18. Kammarkollegiets slutliga förslag

18.1. Våra principiella synpunkter

Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan utgår från att den egendom som kyrkan disponerar i dag skall stå till kyrkans förfogande också i fortsättningen. I långa stycken är detta någonting alldeles självklart. Egendom som församlingar och andra enheter inom kyrkan äger och förvaltar skall i princip inte behöva påverkas nämnvärt ens av en så omfattande reform som relationsändringen.

På något annorlunda sätt förhåller det sig med egendom som i dag är specialreglerad, dvs. det finns bestämmelser i lagar och andra författningar om vad egendomen har för ändamål och hur den skall förvaltas. Det har visserligen inte sedan 1930-talet på allvar gjorts gällande någonting annat än att även denna egendom skall stå till kyrkans förfogande. Här kan man emellertid med fog ställa frågor om vilka villkor som skall gälla i framtiden. Om det finns alldeles speciella ändamål, skall dessa bestå och vara lagreglerade? Om äganderätten i dag inte tillkommer något vanligt kyrkligt organ, utan staten eller en stiftelse, skall den saken klarläggas och förhållandet eventuellt ändras? Detta har varit de huvudsakliga frågorna i Kammarkollegiets utredningsarbete, vid sidan av de uppgifter vi haft att kartlägga vissa förhållanden.

Utredningsarbetet har hela tiden inneburit att vissa principiella ställningstaganden har måst göras. Det kan hävdas att dessa har fått vittgående och, på några punkter, radikala konsekvenser. Det är därför på sin plats att kollegiet redovisar de huvudprinciper som kommit att bli vägledande.

I själva relationsändringen ligger en avsevärd förändring av ansvaret för den kyrkliga verksamheten. Svenska kyrkan måste i fortsättningen på egen hand inte bara ta ansvaret för sin egen verksamhet – vilket väl måste betraktas som självklart och önskvärt från alla tänkbara utgångspunkter – utan också ta ansvaret för att själva systembygget fungerar. Därmed menas att beslut kan fattas på rätt nivåer inom den kyrkliga organisationen, att ansvaret kan fördelas och bäras på ett riktigt sätt och att resurser fördelas och används på ett sätt som så gynnsamt som möjligt främjar vad kyrkan är till för. Denna ansvarsförändring är riktig och en given följd av relationsändringen. Det är bara det att verksamhet och organisation m.m. under sekler har haft stöd av lagstiftning och andra beslut i offentligrättsliga former, vilket i realiteten har inneburit dels att kyrkan har haft

• Sida 46
•  Original

sina egna lagar, och därför inte alltid har behövt följa det som har gällt för andra, dels att det egentliga ansvaret ibland har fått tas av riksdagen eller av regeringen. Kollegiet drar av detta inga andra slutsatser än att det i alla avseenden är önskvärt att kyrkans eget ansvarstagande underlättas på alla plan. Förhållanden som är ägnade att komplicera detta ansvarstagande, som ställer kyrkan inför organisatoriska problem eller svårlösta rättsliga frågor med rötter i kyrkans gärning i vårt folk sedan medeltiden, måste så långt det är möjligt undanröjas.

Det finns ett stort värde i enkla och överskådliga rättsliga

förhållanden. Principbeslutet om en relationsändring och det fortsatta

utredningsarbetet bygger bl.a. på tanken att en ny associationsform skall tillskapas för trossamfund och att Svenska kyrkan framgent skall uppträda som ett självständigt rättssubjekt i denna skepnad. Dagens kyrkliga organisation utgörs av en i princip kommunal basorganisation, en komplex och ganska oklar regional organisation och en på många punkter med staten oupplösligt förenad central organisation. Denna organisation ersätts vid relationsändringen med en alldeles ny i form av associationsformen registrerat trossamfund. Det betyder att kyrkan för första gången kan uppträda samlat i sin helhet. Kammarkollegiet ser utredningsresultatet på denna punkt som en given följd av beslutet om en relationsändring. Det står väl emellertid helt klart att, om denna nya rättsfigur skall inträda i rättsliga förhållanden med rötter i medeltiden, uppstår problem av olika slag. Vilken identitet finns det mellan delar av den nya organisationen efter en relationsändring och sådana ändamål för egendom av stiftelsekaraktär som skapats under sekler i det förgångna? Ju enklare och tydligare frågor om ägande, förvaltarskap, ändamålets innebörd och liknande kan lösas, desto färre problem för kyrkan att hantera efter en relationsändring.

Kammarkollegiet har inte väjt för den ofta komplicerade frågan om

äganderätten till den specialreglerade egendomen. En rad omständigheter,

bl.a. de tidigare nämnda principerna i detta avsnitt, talar för att äganderättsfrågan klaras ut så långt det är möjligt. Dagsläget, som ju utgår från att förvaltningsförhållanden och rätten att bruka egendomen eller att få avkastning av den lagregleras, är i regel oproblematiskt (kyrkolagen kommenterar inte ens äganderätten – endast förvaltningen), men efter en relationsändring måste samma förhållanden tas om hand på skilda nivåer inom kyrkan. Det är då en avsevärd fördel om äganderättsfrågan är klarlagd. När frågan om äganderätten är utredd kan, när det gäller fast egendom, lagfart vinnas för ägaren. Detta tryggar möjligheten till överlåtelse och omsättning av egendomen i enkla former. Skulle frågorna om äganderätten till den kyrkliga egendomen lämnas helt obearbetade, kräver detta enligt vår mening fortsatt lagstiftning i en utsträckning som inte står i

• Sida 47
•  Original

alldeles god överensstämmelse med principbeslutet om en relationsändring.

Genom den lagstiftning Kammarkollegiet föreslår klargörs äganderättsfrågorna i betydande utsträckning.

En annan viktig övergripande fråga har gällt skyddet för egendomens

ändamål. Det är från samhällssynpunkt viktigt att ett långsiktigt ändamål,

som förutsatts vid t.ex. en donation till kyrkan, inte utan vidare ändras. Stiftelserätten förutsätter ändamålets varaktighet och en stor del av den ändamålsbestämda egendomen har stiftelsekaraktär. Samtidigt är det emellertid också, likaledes enligt stiftelserättens principer, fullt möjligt att vid ändrade förhållanden ändra ändamålet.

Frågan har betydelse inte bara från samhällssynpunkt. Det är också viktigt för Svenska kyrkan att ändamålet har varaktighet och inte kan ändras hur som helst.

Enligt Kammarkollegiets mening bör frågan om egendomens ändamålsbindning inte lösas generellt. Behovet av ett fortsatt i lag bevarat ändamål varierar mellan de olika slagen av egendom. Vi har inte i något fall ansett att det föreligger ett behov av att uppställa ett mer restriktivt formulerat ändamål än som finns i dag. Däremot har vi funnit att det för vissa egendomsslag inte längre behövs något lagfäst ändamål alls. För andra egendomsslag har vi funnit att det riktiga är att ändamålet bevaras också framgent. Här ger de olika alternativ vi utformat olika möjligheter. En tredje grupp utgörs av sådana ändamål som bör föreskrivas när egendomen ställs till kyrkans förfogande, men där det i övrigt inte föreligger något behov av att för framtiden lagreglera ändamålet. Detta löses genom bestämmelser i övergångslagstiftningen.

Egendomens bindning till ett visst ändamål i lag har en särskild betydelse i relation till statens förväntningar på Svenska kyrkan när det gäller samfundets identitet. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att den identitet Svenska kyrkan själv uttrycker inte står i överensstämmelse med den beskrivning av samfundet som ges i lag, erbjuder en fortsatt reglering av egendomens ändamål en viss möjlighet för staten att reagera, om detta skulle behövas ur samhällets synpunkt.

Kammarkollegiet har genomgående utgått från principen att kyrkan

själv skall bestämma den interna organisationen. Detta kan tyckas vara

självklart och en fråga av mindre betydelse, men den får likafullt ganska vittomfattande konsekvenser.

Om en viss egendoms ändamål skall komma t.ex. ett pastorat till godo, dvs. pastoratet är s. k. destinatär till egendomen eller avkastningen av den, och alla andra synpunkter talar för att detta ändamål faktiskt bör bestå i lagstiftningen, bör lagen då fastställa vad som menas med ett pastorat, dvs. en av flera typer av samfälligheter? Och hur långt skall lagstiftaren gå när det gäller att bestämma vad ett pastorat är? Räcker det med själva pasto-

• Sida 48
•  Original

ratsbegreppet, eller måste också ansvarsområdet för ett pastorat framgå för att man skall vara säker på att ändamålet verkligen är detsamma som tidigare? Kollegiet har funnit att det uppkommer något som liknar en dominoeffekt, om man börjar att i lag reglera enskilda delar av kyrkans organisation eller delar av den kyrkliga egendomens förvaltningsorganisation. Mot den bakgrunden har Kammarkollegiet funnit att lagstiftningen inte bör ta upp ändamålsbestämningar som är relaterade till kyrkans interna organisation. Detta medför att sådana bestämmelser som finns i dag om pastorat, egendomsnämnder, Domkyrkorådet i Lund och Kyrkofondens styrelse, inte skall tas in i lagstiftningen.

Om det finns behov av det, kan vissa regler ges i övergångslagstiftningen.

18.2. Den specialreglerade egendomen: Äganderättsfrågan

18.2.1. Äganderätten till kronoanslagen

Vem som formellt är ägare till den specialreglerade kyrkliga egendomen är i dag en fråga av underordnad betydelse. Vid en relationsändring, när frågor om egendomens förvaltning och om egendomsöverlåtelser inte på samma sätt skall göras till föremål för lagstiftning, är äganderättsfrågan däremot av stor vikt. Utan stöd av lagstiftning kan en förvaltare inte disponera över egendom som formellt är i någon annans ägo.

Visserligen är någon form av ramlagstiftning om egendomen inte alldeles oförenlig med principbeslutet om en relationsändring, men Kammarkollegiet har, för att finna lösningar på vårt utredningsuppdrag, funnit det praktiskt taget oundvikligt att aktualisera äganderättsfrågan i hela dess vidd. Närmast avgörande för vår uppfattning har varit insikten om att det inte längre är möjligt att identifiera varje egendomsdels ursprung eller hur stora andelar av egendomen som härrör från en viss ägare.

En viktig del av den kyrkliga egendomen utgörs av sådan som i en eller annan form har anslagits av staten under historiens gång. Kollegiet har i kap. 9 belyst de s. k. kronoanslagens ställning i dag och deras ringa värde för staten.

Kammarkollegiet föreslår att äganderätten till kronoanslag som inte är prästlönefastigheter eller prästlönefonder efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma trossamfundet Svenska kyrkan eller, beroende på vilken typ av egendom det är fråga om, den del av samfundet som egendomen enligt våra förslag i det följande särskilt skall tillhöra. Innebörden av det sistnämna är att staten avstår från sina anspråk på krono-

• Sida 49
•  Original

anslagen till förmån för olika enheter inom Svenska kyrkan, beroende på om det gäller t.ex. en kyrka, en prästgård eller en biskopsgård.

Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

En del kronoanslag förvaltas i dag som prästlönefastigheter. En del har omvandlats till prästlönefonder. Också i dessa fall anser kollegiet att staten skall avstå från anspråk på egendomen. Avståendet sker därvid till förmån för olika subjekt i våra tre alternativ. I stiftelsealternativet sker avståendet till förmån för stiftelsen. I ägandealternativet är avståendet till förmån för trossamfundet Svenska kyrkan. I lagstiftningsalternativet, slutligen, blir statens avstående till förmån för de lokala kyrkostiftelserna.

18.2.2. Äganderätten till äldre kyrkor, prästgårdar m.m.

En stor del av den specialreglerade egendomen är av äldre datum. Egendom som före vissa årtal under 1800-talets första hälft donerades till kyrkan är inte församlingsägd på samma sätt som den skulle bli, om den donerades i dag. Det fanns inte i juridisk mening en församling som kunde ta emot den. Denna egendom har i stället karaktär av stiftelser.

Den speciella stiftelseegenskapen hos denna egendom orsakar i dag inga stora problem, eftersom det finns författningsbestämmelser som talar om hur egendomen får användas, när den får säljas m.m. I allt väsentligt gör denna författningsreglering dessutom inte någon skillnad på äldre egendom av stiftelsekaraktär och yngre, senare anskaffad, egendom som har samma ändamål men som ägs direkt av sin församling eller sitt pastorat.

Kammarkollegiet har särskilt uppmärksammat vad som händer med bl.a. kyrkobyggnaderna i ett läge när dagens tämligen omfattande specialreglering upphör. Församlingar och pastorat skulle på ett helt annat sätt än i dag få erfara att äldre och yngre kyrkor har olika rättslig ställning, att de äldre utgör stiftelser och att pengar som används till en sådan kyrka i själva verket tillförs en stiftelse. En annan konsekvens av avregleringen och relationsändringen skulle bli att kyrkomötet i en kyrkoordning bara skulle kunna behandla de församlingsägda kyrkorna, inte de kyrkor som är stiftelser, eftersom dessa inte på samma sätt skulle utgöra en rättslig del av trossamfundet. Kyrkomötet kan inte utfärda några bestämmelser alls för stiftelseägd egendom, annat än i den speciella situationen att det är kyrkomötet som i själva verket företräder förvaltaren.

Den situation som således är att vänta efter en relationsändring är, om ingenting görs, utomordentligt besvärlig att hantera för kyrkan. Enligt den tidigare presenterade principen att kyrkans eget ansvarstagande bör underlättas och för att vinna enkla och överskådliga rättsliga förhållanden

• Sida 50
•  Original

bör, i likhet med vad som föreslagits när det gäller statens formella äganderätt till viss egendom, också i detta fall äganderätten överföras till kyrkliga enheter. Formellt går detta till på det sättet att de existerande stiftelseliknande rättssubjekten upplöses genom lagstiftning (generell permutation) och äganderätten till egendomen överförs till den församling som i dag närmast har ställning som stiftelsens förvaltare. Innebörden av detta förfarande har beskrivits närmare i kap 8. Om någon lider förlust av detta, har han rätt till ersättning. Kammarkollegiet har betraktat ersättningsrätten som formellt viktig, men har inte kunnat finna någon situation i vilken den skulle ha praktisk betydelse.

Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de äldre kyrkor, som i dag skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma den församling i vilken kyrkan ligger. Detsamma skall gälla en församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet och fastighetsfond. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen.

Vissa äldre domkyrkor har i dag särskilda förvaltningsbestämmelser i kyrkolagen. Det gäller domkyrkorna i Uppsala, Linköpings, Skara, Strängnäs, Västerås, Växjö och Lunds stift. Vad Kammarkollegiet föreslagit innebär också ifråga om dessa att åldriga stiftelser upplöses och att kyrkorna överförs till resp. domkyrkoförsamling.

På denna punkt kan det göras gällande att det är rimligare att kyrkorna överförs till resp. stift. Kollegiet är medvetet om att det finns en rad skäl som talar för detta, inte minst sådana som sammanhänger med det ekonomiska ansvaret. Det leder, å andra sidan, till att domkyrkorna skulle bilda två skilda system – ett med de yngre kyrkorna som är församlingsägda, och ett med de äldre som är stiftsägda. Att föra alla domkyrkorna, såväl äldre som yngre, till stiften kommer inte gärna på fråga. Med beaktande av att domkyrkoförsamlingarna oftast ingår i kyrkliga samfälligheter som ger ekonomisk stadga, att förhållandet säkerligen kommer att uppmärksammas inom ramen för utjämningssystemet och kyrkobyggnadsbidraget samt att de äldre domkyrkorna alltjämt i stor utsträckning används i församlingslivet har kollegiet stannat för uppfattningen att de äldre domkyrkorna bör behandlas på samma sätt som de yngre. En kyrka ligger alltid i första hand i en församling.

Förslaget beträffande kyrkorna och deras tillhörigheter är dikterat av hänsyn till enkla och begripliga rättsliga förhållanden för församlingarna. Andra motiv gör sig gällande när det handlar om tjänstebostäderna. Också ett stort antal prästgårdar har stiftelsekaraktär, vilket i och för sig inte ställer till särskilda problem. Här uppträder emellertid i stället andra egenheter, nämligen att pastoratet förfogar helt och hållet över ändamålet. Det är pastoratet som bestämmer om det skall finnas någon tjänstebostad över huvud taget. Att förvaltaren på detta sätt bestämmer över ändamålet

• Sida 51
•  Original

är främmande för stiftelserätten. Kammarkollegiet har, som vi närmare utvecklat i avsnitt 7.3.3, funnit att även dessa stiftelseliknande förhållanden bör upplösas. Samma motiv kan anföras beträffande biskopsgårdarna. Här måste man dock ta hänsyn till vilket ursprungligt ägoslag biskopsgården tillhör.

Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de prästgårdar, som i dag skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det pastorat i vilket prästgården ligger. Detta bör också komma till uttryck i övergångslagstiftningen.

Kammarkollegiet föreslår i denna del, slutligen, att äganderätten till de biskopsgårdar, som inte samtidigt är av annat egendomsslag (domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet), efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det stift i vilket biskopsgården ligger. En bestämmelse om detta bör tas in i övergångslagstiftningen.

Motiven för våra förslag i denna del återfinns i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt i kap. 7.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.2.3. Äganderätten till kyrkofondsfastigheter

Vid relationsändringen kommer det det att finnas endast ett fåtal kyrkofondsfastigheter kvar. Det är naturligtvis möjligt att fortsätta att förvalta dem i stiftelseform. Närmast som en följd av övriga förslag om upplösning av ålderdomliga stiftelser föreslår Kammarkollegiet i stället att äganderätten till de kyrkofondsfastigheter som finns kvar vid en relationsändring överförs till trossamfundet Svenska kyrkan.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.2.4. Äganderätten till kyrkofonden

Kyrkofonden har i dag flera olika ändamål, bl.a. prästernas pensioner och utjämningssystemet. I avsnitt 7.4 har vi utvecklat vår syn på vad som händer med kyrkofonden och dess olika ändamål vid en relationsändring.

Kammarkollegiet föreslår att från den nuvarande kyrkofonden avskiljs ett så stort kapital som motsvarar ansvaret vad avser utgående pensioner och gjorda pensionsutfästelser för präster och biskopar. Förslag om hur dessa åtaganden skall säkerställas lämnas av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd.

Kollegiet föreslår vidare att äganderätten till återstoden av kyrkofonden efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma trossamfundet Svenska kyrkan.

• Sida 52
•  Original

Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.3. Den specialreglerade egendomen: Bindningen till ett visst ändamål

18.3.1. Fortsatt ändamålsbundenhet för prästlönefastigheter och prästlönefonder

Kammarkollegiet har analyserat de skilda ändamål som i dag gäller för den specialreglerade egendomens olika ägoslag. Analysen har gällt hur stort behovet är av att det också i fortsättningen finns ett bestämt ändamål för egendomen och vilket detta ändamål i så fall skall vara. Kommer det tidigare ändamålet att förändras genom relationsändringen? Hindrar eller försvårar ett visst ändamål den kyrkliga självbestämmanderätten?

Vi har kommit till olika resultat beträffande de skilda ägoslagen. För vissa ägoslag, som i dag har ett tydligt och precist ändamål av betydelse för t.ex. särskilda enheter inom kyrkan, är det närmast ett krav att staten i samband med en relationsändring ser till att ändamålet bevaras. Utgångspunkten är det betraktelsesätt som också kommer till uttryck i samhällsintresset av att ändamål som bestäms av donatorer och testatorer bevaras långsiktigt. En erfarenhet vi gjort är att det inte är meningsfullt att samtidigt behålla både ett speciellt, snävt ändamål och ett allmänt, tämligen vitt. I ett sådant fall räcker det givetvis med det vida ändamålet. Väljs inte detta minskar ju den kyrkliga friheten. En annan iakttagelse är att ett ändamål som knyts till organisationsfaktorer inom kyrkan tenderar att inkräkta på sådant som det är meningen att kyrkan själv skall bestämma om.

Vi har funnit att det finns ett behov av att också i fortsättningen ha ett bestämt ändamål för prästlönefastigheter och prästlönefonder.

Kammarkollegiet föreslår alltså att ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder antingen tas in i lagen om Svenska kyrkan eller också bevaras på annat sätt i enlighet med de olika alternativ vi har utformat för just dessa ägoslag. Förutsättningarna skiljer sig därvid något mellan de olika alternativen. Ändamålet skall vara det övergripande ändamål som idag återfinns i 41 kap. 9 § kyrkolagen, dvs. att egendomen skall bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Vi har funnit detta ändamål tillräckligt, och anser inte att de speciella ändamålen för de olika ägoslagen behöver upprepas i detta sammanhang.

Vi anser också att det kan vara lämpligt att ett bestämt förvaltningsmål gäller i fortsättningen, dvs. att det klargörs efter vilka principer egen-

• Sida 53
•  Original

domen skall förvaltas. Det kompletterar ändamålet på ett naturligt sätt. Utan ett sådant förvaltningsmål finns det, principiellt sett, inga garantier för att egendomen kommer att lämna någon avkastning för ändamålet. Det är emellertid angeläget att kyrkan själv får frihet att bestämma sin förvaltningspolicy.Om ett särskilt förvaltningsmål fastställs, bör det därför vara av allmän karaktär. Statsintresset är närmast knutet till det i lagen om Svenska kyrkan uppställda kravet på rikstäckande verksamhet.

Våra olika alternativ när det gäller kyrkans förfogande över dessa ägoslag ger också i fråga om hur förvaltningsmålet kan fastställas tämligen olika förutsättningar.

Hur våra förslag i detta avsnitt kan genomföras i de olika alternativen behandlas i kap. 10-12 och delvis i avsnitt 18.4.5. Våra motiv i övrigt framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.3.2. Ändamålsbestämmelser i speciallagstiftning

Kammarkollegiet konstaterar att ändamålet med kyrkogårdar och begravningsplatser skall bestå efter en relationsändring. Motivet för detta är Svenska kyrkans fortsatta huvudmannaskap för begravningsverksamheten, som är en samhällsuppgift. Ändamålet skall bestå genom föreskrifter i begravningslagen (1990:1144).

Förslag om detta läggs inte fram av Kammarkollegiet utan av Begravningsverksamhetskommittén. Vi har dock lämnat vissa synpunkter på ändamålet i avsnitt 7.2.2.

18.3.3. Ändamålsbestämmelser i övergångslagstiftning

För viktiga delar av den specialreglerade egendomen finns det, i motsats till hur vi ser på prästlönefastigheter och prästlönefonder, inte något särskilt statsintresse av att för framtiden reglera ändamålet. Det finns emellertid inte heller något intresse av att ändra det ändamål som gäller i dag. Egendomen bör därför ställas till kyrkans förfogande för de ändamål som den f.n. har. Detta sker lämpligast genom bestämmelser i övergångslagstiftningen. Därigenom uttrycks viljan att inte fortsätta att lagreglera egendomens ändamål.

Detta betyder dock en smula paradoxalt att egendomen fortfarande är ändamålsbestämd – nu genom övergångslagstiftningen och lagstiftarens vilja när egendomen vid relationsändringen ställs till kyrkans förfogande utan specialreglering. En viktig fråga är därför hur ändamålet i ett sådant

• Sida 54
•  Original

fall kan ändras. Enligt Kammarkollegiets uppfattning är två huvudprinciper viktiga. Båda bör vara giltiga för framtiden.

Den första principen bör vara att kyrkliga organ inte själva utan vidare kan ändra ändamålet. Handlar det om att rätt och slätt ändra ändamålet för en viss egendom anser vi att permutationslagen (1972:205) skall vara tillämplig.

Den andra principen – och den som komplicerar saken något – är att vi å den andra sidan inte anser att egendomens ändamål skall hindra Svenska kyrkan från att fatta beslut i enlighet med föreskrifterna i lagen om Svenska kyrkan. Giltigheten av beslut som kyrkan fattar med stöd av denna lag skall inte behöva överprövas i den för permutation stadgade ordningen, som ju förutsätter medverkan av Kammarkollegiet eller regeringen. Det betyder att vi anser att kyrkan själv med stöd av lagen om Svenska kyrkan skall kunna fatta allehanda beslut om indelning, organisation och inomkyrklig utjämning, och därvid också eventuellt påverka egendomens ändamål, utan att någon permutation därefter skall vara erforderlig. Lagen om Svenska kyrkan, som ju också är en lag av högre dignitet, gäller därvid framför permutationslagen.

Kammarkollegiet föreslår att i övergångslagstiftningen tas in följande ändamålsbestämmelser för den specialreglerade egendomen.

• För prästlönefastigheter och prästlönefonder: pastoratens rätt till minst hälften av avkastningen enligt fastställda andelstal
• För församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet: de ändamålsbestämmelser som gäller idag
• För församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder: de ändamålsbestämmelser som gäller idag
• För den del av kyrkofonden som förs över till trossamfundet Svenska kyrkan: avkastningen skall användas för kyrkliga ändamål

Våra motiv för dessa förslag framgår av kap. 7. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.4. Den specialreglerade egendomen: Formen för kyrkans disposition av prästlönetillgångarna

18.4.1. Inledning

Kammarkollegiets ställningstaganden när det gäller kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter m.m. bör förenkla bilden av

• Sida 55
•  Original

den kyrkliga egendomen åtskilligt. Rättsliga förhållanden och beslutsformer blir överskådliga.

Det största egendomsbeståndet återstår dock att ta ställning till, närmare bestämt prästlönefastigheter och prästlönefonder. Som framgår av det föregående har kollegiet funnit att den egendomen alltjämt skall förvaltas för ett bestämt ändamål.

Hur egendomen i fortsättningen skall disponeras av kyrkan är inte avgjort i och med detta.

Med utgångspunkt från de modeller som återfinns i direktiven och som presenterats utförligt i det föregående, har vi utformat tre olika alternativ. Vart och ett av dessa alternativ har sina egna egenskaper och kännetecken, som gör att det skiljer sig från de andra. Vilket man väljer har sannolikt mer formell än praktisk betydelse. I alla tre alternativen kan man, om man vill, fortsätta på samma sätt som i dag. Det är ansvarsförhållanden och beslutsvägar som skiljer alternativen åt.

Ett alternativ är stiftelsealternativet. Det kännetecknas av att prästlönefastigheter och prästlönefonder samlas i en enda stiftelse med trossamfundet Svenska kyrkan som förvaltare. Stiftelselagen gäller fullt ut.

Ett annat är ägandealternativet. Det innebär att man, på samma sätt som vi har föreslagit ifråga om äldre kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m., samlar äganderätten, i detta fall hos hela samfundet, och därigenom löser dispositionsfrågan genom att vanliga civilrättsliga regler blir gällande.

Det tredje alternativet är lagstiftningsalternativet. I stället för att falla tillbaka på stiftelselagen eller vanliga civilrättsliga regler formar man lösningen i detta alternativ med utgångspunkt från en ytterst kortfattad särlagstiftning för Svenska kyrkan i den särskilda lagen om Svenska kyrkan.

I det följande utvärderas de olika alternativen.

18.4.2. Stiftelsealternativet

Stiftelsealternativet presenteras i kap. 10.

Den mest framträdande egenskapen är att alternativet bygger på den nya stiftelselagen, som är ett generellt regelverk. Någon särlagstiftning för Svenska kyrkan, som innebär att staten särbehandlar ett visst trossamfund, behövs inte. Till skillnad från vad som tidigare gällt under kyrka-statfrågans långa historia finns nu genom den nya lagen en preciserad och moderniserad stiftelserätt. Därigenom har den osäkerhet om stiftelserättens utveckling i Sverige som har präglat delar av det tidigare utredningsarbetet undanröjts.

• Sida 56
•  Original

Alternativet klarlägger också prästlönefastigheternas och prästlönefondernas stiftelsekaraktär tydligare. Det som idag kallas "stiftelseliknande egendom" eller "egendom av stiftelsekaraktär" med de oprecisa formuleringar som också Kammarkollegiet har tvingats begagna i det föregående, blir i framtiden klart och tydligt. Historiska referenser angående den kyrkliga egendomens stiftelseliknande karaktär blir i fortsättningen överflödiga i det vardagliga arbetet, utan att man därför har brutit med egendomens historiska förutsättningar.

Skyddet för ändamålet är starkt. Även förvaltningsbestämmelser som hänger direkt samman med ändamålet skyddas och kan bara ändras på det sätt som stiftelselagen medger, dvs. efter myndighets prövning och beslut.

Stiftelsen är ett särskilt rättssubjekt och kommer inte att vara en del av trossamfundet Svenska kyrkan. Genom bestämmelsen om förvaltare kommer kyrkan emellertid att ha full kontroll över stiftelsen. Tillgångarna kan inte redovisas som Svenska kyrkans, kyrkan kan inte låna eller belåna dem, och stiftelsen blir ett eget skattesubjekt. Bestämmelsen om förvaltare kan ändras genom permutation.

I stiftelsealternativet är ansvarsfördelningen tydlig. Stiftelsens förvaltare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den utformning vi har valt är det – precis som i de båda andra alternativen – Svenska kyrkan på övergripande nivå som bär ansvaret. Denna ansvarsfördelning hindrar inte en delegation av ansvar inom Svenska kyrkans interna organisation på olika nivåer. Denna process, som ankommer på det högsta beslutande organet – kyrkomötet – motsvarar den fördelning av ansvar som i dag finns i kyrkolagen och andra författningar. Några större praktiska förändringar skall inte behöva bli följden.

Ägandebilden blir klarare. Stiftelsens fasta egendom kan lagfaras för stiftelsen.

18.4.3. Ägandealternativet

Ägandealternativet presenteras i kap. 11.

Den främsta egenskapen hos detta alternativ är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan. Hela anknytningen till det historiska stiftelsearvet försvinner, men kyrkan får i stället förfoga över prästlönefastigheter och prästlönefonder med full äganderätt. Svenska kyrkan disponerar över den kyrkliga jorden som dess ägare. Något särskilt regelverk finns inte över huvud taget, utan kyrkan följer vanliga civilrättsliga regler om köp och försäljning av fast egendom, avtal, hyra, arrende m.m. som ägare till egendomen i eget namn. Den fasta egendomen kan lagfaras för kyrkan, vilket underlättar alla köp och försäljningar. Egendomen kan på ett annat

• Sida 57
•  Original

sätt än tidigare användas som tillgångar och kreditsäkerheter i den egna verksamheten.

Med den utformning vi har valt är det samfundet i dess helhet som blir ägare till egendomen. Detta hindrar inte att ansvarsförhållanden delegeras inom den kyrkliga organisationen. Friheten är stor på denna punkt och stor över huvud taget i detta alternativ. Svenska kyrkan svarar för att ändamålet fullföljs, men kan i övrigt fritt fördela ansvaret inom sig.

Ändamålsskyddet blir mindre starkt i detta alternativ. Det är naturligt att i ägandealternativet se Svenska kyrkan som ägare med stora befogenheter att förfoga över egendomen, trots att det finns ett visst bestämt ändamål. Å andra sidan är kyrkans skydd mot ansatser från statens sida att ändra ändamålet desto större, eftersom äganderätten definitivt ligger hos kyrkan. Graden av fortsatt inblandning från statens sida är mycket liten i detta alternativ.

18.4.4. Lagstiftningsalternativet

Lagstiftningsalternativet presenteras i kap. 12.

Alternativet kännetecknas av att Svenska kyrkan förvaltar prästlönefastigheter och prästlönefonder enligt en bestämmelse i lagen om Svenska kyrkan. På den punkten är detta det alternativ som mest liknar dagens förhållanden. Egendomens stiftelsekaraktär på lokal och regional nivå bibehålls enligt tidigare mönster. Ett helt kapitel i kyrkolagen har ersatts av en paragraf i lagen om Svenska kyrkan, men någon principiell skillnad har egentligen inte uppkommit.

Genom att man har tagit bort den detaljerade regleringen i kyrkolagen och inte ersatt den med något annat inträffar dels att kyrkans frihet som förvaltare blir mycket större, dels att stiftelseegenskaperna blir mera framträdande. Det är meningen att kyrkomötet som företrädare för förvaltaren skall kunna meddela bestämmelser som kompletterar den enda paragrafen i lagen om Svenska kyrkan. Sådana bestämmelser måste i sin tur utgå från egendomens ändamål och dess stiftelseegenskaper.

Som förvaltare av stiftelserna kan Svenska kyrkan genom kyrkomötet fördela ansvar och uppgifter inom organisationen. Dagens förhållanden kan bestå, om det är det man önskar. Möjligheten att ändra dem, om det å andra sidan är det man skulle vilja, är såvitt kan bedömas, något mindre än i de andra alternativen.

Ändamålsskyddet är starkt. Det är bara genom att ändra i lagen om Svenska kyrkan som man kan ändra egendomens ändamål i lagstiftningsalternativet.

Lagstiftningsalternativet kräver fortsatt särlagstiftning för trossamfundet Svenska kyrkan. Genom den fortsatta lagstiftningen tar riksdagen

• Sida 58
•  Original

alltjämt ett ansvar för prästlönefastigheternas och prästlönefondernas ändamål, men behåller också ett inflytande över den framtida utvecklingen.

Lagstiftningsalternativet bearbetar inte äganderättsfrågorna för prästlönefastigheter och prästlönefonder lika genomgripande som de övriga alternativen, men äganderätten är fullt klar. Den tillkommer stiftelserna.

18.4.5. Kammarkollegiets överväganden

I det föregående har vi redogjort för de olika alternativens särskilda egenskaper och på vissa punkter angivit hur vi värderar dem från allmänna utgångspunkter. När det gäller att ta ställning till vilket val som bör träffas är det till en början särskilt två synpunkter kollegiet vill framhålla.

För det första: Vi menar att alla tre alternativen är tillfredsställande lösningar och att en hel del finns att vinna på att de diskuteras öppet och utan förutfattade meningar. De skiljer sig mycket från varandra på det formella planet, men förmodligen betydligt mindre på det praktiska. Gemensamt för alla tre alternativen är att kyrkomötet övertar befogenheter som riksdag och regering har i dag. Det sker på tre olika formella sätt. Det första sättet är som förvaltare enligt stiftelselagen, det andra som faktisk ägare och det tredje som förvaltare enligt lagen om Svenska kyrkan. I alla tre alternativen kan dagens gemensamma förvaltning på stiftsplanet fortsätta som tidigare.

För det andra: Vi har övervägt att själva inte ta ställning till valet mellan de tre alternativen. Detta kan motiveras utifrån flera synpunkter, bl.a. att det skulle stimulera till en mera förutsättningslös debatt och att valet också inrymmer en rad kyrkopolitiska faktorer, som Kammarkollegiet inte i främsta rummet är skickat att ta ställning till. Vi har dock med hänsyn till utredningsarbetets uppläggning och tempot i reformprocessen inte ansett det rimligt att den utredande myndigheten avstår från att lägga fram ett fullständigt förslag.

Vårt ställningstagande till vilket alternativ som erbjuder den bästa lösningen i samband med en relationsändring måste göras utifrån en så långt som möjligt objektiv värdering av de olika alternativens förtjänster och svagheter. Vi har valt att göra vår bedömning utifrån ett antal sådana kriterier.

Ett sådant är behovet av särreglering av Svenska kyrkan. Stiftelsealternativet och ägandealternativet behöver ingen sådan reglering. Det räcker med bestämmelser i övergångslagstiftningen. Lagstiftningsalternativet, däremot, förutsätter att Svenska kyrkans förvaltarskap föreskrivs i lagen om Svenska kyrkan, och att egendomen fortfarande, liksom i dag, undantas från stiftelselagens tillämpning.

• Sida 59
•  Original

Om detta vore den enda komponenten i relationsändringen som krävde fortsatt lagstiftning, vore det kanske en faktor som skulle visa sig vara praktiskt taget avgörande för valet av alternativ. Nu är det inte så. Enligt principbeslutet om en relationsändring skall lagen om Svenska kyrkan finnas och reglera vissa grundläggande förhållanden. När detta är fallet, är det kanske från kyrka-statsynpunkt inte längre särskilt betydelsefullt om lagen innehåller något om egendomen eller inte.

Direktiven nämner lagstiftningsalternativet som ett huvudalternativ. Vi har därför inte fäst någon större vikt vid den nu nämnda skillnaden mellan de tre alternativen.

Alternativen skiljer sig också när det gäller ändamålsskyddet. I lagstiftningsalternativet måste lagen om Svenska kyrkan ändras, vilket kräver en omfattande procedur. I stiftelsealternativet fordras permutation enligt stiftelselagens bestämmelser, vilket också fordrar en omgång med inblandning av en statlig myndighet. I ägandealternativet finns visserligen ett ändamål som skall iakttas, men ägaren har i och för sig full förfoganderätt över egendomen.

Med de förslag till övergripande och ganska vida ändamålsbestämmelser vi har formulerat kan vi inte finna att frågan om ändamålsskyddet i och för sig är av sådan betydelse att den direkt avgör vilket av alternativen som är att föredra.

Nära frågan om ändamålsskyddet ligger frågan om kyrkans skydd mot statlig inblandning. En spegelbild av detta är, om man så vill, statens möjlighet att ingripa med hänsyn till allmänna intressen. Alternativen skiljer sig åt också på dessa punkter. Som nyss nämnts är statens möjligheter att ingripa minst i ägandealternativet. Statens fortsatta engagemang och ansvarstagande är störst i lagstiftningsalternativet, men det är lättare att ändra stiftelselagen än att ändra lagen om Svenska kyrkan. Därför är det enklare att byta förvaltare till egendomen i stiftelsealternativet än i lagstiftningsalternativet.

På denna punkt är det möjligt att statens och kyrkans intressen av naturliga orsaker kan skilja sig åt. Detta har dock inte framskymtat under vårt arbete med de olika alternativen.

Frågan om äganderätten till egendomen har naturligtvis stor betydelse. I ägandealternativet löses frågan en gång för alla beträffande samtliga ägoslag. I stiftelsealternativet löses den också, men äganderätten tillkommer en stiftelse och inte trossamfundet Svenska kyrkan, vilket medför vissa begränsningar i friheten. I lagstiftningsalternativet klaras frågan om kronoanslagen ut medan i övrigt dagens ägandebild består när det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder. Äganderätten tillkommer lokala stiftelser.Detta är en skillnad mellan alternativen.

Nära kopplat till äganderättsfrågan är förstås hur äganderättsövergången sker. I lagstiftningsalternativet och stiftelsealternativet bör det,

• Sida 60
•  Original

enligt vår bedömning, inte finnas några större praktiska svårigheter. I ägandealternativet kan det få större praktisk betydelse med ersättningskrav enligt den särskilda regel vi föreslår efter att ha studerat bl.a. regeringsformens föreskrifter om egendomsskyddet.

Lagstiftningsalternativet är det alternativ som mest liknar dagens förhållanden och som visar störst respekt för de historiskt givna förutsättningarna. Ägandealternativet bryter upp från det gamla och grundlägger nya förutsättningar. Stiftelsealternativet bevarar stiftelsekaraktären, men enligt en alldeles färsk stiftelselag för 2000-talet.

Skattefrågorna är svårbedömda, men inte alldeles neutrala. Med utgångspunkt från dagens förhållanden kan man konstatera att olika stiftelsealternativ är missgynnade. Kammarkollegiet anser att det är orimligt att valet mellan de tre alternativen skall träffas utifrån skatteplaneringssynpunkter. Med utgångspunkt från de synpunkter vi redovisat i kap. 13 samt med hänvisning till skattefrågornas behandling inom Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd m.m. förutsätter kollegiet att valet mellan de olika alternativen skall vara neutralt i skattehänseende.

Förhållandet mellan kyrkans olika nivåer är en fråga som bäst övervägs av kyrkan själv. I våra alternativ skiljer sig förhållandena något, men knappast på ett avgörande sätt. Som förvaltare måste man i viss utsträckning följa objektiva normer. Som ägare har man berättigade anspråk på att få bestämma själv utifrån egna visioner av framtiden. Det kan ligga i ägandealternativets natur att det manar till större och mer långtgående strategiska grepp. I alla tre alternativen är det kyrkomötet – låt vara i olika roller – som har det övergripande ansvaret.

Enligt vår bedömning ger de tre alternativen likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltningsorganisation.

Genomgången av de nämnda kriterierna ger enligt Kammarkollegiets uppfattning en viss övervikt till förmån för lagstiftningsalternativet. Liksom principbeslutet om en relationsändring inte upphäver alla band mellan kyrkan och staten, utan förutsätter en viss ramlagstiftning, ger även lagstiftningsalternativet för egendomen ett fortsatt rimligt band genom en enkel ändamåls- och förvaltningsbestämmelse i lagen om Svenska kyrkan. Det ger kyrkan en stor frihet, men behåller samtidigt möjligheten för staten att ta ett fortsatt ansvar, om situationen skulle kräva det. På detta sätt motsvarar lagstiftningsalternativet, både symboliskt och till sin konstitutionella egenart, det fattade principbeslutet om ändrade relationer.

Lagstiftningsalternativet löser inte äganderättsfrågan fullt ut. Det är därmed inte sagt att situationen blir särskilt otillfredsställande. För alla ägoslagen utom prästlönefastigheter och prästlönefonder klaras situationen ut. För de många lokala stiftelserna, som finns kvar i lagstiftningsalternativet, är i alla fall situationen klar så långt som att stiftelserna är ägare. Det

• Sida 61
•  Original

blir kyrkomötets sak att meddela bestämmelser om förvaltningen som ger de bästa praktiska möjligheterna att hantera egendomen.

Kammarkollegiets ställningstagande till förmån för lagstiftningsalternativet innebär att vi, enligt principerna i avsnitt 18.3.1, föreslår att det övergripande ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder tas in i lagen om Svenska kyrkan. Pastoratens rätt till avkastningen enligt bestämda andelstal tas, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 18.3.3, in i den särskilda lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan.

I kap. 14 har vi redovisat uppfattningen att den i lagen om Svenska kyrkan ändamålsbestämda egendomen skall kunna stå under tillsyn i begränsad utsträckning. I lagen om Svenska kyrkan skall därför tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om sådan tillsyn. Kammarkollegiets egen mening är att någon tillsyn inte behövs.

Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.5. Den kyrkokommunala egendomen

Det finns, om man bortser från specialregleringen av kyrkorna, i dag endast ett fåtal regler i kyrkolagen som berör den egendom församlingar och kyrkliga samfälligheter själva äger och förvaltar. Ett exempel på en tydlig och klar sådan regel är pantsättningsförbudet i 19 kap. 10 § kyrkolagen. I övrigt gäller vanliga civilrättsliga regler .

Kammarkollegiet anser att någon särskild reglering av denna egendom inte behövs efter en relationsändring. Församlingar och samfälligheter skall förfoga över egendomen enligt vanliga civilrättsliga regler. Pantsättningsförbudet försvinner när lagstiftningen upphävs.

Däremot finns det en rad frågor som hänger samman med vilka övergripande beslut som kan fattas inom ramen för trossamfundet Svenska kyrkan. Det gäller hur indelningsändringar kommer till stånd, hur egendom överförs mellan olika rättssubjekt vid indelningsändringar, hur ägande och förvaltning kan anordnas inom ramen för kyrkliga samfälligheter osv. Dessa och liknande frågor behandlas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering.

För att tydliggöra att det i praktiken är samma församlingar och samfälligheter som består efter relationsändringen den 1 januari 2000, och att de förfogar över samma tillgångar som tidigare, har samma skulder som tidigare och är bärare av samma rättigheter och skyldigheter som tidigare bör det i övergångslagstiftningen tas in en bestämmelse av denna innebörd. Ett förslag med denna inriktning läggs fram av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering.

• Sida 62
•  Original

18.6. Den fria stiftelse- och föreningsegendomen

Kammarkollegiet konstaterar att denna egendom redan i dag följer regler som inte kommer att påverkas av en relationsändring. För t.ex. församlingarnas donationsfonder m.m. gäller stiftelselagen.

Däremot finns det inslag i själva relationsändringen som påverkar förutsättningarna för att följa dessa regler. Domkapitlen försvinner som statliga myndigheter. Försvinner de därmed som fondförvaltare eller tillsynsmyndigheter? Kammarkollegiet har i kap. 16 analyserat vissa förhållanden som uppstår genom den tänkta relationsändringen.

Situationen är speciell när det gäller förvaltningen av stiftelser och fonder.

Kammarkollegiet föreslår att en generell permutation genomförs beträffande alla förvaltningsförhållanden som består över tidpunkten för en relationsändring. Med detta avses att det i övergångslagstiftningen konstateras att ett förvaltningsansvar som före relationsändringen vilar på en församling, en samfällighet eller ett stift inom Svenska kyrkan, inte förändras utan vilar på motsvarande enhet även efter relationsändringen.

Den generella permutationen kan bara gälla enheter som definieras i lagen om Svenska kyrkan. I alla de fall ett förvaltningsansvar vilar på något särskilt utpekat organ som inte längre definieras i lagstiftningen erfordras i princip vanlig permutation.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.7. Äldre rättsinstitut

Kammarkollegiet har också haft till uppgift att lägga fram förslag om avveckling av vissa äldre rättsinstitut.

Kammarkollegiet föreslår att institutet stadgad åborätt avvecklas genom att staten avstår från sin äganderätt till marken i de fall det finns en innehavare med rättmätiga anspråk på innehavet. Vi föreslår vidare att institutet landgille avvecklas genom att kyrkan avstår från sin rätt till landgille. I de fall rätten till landgille är förenad med äganderätt till lokaliserad mark avstår kyrkan även från sin äganderätt.

Motiven för vårt förslag utvecklas närmare i kap. 17. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

• Sida 63
•  Original