SOU 1999:5

Effektiva värme och miljölösningar

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 4 juni 1998 bemyndigade regeringen chefen för Närings- och handelsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att se över den lagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas och annan rörbunden energi.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 9 juli 1998 f.d. riksdagsledamoten Birgitta Johansson som särskild utredare.

Den 21 september 1998 förordnades som sakkunniga kanslirådet Bengt Agartz, områdesansvarige Bo Diczfalusy, verkställande direktören Magnus Grill, departementsrådet Sten Kjellman, civilingenjören Harald Ljung, verkställande direktören Gustaf Malmberg, utredningssekreteraren Jan-Erik Moreau, ekonomen Veronica Nilsson och verkställande direktören Rolf Stålebrant.

Som experter förordnades den 21 september 1998 departementssekreteraren Lotta Bredhe, kammarrättsassessorn Niclas Falkendal, avdelningschefen Barbro Forsberg och avdelningsjuristen Göran Morén. Den 29 september 1998 förordnades avdelningsdirektören Lars Synnerholm som expert.

Revisionsdirektören Mats Johansson förordnades den 27 augusti 1998 till sekreterare och den 27 november 1998 till huvudsekreterare. Som sekreterare förordnades den 9 oktober 1998 kammarrättsassessorn Lena Sandnes.

Utredningen har antagit namnet Värme- och gasmarknadsutredningen.

Huvuduppgiften för utredningen är att lämna ett förslag till ny naturgaslagstiftning. Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 1 november 1999.

Utredningen har också haft i uppdrag att analysera vissa aspekter som rör fjärrvärmesektorn. Enligt direktiven skall denna del av utredningsuppdraget avrapporteras den 1 februari 1999. Vi får med anledning härav överlämna delbetänkandet (SOU 1999:5), Effektiva värmeoch miljölösningar.

Särskilda yttranden har lämnats dels av sakkunniga Magnus Grill, Harald Ljung, Gustaf Malmberg och Rolf Stålebrant, dels av sakkunniga Jan-Erik Moreau och Veronica Nilsson.

Stockholm i januari 1999

Birgitta Johansson

/Mats Johansson Lena Sandnes

Sammanfattning

Lokaliseringsprincipen

Kommunernas befogenheter regleras genom ett antal grundläggande bestämmelser i kommunallagen.

Lokaliseringsprincipen innebär i

grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess innevånare för att den skall anses som laglig.

Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller.

I samband med reformeringen av elmarknaden infördes bestämmelser som innebar undantag från de grundläggande kommunalrättsliga principerna. Kommunal produktion och handel med el (i privaträttslig form) undantogs från lokaliseringsprincipen och skall också bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. I huvudsak genomfördes förändringarna i regelverket för att kommunala elbolag skulle få samma konkurrensförutsättningar som övriga företag på marknaden och därmed minska risken för att slås ut.

Även kommunal distribution av fjärrvärme och naturgas (i privaträttslig form) undantogs (med vissa undantag) från självkostnads- och likställighetsprinciperna. Däremot så omfattas de senare företagen fortfarande av kommunallagens lokaliseringsprincip.

Undantaget från självkostnads- och likställighetsprinciperna genomfördes för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan t.ex. olika värmeföretag. Det finns i dag begränsade tekniska möjligheter för handel med fjärrvärme inom en kommun eller inom ramen för ett ledningsnät. Det kan i och för sig inte uteslutas att införandet av konkurrens på fjärrvärmeområdet skulle kunna vara ändamålsenligt. Att analysera förutsättningarna för sådana system ligger

dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning att se över denna fråga. Det gäller även hur kraftvärmen påverkas av de kommunalrättsliga principerna.

Utredningens huvuduppgift är att analysera om lokaliseringsprincipen förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner. Enligt vår bedömning är möjligheterna till överföring av fjärrvärme mellan kommuner starkt begränsade av lönsamhetsskäl. Fjärrvärme har störst konkurrenskraft i områden med tät bebyggelse. Det kan dock i stället, eller som ett komplement, bli fråga om att ett kommunalt energibolag köper upp bolag i en annan kommun. Orsaken kan t.ex. vara rationaliseringsvinster och kompetensförsörjning.

Det är dock nödvändigt att diskutera fjärrvärmens roll inom energipolitiken. Statsmakterna har sedan lång tid stött utbyggnaden av fjärrvärmen. Orsaken har främst varit miljöskäl. Riksdagen beslutade 1997 om ett nytt energipolitiskt program som bl.a. omfattar insatser för att stödja fjärrvärmen.

Det är väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjärrvärmeverksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken eller försvårar uppfyllandet av dess mål. Utbyggnaden av fjärrvärme har förbättrat miljön och lett till en allt högre användning av förnybara bränslen. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt som det är ekonomiskt lönsamt. Detta talar för att restriktioner som förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem bör tas bort.

Enligt den underlagsrapport som genomförts på uppdrag av utredningen, och som baseras på ett begränsat antal företag, anser flertalet av de intervjuade representanterna för energiföretagen att kommunala fjärrvärmeföretag bör få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip. Skälen är bl.a. skalfördelar och miljöskäl.

Ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip är naturligtvis inte invändningsfri. En principiell fråga är om kommunernas möjligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det är uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre önskvärda konsekvenser.

Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner som påverkar eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin näringsverksamhet. Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket som pekar på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat. En strikt tolkning av lokaliseringsprincipen skulle i vissa fall kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar och därmed framför allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför att kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från lokaliseringsprincipen.

En förutsättning för undantaget från lokaliseringsprincipen är dock att ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bedrivs i geografisk närhet till dess verksamhet inom kommunen. Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmeverksamhet avses produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. En naturlig följd av gällande lagstiftning är att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen för att omfattas av ett undantag från lokaliseringsprincipen.

Undantaget från lokaliseringsprincipen bör gälla under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett sådant företag – i praktiken vanligen ett aktiebolag – som avses i 3 kap.1618 §§kommunallagen. Motivet till dessa bestämmelser är bl.a. att en verksamhet som bedrivs på affärsmässig grund bör utnyttja en associationsform som är avsedd för sådan verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för verksamheten oavsett ägarskap.

Det är viktigt att möjligheten att frångå grundläggande kommunalrättsliga principer begränsas till sådan verksamhet som nu har nämnts. Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från annan kommunal verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Vi anser därför att verksamhet som bedrivs med undantag från lokaliseringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart en anpassning till nu gällande lagstiftning. Kommunal fjärrvärmeverksamhet som bedrivs i privaträttslig form – och då med undantag från självkostnadsoch likställighetsprinciperna – skall enligt nuvarande lagstiftning redovisas särskilt.

Ett eventuellt undantag från självkostnadsprincipen för kommunala naturgasföretag kommer att behandlas i vårt slutbetänkande. Detta gäller även de följdändringar i ellagen som kan bli en konsekvens av vårt ovan redovisade förslag.

Lagen (1977:439) om kommunal energiplanering

Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planeringsoch föreskriftsmöjligheter. Dessa avser främst lagen om kommunal energiplanering.

Lagen om kommunal energiplanering infördes 1977. Sedan dess har ett flertal beslut fattats som förändrat behoven och förutsättningarna för kommunal energiplanering. Bland annat har elmarknaden reformerats. På en konkurrensutsatt marknad går det naturligtvis att ifrågasätta allt-

för vidlyftiga inslag av offentlig planering och vad syftet med en sådan skall vara.

Någon möjlighet att vidta sanktioner mot kommuner som inte iakttar lagen finns inte. En relativt stor del av kommunerna tar inte heller fram den energiplan som lagen kräver.

Utredningen har på grund av tidsskäl inte haft möjlighet att utveckla några ställningstaganden om lagen om kommunal energiplanering.

Enligt vår bedömning kan det finnas anledning att se över lagen. Detta inte minst mot bakgrund av vilken funktion lagen fyller i en alltmer konkurrensutsatt energimarknad och tillkomsten av Agenda 21.

RRV har också pekat på att lagen är ett svagt styrinstrument. En annan aspekt kan vara att det finns stora skillnader mellan kommunernas energiplaner. Det kan vidare diskuteras om kommunernas planering behöver lagfästas i detta sammanhang.

Författningsförslag

Lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

7 kap. 1 §

Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap.16-18 §§kommunallagen (1991:900) får, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, utanför kommunens område bedriva

1. produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet

2. nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet, eller

3. fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmeverksamhet avses produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader.

Denna lag träder i kraft den

1. Direktiv och disposition

1.1. Direktiven

Värme- och gasmarknadsutredningens huvuduppgift är att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgodoser det nya direktivets krav. Utredningsförslaget skall redovisas senast den 1 november 1999.

Enligt direktiven skall utredningen också analysera vissa aspekter som rör fjärrvärmesektorn och avrapportera detta uppdrag den 1 februari 1999 (direktiven redovisas i bilaga 1).

Av direktiven framgår att fjärrvärmeföretagens konkurrenssituation påtagligt har påverkats av det nya regelverk för elsektorn som trädde i kraft den 1 januari 1996. Genom att elmarknaden öppnades för konkurrens infördes också bestämmelser som syftade till att anpassa konkurrensvillkoren för kommunala värmeföretag. En lagstiftning för naturgasmarknaden, som medger ökad konkurrens om kunderna, kan enligt direktiven beräknas att ytterligare påverka värmeföretagens situation.

Enligt direktiven finns det därför anledning att i samband med översynen av naturgaslagstiftningen också utreda om det krävs förändringar av de bestämmelser som reglerar värmeföretagens leveranser och försäljning av värme. Kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter bör ses över. Det bör vidare övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, samtidigt som den nödvändiga planeringen inte försvåras.

I denna del av utredningen bör det särskilt övervägas om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kommun som bedriver värmeproduktion endast får leverera värme inom den egna kommunen.

Bakgrunden är att det i det nya regelverket för elmarknaden infördes särregler för kommunal elverksamhet. Innebörden är bl.a. att kommu-

nal produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form undantas från vissa av kommunallagens principer. För sådan verksamhet gäller exempelvis inte lokaliseringsprincipen. Vidare gäller att verksamheten skall drivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen.

Bestämmelserna infördes för att göra konkurrensvillkoren för kommunala elföretag likvärdiga dem som gäller för övriga företag på elmarknaden. Även kommunal produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som bedrivs i privaträttslig form undantogs från självkostnads- och likställighetsprinciperna. Undantaget gällde dock ej lokaliseringsprincipen. Enligt direktiven har det bl.a. framhållits att lokaliseringsprincipen, om den följs fullt ut, förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner. I översynen skall ingå att bedöma om principen är ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och, om så bedöms vara fallet, att överväga förändringar i kommunallagen.

1.2. Avgränsning

Enligt utredningens bedömning har det varit nödvändigt att i vissa avseenden avgränsa utredningsuppdraget om fjärrvärmesektorn. Av direktiven framgår att kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter bör ses över. Den senare delen avser främst lagen (1977:439) om kommunal energiplanering som bl.a. föreskriver att det i varje kommun skall finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. Det har inte varit möjligt att inom den tidsram som stått till förfogande se över denna lagstiftning. Delbetänkandet har mot bakgrund av detta i huvudsak avgränsats till att avse vad som bedömts vara huvuduppgiften, nämligen lokaliseringsprincipen. Utredningen föreslår emellertid i kapitel 6 en översyn av lagen om kommunal energiplanering.

1.3. Arbetets uppläggning och inriktning

Utredningen har som underlag för arbetet med delbetänkandet beställt en underlagsrapport, vilken publiceras som bilaga 2 till betänkandet. Syftet med rapporten har främst varit att få en beskrivning av gällande lagstiftning samt en analys av hur lokaliseringsprincipen uppfattas och tillämpas bland ett antal kommuner. Rapporten omfattar totalt nio kommuner, där företrädare för kommuner och kommunägda energiföretag intervjuats. Författaren ansvarar själv för innehållet i rapporten.

Utredaren och utredningens sekretariat har besökt tre kommuner för att analysera eventuella effekter av lokaliseringsprincipen. Intervjuer har därvidlag skett med företrädare för både kommunägda och privata energiföretag.

1.4. Betänkandets disposition

Delbetänkandet har disponerats enligt följande. Inledningsvis i kapitel 2 ges en kort översikt över fjärrvärmesektorn i Sverige. Tonvikten ligger på att beskriva olika grundläggande begrepp inom fjärrvärmeområdet. I kapitel 3 analyseras gällande lagstiftning för att bedriva kommunal affärsverksamhet. Kapitlet omfattar även en kort bakgrund till de senaste årens förändringar av regelverket för energimarknaden. Kapitel 4 innehåller en redovisning av huvudresultaten från underlagsrapporten. Den avser i huvudsak energiföretagens syn på lokaliseringsprincipen. I kapitel 5 analyseras lagen om kommunal energiplanering. Utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 6. Avslutningsvis redovisas författningskommentarer i kapitel 7.

2. Fjärrvärme

I kapitlet görs en kort genomgång av några grundläggande begrepp inom fjärrvärmeområdet. Det gäller bl.a. definitioner, produktionsutveckling, ägarförhållanden, ställning inom energipolitiken och den framtida utvecklingen.

I avsnitt 2.1 redovisas kortfattat definitionen av fjärrvärme och hur begreppet fjärrvärme har förändrats. I avsnitt 2.2 redovisas utvecklingen av fjärrvärmeproduktionen. Avsnitt 2.3 innehåller en kort beskrivning av ägarförhållanden. I avsnitt 2.4 diskuteras energipolitik och skatter. Avsnitt 2.5 innehåller avslutningsvis en redovisning av några prognoser om den framtida fjärrvärmeutvecklingen.

2.1. Definition av fjärrvärme

Fjärrvärme definieras ofta som produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader (och med avtal mellan kunder och leverantör).

Värme produceras i och levereras från hetvattencentraler och kraftvärmeverk (i den senare formen produceras el och värme samtidigt). En del av fjärrvärmeföretagen levererar även s.k. fjärrkyla. Det finns också distributionssystem för värme som bara försörjer exempelvis ett bostadsområde. Dessa kallas blockcentraler, som oftast är mindre än fjärrvärmesystemen (Statens energimyndighet, 1998a).

Ett fjärrvärmenät är tekniskt sett relativt okomplicerat. Det består av två ledningar, en framledning och en returledning. Beroende på årstiden värms det utgående vattnet till mellan 70 och 120 grader. Varje ansluten fastighet har en central som automatiskt växlar ned temperaturen till lämplig nivå för elementen, som håller ca 50 grader, och vattnet går sedan tillbaka till fjärrvärmeverket och värms på nytt (Svenska Fjärrvärmeföreningen, 1998a).

Fjärrvärmen är flexibel när det gäller produktion och bränsleval. Det finns stor frihet i valet av energislag och många produktionsmöjligheter och reserver i varje nät. Fjärrvärmeproduktion kan dessutom kombineras med elproduktion (kraftvärme).

Historiskt beskrevs fjärrvärme i tekniska termer i form av vissa tryckoch temperaturnivåer. 1 Flertalet fjärrvärmesystem byggdes enligt dessa tekniska kravspecifikationer där kvalitet och säkerhet var fastställda. De tekniska specifikationerna byggde på att hetvatten distribuerades till flera fastigheter/kunder samt att trycket skulle vara högre än en viss nivå.

Dessa tekniska definitioner på fjärrvärme har lämnats då utvecklingen gått mot allt enklare tekniska system med olika tryck och olika temperaturnivåer inom samma system.

Vid utformning av ett nytt system för energibeskattning har begreppen kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk använts. Ett problem med dessa begrepp är att det vid en tolkning redan i förväg måste fastslås vilken indelningsgrund som skall användas.

I statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i näringsgrenen ”El-, gas-, värme- och vattenförsörjning” (SNI 41).

Svenska Fjärrvärmeföreningen (FVF) har använt marknadsmässiga kriterier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier kännetecknas en fjärrvärmeanläggning av:

  • ett kund/leverantörsförhållande,
  • leverantören mäter och fakturerar värme,
  • flera ägare av byggnader är kunder samt
  • att värmen bjuds ut kommersiellt och alla (inom rimligt avstånd) som vill ansluta sig får göra detta.

Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta hetvattencentralerna och de individuella värmesystemen utanför.

Under de senaste åren har begreppet närvärme börjat användas. Med närvärme avses ofta ett litet värmesystem som t.ex. ägs av en ekoby.

En annan typ av värmeförsörjningssystem, utanför begreppet fjärrvärme, där också ett kund/leverantörssystem råder är affärsverksamhet med ”färdig värme” som bygger på professionell pannskötsel som tjänst. Samägda pannor i ett gemensamt bolag förekommer också i dessa lösningar.

Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald av system. Kombinationer av system inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kombinat med kraftvärmeverk, avfallsförbränningsanlägg-

1 Resterande del av avsnittet bygger på bilaga 2.

ning och pelletstillverkning. Kombinationer av bränsleslag och leverantörs- och kundförhållanden blir också vanligare. Begreppet fjärrvärme har således blivit alltmer sammansatt.

2.2. Utvecklingen av fjärrvärme

Fjärrvärmeproduktionen har sedan 1970 ökat från ca 15 TWh till närmare 49 TWh 1997. Expansionen inträffade främst under perioden 1975–1985. Från ett mycket stort oljeberoende under 1970–talet är nu fördelningen på bränslen mer varierad. Biobränslen2 är numera det dominerande energislaget.

Den abonnerade värmeeffekten var 1997 ca 22 GW och distributionsnätets längd drygt 9 900 kilometer. År 1997 levererades drygt 42 TWh fjärrvärme. Av de totala leveranserna gick 56 procent till bostadsuppvärmning, knappt 36 procent till uppvärmning av servicesektorns lokaler och drygt 8 procent till industrin. För denna värmeproduktion användes en total tillförsel av bränsle och el på närmare 49 TWh.

Fjärrvärme har störst konkurrenskraft i områden med tät bebyggelse. År 1997 levererades fjärrvärme till närmare 1,7 miljoner lägenheter i flerbostadshus och drygt 120 000 småhus, varav ca 70 000 med individuella abonnemang (Svenska Fjärrvärmeföreningen, 1998b). Höga fasta kostnader för investeringar i kulvertnät gör att fjärrvärmen har svårt att uppnå lönsamhetskraven i områden med småhus, där ledningslängden per levererad kWh ökar.

2.3. Ägarförhållanden

Fram till början av 1980-talet drevs de flesta fjärrvärmeverk som kommunala förvaltningar. Under 1980- och 1990-talen har merparten omvandlats till kommunala aktiebolag.

Det finns dock ingen statistik som exakt beskriver ägarförhållandena. Statistiken omfattar endast medlemmar i Svenska Fjärrvärmeföreningen som 1998 organiserade ca 165 av landets omkring 220 värmeproducerande företag. Av föreningens medlemmar var 76 procent helt eller delvis kommunägda, 9 procent kommunala förvaltningar, 12 procent privata och 3 procent statligt ägda (Fransson, bil. 2).

2Med biobränslen avses bränslen som kommer från växter, t.ex. träd och åkergrödor. Ibland räknas också hushållsavfall och torv som biobränslen (SOU 1995:139).

Närmare 75 procent av de kommunägda företagen var helägda. Ungefär 12 procent hade kommunen som ägare till mer än 50 procent. Spännvidden är stor när det gäller företagens storlek och koncept. Några vanliga företagstyper redovisas i bilaga 2.

Det finns vid sidan av Fjärrvärmeföreningens medlemmar värmerörelser på ca 50 orter i Sverige. De har dock en liten betydelse i energisammanhang och svarar enbart för ca en procent av den producerade värmemängden.

Det finns endast begränsade och osäkra uppgifter om dessa värmeproducenter. Befintliga uppgifter tyder dock på att ägande och associationsform avviker något i jämförelse med Fjärrvärmeföreningens medlemmar. En högre andel drivs som kommunalt verk. Det förefaller också vara mindre vanligt att kommunerna driver företag tillsammans med en privat eller statlig aktör (Fransson, bil. 2).

2.4. Fjärrvärmens ställning

Utbyggnaden av fjärrvärme har sedan lång tid stötts av statsmakterna. Under många år har det funnits olika former av statligt stöd. Det har t.ex. varit fråga om bidrag till utbyggnad av fjärrvärme och hopkoppling av fjärrvärmesystem. Andra former har gällt investeringsbidrag till kraftvärmeverk som eldas med biobränslen. Det har vidare funnits bidrag för att ansluta blockcentraler och småhus till befintliga fjärrvärmenät.

En orsak har varit att fjärrvärmeverkens värmepannor i allmänhet har högre verkningsgrad än individuella pannor, vilket gör att det går åt mindre bränsle. Stordriften gör det dessutom ekonomiskt möjligt att utrusta dem med effektiva reningsanläggningar.

Genom utbyggnaden av fjärrvärme har miljön förbättrats i främst tätbebyggda områden. Tidigare skedde uppvärmning i fossileldade värmepannor inom respektive hus eller i värmecentraler för en grupp av hus. Genom introduktion av fjärrvärme sker i dag förbränning i större anläggningar som ekonomiskt kan bära en högre grad av rening. Möjligheterna att utnyttja miljövänliga och förnybara bränslen har därigenom också ökat (SOU 1995:14).

Energipolitiken

I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) redovisas de nuvarande riktlinjerna för energipolitiken. Ett viktigt inslag är inrättandet av ett nytt energipolitiskt program för om-

ställningen av energisystemet. Som en del i detta program ingår åtgärder för att under de närmaste fem åren ersätta bortfallet av elproduktionen från Barsebäcksverket. Den senare delen berör fjärrvärmen i vissa avseenden.

Enligt propositionen är eluppvärmningen i bebyggelsen koncentrerad till småhusen. År 1995 användes 20 TWh el för uppvärmning i småhusen, ca 3 TWh i flerbostadshusen och ca 5 TWh i lokalerna. Omkring 235 000 småhus och 7 800 flerbostadshus värmdes med elpanna och ca 460 000 småhus och 7 500 flerbostadshus med direktel. Av propositionen framgår att utvecklingen av ny teknik skulle förbättra de ekonomiska förutsättningarna för anslutning av mindre befolkningstäta bostadsområden (främst småhus) till fjärrvärmenäten. Därigenom kan elanvändningen för fastighetsuppvärmning minskas.

Under de närmast följande åren är det enligt propositionen nödvändigt med ett statligt ekonomiskt stöd för att åstadkomma mer omfattande fjärrvärmeanslutningar. Målet är att under en femårsperiod minska den årliga elanvändningen med 1,5 TWh genom konvertering till fjärrvärme.

I propositionen föreslogs att den nya tekniken skulle provas genom ett par pilotprojekt. Erfarenheterna skulle ligga till grund för den närmare utformningen av bidragsreglerna för ökad fjärrvärmeanslutning. Landskrona och Enköping utsågs senare till pilotområden. De närmare bestämmelserna för stödet har senare konkretiserats i förordningen (1997:634) om statligt bidrag till ombyggnad och anslutning av eluppvärmda byggnader till fjärrvärme.

Förutom bidrag för anslutning av fastigheter till fjärrvärmen borde enligt propositionen även andra möjliga stöd- och stimulansåtgärder övervägas som kan bidra till ett ökat kraftvärmeutnyttjande, t.ex. stöd till sammankoppling av fjärrvärmenät. Av budgetpropositionen för 1999 framgår att en förordning om stöd för utbyggnad av fjärrvärmenätet har anmälts till Europeiska kommissionen för granskning av förordningens förenlighet med statsstödsreglerna.

Enligt propositionen borde även en kartläggning av kommunernas planer för fjärrvärmeanslutning genomföras. Kartläggningen skulle utgöra ett viktigt underlag för bedömningen av möjligheterna till fjärrvärmeanslutning på längre sikt.

Andra inslag var att stödet till nyinvesteringar i kraftvärmeproduktion och konvertering av hetvattenpannor till kraftvärme förlängdes under ytterligare fem års tid (med vissa modifieringar). En delegation tillkallades vidare med uppgift att utveckla el- och värmeförsörjningen i Sydsverige.

Skatter

Den energipolitiska styrningen har alltmer inriktats på att med skatter och avgifter styra mot ett energisystem som så lite som möjligt påverkar miljön. De allmänna energi- och miljöskatterna utgörs i princip av energiskatt, koldioxidskatt, svavelskatt och en miljöavgift för utsläpp av kväveoxider. Nedan ges en mycket översiktlig beskrivning av dessa skatter och avgifter.

Energi- och miljöskatterna skiljer sig åt mellan olika användare och olika energislag.3 Fossila bränslen, som säljs eller används för uppvärmning, belastas med både energi- och koldioxidskatt. Bränslen som används för elproduktion är befriade från både energi- och koldioxidskatt. Den producerade elen beskattas i konsumentledet. För samtidig produktion av värme och el, s.k. kraftvärme, gäller särskilda regler. Biobränslen är obeskattade för alla användare. Torv belastas med svavelskatt.

Energiskatt utgår för el (differentierad beroende på vem som konsumerar elkraften och var i landet den konsumeras) och alla bränslen utom biobränslen och torv. Sedan 1993 betalar industrin ingen energiskatt. En produktionsskatt utgår på elkraft som produceras i kärnkraftverk.

Koldioxidskatt belastar alla bränslen utom biobränslen och torv.

Bränslen för elproduktion belastas inte med koldioxidskatt. Industrin betalar 50 procent av den koldioxidskatt som betalas av övriga användare.

Svavelskatt tas ut vid både el- och värmeproduktion och utgår i princip för kol, torv och eldningsolja. Avdrag i bränsledeklarationen får göras för anläggningar som renar utsläppen.

En miljöavgift för utsläpp av kväveoxider utgår vid el- och värmeproduktion (pannor, gasturbiner och stationära förbränningsanläggningar). Avgiften är statsfinansiellt neutral eftersom pengar betalas i proportion till respektive anläggnings energiproduktion och utsläpp. De anläggningar som har lägst utsläpp får avgiften tillbaka medan de med de största utsläppen blir nettobetalare.

3Beskrivningen av skattesystemet baseras på Statens energimyndighet (1998a). Beskrivningen är översiktlig och utöver de komponenter som redovisas här finns ett antal undantag och speciella nedsättningsregler.

Tabell 2.1 Energi-, koldioxid- och svavelskatt från den 1 januari 1998 för icke-industriell förbrukning, öre per kWh (exklusive moms)

Bränsle

Energiskatt

Koldioxidskatt

Svavelskatt1

Total skatt

Eldningsolja 1

7,5

10,7

-

18,2

Eldningsolja 5

6,8

9,8

1,0

17,6

Kol

4,2

12,1

2,0

18,3

Gasol

1,1

8,6

-

9,7

Naturgas

2,2

7,3

-

9,5

Torv

-

-

1,5

1,5

Biobränsle

-

-

-

0,0

El, norra Sverige 9,6

-

-

9,6

El, övriga

15,2

-

-

15,2

El, fjärrvärmeproducenter, norra Sverige

9,6

-

-

9,6

El, fjärrvärmeproducenter, övriga

12,9

-

-

12,9

1Svavelskatt uppgår till 30 kronor per kilogram svavelutsläpp på kol och torv samt 27 kronor per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavelinnehåll i olja. Beräkningarna i tabellen av skatt per kWh baseras på en schablon över utsläppen. Vissa värmeföretag har dock en effektivare rening så att svavelskatten kan uppgå till lägre nivåer än de som anges i tabellen.

Källor: Statens energimyndighet (1998a) och egna beräkningar.

Beskattningen har mycket stor betydelse för konkurrensförhållandena mellan bränslena. Fjärrvärmenäten har ofta flera värmeproduktionsanläggningar som kan utnyttja olika energislag. Systemet optimeras så att värme produceras i den anläggning som är billigast vid varje tidpunkt.

Förändringar av skattesystemet förklarar bl.a. den ovan nämnda övergången till andra energislag (främst biobränsle) inom fjärrvärmen. Skattesystemet har utformats i syfte att minska användningen av de fossila bränslena. En annan förklaring är den goda tillgången på el som funnits under flera år och som gett utrymme för värmepumpar och värmeproduktion i elpannor.

Ett (av många) kännetecken för skattesystemet kan sägas vara att det råder en skillnad mellan systemet för beskattning av värmesektorn respektive elsektorn. Inom värmesektorn ligger skatten i bränsleledet, medan huvuddelen av skatterna inom elsektorn ligger i förbrukningsledet. Beskattningen av värmeproduktion beror vidare på om den produceras i industri, fjärrvärmeverk eller kraftvärmeverk. En översyn av energiskattesystemet påbörjades under 1997 i Regeringskansliet för att analysera och precisera den principskiss till ett re-

formerat skattesystem som presenterats i Skatteväxlingskommitténs betänkande (SOU 1997:11). Översynen skall beakta riktlinjerna för energibeskattningen i 1997 års energiöverenskommelse och behandla Alternativbränslekommitténs förslag (SOU 1996:184).

2.5. Prognoser

I en underbilaga till Energikommissionens huvudbetänkande SOU 1995:139 presenterades beräkningar av utbyggnadsmöjligheterna för fjärrvärme som baserades på hela landets bostadsbestånd (SOU 1995:140, underbilaga 10). Beräkningarna visade att det fanns (1993) ett ännu inte utnyttjat teoretiskt fjärrvärmeunderlag om maximalt 16 TWh. Kalkylen avsåg bostadshus och lokaler som dels hade utrustning och byggnadsförutsättningar så att de kunde anslutas till fjärrvärmen, dels var belägna så att fjärrvärmedistributionen var ekonomiskt rimlig. Från detta underlag måste dock räknas bort en okänd andel som av andra skäl, t.ex. topografiska orsaker eller för att de låg i områden med en minskande värmetäthet, inte bedömdes vara möjliga att ansluta.

Den troliga anslutningsgraden bedömdes vara mindre än 16 TWh. Enligt underbilagan visade beräkningar som utförts för Energikommissionens räkning att tillkommande fjärrvärmeanslutning kunde bli 0,7-2,5 TWh netto under extremt gynnsamma ekonomiska förhållanden (ingen anslutningsavgift, fjärrvärmepriset konstant och ökande el- och bränslepriser).

I bilagan redovisades även beräkningar av NUTEK som pekade på att de årliga fjärrvärmeleveranserna skulle öka med knappt tre TWh fram till år 2005.

I Fjärrvärmeföreningens prognos 99 (ännu ej publicerad), som baseras på uppgifter från medlemsföretagen, beräknas fjärrvärmeleveranserna öka med ca 5 TWh mellan 1997 och 2005.

3. Kommunalrättsliga principer m.m.

Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från den kommunala lokaliseringsprincipen. Det är mot denna bakgrund väsentligt att analysera vilka regler och principer som styr den kommunala verksamheten.

Kommunernas befogenheter regleras i huvudsak av de bestämmelser som finns i kommunallagen (1991:900).4 På vissa områden är kommunernas verksamhet specialreglerad. Föreskrifter i andra lagar gäller då i stället för kommunallagens bestämmelser i den mån de avviker från dessa. I kapitlet görs en genomgång av vilka grundläggande principer som gäller för kommunal verksamhet.

Inledningsvis i avsnitt 3.1 redovisas de bestämmelser om en kommuns befogenheter som finns i kommunallagen. Avsnittet behandlar även vilka samarbetsformer som är tillämpliga. Avsnitt 3.2 innehåller en genomgång av vilka förändringar som skett av den kommunala kompetensen i samband med reformeringen av elmarknaden. I avsnitt 3.3 redovisas bl.a. viss kritik mot att kommunala fjärrvärmeföretag har undantagits från självkostnadsprincipen. Avslutningsvis sammanfattas kapitlet i avsnitt 3.4.

3.1. Regler för kommunal verksamhet

I den tidigare kommunallagen (1977:179) fanns en allmänt hållen kompetensregel som angav att kommuner ”själva” fick ”vårda sina angelägenheter”. Anledningen till att regeln utformades på detta allmänna sätt var att de kommunala befogenheterna fortgående skulle kunna anpassas till samhällsutvecklingen. De närmare gränserna för kommunernas verksamhet skulle läggas fast genom rättstillämpningen. I rättspraxis utvecklades vissa grundprinciper som i många fall begränsade den kommunala kompetensen. Principerna gällde under mycket skiftande förhållanden och medgav därför inte någon långtgående exakthet i tilllämpningen. De betraktades närmast som allmänna målsättningsprinci-

4

Hänvisningar till lagrum avser kommunallagen om inget annat anges.

per. Genom den nu gällande kommunallagen har principerna blivit lagfästa.

Kommunalrättsliga principer

I 2 kap. 1 § finns den grundläggande bestämmelsen om en kommuns befogenheter. Enligt bestämmelsen får en kommun själv ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun eller någon annan. Bestämmelsen ger bl. a. uttryck åt lokaliseringsprincipen. Denna princip innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. Principen är emellertid försedd med viktiga modifikationer, som har samband med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen. Det är därför inget som hindrar att en kommun engagerar sig i t.ex. markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik och eldistribution förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Inte ens riksområdet utgör någon i sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständigheterna kan vara sådana att en kustkommun anser sig föranledd att t.ex. ge bidrag till en färjeförbindelse med utlandet.

Enligt 2 kap. 2 § skall kommuner behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för annat. Bestämmelsen ger uttryck åt likställighetsprincipen. Principen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund (RÅ 1975 Ab 313, 1979 Ab 404). Det skall vara fråga om ”obehörig” särbehandling för att särbehandlingen skall strida mot likställighetsprincipen (RÅ 1977 ref. 55).

Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommunen till godo. Grundprincipen är emellertid att kommunen senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. Har kommunen en starkt decentraliserad organisation, t.ex. heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar. Likställighetsprincipen kräver dock att alla kommunmedlemmar behandlas objektivt och rättvist när det gäller myndighetsutövande uppgifter. Principen gäller bara kommunens egna medlem-

mar. För att principen skall vara tillämplig krävs att kommunen träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap. Medlem av en kommun är enligt 1 kap. 4 § den som i kommunen är folkbokförd, äger fast egendom eller är taxerad till kommunalskatt.

Enligt 2 kap. 3 § får en kommun inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns synnerliga skäl för det. Förbudet mot retroaktivitet innebär att en kommun inte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan besluta om nya eller förhöjda pålagor för dessa. Det är främst i fråga om taxebeslut som principen har aktualitet. Möjligheten att göra undantag från förbudet mot retroaktivitet skall tillämpas med mycket stor försiktighet.

Kommuner får, enligt 2 kap. 7 §, driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Enligt 2 kap. 8 § får kommuner genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Om det finns synnerliga skäl får kommunen lämna individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare.

Bestämmelserna i 2 kap. 7 och 8 §§ ger uttryck för kommunernas kompetens i näringslivsfrågor. I 2 kap. 7 § har tagits in en bestämmelse som ger uttryck för förbudet mot att driva spekulativa företag. Förbudet innebär att en kommun inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen en ekonomisk vinst. Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna får bedriva enligt 2 kap. 7 § skall vara att betjäna de egna medlemmarna. Det finns emellertid inget som hindrar att exempelvis anläggningarna i praktiken också används av andra än kommunmedlemmar. Kommunerna kan även bilda egna interna företag som enbart betjänar kommunen t.ex. ett internt städbolag.

Någon klar skiljelinje mellan vad som brukar kallas den kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet finns inte. Kommunerna har en oomtvistad rätt att engagera sig i en rad verksamheter som vanligen ses som en del av näringslivet, exempelvis verksamheter inom energiförsörjningen. Sådan verksamhet kallas ofta sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Samtidigt finns det ett stort område av näringslivet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten. Denna del av näringslivet brukar kallas det egentliga näringslivet. Inom denna del får kommunerna inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden. I princip får inom denna del (det egentliga näringslivet) kommunerna endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen. Tillhandahållande av mark eller teknisk service till företagen är exempel på allmänt näringsfrämjande åtgärder.

Enligt 8 kap. 3 b § får kommuner inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. självkostnadsprincipen som är en av de kommunalrättsliga grundprinciperna. Principen, som avser taxebunden verksamhet, gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Finns inte bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen. Om det däremot finns särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller de reglerna i stället för den allmänna självkostnadsprincipen. I speciallagstiftningen finns i flera fall bestämmelser som begränsar avgiftsuttaget till just självkostnaden t.ex. i fråga om bygglovsavgifter.

Som huvudregel gäller självkostnadsprincipen oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. Om kommunen utför en uppgift genom egna företag eller låter en utomstående entreprenör göra det behöver tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i bolagsordning, avtal eller dyl. Självkostnadsprincipen är tillämplig såväl mot kommunmedlemmar som mot icke-kommunmedlemmar.

Kommunala företag

Förutsättningarna för att lämna över kommunala angelägenheter till företag och enskild individ anges i 3 kap. 16 §. Den verksamhet som lämnas över till privaträttsliga organ, t.ex. ett aktiebolag, skall falla inom den kommunala kompetensen. Vidare skall risken för kompetensöverskridanden i verksamheten vara ringa. Innefattar den kommunala angelägenheten myndighetsutövning måste kommunen ha stöd i lag för att ett överlämnande skall vara möjligt (3 kap. 16 § andra stycket KomL och 11 kap. 6 § regeringsformen (RF)). Inte heller kan ansvaret för att uppgifterna fullgörs läggas på en privaträttslig juridisk person om det är föreskrivet att angelägenheten skall handhas i ”särskild ordning.” För att åstadkomma ett överlämnande krävs i regel två rättsliga moment. Fullmäktige skall fatta beslut om överlämnande - varje enskilt bolag behöver inte godkännas utan fullmäktige bör kunna fatta ett övergripande beslut om en nämnds möjligheter att lägga ut sin verksamhet på entreprenad. Nämnden har därefter att genomföra överlämnandet och att ange de närmare villkoren för detta.

3 kap. 17 § reglerar de villkor som gäller för helägda kommunala aktiebolag och stiftelser som en kommun har bildat ensam. Innan

kommunen lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller stiftelse skall fullmäktige ha fastställt det kommunala ändamålet med verksamheten och utsett samtliga styrelseledamöter och minst en revisor. Är det fråga om ett aktiebolag skall fullmäktige fr.o.m. den 1 januari 1999 även utse minst en lekmannarevisor. Fullmäktige skall även se till att det får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Enligt 3 kap. 18 § skall fullmäktige innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen bestämmer tillsammans med annan se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Av 3 kap. 19 § framgår att fullmäktige, innan kommunen lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 3 kap. 17 §, skall se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten.

Kommunalförbund

Av olika skäl kan ibland kommuner behöva gå samman för att lösa en förvaltningsuppgift. En möjlighet kommunerna har är att bilda ett kommunalförbund enligt reglerna i 3 kap. 20 - 28 §§ och lämna över vården av kommunala angelägenheter till detta. Kommunalförbunden har i stort sett samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun.

3.2. Undantag från kommunalrättsliga principer

Ellagstiftningsutredningen

Energiförsörjning betraktas som s.k. sedvanlig kommunal affärsverksamhet och är i regel av allmännyttig karaktär. I princip skall en sådan verksamhet regleras av de bestämmelser som diskuterats ovan.

I samband med reformeringen av elmarknaden infördes emellertid bestämmelser som innebar undantag från de grundläggande kommunalrättsliga principer som redovisats i avsnitt 3.1. Målet för reformeringen av den svenska elmarknaden var att genom ökad konkurrens nå ett än

mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och att tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Regeringen tillkallade i mars 1992 en särskild utredare för att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet. Ellagstiftningsutredningen redovisade i juni 1993 den första etappen av sitt arbete i delbetänkandet Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68). Utredningen föreslog omfattande förändringar av lagstiftningen på elområdet. Ett inslag var nya kommunalrättsliga regler för framför allt kommunala elföretag. Syftet var att kommunala elföretag, under vissa förutsättningar, skulle ges likvärdiga konkurrensvillkor som de som gällde för övriga företag på marknaden.

Utredningen föreslog att kommunal elverksamhet skulle kunna bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnads- och likställighetsprinciperna. Motivet var att kommunala företag som dittills haft monopol på leveranser till kunder inom koncessionsområdet skulle komma att utsättas för konkurrens genom förslaget till reformering av elmarknaden. Om de kommunala företagen skulle kunna hävda sig på den marknaden måste de kunna agera på samma villkor som andra aktörer.

Kommunal produktion och handel med el föreslogs vidare undantas från lokaliseringsprincipen (även nätverksamhet undantogs, men skulle enligt förslaget bedrivas i geografisk anslutning till företagets nätverksamhet inom kommunen). Utredningen anförde flera motiv till att avskaffa lokaliseringsprincipen. Den ökade konkurrensen kunde leda till överskottskapacitet som det var väsentligt att kunna utnyttja för försäljning utanför den egna kommunens område. Bortfallet av tidigare efterfrågan kunde vidare bli bestående. En mer reguljär försäljning inom andra kommuner kunde därför vara nödvändig för att ett kommunalt elföretags verksamhet skulle bli ekonomiskt bärkraftig. Utredningen pekade också på att elproduktionen i landet dominerades av ett par stora företag och att det från allmän konkurrenssynpunkt var viktigt att den kommunala elverksamheten även fortsättningsvis kunde hävda sig vid sidan av de statliga och privata elföretagen.

Undantagen från de kommunalrättsliga principerna begränsades inte enbart till kommunal elverksamhet. Utredningen anförde att kommunala energiföretag även bedrev annan verksamhet inom energiområdet än produktion av och handel med el. Som exempel nämndes produktion och försäljning av fjärrvärme, där fjärrvärmeproduktion ofta sker tillsammans med elproduktion i kraftvärmeverk. Andra exempel var konsulttjänster rörande energihushållning m.m. och entreprenadverksamhet i anslutning till energiproduktionen. Utgångspunkten var att ett sådant företag skulle få bedriva produktion av och handel med el i fri konkur-

rens med andra företag. För att konkurrensen skulle ske på lika villkor var det enligt utredningen nödvändigt att företaget även utanför den egna kommunen fick bedriva annan verksamhet som hade ett naturligt samband med elverksamheten (undantaget gällde även likställighetsoch självkostnadsprinciperna).

Utredningens förslag avsåg endast kommunal elverksamhet som bedrevs eller avsågs att bedrivas i privaträttslig form. Verksamheten skulle vidare särredovisas från annan verksamhet. Kommuner skulle dock även fortsättningsvis kunna bedriva produktion av och handel med el i förvaltningsform. I ett sådant fall skulle dock lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna gälla.

Senare behandling

Regeringens proposition om handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162) anslöt sig i huvudsak till Ellagstiftningsutredningens förslag om särregler för kommunal elverksamhet. Vad gäller Ellagstiftningsutredningens förslag om undantag från de kommunalrättsliga principerna för t.ex. produktion och distribution av fjärrvärme som bedrevs som sidoverksamhet till elverksamhet gjordes emellertid en annan bedömning.

Utgångspunkten var bl.a. att ledningsnäten öppnades för konkurrens och att det tidigare skyddet för fjärrvärme och naturgas minskades i samband med detta. Enligt tidigare bestämmelser fanns det ingen leveransskyldighet av el för värmeförsörjning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Genom denna regel skyddades fjärrvärme- och naturgasverksamheter eftersom dessa och elverksamheten oftast hade samma huvudman5(normalt kommunen). Enligt förslaget till nya regler var en leveranskoncessionär även fortsättningsvis inte skyldig att leverera el för uppvärmning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribuerades eller avsågs att bli distribuerad. Kunden fick dock i detta fall möjlighet att vända sig till en annan elleverantör för att köpa el för uppvärmningsändamål.

Genom att ledningsnäten ändå öppnades för konkurrens innebar det enligt propositionen att kunderna, i förekommande fall, kunde välja en annan elleverantör än kommunen, varigenom de fick frihet att välja mellan el, fjärrvärme och naturgas. Eftersom försäljning av el skulle

5Vid införandet av inskränkningen av leveransplikten var huvudmotivet att förhindra en irrationell utbyggnad av distributionsnäten (SOU 1995:14). Fjärrvärmesystem under t.ex. utbyggnad skulle också kunna få lönsamhetsproblem.

komma att ske på affärsmässig grund borde motsvarande förutsättningar gälla för fjärrvärme och naturgas om konkurrensneutraliteten mellan energislagen skulle kunna upprätthållas. Kommunerna borde därför undantas från självkostnads- och likställighetsprinciperna vid produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas, vilket innebar att även sådan verksamhet skulle ske på affärsmässig grund. Regeringens förslag innebar att all produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas skulle omfattas av samma regelverk, oavsett om den bedrevs inom samma bolag eller av samma huvudman som elverksamheten. Verksamheten skulle dock drivas i privaträttslig form och särredovisas från annan verksamhet. Något undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag diskuterades dock inte i propositionen.

Vad gäller kommunernas möjligheter att bedriva nätverksamhet med undantag från lokaliseringsprincipen gjordes en smärre förändring. Enligt lagrådsremissens lagförslag var kravet på geografisk närhet uttryckt som ett villkor att verksamheten kunde bedrivas i ”omedelbar geografisk anslutning” till nätverksamheten i den egna kommunen (enligt regeringens uppfattning var det inte en nödvändig förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kunde bedriva nätverksamhet i skilda delar av landet). En remissinstans pekade dock på att bestämmelsen kunde försvåra bildandet av regionala nätbolag och därigenom hindra en rationell nätverksamhet. Lagförslaget ändrades därför till att verksamheten skulle bedrivas i ”geografisk närhet” till nätverksamheten i den egna kommunen.

Riksdagen beslöt våren 1994 i enlighet med regeringens förslag och det nya regelverket skulle träda i kraft den 1 januari 1995 (bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358).

I december 1994 beslöt emellertid riksdagen att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande för att skapa möjligheter för Energikommissionen att genomföra en bredare konsekvensanalys av de nya reglerna för elmarknaden (prop. 1994/95:84, bet. 1994/95: NU10, rskr. 1994/95:141).

Energikommissionen redovisade i februari 1995 sina överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14). Kommissionen diskuterade inte explicit kommunalrättsliga principer, men konstaterade att det för viss fjärrvärme- och naturgasverksamhet skulle kunna bli svårt att möta den nya konkurrensen som elmarknadsreformen skulle ge upphov till. Energikommissionen avsåg därför att återkomma med förslag som kunde ge ett skydd för sådana verksamheter.

I en skrivelse till regeringen redovisade kommissionen sitt förslag till skydd för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter på den nya

elmarknaden. Kommissionen föreslog att regler skulle införas som innebar ett ökat skydd för fjärrvärme- och naturgasverksamhet under en övergångsperiod. Förslaget innebar mer konkret att innehavare av nätkoncession under en övergångsperiod på tre år efter anmälan från kommunen skulle förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjliggjorde en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. Kommunala fjärrvärme- och naturgasföretag som erhöll detta skydd skulle vara hänvisade till att bedriva sin verksamhet med iakttagande av självkostnads- och likställighetsprinciperna (under övergångstiden).

I regeringens proposition om ny ellagstiftning (prop. 1994/95:222) delades kommissionens bedömning och bestämmelser av den karaktären föreslogs införas i den vilande ellagstiftningen.6,7 Av propositionen framgår att några remissinstanser hade framfört att även kommunal fjärrvärmeverksamhet borde kunna bedrivas med undantag från lokaliseringsprincipen. Som skäl angavs att det skulle vara betydelsefullt för kommunerna att få möjlighet till försäljning av fjärrvärme till fastigheter belägna nära det egna fjärrvärmenätet, men utanför kommungränsen. Enligt propositionen krävde dock frågan ytterligare beredning.

Lokaliseringsprincipen har kortfattat behandlats vid ett par senare tillfällen. I regeringens proposition om en uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) nämndes att regeringen avsåg att se över kommunallagens bestämmelser. I översynen skulle ingå att bedöma om lokaliseringsprincipen utgjorde ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad. På ett liknande sätt berördes lokaliseringsprincipen i regeringens proposition om ny ellag (1996/97:136).

3.3. Kritik av undantagsregler

Viss kritik har framförts mot att kommunala fjärrvärmeföretag har undantagits från självkostnadsprincipen. Konkurrensverket (1998) har t.ex. pekat på att distribution av fjärrvärme är ett s.k. naturligt monopol och att det råder enighet om att ett monopol måste omfattas av en prisreglering för att skydda konsumenterna från att drabbas av oskäligt

6Riksdagen beslutade hösten 1995 om att de på våren 1994 beslutade lagändringarna skulle träda i kraft med vissa ändringar den 1 januari 1996 (bet.1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).7Med stöd av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är det också möjligt att få ett fjärrvärme- eller naturgasområde allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. Företag som begär att få en anläggning allmänförklarad måste dock underkasta sig prisreglering och annan kontroll.

höga priser. Konkurrensen med andra uppvärmningssystem är dessutom låg. Ett byte till ett annat värmesystem är normalt förenat med mycket höga kostnader. Verket har vid några tillfällen framfört till regeringen att priskontrollen bör återinföras för fjärrvärme.

Konkurrensverket har även pekat på att det oftast är samma företag i kommunen som svarar för försäljning och distribution av både fjärrvärme och el, vilket ökar risken för en samordnad prisstrategi för bostadsuppvärmning. Priset på fjärrvärme har också kommit att utgöra en del av ett energiföretags konkurrensstrategi, t.ex. att elkunden får rabatt på fjärrvärmepriset under förutsättning att kunden accepterar ett givet elpris. Effekten kan enligt verket bli en ”inlåsning” av elkunder och minskad konkurrens på elmarknaden.

Enligt Konkurrensverket finns det för närvarande ett stort utrymme för att genomföra prishöjningar på fjärrvärme som överstiger kostnadsändringarna på området. Det ökar möjligheterna för ett energibolag att använda ekonomiska överskott inom fjärrvärmen för att subventionera elpriset, s.k. korssubventionering. Ett annat exempel på en sådan subvention är, enligt Konkurrensverket, att bolaget ger en inte kostnadsmotiverad rabatt på fjärrvärmepriset om kunden accepterar ett givet elpris.

Statens energimyndighet (1998b) bedömer i sin analys av utvecklingen på elmarknaden att konkurrensen mellan elvärme och fjärrvärme fortfarande är svag, eftersom det är förenat med höga kostnader att byta uppvärmningssystem. Omregleringen har snarare medfört utrymme för fjärrvärmeföretagen att höja sina priser då elpriserna under reformens första år (1996) var höga. Enligt myndigheten kan det finnas anledning att följa prisutvecklingen på fjärrvärme då många fjärrvärmeföretag ingår i en koncern tillsammans med ett elhandelsföretag. Elhandelsbolaget i koncernen kan potentiellt subventioneras av fjärrvärmen, då det finns betydligt större möjligheter att ta ut högre priser inom fjärrvärmeverksamheten, eftersom överföringen av fjärrvärme är ett naturligt monopol på samma sätt som nättjänsten.

Nätmyndigheten (1997) delade i en tidigare rapport om utvecklingen på elmarknaden Konkurrensverkets uppfattning att det fanns ett utrymme och en risk för avgiftshöjningar i fjärrvärmeverksamhet på grund av bristande konkurrens. Myndigheten pekade också på att det förelåg risker för att fjärrvärmeverksamheten tillåts subventionera annan verksamhet inom den koncern där den bedrivs. Mot den bakgrunden, men också från allmän konsumentsynpunkt, ansåg myndigheten det som anmärkningsvärt att det helt saknas regler om prissättningen i fjärrvärmeverksamhet. Nätmyndigheten ansåg däremot att självkostnadsprincipen var ett dåligt verktyg för att motverka överpriser i fjärrvärmeverksamhet, men fann att det fanns ett behov att närmare utreda

frågan om fjärrvärmens konkurrenskraft i förhållande till andra energislag.

3.4. Sammanfattning

Sammanfattningsvis är kommunal produktion och handel med el som bedrivs i privaträttslig form undantagen från lokaliseringsprincipen och skall bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Även kommunal distribution av fjärrvärme och naturgas som drivs i privaträttslig form är undantagen från självkostnads- och likställighetsprinciperna.8 Däremot så omfattas de senare företagen av kommunallagens lokaliseringsprincip. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till den egna kommunen.9

Lokaliseringsprincipen innebär emellertid inget hinder mot samarbete mellan olika kommuner. En kommun kan utan hinder av lokaliseringsprincipen samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Detta kan ske bl.a. genom avtal, kommunalförbund och gemensamma bolag.

8Detta gäller dock ej kommunala företag som omfattas av det tillfälliga skyddet för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter.9Väljer en kommun att bedriva energiverksamheten i förvaltningsform gäller dock fortfarande kommunallagens regelsystem.

4. Energiföretagen och lokaliseringsprincipen

Kommunala fjärrvärmeföretag omfattas som framgått av kapitel 3 av lokaliseringsprincipen. Innebörden är att verksamheten i princip måste begränsas till den egna kommunen. De mer praktiska konsekvenserna av denna princip är dock relativt okända. Det är därför väsentligt att analysera hur lokaliseringsprincipen uppfattas och tillämpas av kommunerna. Utredningen har som underlag för denna analys beställt en rapport, vilken publiceras som bilaga 2 till delbetänkandet. Resultaten av rapporten sammanfattas i detta kapitel.

4.1. Rapportens inriktning och omfattning

Syftet med rapporten har varit att analysera om lokaliseringsprincipen utgör ett hinder för en effektiv fjärrvärmeutbyggnad och om den nu gällande principen påverkar fjärrvärmens konkurrenskraft.

Rapporten har främst baserats på intervjuer med företrädare för kommuner och helt eller delvis kommunägda energiföretag. Totalt omfattas nio kommuner (ägarförhållanden etc. redovisas mer i detalj i bilaga 2).

Intervjuerna genomfördes under senare hälften av oktober och under november 1998. I huvudsak berördes hur fjärrvärmen är organiserad, utvecklingsstrategier, förutsättningar för konkurrens, skatter och avgifter, behov av förändringar i kommunernas planerings- och föreskriftsmöjligheter samt skäl att undanta kommunala värmeföretag från lokaliseringsprincipen.

4.2. Huvudresultat

Undantag från lokaliseringsprincipen

Enligt rapporten ansåg flertalet intervjuade att kommunerna borde få undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip för fjärrvärmen. De huvudsakliga argumenten för att all energiverksamhet skulle ges generellt undantag från lokaliseringsprincipen var följande.

  • Många fjärrvärmeföretagen är små. Större enheter ger skalfördelar.

Därvid utnyttjas möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssystem. Större enheter ger också fördelar vid bränsleupphandling.

  • Konkurrensen vid införande eller utveckling av värmesystem kan vara för svag. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra denna utbyggnad. Endast statliga eller privata företag kan medverka. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem.
  • Konkurrensen om kunden är för svag. Kund kan antingen vara en ägare till flerbostadshus eller till ett småhus. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget.
  • Miljöskäl. Stora anläggningar har bättre miljöprestanda.
  • Motverka ”påtvingade” utförsäljningar av värmeföretag. Det förekommer att värmeföretag säljs ut på grund av den begränsning som lokaliseringsprincipen utgör vid utveckling av företaget.

Dessutom förekom argument som handlar om risker, roller och lika behandling av företag (se bilaga 2).

De intervjuade ansåg att alla värmelösningar måste ges undantag från lokaliseringsprincipen. Exempelvis producerar vissa kommunala energiföretag också pellets som till viss del säljs till övriga delar av landet.

Det fanns också intervjupersoner som förordade ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen. De pekade bl.a. på att en utvidgning

av distributionsområdet måste ha ett tydligt syfte för kommunens innevånare. Vidare framhölls att vinstsyftet inte är det primära för kommunal bolagsverksamhet. Förbudet mot spekulativ verksamhet i kommunallagen var ännu ett argument. Företrädarna för ett begränsat undantag ansåg att kommunerna borde ges ett undantag för värmeverksamhet som liknar det som finns för elnäten, dvs. ”i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet”.

De intervjuade diskuterade vidare skäl till att fortsättningsvis följa kommunallagen och lokaliseringsprincipen inom värmeområdet. Några starka argument anfördes dock inte.

Riskerna för spekulation diskuterades också i detta sammanhang. Att kommunägda företag skulle göra förvärv utan att göra en korrekt riskbedömning ansågs dock som mindre troligt. Man framhöll också att riskerna t.ex. vid utbyggnad av stora anläggningar kunde vara lika stora inom en kommun som ett eventuellt förvärv utanför.

4.3. Övriga resultat

I studien utvecklas några av argumenten inom ett antal specifika områden. Det gäller bl.a. skalfördelar och miljö samt konkurrens vid förvärv eller utbyggnad.

Skalfördelar och miljö

Fjärrvärme och effektiva värmerörelser

Flertalet intervjuade har kommenterat att den tekniska utvecklingen gått dithän att tidigare fjärrvärmebegrepp brutits upp. Idag förekommer hetvattencentraler i bostadsföretagens ägo som har flera tusen kunder medan de minsta kommunägda kraftvärmeverken bara har ett par hundra kunder. ”Multifunktionella” system och ”kombinat” blir också allt vanligare där el- och värmeproduktion används till produktion av briketter eller pellets som i sin tur används till kraftvärmeproduktionen. Den ekonomiska basen för dessa system är att utnyttja spillvärmen under de varma årstiderna.

Mot denna bakgrund använder flertalet begreppet värme respektive värmerörelser.

Effektiva värmelösningar kan således bestå av såväl rörbunden värme som kombinationer av andra lösningar. Enligt studien sammanfaller en effektiv värmelösning mer sällan med kommungränsen.

När kommunernas engagemang i energiverksamhet diskuteras är det enligt studien viktigt att se hela kedjan från samordning av avfallshantering till värme hos slutkund. När olika tekniska lösningar är under uppbyggnad får analysen inte begränsas till rörbunden energi utan kombinationer av tekniska lösningar bör tillåtas där alla värmeslag ingår.

Att organisera fjärrvärmen på liknande sätt som elverksamheten dvs. skilja hantering av nät från värmeproduktion antyds som en utvecklingsväg. Kommunernas uppgift skulle i sådana system vara att äga och driva infrastrukturen, dvs. rören, medan produktionen öppnas för konkurrens. Modellen ifrågasätts emellertid då ett sådant förfarande (dvs. att skilja mellan nät och produktion) reducerar den ekonomiska lönsamheten i kraftvärmen. Detta anses mindre önskvärt eftersom det ur miljösynpunkt är angeläget att utveckla kraftvärmen. Förhållandena är också avsevärt olika dem som gäller på elsidan, eftersom fjärrvärmenäten är lokala, medan elnäten är hopbyggda nationellt och även internationellt.

Att skilja mellan nät och produktion skulle enligt rapporten minska investeringsbenägenheten i fjärrvärmeproduktionen avsevärt. Detta skulle få till följd att projekt med större riskprofil t.ex. miljörelaterade åtgärder, kraftvärmetillämpningar, biobränsle- och avfallsvärmeverk, sannolikt försvåras eller förhindras. Med de långa avskrivningstider som dessa infrastrukturprojekt har, krävs att avsättningen för värmeproduktionen till stor del är tryggad.

Ekonomin i fjärrvärmenäten bygger dessutom på storskalighet och centralisering av produktionen. Det är därför enligt studien svårt att se att någon grad av konkurrens skulle uppnås på produktionssidan, utom i de allra största näten i Sverige.

Stora och små företag

Om energiföretagen fick utveckla systemen oberoende av lagstiftningen, skulle det enligt studien vara lönsamt att knyta samman värmenäten i våra större städer till stora sammanhängande nät. Även värmerörelser som täcker hela län lyfts fram som modell.

Värmeföretagen får alltmer inslag av ”high-tech”i produktionen. IT, kunddebiteringssystem m.m. främjar effektiviteten, men kräver också hög kompetens hos de anställda. För att finansiera utvecklingen krävs att kostnaden fördelas på många kunder.

De mindre värmeverken riskerar enligt studien att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. För att skapa effektiva system krävs ”en kritisk massa” dvs. ett antal ingenjörer eller

ekonomer som arbetar tillsammans och löser problem. Sådana miljöer uppges inte gå att skapa i de minsta värmeföretagen där det kanske bara finns behov av en ingenjör.

Effektiviseringsvinster uppges även vara möjliga att uppnå om flera mindre värmerörelser inom ett större område drivs av ett företag. Även här ligger effektiviseringsvinsterna inom områdena personal, finansiella tjänster, kundtjänst, IT, jour- och beredskap m.m. Effektiviseringsvinsterna ligger också i att företag med högre omsättning kan bära ”spetskompetens”, framförallt inom områdena teknik och IT.

Stora integrerade system kan dock enligt rapporten vara förenade med stora investeringar och innebära risk för låsning till storskalig teknik. En pådrivande faktor för de integrationsprojekt som för närvarande pågår inom Stockholmsregionen är i allt väsentligt planering utifrån de olikheter som finns i beskattningen av bränslen för fjärrvärmeproduktionen.

Enligt rapporten finns det risk för att stora system som drivs av ett företag minskar förutsättningarna för att skapa konkurrens och mångfald på den lokala värmemarknaden.

Riskerna för att de mindre företagen skall komma efter i utvecklingen är enligt rapporten inte entydiga. Bland annat uppges mindre företag i större utsträckning anlita extern spetskompetens för sin utveckling.

Utveckla eller sälja

I undersökningen ingår ett par kommuner som överlåtit eller står i begrepp att överlåta sitt energiföretag och som inte har egen värmerörelse (en eller flera hetvattencentraler finns i bostadsföretagets eller den tekniska förvaltningens regi). Motivet till försäljning av värmeunderlaget uppges vara att kommunen saknar kompetens att utveckla en värmerörelse. Bristande finansiella resurser anges också som skäl till att verksamheten överlåtits.

Konkurrens vid förvärv eller utbyggnad

Växa genom förvärv

Flertalet intervjuade var av den uppfattningen att värmerörelser måste få ”växa genom förvärv”. Finansiella och andra risker ansågs möjliga att begränsa. Det framhölls också att risker i förekommande fall kan vara lika stora vid en utbyggnad i ”hemkommunen” som vid förvärv av en anläggning.

Konkurrensen inom värmeområdet uppges vara för svag. Bristen på konkurrens blir påtaglig när en kommun som saknar fjärrvärme skall bygga upp ett fjärrvärmeföretag, eller vidareutveckla en eller flera hetvattencentraler till en värmerörelse (med eller utan kraftvärme). I sådana situationer finns bara en handfull företag som kan konkurrera om köp eller samverkan.

Kommunägda företag har enligt nuvarande regler inte rätt att delta. De företag som kan förvärva eller samarbeta med kommunen i fråga, är i huvudsak de större kraftproducenterna.

Enligt rapporten kan detta leda till mindre önskvärda konsekvenser. Det framhålls att om inte kommunerna får undantag från lokaliseringsprincipen för värmerörelsen kan konkurrensen på elsidan inskränkas högst påtagligt. Orsaken är att energiföretag som bjuds ut till försäljning vanligen har såväl el som värmerörelse som verksamhetsgrenar.

En metod att stärka konkurrensen som diskuteras är att förbjuda företag som har leveranskoncession för el i ett område att också vara värmeleverantör i samma område.

De intervjupersoner som hade en annan uppfattning om förvärv menar att de energibolag som helt eller delvis har kommunala ägare inte bör förvärva andra av det skälet att det inte är förenligt med det kommunala ändamålet för verksamheten. Förvärvet har inget tydligt syfte för kommunens innevånare och vinstsyftet är inte primärt för kommunal bolagsverksamhet. De risker som tas inom den egna kommunen är motiverade av det kommunala ändamål som företaget skall uppnå.

Kommunalförbund och andra samverkansformer

Flertalet intervjuade menar att kommunalförbund som samverkansform inte är allmänt känd. Den blir därmed ”svårstyrd” och medborgarna har svårt att utöva demokratisk kontroll. Ekonomisk verksamhet med vinstsyfte som drivs i kommunalförbund måste dessutom ges ett regelsystem som liknar aktiebolagens.

5. Kommunal energiplanering

Enligt direktiven bör utredningen se över kommunernas planeringsoch föreskriftsmöjligheter. Det bör övervägas om det i något avseende krävs en anpassning av det nu gällande regelverket för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan el-, naturgas- och värmeföretagen, samtidigt som den nödvändiga planeringen inte försvåras.

I avsnitt 5.1 ges en kort beskrivning av lagstiftningen inom området. Några uppföljningar av lagen redovisas i avsnitt 5.2.

5.1. Lagstiftningen

De planerings- och föreskriftsmöjligheter som avses i direktiven är kommunernas möjligheter att agera enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. Nedan redovisas huvuddragen i lagstiftningen.

Enligt 1 § har kommunen en allmän skyldighet att i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Planeringsansvaret innebär först och främst att kommunen i all planering som är av betydelse för energiförbrukningen skall överväga att ta till vara möjligheterna att främja hushållningen med energi. Lösningar som främjar energihushållningen skall alltså eftersträvas. Exempel på planeringsområden där kommunens beslut påverkar behovet av energi och därmed förbrukningen är bebyggelse- och trafikplanering.

Med energihushållning avses att sådana åtgärder vidtas som syftar till att åstadkomma effektivare energianvändning till rimliga kostnader utan att nödvändiga eller önskvärda behov åsidosätts. Exempel på åtgärder är användande av anläggningar med högre verkningsgrad och bättre isolering av byggnader.

Kommunen ansvarar även för att i planeringen verka för att energibehoven tillgodoses genom en säker och tillräcklig energitillförsel. Kommunens skyldigheter enligt 1 § begränsas av de befogenheter och resurser som står dem till buds.

I sin planering måste kommunen väga intresset av en god energihushållning och en säker och tillräcklig energitillförsel mot andra sam-

hällsintressen som exempelvis sysselsättning, miljövård och hushållning med mark och vatten. Även ekonomiska faktorer måste beaktas. Det ligger i sakens natur att kommunen i sin planering syftar till att åstadkomma en nödvändig och önskvärd energitillförsel till lägsta kostnad.

Skyldigheten att planera omfattar kommunens hela område och är inte beroende av om kommunen är huvudman för produktion eller distribution av energi.

Vid sin planering skall kommunen, enligt 2 §, undersöka om det finns förutsättningar för samverkan med annan kommun eller med andra betydande intressenter på energiområdet för att möjliggöra en gemensam lösning på frågor som har betydelse för hushållningen med energi eller för energitillförseln. Om det finns förutsättningar för en gemensam lösning skall den tas till vara.

I varje kommun skall, enligt 3 §, finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I planen skall finnas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Energiplanen beslutas av kommunfullmäktige.

Eftersom planerna skall anpassas till varje kommuns förutsättningar i olika avseenden kommer den att ha olika utformning och innehåll. Energiplanens huvudsyfte är att tjäna som underlag för insatserna inom energiområdet liksom inom andra områden av betydelse för energiförsörjningen i varje kommun. Ett annat syfte med planen är att den skall utgöra underlag för beslut på nationell nivå.

Planen måste innehålla vissa mål som kommunen vill uppnå på energiområdet. Utgångspunkten för planen är de övergripande nationella målen för energipolitiken. Det är viktigt att konkreta mål ställs upp inom olika sektorer för att ge möjligheter till en effektiv inriktning av åtgärder av olika slag och till resultatprövning senare.

Den analys som skall finnas i planen bör bl.a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas genom lokal produktion av värme och kraft och genom val av uppvärmningsformer - t.ex. fjärrvärmeanslutning och alternativ vid ersättning av elvärme. I detta sammanhang bör även elåtgången i större värmeåtervinningsanläggningar och gruppbebyggelse analyseras. Också hur alternativa åtgärder påverkar utsläppen av ämnen som ger upphov till regionala och globala miljöstörningar bör redovisas.

Den som i sin verksamhet använder större mängd energi eller den som yrkesmässigt producerar eller distribuerar energi skall, enligt 4 §, på begäran lämna kommunen de uppgifter som behövs för planering inom energiområdet. Skyldigheten att lämna uppgifter motsvaras av en rätt för den uppgiftsskyldige att överlägga med kommunen om energi-

frågor som har väsentlig betydelse för honom eller henne. Genom uttrycket större mängd energi undantas mindre företag från skyldigheten att lämna upplysningar. Fullgörs inte uppgiftsskyldigheten enligt 4 § kan länsstyrelsen vid vite kalla den uppgiftsskyldige till överläggning med kommunen.

Kommunen är enligt 7 § skyldig att lämna uppgifter om fullgörandet av kommunens skyldighet enligt 1-3 §§ till Statens energimyndighet. Enligt förordningen (1977:440) om kommunal energiplanering skall uppgifterna vara av väsentlig betydelse för statlig central eller regional planering och avse dels rådande förhållanden av väsentlig betydelse för energiförbrukningen, energitillförseln och energihushållningen, dels kommunens bedömning av utvecklingen på energiområdet, och dels de åtgärder som kommunen avser att vidta och som i väsentlig mån påverkar energiförbrukningen, energitillförseln eller energihushållningen.

5.2. Uppföljningar

Det är svårt att bedöma hur lagen om kommunal energiplanering fungerar och tillämpas i praktiken. Det har dock genomförts ett par uppföljningar av lagen.

På uppdrag av NUTEK genomfördes 1996 en begränsad analys av kommunernas energiplanering. Resultaten visade att 40 procent av kommunerna i undersökningen10 hade tagit fram en energiplan. Ungefär 30 procent av kommunerna höll på eller hade beslutat sig för att ta fram en energiplan. Flertalet av kommunerna hade en positiv syn på den kommunala energiplaneringen. De kommuner som var kritiska ansåg att kommunerna fått allt mer begränsade möjligheter att påverka sin energisituation. Vissa hävdade t.ex. att omregleringen av elmarknaden inskränkt kommunens makt över sin energiförsörjning. Enligt undersökningen upptog mål, nulägesanalyser och framtida prognoser för energianvändningen/energitekniker en väsentlig del av energiplanerna. En betydande del ägnades också åt strategier och scenarier, vilket inte förekom så ofta förr.

Riksrevisionsverket genomförde 1990 en analys av lagen om kommunal energiplanering (RRV, 1990). Syftet med granskningen var att bedöma lagens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten genom dess krav på planering. RRV pekade bl.a. på att lagen gav stort utrymme för lokala variationer när det gällde inriktning och utformning av energiplanering och energiplaner. Kommunernas energiplaner skulle

10Totalt svarade drygt två tredjedelar av rikets kommuner på en förfrågan från NUTEK.

inte heller utgöra underlag för planering på central eller regional nivå. Lagen innebar inte att en tidigare statlig uppgift fördes över på kommunerna eftersom dessa i varierande utsträckning redan ägnade sig åt energiplanering. Enligt RRV lämnades aldrig statsbidrag till kommunerna för deras energiplanering.

RRV ansåg att lagen var ett svagt styrinstrument när det gällde att åstadkomma en kommunal energiplanering. Svagheterna sammanhängde med lagstiftningens allmänna utformning samt frånvaron av incitament för kommunerna, såväl normativa som ekonomiska, att följa lagen. Enligt RRV hade lagen en begränsad eller obetydlig effekt för kommunernas energibeslut. Mot bakgrund av lagens svaga styreffekt föreslog RRV att lagen borde omprövas. RRV ifrågasatte inte behovet av en kommunal energiplanering, men däremot behovet av lagstiftning.

6. Överväganden och förslag

6.1. Lokaliseringsprincipen

Begreppet fjärrvärme

Begreppet fjärrvärme har som framgått av kapitel 2 blivit alltmer sammansatt. Vissa kommunägda värmeföretag tillverkar t.ex. pellets och briketter som till viss del säljs till andra delar av landet.

Enligt vår bedömning bör ett eventuellt undantag från lokaliseringsprincipen endast diskuteras i termer av vad som traditionellt definieras som fjärrvärme och inte sidoverksamheter som t.ex. bränsleförsäljning. Riskerna för snedvridning av konkurrensen blir annars uppenbara. Den nuvarande regleringen av kommunerna bygger i huvudsak på att kommunerna inte skall etablera sig på en konkurrensutsatt marknad.

I kapitel 2 definierade vi fjärrvärmeverksamhet som produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. De förslag som redovisas nedan avser endast verksamhet som faller inom ramen för denna definition.

Undantag från lokaliseringspricipen

Utgångspunkter

Reformeringen av elmarknaden innebar avsteg från vissa grundläggande bestämmelser i det kommunalrättsliga regelverket. I huvudsak genomfördes förändringarna i regelverket för att kommunala elbolag skulle få samma konkurrensförutsättningar som övriga företag på marknaden. Detta ansågs viktigt för att minska risken för att de kommunala elhandelsföretagen skulle slås ut på den konkurrensutsatta marknaden. Kommunerna fick därmed en möjlighet att bedriva pro-

duktion av och handel med el mer rationellt än tidigare. Det blev t.ex. möjligt att sälja överskott på kraft utanför den egna kommunens område.

Enligt Statens energimyndighet (1998b) har antalet elhandelsföretag varit relativt konstant sedan avregleringen. Detta betyder emellertid inte att marknaden har varit fri från strukturförändringar. Det är framför allt de kommunalt ägda elhandelsföretagen som har bytt ägare. Vid överlåtelserna har det ofta angetts att det inte är en kommunal angelägenhet att bedriva elhandel eftersom elhandel efter avregleringen är en konkurrensutsatt tjänst. På nätsidan motiveras däremot ett kommunalt ägande av att elnäten utgör en typisk infrastruktur som andra ledningsbundna tjänster och därtill utgör ett naturligt monopol.

Även kommunal distribution av fjärrvärme och naturgas undantogs (med vissa undantag) i samband med reformeringen av elmarknaden från självkostnads- och likställighetsprinciperna och verksamheten skulle därmed drivas på affärsmässig grund. De senare företagen omfattas emellertid av kommunallagens lokaliseringsprincip. Verksamheten måste således i princip begränsas till den egna kommunen.

Inom elsidan fanns naturliga förutsättningar för en avreglering. Det fanns ett väl utbyggt och driftsäkert kraftledningsnät som i hög grad var integrerat. Detta möjliggjorde handel med el mellan alla köpare och säljare.

Inom fjärrvärmesektorn var och är bilden påtagligt annorlunda. Undantaget från självkostnads- och likställighetsprinciperna genomfördes för att konkurrensneutraliteten mellan de olika energislagen skulle kunna upprätthållas och inte primärt för att öka konkurrensen mellan t.ex. olika värmeföretag. Även om en fjärrvärmeledning, i likhet med nätverksamhet inom elområdet, kan betraktas som ett s.k. naturligt monopol finns det i dag begränsade tekniska möjligheter för handel med fjärrvärme inom en kommun eller inom ramen för ett ledningsnät. Det kan inte uteslutas att införandet av konkurrens på fjärrvärmeområdet skulle kunna vara ändamålsenligt. Att analysera förutsättningarna för sådana system ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning att se över denna fråga. Det gäller även hur kraftvärmen påverkas av de kommunalrättsliga principerna.

Det primära för utredningen är att avgöra om lokaliseringsprincipen förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner.

För att få en bredare uppfattning är det enligt vår mening nödvändigt att diskutera fjärrvärmens roll inom energipolitiken. Statsmakterna har sedan lång tid stött utbyggnaden av fjärrvärme, t.ex. genom olika former av statligt stöd. Motivet har främst varit miljöskäl, men även

möjligheten till en effektiv energianvändning har varit betydelsefull. Det har också införts regelsystem för att skydda fjärrvärmen från konkurrens från andra energislag. Med stöd av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är det möjligt att få ett fjärrvärme- eller naturgasområde allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. Tidigare kunde också en innehavare av nätkoncession under en övergångsperiod på tre år förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjliggjorde en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. Möjligheterna att söka dessa former av skydd har dock utnyttjats i mycket begränsad omfattning.

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle.

Som ett led i detta beslutade riksdagen 1997 om ett nytt energipolitiskt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet omfattar åtgärder som syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt minska användningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effektivare och öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor. Som framgår av kapitel 2 ingår åtgärder som t.ex. bidrag för konvertering till fjärrvärme, stöd till sammankoppling av fjärrvärmenät (behandlas för närvarande av Europeiska kommissionen) och bidrag till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme. Ett inslag är också att genom utveckling av ny teknik kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor under de närmaste tio till femton åren.

Fjärrvärmen har en stark ställning inom energipolitiken. Enligt vår bedömning är det väsentligt att lagstiftningen för den kommunala fjärrvärmeverksamheten inte strider mot intentionerna i energipolitiken eller försvårar uppfyllandet av dess mål. Utbyggnaden av fjärrvärme har som nämnts främst motiverats av miljöskäl. Genom introduktionen av fjärrvärme sker förbränning i större anläggningar som ekonomiskt kan bära en högre grad av rening. Möjligheterna att utnyttja miljövänliga och förnybara bränslen ökar också. Användningen av biobränslen, torv m.m. har ökat från nära noll 1980 till ca 25 TWh 1997. Utbyggnaden av kraftvärmeverken har ökat effektiviteten ytterligare och lett till bättre miljö. Det är viktigt att denna utveckling kan fortsätta så långt som det är ekonomiskt möjligt. Detta talar för att restriktioner som förhindrar eller försvårar uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem bör tas bort.

Den undersökning som presenterats i kapitel 4 visar också att flertalet av de intervjuade representanterna för energiföretagen anser att kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Av kapitlet framgår vidare att lokaliseringsprincipen i vissa fall inte heller efterlevs i praktiken. Detta är naturligtvis inget skäl för att avskaffa den, men tyder likväl på att principen i vissa fall inte är ändamålsenlig. De argument som framförs för ett undantag är av något annorlunda karaktär än det som diskuterats ovan.

Ett skäl för ett undantag är, enligt underlagsrapporten i bilaga 2, att många fjärrvärmeföretag är små. Större enheter ger skalfördelar. Möjligheterna att fördela kostnader för utveckling av IT, kundregister, debiteringssystem och tekniska produktionssystem ökar. Större enheter ger också en fördel vid bränsleupphandling. De mindre värmeverken riskerar vidare att komma efter i fråga om kompetensuppbyggnad och personalutveckling. Av rapporten framgår att ett par kommuner sålt sitt värmeunderlag med motiveringen att de saknar kompetens att utveckla en värmerörelse.

Ett annat argument är enligt underlagsrapporten att konkurrensen om kunden (ägare till flerbostadshus eller till ett småhus) är relativt svag. När t.ex. nya områden byggs ut inom en kommun kan endast det lokala kommunala fjärrvärmeföretaget samt statliga och privata företag konkurrera om uppdraget.

Underlagsrapporten pekar också på att konkurrensen när det gäller etablering eller utveckling inom fjärrvärmeområdet kan vara för svag. Om en kommun skall införa fjärrvärme kan inte andra kommuner konkurrera om uppgiften att genomföra denna uppbyggnad. Ett liknande förhållande råder när en kommun skall utveckla fjärrvärme eller andra värmesystem som t.ex. närvärme.

Det finns vidare enligt rapporten en risk för att konkurrensen på elsidan inskränks om lokaliseringsprincipen behålls för fjärrvärmen. Orsaken är att de energiföretag som bjuds ut till försäljning har både el och värmerörelse som verksamhetsgrenar. I ett sådant läge kan kommunerna inte vara med och konkurrera om köp, utan det är endast ett fåtal större kraftproducenter som kan delta.

Enligt vår bedömning är ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip inte invändningsfri. Flertalet av de kommunalrättsliga principer som diskuterats tidigare har tillkommit för att reglera verksamheter som är s.k. naturliga monopol. Från samhällets sida har det setts som eftersträvansvärt att stordriftsfördelarna i produktionen utnyttjas och verksamheten har därför tillåtits och skyddats för konkurrens. Samtidigt har det varit nödvändigt att skydda de enskilda kunderna för företagens möjligheter att sätta oskäliga priser eller andra leveransvillkor. Detta säkerställs genom t.ex. likställighets- och självkost-

nadsprinciperna. Kommunala fjärrvärmeföretag är dock redan undantagna från självkostnads- och likställighetsprinciperna och det har således bedömts att skyddet för konsumenterna är tillräckligt. Undantaget motiverades som tidigare framgått med att konkurrensneutraliteten mellan el och fjärrvärme skulle kunna upprätthållas.

En principiell fråga är enligt vår bedömning om kommunernas möjligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. Det är uppenbart att ett sådant förfarande kan leda till ett antal mindre önskvärda konsekvenser.

En nackdel är att kommunal näringsverksamhet som bedrivs utanför kommunens gränser och som inte primärt syftar till att förse de egna medlemmarna med service kan öka risktagandet. Det kan t.ex. röra sig om att ett kommunalt fjärrvärmeföretag köper ett liknande företag i en annan kommun och att verksamheten på sikt går med betydande underskott. Ett sådant ägande skulle också kunna innebära att medlemmarna i den ena kommunen subventionerar fjärrvärmeverksamheten i den andra kommunen.

En ytterligare nackdel hänger samman med att fjärrvärmen i praktiken är ett monopol. För en fastighet som redan är ansluten till fjärrvärmenätet är det – på samma sätt som gäller för värmepumpar och andra kapitalkrävande lösningar – i ett kortare tidsperspektiv av kostnadsskäl knappast möjligt att välja ett annat uppvärmningsalternativ. Om kommunala fjärrvärmeföretag tillåts expandera över kommungränserna kan den typen av lokala monopol förstärkas och göra utvecklingen av andra alternativ mindre attraktiv. I och för sig kan liknande förhållanden uppstå om privata och statliga företag expanderar sin verksamhet.

Enligt underlagsrapporten råder det i några fall delade meningar om lokaliseringsprincipen och dess effekter. Uppbyggnaden av stora integrerade projekt kan t.ex. i vissa fall styras av beskattningsskäl i stället för av effektivitetsskäl. Andra faktorer som t.ex. energibeskattning kan således vara viktiga när det gäller uppbyggandet av infrastruktur. Det pekas också på att mindre företag i större utsträckning anlitar spetskompetens för sin utveckling. Vissa är vidare av den uppfattningen att förvärv av andra bolag inte är förenligt med det kommunala ändamålet för verksamheten och bestämmelsen i kommunallagen om att kommunerna inte får bedriva spekulativ verksamhet.

Gällande lagstiftning innehåller ett antal restriktioner som påverkar eller reglerar kommunernas möjligheter att bedriva eller utöka sin näringsverksamhet. Vad gäller fjärrvärme finns det emellertid mycket som pekar på att ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat. En strikt tolkning av lokaliseringsprincipen skulle i vissa fall kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar och därmed framför allt motverka intentionerna i energipolitiken. Vi föreslår därför att

kommunala fjärrvärmeföretag skall kunna undantas från lokaliseringsprincipen. Sådana företag är (med vissa undantag) redan i dag undantagna från kommunallagens likställighets- och självkostnadsprinciper och verksamheten skall därmed drivas på affärsmässig grund. Ett undantag också från lokaliseringsprincipen bör kunna underlätta en mer rationell verksamhet än i dag. Kommunala fjärrvärmeföretag får därmed samma möjligheter att driva sin verksamhet som övriga företag på marknaden.

Geografisk närhet

Det finns dock anledning att diskutera om kommunala fjärrvärmeföretag bör ges ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen eller inte. En viktig fråga i detta sammanhang är var i landet en kommun etablerar fjärrvärmeverksamhet. Enligt vår uppfattning är det i princip två olika former av verksamheter som kan bli aktuella vid ett undantag från lokaliseringsprincipen.

För det första kan det bli fråga om att knyta samman rörledningssystem i två eller flera kommuner. Sådan verksamhet, eller andra former av energisamarbete, kan leda till mer effektiva värmeförsörjningssystem och en förbättrad miljö, vilket ligger i linje med intentionerna i energipolitiken. Omfattningen av t.ex. sammanknytning av rörledningssystem skulle dock sannolikt begränsas av lönsamhetsskäl och av denna anledning bedrivas i nära anslutning till kommungränsen. Det finns i och för sig redan i dag möjligheter att samarbeta med andra kommuner i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Det kan bl.a. ske genom exempelvis entreprenadavtal, kommunalförbund och gemensamma bolag.

I det andra fallet kan det bli fråga om köp eller bildande av bolag i andra kommuner. Sådana verksamheter torde främst motiveras av företagsekonomiska skäl, t.ex. olika former av skalfördelar som diskuterats ovan. Det kan dock vara tveksamt om dessa skalfördelar leder till mer effektiva värmeförsörjningssystem än i dag. Verksamheten riskerar också att komma i konflikt med förbudet i kommunallagen mot spekulativa företag (se kapitel 3), även om fjärrvärmeföretag enligt ellagen numera skall bedriva verksamheten på affärsmässig grund. Det är således tveksamt om det är en nödvändig förutsättning att ett kommunalt fjärrvärmeföretag bedriver verksamhet i skilda delar av landet för att få till stånd en effektiv fjärrvärmeverksamhet.

I samband med reformeringen av elmarknaden infördes en bestämmelse om att kommunala företag fick bedriva nätverksamhet utanför den egna kommunen. Vidare angavs att denna verksamhet skulle ske i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen. Enligt

Ellagstiftningsutredningen (SOU 1993:68) var syftet med detta undantag att bildandet av mer rationella företagsenheter skulle underlättas. Företagets nätverksamhet utanför den egna kommunen skulle därför ha geografisk anslutning till dess nätverksamhet inom kommunen. Enligt utredningen innebar inte detta att de ifrågavarande områdena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Ett kommunalt nätföretag skulle emellertid inte kunna etablera nätverksamhet i skilda delar av landet. Regeringen uttalade också i propositionen om handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162) att det inte var en förutsättning för en rationell nätverksamhet att kommunerna kunde bedriva nätverksamhet i skilda delar av landet.

Enligt vår bedömning bör samma regler gälla även för kommunala fjärrvärmeföretag. Lokaliseringsprincipen utgör knappast det största hindret för uppbyggnaden av effektiva värmeförsörjningssystem som omfattar flera kommuner, utan orsaken är i stället ofta bristande lönsamhet. Stora geografiska avstånd skulle innebära att distributionskostnaderna ökar kraftigt och som framgått av kapitel 2 beräknas den tillkommande fjärrvärmeanslutningen bli begränsad. Det är främst i få relativt tätbebyggda områden som en sådan utbyggnad är aktuell och skulle kunna innebära en mer rationell verksamhet än i dag. I sådana fall kan lokaliseringsprincipen försvåra en effektiv fjärrvärmeutbyggnad, t.ex. när det gäller sammanknytning av rörledningsnät. Däremot finns det enligt vår uppfattning inga grundläggande energipolitiska motiv för att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva verksamhet eller äga företag i skilda delar av landet. Ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bör därför bedrivas i geografisk närhet till dess verksamhet inom kommunen.

Undantaget från lokaliseringsprincipen gäller endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Med fjärrvärmeverksamhet avses som tidigare nämnts produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. En naturlig följd av gällande lagstiftning är att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva fjärrvärmeverksamhet i den egna kommunen för att omfattas av ett undantag från lokaliseringsprincipen.

Omfattning

Verksamheten i en fjärrvärmerörelse torde normalt dimensioneras efter det beräknade fjärrvärmebehovet i kommunen. Det är en annan sak om företaget köper upp flera värmeföretag i andra kommuner. I vissa fall kan en sådan expansion motiveras av rationaliseringsvinster och t.ex.

kompetensförsörjning. I andra fall kan den dock knappast motiveras av andra skäl än att verksamheten beräknas bli vinstgivande för kommunen. Den skulle i det sistnämnda fallet strida mot förbudet i kommunallagen mot spekulativa företag, dvs. att en kommun inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen ekonomisk vinst. Detta är en grundläggande kompetensregel vad gäller kommunal näringsverksamhet.

Även andra typer av begränsningar i undantagets omfattning är principiellt möjliga, men det finns alltid en risk att de blir alltför snäva och förhindrar en rationell värmeutbyggnad. Bortsett från begreppet geografisk närhet föreslår vi därför ingen begränsning av den tillåtna värmeverksamheten utanför den egna kommunen. Det är främst en uppgift för de kommunala huvudmännen att tillse att verksamheten utanför den egna kommunen inte blir så omfattande att den strider mot kommunens intressen.

Organisationsform och redovisning

Undantaget från likställighets- och självkostnadsprinciperna för kommunala fjärrvärmeföretag gäller (med vissa undantag) under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett sådant företag – i praktiken vanligen ett aktiebolag – som avses i 3 kap.1618 §§kommunallagen. Motivet till dessa bestämmelser är bl.a. att en verksamhet som bedrivs på affärsmässig grund bör utnyttja en associationsform som är avsedd för sådan verksamhet. Likartade organisatoriska förutsättningar gäller då för verksamheten oavsett ägarskap.

Enligt vår bedömning bör ovan nämnda regelsystem även gälla för ett undantag från lokaliseringsprincipen. Vårt förslag innebär således i praktiken enbart en anpassning till nu gällande regelsystem för kommunala fjärrvärmeföretag som redan är undantagna från vissa grundläggande kommunalrättsliga principer.

Det är viktigt att möjligheten att frångå grundläggande kommunalrättsliga principer begränsas till sådan verksamhet som nu har nämnts. Det skall inte vara möjligt att i t.ex. fjärrvärmeverksamhet inräkna verksamheter inom andra områden och på så sätt få undantag från de kommunalrättsliga principerna. Det är också viktigt att verksamheten hålls klart åtskild från annan kommunal verksamhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Det skall inte vara möjligt att finansiera verksamheten med bidrag från annan kommunal verksamhet.

Vi anser att verksamhet som bedrivs med undantag från lokaliseringsprincipen skall redovisas särskilt. Detta är enbart en anpassning till nu gällande lagstiftning. Kommunal fjärrvärmeverksamhet som be-

drivs i privaträttslig form – och då med undantag från självkostnadsoch likställighetsprinciperna – skall enligt nuvarande lagstiftning redovisas särskilt.

Lagstiftning

Av direktiven framgår att utredningen skall överväga ändringar i kommunallagen vad gäller lokaliseringsprincipen. Undantagen för kommunala fjärrvärmeföretag från likställighets- och självkostnadsprinciperna regleras dock i ellagen (1997:857) och inte i kommunallagen. Bestämmelserna framgår av 7 kap. 2 § ellagen. Enligt vår bedömning bör därför undantaget från lokaliseringsprincipen anges i ellagen. Ett förslag till ändrad lagstiftning redovisas i kapitlet om författningsförslag. De följdändringar i ellagen som kan bli en konsekvens av vårt ovan redovisade förslag återkommer vi till i vårt slutbetänkande.

Naturgas

Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga om kommunala fjärrvärmeföretag bör undantas från lokaliseringsprincipen. Det kan emellertid disku