,0 miljarder ecu år 2000 och 12,2 miljarder år 2010. Jordbruksverket har uppskattat extrakostnaderna för garantisektionen vid en utvidgning år 2000 till 9 miljarder med historisk produktion, men till 20 miljarder ecu om länderna har möjlighet att utnyttja hela sin produktionspotential. En CAP-reform med troliga krav om kompensation för sänkningar av marknadsprisstöden, kommer sannolikt bli mer kostsam om CAP ger stöd till 25 eller 26 istället för 15 medlemsländer.

I avsnitt 3.6 beskrevs effekter för EU av nuvarande och kommande WTO-åtaganden, där nuvarande åtaganden om sänkningar av exportbidragen förorsakar problem för EU redan idag. Av CÖE-länderna har sex länder åtaganden i WTO på mycket låga nivåer. Enligt OECD:s prognoser över framtida produktion i CÖE-länderna väntas framför allt spannmålsproduktionen öka, vilket totalt sett bör leda till ett ökat exportbehov och därmed ytterligare problem att inom ett framtida utvidgat EU hålla sig inom de tillåtna WTO-gränserna för exportbidrag. På animalie-sidan väntas produktionsökningen gå långsammare, men ett visst produktionsöverskott förväntas dock även för nöt- och fjäderfäkött. Med tanke på det överskott som finns på nötkött idag inom EU p.g.a. BSE-krisen (galna kosjukan) bedöms således även nötköttproduktionen i ett utvidgat EU förorsaka problem att uppfylla nuvarande WTO-åtaganden. Som beskrivits tidigare väntas stora krav ställas på ytterligare sänkningar av stöd- och exportbidragsnivåer vid nästa WTO-runda, vilket ytterligare komplicerar situationen med ett bibehållet CAP för 25 eller 26 medlemsländer.

Att bibehålla nuvarande CAP oreformerad för nuvarande medlemsländer men utan att införa EU:s jordbruksstöd i CÖE-länderna, som t.ex. en övergångsåtgärd, skulle vara ett sätt att begränsa EU:s budgetkostnader. Om inte CAP införs i CÖE-länderna skulle dessutom inte någon snedvridning av ekonomierna i Central- och Östeuropa ske och konsumenterna skulle inte drabbas av större prisökningar på livsmedel. En sådan lösning strider dock mot EU:s grundprincip om en gemensam

inre marknad samt principen om att jordbrukspolitiken skall vara gemensam. Att inte införa nuvarande EU-stöd i Central- och Östeuropa leder till olika stödnivåer och därmed olika konkurrensvillkor.

En utvidgning av EU österut leder till en rad fördelar för både EU och Central- och Östeuropa. Fred och säkerhet samt goda möjligheter till ökad ekonomisk utveckling är de mest betydelsefulla effekterna. På jordbrukssidan försvåras emellertid en utvidgning av nuvarande CAP, eftersom förutsättningarna i de blivande medlemsländerna, jämfört med de nuvarande medlemsländerna, är så olika. Som diskuterats leder en utvidgning med nuvarande jordbrukspolitik inom EU till flera problem såväl för EU som för Central- och Östeuropa. Även om en del problem kan lösas genom övergångsbestämmelser så försvåras en utvidgning med en bibehållen, oreformerad jordbrukspolitik inom EU. En reform av CAP skulle därmed avhjälpa många problem på jordbruksområdet och underlätta en utveckling av jordbruket i länderna både i EU och i Central- och Östeuropa.

4. En ny gemensam jordbrukspolitik

4.1. Behov av förändring av CAP

4.1.1. Varför behöver CAP förändras?

Det finns flera faktorer såväl inom EU som utanför EU som leder till slutsatsen att EU:s jordbrukspolitik måste reformeras. I detta avsnitt har vi valt att ta upp de viktigaste orsakerna till att CAP måste förändras.

För det första är det viktigt att diskutera målen med en jordbrukspolitik. Vi har då kommit till den slutsatsen att målen måste anpassas till att livsmedelssituationen både inom EU och i omvärlden samt att våra värderingar har förändrats under de 40 år som gått sedan CAP:s mål formulerades. Konsumentfrågor, miljöfrågor, djurfrågor samt frågor om regional utveckling måste få större utrymme i den framtida jordbrukspolitiken.

För det andra ser vi en rad brister och nackdelar i utformandet av CAP:s medel. Åtgärderna inom CAP är idag komplexa och svåröverskådliga. Vissa medel motverkar varandra, varför såväl effektiviteten som legitimiteten hos medlen kan ifrågasättas. Vidare leder CAP till alltför höga livsmedelspriser och höga budgetkostnader. Vi anser också att CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otillräckliga. En större hänsyn måste tas till de åtaganden som fastställdes vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992. Dessutom missgynnas producenter i u-länderna av EU:s höga gräns-skydd och subventionerade export som leder till låga världsmarknads-priser. Åtagandena från FAO:s konferens i Rom 1996 om världens livsmedelssäkerhet tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning i nuvarande CAP.

För det tredje finns det också flera faktorer i vår omvärld som leder till att CAP måste reformeras. Kommande förhandlingar i WTO kommer med stor sannolikhet ställa krav på betydande sänkningar av subventionerna till jordbruket. En ökad liberalisering av jordbrukshandeln skulle dessutom gynna produktionen i många u-länder. Vidare är en utvidgning av EU österut en angelägen fråga, varför allt bör göras för att underlätta detta. En reformering av CAP skulle underlätta en utvidgning och är därför angelägen.

4.1.2. Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken behöver reformeras

EU:s gemensamma jordbrukspolitik har varit en av grundpelarna i samarbetet inom EU. Den främsta orsaken till uppkomsten av EU var behovet av att upprätthålla fred i Europa. Europa var hårt sargat av andra världskriget och jordbruksproduktionen hade minskat under krigsåren. Att EU skulle bli självförsörjande på livsmedel var därför ett motiverat mål för jordbrukspolitiken. Det faktum att jordbruket då svarade för en femtedel av sysselsättningen och därmed hade en betydande roll i ekonomin, var ytterligare ett skäl till att målen till stor del är producentinriktade.

Efter 40 år är emellertid målen oförändrade trots att situationen nu är annorlunda. Idag råder det inte längre någon brist på livsmedel. EU har blivit en av världens största livsmedelsproducenter som exporterar stora kvantiteter livsmedel till omvärlden. Samtidigt är risken för försörjningsstörningar betydligt mindre nu än under 1950-talet. Dessutom har våra värderingar förändrats. Vi värdesätter i stigande grad den biologiska mångfalden, natur- och kulturlandskapet samt varierande landskap. Vi ställer högre krav inte bara på den omgivande miljön utan också på hur djurhållningen bedrivs. En produktion med högt ställda djurskyddskrav är angelägen både för djurens bästa och för kvaliteten på våra livsmedel. Hänsynen till konsumenternas önskemål om livsmedels-kvalitet och livsmedelspriser är otillräcklig. Dessutom anser vi att det måste finnas en regional balans inom EU och där utgör jordbrukssektorn en viktig basnäring. Vi anser det naturligt att dessa värderingar kommer till uttryck i förändrade mål för jordbrukspolitiken för att därigenom få större förståelse för behovet av en jordbrukspolitik hos allmänheten.

4.1.3. Nuvarande CAP är komplex och kostsam

EU:s jordbrukspolitik har med åren blivit allt mer komplex. Medlemsländernas intressen, som ofta har gått vitt isär, har balanserats mot varandra och ofta lett till komplicerade paketlösningar. I stället för att göra en förändring från grunden, har nya bestämmelser ofta lagts till de gamla. Regelutformningarna varierar stort från område till område. Komplexiteten minskar överblickbarheten och försvårar såväl produk-

tion som administration samt minskar allmänhetens tilltro till politiken. På senare år har olika typer av produktionsbegränsningar införts, vilket minskar producenternas handlingsutrymme och hämmar effektivitet och strukturutveckling.

Olika medel inom CAP motverkar varandra. Exempelvis stimulerar marknadsprisstöden dvs. gränsskydd, exportbidrag, intervention m.m. en högre produktion, vilket leder till vissa miljöproblem som miljöersättningsprogrammet försöker avhjälpa. Marknadsprisstöden, som ursprungligen infördes av inkomstskäl, gynnar beloppsmässigt stora producenter i områden med hög avkastning. Små producenter, särskilt producenter i mindre gynnsamma områden missgynnas däremot, vilket regionalstöden försöker avhjälpa. En jordbrukspolitik som innehåller oförenliga delar är inte effektiv. Marknadsprisstöden är dessutom ett ineffektivt sätt att uppnå ett inkomstmål, eftersom de generellt binds i bl.a. ökade markpriser och dessutom kostar konsumenterna betydligt mer än vad som kommer jordbrukarna till del i form av nettoinkomster. Genom EU:s jordbrukspolitik omfördelas resurserna i samhället, vilket gynnar jordbrukssektorn, men för samhället som helhet kan leda till en samhällsekonomisk kostnad.

De direktstöd som infördes som kompensation för en prissänkning vid 1992 års CAP-reform är permanenta och har dessutom lett till en överkompensation p.g.a. höga marknadspriser, vilket inte är rimligt. Ju längre tiden går sedan prissänkningen genomfördes desto mer omotiverade är direktstöden. Inte heller är det möjligt att på sikt ha ett system med tvångsmässig träda som dessutom innebär högre direkta stöd per hektar än om faktisk odling sker på samma areal.

CAP:s höga subventioner till EU:s producenter betalas av konsumenterna genom högre livsmedelspriser samt av skattebetalarna via budgeten. För många jordbruksvaror är EU:s prisnivå mer än dubbelt så hög som på världsmarknaden och detta drabbar särskilt låginkomsttagare som relativt sett använder en större del av sin inkomst till livsmedel. Trots att jordbrukssektorns betydelse för ekonomin minskat stort, har inte budgetkostnaderna minskat. Fortfarande går drygt hälften av EU:s budget till utgifter för jordbrukspolitiken. Förutom att stöden och bidragen är kostsamma, är kostnaderna för administration och kontroll avsevärda.

4.1.4. Nuvarande CAP försvårar en utveckling av uländernas jordbruk

CAP stimulerar produktionen inom EU, vilket leder till högre priser inom EU, men lägre världsmarknadspriser. Ett högt gränsskydd vid import av jordbruksvaror till EU försvårar export från andra länder till EU samtidigt som EU:s exportbidrag underlättar export från EU. Den sammantagna effekten blir låga världsmarknadspriser. EU:s påverkan på världsmarknadspriserna missgynnar därmed producenter i omvärlden, särskilt i u-länder där jordbrukssektorn endast ges låga eller inga stöd alls. I vissa u-länder beskattas t.o.m. jordbruksproduktionen.

Idag finns det ca 800 miljoner människor som inte får tillräckligt med mat. Detta beror på att de inte har råd att köpa mat, trots att det finns tillräckligt med mat i världen. Krig och naturkatastrofer är andra orsaker till svält. I deklarationen från FAO:s världstoppmöte i Rom 1996 slogs fast att för att minska antalet undernärda krävs en politisk och ekonomisk utveckling i u-länderna samt en uthållig jordbruksproduktion. Ett medel för att uppnå detta är att liberalisera handeln i världen. Med hänsyn till u-länderna är det således angeläget att reformera CAP.

4.1.5. CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otillräckliga

Intresset och kunskapen i samhället om frågor som rör miljön och djurens hälsa och välbefinnande har ökat. Jordbrukets betydelse i ett kretsloppssamhälle, för den biologiska mångfalden, kulturmiljöer och varierande odlingslandskap har inte uppmärksammats tillräckligt inom ramen för CAP. Vid FN:s miljökonferens i Rio 1992 ingicks dessutom åtaganden om att bl.a. uppnå en uthållig produktion, vilket inte har beaktats inom CAP i tillräcklig utsträckning. Dessutom leder jordbruksproduktionen till en rad miljöproblem, som läckage av växtnäring och bekämpningsmedel samt utarmning av artrikedomen, vilka måste åtgärdas för att produktionen skall vara långsiktigt uthållig. Dessa problem beror delvis på att CAP saknar tillräckliga åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. CAP saknar fortfarande miljömål, men är som alla andra verksamheter underställda EU:s allmänna miljömål. Under senare år har förvisso vissa miljöåtgärder införts inom ramen för CAP, men åtgärderna är otillräckliga.

Djurens hälsa och välbefinnande är vid sidan av miljöfrågorna också av stort intresse men tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning inom CAP. Förutom själva skötseln av djur, är avel och transport av djur också angelägna frågor, vilket inte beaktas inom CAP i önskvärd utsträckning. På detta område finns liksom på miljöområdet en brist på tillfredsställande regler inom EU. I många fall saknas helt gemensamma djurskyddsregler. Vissa marknadsregleringar stimulerar istället intensiva och icke acceptabla produktionsmetoder.

Inom EU finns en rad olika åtgärder för struktur- och landsbygdsutveckling. Åtgärderna, som delvis ligger utanför CAP, motsvarar emellertid en mycket liten del i jämförelse med de resurser som tas i anspråk för marknadsreglerande åtgärder. Marknadsregleringarna leder till att de områden som har bäst naturliga förutsättningar också får de högsta stöden. Därmed missgynnas de mindre gynnade jordbruksbygderna totalt sett av CAP. Förutom att resurserna för landsbygdsutveckling är otillräckliga, är utformningen av stöden varierande inom olika sektorer, vilket leder till en stor komplexitet. Inom strukturåtgärderna finns det t.o.m. exempel på åtgärder som kan motverka varandra. Investeringsstödet uppmuntrar jordbruksproduktion medan andra stöd stimulerar en övergång från jordbrukssektorn till andra sektorer. En översyn av samtliga struktur- och regionalstöd är således motiverad.

4.1.6. WTO ställer krav på ökad liberalisering

Redan idag påverkas CAP av nuvarande WTO-åtaganden om sänkningar av stödnivåer som gäller fram till år 2000. EU har idag inte möjlighet att exportera de kvantiteter som man önskar exportera av vissa jordbruksvaror.

Mycket talar för att krav kommer att ställas på betydande neddragningar i jordbruksstöd vid kommande WTO-förhandlingar, vilket främst beror på att USA har ändrat inriktning på sin jordbrukspolitik. Sannolikt kommer USA ställa krav på ökade liberaliseringar i handeln, framför allt på produkter där USA har stora exportintressen. Detta bedöms också få till följd att USA inte har något intresse av att bibehålla USA:s och EU:s undantag från sänkningar av kompensationsstöd (EU:s areal- och djurbidrag, se avsnitt 3.6). Vid sidan av USA finns en rad andra länder inom Cairns-gruppen som förespråkar en ökad frihandel. Krav på stora minskningar av stöden till jordbrukssektorn bedöms få stora effekter för EU:s jordbrukspolitik. Kommande

WTO-förhandlingar är därför ytterligare en anledning till varför CAP bör reformeras. En generell svensk strävan har sedan länge varit en ökad liberalisering av handeln i världen. En ökad liberalisering av handeln med jordbruksvaror skulle ge lägre livsmedelspriser inom EU. En liberalisering skulle även underlätta en jordbruksproduktion i uländerna.

4.1.7. EU:s utvidgning ställer nya krav på CAP

Vi ser EU:s utvidgning som en högt prioriterad fråga eftersom detta skulle gynna en fredlig, demokratisk och ekonomisk utveckling i både Central- och Östeuropa och i EU. En utvidgning av EU utan några förändringar av CAP skulle emellertid medföra en rad problem. Genom en utvidgning med nuvarande CAP skulle livsmedelspriserna stiga i vissa CÖE-länder, vilket inte är önskvärt från konsumentsynpunkt. Höga stöd till jordbrukssektorn i dessa länder skulle leda till en snedvridning av ekonomin p.g.a. att en sektor gynnas så mycket. Strukturutvecklingen i CÖE-länderna skulle hämmas genom bl.a. produktionsbegränsningar och att effektiviteten skulle minska. För EU skulle budgetkostnaderna öka kraftigt. Ytterligare svårigheter att uppfylla WTO-åtagandena skulle vara ett annat problem. Att som övergångslösning exempelvis bibehålla nuvarande CAP för nuvarande medlemsländer, men utan att införa alla stöd i Central- och Östeuropa skulle förvisso begränsa EU:s budgetkostnader, men det skulle missgynna producenterna i CÖE-länderna och ge producenterna i nuvarande EU en stor konkurrensfördel. En sådan särbehandling skulle även strida mot målen med den inre marknaden.

Eftersom östutvidgningen är angelägen, är en reform av CAP nödvändig. Åkermarken i CÖE-länderna är en resurs och en tillgång i den framtida livsmedelsproduktionen. Den nuvarande politiken innebär dock att CÖE-ländernas jordbrukspotential mer ses som ett problem.

För att underlätta för de nya medlemsstaterna i deras planering inför ett inträde i EU är det angeläget att relativt snabbt fatta beslut om inriktningen av den nya jordbrukspolitiken för att därigenom också kunna konstruera lämpliga övergångsåtgärder.

4.2. Förslag till framtida mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik

Jordbruket har flera betydelsefulla uppgifter i framtiden såväl i ett EU-perspektiv som i ett globalt perspektiv. En fortsatt jordbruksproduktion inom EU är därför en nödvändighet. En gemensam jordbrukspolitik inom EU visar på ett tydligt sätt betydelsen av ett jordbruk inom EU. CAP:s mål är emellertid en produkt av 1950-talet och överensstämmer inte med våra värderingar idag. Målen för jordbrukspolitiken är fortfarande i hög grad inriktade på att stimulera produktionen av jordbruksvaror, trots att EU numera är mer än självförsörjande på många jordbruksvaror.

För att jordbruket ska kunna tillvarata resurserna på bästa sätt samt främja en global utveckling anser vi att jordbrukspolitiken måste ändras. EU:s gemensamma jordbrukspolitik bör utvidgas från att i stort sett enbart ha beaktat producentfrågor till att även omfatta konsumentfrågor, miljö-, djuretiska och regionala frågor.

Vi föreslår därför följande mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik i framtiden:

EU:s gemensamma jordbrukspolitik ska syfta till att möjliggöra:

  • ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser,
  • ett långsiktigt hållbart jordbruk.

Utöver dessa två övergripande mål skall jordbrukspolitiken även syfta till att produktion, förädling och distribution av livsmedel bedrivs på ett sådant sätt att

  • den biologiska mångfalden bevaras och främjas,
  • kulturmiljöer bevaras,
  • ett varierat odlingslandskap främjas,
  • miljöbelastningen minimeras,
  • animalieproduktionen sker med högt ställda djurskyddskrav,
  • en regional balans och en levande landsbygd främjas,
  • ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas.

Vi anser således att det även fortsättningsvis är nödvändigt att ha en jordbrukspolitik som är gemensam för samtliga medlemsländer inom EU. När målen kommer att uppnås är ytterst en förhandlingsfråga där både faktorer inom unionen och i omvärlden måste beaktas.

I kapitlen 5-8 diskuteras de föreslagna målen för EU:s jordbrukspolitik mer utförligt. Där förs också en diskussion om vilka medel som är önskvärda för att uppnå dessa mål.

5. Livsmedel

5.1. Övergripande mål - säkra livsmedel till skäliga priser

Det främsta syftet med all produktion, så även av livsmedel, är att förse konsumenterna med de varor som de efterfrågar. Livsmedel är dock speciella eftersom de är en förutsättning för varje individs överlevnad och hälsa. Vid sidan av att vi alla måste ha tillgång på livsmedel ställer vi andra krav på kvaliteten på livsmedel jämfört med de krav vi ställer på andra varor. Ett grundkrav är att livsmedlen är ofarliga och säkra att konsumera. För att inte riskera att hälsofarliga livsmedel släpps ut på marknaden bör en försiktighetsprincip tillämpas på samtliga livsmedel.

Konsumenter ställer också krav på livsmedlen beträffande produktionsmetoder, kvalitet och pris. Önskemålen varierar emellertid stort mellan olika konsumenter inom EU. På en fungerande marknad med god information möts konsumenter och producenter. Under förutsättning att konkurrensen fungerar i alla led från konsument till producent, kan producenterna vara lyhörda och anpassa produktionsmetoder och kvalitet efter vad konsumenterna efterfrågar. På en fungerande marknad bestäms priserna av utbud och efterfrågan. För att få större gehör för olika önskemål på en marknad är det viktigt att det finns en stark konsumentorganisation som kan driva angelägna konsumentkrav.

Vi anser att jordbrukspolitiken i framtiden skall syfta till att konsumenterna genom sin efterfrågan av olika livsmedel ska styra produktionen av jordbruksvaror och livsmedel på en marknad med fungerande konkurrens i alla led och god information. Ett grundkrav är att livsmedlen är säkra.

5.2. Utgångspunkter

5.2.1. Inledning

Konsumenterna har krav eller önskemål på de livsmedel de vill köpa. Vilka livsmedel vi väljer beror på en mängd faktorer såsom bl.a. ålder, inkomst, etiska och kulturella värderingar samt sociala förutsätt-

ningar. Kraven kan gälla såväl egenskaper hos livsmedlet i sig som produktionsmetoder. I båda fallen kan livsmedlets egenskaper hänföras till begreppet kvalitet. Kvalitet har både att göra med mätbara egenskaper som näringsinnehåll, hygien och med mer subjektiva egenskaper som förpackning, produktionsmetod, smak och värderingar.

Konsumentens val av livsmedel har inte enbart att göra med kvalitet utan beror också på vad livsmedlen kostar. Tillgänglighet, tid och information spelar också in i konsumentens val av livsmedel. Vilken kvalitet och vilka egenskaper en konsument är beredd att betala för ett livsmedel varierar mellan konsumenter och köptillfälle.

5.2.2. Säkra livsmedel ett grundläggande krav

Den viktigaste enskilda egenskapen hos livsmedlen är att de är säkra, dvs. att konsumenten skall kunna lita på att produkten kan ätas utan risk. Säkerheten vad gäller livsmedlen har fått en allt större betydelse allt eftersom utbudet på marknaden och avståndet mellan producent och konsument har ökat. Utvecklingen med ökad industrialisering, koncentration av livsmedelsindustrin och nya produktionsmetoder, som ur många aspekter varit av godo t.ex. genom billigare livsmedel och större variation, har samtidigt lett till en ökad osäkerhet om livsmedelskvaliteten. I vår föränderliga värld är det därför angeläget att en försiktighetsprincip tillämpas för att förhindra att skadliga livsmedel släpps ut på marknaden. Producenten bör ansvara för att livsmedlen inte är skadliga och samhället har ett ansvar för att se till att så sker.

Det finns ett ökande antal människor som lider av allergier. För deras säkerhet måste de få information om innehåll av eventuella allergiframkallande ämnen i livsmedlen. Det finns också andra sjukdomar som förvärras vid intag av vissa typer av livsmedel. Det är således inte bara angeläget att livsmedlen är säkra på generell nivå, utan information om ingredienser, ämnen och tillsatser som är allergiframkallande eller av annan orsak skadliga för vissa grupper av konsumenter, bör också finnas för att möjliggöra säkra livsmedel på individuell nivå.

Säkerheten och kvaliteten på våra livsmedel påverkas av en rad faktorer såsom hygien, djurhållning, tillsatser, hantering m.m. EU:s jordbrukspolitik är främst inriktad på produktionen och beaktar inte i tillräcklig utsträckning konsumenternas intressen. Djurhållningen är viktig, eftersom det påverkar kvaliteten och därmed säkerheten på våra

livsmedel. Vi anser att det finns skäl att skärpa de gemensamma bestämmelserna för att i högre grad beakta konsumenternas intressen av kvalitet och säkerhet. Ett aktuellt exempel på brister i djurhållningen gäller hanteringen av BSE (galna kosjukan) inom EU.

Inom EU används stora mängder antibiotika i foder, vilket inte är tillåtet i Sverige. Sverige har också fått ett tillfälligt undantag att behålla detta förbud. En stor användning av antibiotika leder till en ökad resistens hos bakterier, vilket kan utgöra en risk för såväl djur som människor. Antibiotikaresistenta salmonellabakterier är ett exempel på detta. Vi ser det som ytterst angeläget att antibiotikaanvändningen i foder i tillväxtbefrämjande syfte förbjuds i hela EU, inte bara av omtanke om konsumenten utan även med hänsyn till djurens välbefinnande. Vidare är det också angeläget att spridningen av djursjukdomar förhindras, eftersom det kan försämra livsmedelskvaliteten. Detta gäller särskilt salmonella, campylobacter och liknande sjukdomar som riskerar att föras vidare till människan. I den mån inte detta kan införas på gemenskapsnivå, måste enskilda länder ges möjlighet att har strängare regler.

Genom ekonomisk och teknisk utveckling uppkommer nya produktionsmetoder och nya tillsatser i livsmedlen. På senare tid har genmodifierade livsmedel introducerats på EU-marknaden, vilket är ett exempel på produkter som många konsumenter av etiska skäl har invändningar emot. Vad gäller alla typer av livsmedel, i synnerhet de som är framställda enligt nya produktionsmetoder, är det särskilt angeläget att konsumenten kan känna sig säker på att inte några hälsofarliga livsmedel släpps ut på marknaden. Konsumenten måste också få information om nya produktionsmetoder. Det är också angeläget förhindra att nya produktionsmetoder påverkar miljön negativt. Inom EU har medlemsländerna nyligen enats om en ny förordning för nya livsmedel, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.2.4.

5.2.3. Andra önskemål om livsmedelskvalitet

Som nämnts inledningsvis har konsumenter mycket skilda uppfattningar om livsmedel. Vilka livsmedel konsumenterna efterfrågar beror, dels på kvalitet, vilket till stor del grundas på individuella värderingar, dels på pris och tillgänglighet.

Även om många kan vara överens om att livsmedelskvaliteten ökar med ökad färskhet, med ökad hygien osv. så finns det mycket annat som innefattas i begreppet livsmedelskvalitet och som är av mer

subjektiv karaktär. Vad som anses vara gott och smaka bra varierar som bekant stort mellan olika personer. Utöver smak, näringsinnehåll m.m. finns det många konsumenter som också innefattar produktionsmetoder i begreppet livsmedelskvalitet. Allt fler konsumenter efterfrågar livsmedel som är producerade på ett miljövänligt sätt. Det ställs också krav på att djuren skall behandlas väl och att livsmedlen är producerade på ett etiskt tillfredsställande sätt.

Vilka livsmedel som konsumenten köper beror inte bara på kvaliteten utan styrs också till stor del av priset. Även om konsumenten t.ex. efterfrågar livsmedel producerade på ett särskilt sätt så är inte alltid konsumenten beredd eller har möjlighet att betala det pris som denna typ av livsmedel kostar. Samtidigt har konsumenterna goda möjligheter att styra produktionen i en önskvärd inriktning. Det finns flera exempel på