SOU 2000:74

Att verka för fred - ett gemensamt fredscentrum i Sverige

Till statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade den 7 oktober 1999 chefen för Utrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Utredaren fick, inom ramen för utredningsdirektiven, också i uppgift att anordna och stödja kompletterande utbildning, konferenser eller seminarier i syfte att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor inom det konfliktförebyggande området.

Chefen för Utrikesdepartementet, statsrådet Anna Lindh, förordnade den 22 oktober 1999 ambassadör Stig Elvemar att vara särskild utredare. Samtidigt förordnades överstelöjtnant Jonny Nilsson och departementssekreterare Haidi Langaas som sekreterare i utredningen. Den 11 januari 2000 förordnades, med verkan från den 22 oktober 1999, kanslirådet Maikki Lemne som expert till utredningen. Samma datum förordnades byråassistent Carina Engman, att med verkan från den 13 december 1999, vara utredningens assistent. Carina Engman entledigades från sitt uppdrag den 18 februari 2000. Från den 6 mars förordnades byråassistent Ann-Sofie Gariani att vara utredningens assistent.

Till stöd för utredarens arbete bildades en referensgrupp med representanter från Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Försvarsmakten (Högkvarteret, SWEDINT och SWEDEC), Rikspolisstyrelsen, Statens räddningsverk, Sida, Svenska Kommunförbundet, Forum Syd och Svenska Röda Korset. Referensgruppen, som mötts totalt fyra gånger, har under arbetets gång utgjort ett diskussionsforum, kommit med synpunkter och råd samt i övrigt följt utredningens arbete.

Utredningsarbetet har bedrivits med en hög grad av kontakter såväl inom Sverige som utomlands med myndigheter, institutioner, internationella och regionala organisationer, enskilda organisationer och med den akademiska världen.

Utredaren har inom ramen för utredningsuppdraget initierat ett delprojekt och nätverksamarbete för att se över villkoren för korttidsanställda utomlands. Nätverket kommer att fortsätta arbetet även efter att utredningen lagt fram sitt betänkande.

Inom ramen för utredningsuppdraget har en nationell workshop på temat ”Rekrytering och förberedelser inför internationell kris- och konflikthantering” genomförts i Stockholm den 19-21 juni, 2000.

Arbetet har utförts under benämningen: Rekryteringsutredningen, UD 1999:02.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att verka för fred -

ett gemensamt fredscentrum i Sverige (SOU 2000:74). Uppdraget är

härmed slutfört.

Stockholm den 31 augusti 2000

Stig Elvemar

/Jonny Nilsson /Haidi Langaas

Sammanfattning

Utgångspunkten för utredningens arbete och förslag har varit de nya krav som ställs på världssamfundet och de nationella och internationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett under det senaste decenniet. Väpnade konflikter utspelas i dag allt oftare inom stater i stället för som tidigare mellan stater och har sitt ursprung i etniska, religiösa, nationalistiska, ekonomiska, sociala eller andra faktorer som på sikt kan leda till att den internationella freden och säkerheten hotas. Exempel på detta är konflikterna och de humanitära katastroferna i Rwanda, Somalia, det forna Jugoslavien och Östtimor. Konflikterna har ofta lett till att de grundläggande samhälleliga strukturerna och funktionerna försvagats, ofta i så hög grad att regeringarna i de drabbade länderna saknat förmåga att bygga upp dem igen.

Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det internationella samfundets engagemang och möjligheter att hantera dessa konflikter har lett till att organisationer som FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Nato och flera andra internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen under de senaste åren. Samtidigt har dessa konflikter visat på det internationella samfundets bristande beredskap, förmåga och ibland också vilja att gå in med insatser i syfte att stödja de drabbade samhällena och att söka dämpa och förebygga konflikter. På det internationella planet har man ännu inte funnit helt effektiva former att hantera dessa konflikter på ett tillfredsställande sätt.

Behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden vilket kommer att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. De senaste årens erfarenheter har visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning och det som skall uppnås. De internationella fredsinsatserna har med tiden ändrat karaktär där de militära insatserna numera ingår som delar i ett komplext och mångfacetterat arbete för att få de civila samhällena på fötter.

De drabbade samhällena har behov av hjälp på en rad områden samtidigt: konfliktlösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbyggnad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Behovet av civil kunskap och kompetens har således ökat i omfattning.

De internationella och regionala organisationerna håller för närvarande på med ett omfattande förändringsarbete för att bättre kunna svara mot behoven av krishanteringskapacitet. Arbetet har kommit längst inom OSSE och EU. Vid OSSE-högkvarteret i Wien har en särskild arbetsgrupp under det första halvåret 2000 utarbetat ett förslag till att förbättra organisationens och medlemsländernas förmåga att genomföra snabbinsatser i krisområden. Utformningen av OSSE:s snabbinsatsförmåga kommer till stor del att bygga på en samordning av nationella databaser och organisationens egna register. Inom EU pågår också ett intensivt arbete för att öka unionens förmåga att medverka i den internationella krishanteringen, såväl på det militära fredsfrämjande området som på den civila sidan. Även här kommer utvecklingen att ställa krav på medlemsländerna att förenkla kontakterna mellan de olika nationella funktionerna och de internationella organen.

Sverige har ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter har vi förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden.

I Sverige har rekryteringen till internationella fredsfrämjande insatser vuxit fram efterhand i takt med att behoven ändrats. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som rekryterades (militära förband, militära observatörer och civilpoliser). Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten genom SWEDINT (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet).

När konfliktmönstren ändrade karaktär under 1990-talet uppkom emellertid nya behov. Räddningsverket etablerade sig som en internationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet såväl i samband med naturkatastrofer som i konfliktområden. Sida har också utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst OSSE:s verksamhet gett upphov till. Sida rekryterar och utbildar också valövervakare. Sedan årsskiftet har Rikspolisstyrelsen etablerat en egen rekryteringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. Utöver dessa myndigheter ingår dessutom ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk

De fyra myndigheterna tar någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickas ut i konfliktområden. Efter hand har de etablerat

sina egna rutiner och anställningsvillkor, vilket innebär att det kan finnas betydande skillnader i de villkor som gäller för statligt anställd svensk personal i krisområden.

Förutom ovan nämnda skillnader finns det grundläggande olikheter i de fyra myndigheternas resursbaser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket rekryterar ur den egna yrkeskåren medan Sida och SWEDINT har stora delar av Sveriges befolkning som resursbas. Räddningsverkets uppdrag är, till skillnad från de övriga myndigheternas, huvudsakligen av mycket kortfristig natur, snabba insatser som är direkt knutna till akuta kriser.

Rekryterings- och anställningsproceduren i de olika internationella insatserna skiljer sig också åt beroende på vilken organisation som har huvudmannaskap och ibland även från insats till insats. Flera svenska civila experter som arbetat på korttidsuppdrag i konfliktområden, speciellt för FN, har uttryckt önskemål om bättre stöd från Sverige när det gäller hjälp vid sjukdom, kontakt med familj eller anhöriga, bistånd vid avtals- och försäkringsfrågor m.m. I Sverige har ingen organisation arbetsgivaransvar för dem samtidigt som de är främlingar i FN-systemet. Även i detta avseende kommer behovet av att etablera mera samordnade funktioner i respektive medlemsland att krävas.

Ny kompetens och nya yrkeskategorier efterfrågas i allt större utsträckning. Bland de ”nya” yrken som nu efterfrågas kan nämnas domare, åklagare, kriminalvårdspersonal samt regionala administratörer. För svensk del innebär detta att personal från alltfler myndigheter och institutioner berörs av det internationella konfliktarbetet som Domstolsverket, Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges kommuner, länsstyrelserna m.fl. Med allt fler aktörer även på det nationella planet är det angeläget att Sverige nu organiserar sin verksamhet så att de begränsade resurserna används på ett kostnadseffektivt sätt för att undvika onödigt dubbelarbete och resursslöseri.

Utgångspunkten för utredningens förslag har varit att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryteringen inför de internationella insatserna på det konfliktförebyggande och konflikthanterande området. En viktig aspekt har också varit samhällets stöd till den enskilde som sänds ut till ett konfliktområde.

Utredningen har övervägt möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all personal, civil såväl som militär, för fredsfrämjande uppdrag. En sådan lösning är emellertid svår att genomföra då svensk grundlag reglerar utsändandet av svensk väpnad trupp utomlands. På det civila området finns inte några liknande begränsningar. Detta talar för att den rent militära verk-

samheten även i fortsättningen hålls åtskild från den civila. Försvarsmakten bör således fortsätta behålla ansvaret för den militära utlandsstyrkan. När det gäller Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket har argument framförts att dessa båda verksamheter av olika skäl också organisatoriskt skall hållas åtskilda från en gemensam utlandsplattform för rekrytering och utbildning.

Andra former av samverkan förblir emellertid både möjliga och önskvärda. Exempel på sådan samverkan är geografisk samlokalisering av rekryteringsfunktioner samt delade stöd- och utbildningsmekanismer. Nedan följer utredningens konkreta förslag.

Huvudförslag

Alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, bör samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Detta innebär att åtminstone vissa delar av Rikspolisstyrelsens och Räddningsverkets rekryterings- och stödfunktioner bör förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet (SWEDINT).

Sidas nuvarande rekryteringsverksamhet för internationella konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser och den rekrytering som i dag bedrivs av Försvarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndighet som förläggs vid fredscentret. Den föreslagna myndigheten administrerar en gemensam plattform för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive konfliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslås få arbetsnamnet: Sveriges civila utlandsverksamhet.

Personal som Sverige ställer till FN:s, OSSE:s eller EU:s förfogande, och som inte redan är anställda av Försvarsmaktens eller Rikspolisstyrelsens internationella styrkor, eller i Räddningsverkets snabbinsatsstyrkor, anställs i denna verksamhet/styrka.

Myndigheten bör samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som är engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor. Nätverk som SWEDEHUM bör knytas till fredscentret.

Myndigheten föreslås också administrera den gemensamma utbildning som är påkallad inför de internationella insatserna. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Se betänkandet: ”Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans” (SOU 1999:29).

Myndigheten föreslås få en styrelse som omfattar representanter för andra berörda myndigheter och enskilda organisationer. Organisatoriskt bör myndigheten ligga under Utrikesdepartementet.

Kostnaderna för förslagets genomförande skall huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel.

En samlokalisering medför betydande synergieffekter i den operativa verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etablerandet av ett gemensamt operationsrum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under uppdraget och efter hemkomsten. En effekt av denna samordning är att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myndigheterna i dag tillämpar för svenskar i internationell tjänst på sikt görs mera enhetliga.

Ett gemensamt nationellt fredscentrum av detta slag blir den naturliga kontaktytan gentemot de rekryteringsfunktioner som redan finns eller som håller på att byggas upp inom de internationella och regionala organisationerna. Att utgöra en förmedlande länk mellan de svenska och internationella aktörernas databaser bör t.ex. utgöra en av uppgifterna.

Samordningen inom Regeringskansliet i frågor som rör internationell krishantering bör förstärkas. Det är viktigt att de åtaganden som Sverige gör gentemot internationella och regionala organisationer har en direkt koppling till de institutioner som har ansvar för de nationella förberedelserna. De existerande samordningsfunktionerna, såsom Beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser (BFF-gruppen) och andra integrerade samordningsorgan, bör intensifiera sin verksamhet.

Utredningen föreslår därutöver att det inom Utrikesdepartementet upprättas ett sekretariat med en chefsfunktion som har ett övergripande samordningsansvar för krishanteringsfrågor inklusive stödet till insatser. Inom funktionen bör också ligga styrmekanismerna för den rekryteringsmyndighet som föreslagits ovan.

I dagsläget är rekryteringen till andra internationella tjänster, såsom stöd till svenskar som önskar tjänstgöra vid de internationella organisationernas högkvarter, integrerad med rekryteringen till krishanteringsinsatser både i Utrikesdepartementet (UD-P-SIR) och i Sida (PEO-RIU). Om de förändringar som skisserats ovan kommer till stånd, påverkas således även denna typ av rekrytering. Den verksamhet som i dag bedrivs vid UD-P-SIR föreslås flyttas till det nya sekretariatet i Utrikesdepartementet.

Även om flera alternativ är möjliga när det gäller Sida (PEO-RIU) skulle enligt utredningens uppfattning den bästa lösningen vara att låta så mycket som möjligt av den internationella rekryteringen av enskilda

ingå i den föreslagna myndigheten. Dels skulle de nuvarande synergieffekterna bestå, dels skulle man förhindra oklarhet om var rekryteringen till en del gråzonstjänster skulle ligga.

Alternativt förslag

Under utredningens gång har det i referensgruppen och i andra kontakter på sina håll redovisats tveksamhet inför skapandet av en ny myndighet. Samtidigt som det råder stor enighet om att det finns behov av ett större mått av samordning och samarbete har argumenten mot ett sådant arrangemang varit att ännu en myndighet skulle riskera att komplicera samarbetet mellan de redan aktiva myndigheterna. Utredningen vill därför lyfta fram ett alternativ.

Det har framförts argument för att Sida, som redan i dag har rekryteringsansvar, borde administrera den integrerade och samordnade civila verksamheten. För att ändå föra samman de berörda aktiviteterna under ett tak och uppnå några av de synergieffekter som blir en följd av huvudförslaget föreslår utredningen att Sida:s internationella rekryteringsverksamhet i så fall flyttas från huvudkontoret och samlokaliseras med de övriga myndigheternas internationella verksamhet i det föreslagna fredscentret. Grundtanken i huvudförslaget att all rekrytering och andra stödfunktioner skall samlas på samma plats uppfylls därmed även med denna lösning.

Brief summary in English

In October 1999 the Swedish Government appointed a Commission of Inquiry to look into the system of recruitment for international missions in the fields of conflict prevention and conflict management. This report contains the findings and recommendations of the Commission.

The international approach to conflict prevention and conflict management has undergone dramatic changes over the last few years. Experience from complex crises in Europe, Africa and Asia has led to the involvement of the United Nations (UN) and regional organisations like the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE), the European Union (EU), Nato, Organisation of African Unity (OAU), Economic Community of West African States (ECOWAS), and others, in difficult and integrated missions to assist conflict stricken and conflict prone societies. Not only are these missions truly multinational, they also involve a multitude of tools and skills. It is no longer sufficient to meet the direct humanitarian needs resulting from conflicts, or to deploy peacekeeping troops along cease-fire lines.

The UN and the regional organisations have had difficulties in living up to the demands placed on them under these circumstances. For the European Union, direct involvement in crisis management is also a new task. Both in the EU and the OSCE the past year has seen an intensive debate and rapid build of new capabilities. While the exact future roles of different regional organisations remain unclear it is obvious that the main task of developing tools and resources for crisis management will remain with the member states themselves. It is therefore imperative that Sweden, like other countries with ambitions in this field, develops institutions and procedures that will enhance its national contributions to international and regional collective efforts.

Four Swedish agencies are now directly involved in recruitment and other preparations for international missions engaged in conflict prevention and crisis management: the Swedish Armed Forces, the Swedish National Police Board, the Swedish Rescue Services Agency and the Swedish International Development Cooperation Agency (Sida). Some Swedish non-governmental organisations, such as the

Swedish NGO Centre for Development Cooperation (Forum Syd), sometimes cooperate with Sida in recruitment projects. A special network for finding specialists in the fields of human rights and democratisation was created a few years ago (Swedish Resource Bank for Democracy and Human Rights, SWEDEHUM). Other networks have been created in the humanitarian sector and in support of integrated civilian – military exercises within the framework of Partnership for Peace (PfP)

The recruitment and support procedures that have been established by the various Swedish agencies differ from each other. This lack of coordination has led to differences also in the employment benefits that are applicable to the different categories of individuals and contingents that Sweden puts at the disposal of international and regional organisations. In other words, even if everybody ends up in the same conflict area, which government agency a person is employed by can make a difference.

The main objective of the Commission of Inquiry has been to suggest measures that would accomplish the maximum degree of coordination and cooperation in the field of recruitment. A modern system of recruitment and support for international conflict prevention and conflict management must be comprehensive enough to meet the complex and growing demands of the international community and flexible enough to handle a variety of tools.

The Commission has also acknowledged some constraints. One is the fact that the Swedish constitution sets very precise conditions for the deployment of Swedish armed peace support contingents abroad. The legal framework makes it useful and practical to continue the present system under which the Swedish Armed Forces have organisational control over the recruitment, training and deployment of Swedish peace-keeping troops. Arguments have also been put forward to the effect that it would be most practical if the Swedish National Police Board and the Swedish Rescue Services Agency exercise the organisational control over the recruitment in their own fields of expertise.

The fact that the agencies listed above have organisational control over their own recruitment systems does not prevent them from gaining advantages from working closely together, however. The Commission therefore suggests that the agencies bring their activities related to international conflict prevention and conflict management under the same roof – a Swedish Peace Centre. This would enable the agencies to share a number of facilities, from a joint situation room to various training, support, and logistics facilities.

The Commission also recommends that the international recruitment activities of Sida are transfered to a new and separate agency, located at the proposed Peace Centre. This agency will administer the recruitment, deployment and training of all Swedish civilians preparing for international missions that are not employed by any of the other agencies mentioned above. The new agency would also administer all those shared facilities used in the recruitment activities that were not owned by any of the other agencies. Special emphasis should be given to high level integrated training for conflict prevention and conflict management in complex disasters. In this field the Commission refers to the report and recommendations published in 1999 by another Swedish Commission of Inquiry (SOU 1999:29)

It is recommended that the new agency be given a governing board consisting of representatives of government agencies and civil society agencies/NGO’s.

As an alternative to the creation of a new agency, the Commission mentions the possibility that Sida assumes responsibility for the joint civilian recruitment functions. Also in this scenario it is recommended that the relevant recruitment facilities of Sida are physically moved to the proposed Peace Centre.

Förkortningar

EU Europeiska unionen European Union

FM Försvarsmakten Swedish Armed Forces

FN Förenta nationerna United Nations

Forum Syd Enskilda organisationers biståndssamverkan Swedish NGO Centre for Development Cooperation

ICRC Internationella Rödakorskommittén International Committee of the Red Cross

IFRC Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen International Federation of the Red Cross

Nato Nordatlantiska fördragsordningen North Atlantic Treaty Organization

NGO Non-governmental Organisations Enskilda organisationer

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE)

PFF Partnerskap för fred/ Partnership for Peace (PfP)

RPS Rikspolisstyrelsen Swedish National Police Board

Sida Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Swedish International Development Cooperation Agency

SRV Statens räddningsverk Swedish Rescue Services Agency

SWEDEC Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum Swedish Demining and Engineering Centre

SWEDEHUM Svenska resursbanken för demokrati och mänskliga rättigheter Swedish Resourse Bank for Democracy and Human Rights

SWEDINT Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet (tidigare Försvarets internationella kommando) Swedish Armed Forces International Command

VEU Västeuropeiska unionen Western European Union (WEU)

1. Bakgrund

1.1. Utredningens uppdrag

Regeringen bemyndigade den 7 oktober 1999 chefen för Utrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare. Utredaren fick i uppdrag att föreslå åtgärder som kan förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Uppdraget skulle redovisas den 31 juli 2000 men blev förlängt med en månad till den 31 augusti 2000 genom beslut den 16 juni 2000 i Utrikesdepartementet. Enligt kommittédirektiven (dir. 1999:68), bilaga 1, innebar uppdraget att den särskilde utredaren skulle

  • informera sig om nuvarande och planerade kriterier och metoder vid rekrytering av svensk personal till internationella uppdrag inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet, såväl inom Sverige som i andra länder och vid olika internationella organisationer,
  • föreslå åtgärder för att förbättra den svenska rekryteringen och samordningen av denna inför de aktuella uppgifterna,
  • anordna och stödja kompletterande utbildning och andra förberedelser, såsom konferenser och seminarier, som syftar till att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor som berör internationell konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet.

Uppdraget förutsatte att utredaren höll nära kontakt med FN, organisationer som OSSE och EU samt representanter för andra länder som är engagerade i internationella insatser. Utredaren skulle också samverka med de svenska institutioner som verkar på området.

1.2. Utgångspunkter för arbetet

Utgångspunkten för utredarens arbete och förslag har varit de nya krav som ställs på världssamfundet och de nationella och internationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett under det senaste decenniet. De flesta konflikter i dag är inte stridigheter längs gränser eller andra tydliga frontlinjer. Motsättningar och våld förekommer allt oftare inom stater, mellan olika folkgrupper, i stället för som tidigare i huvudsak mellan stater.

Antalet aktörer i ett konfliktområde som söker bistå till en fredlig lösning på konflikten är i regel mycket stort. Många internationella och regionala organ liksom ett stort antal enskilda organisationer har personal på plats.

Det har blivit allt vanligare att olika typer av såväl civil som militär kompetens efterfrågas till fredsfrämjande insatser. Denna utveckling mot mer multifunktionella insatser tycks hålla i sig. För FN, organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Nato, EU, Västeuropeiska unionen (VEU) med flera handlar det därför ofta om att med kort varsel kunna sätta in insatsstyrkor med kvalificerad civil och/eller militär personal samtidigt som medlemsländerna snabbt ska kunna svara på dessa appeller. Rekrytering av kvalificerad personal och en väl fungerande rekryteringsorganisation blir därmed en allt viktigare fråga. Det gäller såväl för de internationella och regionala organisationerna som för medlemsländerna.

Svensk militär och civil personal till konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser rekryteras i dag av flera olika myndigheter och enskilda organisationer. Dessa rekryteringsorgan samarbetar redan i dag i viss utsträckning under olika stadier av rekryteringsprocessen; det gäller speciellt utbildning av den personal som skall åka ut.

Utredarens uppgift har varit att se hur detta nätverk skulle kunna utvecklas mot ännu bättre samverkan och samordning så att de rekryterande organen ska kunna motsvara de behov och önskemål som ställs av internationella och regionala aktörer.

1.3. Utredningens arbetsformer

Utredningen som antog namnet Rekryteringsutredningen påbörjade sitt arbete i mitten av oktober 1999. Utredningsarbetet har bedrivits i enlighet med kommittédirektiven.

Utredningssekretariatet har bestått av en särskild utredare, två utredningssekreterare och en utredningsassistent. Till utredningen har också knutits en expert.

Som stöd för utredarens arbete bildades en referensgrupp som hade sitt första sammanträde i december 1999. I referensgruppen ingick representanter från Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Försvarsmakten (Högkvarteret, SWEDEC och SWEDINT), Rikspolisstyrelsen, Statens räddningsverk, Sida, Svenska Kommunförbundet, Forum Syd och Svenska Röda Korset. Referensgruppen har bidragit med råd och synpunkter på utredningens arbete och förslag. Samtidigt har gruppen fungerat som ett diskussionsforum och som en plats för erfarenhetsutbyte mellan de olika representanternas organisationer. Referensgruppen har sammanträtt totalt fyra gånger under utredningstiden. Referensgruppens deltagare framgår av bila-

ga 2.

1.4. Utredningens arbetssätt

Utredningen inledde med att kartlägga hur det nuvarande rekryteringsarbetet är organiserat inom och mellan berörda myndigheter och organisationer i Sverige. Ett frågeformulär gick ut till Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen, Statens räddningsverk, Sida, Forum Syd och Svenska Röda Korset. Frågeformuläret och svaren följdes sedan upp med separata möten och underhandskontakter.

Ett annat viktigt inslag i arbetet har varit att föra en dialog och skapa kontakter med de internationella och regionala organ som agerar på området. Sekretariatet har besökt relevanta avdelningar inom FNhögkvarteret samt ett antal centrala FN-organ i New York. Vidare har sekretariatet träffat representanter för Europeiska unionen (EU) i Bryssel samt organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) i Wien. Sekretariatet har också gjort studiebesök i Kosovo och träffat representanter för FN:s internationella civila insats (United Nations Mission in Kosovo, UNMIK), den svenska bataljonen i Kforstyrkan (Kosovo Force) samt enskilda organisationer som verkar på plats. Erfarenheter med focus på samverkan och civil-militärt samar-

bete i den första svenska bataljonen i Kosovo redovisas i bilaga 5.

Utredningen har också besökt eller samrått med departement, myndigheter samt enskilda organisationer i andra länder som Norge och Finland.

I Sverige har utredningen besökt och samarbetat Justitie- Utrikesoch Försvarsdepartementen, ett antal myndigheter, akademiska institu-

tioner, enskilda organisationer samt näringslivet. Härutöver har utredaren deltagit som föreläsare vid Räddningsverkets internationella utbildningsverksamhet. Han deltog också i en internationell konferens i fredsfrämjande verksamhet i Pretoria, Sydafrika samt i ett EU-möte om europeisk krishantering i Lissabon.

Sekretariatet har också tagit del av andra statliga utredningar som har relevans på det konfliktförebyggande området. Detsamma gäller vissa myndighetsrapporter som t. ex. SWEDEHUM-projektet. Utredningen har samrått med sekretariatet i den parlamentariska utredningen om Sveriges internationella utvecklingssamarbete, med Folkrörelseutredningen kring att förebygga våld, hantera konflikter och bygga fred samt med Projektet samarbete om utbildning och kapacitetsutveckling för arbete i kris och konfliktområden.

Utredningen har också organiserat en workshop med ett fyrtiotal deltagare från berörda departement, myndigheter, den akademiska världen, enskilda organisationer och näringsliv inom Sverige. Workshopen ägde rum den 19–21 juni 2000 på Vår Gård i Saltsjöbaden. Temat för workshopen var ”Rekrytering och föreberedelser inför internationell kris- och konflikthantering”. Arbetet var indelat i tre arbetsgrupper som var och en presenterade sina resultat och förslag. I bilaga

4 presenteras en utförlig rapport från workshopen samt arbetsgruppernas diskussioner och förslag.

Utredningen har tagit initiativ till ett nätverk med berörda myndigheter för att se över villkoren för korttidstjänstgöring utomlands. Detta nätverk kommer att fortsätta efter utredningens slut. Nätverkets

diskussioner och dess fortsatta arbete presenteras närmare i bilaga 3.

1.5. Definitioner och avgränsningar

En snårskog av termer

Det är lätt att gå vilse i den snårskog av termer som används inom det fredsfrämjande området såväl nationellt som internationellt. Många försök har gjorts att skapa entydiga termer inom ämnesområdet men med begränsad framgång. Ett och samma uttryck kan betyda olika saker för skilda talare. Överensstämmelsen mellan svenska och engelska uttryck är dessutom inte alltid fullständig.

Fredsfrämjande insatser

Termen fredsfrämjande insatser (peace support) används oftast som ett relevant samlingsbegrepp som i gängse internationellt språkbruk (FN m.fl.) innefattar alla de insatser som kan bli aktuella vid en konflikt. Termen fredsbevarande verksamhet (peace-keeping operations) används ibland liktydigt med fredsfrämjande insatser, vilket inte är helt korrekt. Detsamma gäller uttrycket fredsoperationer (peace operations eller peace missions) som används för att beteckna övergripande internationell kris- och konflikthantering. Gemensamt för dessa termer är att de använts som samlingsterm för att förklara de olika åtgärder som vidtas för att nå en fredlig lösning på en konflikt.

I Sverige har begreppet fredsfrämjande verksamhet fått en tämligen vid innebörd och omfattar en lång rad förebyggande aktiviteter på kort eller lång sikt som syftar till att nå en fredlig lösning:

  • konfliktförebyggande insatser (conflict prevention) genomförs för att hindra att en konflikt bryter ut i ett område. I de konfliktförebyggande insatserna ingår bl.a. politiskt agerande, preventiv diplomati samt institutionellt och humanitärt bistånd. Ibland förekommer utplacering av observatörer, civilpoliser eller förband.
  • fredsskapande insatser (peace making) avser olika typer av diplomatisk verksamhet som t.ex. förhandlingar, undersökningsmissioner, skiljedomsförfarande eller medling i syfte att begränsa eller bilägga en pågående konflikt genom att få de stridande parterna att nå en uppgörelse. Dessa insatser används ofta i kombination med andra typer av fredsfrämjande insatser.
  • fredsbevarande insatser (peace-keeping) bygger på principerna om parternas samtycke, den fredsbevarande styrkans opartiskhet och våldsanvändning endast i självförsvar. Denna typ av insatser förknippas oftast med mellanstatliga konflikter där traditionella militära insatser med övervakning av stilleståndsavtal och bevakning av gränslinjer görs efter ett freds- eller eldupphörsavtal.
  • fredsframtvingande insatser (peace enforcement) sätts in i syfte att skydda humanitära åtgärder, civilbefolkningen eller för att skilja de inblandade parterna åt. Gränsen mellan fredsbevarande och fredsframtvingande insatser är flytande och avgörs i regel inte av FNstadgans regler i kapitel VI eller VII utan i mål, förutsättningar och tillvägagångssätt för den enskilde insatsen.
  • fredsbyggande insatser (peace building) syftar till att skapa förutsättningar för förbättrade politiska, ekonomiska och sociala förhållanden, möjliggöra flyktingrepatriering samt att stärka och bygga upp institutioner och infrastruktur efter en konflikt alternativt i förebyggande syfte innan konflikten har brutit ut.

Med den förändring som skett under det senaste decenniet vad gäller konflikter och de internationella åtgärder som sätts in har termen fredsfrämjande insatser fått en allt vidare innebörd med ett helt batteri av olika insatser. I den ryms också avvägningsfrågor mellan de civila och militära insatserna liksom mellan de rent civila insatserna. Men också mellan insatser som syftar till fred och säkerhet å ena sidan och ekonomisk och social utveckling å den andra.

Utredningens val av termer och avgränsningar

I denna utredning används genomgående termen fredsfrämjande insatser som samlingsterm för de olika internationella civila och militära insatser som görs för att uppnå fredlig lösning i ett konfliktområde. Det gäller såväl de internationella strävandena som den nationella viljan att bidra till fred.

Vår definition omfattar inte verksamhet som kan betecknas som rena krigshandlingar, där syftet är att militärt besegra en motståndare. Vi behandlar inte heller sådana krigshandlingar i självförsvar som har godkännande av FN-stadgan (artikel 51) eller de rent militära kollektiva åtgärder som FN:s säkerhetsråd kan besluta om för att upprätthålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet (artikel 42). Definitionen omfattar inte heller rena biståndsinsatser. Vissa katastrofinsatser kan emellertid ha stora likheter med verksamheten i ett konfliktområde.

Utredningens översyn är huvudsakligen inriktad mot den civila rekryteringen av personal till konfliktområden. Regeringsformens begränsningar vad gäller användningen av väpnad svensk trupp utomlands motiverar ett särskilt förfaringssätt för den militära fredsfrämjande verksamheten På den civila sidan är det flera myndigheter som är involverade och fler tillkommer. Det fanns anledning att se över just denna verksamhet.

Uttrycken flerdimensionella eller multifunktionella förknippas oftast med akuta komplexa konflikter som kan vara en följd av humanitära katastrofer. De avser insatser som inkluderar flera olika komponenter politiska, militära, humanitära och andra civila inslag som förekommer i olika sammansättningar. Det inbördes förhållandet mellan de olika komponenterna under en multifunktionell insats varierar under insatsens olika faser. Detsamma gäller samordningen och samverkan mellan civila och militära funktioner.

Termen sekonderingar används för att beteckna ett system där Sverige betalar alla eller delar av kostnaderna för personal som ställs till internationella eller regionala organisationers förfogande.

Enskilda organisationer har på svenska flera olika benämningar; frivilligorganisationer, fristående organisationer, icke-statliga organisationer, icke-regeringsanknutna organisationer m.fl. I utredningen används genomgående termen enskilda organisationer.

Termen mission används i denna utredning som liktydigt med en internationell insats eller uppdrag.

Den engelska termen ”debriefing” används i utredningen för att beteckna avrapportering, uppföljning samt stöd till personal som sker i anslutning till hemkomsten efter ett utlandsuppdrag.

Den svenska texten i betänkandet har fått en språklig granskning av språkexpert Gertrud Berglund, Förvaltningsavdelningen. Den engelska

sammanfattningen har granskats av översättare Beryl Westermark, Utrikesdepartementet.

2. Utredningens förslag: ett gemensamt fredscentrum i Sverige

2.1. Erfarenheter och behov av samverkan och samordning inför framtida rekrytering

Inledning

Den internationella fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksamheten är en viktig del av svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Slutet på det kalla kriget har givit denna verksamhet delvis nya och förändrade förutsättningar. De internationella konflikterna har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Flertalet konflikter är numera inomstatliga och har ofta sitt ursprung i etniska, religiösa, nationalistiska, ekonomiska, sociala eller andra faktorer som på sikt kan leda till att den internationella freden och säkerheten hotas. Så har varit fallet med konflikterna och de humanitära katastroferna i exempelvis det forna Jugoslavien, Rwanda, Somalia och Östtimor.

Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och Nato samt andra stora internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen under de senaste åren. Samtidigt har dessa konflikter visat på det internationella samfundets bristande beredskap, förmåga och ibland också vilja att gå in med insatser i syfte att stödja de drabbade samhällena och att dämpa och förebygga konflikter. Omvärldens engagemang har således ännu inte funnit helt effektiva former.

Behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden. Risken för lokala och regionala konflikter som på sikt kan hota den internationella freden och säkerheten kommer alltjämt att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering.

De nordiska länderna har en lång tradition på det militära fredsfrämjande området. Inrättandet av Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS) var ett led i att förbättra de nordiska ländernas förmåga att agera gemensamt inför beslut om insatser. Sverige deltar också i ett internationellt samarbete för att stärka FN:s förmåga att genomföra snabba och effektiva militära fredsfrämjande insatser genom SHIRBRIG (Multinational United Nations Standby Forcees High Readiness Brigade).

De senaste årens erfarenheter har visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning. De militära insatserna ingår numera som delar i ett komplext och mångfasetterat arbete för att få de konfliktdrabbade samhällena på fötter. Under 90talet genomgick fredsinsatserna revolutionerande förändringar där särskilt det internationella samhällets civila åtaganden ökade dramatiskt. Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer och aktörer i en insats har därigenom blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovet av samverkan och samordning mellan militära och civila enheter i krisområden.

Det internationella perspektivet

Det går inte att med säkerhet säga hur morgondagens insatser kommer att se ut. Det finns en allt tydligare ambition att ingripa med tidiga insatser och konfliktförebyggande åtgärder. Det svenska handlingsprogrammet ”Att förebygga väpnade konflikter” (Ds 1999:24) är ett betydelsefullt bidrag till den internationella debatten. Att ta fram de konkreta verktygen för denna verksamhet är en viktig uppgift. Därutöver kan vi emellertid räkna med att det internationella samfundet även i framtiden måste vara berett att ingripa i komplexa katastrofer orsakade av regionala och internationella konflikter. De drabbade samhällena har då behov av hjälp på en rad områden samtidigt: konfliktlösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbyggnad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Betydande civila och militära insatser kommer att bli nödvändiga.

De senaste årens erfarenheter har avslöjat brister i de internationella insatserna. Det gäller dels logistik- och kapacitetsproblem – att snabbt få tillräckliga civila och militära resurser på plats – dels övergripande samordningssvårigheter och konceptuella problem. Multifunktionella insatser kräver en helhetssyn där många faktorer, militära, civila, humanitära, politiska m.fl. skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på konflikten skall uppnås.

Dessa problemkomplex diskuteras för närvarande intensivt i de regionala och internationella organ som ägnar sig åt fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser.

Det nationella perspektivet

Sverige har ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i de flesta typer av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter har vi därutöver förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden. Det krävs dock att vi organiserar vår egen verksamhet så att vi även framgent kan vara bland de ledande aktörerna i den internationella utvecklingen.

Vårt land står inför utmaningen att vidareutveckla en mångfasetterad kapacitet på de politiska, civila och militära områdena, för att effektivt kunna bidra till internationell fred och säkerhet. En lång rad departement, myndigheter och enskilda organisationer har viktiga uppgifter i detta arbete. Det är angeläget att vi tillsammans utnyttjar de begränsade resurserna på ett kostnadseffektivt sätt. Det finns annars en risk för dubbelarbete och resursslöseri.

Den verksamhet som finns inom de stora statliga aktörerna har till stora delar vuxit fram ad hoc för att svara mot de önskemål och krav som ställts av de internationella beställarna. Det finns ingen anledning att anmärka på de enskilda myndigheternas agerande. Tvärtom har de i många fall präglats av kreativitet, ansvarstagande och kvalitetsmedvetande. Sverige åtnjuter gott rykte för genomförda insatser.

Vi är emellertid nu inne i en brytningstid då vi dels möts av förändrade önskemål och krav från internationella och regionala organisationer, dels finner att nya svenska aktörer berörs av utvecklingen. Det blir då viktigt att se över arbetssätt och struktur.

Rekryteringen i Sverige

Rekryteringen i Sverige för den internationella krishanteringen har vuxit fram efterhand. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som kom ifråga: militära förband, militära observatörer och civilpoliser. Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten inom ramen för den militära utlands-

styrkan vid SWEDINT (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet).

När den internationella krishanteringen förändrades under 90-talet, i takt med att konflikterna också ändrade karaktär, uppkom emellertid nya behov. Räddningsverket etablerade sig som en internationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet både i samband med naturkatastrofer och konflikthantering. Sida har under de senaste åren utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst OSSE:s verksamhet har skapat. Sida rekryterar och utbildar också valövervakare. Från och med årsskiftet 99/00 har Rikspolisstyrelsen etablerat en egen rekryteringsverksamhet för poliser i internationell tjänst.

För närvarande tar dessa fyra statliga myndigheter någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickas ut i konfliktområden. Utöver dessa myndigheter ingår ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk som underlättar sökandet efter lämpliga kandidater. Nätverken kan också vara behjälpliga att hitta kandidater för tjänster i de fall då de internationella organisationerna själva tar på sig hela arbetsgivaransvaret. FN har hittills tagit på sig hela ansvaret för rekrytering och anställning av civil fältpersonal, utom civilpoliser.

Framväxten av de svenska rekryteringsmekanismerna har skett ad hoc utan att någon organiserad samordning skett. Detta har inneburit att rekryterande myndigheter etablerat egna rutiner och anställningsvillkor. Betydande skillnader kan därmed finnas i de villkor som gäller för statligt anställd svensk personal i krisområden. Det finns anledning att förändra det rådande systemet i ljuset av dessa förhållanden.

Det finns grundläggande skillnader i de olika myndigheternas resursbaser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket företer likheter såtillvida att man inför de internationella uppdragen huvudsakligen rekryterar ur en enda yrkeskår: polisens utlandsstyrka rekryteras ur den svenska poliskåren medan Räddningsverket i huvudsak hämtar personal ur den kommunala räddningstjänsten. Det finns emellertid också skillnader mellan de två myndigheterna. Polisens verksamhet är uppbyggd på mera långsiktiga uppdrag i FN:s eller andra organisationers tjänst där en viss förutsägbarhet är möjlig. Liksom beträffande de militära fredsbevararna anställs poliserna huvudsakligen på sexmånaders kontrakt och det är möjligt att planera för rotationer av den svenska personalen i de olika missionerna. Räddningsverkets uppdrag är huvudsakligen av mycket kortfristig natur, snabba insatser som är direkt knutna till akuta kriser. Till skillnaderna hör också att Räddningsverkets rekrytering och förberedelser äger rum vid någon av de fyra räddningsskolorna. Det bör påpekas att

Räddningsverket inte har någon operativ verksamhet i Sverige om man undantar räddningsskolorna. Huvuddelen av de nationella räddningsinsatserna bygger på den kommunala räddningstjänsten.

Försvarsmaktens och Sidas rekryteringsbaser, å andra sidan, går långt utöver någon enskild yrkeskategori. Båda myndigheterna har behov av breda och djupa kontaktnät som går in i många delar av det svenska samhället.

Nya förutsättningar för rekryteringsverksamheten

Ett antal faktorer har under de senaste åren ändrat förutsättningarna för den nationella rekryteringen av personal till kris- och konfliktområden.

Förutom att krisernas karaktär har förändrats har också det internationella samfundets ambitionsnivå i själva krishanteringen höjts betydligt. Ny kompetens och nya yrkeskategorier efterfrågas därför i allt högre utsträckning. Framför allt är det kraven på de internationella organisationerna att administrera konfliktområden som har skapat dessa behov. Bland ”nya” yrken som nu efterfrågas kan som exempel nämnas domare, åklagare, kriminalvårdspersonal samt regionala administratörer. För svensk del innebär detta att personal från alltfler myndigheter och institutioner berörs av det internationella konfliktarbetet – Domstolsverket, Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Svenska Kommunförbundet samt Sveriges kommuner och länsstyrelser, för att ta några exempel.

Alla arbetsgivare behöver givetvis inte dras in i den aktiva rekryteringsverksamheten. Bortsett från behovet av tjänstledighet från arbetsgivaren i Sverige är ett utlandsuppdrag i första hand ett avtal mellan den enskilde och den rekryterande myndigheten/organisationen. När rekryteringen får en sådan omfattning att den normala verksamheten riskerar att påverkas bör emellertid en arbetsgivare ges möjlighet att delta i planeringsprocessen. Det är givetvis dessutom en stor tillgång för den rekryterande myndigheten om de svenska arbetsgivarna visar ett aktivt intresse i processen.

De internationella och regionala organisationerna genomgår för närvarande ett omfattande förändringsarbete för att bättre svara mot behoven av krishanteringskapacitet. Längst har arbetet gått inom EU och OSSE. Vid OSSE-högkvarteret i Wien har en särskild arbetsgrupp under det första halvåret 2000 utarbetat ett förslag för att förbättra organisationens och medlemsländernas förmåga att genomföra snabba insatser i krisområden. Utformningen av OSSE:s snabbinsatsförmåga kommer till stor del att bygga på en samordning av nationella databaser

och organisationens egna register. Organisationen föreslog därutöver sommaren 2000 ett system där medlemsländerna ställer materiel och logistikresurser till förfogande – s.k. nationella moduler. Förslaget är intressant och kan innebära stora förbättringar i OSSE:s snabbinsatsförmåga. Systemet ökar samtidigt kraven på medlemsländernas egna samordning och planeringsförmåga.

Inom EU pågår ett intensivt arbete för att öka unionens förmåga att medverka i den internationella krishanteringen såväl på det militära fredsfrämjande området som på den civila sidan. Sverige har varit pådrivande i arbetet att etablera en civil krishanteringsförmåga i EU. Utvecklingen ställer också krav på medlemsländerna att förenkla kontakterna mellan de olika nationella funktionerna och de internationella organen. Det finns ett tydligt behov av att etablera mera samordnade funktioner i respektive medlemsland.

FN:s generalsekreterare Kofi Annan har beställt en översyn av FN:s fredsfrämjande verksamhet. Rapporten med rekommendationer väntas föreligga hösten 2000.

Det