Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslöt i oktober 2000 att ge en kommitté i uppdrag att analysera de förändrade förutsättningarna för stabiliseringspolitiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen).

Regeringen förordnade ambassadör Bengt K Å Johansson att vara ordförande i kommittén. Till ledamöter förordnades professor Lars Calmfors, generaldirektören Ingemar Hansson, fil.dr. Nils Lundgren, professor Inga Persson samt chefsekonomen Irma Rosenberg. Till sakkunniga förordnades chefsekonomen Dan Andersson (LO), utredningschefen Jan Bröms (SACO), direktören Jan Herin (Svenskt Näringsliv) samt utredaren Veronica Nilsson (TCO). Att biträda kommittén som experter förordnades ämnessakkunnige Mats Granér (Näringsdepartementet), ekonomen Jyry Hokkanen (Riksbanken) samt ämnessakkunnige Yngve Lindh (Finansdepartementet).

I februari 2001 entledigades Jan Bröms som sakkunnig och förordnades samtidigt som expert. I hans ställe förordnades Anders Bornefalk som sakkunnig. Vidare entledigades Veronica Nilsson och chefsekonomen Roland Spånt förordnades som sakkunnig. Samma månad förordnades professor Torben M. Andersen (Aarhus universitet) och professor Henry Ohlsson (Göteborgs universitet) som experter i kommittén.

Kommitténs sekreterare har varit f.d. ämnesrådet Stefan Ackerby (t.o.m. 2001-12-31), ekonomen Mikael Apel (fr.o.m. 2001-04-20) och ekonomen Jyry Hokkanen (fr.o.m. 2001-12-01). Experten Yngve Lindh har sedan 2001-12-01 deltagit i sekretariatets arbete.

Kommittén överlämnade den 5 juli 2001 delbetänkandet Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU (SOU 2001:62). I detta delbetänkande behandlades huvuddragen i euroländernas makroekonomiska utveckling under de senaste åren och hur den gemensamma penningpolitiken respektive den nationella finanspolitiken bedrivits i dessa länder. Vidare gjordes en översikt av de förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna som ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle föra med sig.

I en bilaga till delbetänkandet, författad av docent Henrik Braconier, analyserades de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och vad denna betyder i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. I en annan bilaga beskrev docent Michael Bergman de stabiliseringspolitiska erfarenheterna i EU-länderna och analyserade asymmetrier i den ekonomiska utvecklingen i några utvalda EUländer.

Den 3 maj 2001 anordnade kommittén ett internationellt seminarium om finanspolitiken i EMU. Vid seminariet presenterades sex uppsatser som behandlade olika aspekter på finanspolitiken, bl.a. nationella erfarenheter från några av EU:s medlemsstater. Dessa uppsatser har samlats i publikationen Fiscal Policy in EMU, som är utgiven på Fritzes förlag.

Till föreliggande betänkande fogas, i en särskild bilagedel, ett antal underlagsrapporter till kommittén. Dessa har beställts av kommittén för att belysa vissa viktiga avsnitt av kommitténs arbetsområde. Bilaga 1, Partsgruppens rapport, är resultatet av ett arbete som på kommitténs uppdrag bedrivits i en särskild arbetsgrupp. Denna har utgjorts av de sakkunniga i kommittén som representerat de centralorganisationer på arbetsmarknaden som verkar inom den enskilda sektorn: Dan Andersson (LO), Anders Bornefalk (SACO), Jan Herin (Svenskt Näringsliv) och Roland Spånt (TCO). Jan Bröms har varit gruppens sekreterare. Arbetsgruppen svarar självständigt för resultatet av sitt arbete.

Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16). Ledamoten Nils Lundgren samt de sakkunniga Dan Andersson och Roland Spånt har lämnat särskilda yttranden.

Stockholm i mars 2002

Bengt K Å Johansson Lars Calmfors Ingemar Hansson Nils Lundgren Inga Persson Irma Rosenberg /Stefan Ackerby Mikael Apel Jyry Hokkanen

Sammanfattning av betänkandet

Ett medlemskap i valutaunionen innebär ett byte av stabiliseringspolitisk regim genom att den inhemska penningpolitiken försvinner som instrument att stabilisera ekonomin. Sverige blir i stället delaktigt i och beroende av en gemensam europeisk penning- och valutapolitik. Vi avhänder oss därmed möjligheten att med hjälp av förändringar i räntenivån motverka makroekonomiska störningar som specifikt träffar den svenska ekonomin. Några valutaanpassningar mot de övriga euroländerna kommer naturligtvis inte heller längre att kunna äga rum vid sådana landspecifika störningar.

Det huvudsakliga syftet med denna utredning är att analysera vilka problem som kan uppkomma i denna nya stabiliseringspolitiska regim samt föreslå hur finanspolitiken bäst bör utformas under de nya förutsättningarna.

Betänkandet behandlar i huvudsak två grundläggande frågeställningar. Den ena frågan gäller hur behovet av stabiliseringspolitik kan komma att förändras vid ett EMU-medlemskap eller, uttryckt på annat sätt, om den makroekonomiska stabiliteten kan förväntas bli annorlunda i valutaunionen än utanför.1 Detta beror i sin tur på i vilken mån de makroekonomiska störningar som träffar den svenska ekonomin kommer att bli annorlunda i valutaunionen samt på i vilken utsträckning ekonomins förmåga att anpassa sig till dessa störningar kommer att ändras. Framför allt när det gäller den senare aspekten spelar arbetsmarknaden en central roll.

Den andra frågan gäller vad som kan göras för att det stabiliseringspolitiska medel som återstår för statsmakterna vid landspecifika störningar – finanspolitiken – ska bli så effektivt som möjligt.

I denna sammanfattning diskuteras de ovan nämnda frågorna i tur och ordning. Inledningsvis diskuteras således vilka ”spontana”

1 I betänkandet används genomgående begreppet ”EMU-medlemskap” som synonymt med ett deltagande i valutaunionen. Även om detta språkbruk formellt är något oegentligt är det praktiskt och ansluter till vedertagen praxis.

anpassningar i ekonomin som kan komma att ske vid ett deltagande i valutaunionen. Därefter analyseras hur den inhemska finanspolitiken bör utformas för att på bästa möjliga sätt bidra till en stabil makroekonomisk utveckling.

Den makroekonomiska stabiliteten

De makroekonomiska störningarna

Enligt kommitténs bedömning går det inte att med någon säkerhet i förväg avgöra om de makroekonomiska störningarna kommer att bli större eller mindre i valutaunionen än vad de skulle ha varit utanför. Som medlem i valutaunionen kommer Sverige att träffas av delvis nya former av störningar men samtidigt undgå att träffas av andra. Empiriska undersökningar ger inte någon entydig bild. Eftersom studierna med nödvändighet är baserade på historiska data – samtidigt som ett deltagande i valutaunionen utgör en genomgripande strukturell förändring – behöver undersökningsresultaten inte heller nödvändigtvis ge en rättvisande uppfattning om den framtida utvecklingen.

En fortsatt integration och ett ökat handelsutbyte med euroländerna kommer att öka den svenska ekonomins beroende av och sannolikt också samvariation med den europeiska konjunkturutvecklingen. Konjunktursvängningar i Sverige kommer troligen att till stor del vara gemensamma med euroområdets. Den Europeiska centralbankens politik kommer i så fall att bidra till att stabilisera konjunkturen även i Sverige. En ökad specialisering av produktionen mellan euroländerna kan emellertid medföra en större risk för störningar som ensidigt träffar enskilda ekonomier. Vidare kan makroekonomiska störningar i andra delar av valutaunionen föranleda förändringar i ränta och eurokurs som kan verka destabiliserande på den svenska ekonomin. Sammantaget är det oundvikligt att en penningpolitik utformad för en grupp av länder blir ett trubbigare stabiliseringspolitiskt medel än en penningpolitik avpassad för ett enskilt land.

Det är således svårt att dra säkra slutsatser om hur det makroekonomiska störningsmönstret kommer att förändras vid ett deltagande i valutaunionen, både jämfört med nuvarande regim med flytande växelkurs och jämfört med den tidigare regimen med en fast men justerbar växelkurs. Enligt kommitténs bedömning bör

det finnas en beredskap för att det kan inträffa störningar av sådant slag att frånvaron av en egen penningpolitik innebär en risk för ökad makroekonomisk instabilitet. Detta ställer ökade krav på såväl arbetsmarknadens anpassningsförmåga som på finanspolitiken.

Arbetsmarknadens anpassningsförmåga

Frånvaron av nationell penningpolitik kan innebära problem vid stora förändringar i efterfrågan på varor och tjänster, som inte på samma sätt träffar andra euroländer och därför inte resulterar i en för Sverige väl avvägd penningpolitik. En anpassning av lönekostnaderna i förhållande till andra länder är ofta central för att stabilisera sysselsättningen i en sådan situation. I valutaunionen måste en sådan anpassning ta formen av ändrade nominella lönekostnader.

Ett EMU-medlemskap kan visserligen komma att stärka incitamenten hos arbetsmarknadens parter att åstadkomma en ökad nominell flexibilitet i lönebildningen, genom t.ex. kortare avtalsperioder, klausuler som knyter löneutvecklingen till den makroekonomiska utvecklingen, mera frekventa omförhandlingar av gällande avtal och mindre motstånd mot låga nominella löneökningar. Det finns emellertid anledning att tro att förändringarna i nominell löneflexibilitet kommer att bli ganska begränsade. Detta hänger inte minst samman med svårigheterna att sänka den nominella lönenivån. Utrymmet för att vid en låg inflationstakt anpassa lönenivån i förhållande till andra länder genom att sänka den nominella löneökningstakten är förhållandevis begränsat.

Det är möjligt att ett EMU-medlemskap kan stärka incitamenten för parterna att samordna sina avtalsförhandlingar, eftersom detta förmodligen ökar den nominella flexibiliteten i lönebildningen. En sådan utveckling tycks ha ägt rum i många EMU-länder, bl.a. genom ”sociala pakter” mellan arbetsmarknadens parter och ibland också med regeringen. Det är dock tveksamt om sådan samordning kan fungera i längden, eftersom starka faktorer långsiktigt tycks verka i riktning mot en mer decentraliserad lönebildning.

Kommitténs bedömning är att förändringar i graden av nominell löneflexibilitet vid ett EMU-medlemskap sannolikt endast till en liten del kan kompensera för förlusten av egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument.

Lönebildningen kan också i sig vara en källa till störningar som kan tänkas bli svårare att hantera i en valutaunion. Alltför höga svenska lönekostnadsökningar kommer inte att kunna motverkas av en stramare nationell penningpolitik. Till följd av detta kan risken för lönekostnadsstörningar öka. Om lönebildningen inte fungerar väl, så finns en risk för att obalanser byggs upp som kan resultera i en utdragen anpassningsprocess med hög arbetslöshet. Paralleller kan dras till de effekter som skulle ha uppkommit om en anpassning av kronkursen inte hade kommit till stånd på det sätt som skedde i samband med övergången till rörlig växelkurs 1992. Anpassningen av lönekostnadsläget i förhållande till andra länder skulle i frånvaro av en växelkursanpassning i stället ha tvingats fram genom en lång period med lägre nominella löneökningar än i andra länder. Arbetslösheten under 1990-talet hade i så fall blivit ännu högre än vad som nu blev fallet.

Buffertfonder och andra institutionella anpassningsmekanismer

Kommittén har haft i uppdrag att analysera olika instrument som kan bidra till en ökad flexibilitet i lönekostnaderna. I debatten har ett särskilt intresse knutits till s.k. buffertfonder. Tanken är att fondera medel som vid en negativ makroekonomisk störning kan ge finansiellt utrymme för en sänkning av lönekostnaderna genom att reducera de avtalsbestämda försäkringsavgifterna. På detta sätt omfördelas lönekostnaderna över tiden.

I Finland har buffertfonder inrättats i första hand för att förhindra att avgifterna till arbetslöshetsförsäkring och pensionssystem ska behöva höjas i lågkonjunkturer. Detta problem är inte relevant för svensk del. Statsbudgeten utgör här i betydligt högre grad än i Finland en stabiliserande buffert. Däremot kan det ligga ett stabiliseringspolitiskt värde i att kunna sänka avtalade arbetsgivaravgifter i en lågkonjunktur.

Kommittén gör bedömningen att ett system med buffertfonder i parternas regi, rätt konstruerat, skulle kunna lämna ett visst bidrag till att öka ekonomins anpassningsförmåga och därmed dämpa konjunktursvängningarna. Om sådana fonder byggs upp bör de administreras av arbetsmarknadens parter själva utan någon statlig inblandning, så att ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och parterna när det gäller lönebildningen blir så klar som möjligt. Eventuella fonder bör reserveras för kraftiga negativa störningar

och inte användas som ett regelbundet återkommande stabiliserande instrument. Fonderna bör vidare användas enbart för generella avgiftsreduktioner, så att de inte blir ett stöd till vissa branscher eller regioner och därigenom riskerar att bromsa en nödvändig strukturomvandling. Om parterna kommer överens om sådana system så bör det välkomnas, men fördelarna är inte så stora att det motiverar att ett buffertfondsystem byggs upp med hjälp av statliga subventioner.

En fortsatt ekonomisk integration med omvärlden medför en skärpt konkurrens för svenska företag, vilket ställer fortsatta krav på t.ex. kompetensutveckling och rörlighet mellan olika jobb. Rörlighet kan främjas med befintliga instrument inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken samt med nya instrument, såsom t.ex. omställningsförsäkring och kompetenskonton. Också skattepolitiken och utformningen av arbetslöshetsförsäkringen är av stor betydelse i detta sammanhang. Ökad rörlighet och bättre förutsättningar för kompetensutveckling kan bidra till att stabilisera sysselsättningen vid makroekonomiska störningar som medför förskjutningar mellan branscher. Ett medlemskap i valutaunionen kan i viss mån påskynda integrationsprocessen, men kommitténs bedömning är att kraven på kompetensutveckling och rörlighet blir ungefär desamma vid ett medlemskap i valutaunionen som utanför.

Enligt direktiven ska kommittén analysera om instrument i form av resultatbaserad lön, flexibla arbetstider eller kompetenskonton kan stärka ekonomins förmåga att absorbera ekonomiska störningar. Mot bakgrund av ovanstående bedömning att kraven på kompetensutveckling och rörlighet blir ungefär desamma i som utanför valutaunionen är kommitténs slutsats att sådana instrument bör prövas på egna meriter och inte kan ses som speciellt påkallade av ett EMU-medlemskap.

Om ett system med individuellt kompetenssparande skulle införas för att strukturellt främja kompetensutveckling och rörlighet, finns det skäl som talar för att detta bör utformas på ett sätt som möjliggör att utifrån stabiliseringspolitiska överväganden styra hur kompetensutvecklingen förläggs i tiden. Kommitténs bedömning är dock att detta instrument inte kan ge annat än marginella bidrag till att stabilisera sysselsättningen. En konjunkturanpassning kan även ske inom ramen för befintliga utbildningssystem.

Arbetstidens förläggning och variation är och bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter, utöver den lagstiftning som är motiverad av arbetsmiljö- eller säkerhetsskäl. Variationer i arbetstiden

kan inte vara ett generellt verkande stabiliseringspolitiskt medel eftersom det i t.ex. en lågkonjunktur skulle vara förenat med en betydande samhällsekonomisk kostnad att sänka arbetstiden även i sektorer eller för personalkategorier där efterfrågan inte minskar. Det finns enligt kommitténs bedömning inte skäl för staten att av stabiliseringsskäl vidta åtgärder i syfte att öka variationerna i arbetstid över konjunkturcykeln.

Det finns flera motiv som kan tala för resultatbaserade ersättningssystem. Det är sannolikt att sådana system kan leda till en i genomsnitt över konjunkturcykeln högre produktion och sysselsättningsgrad. Det är däremot mindre klart om sådana system verkligen bidrar till att minska svängningarna i produktion och sysselsättning.

Finanspolitiken

Kommitténs slutsats är att de förändringar som kan förutses när det gäller det makroekonomiska störningsmönstret och ekonomins anpassningsförmåga inte kommer att kunna uppväga förlusten av en egen penningpolitik. Det kommer därför även fortsättningsvis att finnas ett behov av en nationell stabiliseringspolitik, som vid ett EMU-medlemskap måste bedrivas enbart via finanspolitiken.

Stabiliseringspolitikens roll

Kommitténs syn på hur finanspolitisk konjunkturstabilisering bör bedrivas baseras i hög grad på vad som idag förefaller vara den allmänna uppfattningen om stabiliseringspolitikens roll. Denna kan i korthet beskrivas på följande sätt. Erfarenheterna från många länder har visat att en brist på långsiktigt perspektiv tenderat att göra stabiliseringspolitiken systematiskt alltför expansiv. Ett exempel är utvecklingen i Sverige under 1970- och 1980-talen, ett annat är Tyskland under 1990-talet. Stabiliseringspolitiken har ofta inte stramats åt tillräckligt i högkonjunkturer, vilket fått till konsekvens att handlingsfriheten inskränkts i lågkonjunkturer. Skatte- och utgiftsförändringar har också ofta genomförts vid tidpunkter som varit stabiliseringspolitiskt mindre lämpliga.

En konkret följd av tidigare stabiliseringspolitiska erfarenheter är att det huvudsakliga ansvaret för den aktiva konjunkturstabilise-

ringen förts över från finans- till penningpolitiken och att penningpolitiken delegerats till inom givna ramar självständiga centralbanker i de flesta OECD-länder. Idén med en sådan delegering är att en centralbank, som verkar ”på armlängds avstånd” från den dagsaktuella politiken, ger större trovärdighet för att inflationen ska förbli låg samt minskar risken för att åtgärder vidtas vid stabiliseringspolitiskt olämpliga tidpunkter. Den större trovärdigheten skapar i sin tur ett ökat utrymme att vidta konjunkturstabiliserande åtgärder.

Parallellt med denna utveckling har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer genom åtaganden både på EU- och nationell nivå. De främsta exemplen är Stabilitets- och tillväxtpaktens regel om att underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande endast undantagsvis och övergående får överskrida tre procent av BNP, samt för Sveriges del saldomålet och utgiftstaket. Konsolideringar av de i många länder tidigare mycket ansträngda offentliga finanserna har även bidragit till att ge penningpolitiken erforderligt handlingsutrymme.

Genom dessa nya institutionella ramar för stabiliseringspolitiken förefaller de problem som tidigare varit förknippade med en aktiv konjunkturstabilisering att ha reducerats.

Finanspolitikens ändrade roll i valutaunionen

Ett deltagande i valutaunionen innebär att vi lämnar en situation där stabiliseringen av den inhemska ekonomin främst sköts av en självständig myndighet, Riksbanken, som har detta som huvuduppgift. I stället ska den inhemska stabiliseringen skötas via finanspolitiken som också har en rad andra mål än de stabiliseringspolitiska. Detta innebär risker för att de långsiktiga perspektiven i stabiliseringspolitiken kan trängas undan av mer kortsiktiga överväganden.

De olika typer av finanspolitiska regler som införts under senare år har minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden, men det finns samtidigt en risk för att den finanspolitiska disciplinen successivt kan komma att urholkas allteftersom minnet av tidigare underskottsproblem bleknar. Den internationella debatt som nu förs om att lätta på de krav som ställs av Stabilitets- och tillväxtpakten och det faktum att flera euroländer tycks ha svårt att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda konjunkturer är

exempel på att trycket att bedriva en generellt alltför svag finanspolitik är betydande i många länder. I Sverige förefaller den s.k. budgeteringsmarginalen – skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade utgifterna – mer ha kommit att betraktas som ett ”reformutrymme” än som en säkerhetsmarginal för att hantera osäkerheten i utgiftsprognoserna. Vidare har vissa reformer under senare tid getts formen av skattesänkningar i stället för utgiftsökningar för att undvika de begränsningar som utgiftstaket är avsett att utgöra. Dessa tendenser är oroande eftersom starka offentliga finanser, som ger utrymme för att använda finanspolitiken vid makroekonomiska störningar, blir av än större betydelse vid ett medlemskap i valutaunionen.

Målformuleringen för finanspolitiken

Ett EMU-medlemskap bör innebära en förändring av målet för den inhemska stabiliseringspolitiken. Vid ett deltagande i valutaunionen bortfaller behovet av ett inhemskt ankare för den långsiktiga inflationstakten. Det nominella ankaret kommer i stället att utgöras av ECB:s prisstabilitetsmål. Ett EMU-medlemskap kan därmed delvis ses som en återgång till den stabiliseringspolitiska regim som Sverige genom en fast växelkurs försökte – men misslyckades med – att upprätthålla under 1970- och 1980-talen. Skillnaden är att ett EMU-medlemskap skapar ett läge som i princip är detsamma som om vi hade en absolut trovärdig växelkurs mot övriga euroländer.

Då den nationella stabiliseringspolitiken vid ett EMU-medlemskap inte längre behöver tillhandahålla ett nominellt ankare, blir enligt vår mening den naturliga slutsatsen att finanspolitiken – givet det långsiktiga målet om ett visst offentligt sparande i genomsnitt över konjunkturcykeln – bör ha som övergripande stabiliseringspolitiskt mål att motverka större svängningar i aktivitetsnivån på såväl kort som medellång sikt. Mer tekniskt kan detta uttryckas som att det s.k. produktionsgapet (avvikelsen mellan faktisk BNP och långsiktigt hållbar BNP) inte får bli alltför stort. Detta mål kan också tolkas som att politiken ska motverka stora svängningar i sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna). Det stabiliseringspolitiska målet bör vara framåtsyftande, eftersom det är svårt att påverka aktivitetsnivån i ekonomin på mycket kort sikt utan mycket stora variationer i skatter och offentliga utgifter.

Den inhemska stabiliseringspolitikens mål blir vid ett EMUdeltagande med nödvändighet mindre entydigt än i nuvarande penningpolitiska regim med ett inflationsmål, eftersom bedömningar av produktionsgapets storlek är förhållandevis osäkra. Om den stabiliseringspolitiska ambitionen ska vara att stabilisera aktivitetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån är dock detta ett problem som inte går att undvika. I princip samma svårigheter finns för övrigt också i nuvarande penningpolitiska regim, eftersom inflationsprognoser bl.a. bygger på uppskattningar av produktionsgapets storlek. Sådana bedömningar spelar därför i praktiken en stor roll för de penningpolitiska besluten. Svårigheterna att uppskatta produktionsgapet utgör emellertid ett starkt motiv för att vidta finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabiliserande syfte bara vid stora störningar.

Även om ambitionen att stabilisera produktionsgapet kan tolkas som en strävan att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna, finns det flera skäl att formulera målet i termer av produktionsgapet. Ett skäl är att produktionsgapet är ett vidare begrepp som avser att spegla konjunkturläget i ekonomin som helhet och inte enbart situationen på arbetsmarknaden. En fokusering på att stabilisera produktionsgapet väger därför in fler stabiliseringspolitiska aspekter, framför allt stabilisering av inkomstnivån i ekonomin, än ett mål som enbart tar fasta på arbetsmarknadssituationen.

Det främsta skälet för vår rekommendation om en fokusering på produktionsgapet, i stället för på den direkta arbetsmarknadssituationen, som mål för finanspolitiken är den otydlighet i de makroekonomiska målformuleringarna som annars skulle kunna uppkomma. Detta hänger samman med att den ekonomiska politiken redan arbetar med mål för sysselsättningen (80 procent av befolkningen i arbetsför ålder) och arbetslösheten (4 procent). Dessa mål måste betraktas som mål för de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna), vilka ska uppnås genom en strukturell sysselsättningspolitik som leder till en väl fungerande arbetsmarknad. Det förefaller mindre lämpligt att samtidigt formulera ett annat sysselsättningsmål för finanspolitiken, nämligen att stabilisera sysselsättningen vid den för tillfället rådande jämviktsnivån, som kan avvika från det av statsmakterna uppställda långsiktsmålet.

En bedömning av produktionsgapet måste bygga på en sammanvägning av en rad indikatorer, som t.ex. utvecklingen av priser och löner, skattningar av BNP:s långsiktiga trend med statistiska meto-

der, samt olika typer av ”bristmått” på produkt- och arbetsmarknaderna.

Pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till omvärlden är särskilt betydelsefull för möjligheterna att stabilisera aktivitetsnivån. Om pris- och lönekostnadsökningarna är högre i Sverige än i övriga euroländer – och detta inte motverkas av långsiktiga förskjutningar av efterfrågan mot svenska produkter eller en snabbare produktivitetsutveckling – försämras successivt konkurrenskraften. Detta gör det svårare att uppnå de stabiliseringspolitiska målen på medellång sikt. Orsaken är att de svårigheter som finns att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt får till följd att det tar lång tid att genom lägre löneökningar korrigera ett kostnadsläge som blivit för högt. Ackumulerade kostnadsproblem till följd av snabbare kostnadsstegringar än i omvärlden kan därför innebära att finanspolitiken inte kan motverka stora fall i produktion och sysselsättning på medellång sikt. Slutsatsen blir att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas särskild betydelse vid utformningen av finanspolitiken.

En snabbare pris- och lönekostnadsutveckling i Sverige än i omvärlden har ofta sitt ursprung i att en efterfrågeökning medfört att BNP överstiger den produktionsnivå som är långsiktigt hållbar. En politik som förhållandevis snabbt dämpar konjunkturen kommer då att förbättra förutsättningarna för makroekonomisk balans på såväl kort som medellång sikt.

En annan möjlighet är att det inträffar en lönekostnadsstörning i den svenska ekonomin, en s.k. asymmetrisk utbudsstörning, t.ex. genom att avtalsförhandlingarna, i en situation som inte kännetecknas av särskilt hög efterfrågan, resulterar i flerårsavtal med högre löneökningar än i övriga euroländer. Eftersom högre lönekostnadsökningar i ett givet ekonomiskt läge kan tolkas som att de långsiktigt hållbara sysselsättnings- och produktionsnivåerna minskat, är detta liktydigt med att faktisk BNP överstiger den långsiktigt hållbara nivån, dvs. att det föreligger ett positivt produktionsgap. Därmed uppstår inte någon konflikt mellan stabilisering på kort och medellång sikt: en stramare finanspolitik är motiverad av såväl det positiva produktionsgapet som av de i förhållande till övriga euroländer högre lönekostnadsökningarna.

En finanspolitik som på detta sätt reagerar med åtstramningar på tendenser till högre löneökningar än i övriga euroländer bör stärka incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen. Därigenom påverkas de långsiktigt hållbara nivåerna för produktion och syssel-

sättning positivt. Om finanspolitiken läggs upp på detta sätt, kan den åtminstone till viss del ta över den återhållande effekt som den nationella penningpolitiken idag utövar på lönebildningen.

Diskretionär finanspolitik och automatiska stabilisatorer

Som vi diskuterat ovan har det tidigare funnits starka tendenser att bedriva en alltför expansiv finanspolitik. I en valutaunion skulle detta i första hand kunna ta sig uttryck i stora budgetunderskott och växande offentlig skuldsättning, men också i att den inhemska prisnivån stiger i förhållande till utlandets. Enligt kommitténs mening innebär dessa förhållanden att s.k. diskretionär finanspolitik, dvs. en politik som innebär att man i stabiliserande syfte aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter, bör användas förhållandevis sparsamt vid ett deltagande i valutaunionen. Finanspolitiken bör således inte användas på samma aktiva sätt som varit fallet med den nationella penningpolitiken under regimen med rörlig växelkurs.

Vid ”normala” störningar bör stabilisering, utöver den som sker via ECB, i huvudsak ske genom de s.k. automatiska stabilisatorerna, dvs. via de förändringar i skattebetalningar och offentliga utgifter som automatiskt äger rum vid variationer i aktivitetsnivån. Diskretionär finanspolitik bör användas i stabiliserande syfte enbart vid stora obalanser i det samlade kapacitetsutnyttjandet. När någon stor störning inte föreligger, bör den diskretionära finanspolitiken inriktas på att säkerställa det mål för den offentliga sektorns finansiella sparande över konjunkturcykeln som statsmakterna lagt fast.

Vad som kan anses vara en tillräckligt stor störning för att motivera att diskretionära finanspolitiska åtgärder sätts in är en svår avvägningsfråga. Ett enligt kommitténs bedömning rimligt sätt att karakterisera en ”stor” störning är som ett produktionsgap på minst två procent i någondera riktningen. På basis av den ganska sparsamma evidens som finns om sambandet mellan produktionsgap och arbetslöshet, gör kommittén bedömningen att en förändring i produktionsgapet på två procentenheter motsvarar en förändring i den öppna arbetslösheten på runt en procentenhet.

Det är samtidigt osäkert hur sambandet mellan svängningar i produktionen och svängningar i arbetslöshet och sysselsättning har påverkats av de ganska betydande strukturella förändringarna i den

svenska ekonomin under det senaste decenniet och vilka effekterna kommer att bli av ett deltagande i valutaunionen. Definitionen av vad som kan anses utgöra en stor störning kan därför komma att behöva ses över i framtiden. Det kan också enligt kommitténs mening finnas anledning att ytterligare studera frågan om den diskretionära finanspolitiken bör utformas asymmetriskt i den meningen att åtgärder sätts in vid något mindre avvikelser från potentiell produktion uppåt (i högkonjunkturer) än nedåt (i lågkonjunkturer). Skälet till att överväga detta är att pris- och lönestegringstakten tenderar att öka relativt kraftigt i högkonjunkturer men är mer trögrörlig nedåt i lågkonjunkturer.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som kan ses som en form av ”halvautomatiska” stabilisatorer, bör även fortsättningsvis användas som ett aktivt konjunkturstabiliserande instrument också vid mindre störningar. Dessa åtgärder tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärdsvolymerna under 1990-talets djupa kris blev alltför stora. Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva samt att de inte permanentas utan verkligen snabbt avvecklas i en konjunkturuppgång. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör inte heller användas på ett sådant sätt att den öppna arbetslösheten hålls nere till priset av stora negativa effekter på den reguljära sysselsättningen.

Saldomålet

För att skapa utrymme för såväl automatiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik bör de offentliga finanserna uppvisa överskott i genomsnitt över konjunkturcykeln. Hur stort detta överskott bör vara beror i hög grad på vilket utrymme som ska finnas för stimulerande finanspolitik vid stora negativa störningar. EU:s regel om att underskottet i de offentliga finanserna endast undantagsvis och övergående får överskrida tre procent av BNP är vid sådana bedömningar en viktig restriktion. Från en mer allmän utgångspunkt är det också angeläget att det finns ett tillräckligt utrymme så att diskretionära åtgärder kan vidtas i lågkonjunkturer utan att den statsfinansiella utvecklingen riskerar att uppfattas som ohållbar, vilket skulle dämpa stimulanseffekten.

Empiriska skattningar ger inte någon entydig bild av vilka marginaler som krävs för att de automatiska och halvautomatiska

stabilisatorerna ska kunna verka utan att komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. En rimlig sammantagen bedömning är att det krävs ett överskott på minst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln för detta.

För att uppfylla målet om att produktionen och sysselsättningen ska hållas nära sina potentiella nivåer, bör det därutöver finnas ett betydande handlingsutrymme för diskretionär finanspolitik vid stora negativa störningar. Det är svårt att exakt beräkna vilket tillkommande utrymme som kan krävas, eftersom sådana diskretionära stimulansåtgärder leder till en högre BNP och därmed högre skatteintäkter och lägre utgifter för bl.a. arbetslöshetsersättning än som annars skulle bli fallet.

Kommitténs bedömning är att det kan vara motiverat med en höjning av saldomålet över konjunkturcykeln, från nuvarande nivå på 2 till 2,5 alternativt 3 procent av BNP för att ge en tillfredsställande säkerhetsmarginal för diskretionära finanspolitiska stimulanser i djupa lågkonjunkturer. Ett bibehållande av nuvarande saldomål innebär ett större stabiliseringspolitiskt risktagande.

Ett saldomål av den storleksordning som föreslås bör i första hand gälla under den närmaste tioårsperioden. Därefter bör en omprövning ske i ljuset av den demografiska utvecklingen och förändringar i den offentliga förmögenhetsställningen. Det kan inte heller uteslutas att EU:s regler på sikt kan komma att ändras vilket i så fall kan motivera revideringar även av det svenska saldomålet.

Utgiftstaket

De statliga utgiftstaken spelar en viktig roll för att skapa de starka offentliga finanser som är nödvändiga för att finanspolitiken ska vara ett effektivt stabiliseringspolitiskt medel. Samtidigt bör inte utgiftstaken utgöra en begränsning av finanspolitikens manöverutrymme för att stabilisera ekonomin. För att de automatiska stabilisatorerna ska kunna verka fullt ut i en lågkonjunktur måste det finnas ett utrymme på statsbudgetens utgiftssida. De diskretionära finanspolitiska åtgärder som är lämpliga att vidta för att stabilisera ekonomin vid stora negativa störningar kan innefatta även ökade statliga utgifter. Det måste reserveras ett utrymme under utgiftstaket även för sådana utgifter. Kommittén anser därför att systemet med utgiftstak bör utformas på ett sådant sätt att det alltid finns en marginal för att stabilisera ekonomin också

genom utgiftsökningar om en stor störning skulle inträffa. Enligt kommitténs mening bör detta ske genom att inrätta en särskild s.k. konjunkturmarginal. Denna ska inte kunna tas i anspråk för annat än sådana utgiftsökningar som med automatik följer av konjunkturutvecklingen, inklusive arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller för diskretionära finanspolitiska beslut i stabiliseringspolitiskt syfte vid stora störningar. Däremot bör beslut om utgiftsökningar av andra skäl (”reformer”) inte få reducera konjunkturmarginalen.

Kommitténs bedömning är att konjunkturmarginalen bör uppgå till ca tre procent av de takbegränsade utgifterna för att ge tillräckligt budgetutrymme att hantera även en relativt djup lågkonjunktur.

Vid sidan av denna konjunkturmarginal bör det finnas en s.k. planeringsmarginal som ger utrymme för eventuella planerade utgiftshöjande reformer. Denna kan även vara negativ, dvs. ställa krav på utgiftssänkningar. Utgiftsavvikelser som följer av annat än konjunkturskäl, t.ex. ändrat sjukskrivningsmönster, bör ingå i planeringsmarginalen och därmed avvägas mot planerade utgiftsändringar. Planeringsmarginalen bör därför bestämmas så att den täcker in prognososäkerhet som följer av andra faktorer än konjunkturen, i den mån statsmakterna inte vill balansera utgiftsökningar av detta slag med utgiftssänkande regeländringar.

Kommunerna och stabiliseringspolitiken

Det balanskrav som sedan 2000 tillämpas för kommuner och landsting kan vid en konjunkturavmattning medföra att verksamhet och sysselsättning dras ned och förstärker avmattningen. Detta bör inte föranleda att balanskravet omprövas. Däremot menar kommittén att det finns skäl att överväga ett system som innebär att kommunernas och landstingens inkomster stabiliseras över konjunkturen. På detta sätt förstärks också de automatiska stabilisatorerna utan att det får några negativa konsekvenser för den samhällsekonomiska effektiviteten i form av högre skattekilar. Den modell som i första hand bör övervägas är att basera det kommunala skatteunderlaget på ett genomsnitt av de beskattningsbara inkomsterna under flera år. Alternativt kan reglerna för statsbidragen utformas så att dessa helt eller delvis kompenserar för konjunkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget. Dessa alternativ bör enligt kommitténs mening utredas vidare.

Diskretionära finanspolitiska styrmedel

En central fråga är vilka stabiliseringspolitiska styrmedel i form av specifika skatter och utgifter som statsmakterna i första hand bör utnyttja. Ett kriterium bör vara att finanspolitiska åtgärder i syfte att stabilisera konjunkturen ska vara generellt verkande, så att de har så små fördelnings- och allokeringseffekter som möjligt. De finanspolitiska styrmedlen bör vidare användas endast temporärt, dvs. under relativt begränsade perioder, och symmetriskt, dvs. så att t.ex. skattesänkningar i lågkonjunkturer uppvägs av motsvarande höjningar i högkonjunkturer. Syftet är att säkerställa att åtgärderna inte ger upphov till systematiska försvagningar av de offentliga finanserna eller till oönskade strukturella förändringar i skatte- och utgiftssystemen.

I syfte att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder och förbättra förutsättningarna för att finanspolitiken verkligen ska fungera kontracykliskt är det enligt kommitténs syn lämpligt att statsmakterna på förhand tar ställning till ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder som man avser att använda i konjunkturstabiliserande syfte.

De styrmedel som enligt kommitténs mening i första hand bör komma i fråga för stabiliseringspolitiska syften är variationer i mervärdesskatten, den personliga inkomstskatten, de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna. Vid ett stort produktionsbortfall och svaga offentliga finanser kan även en s.k. intern devalvering, dvs. en sänkning av arbetsgivaravgifterna som finansieras genom att höja andra skatter eller avgifter, kunna komma i fråga.

Finanspolitikens institutionella ramar

Som konstaterats ovan har finanspolitikens institutionella ramverk under senare år reformerats på ett sätt som minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden. Kommitténs syn är dock att den ökade stabiliseringspolitiska betydelse som finanspolitiken kommer att få vid ett EMU-medlemskap motiverar ytterligare åtgärder för att säkerställa att finanspolitiken bedrivs på ett sätt som är önskvärt från ett stabiliseringspolitiskt perspektiv.

Enligt kommitténs mening bör därför ett rådgivande organ, ett finanspolitiskt råd, inrättas. Rådet ska följa konjunkturutvecklingen

och ge rekommendationer om finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning utifrån av statsmakterna fastslagna riktlinjer. Inrättandet av ett sådant finanspolitiskt råd skulle kunna ses som ett komplement till de finanspolitiska regler som successivt införts under 1990-talet, främst saldomålet och den reformerade budgetprocessen med utgiftstak. Rådgivande organ av liknande slag finns redan i flera länder, t.ex. Danmark och Tyskland.

Ett finanspolitiskt råd skulle kunna bidra till att stimulera och ge tydligare underlag för den offentliga diskussionen om stabiliseringspolitikens utformning på ett likartat sätt som skett i fråga om penningpolitiken.

Det förefaller framför allt vara två villkor som bör vara uppfyllda för att en sådan typ av rådgivande organ ska fungera på ett tillfredsställande sätt. För det första är det viktigt att rådet garanteras en tillräcklig grad av oberoende. För det andra är det av central betydelse att regeringen offentligt tar ställning till och kommenterar de rekommendationer som ges. Ett sätt att försäkra sig om detta är att rådets analyser och rekommendationer sammanställs i offentliga rapporter som regeringen tar ställning till.

Enligt kommitténs bedömning bör det finanspolitiska rådet vara en myndighet under regeringen. Tillsättning av det finanspolitiska rådet bör ske enligt ett rullande schema med överlappande mandatperioder, på motsvarande sätt som nu sker när det gäller Riksbankens direktion. En mandatperiod på tre till fem år förefaller lämplig. I rådet bör både akademiskt verksamma ekonomer och personer med tidigare erfarenhet från t.ex. finansdepartement, Riksbank eller internationella organisationer som sysslar med makroekonomiska frågor vara representerade. En förutsättning är dock att medlemmarna inte har andra uppdrag av sådant slag att rådets oberoende kan ifrågasättas. Medlemmarna bör ha god inblick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makroekonomi och stabiliseringspolitik.

Det finanspolitiska rådets analyser och rekommendationer bör presenteras i rapportform två gånger per år, dels i början av mars som underlag för regeringens och riksdagens arbete med vårpropositionen, dels i början av augusti som underlag för arbetet med budgetpropositionen. Tanken är att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens budgetöverläggningar under våren respektive hösten.

Finanspolitisk samordning inom EU

De ansatser till finanspolitisk samordning som idag existerar inom EU är till stor del av övervakande och informell karaktär. Utöver normerna om budgetdisciplin innebär de inte några bindande föreskrifter till de enskilda länderna utan tar i stället formen av rekommendationer, förevisande av goda exempel, grupptryck etc. Från teoretisk synpunkt är det oklart vilka effekter en finanspolitisk samordning vid konjunkturstörningar skulle få på länderna inom valutaunionen. De få empiriska studier som finns ger knappast skäl att tro att det finns några stora potentiella vinster med en sådan finanspolitisk samordning. Däremot finns det anledning tro att det finns betydande samordningskostnader och praktiska problem förknippade med ytterligare finanspolitisk koordinering i valutaunionen, samtidigt som svårigheterna att fatta välavvägda stabiliseringspolitiska beslut förmodligen är än större på EU-nivå än på den nationella nivån.

En mer långtgående och formaliserad finanspolitisk samordning på EU-nivå riskerar dessutom att begränsa den nationella handlingsfriheten att snabbt vidta åtgärder vid allvarliga makroekonomiska störningar. Att bibehålla ett nationellt handlingsutrymme för finanspolitiken vid ett deltagande i valutaunionen anser kommittén vara av största vikt, eftersom finanspolitiken då blir det enda tillgängliga stabiliseringspolitiska medlet på nationell nivå. Det finns därför enligt kommitténs uppfattning inte anledning att stödja eventuella förslag om en mer formaliserad och längre driven samordning av den diskretionära finanspolitiken inom EU. Däremot är det viktigt från trovärdighetssynpunkt att man verkligen följer de finanspolitiska regler som gäller vid en viss tidpunkt och inte anpassar dem från fall till fall.

Kommitténs förslag:

Riksdagen bör slå fast en principiell ram för hur finanspolitiken ska bedrivas vid ett deltagande i valutaunionen, med följande riktlinjer:

  • Finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål ska vara att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort som medellång sikt. Detta är detsamma som att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet

runt sina jämviktsnivåer. Bedömningar av om det föreligger ett produktionsgap, dvs. om produktionen avviker från den långsiktigt hållbara nivån, ska baseras på en rad indikatorer. Särskild vikt bör tillmätas pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till andra euroländer. En pris- och lönekostnadsutveckling i paritet med den i andra euroländer är avgörande för möjligheterna att uppnå en stabil utveckling av produktionen på medellång sikt (två till fem år).

  • Diskretionär finanspolitik i stabiliseringspolitiskt syfte ska användas endast vid stora störningar, förslagsvis motsvarande ett produktionsgap på minst två procent i någondera riktningen. Vid mindre störningar bör stabilisering ske genom de automatiska stabilisatorerna. Även variationer i omfattningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör kunna användas vid mindre konjunkturstörningar.
  • För att skapa utrymme för såväl automatiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik vid stora störningar bör den offentliga sektorns finansiella sparande uppgå till 2,5 alternativt 3 procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Detta skapar enligt kommitténs bedömning en tillfredsställande säkerhetsmarginal även vid förhållandevis djupa lågkonjunkturer. När det inte föreligger någon stor störning ska finanspolitiken inriktas på att säkerställa detta saldomål.
  • För att tillförsäkra ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme bör budgeteringsmarginalen under utgiftstaket delas upp i en konjunkturmarginal och en planeringsmarginal. Konjunkturmarginalen får endast tas i anspråk för sådana utgiftsökningar som med automatik följer av konjunkturutvecklingen, inklusive arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller av diskretionära finanspolitiska beslut som avser att stabilisera ekonomin vid stora störningar. Konjunkturmarginalen bör uppgå till ca tre procent av de takbegränsade utgifterna. Planeringsmarginalen ska täcka in prognososäkerhet som följer av andra faktorer än konjunkturen, i den mån statsmakterna inte vill balansera utgiftsökningar av detta slag med utgiftssänkande regeländringar. Planeringsmarginalen ska även inkludera en ram för ökningar eller minskningar av statliga åtaganden, vilket innebär att den kan vara positiv eller negativ.

Ett rådgivande organ, ett finanspolitiskt råd, bör inrättas med uppdrag att analysera den ekonomiska utvecklingen och utarbeta rekommendationer utifrån den principiella ram för finanspolitiken som slagits fast av riksdagen. Formerna för rådet och dess verksamhet bör regleras i särskild lag.

  • Rådet ska vara en myndighet under regeringen men ska i sin verksamhet vara oberoende. Dess medlemmar ska således inte ha nära anknytning till det politiska systemet eller olika intresseorganisationer och får heller inte ha några andra uppdrag som gör att rådets oberoende kan ifrågasättas.
  • Rådet ska ha en balanserad sammansättning av akademiskt och praktiskt verksamma personer med god inblick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makroekonomi och stabiliseringspolitik.
  • Rådets analyser och rekommendationer bör presenteras två gånger per år, dels i början av mars som underlag för regeringens och riksdagens arbete med vårpropositionen, dels i början av augusti som underlag för arbetet med budgetpropositionen. Rådet ska också på eget initiativ kunna föreslå stabiliseringspolitiska åtgärder även mellan de halvårsvisa rapporterna, om detta bedöms vara påkallat, t.ex. när större makroekonomiska störningar inträffar.
  • Rådets rekommendationer ska vara strikt stabiliseringspolitiskt inriktade. De bör i första hand avse belopp för ofinansierade skatte- och utgiftsändringar, men de kan även avse andra stabiliseringspolitiska aspekter på finanspolitikens utformning, inklusive förändringar av specifika skatter och utgifter.
  • Regeringen bör ta ställning till och motivera avvikelser från rådets rekommendationer. Det är vidare naturligt att riksdagen hör rådet i samband med behandlingen av budgetpropositionen.

Statsmakterna bör på förhand välja ut ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder att användas för konjunkturstabilisering vid stora makroekonomiska störningar. Dessa medel bör så långt som möjligt vara generella och ha så små fördelnings- och allokeringspolitiska effekter som möjligt. Syftet är att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder genom att i förväg klarare precisera lämpliga åtgärder som i första hand har stabiliseringspolitiska effekter och därför inte

är fördelningsmässigt kontroversiella eller har stora effekter på effektiviteten i samhällsekonomin. Valet av åtgärder av denna karaktär kan motiveras av behovet av att vid ett EMU-medlemskap ersätta den nationella penningpolitiken som just är ett generellt verkande medel. De åtgärder som vidtas ska vara anpassade till den typ av störning som inträffat och avse en i förväg avgränsad tidsperiod.

För att förstärka de automatiska stabilisatorerna bör de kommunala inkomsterna stabiliseras över konjunkturen. Detta bör i första hand ske genom att det kommunala skatteunderlaget beräknas på grundval av ett genomsnitt av de beskattningsbara inkomsterna under flera år. Alternativt kan statsbidragen utformas så att de med automatik kompenserar för konjunkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget. De exakta formerna för en sådan stabilisering av de kommunala inkomsterna bör utredas vidare.

1. Stabiliseringspolitiken och EMU

Den tredje och avslutande etappen av EU:s Ekonomiska och monetära union (EMU) inleddes den 1 januari 1999 med bildandet av den europeiska valutaunionen.1 I de elva länder som deltog från start infördes därmed euron som legalt betalningsmedel och ansvaret för penningpolitiken överfördes från de nationella centralbankerna till den Europeiska centralbanken (ECB). Från och med den 1 januari 2002 har euron också ersatt de nationella valutorna som transaktionsvaluta.

Som medlem i EU deltar även Sverige i det ekonomisk-politiska samarbete som EMU utgör och som kodifierats i Maastrichtfördraget från november 1991. Detta samarbete innebär bl.a. att medlemsstaterna förbinder sig att upprätthålla sunda statsfinanser och att sträva efter stabila priser. Vidare är medlemsstaterna underkastade olika former av multilateral övervakning och samordning av den ekonomiska politiken. Sammantaget kan EMU ses som uttryck för en gemensam grundsyn bland EU:s medlemsstater att bedriva vad som brukar benämnas som en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Sverige har dock, som en följd av riksdagens ställningstagande i december 1997, valt att inte delta i valutaunionen från start, men regering och riksdag har deklarerat att dörren bör hållas öppen för ett framtida inträde.

Ett deltagande i valutaunionen skulle innebära ett byte av stabiliseringspolitisk regim genom att penningpolitiken försvinner som instrument att stabilisera ekonomin på nationell nivå. I gengäld skulle Sverige bli delaktigt i och beroende av en gemensam europeisk penning- och valutapolitik. Vi skulle avhända oss möjligheten att med hjälp av ränteförändringar motverka efterfråge- och prisförändringar eller andra s.k. makroekonomiska störningar som specifikt träffar den svenska ekonomin och därför inte ger reaktioner

1 I detta betänkande används begreppet ”EMU-medlemskap” som synonymt med ett deltagande i valutaunionen. Även om detta språkbruk inte är formellt helt korrekt är det praktiskt och ansluter till vedertagen praxis.

från den gemensamma centralbanken eller i eurons kurs. Naturligtvis kommer det inte heller att finnas en nationell valuta vars växelkurs i sådana situationer kan påverkas av obalanser i den ekonomiska utvecklingen.

1.1. Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag har varit att analysera vilka konsekvenser ett deltagande i valutaunionen skulle ha för stabiliseringspolitikens förutsättningar och utformning. Denna analys innefattar tre frågor:

Hur stor är risken för att den gemensamma penningpolitiken och växelkursutvecklingen får en för svensk ekonomi olämplig inriktning till följd av en avvikande konjunkturutveckling eller av att den svenska ekonomin påverkas annorlunda av den ekonomiska politiken än andra medlemsländer?

Kommer den svenska ekonomins förmåga att anpassa sig till makroekonomiska störningar att förändras och finns det institutionella lösningar som kan bidra till att stärka denna förmåga?

Hur kan och bör finanspolitiken utformas för att i valutaunionen nå de nationella ekonomisk-politiska målen om full sysselsättning, stabila priser och sunda statsfinanser?

Frågan om deltagande i valutaunionen rymmer en rad olika aspekter, såväl politiska som ekonomiska, som kommittén inte har haft i uppdrag att analysera eller ta ställning till. Ett deltagande kan påverka den svenska ekonomin i flera olika avseenden. En typ av effekter är strukturella och har betydelse på längre sikt för samhällsekonomisk effektivitet, näringslivsstruktur m.m. Minskade transaktionskostnader, minskad valutaosäkerhet och ökad transparens i priser och löner är faktorer som kan påverka investeringar, skärpa konkurrensen med omvärlden och öka graden av ekonomisk integration och handel med omvärlden.

Den aspekt på ett deltagande som detta betänkande fokuserar på är hur den makroekonomiska stabiliteten i form av svängningar i produktion, sysselsättning och inflationstakt kan komma att skilja sig jämfört med förhållandena utanför valutaunionen. Kommittén har dock inte haft i uppdrag att bedöma om ett deltagande skulle innebära mest fördelar eller nackdelar ur stabiliseringspolitisk synvinkel jämfört med att stå utanför.

1.2. Stabiliseringspolitiska konsekvenser av ett medlemskap

Ekonomiska analyser av valutaunionen utgår ofta från Robert Mundells kriterier för att olika länder eller regioner ska utgöra ett ”optimalt valutaområde”, där en gemensam valuta ur stabiliseringssynvinkel är att föredra framför att ha flera olika valutor.2 Ett kriterium är att det finns en symmetri i konjunkturutvecklingen mellan de olika regionerna (dvs. frånvaro av s.k. asymmetriska störningar) som gör att den gemensamma penningpolitiken kan få en adekvat inriktning för alla delar i unionen. Om det däremot finns regionala skillnader i makroekonomisk utveckling, som betingas av olikheter i de störningar som träffar olika delar av valutaunionen, måste de relativa lönenivåerna anpassas till detta eller en anpassning ske genom att arbetskraft flyttar mellan länderna i valutaunionen. Ett tredje alternativ är att det förs en gemensam finanspolitik som möjliggör en inkomstomfördelning mellan länder och regioner för att mildra effekten av regionala störningar.

Kritiker av valutaunionen har pekat på att dessa villkor inte är uppfyllda för EU-länderna i allmänhet och kanske än mindre för Sverige. Flera studier indikerar att de makroekonomiska störningar som historiskt träffat den svenska ekonomin till dominerande del varit specifika för Sverige. Någon gemensam budget eller finanspolitik som möjliggör konjunkturutjämnande inkomstöverföringar mellan EU-länderna finns inte. Arbetskraftsrörligheten mellan EU:s medlemsstater är tämligen marginell och det finns en betydande tröghet i anpassningen av de nominella lönerna. Detta skulle sammantaget tala för att ett deltagande i valutaunionen kan vara förenat med en kostnad i termer av en risk för ökad instabilitet i produktion och sysselsättning.

Dessa farhågor för följderna av ett deltagande i valutaunionen för den makroekonomiska stabiliteten kan uttryckas på följande sätt. Om svensk ekonomi drabbas av en störning som inte drabbar andra länder, t.ex. att efterfrågan på svenska varor och tjänster minskar, finns inte möjligheten att motverka denna störning med en expansiv penningpolitik. Möjligheterna för staten att med finanspolitiska medel stimulera efterfrågan ses av många som begränsade och därmed som ett ofullständigt substitut. EUsamarbetet sätter gränser för budgetunderskotten och det har utvecklats en viss skepsis mot att det går att bedriva en effektiv

2 Mundell (1961).

finanspolitik. För att upprätthålla produktion och sysselsättning måste då exporten och investeringarna stimuleras genom att lönekostnaderna och exportpriserna sjunker i förhållande till andra länder så att den svenska konkurrenskraften stärks. När denna anpassning inte kan ske via växelkursen, måste den ske via nominella löner och priser. Men löner och priser är normalt trögrörliga och anpassas först på sikt. Därför riskerar en vikande efterfrågan att leda till större negativa effekter på produktion och sysselsättning vid ett medlemskap i valutaunionen än när man står utanför. På motsvarande sätt kommer en ökad efterfrågan att i valutaunionen få starkare genomslag och kunna leda till större negativa effekter i form av resursbrist. Denna risk för ökad instabilitet är i så fall en kostnad som får vägas mot de långsiktiga positiva effekterna på den samhällsekonomiska effektiviteten.

Men det finns även en mer optimistisk bild av de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av ett deltagande i valutaunionen. I valutaunionen minskar risken för destabiliserande valutaspekulationer och med en närmare integration kan konjunkturutvecklingen i Sverige komma att bli mer synkroniserad med den i andra EU-länder. Vidare finns ett icke obetydligt utrymme att använda finanspolitiken för att stabilisera ekonomin, förutsatt att statsfinanserna är i grunden starka. Därtill kan det ske förändringar i ekonomins funktionssätt som stärker dess förmåga att anpassa sig till makroekonomiska störningar.

Mer principiellt kan de stabiliseringspolitiska förutsättningarna vid ett deltagande i valutaunionen skilja sig i tre avseenden jämfört med att stå utanför och behålla nuvarande ordning med en flytande växelkurs och en oberoende riksbank med ett inflationsmål.

  • De makroekonomiska störningar som orsakar svängningar i produktion, sysselsättning eller inflation kan vara av en annan karaktär i valutaunionen än utanför. En grundläggande skillnad jämfört med att stå utanför valutaunionen är att de monetära förhållandena, ränteutveckling och växelkurs styrs av faktorer på europeisk nivå i stället för av specifikt svenska förhållanden. Räntan för krediter med samma risk är med nödvändighet densamma i alla euroländer oavsett konjunkturläget i varje enskilt land. Det finns i valutaunionen inga nationella valutor vars inbördes värde kan påverkas av olikheter i den ekonomiska utvecklingen och eventuella svängningar i eurons värde kom-

mer därför att vara desamma för alla deltagarländer oavsett vilka faktorer som orsakar dem.

Mundells kriterier utgår från att valutakursen är en effektiv anpassningsmekanism. Erfarenheten visar emellertid att svängningar i valutakursen också kan vara en källa till makroekonomiska störningar, även om de realekonomiska konsekvenserna av växelkursvariationer enligt tillgängliga studier tycks vara begränsade. Sådana störningar kan uppträda när kapitalplacerare på grund av skiftande förväntningar förändrar fördelningen mellan tillgångsslag i olika valutor. Omdispositioner och kapitalflöden mellan euroländerna ger däremot inga valutaeffekter, som skulle kunna påverka prisnivån och så småningom också den reala ekonomin. Ett deltagande i valutaunionen minskar betydelsen av sådana mekanismer, eftersom det är en betydligt mindre del av ekonomin som är exponerad för valutakurssvängningar när alla transaktioner mellan euroländerna sker i samma valuta.

Å andra sidan blir den svenska ekonomin i högre grad beroende av störningar som inträffar i euroländerna. Om inflationstendenser i euroområdet föranleder ECB att strama åt penningpolitiken, kommer även den svenska ekonomin att få vidkännas högre räntor, även om den svenska inflationen är låg. På motsvarande sätt kan händelser eller förhållanden i andra länder orsaka svängningar i eurokursen som påverkar även den svenska konkurrenskraften gentemot länder utanför valutaunionen. Också risken för inhemskt genererade störningar påverkas. När Riksbanken upphör som penningpolitisk aktör försvinner vidare möjligheterna till penningpolitiska reaktioner på inhemska inflationsimpulser i form av alltför höga löneökningar eller expansiv finanspolitik.

En invändning mot den skeptiska slutsats som följer av Mundells analys är att, även om kriterierna för en väl fungerande valutaunion inte är uppfyllda när den bildas, så kan själva unionen bidra till att de uppfylls så småningom. Tanken är att en gemensam valuta påskyndar en process mot ökad ekonomisk integration och att denna i sin tur medför en mer samordnad konjunkturutveckling mellan medlemsstaterna till följd av att konjunkturimpulser lättare sprids genom utrikeshandeln. Det är dock inte självklart att en närmare ekonomisk integration också innebär en ökad symmetri mellan länder och regioner om det samtidigt sker en regional specialisering. Dessa aspekter på valutaunionen diskuteras i kapitel 3.

  • Deltagande i valutaunionen kan medföra förändringar i ekonomins funktionssätt och institutioner som påverkar stabiliteten. I den mån en makroekonomisk störning inte motverkas med stabiliseringspolitiska åtgärder, måste det ske en anpassning på produkt- och arbetsmarknaderna för att undvika att störningen leder till under- eller överutnyttjande av resurser. Vid generella störningar som berör hela ekonomin bör anpassningen ske genom att priser och löner reagerar på nya efterfråge- eller utbudsförhållanden. Vid störningar som koncentreras till vissa delar av ekonomin kan det ske en viss anpassning genom att produktionsresurser flyttas, exempelvis så att regionala eller branschmässiga skillnader i arbetslöshet utjämnas.

Ett deltagande i valutaunionen kan i sig ha betydelse för styrkan i dessa anpassningsmekanismer. Hur lönebildning och rörlighet påverkas av makroekonomiska störningar är avhängigt de stabiliseringspolitiska institutionerna. När dessa ändras, t.ex. därför att Riksbanken upphör som självständig aktör, kan ekonomins funktionssätt påverkas på ett sätt som har betydelse för stabilitet och anpassningsförmåga. Om en gemensam valuta leder till en starkare internationell konkurrens på varu- och tjänstemarknaderna kan företagens reaktioner på förändringar i priser eller efterfrågan förändras. Detta gäller t.ex. beslut om uppsägningar och nyanställningar, vilket i sin tur kan komma att förändra lönebildningen. Hur lönebildningen kan komma att påverkas av ett deltagande i valutaunionen analyseras av Lars Calmfors i bilaga 2 till detta betänkande samt i avsnitt 4.2.

Som en ersättning för eller komplement till stabiliseringspolitiken kan statsmakterna och arbetsmarknadens parter skapa institutioner som kan bidra till att stärka anpassningsmekanismerna, t.ex. genom större konjunkturvariationer i löner och lönekostnader eller högre rörlighet på arbetsmarknaden. Företrädare för arbetsmarknadens parter har i en särskild underlagsrapport till kommittén (Andersson, m.fl., 2002, bilaga 1, Partsgruppens rapport) givit sin syn på möjligheterna att stärka arbetsmarknadens anpassningsförmåga. I avsnitt 4.3 redovisar kommittén sin bedömning av olika tänkbara instrument som syftar till att öka arbetsmarknadens flexibilitet.

  • Den stabiliseringspolitiska medelsarsenalen begränsas och större krav ställs på finanspolitiken för att möta störningar som är specifika för Sverige och för att nå nationella stabiliseringspolitiska mål. Makroekonomiska störningar som är gemensamma för euroländerna motverkas och dämpas av den gemensamma penningpolitiken. Denna styrs av målet att upprätthålla prisstabilitet i euroområdet som helhet. I den utsträckning svensk ekonomi träffas av störningar som är specifika för Sverige kommer dessa inte att motverkas av penningpolitik eller leda till valutakursförändringar. Störningar som träffar andra länder, men inte Sverige, kan föranleda penningpolitiska beslut som inte är adekvata för svensk del. Det kan vidare finnas nationella skillnader i hur gemensamma ränte- och växelkursförändringar påverkar ekonomin, som innebär att penningpolitiken får en för Sverige mindre lämplig inriktning även vid gemensamma störningar.

Den inskränkning av den stabiliseringspolitiska medelsarsenalen som ett deltagande i valutaunionen innebär reducerar möjligheterna att dämpa makroekonomiska störningar och stabilisera ekonomin. Svensk ekonomi kommer även i framtiden att ställas inför situationer som bäst skulle hanteras med en justering av den svenska korträntan. En grundfråga är hur sannolika sådana situationer är och om de finanspolitiska medlen kan kompensera för förlusten av en egen penningpolitik.

En internationellt integrerad kapitalmarknad ger möjligheter för en region eller en stat som drabbas av en konjunkturavmattning att med upplåning eller minskning av de finansiella tillgångarna upprätthålla konsumtionen och således dämpa avmattningens konsekvenser. En sådan stabilisering kan ske både i privat och i offentlig regi. Utrymmet för staten att via upplåning stimulera efterfrågan i ekonomin begränsas dock av EU:s regelverk, oavsett deltagandet i valutaunionen.

I valutaunionen är finanspolitiken potentiellt mer kraftfull för ett enskilt land än vad den är utanför genom att motverkande effekter via ränta och växelkurs uteblir. Den kan därmed utöva en större påverkan på ekonomin. Samtidigt finns det andra begränsningar för finanspolitiken i EMU. Förutsättningarna för att bedriva finanspolitik i EMU redovisas i avsnitt 5.1 och i avsnitt 5.2 diskuterar kommittén vilka mål som bör formuleras för finanspolitiken.

Det stabiliseringspolitiska huvudansvaret vilar i dag på Riksbanken och penningpolitiken. Det innebär inte att finanspolitiken

saknar betydelse. Det finns en direkt koppling mellan finanspolitikens inriktning och kraven på penningpolitiken – en stram finanspolitik ger utrymme för en lättare penningpolitik och vice versa. I valutaunionen övertas det penningpolitiska ansvaret av den Europeiska centralbanken. Samspelet mellan finans- och penningpolitiken på nationell nivå bryts därmed. En felaktig eller missriktad nationell finanspolitik kommer inte längre att kunna korrigeras med penningpolitiken. Finanspolitiken får en mer strategisk roll genom att vara det enda stabiliseringspolitiska medlet på nationell nivå. I avsnitt 5.3 analyserar kommittén möjligheterna att stabilisera ekonomin genom en diskretionär finanspolitik, dvs. genom aktiva beslut om skatte- eller utgiftsförändringar. I avsnitt 5.4 diskuteras de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och den stabilisering av ekonomin som de s.k. automatiska stabilisatorerna kan innebära. I avsnitt 5.5 diskuteras arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilka kan ses som en ”halvautomatisk” stabilisator. I avsnitt 5.6, analyserar och värderar kommittén vilka diskretionära finanspolitiska instrument som finns att tillgå för att stabilisera ekonomin vid stora makroekonomiska störningar. Slutligen, i avsnitt 5.7, diskuterar kommittén nivån på saldomålet för de offentliga finanserna och utformningen av det statliga utgiftstaket.

Stabiliseringspolitikens institutionella ramar har stor betydelse för de resultat som kan uppnås. De nationella institutionella ramarna behandlas i avsnitt 6.1. Slutligen diskuteras konsekvenserna av finanspolitisk samordning inom EU i avsnitt 6.2.

1.3. Erfarenheterna av valutaunionen

I delbetänkandet Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU (SOU 2001:62), som presenterades den 5 juli 2001, redovisade kommittén sin bedömning av de hittillsvarande erfarenheterna av valutaunionen. Vi konstaterade att den tid som förflutit är för kort för att medge någon utvärdering. Helhetsintrycket var att valutaunionen hittills fungerat ganska väl, men att den å andra sidan inte utsatts för någon mer dramatisk störning. Samtidigt konstaterade vi att utvecklingen och stabiliteten varit god även för de av EU:s medlemsstater som står utanför unionen.

Enligt kommitténs mening visar de senaste årens erfarenheter att det i flera euroländer funnits svårigheter att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda tider. Det har vidare funnits skillnader

mellan medlemsländernas makroekonomiska utveckling, som medfört att den gemensamma penningpolitiken för vissa medlemsländer haft en mindre lämplig inriktning. Finanspolitiken har enligt kommitténs bedömning inte i tillräcklig grad förmått balansera dessa skillnader. Kommitténs slutsats var att finanspolitiken inte med någon självklarhet kommer att få en lämplig utformning i valutaunionen. Finanspolitikens mål och medel samt beslutsprocesser måste därför utformas på ett sätt som gör att politiken på bästa sätt kan bidra till makroekonomisk stabilitet.

Sedan delbetänkandet presenterades har det internationella ekonomiska läget kraftigt försämrats och valutaunionen utsätts för närvarande för prövningar, med bl.a. stigande arbetslöshet och tendenser till försvagade statsfinanser. Därmed sätts stabiliseringspolitiken på nya prov. Det går emellertid i dagsläget inte att fullt ut bedöma de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av den ekonomiska avmattningen.

1.4. Institutionella och administrativa konsekvenser av en anslutning

Den omedelbara konsekvensen av en svensk anslutning till den europeiska valutaunionen är att kronans växelkurs gentemot euron låses på en viss nivå. Euron blir legalt betalningsmedel i Sverige och alla avtal och andra rättsliga instrument som regleras i kronor blir giltiga som om de reglerats i euro till den fastställda kursen. Riksbanken blir en del av det europeiska centralbanksystemet, vilket innebär att sedelutgivningsrätten och beslutskompetensen i penningpolitiska frågor överförs till Europeiska centralbanken (ECB). Den svenske riksbankschefen blir en av ett tjugotal medlemmar i ECB-rådet, som fattar de penningpolitiska besluten, och förväntas agera utifrån hela euroområdets intressen utan att ta särskild hänsyn till svenska förhållanden.

Vidare innebär deltagandet i valutaunionen en viss formell skärpning av de finanspolitiska restriktionerna. Samtliga EU-länder är enligt Maastrichtfördraget ålagda att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna och Ekofin-rådet3 kan uttala rekommendationer om att sådana eventuella underskott ska åtgärdas. För de länder som är medlemmar i valutaunionen finns mer långtgående

3 Europeiska unionens råd i dess sammansättning av medlemsstaternas finans- eller ekonomiministrar.

sanktionsmöjligheter om den berörda medlemsstaten inte åtgärdar alltför stora underskott. Rådet kan förelägga medlemsstaten att inom en fastställd tidsfrist vidta de åtgärder som rådet anser nödvändiga för att underskottet ska minska. Om tillräckliga åtgärder fortfarande inte vidtas kan Ekofin-rådet besluta att medlemsstaten, till dess underskottet korrigerats, ska deponera ett belopp motsvarande 0,2 procent av BNP plus 0,1 procent av BNP för varje procentenhet som underskottet överstiger 3 procent av BNP. Beloppet kan dock maximalt uppgå till 0,5 procent av BNP. Kvarstår underskottet, kommer depositionen som regel att omvandlas till böter.

En svensk anslutning till valutaunionen kommer inte att kunna ske i ett enda steg, dvs. att Sverige över en natt skulle byta från dagens regim med en flytande krona till att införa euron. Vid en eventuell begäran om deltagande prövas om Sverige uppfyller de s.k. konvergenskriterierna i Maastrichtfördraget. Dessa förutsätter bl.a. ett deltagande i den europeiska växelkursmekanismen (ERM 2) och att den svenska valutan under en tvåårsperiod bedöms ha varit relativt stabil mot euron.

Ett beslut om inträde i valutaunionen kommer därför att aktualisera en rad stabiliseringspolitiska överväganden. Det gäller bl.a. växelkurspolitiken inför ett deltagande. Till skillnad från i dag måste penningpolitiken under en övergångsperiod inriktas på att hålla en stabil kronkurs gentemot euron. Kraftiga fluktuationer i kronkursen kan således skjuta upp tidpunkten för deltagande. Det måste finnas en beredskap för att svensk ekonomi under denna period kan utsättas för påfrestningar och att kronan kan utsättas för spekulationer om förändringar i kursen mot euron.

Till vilken kurs kronan knyts till euron kommer att ha en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen under de första åren av deltagande i valutaunionen. Att gå in i valutasamarbetet med en i ett medelfristigt perspektiv under- eller övervärderad valuta kan vara förenat med stora stabiliseringspolitiska problem under en övergångsperiod. Anslutningskursen är en förhandlingsfråga. Om de andra euroländerna uppfattar kronan som temporärt undervärderad, kommer det sannolikt att resas krav på att kronkursen måste stiga innan en slutlig låsning av växelkursen kan ske.

Vid valutaunionens bildande fastställdes de oåterkalleliga växelkurserna för de deltagande länderna genom ett beslut den 31 december 1998, dvs. omedelbart innan unionen trädde i kraft. I

praktiken hade dock anslutningskurserna bestämts redan i samband med Europeiska rådets beslut om vilka länder som uppfyllde villkoren för deltagande, vilket togs i maj 1998. De växelkurser som då bestämdes sammanföll med de s.k. centralkurserna i ERM, dvs. de kurser som respektive valuta tilläts fluktuera kring med som mest 15 procent. Centralkurserna hade för de flesta länder fastställts flera år tidigare. Motsvarande gällde för Grekland som anslöts den 1 januari 2001. Den slutliga låsningen av växelkurserna medförde endast små, tekniskt betingade, justeringar jämfört med de växelkurser som gällde i maj 1998.

Från och med den tidpunkt det står klart att Sverige vill och kan ansluta sig till valutaunionen kommer kapital- och valutamarknadernas förväntningar att anpassa sig till detta. Som redovisades i kommitténs delbetänkande visar erfarenheterna från valutaunionens bildande att den räntekonvergens som blir följden av en förestående anslutning kan ha betydande stabiliseringspolitiska effekter. Detta gäller även för Sverige om konjunkturutvecklingen under en infasningsperiod skulle skilja sig från euroländernas.

Om det fattas beslut om att Sverige ska ansluta sig till valutaunionen, finns det således skäl att noga överväga hur och när en övergång till euron kan och bör äga rum. Det ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag att analysera dessa övergångsfrågor. Vår analys är i stället inriktad på stabiliseringspolitikens utformning vid ett deltagande i valutaunionen efter att sådana eventuella övergångseffekter har klingat av.

2. Allmänt om stabiliseringspolitik

Ett medlemskap i valutaunionen medför en annan stabiliseringspolitisk regim än i dag. I en bilaga till detta betänkande redogör Lars Jonung för de olika stabiliseringspolitiska regimer som genom historien tillämpats i Sverige och andra länder och hur väl dessa fallit ut i termer av makroekonomisk stabilitet.1 Han definierar begreppet stabiliseringspolitisk regim som en uppsättning regler och institutioner som är styrande för penning- och finanspolitiken. Utformningen av dessa regler och institutioner bestämmer de förväntningar ekonomins aktörer har på stabiliseringspolitiken och de förväntningar beslutsfattarna har på hur ekonomin reagerar på deras beslut. I detta kapitel diskuterar vi allmänt vilka mål stabiliseringspolitiken har och hur synen på stabiliseringspolitiken förändrats över tiden.

2.1. Mål och motiv för stabiliseringspolitik

I valutaunionen förändras den uppsättning medel den nationella ekonomiska politiken har tillgång till. De övergripande målen för stabiliseringspolitiken är rimligen desamma vid ett medlemskap i valutaunionen som utanför. Det är utifrån dessa mål som medlemskapet måste värderas.

Traditionellt har de övergripande målen för den ekonomiska politiken formulerats som att ge medborgarna en hög välfärd, vilket antas ske genom en hög ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, stabila priser, extern balans samt en rättvis fördelning. Som ett svar på kritiken att dessa mål tolkades alltför snävt och kortsiktigt förändrades målformuleringen under senare delen av 1980-talet i riktning mot en bredare och mer långsiktig syn på den ekonomiska politikens mål. Målen kom att formuleras i termer av ”uthållig ut-

1 Jonung (2002, bilaga 3).

veckling”. Med detta avses bl.a. en tillväxt som är förenlig med miljömässiga krav, men också en tillväxt som är förenlig med stabila priser och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Den ekonomiska politikens tidsperspektiv har också förlängts, från att traditionellt ha avsett det närmaste året, till att avse en period om två till fem år framåt i tiden. Vidare har funnits en strävan att väga samman mål som potentiellt kan stå i konflikt, bl.a. miljö och tillväxt. En konsekvens av ett mer långsiktigt synsätt i den ekonomiska politiken är att målet om extern balans har tonats ned. Ett underskott i bytesbalansen behöver inte nödvändigtvis utgöra ett problem, om det motsvaras av en realkapitaltillväxt eller bidrar till en mer stabil konsumtionsutveckling.2

Vid 1990-talets början förändrades synen på stabiliseringspolitiken i riktning mot vad som brukar benämnas som en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. En central del i denna är en stark tonvikt på prisstabilitet och sunda offentliga finanser. Dessa mål anses inte stå i strid med utan snarare vara en förutsättning för en hög sysselsättning.3 Detta synsätt kommer till uttryck i de allmänna målformuleringar som återfinns i budgetpropositionerna. I t.ex. 2001 års ekonomiska vårproposition (prop. 2000/2001:100) heter det:

Målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig ekonomisk tillväxt. Sunda offentliga finanser, stabila priser och en väl fungerande lönebildning är grunden för att nå dessa mål.

En utgångspunkt för all stabiliseringspolitik är att svängningar i produktion, kapacitetsutnyttjande och sysselsättning är förenade med välfärdsförluster för medborgarna. Vidare förutsätts att dessa svängningar kan mildras med ekonomisk-politiska åtgärder. Som vi utvecklar i avsnitt 2.2 har emellertid såväl möjligheterna till som motiven för en stabilisering ifrågasatts inom den ekonomiska forskningen.

2 Ett uttryck för detta var försöket att etablera den s.k. nationalförmögenheten som målvariabel. Nationalförmögenheten definieras som nuvärdet av all framtida konsumtion, som i sin tur är avhängig nationens tillgångar i form av realkapital, humankapital, naturresurser, god miljö etc. (se Persson & Svensson, 1987; samt 1990 års Långtidsutredning SOU 1990:14.) Nationalförmögenhetsbegreppet fick dock inget större genomslag i den svenska debatten. 3 Regeringens finansplan i januari 1991 betraktas ibland som en vattendelare i detta avseende. Där sades bl.a. ”Det centrala stabiliseringspolitiska problemet är inflationen. Den medför att konkurrenskraften urholkas, osäkerheten ökar och ekonomin fungerar sämre. Därmed hotas den fulla sysselsättningen... I en politik för rättvisa och full sysselsättning måste inflationsbekämpningen överordnas andra ambitioner och krav.”

Det har bl.a. hävdats att det ur välfärdssynvinkel inte skulle vara någon större skillnad om ekonomin utvecklas längs en långsiktig, potentiell bana eller om ekonomin fluktuerar kring denna trend. En utjämning kan enligt detta synsätt bara marginellt bidra till att öka den långsiktiga välfärden. För att öka välfärden är det därför betydligt viktigare att fokusera på tillväxtfrågor, dvs. hur den trendmässiga tillväxten kan fås att öka, snarare än på hur konjunkturcykler kring trenden kan dämpas.

De flesta ekonomer och ekonomisk-politiska beslutsfattare torde dock vara överens om att det både kan och bör föras en stabiliseringspolitik. Stabilitet och förutsägbarhet tillmäts normalt ett värde i sig. Även om livsinkomsten skulle vara densamma föredrar de flesta en jämn och förutsägbar inkomstutveckling framför en inkomst som varierar över tiden på ett mindre förutsägbart sätt. Konsumtionen kan utjämnas över tiden med lån och sparande. Men möjligheterna till detta är begränsade för stora grupper, inte minst för dem som drabbas av arbetslöshet.

Allmänt sett kan finanspolitikens stabiliseringsfunktion ses som en försäkring som minskar inkomstvariationerna genom att staten övertar risker som annars skulle bäras av privata aktörer. Detta sker i form av inkomstförsäkringar, mest tydligt med arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Men även statsbudgeten i stort kan sägas ha en sådan försäkringsroll genom att de skatter som hushåll och företag betalar är positivt relaterade till inkomstutvecklingen; lägre inkomster medför lägre skatter, medan de offentliga utgifterna tvärtom är negativt relaterade till inkomsterna.4

Stabilisering kan också betraktas som ett intermediärt mål för den offentliga sektorn, som kan föras tillbaka på de övergripande målen om tillväxt och rättvis fördelning. Ett vanligt synsätt är att stabila ekonomiska villkor, t.ex. stabila priser och sunda offentliga finanser, men även en stabil växelkurs, på sikt bidrar till högre effektivitet och ekonomisk tillväxt. Det kan bl.a. förklaras av att stabilitet och förutsägbarhet i priser och efterfrågan reducerar risktagandet i investeringar, vilket skulle kunna stimulera till högre investeringar och därmed högre tillväxt. En låg och stabil inflationstakt tenderar också att minska skatternas snedvridande effekter på resursallokeringen.

4 Se Andersen (2001).

Sambandet mellan stabilitet och tillväxt är dock inte självklart. Störningar i ekonomin är ofta förknippade med omstrukturering, som innebär att resurser flyttas från lågproduktiva till högproduktiva sektorer eller stimulerar framväxten av nya branscher. Långsiktigt hög ekonomisk tillväxt kan därför vara förknippad med eller rent av förutsätta återkommande anpassningar och betydande instabilitet i enskilda sektorer.

Rättvisemotivet för stabilisering bygger på att riskerna vid en nedgång i ekonomin inte är likformigt fördelade mellan olika individer. Arbetslöshetsriskerna varierar tydligt mellan olika grupper, t.ex. med avseende på utbildningsbakgrund. Erfarenheten visar att när arbetslösheten kommit upp på en hög nivå finns det många som får svårt att återvända till arbetsmarknaden när efterfrågan på arbetskraft senare stiger. En stabil ekonomisk utveckling är därför förenad med en jämnare fördelning av inkomsterna i samhället.

Enligt vår bedömning är det sålunda rimligt att utgå från att konjunkturstabilisering kan öka välfärden i samhället. Ett enligt kommitténs bedömning viktigt skäl är att ekonomiska svängningar innebär ett osäkerhetsmoment för ekonomins aktörer. Det är rimligt att anta att de flesta hushåll och företag föredrar en förhållandevis jämn ekonomisk utveckling där det är lättare att planera inför framtiden än en utveckling där såväl aktivitetsnivån i ekonomin som helhet som den egna ekonomiska situationen kan vara svår att förutsäga.

Ett annat skäl är att de negativa effekterna på sysselsättningen vid en djup konjunkturnedgång erfarenhetsmässigt tenderar att bli bestående, eller åtminstone mycket långvariga. Problemet illustreras inte minst av utvecklingen i Västeuropa under 1980-talet och i Sverige i samband med krisen i början av 1990-talet. Stabiliseringspolitik kan därför i mångt och mycket sägas handla om att undvika djupa recessioner. Eftersom dessa ofta har sitt ursprung i en överhettad ekonomi med uppblåsta tillgångspriser och felallokering av kapital, gäller det att även undvika situationer med överdrivet hög efterfrågan.

Det bör betonas att hög arbetslöshet inte enbart innebär ett underutnyttjande av resurser från ett produktionsperspektiv. Arbetslöshet har därutöver negativa effekter på enskilda individers fysiska och psykiska hälsa. I förlängningen kan hög arbetslöshet orsaka sociala problem i form av psykisk och fysisk ohälsa, utslagning och missbruksproblem.

Man kan slutligen konstatera att det stora utrymme som frågor om konjunkturstabilisering har i den ekonomisk-politiska debatten rimligen måste innebära att en förhållandevis jämn ekonomisk utveckling är något som i hög grad värdesätts av ekonomins aktörer.

En för stabiliseringspolitiken central fråga är vad det är som ska stabiliseras. Utifrån de motiv vi anfört ovan finns flera tänkbara alternativ – att upprätthålla en hög och jämn sysselsättningsutveckling, att stabilisera hushållens inkomster och konsumtion samt att stabilisera priserna. I dagens stabiliseringspolitiska regim är det främst penningpolitiken som svarar för den aktiva stabiliseringen. Penningpolitiken förs utifrån ett mål om prisstabilitet i ett medelfristigt tidsperspektiv. Som vi påpekade ovan behöver det inte föreligga någon motsättning mellan å ena sidan prisstabilitet och å andra sidan en hög och stabil sysselsättning. En hög inflation kan bara tillfälligt leda till lägre arbetslöshet.

Det överordnade målet för stabiliseringspolitiken är en jämn och hög sysselsättning. Det är således de realekonomiska svängningarna som ska stabiliseras. Mål för inflationen och de offentliga finanserna bidrar till att uppfylla detta övergripande mål.

I valutaunionen inordnas Sverige under en med de andra euroländerna gemensam penningpolitisk regim som också har prisstabilitet som mål. Det hindrar inte att den svenska inflationen kan komma att avvika från de andra euroländernas. I valutaunionen kommer vidare finanspolitiken att vara det enda nationella stabiliseringspolitiska medlet.

I dag styrs finanspolitiken av målet att upprätthålla ett visst offentligt sparande över en konjunkturcykel, med ett utrymme för konjunkturmässiga variationer. Vi diskuterar i avsnitt 5.2 vilka mål finanspolitiken bör ha vid ett EMU-medlemskap.

2.2. Synen på stabiliseringspolitiken

Som en bakgrund till den fortsatta diskussionen kan det vara värdefullt att översiktligt beskriva hur synen på stabiliseringspolitiken förändrats de senaste decennierna och försöka ge en bild av vad som idag tycks vara den allmänna uppfattningen om vilken roll stabiliseringspolitiken kan och bör spela och hur den lämpligen bör bedrivas. Detta kan sedan utgöra en utgångspunkt för försök att

värdera de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av ett medlemskap i valutaunionen.

Den tolkning av utvecklingen som vi gör i detta avsnitt kan i korthet beskrivas på följande sätt. Den traditionella aktiva stabiliseringspolitiken har kritiserats från olika utgångspunkter. Den kritik som förefaller ha fått det största praktiska genomslaget går ut på att alltför kortsiktiga perspektiv tenderar att göra stabiliseringspolitiken systematiskt alltför expansiv eller på annat sätt mindre effektiv. Detta har resulterat i att det huvudsakliga ansvaret för aktiv konjunkturstabilisering i allt större utsträckning har förts över från finanspolitiken till penningpolitiken, där det vilar på centralbanker som i nästan alla OECD-länder har givits en mer självständig ställning. Samtidigt har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer genom att nya institutionella ramar ställts upp både på EU-nivå och nationellt. Genom dessa nya institutionella ramar för stabiliseringspolitiken förefaller man i hög grad ha motverkat många av de problem som tidigare uppkom. De nya ramarna förefaller också ha gjort det möjligt att bedriva en stabiliseringspolitik med förhållandevis hög ambitionsnivå vad gäller precision och grad av aktiv styrning. Man kan därmed säga att de institutionella förändringarna möjliggjort ett närmande till de ursprungliga stabiliseringspolitiska idealen.

2.2.1. Tre typer av kritik

Tanken att använda ekonomisk politik för att aktivt försöka stabilisera konjunkturrörelser har sitt ursprung i Keynes (1936) banbrytande verk General Theory och det arbete som parallellt bedrevs av den s.k. Stockholmsskolan.5 Tidigare hade utgångspunkten varit att marknadsekonomin genom en fri prisbildning automatiskt strävade mot ett jämviktsläge och att avvikelser från detta jämviktsläge skulle vara tämligen temporära. Erfarenheterna från depressionen i början av 1930-talet gjorde emellertid att man började ifrågasätta om marknadsekonomin, som i viss mån börjat ändra karaktär med ett ökat inslag av priströgheter till följd av t.ex. oligopol och fackföreningar, verkligen var så stabil som den dittills rådande nationalekonomiska doktrinen gjort gällande. Det ekonomiska systemet tycktes inte på egen hand och inom rimlig tid kunna lösa problem med hög arbetslöshet, utan statsmakterna kunde bli tvungna att

5 Se t.ex. temanummer av Ekonomisk Debatt Nr 4, 1987.

genom efterfrågestimulerande åtgärder åter bringa ekonomin i balans. Den keynesianska analysen och dess slutsats att statsmakterna har en betydande roll att spela för att stabilisera ekonomin fick i många länder ett kraftigt genomslag på den faktiska politiken under framför allt 1960- och 1970-talen.

Även om det alltjämt, såväl inom den politiska som akademiska världen, kan sägas vara den dominerande uppfattningen att statsmakterna bör bedriva någon form av konjunkturstabiliserande politik har synen på hur detta kan och bör ske förändrats en del över tiden. I grova drag har den traditionella keynesianska aktiva stabiliseringspolitiken kritiserats utifrån tre skilda utgångspunkter som i olika grad satt sin prägel på den praktiska utformningen av stabiliseringspolitiken och dess institutionella ramverk:

Stabiliseringspolitiken försvåras av att informationsbehovet är stort.

Stabiliseringspolitiken försvåras av trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament.

Motiven för stabiliseringspolitik är i sig svaga eftersom ekonomiska fluktuationer inte utgör något större problem.

Kritik 1: Det omfattande informationsbehovet

En typ av kritik, som framfördes av Milton Friedman redan i slutet på 1940-talet, riktar i första hand in sig mot den stora mängd information som krävs för att en ekonomisk-politisk beslutsfattare ska kunna fatta välavvägda stabiliseringspolitiska beslut.6 Friedman menade att den typ av tillförlitlig och detaljerad information som är nödvändig för att en aktiv konjunkturstabiliserande politik ska kunna föras i praktiken inte finns att tillgå. Ett av de problem som uppmärksammades och som sedermera fått stort genomslag både som idé och begrepp var de långa och varierande tidsfördröjningar (”long and variable lags”) med vilka penningpolitiska åtgärder påverkar ekonomin.

Friedman och den s.k. monetaristiska skolan ansåg att ekonomin i grunden är stabil och ”självläkande” och försök att föra en aktiv stabiliseringspolitik på basis av bristfällig information och otillräcklig kunskap riskerar att göra mera skada än nytta. Friedmans rekommendation var att politiken skulle styras av enkla och tydliga

6 Se Friedman (1947, 1968).

regler i stället för att baseras på de överväganden som ekonomiskpolitiska beslutsfattare gör för stunden. För penningpolitikens vidkommande förespråkades en regel där penningmängden skulle tillåtas öka i en låg och stabil takt.

Ofta hävdas att den stora mängd information som är nödvändig för att föra en effektiv stabiliseringspolitik omöjliggör s.k. ”fine tuning”, dvs. att ekonomisk-politiska beslutsfattare med hög precision ska kunna styra ekonomin för att motverka konjunktursvängningar.

Under senare år har informationsproblemen åter aktualiserats, framför allt inom ramen för den litteratur som analyserar hur penningpolitik lämpligen bör bedrivas. Ett stort antal studier har försökt analysera effekterna på penningpolitiken av osäkerhet beträffande t.ex. genomslaget av en ränteförändring och ekonomins funktionssätt i stort.7 Ett specifikt problem i detta sammanhang är att det inte bara är viktigt hur de variabler som kan observeras utvecklas, utan även variabler som i grunden är icke-observerbara spelar en betydande roll. Konjunkturläget kan i sig sägas vara en sådan variabel eftersom det kan beskrivas som det aktuella ekonomiska läget i förhållande till den nivå på den samlade produktionen som är långsiktigt hållbar, den s.k. potentiella produktionen. Skillnaden mellan den faktiska och den potentiella produktionen brukar benämnas produktionsgap. Den potentiella produktionen kan emellertid inte observeras utan måste på något sätt uppskattas. Om man t.ex. genomför en stabiliseringspolitisk åtgärd i tron att den faktiska produktionen är mindre än den potentiella, men denna bedömning är fel, kan en sådan åtgärd i stället för att stabilisera konjunkturen bli destabiliserande.8

Som vi framhåller nedan tycks dock det omfattande informationsbehovet uppfattas som ett något mindre problem idag än tidigare. Trots informationsproblemen förefaller många centralbanker i praktiken anse att de har skapat sig en tillräckligt bra bild av hur ekonomin fungerar för att kunna föra en politik som på ett tillfredsställande sätt kan hålla ekonomin i balans.

7 Se t.ex. Batini m.fl. (1999). 8 Se t.ex. Orphanides (2000).

Kritik 2: Trovärdighetsproblem och politiska incitament

En annan typ av kritik har att göra med att politiska incitament kan lägga hinder i vägen för en effektiv stabiliseringspolitik. Det skulle således inte vara tillräckligt att ekonomisk-politiska beslutsfattare har full information om politikens effekter och ekonomins funktionssätt i stort. Eftersom ekonomisk-politiska beslutsfattare har, eller av ekonomins aktörer tros ha, andra mål än dem som vore att föredra ur ett mer långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv, riskerar stabiliseringspolitiken ändå att inte bli effektiv.

Ett av de mer uppmärksammade problemen är det trovärdighetsproblem som uppstår om ekonomisk-politiska beslutsfattare inte kan övertyga allmänheten om att politiken kommer att ha en långsiktigt konsekvent inriktning, utan det finns farhågor om att den kan komma att läggas om med kort varsel på det sätt som den sittande regeringen just för ögonblicket finner lämpligt. Detta brukar också kallas tidsinkonsistensproblem, med vilket avses att allmänheten misstänker att politiken inte kommer att ligga fast, dvs. vara konsistent över tiden.

Den bakomliggande teorin introducerades av Kydland & Prescott (1977) och utvecklades vidare av Barro & Gordon (1983a, 1983b). En utgångspunkt för analysen är att penningpolitiken inte långsiktigt och systematiskt kan påverka den realekonomiska utvecklingen annat än möjligen indirekt genom att sörja för att betalningssystemet fungerar väl. Denna förutsättning betraktas idag som en del av kärnan i den makroekonomiska teoribildningen och innebär att det inte går att varaktigt höja ekonomins aktivitetsnivå och sysselsättning genom att acceptera en permanent högre inflation (annat än möjligen vid mycket låga inflationstal).9 På kort sikt finns det däremot en möjlighet att genom en expansiv penningpolitik stimulera den reala ekonomin. I syfte att höja sysselsättningen − om än bara tillfälligt − kan ekonomisk-politiska beslutsfattare finna det lockande att utnyttja denna möjlighet till kortsiktig stimulans.

Allmänheten lär sig emellertid att genomskåda denna frestelse för ekonomisk-politiska beslutsfattare att bedriva en kortsiktigt

9 Se t.ex. Taylor (1997). Akerlof m.fl. (1996) menar att arbetslösheten kan bli varaktigt högre om inflationen permanent är mycket låg. Detta beror på att det alltid finns ett behov i en del företag som har drabbats av negativa störningar att sänka reallönerna om sysselsättningen ska stabiliseras. Om nominallönerna är stela nedåt (se avsnitt 4.2) går detta emellertid inte att göra vid en mycket låg inflationstakt. Reallönenivån blir m.a.o. för hög men kan sänkas genom en något högre inflation.

stimulerande och inflationshöjande politik. Om statsmakternas deklarerade mål om låg inflation inte kan göras trovärdigt, påverkas redan från början inflationsförväntningarna hos hushåll och företag. Detta får till följd att löne- och prisökningarna blir höga. För att förhindra att detta slår igenom i minskad ekonomisk aktivitet och ökad arbetslöshet, tvingas statsmakterna överge ambitionerna om låg inflation och föra en ackommoderande politik. Slutresultatet blir att inflationen blir hög, utan att produktion och sysselsättning för den skull blir högre än de annars skulle ha blivit.

Trovärdighets- eller tidsinkonsistensproblematiken förefaller ge en god grund för att förstå den höga inflationen i många västländer, inte minst USA, under 1970-talet.10 Den förefaller också väl kunna beskriva utvecklingen i Sverige under 1970- och 1980-talen. I en öppen ekonomi med fasta växelkurser motsvaras frestelsen att bedriva en expansiv penningpolitik av en frestelse att devalvera. Tvivlen på att prisstabilitet kommer att upprätthållas kommer då till uttryck i tvivel på det fasta växelkursåtagandet. En viktig anledning till att löne- och prisstegringarna i Sverige under denna tid systematiskt låg högre än i utlandet var sannolikt att de upprepade utfästelserna om prisstabilitet och upprätthållande av den fasta växelkursen inte upplevdes som trovärdiga. Inflationsförväntningarna kom därmed att i förväg anpassas till ett väntat ekonomisk-politiskt reaktionsmönster där höga pris- och löneökningar ackommoderades genom nedskrivningar av kronan.11

Konsekvensen av trovärdighetsproblem av detta slag är att statsmakterna kan få svårt att föra en konjunkturstabiliserande politik. Då trovärdigheten för politikens långsiktiga inriktning är låg kan försök att stimulera ekonomin − även i konjunkturnedgångar då stimulanser är befogade − ge upphov till farhågor om att målsättningen om låg inflation övergivits. Detta kan i sin tur resultera i stora revideringar uppåt av inflationsförväntningarna hos ekonomins aktörer.

Tidsinkonsistensproblematiken i sig förutsätter inte formellt att ekonomisk-politiska beslutsfattare har några andra mål och drivkrafter än samhället i övrigt. Huvudproblemet ligger snarare i att statsmakterna har svårt att övertyga allmänheten om att den lång-

10 Resultaten i Orphanides (2000) tyder dock på att även felaktiga uppfattningar om ekonomins konjunkturella läge, mätt som storleken på produktionsgapet, kan ha spelat en roll när det gäller att förklara varför penningpolitiken blev alltför expansiv. Den amerikanska penningpolitiken kan således ha varit trovärdig i allmänhetens ögon men baserad på felaktiga förutsättningar. 11 Se också kapitel 6 i Sverige och EMU (1996).

siktiga inriktningen av politiken kommer att ligga fast. Det finns emellertid även andra mer partipolitiska och ”valtaktiska” drivkrafter som kan göra att den i samhällsekonomiskt hänseende bästa stabiliseringspolitiken inte förs.12

En sådan drivkraft kan vara strävandena hos en sittande regering att hålla sig kvar vid makten. En sittande regering kan ha incitament att stimulera ekonomin före ett val för att därmed öka chanserna att få förnyat förtroende av väljarna. Detta kan leda till en typ av valcykler där sysselsättningen stiger mot slutet av en mandatperiod, men där de negativa effekterna i form av ökad inflation syns först senare.13 En önskan att bli återvald behöver dock inte nödvändigtvis ses som ett utslag av kortsiktig opportunism. Den kan också utgöra en del i en mer långsiktig strategi för att göra det möjligt att föra en konsekvent politik. Icke desto mindre kan dessa problem kraftigt försvåra stabiliseringspolitiken.

En annan typ av politiskt betingade cykler kan uppkomma som ett resultat av att det existerar två politiska block med olika syn på vad som bör prioriteras, samtidigt som det är osäkert från en mandatperiod till en annan vilket av de båda blocken som kommer att inneha regeringsmakten. Den politiska osäkerheten kan leda till att en regering som just kommit till makten omgående genomför olika åtgärder för att garantera att den hinner påverka det makroekonomiska utfallet och kanske också binda upp den politik som en eventuellt kommande regering av annan partifärg kan behöva föra. Det kan t.ex. ta sig uttryck i att sittande regeringar skapar budgetunderskott av strategiska skäl. Skattesänkningar och utgiftsökningar som gynnar de grupper som partiet representerar kan ge omedelbara välfärdsvinster för dessa, samtidigt som räntebetalningar och amorteringar på statsskulden begränsar möjligheterna för framtida regeringar av annan partifärg att öka de offentliga utgifterna på andra områden.14 Till skillnad från de ovan

12 Se t.ex. Persson (1993) för en översikt av olika politiska incitament i stabiliseringspolitiken. En mer formell analys görs i Persson & Tabellini (1999). 13 De empiriska beläggen för denna typ av cykler är inte helt entydiga. Alesina & Roubini (1997) finner vid en studie av OECD-länderna bl.a. att inflationen ökar kort efter ett val och att budgetunderskotten tenderar att vara större under valår. Däremot finner de inget systematiskt samband mellan valdatum och realekonomiska variabler som tillväxt och arbetslöshet (se Persson & Tabellini, 1999), för en summering av ”stylized facts” som kan relateras till den gren av nationalekonomin som kallas politisk ekonomi). Ohlsson & Vredin (1996) finner inga valcykler i svenska data. 14 Se t.ex. kapitel 7 i Sverige och EMU (1996).

nämnda politiska cyklerna där åtgärder vidtas före ett val kommer dessa s.k. particykler att ge upphov till åtgärder strax efter ett val.15

Gemensamt för dessa båda typer av politiska konjunkturcykler är att åtgärder som syftar till att påverka den aggregerade efterfrågan inte nödvändigtvis kommer att genomföras av de anledningar och vid de tidpunkter som utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv vore mest lämpligt för att dämpa konjunktursvängningarna. Snarare utgör de politiska cyklerna en källa till fluktuationer i ekonomin.

Teorierna om politiska konjunkturcykler kan tyckas rimma illa med uppfattningen att ekonomisk-politiska beslutsfattare alltid bör agera med det gemensammas bästa för ögonen. Man kan dock konstatera att det snarast vore underligt om politisk-taktiska incitament inte på något sätt skulle sätta sin prägel på den ekonomiska politiken. Det förefaller också klart att den svenska ekonomiska politiken periodvis präglats av en kortsiktighet som ofta tycks ha sitt ursprung i partipolitiska och strategiska överväganden. Detta framgår inte minst i politiska memoarböcker, t.ex. Feldt (1991) och Åberg (1997).16

En viktig faktor att beakta i detta sammanhang är att den parlamentariska situationen i Sverige de senaste decennierna, med koalitionsregeringar eller regeringar med osäkert parlamentariskt stöd, inte utgjort någon god grund för en effektiv stabiliseringspolitik. Tendensen har varit att finanspolitiken systematiskt blivit alltför svag för att vara förenlig med samhällsekonomisk balans och en bibehållen konkurrenskraft.17

15 Enligt Hibbs (1977) s.k. ”partisan theory” tenderar vänsterorienterade regeringar att föra en mer expansiv politik än högerorienterade regeringar. Ohlsson & Vredin (1996) finner dock tecken på det motsatta förhållandet i svenska data. 16 Åberg (1997, s. 12) skriver bl.a.: ”Kampen om regeringsmakten efter 1970 har i realiteten handlat om en liten grupp av väljare som vandrat fram och tillbaka över gränserna mellan de två stora blocken i svensk politik − det socialistiska och det borgerliga. Denna kamp har förts med medel som i första hand inte gällt Sveriges långsiktiga ekonomiska utveckling − dvs. möjligheterna att i framtiden trygga ekonomi och välfärd − utan snarare handlat om att via det politiska systemet och i det korta perspektivet dela ut förmåner utan någon större hänsyn till politikens långsiktiga effekter.” 17 Se t.ex. Lindbeck m.fl. (2000). Se också avsnitt 5.3.2 för specifika exempel på stabiliseringspolitiska misslyckanden i Sverige. Empiriska analyser på internationella data som indikerar att minoritetsregeringar tenderar att ha en sämre budgetdisciplin än majoritetsregeringar är t.ex. Roubini & Sachs (1989) och Edin & Ohlsson (1991).

Kritik 3: Svaga motiv för stabiliseringspolitik

Medan såväl den kritik som riktar in sig mot det omfattande informationsbehovet som den kritik som betonar trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament inte i egentlig mening ifrågasatt själva behovet av stabiliseringspolitik riktar den tredje typen av kritik in sig på just detta.

Ett grundläggande antagande hos förespråkare av stabiliseringspolitik är att konjunkturcykeln är ett ojämviktsfenomen. Svängningar i den ekonomiska aktiviteten antas i huvudsak orsakas av förändringar av den aggregerade efterfrågan, men också av störningar som tillfälligt påverkar utbudssidan av ekonomin. Dessa svängningar förmodas äga rum runt en stigande trend som avspeglar ekonomins långsiktiga produktionsförmåga. Stabiliseringspolitikens roll är att försöka påverka den aggregerade efterfrågan på så sätt att man undviker de ojämviktssituationer som uppstår då efterfrågan överstiger eller understiger den långsiktigt hållbara nivån, eftersom sådana avvikelser antas ge negativa välfärdseffekter. Vid efterfrågestörningar, då inflation och aktivitetsnivå påverkas åt samma håll, uppstår inte några målkonflikter mellan mål att stabilisera inflation och aktivitetsnivå. Detta är däremot fallet vid s.k. utbudsstörningar. Vid en negativ utbudsstörning, t.ex. en kraftig stegring av oljepriset, som samtidigt tenderar att pressa upp inflationen och sänka den ekonomiska aktiviteten, ställs stabiliseringspolitiken inför problemet att väga kostnaderna av högre inflation och lägre produktion och sysselsättning mot varandra.

Under 1980-talet uppstod en teoribildning inom nationalekonomin – teorin för s.k. reala konjunkturcykler – som i grunden ifrågasatte värdet av att stabilisera konjunktursvängningar.18 Enligt denna teori skulle fluktuationer i ekonomin inte avspegla ojämvikter utan i stället vara en följd av att de ekonomiska aktörerna reagerar på ett optimalt sätt på förändringar i den ekonomiska miljön. Fluktuationerna, som i huvudsak antogs drivas av teknologiska förändringar, skulle med andra ord i sig vara ett jämviktsfenomen. En konsekvens av att ekonomin på detta sätt alltid befinner sig i jämvikt är att statsmakterna inte borde försöka utjämna ekonomiska svängningar genom att bedriva stabiliseringspolitik. Detta skulle inte vara meningsfullt och skulle till och med kunna vara

18 För en översiktlig diskussion om den reala konjunkturcykelteorin se t.ex. Snowdon & Vane (1999) eller Andersen (2001).

välfärdssänkande i och med att fluktuationerna i sig är ett uttryck för önskvärda anpassningar av ekonomins aktörer.

Den reala konjunkturcykelteorin har uppfattats som tämligen kontroversiell och flera av dess antaganden har kritiserats, bl.a. att variationer i sysselsättning och arbetslöshet avspeglar frivilliga val av individerna och att penningpolitik inte kan påverka reala storheter som produktion och sysselsättning.19 Delvis på grund av denna kritik har den reala konjunkturcykelteorin under senare år utvecklats i en riktning där man introducerat olika typer av egenskaper som avser att göra modellerna mer ”realistiska” och som samtidigt ger motiv för att trots allt föra en konjunkturstabiliserande politik.20

Behovet av stabiliseringspolitik har ifrågasatts även från andra utgångspunkter. Om fluktuationer i den ekonomiska aktiviteten är förknippade med välfärdsförluster, hur stora är i så fall dessa förluster om man försöker uppskatta dem med hjälp av ekonomiska modeller? Mot bakgrund av att de flesta, såväl politiker som ekonomer, närmast tycks ta det för självklart att statsmakterna bör bedriva någon form av konjunkturstabiliserande politik, kan det tyckas något förvånande att man inom den nationalekonomiska professionen haft svårt att på ett övertygande sätt visa att välfärdsvinsterna av att stabilisera konjunkturfluktuationer är stora.

Den akademiska debatten startade i slutet av 1980-talet med en uppsats av Lucas (1987), som kom fram till att det i välfärdshänseende inte är någon större skillnad på om ekonomin utvecklas längs en långsiktig, potentiell, bana eller om ekonomin fluktuerar kring denna trend. För att öka välfärden är det därför betydligt viktigare att fokusera på tillväxtfrågor, dvs. hur den trendmässiga tillväxten kan fås att öka, än på hur konjunkturcykler kring trenden kan dämpas.

Även om de flesta ekonomer ställer sig bakom den senare slutsatsen, betvivlade många att välfärdsvinsterna av stabiliseringspolitik verkligen är så små som Lucas resultat indikerade. I en rad uppsatser har man sedermera ifrågasatt olika antaganden som ligger till grund för Lucas analys och funnit att vinsterna av stabiliseringspolitik kan vara betydligt större under alternativa antaganden. Kritiken riktar bl.a. in sig på det faktum att Lucas beräknade välfärdsvinsten i en modell där alla individer antas vara lika. Om omfördelningseffekter är av betydelse när det gäller att förstå var-

19 Se t.ex. Mankiw (1989) och Hartley m.fl. (1997). 20 Se t.ex. Andersen (2001).

för individer bryr sig om konjunkturfluktuationer − t.ex. för att arbetslösheten drabbar vissa grupper i betydligt högre grad än andra − missar man en viktig förklaring till varför välfärdskostnader uppstår.21 I praktiken träffas olika individer olika hårt av konjunkturvariationer och konjunkturstabilisering har därför en fördelningspolitisk aspekt. Svaga grupper med t.ex. låg utbildningsnivå riskerar att drabbas relativt sett oftare av arbetslöshet och kan också, om de väl en gång slagits ut, få svårt att återvända till arbetsmarknaden.

Enligt vår bedömning är det rimligt att av detta och andra skäl som diskuterats i avsnitt 2.1 utgå från att konjunkturstabilisering i hög grad kan öka välfärden i samhället.

2.2.2. Kritikens praktiska konsekvenser

Som framgått av denna genomgång har synen på stabiliseringspolitiken genomgått stora förändringar under de senaste decennierna i takt med att olika problem uppmärksammats. Vissa typer av kritik har fått förhållandevis stort genomslag i den ekonomiskpolitiska debatten och har också fått återverkningar på den praktiska utformningen av stabiliseringspolitiken och dess institutionella ramverk. Andra typer av kritik har fått mer begränsade eller obefintliga praktiska återverkningar. Vi ska här försöka ge en samlad bild av vad kritiken i praktiken lett fram till och därefter sammanfatta vilken den gängse synen idag är på stabiliseringspolitikens roll.

Den tredje typen av kritik mot traditionell stabiliseringspolitik som diskuterats ovan − den som hävdar att själva motiven för konjunkturstabilisering är svaga därför att fluktuationer i sig inte är ett speciellt stort problem − har haft en mycket begränsad effekt på hur man i den allmänna ekonomisk-politiska debatten ser på stabiliseringspolitiken. Debatten som ifrågasätter välfärdsvinsterna av konjunkturstabilisering och dessas storlek har i stort sett uteslutande förts på det akademiska planet och har uppenbarligen inte upplevts som tillräckligt relevant för att få återverkningar i mer praktiska sammanhang. Ekonomisk-politiska beslutsfattare tycks således ha funnit att de skäl som vi ovan angivit för att konjunk-

21 Se t.ex. Storesletten m.fl. (2001). Se också t.ex. Chatterjee & Corbae (2000), Cohen (2000) och Otrok (2001) för några andra aktuella bidrag till debatten samt Andersen (2001) för en översikt.

turstabilisering har positiva välfärdseffekter varit tillräckligt övertygande.

Den typ av kritik mot den traditionella stabiliseringspolitiken som förefaller ha fått störst praktiskt genomslag är den som berör trovärdighetsproblem och kortsiktiga politiska incitament. Eftersom den internationella akademiska forskningen inom dessa områden inledningsvis ofta tog sin utgångspunkt i tämligen verklighetsnära problem, var det naturligt att forskningsresultaten ganska snabbt kom att införlivas i den allmänna ekonomisk-politiska debatten. Debatten kom att i hög grad handla om vilken roll normer borde spela i den ekonomiska politiken, respektive i vilken mån man kunde förlita sig på att ekonomisk-politiska beslutfattares successiva bedömningar av läget skulle resultera i en välavvägd stabiliseringspolitik.22

En av grundtankarna i normpolitiken är att parlamentet, efter att ha tagit ett beslut om mål och inriktning för penningpolitiken, ska delegera den löpande tillämpningen till en oberoende centralbank. Idén är att en centralbank som av parlamentet ges ett tydligt uppdrag, men som i övrigt ”frikopplas” från den dagsaktuella politiken, kan ha ett mer långsiktigt perspektiv än som annars skulle vara möjligt. Härigenom minskar trycket att bedriva en politik som på kort sikt kan förefalla fördelaktig men som på längre sikt kan visa sig mindre gynnsam.23 En sådan oberoende centralbank skulle inte heller ha incitament att generera de olika typer av politiska cykler som beskrivits ovan. Anledningen är att det är betydligt lättare för en självständig centralbank att motstå frestelsen att föra en alltför expansiv politik än för en regering som löpande måste fatta beslut under trycket från ofta välorganiserade intressegrupper. En centralbank som inte behöver ta några sådana hänsyn skulle dessutom vara immun mot de stabiliseringspolitiska problem som är förknippade med ett svagt parlamentariskt underlag för regeringen.

Enligt vedertagen teori blir den långsiktiga effekten av en delegering av penningpolitiken en lägre inflation utan att den genomsnittliga arbetslösheten blir högre. Samtidigt ökar delegeringen utrymmet för att bedriva stabiliseringspolitik. Om ekonomins

22 Exempel på inlägg i den svenska debatten är rapporterna från SNS Konjunkturråd 1985−1991 och Agell & Vredin (1991). 23 En alternativ tolkning som bygger på en idé av Rogoff (1985) är att även en centralbanksledning har sådana incitament men att den lägger en högre vikt än samhället i stort på stabilisering av inflationen jämfört med stabilisering av sysselsättningen. Delegering av penningpolitiken till en sådan centralbank – som i den akademiska litteraturen ofta benämns ”konservativ” – kan ge ett bättre samhällsekonomiskt utfall än som annars skulle bli fallet..

aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att centralbanken givit upp låginflationspolitiken, så ökar utrymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur.

Den internationella debatten fick ett betydande genomslag även i Sverige. Efter en tämligen intensiv debatt, där frågan bl.a. diskuterades i flera offentliga utredningar24, biföll riksdagen i mars 1998 en proposition som innebar att Riksbankens ställning stärktes i olika avseenden. Bland annat ersattes riksbanksfullmäktige av en direktion med heltidsanställda ledamöter, som självständigt ska fatta de beslut rörande penningpolitiken som enligt deras bedömning leder till bästa möjliga måluppfyllnad. Även om beslutet i den allmänna debatten i första hand framställdes som en nödvändig anpassning till EU:s regelverk torde ett lika viktigt motiv ha varit att öka penningpolitikens trovärdighet i en situation när Sverige stod utanför EMU.25

Sverige är bara ett av de länder där en sådan förskjutning av stabiliseringspolitiken från finanspolitik till en oberoende penningpolitik har ägt rum. Det tycks idag vara en ganska allmän uppfattning att huvudansvaret för den aktiva konjunkturstabiliseringen bör vila på penningpolitiken.26 Denna syn, som alltså främst tycks grundas på att penningpolitiken i mindre grad än finanspolitiken är påverkad av trovärdighetsproblem, kortsiktiga politiska incitament och parlamentarisk instabilitet, förefaller också successivt ha vunnit mer stöd i takt med att många centralbanker, inte minst den amerikanska, har lyckats förhållandevis väl med sin politik.27

När det gäller den andra typen av kritik, dvs. de informationsproblem som stabiliseringspolitiken är förknippad med och som Friedman tidigt pekade på, har de praktiska återverkningarna varit mindre uttalade. Förskjutningen från finans- till penningpolitik som huvudsakligt konjunkturstabiliserande verktyg har dock fått till följd att t.ex. problemen med stabiliseringspolitikens tidsfördröjningar i viss mån ändrat karaktär. Finanspolitiken kännetecknas av en lång s.k. ”inside lag”, dvs. en lång tidsfördröjning från det att en störning i ekonomin inträffar till dess att en ekonomiskpolitisk åtgärd vidtas. Penningpolitiken å sin sida kan i stället ha en

24 Se t.ex. Riksbanken och prisstabiliteten (1993) och Sverige och EMU (1996). 25 Detta var också en uttrycklig rekommendation Sverige och EMU (1996). 26 Se t.ex. Snowdon & Vane (1999, s. 89), som betraktar detta som en del av en konsensusuppfattning bland makroekonomer, och Taylor (2000). 27 Taylor (1998) menar att en mer insiktsfull penningpolitik än tidigare är huvudförklaringen till den gynnsamma utvecklingen i den amerikanska ekonomin under 1980- och 1990-talen. Även Blanchard & Simon (2001) och Mankiw (2001) tillskriver penningpolitiken en viktig roll.

relativt sett lång ”outside lag”, med vilket avses fördröjningen från det att en ränteförändring genomförs till dess att den får effekter på ekonomin.28

Det är rimligt att räkna med att stabiliseringspolitik alltid kommer att vara förknippad med mer eller mindre betydande informationsproblem. Enkla handlingsregler som endast kräver en begränsad mängd information, som t.ex. Friedmans penningmängdsregel, har ofta den svagheten att de bygger på en alltför snäv bild av ekonomins funktionssätt. Efterfrågan i ekonomin bestäms av många fler faktorer än penningutbudet, och sambandet mellan penningmängd och aggregerad efterfrågan har visat sig instabilt över tiden.29 En något mer sofistikerad regel som den s.k. Taylorregeln, enligt vilken styrräntan bestäms ”mekaniskt” av utvecklingen av inflation och produktionsgap, kräver en skattning av den potentiella produktionen.30 Eftersom man behöver ha en viss framförhållning i politiken krävs dessutom prognoser för en rad centrala variabler.

Samtidigt förefaller det som om informationsproblemen idag ändå uppfattas som något mindre allvarliga än tidigare. Det faktum att penningpolitiken lyckats förhållandevis väl i många länder skulle kunna vara ett tecken på att kunskapen om ekonomins funktionssätt faktiskt ökat så mycket att det också avspeglas i bättre avvägda åtgärder. En viktig komponent i den inflationsmålspolitik som under det senaste decenniet introducerats i många länder är ju också att på ett lämpligt sätt väga samman stora mängder information från många olika håll, för att därmed kunna bedriva en bättre politik än vad som skulle kunna åstadkommas med t.ex. enkla penningmängdsregler och mer strikta Taylorregler.

En annan viktig komponent i modern penningpolitik − strävan efter transparens och tydlighet − har dessutom lett till att penningpolitiken successivt blivit mer genomlyst och i allt högre grad föremål för en öppen debatt. Detta kan ha bidragit till att politiken allmänt blivit mer välavvägd. Transparens och tydlighet är viktiga egenskaper även för finanspolitiken, i synnerhet vid ett deltagande i valutaunionen då finanspolitiken sannolikt får en ökad stabilise-

28 Dessa tidsfördröjningar diskuteras mer i detalj i avsnitt 5.3.2. 29 Se t.ex. Mankiw (2001). 30 Ett exempel på en Taylorregel är följande. Om real BNP väntas bli 1 procent högre än potentiell BNP (ett positivt produktionsgap på 1 procent), så ska styrräntan höjas 0,5 procentenheter över nuvarande inflationstakt (så att realräntan ökar med 0,5 procentenheter). Om inflationen ökar med 1 procent i förhållande till målet på 2 procent, så ska styrräntan på samma sätt höjas med 0,5 procent i förhållande till inflationen.

ringspolitisk betydelse. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.1, där vi lägger förslag om hur finanspolitiken ska kunna bli mer transparent.

2.2.3. Dagens syn på stabiliseringspolitikens roll

Sammanfattningsvis skulle man kunna beskriva den idag dominerande synen på stabiliseringspolitiken på följande sätt. De flesta ekonomer förefaller idag anse att man genom en delegering av stabiliseringspolitiken till centralbanker som ”frikopplats” från den dagsaktuella partipolitiken har kommit till rätta med många av de problem som tidigare utgjort hinder för en effektiv stabiliseringspolitik. En faktor som i hög grad bidragit till detta har varit att det långsiktiga perspektivet samtidigt kommit att betonas alltmer i finanspolitiken. Konsolideringar av de i många länder tidigare mycket ansträngda offentliga finanserna har fyllt en viktig funktion när det gäller att ge penningpolitiken erforderligt handlingsutrymme. Det tycks idag råda förhållandevis stor enighet om att aktiv stabiliseringspolitik i högre grad är en penningpolitisk än en finanspolitisk angelägenhet.

Ett måhända mindre uppmärksammat förhållande är att dessa nya institutionella ramar också tycks ha möjliggjort att penningpolitiken kan bedrivas på ett sätt som i ambitionsnivå inte ligger alltför långt ifrån den aktivistiska stabiliseringspolitik som bedrevs under 1960- och 1970-talen.

Som vi konstaterat, hävdas ofta att stabiliseringspolitisk ”fine tuning” inte är möjlig, bl.a. på grund av den stora mängd information som krävs. En politik baserad på tämligen strikta regler är enligt detta synsätt att föredra framför s.k. diskretionär politik, dvs. en politik där de penningpolitiska beslutsfattarna i varje situation försöker fatta de beslut som de just då ser som bäst, utan att i alltför hög grad vara låsta av i förväg uppställda, strikta handlingsregler. Det förefaller emellertid som om det i dagens penningpolitik är möjligt med såväl ”fine tuning” som diskretionära beslut. Centralbanker bevakar kontinuerligt den ekonomiska utvecklingen och är beredda att agera då utvecklingen avviker från den förväntade. I de flesta centralbankers analyser spelar inflationsprognoser och uppskattningar av produktionsgapet en framträdande roll och ofta genomförs ganska små ränteförändringar i syfte att ”finjustera” ekonomin och uppnå ett visst mål vid en framtida tid-

punkt. I länder med formella inflationsmål är ju också det uttryckliga syftet att styra efterfrågan på ett sådant sätt att inflationen hamnar på målet. Det ligger nära till hands att tolka en sådan politik som en typ av ”fine tuning”.

När det gäller möjligheterna till diskretionär politik kan man konstatera att även om penningpolitiken i många länder, däribland Sverige, idag vägleds av ett kvantifierat inflationsmål, innebär inte detta att man tillämpar någon strikt handlingsregel. Det sätt på vilket inflationsmålspolitik i praktiken bedrivs kännetecknas i stället av en betydande grad av flexibilitet, där möjligheterna att ta realekonomiska hänsyn är stora, så länge som det långsiktiga prisstabilitetsmålet inte äventyras. Inflationsmålspolitiken ska således inte ses som en regel utan som en förtroendeskapande mekanism, som i någon mån binder upp penningpolitiken men som samtidigt möjliggör ett visst mått av diskretionär politik.31

Behovet att hitta en lämplig balans mellan kraven på trovärdighet å ena sidan och flexibilitet å den andra är naturligtvis inte något som är unikt för penningpolitiken. Motsvarande avvägning måste göras inom finanspolitiken om man vill göra den till ett effektivt stabiliseringspolitiskt instrument. I kapitel 6 diskuteras detta problem vidare.

Inslagen av ”fine tuning” och diskretionära beslut i dagens penningpolitik skulle kunna ses som ett närmande till de ursprungliga stabiliseringspolitiska idealen. Kommittén gör tolkningen att utvecklingen avspeglar att en ökad grad av aktivism faktiskt är möjlig inom ramen för ett institutionellt ramverk där stabiliseringspolitiken är ”frikopplad” från den dagsaktuella partipolitiken. Utvecklingen förefaller därmed inte vara ett utslag av att tidigare lärdomar fallit i glömska eller ett tecken på övertro på stabiliseringspolitiken.

Det är i sammanhanget värt att poängtera att det finns skillnader mellan de stabiliseringspolitiska målformuleringarna idag och tidigare. Medan den traditionella stabiliseringspolitiken i stort sett uteslutande fokuserade på reala storheter som sysselsättning och produktion, spelar inflationen formellt den viktigaste rollen i dagens penningpolitik. Denna något annorlunda betoning behöver dock, att döma av praktiska erfarenheter, inte ha någon avgörande betydelse. Man kan visserligen tänka sig att en alltför strikt tillämpning av inflationsmålet leder till ökade realekonomiska sväng-

31 Se Bernanke m.fl. (1999) som använder termen ”constrained discretion” för att beskriva inflationsmålspolitiken. Se även Svensson (1998).

ningar, dvs. att det finns ett utbytesförhållande mellan variabilitet i inflationen och variabilitet i produktion och sysselsättning.32 I praktiken förefaller dock inte centralbanker agera på ett sådant sätt att detta framstår som något stort problem. Det verkar snarare som om inflationen kan fungera som ett operationellt stabiliseringspolitiskt mål genom vilket man även kan uppnå en förhållandevis stabil produktions- och sysselsättningsutveckling. Taylor (1998) menar t.ex. att den amerikanska centralbankens mer beslutsamma agerande de senaste decennierna för att hålla inflationen på en lägre och stabilare nivå än tidigare är huvudförklaringen till att även den reala ekonomin utvecklats stabilt. Genom att undvika överhettningar och därigenom göra recessionerna mindre frekventa, kortare och mildare, har penningpolitiken enligt Taylor möjliggjort den mycket gynnsamma utvecklingen av den amerikanska ekonomin under 1980- och 1990-talen.

2.2.4. Stabiliseringspolitik i valutaunionen

Vilka konsekvenser skulle, mot denna bakgrund, ett medlemskap i valutaunionen kunna få för Sveriges möjligheter att föra en egen framgångsrik stabiliseringspolitik? Det är framför allt två faktorer som är viktiga i detta sammanhang. För det första har vi sett att utvecklingen inneburit en relativ förskjutning från finanspolitik till penningpolitik som det huvudsakliga aktiva stabiliseringspolitiska medlet. Ett centralt inslag i denna förskjutning är den delegering av penningpolitiken till oberoende centralbanker som ägt rum i många länder. För det andra förefaller en förhållandevis hög grad av stabiliseringspolitisk aktivism vara möjlig i penningpolitiken med detta nya institutionella ramverk.

Ett medlemskap i valutaunionen innebär att Sverige inte längre kommer att kunna föra en egen penningpolitik. I den mån de störningar som träffar den svenska ekonomin även drabbar euroområdet som helhet kommer den europeiska centralbankens agerande emellertid att bidra till att stabilisera konjunkturen även i Sverige. Det kan inte heller uteslutas att störningsmönstret och

32 Se t.ex. Taylor (1994). Detta förhållande inses lättast om man beaktar effekterna av en s.k. negativ utbudsstörning, t.ex. en kraftig oljeprishöjning. Det omedelbara resultatet av en sådan störning skulle vara ökad inflation och lägre aktivitetsnivå. Om centralbanken i detta läge skulle försöka dämpa denna inflationsimpuls med räntehöjningar skulle den realekonomiska aktiviteten i ekonomin minska ytterligare. Med en sådan politik skulle alltså inflationen vara stabil, men priset skulle vara en mer instabil BNP-utveckling än utan en aktiv penningpolitik.

ekonomins anpassningsförmåga kan komma att ändras på ett sätt som i viss mån minskar behovet av stabiliseringspolitik. Det förefaller emellertid rimligt att anta att även om så skulle vara fallet, så kan detta inte fullt ut ersätta förlusten av den inhemska penningpolitiken. Kommittén gör således bedömningen att det även vid ett deltagande i valutaunionen kommer att finnas ett behov av en inhemsk stabiliseringspolitik, som alltså då måste bedrivas enbart via finanspolitiken.

I kapitel 5 diskuterar vi mer i detalj vad detta kan komma att innebära. Vi nöjer oss här med att konstatera att ett medlemskap i valutaunionen innebär en rörelse i motsatt riktning mot den utveckling som ägt rum de senaste decennierna, dvs. att vi går från en situation där den inhemska aktiva konjunkturstabiliseringen sköts av en självständig myndighet, Riksbanken, med detta som huvudmål, till en situation där konjunkturstabiliseringen återigen kommer att på ett mer direkt sätt vara kopplad till det politiska systemet, som också har att beakta en rad andra ekonomisk-politiska mål. Detta innebär risker såväl för att de långsiktiga perspektiven i stabiliseringspolitiken åter ska trängas undan av mer kortsiktiga överväganden som för att stabiliseringspolitiska hänsyn allmänt sett ska tillmätas mindre betydelse.

En av de främsta utmaningarna vid ett deltagande i valutaunionen är därför hur man ska kunna skapa så goda förutsättningar som möjligt för att upprätthålla makroekonomisk balans. Det gäller att säkerställa att den inhemska stabiliseringspolitiken också fortsättningsvis styrs av ett långsiktigt perspektiv, så att den inte systematiskt blir alltför expansiv och att åtgärder inte vidtas vid tidpunkter som är stabiliseringspolitiskt olämpliga.

3. Penningpolitik, växelkurs och stabilitet i EMU

Den Europeiska centralbanken baserar sina penningpolitiska beslut på förhållandena i hela euroområdet. Detta riskerar att skapa problem när makroekonomiska störningar och konjunkturvariationer skiljer sig mellan euroländerna. Men även om den svenska ekonomin träffas av störningar som är gemensamma med euroländernas kan den gemensamma penningpolitiken ge andra resultat än vad en fortsatt nationell penningpolitik skulle ha gett:

Om ECB har andra mål för eller av andra skäl utövar penningpolitiken på ett annat sätt än Riksbanken skulle ha gjort, blir den makroekonomiska utvecklingen annorlunda.

Om ECB åtnjuter ett starkare eller svagare förtroende än Riksbanken vad avser förmågan och viljan att upprätthålla prisstabilitet, har det betydelse för möjligheterna att med en expansiv penningpolitik dämpa konjunkturnedgångar och motverka överhettning i en uppgångsfas.

Om penningpolitiken har ett annat genomslag på den svenska ekonomin än på de övriga euroländernas, kan en gemensam penningpolitik ur svensk synvinkel få en olämplig utformning.

Om makroekonomiska störningar som är gemensamma för euroländerna har andra effekter på svensk ekonomi än på andra euroländers, kommer också den makroekonomiska utvecklingen att bli annorlunda.

3.1. Penningpolitikens mål

Såväl den Europeiska centralbanken som Riksbanken har mandat att föra en från det politiska beslutssystemet oberoende penningpolitik utifrån ett mål om prisstabilitet. Den svenska riksbankslagen säger att ”målet för Riksbankens verksamhet ska vara att

upprätthålla ett fast penningvärde.” ECB har en bredare målformulering. Fördraget säger att ”huvudmålet för europeiska centralbankssystemet ska vara att upprätthålla prisstabilitet”, men banken ska också ”utan att åsidosätta detta mål stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål”. Detta ger teoretiskt ECB utrymme att väga in andra hänsyn än enbart prisstabilitet, bl.a. sysselsättningsutvecklingen. Detta torde dock bara vara en teoretisk skillnad. Prisstabiliteten är det övergripande målet, på samma sätt som för Riksbanken.

Det finns även en skillnad mellan Riksbanken och ECB i formuleringen av det operativa inflationsmålet. Riksbanken har tolkat prisstabilitet som att konsumentprisindex i ett medelfristigt perspektiv ska öka i en takt av 2 procent per år, med ett toleransintervall på en procentenhet uppåt och nedåt. ECB har i stället formulerat sitt prisstabilitetsmål som att ökningstakten i det harmoniserade konsumentprisindexet för euroområdet inte ska överstiga 2 procent per år. Detta skulle kunna innebära att ECB kan förväntas ha mindre tolerans mot en inflationstakt över 2 procent per år och föra en stramare politik när inflationen hotar ligga över denna nivå. På motsvarande sätt skulle Riksbankens penningpolitik kunna förväntas vara mer expansiv vid låga inflationstal, eftersom målet är att inflationen ska ligga på 2 procent, medan ECB:s mål är att inflationen ska ligga inom intervallet 0 till 2 procent.

Nu bedrivs emellertid inte penningpolitiken, vare sig i Sverige eller i euroområdet, på det mekaniska sätt som en sådan tolkning innebär. Målet är att uppnå prisstabilitet på medellång sikt, inte vid varje tidpunkt. Enligt kommitténs bedömning finns det, mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter av ECB:s penningpolitik, inte skäl att tro att det allmänna penningpolitiska agerandet skulle skilja sig åt på något avgörande sätt.

Kommittén pekade emellertid i sitt delbetänkande på att ECB jämfört med den svenska Riksbanken har en mer otydlig penningpolitisk strategi, därför att man vid sidan av inflationsprognosen även lägger en stark tonvikt på penningmängdsutvecklingen som en självständig indikator. ECB har angett ett referensvärde för penningmängdens tillväxt som banken anser vara förenlig med stabila priser. Överskrids detta gränsvärde uppfattas detta i sig som en signal om att penningpolitiken behöver stramas åt, även om inflationsprognosen inte ger grund för detta. Detta har fått till

konsekvens att penningpolitiken blivit mindre förutsägbar: bl.a. är det oklart hur ECB kommer att agera om inflationsprognos och penningmängdsutveckling visar olika utvecklingstendenser. De dubbla ”pelarna” för penningpolitiken ger också utrymme för ett visst godtycke i motiveringen av räntebeslut, som ibland kan bygga på en inflationsprognos, där ett stort antal faktorer beaktas, och ibland på en mera snäv bedömning av penningmängdsutvecklingen.

3.2. Penningpolitikens trovärdighet

Möjligheterna för en centralbank att föra en effektiv penningpolitik är i hög grad avhängiga den trovärdighet banken har för sitt inflationsmål. För att ge penningpolitiken denna trovärdighet har den i många länder delegerats till en centralbank som är oberoende av det politiska beslutssystemet.

ECB har jämfört med andra centralbanker givits en mycket hög grad av formell självständighet. Bankledningen kan inte bytas ut under sin mandatperiod och dess budget ligger utanför EU:s beslutskompetens. Därtill är bankens stadgar intagna som protokoll till Maastrichtfördraget, vilket bl.a. innebär att det krävs enighet mellan EU:s medlemsstater för att de ska ändras.

Men även den svenska Riksbanken har sedan den 1 januari 1999 en hög grad av oberoende och dess inflationsmålspolitik har sannolikt lika hög trovärdighet som ECB:s.

Trovärdighet måste vårdas genom den politik som förs. En svag penningpolitik, som inte lyckas upprätthålla prisstabilitet, eller en otydlig och oförutsägbar penningpolitisk strategi, hotar att erodera förtroendet. Samtidigt ger ett högt förtroende utrymme att kunna bedriva en expansiv penningpolitik när så krävs. En centralbank som har trovärdighetsproblem tvingas ofta föra en förhållandevis kontraktiv politik i lågkonjunkturer. Enligt kommitténs bedömning är förutsättningarna att upprätthålla trovärdighet på sikt ungefär desamma för ECB som för Riksbanken.

3.3. Penningpolitikens verkningssätt

Det instrument som ECB använder för att utöva penningpolitik är att variera räntan på in- och utlåning i centralbanken och räntan på de värdepapper med kort löptid som handlas inom det finansiella

systemet. En förändrad styrränta påverkar ekonomin indirekt via effekter på de finansiella marknaderna till följd av portföljomflyttningar och prisanpassningar. De korta marknadsräntorna rör sig normalt på samma sätt som styrräntan. Däremot är effekten på de långa marknadsräntorna avhängig de förväntningar aktörerna på kapitalmarknaden har om den framtida utvecklingen av korträntan. En förutsägbar penningpolitik, som innebär en anpassning till de förväntningar som finns, kommer inte tidsmässigt att följas av förändringar i de långa räntorna. Detta försvårar bedömningen av penningpolitikens effekter, men det innebär inte att penningpolitiken är verkningslös.

En höjd räntenivå innebär att nuvärdet av framtida förväntade inkomster reduceras. Priset på tillgångar som ger en viss inkomst, som aktier och obligationer, tenderar därför att sjunka. Prisanpassningen på de finansiella marknaderna har i sin tur effekter på företagens och hushållens beslut om investeringar och konsumtion, liksom indirekta effekter på utrikeshandeln. En räntehöjning dämpar investeringarna eftersom kraven på avkastning höjs. En penningpolitisk åtstramning minskar basen för bankernas utlåning och tenderar att skärpa kreditprövningen, samtidigt som fallande tillgångsvärden reducerar värdet av de säkerheter särskilt mindre företag måste lämna för banklån. Stigande kreditkostnader och fallande förmögenhetsvärden dämpar hushållens konsumtion. Penningpolitiken får också normalt effekt via växelkursen. En högre ränta genererar – allt annat lika − ett kapitalinflöde som innebär en appreciering av valutan, vilket har en dämpande effekt på exporten och stimulerar importen.

Med en integrerad europeisk kapitalmarknad blir de direkta effekterna på de finansiella marknaderna av styrränteförändringar från ECB:s sida desamma för alla euroländer. Det finns knappast skäl att tro att förväntningarna på något systematiskt sätt kommer att skilja sig åt mellan länderna. Däremot finns strukturella skillnader som påverkar hur snabbt och med vilken styrka en förändring i styrräntan får genomslag på makroekonomiska variabler som inflationstakt, BNP och sysselsättning. De faktorer som ofta framhålls som väsentliga i sammanhanget är bl.a. följande:

Skillnader i konkurrensförhållandena på kreditmarknaden kan medföra att genomslaget på de in- och utlåningsräntor som hushåll och företag möter kan ta olika lång tid.

Olikheter i företagens finansiering, bl.a. beträffande val mellan banklån och riskkapitalfinansiering kan ha betydelse. En ränteförändring påverkar även kreditprövningen. Detta har betydelse främst för mindre företag, där säkerhet i form av tillgångar kan vara en förutsättning för lån. I någon mån kan det finnas skillnader i bankernas traditioner vad gäller krav på säkerhet vid kreditgivning.

En förändrad ränta påverkar både lånekostnader och fastigheters marknadsvärden. Hushållens räntekänslighet kan därför skilja sig mellan länder beroende på hur vanligt det är med egna hem och i vilken utsträckning dessa lånefinansieras. Det finns skillnader mellan länderna vad avser fördelning mellan lån med bundna respektive rörliga räntor. Detta kan medföra att en ränteförändring får olika snabbt genomslag. I Storbritannien, där en stor andel av hushållen äger eget hem och har en hög andel kortfristiga lån, kan en styrränteförändring få starkare genomslag än i många andra länder. Vidare kan möjligheterna till ränteavdrag i kapitalinkomstbeskattningen spela roll för räntekänsligheten.

Alla länder i en valutaunion utsätts för samma växelkursförändringar, men betydelsen av dessa kan skilja sig åt beroende på hur mycket handel den enskilda medlemsstaten bedriver med länder utanför valutaområdet. Ju större sådan handel, desto starkare effekt av växelkursförändringar och därmed också av penningpolitiken i den mån den påverkar växelkursen. Det kan även finnas skillnader i hur starkt export och import reagerar på de förändringar i export- och importpriser som förändringar i eurokursen ger upphov till.

På samma sätt som en makroekonomisk störning kan ha olika reala effekter i olika länder beroende på att priser och löner anpassar sig olika snabbt, kan effekten av penningpolitiska beslut skilja sig åt. Om ECB stramar åt penningpolitiken, dvs. höjer räntan, och därmed dämpar efterfrågan i hela euroområdet minskar pris- och lönestegringarna. Men detta kan ta olika lång tid i olika länder och därmed leda till olika effekter på produktion och sysselsättning.

Nationella skillnader i penningpolitikens genomslag utgör ett potentiellt problem för valutaunionen. ECB utformar sin penningpolitik utifrån förhållandena i hela euroområdet, utan hänsyn till

hur politiken påverkar enskilda länder. Det innebär att även om konjunkturutveckling och inflationsförväntningar är likartade i unionens medlemsstater, kan beslut om en styrränteförändring ur en enskild nations synvinkel bli såväl tidsmässigt som storleksmässigt mindre lämpliga. Om svensk ekonomi skulle präglas av en mindre räntekänslighet än övriga euroländer, kommer penningpolitiken inte att i tillräcklig omfattning bidra till att dämpa svängningarna. På ett likartat sätt blir stabiliseringspolitiken problematisk om en styrränteförändring har starkare eller snabbare genomslag än vad som gäller för euroområdet i genomsnitt.

Sådana nationella skillnader kan innebära konflikter i utformningen av den gemensamma penningpolitiken. Bördan av att bekämpa inflationsimpulser inom euroområdet riskerar att bli ojämnt fördelad mellan unionens medlemsstater.

Trots att penningpolitiken har en central stabiliseringspolitisk roll är kunskaperna tämligen bristfälliga om hur och med vilken eftersläpning centralbankens beslut om förändringar i styrräntan påverkar makroekonomiska variabler som inflationstakt och tillväxt.

Det har med hjälp av makroekonomiska modeller gjorts åtskilliga analyser av penningpolitikens genomslag på ekonomin. Flera av dessa studier indikerar att effekten av en styrränteförändring kan skilja sig markant mellan olika länder, bl.a. vad gäller effekten på BNP och sysselsättning.1 Men samtidigt ger de olika studierna inte något systematiskt mönster, så t.ex. varierar rangordningen mellan länderna vad gäller räntekänslighet mellan olika studier. Valet av ekonometrisk metod tycks ha stor betydelse för resultatet: olika metoder ger nämligen olika uppskattningar av räntekänsligheten i samma land. Detta gäller även de studier som omfattar Sverige. Enligt en studie skulle den svenska ekonomin uppvisa en hög grad av räntekänslighet jämfört med några andra europeiska länder.2 En procentenhets räntehöjning skulle på två års sikt dämpa industriproduktionen med nära 2,5 procent, medan motsvarande effekt i Tyskland skulle bli knappt 1,5 procent. En annan studie placerar i stället Sverige i en grupp länder med en svag reaktion på en ränteförändring.3 I en översikt av den empiriska litteraturen dras slutsatsen att det kan finnas skillnader i pen-

1 Kieler & Saarenheimo (1998) eller Guiso m.fl. (2000). 2 Dornbusch m.fl.(1998). 3 Ramaswamy & Sloek (1997).

ningpolitikens genomslag mellan olika länder, men att dessa inte har gått att empiriskt belägga.4

Det är också tveksamt vilken grund studier av den nationella penningpolitikens genomslag baserade på historiska data kan ge för slutsatser om hur den gemensamma penningpolitiken i framtiden kommer att påverka olika länder i valutaunionen. Penningpolitikens effekter har studerats för ränteförändringar som äger rum i ett land. Men en samtidig ränteförändring i alla länder i en valutaunion, som det definitionsmässigt alltid kommer att bli fråga om i EMU, kan ha andra effekter. Vidare spelar penningpolitikens effekter via växelkursen stor roll, särskilt för små länder med omfattande utrikeshandel. Denna effekt blir av en betydligt mindre storleksordning i valutaunionen, som totalt sett är mycket mindre beroende av utrikeshandel än t.ex. Sverige. På ett mer allmänt plan kan valutaunionen i sig innebära att beteenden och förväntningar förändras på ett fundamentalt sätt, som gör att historiska samband inte längre gäller.

Penningpolitikens effekter har också analyserats utifrån data för olika branscher och näringsgrenar.5 Dessa studier visar att effekten av ränteförändringar skiljer sig markant mellan olika näringsgrenar. Företag som verkar i kapitalintensiva branscher, som bilindustrin eller byggindustrin, är betydligt mer räntekänsliga än t.ex. företag i livsmedelsindustrin. Vidare spelar företagens finansiering stor roll. Företag med hög soliditet påverkas mindre av ränteförändringar än högt belånade företag. Branscher med många småföretag tenderar att vara mer räntekänsliga än branscher som domineras av stora företag. Samma mönster återfinns i många länder, vilket skulle kunna tala för att det snarare är skillnader i näringslivets sammansättning än i institutionella förhållanden som kan medföra att penningpolitiken får varierande genomslag.

Detta konstaterande får stöd av en rad studier av penningpolitikens effekter i USA.6 Dessa visar på signifikanta skillnader i hur centralbankens ränteförändringar påverkar den ekonomiska aktiviteten i olika regioner inom USA. Denna regionala skillnad förklaras främst av olikheter i näringslivsstruktur. Regioner med en hög andel tillverkningsindustri och många småföretag tenderar att påverkas i högre grad av penningpolitiken än andra regioner. Även konkurrensförhållandena mellan banker tycks ha viss betydelse, efter-

4 Kieler & Saarenheimo (1998). 5 Dedola & Lippi (2000). 6 Carlino & DeFina (1998).

som penningpolitikens genomslag i regioner med många banker och hård konkurrens tenderar att vara mindre än i regioner med andra förhållanden.

Sammanfattningsvis är risken för asymmetriska effekter av en gemensam penningpolitik svårbedömd. Kommitténs bedömning är att vi inte har något underlag för att tro att effekterna av ECB:s penningpolitik på den svenska ekonomin vid ett deltagande i valutaunionen skulle skilja sig från effekterna på de övriga euroländernas ekonomier på något bestämt sätt. Denna bedömning återspeglar dock i första hand en brist på empirisk kunskap.

3.4. Stabilisering och destabilisering via växelkursen

En förändring i eurons värde gentemot andra valutor har ofrånkomligen olika effekter för medlemsstaterna. För en given förändring i eurokursen kommer den handelsvägda växelkursen att påverkas olika beroende på hur tungt handeln med länder utanför euroområdet väger i olika medlemsstater. Exempelvis medför en depreciering av euron gentemot dollarn en större efterfrågestimulans för länder som har stor handel med USA eller konkurrerar med amerikanska företag på världsmarknaden än för länder vars handel är mer orienterad mot övriga euroländer.

Under senare år har eurons depreciering gentemot bl.a. dollarn och det brittiska pundet haft olika genomslag på den effektiva växelkursen i de olika medlemsstaterna. För t.ex. Irland, med en stor handel med länder utanför euroområdet, har den fallande eurokursen inneburit en större effektiv depreciering av valutan än för t.ex. Belgien, som har större delen av sitt handelsutbyte inom euroområdet. Sverige har i jämförelse med dagens euroländer en relativt omfattande handel med länder utanför euroområdet.

Å ena sidan skulle ett deltagande i valutaunionen eliminera växelkursosäkerheten i handeln med euroländerna och därmed påtagligt reducera de totala växelkurssvängningarnas betydelse för den svenska ekonomin. Detta gäller även om eurons fluktuationer skulle vara lika stora som kronans, eftersom svängningar i kronans värde berör all handel, medan svängningar i eurokursen bara påverkar handeln med länder utanför euroområdet. Å andra sidan kan ett medlemskap, i den mån växelkursutvecklingen styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer, innebära en ökad risk för makroekonomisk instabilitet därför att det inte längre finns

någon valutakurs som kan reagera på skillnader i sådana faktorer mellan länderna inom unionen.

Erfarenheterna tyder på att kortsiktiga fluktuationer i växelkursen inte behöver ha något tydligt samband med ekonomiska obalanser. Eurons depreciering mot dollarn under perioden 1999−2001 har varit föremål för åtskilliga analyser utan att någon allmänt accepterad förklaring har vuxit fram. Uppskattningar för såväl euron som kronan visar på en systematisk undervärdering under relativt långa perioder. På kort sikt påverkas växelkursen i hög grad av kapitalflöden som genereras av portföljomflyttningar, som kan föranledas av händelser utanför både Sverige och Europa. Vid ett medlemskap i valutaunionen kommer sådana växelkursfluktuationer som inte är förankrade i ekonomiska förhållanden att få mindre betydelse, vilket bidrar till högre grad av stabilitet.

Den svenska handeln med icke-euroländer är något större i förhållande till BNP än vad den är i de flesta andra EU-länder. Det medför att rörelser i eurokursen kommer att få större genomslag på den ekonomiska aktiviteten i Sverige och kan därmed vara en källa till asymmetriska makroekonomiska störningar. Kommitténs sammanfattande bedömning är ändå att risken för störningar till följd av växelkurssvängningar är mindre vid ett medlemskap i valutaunionen än vid ett utanförskap.

3.5. Asymmetri och stabilisering

ECB:s penningpolitiska beslut baseras på en bedömning av inflationsutvecklingen i hela euroområdet. Inflationen i en enskild medlemsstat påverkar penningpolitiken i förhållande till den vikt medlemsstaten har i det harmoniserade konsumentprisindex för hela euroområdet som ECB använder som mätare av inflationen. Om den ekonomiska utvecklingen skiljer sig åt mellan medlemsstaterna, kommer penningpolitiken inte nödvändigtvis att fylla någon stabiliserande roll för det enskilda landet, utan kan t.o.m. verka destabiliserande.

Risken för sådana asymmetrier i konjunkturutvecklingen var en central fråga inför valutaunionens tillkomst. Kritiker av valutaunionen menade att EU-länderna på grund av dålig synkronisering av konjunkturen inte uppfyllde kriterierna för att vara ett s.k. optimalt valutaområde. Man pekade vidare på att euroländerna, till skillnad från nationalstater med egen valuta, saknar en gemensam

finanspolitik som kan bidra till att utjämna effekten av olikheter i konjunkturen mellan medlemsstaterna. Samtidigt är arbetskraftsrörligheten mellan EU-länderna betydligt mer begränsad än inom nationalstater.

Denna problematik är särskilt uttalad för de små medlemsstaterna. Tendenser till överhettning och inflation i de stora europeiska länderna kommer att driva upp räntan även i mindre medlemsländer som inte är i samma situation. En obalans (störning) som träffar en enskild liten medlemsstat kommer däremot inte att föranleda någon penningpolitisk åtgärd som skulle kunna stabilisera ekonomin i den medlemsstaten.

I en valutaunion underlättas såväl den gemensamma penningpolitiken som den nationella stabiliseringspolitiken, om de störningar som inträffar i de anslutna länderna är gemensamma, dvs. berör alla länder. Penningpolitiken kommer då att få en för samtliga länder adekvat inriktning samtidigt som finanspolitiken kan ge ett ömsesidigt stöd.

Den svenska konjunkturutvecklingen kan skilja sig från euroområdets av flera skäl. Svensk ekonomi kan utsättas för händelser eller störningar som inte drabbar andra länder i samma omfattning. Det kan t.ex. gälla en nedgång i efterfrågan på sådana marknader till vilka Sverige har en stor export. Även om en störning är gemensam för euroområdet, kan den leda till skillnader i den makroekonomiska utvecklingen om anpassningen tar olika lång tid i olika länder. Vidare kan den svenska utvecklingen skilja sig från den i övriga euroländer av inhemska skäl, t.ex. om en låg produktivitetstillväxt eller snabb löneutveckling ökar kostnadsnivån i förhållande till andra länder. Det kan vidare ske förändringar i den inhemska efterfrågan som inte motsvaras av en liknande utveckling i andra länder. Så t.ex. upplevde Sverige under senare delen av 1980-talet en kraftig minskning av det privata sparandet och en ökning av den inhemska konsumtionsefterfrågan till följd av kreditmarknadens avreglering och stigande tillgångspriser. När tillgångsvärdena sedan föll kraftigt i början av 1990-talet ledde detta, i kombination med ett högt relativt kostnadsläge, till att recessionen blev betydligt djupare i Sverige än i andra länder.

Alla störningar och konjunkturavvikelser kan eller bör inte dämpas med hjälp av penningpolitik. En negativ utbudsstörning som har varaktiga effekter på ekonomin genom att minska produktionspotentialen kan inte kompenseras med en expansiv penningpolitik. I sådana situationer medför ett medlemskap i valutaunionen inte

någon stabiliseringspolitisk förlust. Däremot kan en nationell penningpolitik bidra till att dämpa effekterna av asymmetriska störningar på efterfrågesidan, varför denna typ av störningar kan bli svårare att hantera i valutaunionen. Även effekten av kortsiktiga utbudsstörningar kan mildras med penningpolitiken.

De studier som gjorts av den historiska utvecklingen ger något skiftande resultat vad gäller karaktären på de störningar som träffat den svenska ekonomin. Det finns dock en övervikt för tolkningen att det främst varit utbudsstörningar som orsakat konjunkturfluktuationerna. Detta skulle indikera att instabiliteten i den svenska tillväxten i första hand beror på impulser som påverkat produktionssidan, t.ex. oljeprishöjningar, lönekostnadsstörningar och variationer i den underliggande produktivitetsökningstakten, medan t.ex. svängningar i hushållens sparkvot eller exportefterfrågan spelat en mindre roll. De empiriska studierna ger även belägg för att störningarna i huvudsak varit permanenta, dvs. påverkat ekonomins långsiktiga utveckling.

En jämförelse med motsvarande studier för andra länder visar att variationerna i den svenska BNP-utvecklingen i högre grad förklaras av utbudsstörningar. Detta skulle kunna förklaras endera av att svensk ekonomi haft större problem på utbudssidan eller av att stabiliseringspolitiken varit särskilt framgångsrik i att hantera efterfrågestörningar. Samtidigt kan dock konstateras att variansen i BNP-tillväxten varit större i Sverige än i de flesta andra europeiska länder. Det står också klart att den värsta makroekonomiska störningen under efterkrigstiden, 1990-talskrisen, i första hand var efterfrågebetingad.

Det kan finnas skäl att göra skillnad mellan symmetriska störningar och spridningseffekter till övriga länder av störningar i ett land. Exempelvis kan en utbudsstörning i Tyskland, som leder till lägre tyska priser, uppträda som en efterfrågestörning i Sverige därför att efterfrågan förskjuts från svenska till (billigare) tyska produkter. Även om störningarna sammanfaller i tiden är det ur svensk synvinkel en asymmetrisk efterfrågestörning.

I Per Janssons bilaga till EMU-utredningen redovisades resultaten från flera studier som gjorts av graden av symmetri i de störningar som träffat den svenska ekonomin.7 Även här skiljer sig resultaten mellan olika studier, men de flesta tyder på att störningarna i huvudsak varit asymmetriska. I bilagan redovisades även

7 Jansson (1996).

en studie som analyserade graden av symmetri i BNP-fluktuationerna i Sverige och åtta andra europeiska länder under perioden 1960−1994. Utgångspunkten var att trendavvikelsen i BNP vid varje tidpunkt kan delas upp i två oberoende komponenter: dels en som är gemensam för de studerade länderna, dels en som är specifik för respektive land. Skattningarna visade att den gemensamma komponenten haft påtagligt mindre betydelse för BNP-fluktuationerna i Sverige än för motsvarande fluktuationer i de andra länderna. Av variansen i de svenska BNP-fluktuationerna under den undersökta perioden kunde bara 22 procent tillskrivas variationer i den gemensamma komponenten, medan resterande 78 procent förklarades av variationer som var specifika för Sverige. För de andra undersökta länderna svarade den gemensamma komponenten för ca 60 procent, med undantag för Finland och Irland, som hade lägre andel än Sverige.

Janssons slutsats var att den kortsiktiga realekonomiska utvecklingen i Sverige i hög grad förklaras av inhemska asymmetriska störningar. Denna slutsats fick stöd av John Hasslers studie av samvariationen i industrikonjunkturen i Sverige och elva andra industriländer under perioden 1975−1995.8 Studien visade att svängningar i svensk industriproduktion och sysselsättning samvarierat ganska svagt med motsvarande svängningar i andra länder, särskilt de stora industriländerna.

EMU-utredningen (Sverige och EMU,SOU 1996:158) drog slutsatsen av de undersökningar som gjorts på historiska data att Sverige inte tillhörde de kärnländer som kunde utgöra en naturlig europeisk valutaunion. Samtidigt pekade utredningen på att svenska avvikelser från ett europeiskt konjunkturmönster kunde vara effekter av den ekonomiska politiken, snarare än av strukturella drag i den svenska ekonomin. Upprepade växelkursjusteringar gentemot EU-länderna kan ha påverkat förloppet, något som inte längre kan ske vid ett medlemskap i valutaunionen. Motsvarande gäller även för penningpolitiken i den mån denna har bidragit till en avvikande konjunkturutveckling.

I bilaga 2 till kommitténs delbetänkande (Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU, SOU 2001:62) redovisade Michael Bergman en studie av i vilken utsträckning de svenska konjunktursvängningarna påverkats av motsvarande svängningar i EU-länderna, respektive i länder utanför EU, under perioden 1961−1997. Berg-

8 Hassler (1996).

mans studie visade att den svenska konjunkturen, mätt som fluktuationer i industriproduktionen, under denna period var relativt starkt synkroniserad med den europeiska.

Avmattningen på 1970-talet kom senare i Sverige än i andra europeiska länder, delvis beroende på en avvikande stabiliseringspolitik. Recessionen i början av 1990-talet startade för svensk del tidigare och blev betydligt djupare än för EU-länderna i stort. I Bergmans studie analyserades även symmetrin i de makroekonomiska störningar som träffat svensk ekonomi med en teknik som gör det möjligt att särskilja störningar som drabbat hela Europa, respektive varit specifika för Sverige. Till skillnad från flera av de tidigare studierna gav Bergmans analys till resultat att gemensamma europeiska störningar förklarar en relativt stor del av de svenska störningarna. På ett års sikt kan 65 procent av variationen i industriproduktionen hänföras till EU-gemensamma störningar. Motsvarande andel för t.ex. Finland är mindre än 30 procent.

Det är dock tveksamt vilka lärdomar som går att dra av den historiska utvecklingen. Förhållandena förändras oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller ej. Utvecklingen kan bli mer likartad eller tvärtom mer asymmetrisk, vilket påverkar hur konsekvenserna av en gemensam penningpolitik ska värderas. Men ett deltagande i valutaunionen kan också ha direkta effekter på störningarnas karaktär. Valutaunionen innebär vidare en påtaglig strukturell förändring som kan få effekt på beteendesambanden i ekonomin. Lönebildningen kan t.ex. komma att fungera på ett annat sätt än vad den hittills gjort, vilket analyseras i avsnitt 4.2. Företagens prissättningsbeteende kan förändras etc. Det går därför inte att dra slutsatser om hur den svenska ekonomin kommer att reagera på olika företeelser enbart utifrån historiska data.

De empiriska studierna av makroekonomiska störningar baseras vanligen på data från en sammanhängande tidsperiod, under vilken den ekonomiska strukturen förutsätts vara oförändrad. De tenderar därmed att bortse från att det under denna period kan finnas en trend i riktning mot minskad asymmetri på grund av ökad europeisk integration och samordning. I en studie från ECB dras slutsatsen att konjunktursvängningarna allmänt sett tenderat att bli alltmer synkroniserade mellan EU-länderna.9 Detta gäller dock inte för de underliggande makroekonomiska störningarna. Detta kan tolkas som att en ökad integration mellan länderna medfört att

9 Angeloni & Dedola (1999).

spridningseffekterna av störningar som inträffar i ett land blivit allt starkare.

Den svenska konjunkturen har samvarierat relativt nära med den europeiska, se figur 3.1. Bergmans resultat i den ovan redovisade studien tyder dock inte på att graden av samvariation i konjunkturutvecklingen mellan Sverige och EU-länderna skulle ha ökat över tiden, snarare tvärtom.

Figur 3.1. BNP-tillväxt. Avvikelse från trendtillväxt (7 års glidande medelvärden)

Källa: EU-kommissionen.

En ökad integration och ett växande ömsesidigt konjunkturberoende behöver dock inte nödvändigtvis reducera risken för asymmetriska störningar. Ett ökat handelsutbyte leder ofta till en regional koncentration och specialisering av produktionen. Förändringar i efterfrågan eller förändringar i priset på insatsvaror kan därmed få mer omfattande effekter på en enskild region eller stat. Paul Krugman pekar t.ex. på att bilindustrin i USA är betydligt mer regionalt koncentrerad än bilindustrin i Europa.10 En minskad

10 Krugman (1991). -5,0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Pr ocent

Sverige Euroländerna

efterfrågan på bilar drabbar därför vissa regioner i valutaunionen USA mycket hårt, medan effekterna i Europa sprids mer jämnt på fler länder. Om en valutaunion i Europa leder till samma koncentration som i USA saknas det, till skillnad från i detta land, en övernationell finanspolitik som kan hantera problemen för den drabbade regionen. Krugman menar också att valutaunionen i sig själv kommer att påskynda en regional specialisering mellan länder och därmed öka risken för asymmetriska störningar.

Enligt andra studier är dock regional specialisering främst knuten till industrins framväxt. Tjänstesektorn har inte samma grad av regional koncentration som industrin, vilket skulle tala för att den regionala specialiseringen skulle tendera att minska i takt med att tjänstenäringarna får ökad betydelse. Analyser av sysselsättningens fördelning på branscher i USA visar också att den regionala koncentrationen avtagit under de senaste decennierna. Det finns även tecken på en minskande tendens till regional specialisering mellan EU-länderna från mitten av 1980-talet till mitten av 1990-talet.11

Resonemangen ovan visar att det inte är självklart hur en ökad integration påverkar graden av samvariation i makroekonomisk utveckling mellan olika länder. Olika faktorer kan uppenbarligen dra i olika riktning. Frankel & Rose (1997) har försökt undersöka ”nettot” av dessa olika faktorer. Deras slutsats är att ett ökat handelsutbyte leder till större samvariation i konjunkturutvecklingen. Enligt dem är starkare konjunkturspridningseffekter via utrikeshandeln betydligt viktigare än eventuella tendenser till ökad regional specialisering.

3.6. Kommitténs slutsatser

Ett svenskt medlemskap i valutaunionen kommer att förändra de stabiliseringspolitiska förutsättningarna. Enligt kommitténs bedömning går det dock inte att med någon säkerhet uttala sig om huruvida de makroekonomiska störningarna och därmed behovet av inhemsk stabiliseringspolitik kommer att vara större eller mindre i valutaunionen än vad som skulle ha varit fallet utanför. Som medlem i valutaunionen kommer Sverige att träffas av delvis nya former av makroekonomiska störningar, t.ex. via penningpolitiken, men samtidigt utsättas i mindre omfattning för andra störningar, t.ex. via växelkursen. En fortsatt integration och ett ökat

11 Se OECD (1999).

handelsutbyte med euroländerna kommer att öka beroendet av den europeiska konjunkturutvecklingen. Men samtidigt kan risken för strukturella störningar som ensidigt träffar den svenska ekonomin också öka. Det är ändå sannolikt att graden av samvariation i konjunkturutvecklingen mellan Sverige och övriga EU-länder kommer att förstärkas.

Det kommer i framtiden med stor sannolikhet att inträffa störningar av sådant slag att frånvaron av en egen penningpolitik och valuta innebär risk för ökad instabilitet. Därmed kommer det att ställas större krav på finanspolitiken och på arbetsmarknadens anpassningsförmåga.

4. EMU och ekonomins anpassningsförmåga

4.1. Anpassning och stabilisering

Inför valutaunionens bildande framfördes farhågor att unionen skulle komma att fungera dåligt på grund av asymmetrier i konjunkturutvecklingen och att de europeiska arbetsmarknaderna saknar den grad av flexibilitet som är nödvändig för att kompensera för detta. När penningpolitik och valutakurs inte längre svarar för anpassning vid landspecifika störningar måste anpassningen ske genom att nominella löner och priser justeras eller genom en omflyttning av arbetskraft mellan länderna i valutaunionen för att det inte ska uppkomma varaktiga obalanser med arbetslöshet eller arbetskraftsbrist.

Den svaga sysselsättningsutvecklingen i Europa under perioden 1975−1995, då arbetslösheten inom EU-länderna steg från 3 procent till nära 12 procent av arbetskraften, har setts som uttryck för en bristande flexibilitet på de europeiska arbetsmarknaderna. På den amerikanska arbetsmarknaden, som anses mer flexibel, ökade sysselsättningen kraftigt under samma period. Vidare har de länder som genomfört reformer i syfte att öka flexibiliteten − Storbritannien, Nederländerna och Danmark − haft en starkare sysselsättningsutveckling än övriga EU-länder. En slutsats i EMU-utredningens betänkande var att riskerna med ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle reduceras om åtgärder vidtogs i syfte att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden.1

Begreppet flexibilitet har blivit ett tämligen vagt begrepp som används om sådant som man av olika skäl menar är bra för arbetsmarknadens funktionssätt − en lönebildning som reagerar på marknadssignaler, hög kompetens hos arbetskraften, hög beredskap att byta arbete, effektiv matchning mellan lediga jobb och arbetssökande etc.

1Sverige och EMU,SOU 1996:158.

Ofta knyts krav på en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden till medlemskap i valutaunionen. Det bör emellertid göras en åtskillnad mellan de krav på en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden som hänger samman med allmänna trender i den ekonomiska utvecklingen och de krav som medlemskapet i valutaunionen i sig kan aktualisera. Det finns mycket som talar för att en utveckling mot ökad ekonomisk integration med omvärlden och avreglering av marknader ställer högre krav på arbetsmarknadens funktionssätt. Konkurrensen skärps, vilket höjer priskänsligheten i efterfrågan på företagens produkter. En konsekvens av detta är att efterfrågan på arbetskraft reagerar starkare på förändringar i lönekostnaderna. Sysselsättningen tenderar vidare att bli mer instabil eftersom företagens benägenhet att behålla arbetskraft vid en vikande efterfrågan minskar. Kapitalets lättrörlighet tenderar att leda till ökad kortsiktighet och minskad tolerans för en låg lönsamhet. Detta tvingar fram en snabbare kostnadsanpassning vid vikande efterfrågan endera genom förändringar av lönerna eller genom förändringar av sysselsättningen.

Denna integrationsprocess kommer att fortskrida och dess effekter att uppkomma även om vi står utanför valutaunionen. Ett medlemskap torde endast i begränsad utsträckning påskynda utvecklingen, bl.a. genom minskad valutarisk och ökad transparens i löner och priser. Vid makroekonomiska störningar skiljer sig däremot förhållandena i respektive utanför valutaunionen på ett fundamentalt sätt, till följd av att en anpassning av kostnadsläget gentemot övriga länder vid ett medlemskap i valutaunionen inte kan ske genom en anpassning av växelkursen.

Det finns två aspekter på det som vanligen betecknas arbetsmarknadens flexibilitet. Den första aspekten är arbetsmarknadens förmåga att hantera makroekonomiska störningar. Flexibilitet i denna betydelse kan mätas med variationerna i sysselsättning eller arbetslöshet i förhållande till storleken på de underliggande störningarna. Den andra aspekten är arbetsmarknadens funktionssätt i ett långsiktigt strukturellt perspektiv. En indikator på flexibiliteten i denna mening är nivån på jämviktsarbetslösheten (NAIRU), dvs. den arbetslöshet som är förenlig med en stabil prisstegringstakt. För en bedömning av valutaunionens stabiliseringspolitiska konsekvenser är den första aspekten mest relevant, men det finns också en diskussion om hur jämviktsarbetslösheten kan påverkas av ett EMU-medlemskap.

Dessa båda aspekter på arbetsmarknadens flexibilitet hänger samman i så motto att det slags institutionella förhållanden som skapar dålig anpassningsförmåga hos arbetsmarknaden vid makroekonomiska störningar ofta kan vara sådana som även bidrar till en långsiktigt hög arbetslöshetsnivå. Vidare hänger de samman genom att en instabil sysselsättningsutveckling kan medföra en högre jämviktsarbetslöshet, eftersom en tillfällig arbetslöshetsökning kan leda till att stora grupper mer varaktigt hamnar utanför den reguljära arbetsmarknaden. Men det är, åtminstone hypotetiskt, möjligt att tänka sig en låg nivå på jämviktsarbetslösheten i kombination med en svag förmåga att hantera åtminstone vissa former av makroekonomiska störningar och omvänt.

Ekonomins anpassning till makroekonomiska störningar tar formen av en kvantitetsanpassning, dvs. att produktion och sysselsättning ökar eller minskar, eller en anpassning av priser och löner. Om t.ex. efterfrågan på svenska varor och tjänster vid rådande prisnivå faller kan detta mötas med minskade lönekostnader som möjliggör sänkta produktpriser, vilket i sin tur håller uppe efterfrågan. I den mån priser och löner inte reagerar, sker så småningom i stället en anpassning via minskad produktion och sysselsättning, dvs. via ett minskat resursutnyttjande. En tredje anpassningsmekanism är variationer i utbudet av arbetskraft. Vid en vikande efterfrågan på arbetskraft minskar regelmässigt utbudet av arbetskraft, dvs. en svagare sysselsättning motsvaras inte fullt ut av ökad arbetslöshet. Detta förklaras delvis av variationer i omfattningen på arbetsmarknadspolitiska program, där deltagarna inte räknas in i arbetskraften, t.ex. arbetsmarknadsutbildning. Men även tillströmningen till reguljära studier påverkas av arbetsmarknadsläget.

Den typ av makroekonomiska störningar som setts som speciellt problematisk i en valutaunion är störningar som drabbar alla delar av ekonomin i en eller några få medlemsstater. De ekonomiska kriserna i Sverige och Finland i början av 1990-talet är exempel på sådana generella asymmetriska störningar. I den mån den nationella finanspolitiken inte förmår motverka sådana landspecifika störningar sker en anpassning antingen genom ett generellt lägre kostnadsläge eller genom en minskning av produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt kan reaktionen på en positiv landspecifik efterfrågestörning antingen vara ökad produktion och sysselsättning eller stigande löner och priser.

Ibland kan asymmetriska störningar vara av den karaktären att de främst berör delar av ekonomin. Då kan ett fall i produktion och

sysselsättning motverkas, om resurser snabbt omfördelas från de sektorer som har en vikande efterfrågan till de sektorer som i mindre grad är berörda. En hög rörlighet mellan sektorer underlättar också anpassningen när den aggregerade efterfrågan stiger, eftersom detta ofta är förenat med förskjutningar mellan sektorer.

Huruvida anpassningen vid makroekonomiska störningar sker via löner och priser eller via produktion och sysselsättning bestäms till stor del av hur lönebildningen fungerar, dvs. av hur snabbt och hur mycket lönerna reagerar på svängningar i efterfrågan på arbetskraft. Hur ett medlemskap i EMU kan förväntas påverka lönebildningen behandlas i avsnitt 4.2. En anpassning av lönekostnaderna kan ske genom att den avtalade grundlönen ändras, men den kan även ta andra former; en anpassningsmekanism kan byggas in i nivån på de sociala avgifterna, en del av lönen kan göras beroende av konjunkturen eller företagens vinstutveckling och arbetstiden kan varieras i stället för lönen. Sådana tänkbara institutionella lösningar behandlas i avsnitt 4.3.

I vilken utsträckning anpassningen på arbetsmarknaden kommer att ta sig uttryck i arbetslöshetsvariationer bestäms av en rad faktorer, där även flexibiliteten på arbetsmarknadens utbudssida spelar en viktig roll. Utbudet av arbetskraft kan svara mer eller mindre på efterfrågevariationer, bl.a. beroende på hur flexibel dimensioneringen av utbildningssystemet är, både vad gäller omfattning och fördelning mellan olika former av utbildning. Individernas benägenhet att byta jobb har betydelse för hur snabbt störningar, som också innebär förskjutningar i efterfrågestrukturen, kan pareras. Rörligheten påverkas även av arbetskraftens allmänna kompetensnivå och hur väl matchningen mellan lediga jobb och arbetssökande fungerar. Även flexibiliteten i relativlöner har betydelse för anpassningen vid störningar som berör olika sektorer i olika grad. Arbetsmarknadspolitiken i vid mening syftar till att underlätta en utbudsanpassning med hjälp av arbetsförmedling, utbildningsinsatser, rörlighetsstimulanser m.m.

Tillskapandet av ytterligare institutionella lösningar avsedda att underlätta anpassningar på arbetsmarknadens utbudssida, i form av s.k. kompetenssparande och omställningsförsäkringar, behandlas i avsnitt 4.3.

4.2. Anpassningar via lönebildningen

Vid bedömningen av ett EMU-medlemskaps effekter på stabiliteten i den svenska ekonomin är frågan om vad som händer med lönebildningen central. EMU-utredningen (Sverige och EMU, 1996) konstaterade att arbetslöshetsnivån i ett land främst beror på hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. Ett medlemskap i valutaunionen ställer större krav på ekonomins anpassningsförmåga vid makroekonomiska störningar eftersom det då inte längre finns någon nationell penningpolitik. Ett medlemskap kan även antas påverka jämviktsnivåerna för produktion och sysselsättning, dvs. de genomsnittliga nivåer runt vilka konjunktursvängningarna äger rum. I en underlagsrapport till denna utredning (EMU:s effekter på lönebildningen, bilaga 2) analyserar Lars Calmfors de sannolika effekterna av ett svenskt EMU-medlemskap på lönebildningen och vilken betydelse dessa effekter kan ha för ekonomins anpassningsförmåga vid störningar. Framställningen i detta avsnitt är i huvudsak en förkortad version av nämnda underlagsrapport.

Hur ett EMU-medlemskap påverkar lönebildningen är även av central betydelse för vilka krav som kommer att ställas på finanspolitiken. I den mån lönebildningen kan motverka de stabiliseringspolitiska problem som kan uppkomma vid ett medlemskap i valutaunionen, minskar behovet av att använda finanspolitiken som en ersättning för en egen penningpolitik. Analysen i detta avsnitt syftar således till att precisera de förutsättningar som finanspolitiken kommer att föras under. Här ska tre olika aspekter av ett EMUmedlemskaps konsekvenser för lönebildningen betonas:

Vilka beteendeförändringar i lönebildningen kan äga rum inom existerande institutionell ram på arbetsmarknaden?

Vilka förändringar av förhandlingssystemet, t.ex. graden av samordning i avtalsförhandlingarna, kan komma till stånd?

Vilka förändringar av det politiskt beslutade regelsystemet, t.ex. arbetslöshetsförsäkring och anställningsskydd, kan komma att ske?

4.2.1. Effekter på lönebildningen inom existerande institutionella ram

Lönebildningen och makroekonomiska störningar

Som nämnts i tidigare avsnitt är det främst vid asymmetriska störningar som ekonomins anpassningsförmåga sätts på prov. Vid t.ex. en asymmetrisk minskning av efterfrågan på svenska varor minskar såväl produktion som sysselsättning, vilket även tenderar att sänka inflationstakten. Om vi står utanför EMU, så är det Riksbankens uppgift att motverka en sådan utveckling genom räntesänkningar. Men vid ett EMU-medlemskap sker inte detta. Störningen skulle emellertid kunna motverkas genom en anpassning i lönebildningen. Om den nominella löneökningstakten faller tillräckligt mycket, så kan detta i princip stabilisera produktion och sysselsättning på samma sätt som en egen penningpolitik skulle ha gjort utanför EMU (Sverige och EMU, 1996, kap. 8).

En negativ asymmetrisk utbudsstörning inträffar t.ex. om produktivitetsstegringstakten sjunker. Detta tenderar att minska produktion och sysselsättning i förhållande till vad som annars skulle ha inträffat och att öka inflationen. Om Sverige står utanför EMU, kommer anpassningen att bero på hur Riksbanken i sina penningpolitiska beslut väger kostnaderna av lägre sysselsättning och högre inflation mot varandra. Vid rådande inflationsmålsregim kommer penningpolitiken vid en utbudsstörning förmodligen att stramas åt för att dämpa en uppgång av inflationen. Vid ett EMU-medlemskap sker ingen sådan åtstramning utan inflationen i Sverige stiger i stället mer än vid ett icke-medlemskap. Den högre inflationen motverkar samtidigt en del av fallet i sysselsättningen genom att sänka företagens reala lönekostnader (lönekostnader i förhållande till produktpriserna). De lägre reallönekostnaderna uppnås emellertid via en högre inflationstakt än vad som annars skulle ha varit fallet. Om detta ska undvikas måste de nominella löneökningarna anpassas nedåt.

Vid ett svenskt EMU-medlemskap finns en betydande risk för att den gemensamma penningpolitiken inte ska passa Sverige och att större makroekonomiska svängningar därför kan skapa behov av mer flexibla nominallöner. Det är därför naturligt att ställa frågan i vilken grad man bör vänta sig att lönebildningens nominella flexibilitet ökar vid ett medlemskap.

Incitamenten för nominell löneflexibilitet i EMU

Enligt vedertagen teori är inflexibla nominallöner centrala för att förklara varför makroekonomiska störningar kan leda till stora fluktuationer i produktion och sysselsättning. Samtidigt existerar det knappast någon allmänt accepterad teori om nominallönestelhet. Olika synsätt betonar olika mekanismer som exempelvis (i) långa avtalsperioder; (ii) begränsade möjligheter till löneanpassningar inom ramen för gällande avtal; (iii) svårigheter att samordna löneförändringar; (iv) låsningar som skapas av tidigare avtal; och (v) sociala normer.

Den teori som ser lönestelhet som en följd av långa avtalsperioder betonar att arbetsmarknadsparternas val av avtalslängd utgör en avvägning mellan kostnaderna för själva avtalsförhandlingarna (inklusive risken för arbetsmarknadskonflikter) och de kostnader för variationer i sysselsättning, reallöner och vinster som uppkommer när lönerna inte kan anpassas till oförutsedda händelser under löpande avtalsperiod. Ju högre förhandlingskostnaderna är, desto längre bör avtalsperioderna bli. Ju större de makroekonomiska svängningarna är, desto kortare kan avtalslängden antas bli. Det finns skäl att tro att en hög frekvens av asymmetriska efterfrågestörningar skapar incitament för kortare avtalsperioder vid ett EMU-inträde. Skälet är att en efterfrågestörning, som tenderar att minska produktion och inhemsk inflation, kan motverkas av en inhemsk penningpolitik om vi står utanför valutaunionen, medan den slår igenom fullt ut vid ett medlemskap, vilket leder till större variabilitet i sysselsättning, reallöner och vinster. Följaktligen ökar kostnaden på marginalen av långa avtalsperioder, och det är därför fördelaktigt för arbetsmarknadens parter att välja kortare avtalsperioder som leder till mer flexibla nominallöner i EMU än utanför.

Vid en diskussion om hur ett EMU-medlemskap påverkar avtalslängd och nominell löneflexibilitet måste hänsyn även tas till utbuds- och växelkursstörningar. Mindre av växelkursstörningar vid ett EMU-medlemskap verkar i riktning mot längre avtalsperioder. Det är däremot svårare att dra slutsatser om hur en hög frekvens av utbudsstörningar påverkar avtalsperiodernas längd vid ett EMU-medlemskap. Om man vill göra en helhetsbedömning är man hänvisad till numeriska beräkningar på basis av olika modellantaganden. Sådana beräkningar av Calmfors & Johansson (2001) tyder på att ett EMU-medlemskap skulle kunna leda till betydande

minskningar av avtalsperiodernas längd. Ett EMU-medlemskap kommer enligt dessa beräkningar ändå att leda till att svängningarna i produktion och sysselsättning ökar, men denna tendens motverkas av att de kortare avtalsperioderna gör nominallönerna mer flexibla. Samtidigt innebär den ökade flexibiliteten i nominallönernas ökningstakt att inflationen blir mer variabel. Den minskning av svängningarna i sysselsättningen som kan uppnås genom större nominell löneflexibilitet köps således till priset av större svängningar i inflationstakten. Däremot minskar kortare avtalsperioder reallönernas variabilitet, eftersom möjligheterna att anpassa de nominella löneökningarna till oförutsedda variationer i inflationen ökar (se Calmfors, 2002, bilaga 2, Appendix A.2).

Det är således möjligt att en utveckling mot kortare avtalsperioder vid ett EMU-medlemskap kan öka den nominella löneflexibiliteten och dämpa eventuella tendenser till större sysselsättningsvariationer. Man kan emellertid inte vänta sig att en ökad nominallöneflexibilitet till följd av kortare avtalsperioder mer än till viss del kan motverka tendenserna till större fluktuationer i produktion och sysselsättning. Orsaken är att kortare avtalsperioder är förenade med ökade förhandlingskostnader och större risker för arbetsmarknadskonflikter.

En annan typ av nominell löneflexibilitet innebär att lönenivåerna kan ändras under löpande avtalsperioder, utan att några omförhandlingar behöver äga rum, genom klausuler som i förväg preciserar att de avtalade löneökningarna ska bli olika vid olika makroekonomiska förlopp. Ett grundläggande problem är emellertid att sådana avtal riskerar att bli mycket komplicerade. Den variant som framför allt använts i praktiken är indexering av lönerna till prisnivån. Indexeringsklausuler var relativt vanliga på 1970-talet men övergavs i flera länder, däribland Sverige, under 1980-talet som en följd av att nödvändiga reallöneanpassningar till de utbudsstörningar som då ägde rum försvårades av indexeringen.

Löneindexering kan ses som ett sätt att minska variationerna i sysselsättning och/eller reallöner.2 Vid t.ex. en negativ efterfrågestörning som sänker inflationstakten, kommer minskningen i sysselsättningen att motverkas om den nominella löneökningstakten blir lägre än vad den annars skulle ha blivit. Det blir fallet om avtalen utformats så att en låg nominell löneökning i botten kombinerats med en klausul om löneökningar som utlöses endast i

2 Se t.ex. Gray (1976), Ball (1988), Milesi-Ferretti (1994) eller Hutchison & Walsh (1998).

det fall konsumentpriserna stiger över en viss nivå. Vid utbudsstörningar skapar emellertid avtal med indexeringsklausuler problem. Utbudsstörningar som samtidigt minskar sysselsättningen och ökar inflationen, tenderar att leda till att den högre inflationstakten minskar reallönen och därmed motverkar fallet i sysselsättningen. Denna mekanism verkar emellertid inte vid indexerade löner, eftersom prisökningarna då utlöser automatiska nominallönestegringar. De olika effekter som indexering har vid efterfråge- och utbudsstörningar förklarar varför det enligt den teoretiska forskningen kan ligga i avtalsparternas intresse att ha partiell indexering, dvs. låta variationerna i inflationstakten få bara partiellt genomslag på löneökningstakten. Enligt denna litteratur bör man vänta sig mer av indexering ju vanligare efterfrågestörningar är i förhållande till utbudsstörningar.

En intressant fråga är om ett EMU-medlemskap skulle kunna innebära att vi på sikt får tillbaka inslag av löneindexering som en metod att skapa mer nominell löneflexibilitet. Analyser av såväl Leichter (1998) som Calmfors & Johansson (2001) pekar på att sådana incitament kan uppstå. Resonemanget är följande. Utanför EMU försöker Riksbanken stabilisera efterfrågestörningar, eftersom dessa leder till variationer i både inflationstakt och sysselsättning. I EMU, där penningpolitiken inte längre kommer att reagera på asymmetriska störningar, leder efterfrågestörningarna till större variationer i sysselsättning och reallöner. Följaktligen finns det incitament för parterna att indexera lönerna till prisnivån, eftersom indexeringen motverkar dessa variationer. Också vid utbudsstörningar bör incitamenten för löneindexering bli starkare i än utanför EMU. Orsaken är att avtalsparterna bör få ett större intresse av att indexera för att stabilisera reallönen om inflationstakten blir mer variabel.

Det är således teoretiskt möjligt att man vid ett EMU-medlemskap skulle kunna få tillbaka mer av indexeringsklausuler i avtalen. Detta skulle kunna bidra till att minska sysselsättningens och realönernas variabilitet, men – precis som i fallet med kortare avtalsperioder – kan inflationens variabilitet förväntas öka när nominallönernas ökningstakt blir mer variabel. Indexering av lönerna behöver därför inte nödvändigtvis vara samhällsekonomiskt önskvärt, även om det under vissa omständigheter skulle kunna ligga i enskilda avtalsparters intresse.

Valutaunionen har än så länge funnits alltför kort tid för att man ska kunna dra några slutsatser från utvecklingen där. Förändringen

av avtalskonstruktioner av indexeringstyp sker i regel mycket långsamt (jfr den gradvisa avvecklingen av indexeringen i flera länder under 1980-talet efter 1970-talets utbudsstörningar). Det förtjänar dock att påpekas att de EU-länder som har löneindexering är Belgien, Finland, Luxemburg och Spanien, vilka alla är medlemmar i EMU. I Finland och Spanien har indexeringsinslag i avtalen återkommit efter EMU-starten.

Ett tredje sätt att analysera nominell löneflexibilitet tar fasta på möjligheterna att åstadkomma löneanpassningar antingen via omförhandlingar av löpande avtal eller i förhandlingar om nya avtal. Forskningen har pekat på svårigheterna att ändra nominallönerna (nominallönernas ökningstakt) också i dessa fall på grund av bristande samordning mellan olika avtal.

Ett skäl – som uppmärksammades redan av Keynes (1936) – är att löntagarna har ett starkt intresse av att bevara rådande lönerelationer. Detta är ett huvudskäl till motståndet mot nominella lönesänkningar: om inte sådana kan samordnas mellan olika avtalsområden, kommer nämligen lönerelationerna mellan olika grupper att förändras. Keynes argument har ifrågasatts för USA med argumentet att anställda där tycks ha ”liten systematisk kunskap om lönerna vid andra företag” (Bewley, 1998). Men enkätstudier för Sverige pekar på att jämförelser med andra företag spelar en viktig roll (Agell & Lundborg, 1995, 1999). Skillnaden mellan dessa resultat för USA och Sverige förklaras förmodligen av den roll som facket spelar i Sverige för att förmedla information om lönesättningen mellan olika arbetsplatser.

En modernare version av Keynes argument har formulerats av Ball & Romer (1991). De tar fasta på att incitamenten till löneanpassning på ett avtalsområde vid en makroekonomisk störning kan tänkas bero på vad som händer med lönerna på andra avtalsområden. Om lönerna ändras på andra håll, så påverkas prisnivån i hela ekonomin och därmed också reallöner och sysselsättning på det enskilda avtalsområdet, vilket ökar trycket på en nominallöneförändring också där. Om ingen tror att någon annan kommer att anpassa sin lönenivå, så gör man det inte heller själv. Tror man däremot att en allmän löneanpassning kommer att ske, anpassar man också den egna lönenivån. Svårigheterna att samordna löneanpassningar på olika avtalsområden kan därför medföra att några sådana inte kommer till stånd även vid betydande makroekonomiska störningar.

Ett ytterligare sätt att analysera nominell lönestelhet fokuserar direkt på förhandlingsspelet mellan fack och arbetsgivare. Utgångspunkten är att en öppen arbetsmarknadskonflikt inte är det enda alternativet till att sluta ett nytt avtal: verksamheten kan fortsätta med samma löner som enligt tidigare avtal till dess ett nytt har ingåtts. Detta är ju vad som ofta sker under en ganska lång period innan alla förhandlingsmöjligheter är uttömda (Holden, 2001a). Det faktum att tidigare avtalad lön gäller tills det finns ett nytt avtal kan leda till nominell lönestelhet. Vid en begränsad minskning av efterfrågan lönar det sig inte för en arbetsgivare att initiera en lockout för att få till stånd en sänkning av lönenivån. Vid en begränsad ökning av efterfrågan lönar det sig inte för löntagarsidan att strejka för att få arbetsgivaren att höja lönerna. Eftersom sådana hot därför inte blir trovärdiga, uppstår en tendens att bibehålla status quo. Lönenivån kommer endast att ändras vid stora makroekonomiska störningar (Holden, 1994). Dessa resonemang kan användas för att förklara nominell lönestelhet såväl uppåt som nedåt. Men de kan också förklara varför lönerna är mer stela nedåt än uppåt om arbetstagarna har större möjligheter att skada arbetsgivarna än tvärtom vid ett avtalslöst tillstånd, t.ex. genom att tillgripa informella stridsmetoder (”att arbeta efter regelboken”, massjukskrivningar och ”allmänt strul”).

Ett ytterligare synsätt betonar förekomsten av sociala rättvisenormer som skäl för att nominallöner inte sänks och att alla ska ha åtminstone vissa nominella löneökningar. Sådana sociala normer kan leda till att inte heller arbetsgivarsidan finner det vara i sitt intresse att försöka genomdriva nominella lönesänkningar eller neddragningar av löneökningstakten, eftersom det kan få negativa effekter på arbetsmoralen och därmed minska produktiviteten.3Även om det kan vara svårt att ge rationella förklaringar till sådana normer, så är det icke desto mindre välbelagt från många enkätstudier att lönesänkningar inte uppfattas som acceptabla.4

Om ett EMU-medlemskap innebär tendenser till större sysselsättningssvängningar, så ökar kostnaden för sociala normer som begränsar nominallönernas flexibilitet. Men eftersom det är svårt att förklara hur dessa normer bildas, blir varje diskussion om hur de kan komma att förändras vid ett EMU-medlemskap spekulativ. Erfarenheterna tyder emellertid på att det krävs extrema situationer – som att ett företags överlevnad står på spel – för att lönesänk-

3 Se t.ex. Solow, (1979), Akerlof, (1982), Akerlof & Yellen (1990) eller Bewley (1999). 4 Se t.ex. Blinder & Choi (1990), Bewley (1995) eller Campbell & Kamlani (1997).

ningar ska accepteras. Det är därför en rimlig hypotes att ett EMUmedlemskap kanske inte utgör en tillräckligt stor regimförändring för att på ett grundläggande sätt ändra dessa attityder.5

Empiriska observationer

Man har försökt studera hur tidigare deltagande i ERM, den europeiska växelkursmekanismen, påverkat lönebildningssambanden inom EU. Här är resultaten delvis motstridande. Vissa studier pekar på att ERM-deltagandet kan ha lett till större löneflexibilitet i en del länder, medan andra inte finner någon sådan effekt (Eichengreen, 1998). Det har vidare inte gått att visa att länder med större variationer i efterfrågan genomgående har större pris- och löneflexibilitet än andra (Ball m.fl., 1988, Layard m.fl., 1991).

Det finns anledning tro att möjligheterna till nominell flexibilitet i lönebildningen i stor utsträckning beror på hur hög inflationen är. Det finns åtminstone två skäl till detta. För det första är sannolikheten för att det i en lågkonjunktur ska krävas sänkningar av den nominella lönenivån högre ju lägre den genomsnittliga inflationen och den nominella löneökningstakten är. Detta gör motståndet mot sänkningar av den nominella lönenivån till en mer bindande restriktion. För det andra innebär lägre inflation i sig starkare incitament för långa avtalsperioder, eftersom nominallönerna då behöver ändras mindre ofta och lägre inflation i regel tycks leda till mindre variabilitet i inflationstakten.6

Calmfors (1998) jämförde den nominella flexibiliteten i lönebildningen under den djupa lågkonjunkturen i början av 1990-talet mellan hårdvalutaländer inom EU (de länder som upprätthöll sina valutabindningar till D-marken) och ”mjukvalutaländer” (de länder som övergav sina bindningar och lät sina valutor depreciera). Resultatet av jämförelsen visas i Tabell 4.1. Den visar att den största nedgången av den nominella lönestegringstakten skedde i mjukvalutaländerna (Finland, Italien, Spanien, Storbritannien och

5 Hypotesen får visst stöd av två svenska studier. Agell & Lundborg (1995, 1999) kunde inte finna att attityderna till nominallöneökningar blivit mer positiva efter än före 1990-talskrisen trots en dramatisk ökning av arbetslösheten och en kraftig nedgång av inflationstakten. Detta tyder på att även mycket stora förändringar i den makroekonomiska miljön inte behöver ändra attityderna till lönesänkningar. 6 Resultat i Ball m.fl. (1988) tyder på att lägre inflation leder till större nominell stelhet i lönebildningen. Fregert (1994) fann att avtalsperioderna i Sverige under 1900-talet varit kortare under perioder med hög och variabel inflation än annars.

Sverige). Eftersom dessa länder hade högre nominella löneökningstal under föregående högkonjunktur, ger tabellen visst stöd för hypotesen att det är inflationstakten – snarare än den penningpolitiska regimen – som är avgörande för graden av nominell flexibilitet i lönebildningen. Man bör emellertid beakta att arbetslösheten ökade mycket mer i Finland, Spanien och Sverige än i de flesta andra EU-länder. Detta gällde emellertid inte för Storbritannien (där arbetslösheten ökade ungefär lika mycket som i Belgien, Frankrike och Tyskland) och Italien (där arbetslösheten föll).

Slutsatser

Sammanfattningsvis finns det en del som tyder på att ett svenskt EMU-medlemskap som tenderar att medföra mer av makroekonomisk variabilitet också kan skapa starkare incitament för nominell flexibilitet i lönebildningen. Men det finns goda skäl att vänta sig att förändringarna inte blir särskilt stora. Det faktum att den nominella flexibiliteten i lönebildningen idag är liten och att huvudansvaret för att motverka konjunkturstörningar ligger på penningpolitiken, måste tolkas som att det är förenat med större svårigheter att stabilisera konjunkturen via lönebildningen än via penningpolitiken. Man kan därför inte vänta sig att förlusten av penningpolitiken som nationellt stabiliseringspolitiskt instrument annat än till en liten del ska kunna motverkas genom ökad nominell flexibilitet i lönebildningen. Resonemangen ovan understryker denna slutsats. Till detta kommer att den nominella flexibiliteten i lönebildningen tenderar att minska med en lägre och mer stabil inflationstakt.

Kombinationen av nominell lönestelhet nedåt och låg inflation i EMU-området som helhet kan vidare öka riskerna för negativa asymmetriska efterfrågestörningar. I den mån överhettning i vissa EMU-länder kan förväntas driva upp euroområdets genomsnittliga inflationstakt, måste ECB motverka detta genom en restriktiv penningpolitik som leder till minskningar av efterfrågan i de andra EMU-länderna. Men på grund av lönestelhet nedåt kommer det att krävas kraftiga efterfråge- och därmed också produktions- och sysselsättningsminskningar i dessa länder för att kompensera för den högre inflationen i länderna med överhettning.

Tabell 4.1. Nominell löneökning och arbetslöshet

Genomsnittlig nominallöneökning Genomsnittlig arbetslöshet

1988−91 1992−95 Förändring 1988−91 1992−95 Förändring Belgien 4,4 3,2 -1,2 9,4 11,8 2,4 Frankrike 4,7 3,5 -1,2 9,4 11,6 2,2 Nederländerna 2,4 2,8 0,4 6,5 6,7 0,2 Tyskland 5,3 4,5 -0,8 6,8 8,8 2,0 Österrike 5,3 4,6 -0,7 3,3 4,1 0,8

Genomsnitt hårdvalutaländer

4,4 3,7 -0,7 7,1 8,6 1,5

Finland 8,3 3,4 -4,9 4,7 16,4 11,7 Italien 8,8 5,3 -3,5 11,7 11,1 -0,6 Storbritannien 8,7 5,1 -3,6 7,0 9,4 2,4 Spanien 7,6 5,6 -2,0 17,3 22,3 5,0 Sverige 8,0 4,4 -3,6 1,8 7,1 5,3

Genomsnitt mjukvalutaländer

8,3 4,8 -3,5 8,5 13,3 4,8

Källa: Calmfors (1998).

EMU och jämviktssysselsättningen

Forskningen har betonat två olika mekanismer för hur ett EMUmedlemskap kan påverka jämviktsnivåerna för reallöner och sysselsättning, dvs. de genomsnittsnivåer som konjunkturfluktuationerna sker omkring. Den första mekanismen tar fasta på att en gemensam valuta kan antas öka integrationen på produktmarknaderna. Den andra mekanismen är att samspelet mellan penningpolitik och löneförhandlingar kan komma att ändras.

EMU och integrationen på produktmarknaderna

Ett vanligt resonemang är att ett EMU-medlemskap ökar konkurrenstrycket på produktmarknaderna t.ex. som en följd av att det är lättare att jämföra priser (se t.ex. Utanförskapets konsekvenser, 1998 eller Buti & Sapir, 2001). En trolig konsekvens är i så fall att efterfrågan på det enskilda företagets produkter blir mer priskänslig (elastisk) vilket påverkar jämviktssysselsättningen.7 En mer priskänslig produktefterfrågan innebär att företagen tvingas sänka

7 Se t.ex. Nickell m.fl. (1994) eller Nickell & Layard (1999).

sina prispålägg på marginalkostnaderna. Detta tenderar att öka både produktionen och efterfrågan på arbetskraft, vilket i sin tur leder till högre sysselsättning och reallöner. En mer priskänslig produktefterfrågan innebär också att det enskilda företagets efterfrågan på arbetskraft blir mer lönekänslig. Detta skapar starkare incitament att hålla tillbaka lönerna, vilket också det har en positiv effekt på sysselsättningen. Nettoeffekten på reallönenivån är däremot oklar, eftersom effekterna där går åt olika håll.

För att kunna svara på frågan huruvida ett EMU-medlemskap får positiva sysselsättningseffekter till följd av ett ökat konkurrenstryck behöver man analysera alla led i kedjan: EMU → integrationen på produktmarknaderna → konkurrensen på produktmarknaderna → reallönenivån och sysselsättningen.

Vad gäller först länken mellan EMU-medlemskap och integrationen på produktmarknaderna, så är problemet vilken kvantitativ effekt som en gemensam valuta har på den integrationsprocess som ändå pågår. Här finns inga entydiga forskningsresultat. En hel del studier har funnit empiriska belägg för att minskade växelkursvariationer har positiva effekter på utrikeshandeln, men förvånansvärt många studier har inte funnit några sådana effekter.8 Teoretiskt kan det inte heller uteslutas att växelkursvariationer faktiskt kan leda till mer utrikeshandel och utländska direktinvesteringar.9 Det är dock möjligt att en gemensam valuta, som helt eliminerar all växelkursrisk vid handel inom ett valutaområde, har avsevärt större effekter än en minskning av växelkursvariationerna mellan olika valutor. Studier av Rose (2000, 2001) tycks ge stöd för detta.10

För det andra behöver inte ökad integration på produktmarknaderna nödvändigtvis innebära mer konkurrens. När produktmarknaderna i olika länder blir mer integrerade, så kan det underlätta för multinationella koncerner att på sikt uppnå marknadsdominans, vilket i så fall minskar konkurrensen. Ett sätt att undersöka betydelsen av denna faktor är att studera hur prisskillnaderna mellan olika länder utvecklats. En nyligen gjord studie (Nicoletti m.fl., 2001) kan inte finna att priserna för olika produktgrupper konvergerat signifikant mer mellan de EU-länder som lyckats bäst med att upprätthålla sinsemellan stabila växelkurser

8 Se t.ex. Flam & Jansson (2000) eller Rose (2000). 9 Se DeGrauwe (1988), Flam & Jansson (2000) och Rose (2001). 10 Det är svårt att bedöma hur starka slutsatser som ska dras från dessa studier, eftersom de flesta länder som valt att använda ett annat lands valuta är mycket atypiska: de är i regel små och ofta tidigare kolonier. Persson (2001) har också kritiserat metodiken i Roses studie och med en annan metod funnit betydligt mindre och ibland insignifikanta effekter.

(Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Österrike) än mellan EU-länderna generellt.

Vad slutligen gäller sambandet mellan konkurrensen på produktmarknaderna och lönebildningen, så kan detta antas bero på hur samordnade löneförhandlingarna i landet är. Enligt den s.k. puckelhypotesen finns det ett – under i övrigt oförändrade förhållanden – puckelformigt samband mellan graden av samordning å ena sidan och reallönenivån och arbetslösheten å den andra.11 Tanken är att såväl en hög grad av samordning som en långt driven decentralisering av förhandlingarna till företagsnivå kan leda till återhållsamhet i lönebildningen och låg arbetslöshet (se Figur 4.1).

Figur 4.1. Effekten av ökad utländsk konkurrens

Vid en hög grad av samordning blir löneavtalen återhållsamma därför att de avtalsslutande parterna är så stora att de tvingas ta samhällsekonomiska hänsyn till effekterna av höga löneökningar på inflation, skattebaser, kostnaderna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik osv. Vid långt driven decentralisering leder i stället marknadskrafterna (risken att sysselsättning och vinster i ett företag minskar kraftigt om lönerna stiger mer än för konkurrenterna) till återhållsamhet. Men vid icke samordnade förhand-

11 Se Calmfors & Driffill (1988) eller Calmfors (1993). Reallön (arbets- löshet) Företagsvisa förhandlingar

Branschvisa

förhandlingar

Nationell samordning

Grad av samordning

lingar på branschnivå är risken stor för att lönenivån pressas kraftigt uppåt: skälet är att varken marknadskrafterna (det är inte så farligt om lönerna ökar mycket när det sker för alla konkurrenter i branschen) eller de samhällsekonomiska hänsynstagandena (varje avtalspart är för liten för att sådana hänsyn ska spela någon större roll) då är tillräckligt starka återhållande faktorer.

Det är troligt att ökad internationell konkurrens har störst effekt på lönebildningen när avtalsförhandlingarna bedrivs på branschnivå och inte samordnas.12 Mer internationell konkurrens minskar då avsevärt möjligheterna till höga löneökningar, eftersom riskerna för förluster av marknadsandelar till utländska konkurrenter ökar. Den internationella konkurrensen är emellertid av mindre betydelse för graden av återhållsamhet i löneförhandlingarna vid en hög grad av samordning eller vid långt driven decentralisering, därför att incitamenten för återhållsamhet då ändå är mycket starka. Det finns därför skäl att tro att lönebildning och arbetslöshet påverkas av ökad utländsk konkurrens på det sätt som illustreras i Figur 4.1.

Samspelet mellan penningpolitik och avtalsförhandlingar

Senare tids internationella makroekonomiska forskning har betonat samspelet mellan arbetsmarknadens parter och centralbanken. Utgångspunkten är att löneförhandlingarna på nationell nivå bedrivs i relativt samordnade former, så att förhandlarna måste ta hänsyn till hur deras avtal kommer att påverka penningpolitiken och därmed även sysselsättningen. En hypotes som framförts i forskningen tar fasta på att centralbankens prisstabiliseringspolitik när man står utanför EMU kan avskräcka arbetsmarknadens parter från höga löneökningar.13 Utgångspunkten är att höga löneökningar i sig har negativa effekter på sysselsättning och vinster. Om man utanför EMU har en centralbank med ett inflationsmål, så kan arbetsmarknadens parter räkna med att löneökningar som hotar detta mål kommer att utlösa räntehöjningar (och eventuellt också en appreciering av valutan), vilket har negativa effekter på sysselsättning och vinster. Detta förstärker incitamenten hos parterna att hålla tillbaka löneökningarna och leder därför till lägre reallönenivåer och högre sysselsättning än som annars skulle ha blivit fallet. Vid

12 Se Danthine & Hunt (1994) och Driffill & van der Ploeg (1993). 13 Se t.ex. Hall & Franzese (1998), Iversen (1998a,b), Soskice & Iversen (1998a,b, 2000), Corricelli m.fl. (2000) eller Holden (2001b).

ett EMU-medlemskap finns inte längre detta extra incitament för återhållsamhet i lönebildningen, därför att det enskilda landet är så litet att ECB inte kommer att reagera på höga löneökningar där. Slutsatsen enligt dessa modeller blir att ett EMU-medlemskap försvagar incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen och därför kan leda till högre arbetslöshet.14

Det finns anledning tro att centralbankens roll som avskräckande faktor utanför EMU hänger ihop med hur samordnade avtalsförhandlingarna är. Vid decentraliserade löneförhandlingar är varje avtalsslutande part för liten också utanför EMU för att kunna utlösa några reaktioner från centralbankens sida, vilket innebär att argumentet om centralbanken som avskräckande faktor inte är tillämpligt. För att argumentet om avskräckning ska vara tillämpligt krävs att avtalsförhandlingarna är relativt samordnade. Det har hävdats att centralbankens avskräckningseffekt utanför EMU är större vid branschvisa förhandlingar än vid mycket långt driven nationell samordning (Soskice & Iversen, 1998, Holden, 2001b). Orsaken skulle vara att incitamenten till återhållsamhet under alla omständigheter är stora vid långt driven samordning, så att den penningpolitiska regimen då gör mindre skillnad.

Slutsatsen att ett EMU-medlemskap kan försvaga incitamenten för återhållsamhet i lönebildningen därför att penningpolitikens avskräckningseffekt försvinner står i skarp kontrast till ett annat vanligt använt argument som betonar att ett utanförskap riskerar leda till en ackommoderande penningpolitik med valutadeprecieringar och inflation som följd (se t.ex. Åberg, 1999). Svagheten med detta argument är att det förutsätter att den nuvarande inflationsmålsregimen inte kan upprätthållas. Med den utbredda acceptans för inflationsmålet som idag finns i samhället – inte minst bland delar av fackföreningsrörelsen – förefaller det mindre troligt att målet skulle överges och en ackommoderande politik föras.

14 Detta resonemang har tillämpats inte minst på Tyskland. Empiriskt stöd för att den tyska penningpolitiken före inträdet i EMU systematiskt stramades åt vid tendenser till höga löneökningar finns i Cukierman m.fl. (1998).

4.2.2. EMU och förhandlingssystemet

Avsnitt 4.2.1 analyserade vilka effekter ett EMU-medlemskap kan få på lönebildningen under förutsättningen att arbetsmarknadens institutioner (regel- och förhandlingssystem) förblir ungefär desamma som idag. Men ett medlemskap kan också förändra dessa institutioner. Detta avsnitt behandlar effekterna på själva löneförhandlingssystemet, och då främst graden av samordning i avtalsförhandlingarna.

EMU och det nationella förhandlingssystemet

Graden av samordning i avtalsförhandlingarna och nominell löneflexibilitet

Det brukar ibland framföras från arbetsgivarhåll att en decentralisering av avtalsförhandlingarna till företagsnivå skulle öka den nominella flexibiliteten i lönebildningen. Om man har den uppfattningen, ligger det nära till hands att tro att de krav på mer nominell löneflexibilitet som kan komma att ställas vid ett EMUmedlemskap också kan stärka incitamenten för en sådan decentralisering. Hypotesen att decentraliserade löneförhandlingar leder till ökad nominell löneflexibilitet finner emellertid inte särskilt mycket stöd i forskningen.

Ett möjligt argument för ökad nominallöneflexibilitet baserar sig på observationen att nominella lönesänkningar när de förekommer bara accepteras när det enskilda företagets överlevnad står på spel.15En asymmetrisk störning i Sverige skulle därför kunna leda till att den allmänna lönenivån sänks genom lönesänkningar i ett antal ”krisföretag” vid företagsvisa förhandlingar. Ett annat argument är att decentraliserade löneavtal kan främja mer prestationsrelaterade lönesystem i företagen (bonussystem, resultatlön osv.) som kan göra det lättare att i en lågkonjunktur med lägre produktion och försäljning reducera lönenivåerna. Det är dock inte självklart att resultatberoende belöningssystem alltid bidrar till mer makroekonomisk stabilitet. Så är t.ex. inte fallet med enkla vinstandelssystem, där en fast nominallön ersätts av en kombination av lägre baslön och vinstandel (Weitzman, 1985). I ett sådant system kommer produktion och sysselsättning i genomsnitt över konjunktur-

15 Se Agell & Lundborg (1995, 1999) och Bewley (1998, 1999).

cykeln att öka, men däremot blir inte konjunktursvängningarna mindre (se Calmfors, 2002, bilaga 2 för en utförligare analys).

Den mesta teoretiska forskningen tyder i stället på att en hög grad av samordning av avtalsförhandlingarna främjar nominell löneflexibilitet. Denna slutsats följer av analysen av nominell lönestelhet, eftersom denna ofta förklaras just med att incitamenten för löneförändringar (särskilt anpassningar nedåt) är svaga om dessa inte kan samordnas. Ett antal argument för att ökad samordning kan främja löneflexibilitet kan anföras:

Keynes (1936) argument om att löntagarna motsätter sig nominella lönesänkningar av rädsla för att lönerelationerna mellan olika grupper ska förändras bygger just på att lönebildningen sker decentraliserat. Samordning av lönebildningen är ett sätt att undvika detta problem.

Ett liknande argument gäller i den forskning som betonar att det förväntade värdet av att anpassa lönerna vid en makroekonomisk störning beror på förväntningarna om vad andra kommer att göra (Ball & Romer, 1991). Samordning är ett sätt att koordinera förväntningarna. Om alla tror att alla andra kommer att ändra sina lönenivåer, så framstår en löneanpassning som mer fördelaktigt för varje enskild avtalspart och en anpassning som är i allas intresse kan därför komma till stånd.

Ett ytterligare argument tar fasta på att decentralisering ofta leder till att olika avtal blir osynkroniserade i tiden. Just denna brist på tidsmässig synkronisering gör det svårare att anpassa lönerna till makroekonomiska störningar i nya avtal, eftersom det kan finnas en motvilja mot att i dessa avlägsna sig alltför mycket från nivåerna i tidigare ingångna avtal för andra grupper.16 I den mån samordnade avtal innebär en tidsmässig synkronisering, uppstår inte detta problem.

Om man i stället betonar betydelsen av avtalsperiodernas längd för den nominella löneflexibiliteten, så kan decentraliserade avtal leda till samhällsekonomiskt alltför långa avtalsperioder (Ball, 1987). Skälet är att de enskilda löneförhandlarna inte tar hänsyn till att långa avtalsperioder kan ha negativa effekter på andra avtalsområden. Orsaken är att långa avtalsperioder på ett avtalsområde, som omöjliggör anpassningar av lönenivån där vid makroekonomiska störningar, innebär en mindre anpassning av

16 Se t.ex. Taylor (1980), Jackman (1985) och Blanchard (1986).

den allmänna prisnivån och därmed större svängningar i den samlade efterfrågan i ekonomin. Detta kan man ta hänsyn till vid samordning, som därför kan leda till kortare avtalsperioder.

Slutligen kan samordnade avtalsförhandlingar innebära att större hänsyn tas till det intresse som ”outsiders” på arbetsmarknaden (de grupper som har svagast förankring) har av löneanpassningar vid konjunkturnedgångar, eftersom det i första hand är denna grupp som drabbas av variationerna i sysselsättningen.

Det finns således ett antal teoretiska argument för att en högre grad av samordning av lönebildningen kan leda till mer av nominell flexibilitet, men samtidigt finns det inte särskilt mycket empirisk forskning om dessa samband. En studie av Thomas (2001) har dock funnit att de nominella löneförändringarnas känslighet för variationer i arbetslösheten har minskat i länder som gått från mycket samordnade avtal till förbundsvisa förhandlingar (Finland, Spanien och Sverige), medan den har ökat i länder där graden av samordning blivit högre (Norge och Italien). Groth & Johansson (2001) fann att en övergång från mycket decentraliserade avtal till delvis samordning tycks leda till kortare avtal, men att en förändring från delvis till hög samordning ökar avtalslängden.

Slutsatsen av diskussionen ovan blir att starkare incitament för nominell löneflexibilitet vid ett EMU-medlemskap snarast bör skapa incitament också för mer av nationell samordning av avtalen, eftersom en sådan kan antas göra lönerna mer flexibla. Dessa krafter kan antas bli särskilt starka om stora asymmetriska makroekonomiska störningar verkligen inträffar. Men det kan finnas betydande drivkrafter för mer samordning även i frånvaro av stora makroekonomiska obalanser. Ett skäl kan vara en önskan att undvika att löneutvecklingen skenar iväg ”av misstag”, eftersom detta blir mycket svårare att rätta till i EMU. Ett annat skäl kan vara osäkerheten om den makroekonomiska utvecklingen i EMU och risken för mycket stora obalanser vid enstaka tillfällen som kan skapa försiktighetsmotiv för samordnade avtal. Det är nämligen sannolikt mycket enklare att samordna löneavtalen i krissituationer om avtalsförhandlingarna redan i mer normala situationer bedrivs samordnat. Denna synpunkt stöds av observationen att förändringar i förhandlingssystemen, och då inte minst i graden av samordning, i regel sker endast långsamt (Traxler m.fl., 2001). I så fall kan samordning i normala situationer ses som en ”beredskapsåtgärd” för krissituationer.

Man kan också tänka sig att ett EMU-medlemskap underlättar nationell samordning. Skälet skulle vara att de genomsnittliga löneökningarna i de övriga euroländerna blir en mer naturlig referenspunkt för alla avtalsområden (att lägga sig över eller under beroende på den inhemska konjunktursituationen) när man har en gemensam valuta.

Ett uppmärksammat exempel på hur man genom samordning i förväg kan skapa förutsättningar för nominell lönekostnads-flexibilitet i framtida lågkonjunkturer är de finska buffertfonderna. Dessa upprättades 1997 som ett inslag i en s.k. social pakt mellan arbetsmarknadens parter och regeringen i syfte att förbättra förutsättningarna för makroekonomisk stabilitet vid inträdet i EMU (se avsnitt 4.3.1 om buffertfonder). I debatten har man också diskuterat möjligheten av att använda fonderna för att sänka arbetsgivaravgifterna i en lågkonjunktur. I så fall kan buffertfonderna ses som en metod att i förväg skapa institutioner för att öka lönekostnadernas nominella flexibilitet utan att behöva tillgripa nominella lönesänkningar. Det bör vara fullt möjligt att kombinera en decentraliserad lönebildning, där avtalen om de rena lönerna sluts på lägre förhandlingsnivåer med ett buffertfondssystem där de avtalade arbetsgivaravgifterna bestäms på central nivå. Man skulle rentav kunna hävda att ett sådant system kan kombinera de fördelar som en hög grad av samordning tycks ha i fråga om nominell flexibilitet med de fördelar som en decentraliserad lönebildning kan ha utifrån incitaments- och produktivitetsaspekter (Calmfors m.fl., 2001).

Hur har förhandlingssystemen i olika länder utvecklats?

De nivåer på vilka avtalen formellt sluts i Västeuropa har decentraliserats under den senaste tjugoårsperioden.17 Sverige utgör ett av de tydligaste exemplen, eftersom de tidigare centraliserade överenskommelserna på nationell nivå mellan SAF och LO övergetts och tyngdpunkten i avtalsförhandlingarna i stället förskjutits till de förbundsvisa avtalen. Samtidigt har de lokala förhandlingarna blivit allt viktigare för hur löneökningarna fördelas mellan individerna. Mest långtgående har decentraliseringen varit i Storbritannien, där företagsvisa avtal numera är helt dominerande och högre förhandlingsnivåer i stort sett saknar betydelse.

17 Detta diskuteras bl.a. i Calmfors m.fl. (2001) och Traxler m.fl. (2001).

Det är viktigt att skilja mellan formell centralisering av avtalen och den reella samordning som kan ske genom en rad olika mekanismer. En sådan kan vara normbildning och icke-bindande rekommendationer från centralorganisationer och/eller regeringar som kan skapa en samsyn om rimliga löneökningar. Detta informella samförstånd kan ses som ”nätverksstyrning” i stället för ”hierarkisk styrning” (Traxler m.fl., 2001). I många länder (t.ex. Sverige, Tyskland och Österrike) sker styrningen i stor utsträckning genom att ett avtalsområde, i regel verkstadsindustrin, fungerar som löneledare. I andra fall har staten direkt försökt reglera löneökningarna (Belgien) eller påverka dem genom ”positiva incitament”, t.ex. skattesänkningar (Finland och Irland), eller ”negativa” sådana, t.ex. hot om arbetsmarknadsreformer som försvagar fackets ställning (Nederländerna). Generellt sett tycks det som om det i många EUländer funnits en trend mot en ökad reell samordning i lönebildningen under senare år trots att de formella förhandlingsnivåerna snarast blivit mer decentraliserade.18

I många EU-länder har s.k. sociala pakter ingåtts. Dessa har i regel utgjort ramöverenskommelser om normer för lönebildningen bland arbetsmarknadens parter; ibland också med regeringen som en tredje part. De sociala pakterna kan ses som ett sätt att ersätta formell centralisering med mer av normbildning och ”grupptryck” i en situation då de formella avtalen i allt högre grad kommit att slutas på lägre förhandlingsnivåer.19 Sociala pakter har förekommit särskilt i de länder som först deltog i ERM och sedan inträdde i valutaunionen EMU. Särskilt tydliga exempel är Nederländerna och Irland.

De sociala pakterna i de blivande EMU-länderna ingicks när det stod klart att en hög arbetslöshet krävde reallöneanpassningar som i ERM-systemet bara kunde uppnås genom återhållsamma nominella löneökningar. Ett flertal av dessa överenskommelser innehåller direkta hänvisningar till behovet av att förbättra den internationella konkurrenskraften (Traxler m.fl., 2001). Ett direkt mål tycks ofta också ha varit att förbereda länderna för ett EMUinträde (Streeck, 1998). Det är en rimlig förmodan att drivkrafterna

18 I Calmfors (2002) i bilaga 2 redovisas mått på hur den reella graden av samordning utvecklats i ett antal västeuropeiska länder. Om man jämför 1970- och 1990-talen framgår en tydlig trend mot mer av decentralisering och mindre av samordning. En jämförelse mellan 1980- och 1990-talen ger emellertid en delvis annan bild. Mellan dessa perioder har graden av samordning ökat i flera EMU-länder (Belgien, Irland, Italien, Portugal, Spanien och Österrike). 19 Se Visser (1998a,b) och Crouch (2000a,b).

bakom dessa sociala pakter var av liknande slag som dem länderna kommer att möta också i EMU om det uppkommer asymmetriska makroekonomiska störningar. De faktiska erfarenheterna från EMU-länderna ger därför visst stöd för slutsatsen att ett EMUmedlemskap verkligen kan förstärka incitamenten för samordning av lönebildningen.

Sociala pakter kan i vissa lägen framstå som fördelaktiga för såväl fackföreningsrörelsen som för arbetsgivarna. De senare kan se nationell samordning som en mindre risk- och konfliktfylld metod att uppnå återhållsamhet i lönebildningen än arbetsmarknadsreformer och decentralisering av förhandlingarna till företagsnivå. För fackföreningsrörelsen kan nationell samordning och sociala pakter framstå som en metod både att hålla sysselsättningen uppe och att uppnå inflytande och legitimitet i en situation då man är rädd att förlora inflytande.

En viktig fråga är hur den mer informella form av samordning som beskrivits här kan fungera utan hierarkisk kontroll inom stora organisationer av det slag som tidigare utövades inom t.ex. SAF och LO. Existerande forskning ger inte något klart svar på denna fråga. En vanlig synpunkt är dock att normbildning och mer informella överenskommelser kan ha större legitimitet än central hierarkisk kontroll. En annan observation är att sociala pakter förekommit främst i jämförelsevis små länder, där samordningskostnaderna kan antas vara lägre än i stora länder (Traxler m.fl., 2001).

De långsiktiga tendenserna i förhandlingssystemet

Det finns ett antal långsiktigt verkande faktorer som talar för en ökad decentralisering av lönebildningen, framför allt på arbetsgivarsidan. Det brukar bl.a. hävdas att produktionsprocessen ändrat karaktär med mindre av standardiserad massproduktion och mer av heterogena arbeten än tidigare (se t.ex. Traxler m.fl., 2001). Detta ställer krav på mindre standardiserade lösningar som bättre anpassar lönesystemen till den enskilda arbetsplatsen. Ett annat argument är att moderna ”platta organisationer” kräver mer av lönedifferentiering och löneincitament som styrinstrument, vilket också det kan vara lättare att genomföra vid decentraliserade förhandlingar på företagsnivå (Lindbeck & Snower, 2001). Den pågående internationaliseringen kan även minska företagens intres-

se av nationell samordning. Om de främsta konkurrenterna finns utomlands blir det viktigare att kunna anpassa löneläget i det egna företaget till det internationella konkurrensläget snarare än till andra företag inom landet (Crouch, 2000a,b). Slutligen kan det finnas ett intresse på arbetsgivarsidan av att försvaga facket politiskt genom att decentralisera löneförhandlingarna och därigenom minska fackets allmänna roll på det nationella planet. Exempel på sådana överväganden på arbetsgivarsidan finns både från Sverige och Storbritannien (Elvander, 1999, Calmfors m.fl., 2001).

Man kan se det som att arbetsgivare och fack inte bara förhandlar om avtal om löner och andra anställningsvillkor, utan att man också på ett mer övergripande plan förhandlar om på vilken nivå och hur samordnat man ska bedriva avtalsförhandlingarna. Förhandlingsnivån och graden av samordning blir då beroende av respektive parts övergripande förhandlingsstyrka. Man kan hävda att arbetsgivarsidan sedan 1970-talet relativt sett blivit starkare i förhållande till den fackliga sidan i de flesta länder. Viktiga förklaringar till detta är bl.a. kapitalets ökade internationella rörlighet som gör hot från arbetsgivarnas sida om att flytta produktion utomlands mer trovärdiga. En annan faktor är att den fackliga organisationsgraden minskat i många länder. Med en sådan utveckling har fackets möjligheter att stå emot arbetsgivarsidans krav på mer av decentralisering minskat.

Calmfors m.fl. (2001) gör prognosen att den fackliga organisationsgraden i Västeuropa kommer att fortsätta att minska till följd av att sysselsättningsandelarna för industri och offentlig sektor (med traditionellt hög organisationsgrad) kontinuerligt minskar, samtidigt som den privata tjänstesektorn med många småföretag (och traditionellt låg organisationsgrad) expanderar. I samma riktning verkar att andelarna deltidsarbetande och tillfälligt anställda (som är svårare att organisera fackligt) ökar. Organisationsgraden i Sverige kan av dessa skäl också komma att minska, men detta motverkas av fackets nuvarande starka ställning (inte minst på grund av kopplingen till a-kassan). Det förefaller därför mindre troligt att nuvarande tendenser till samordning i Sverige, som manifesterats bl.a. i Industrins samarbetsavtal, skulle brytas av en minskande facklig anslutningsgrad. Däremot skulle ett sammanbrott av den nuvarande informella samordningen mellan olika förbundsavtal långsiktigt kunna ske till följd av en tilltagande ”heterogenisering” av arbetsmarknaden, som gör det svårare att enas om gemensamma lönepolitiska normer.

Den informella samordning av avtalen som skett i Sverige under de senaste åren kan också komma att utsättas för påfrestningar till följd av de krav på förändringar av relativlönerna mellan olika grupper som kan komma att ställas framöver. Vi tänker då främst på den arbetskraftsbrist som kan förväntas inom sektorer som skola, vård och omsorg. Det finns en betydande risk att sådana förändringar av lönerelationerna som är marknadsmotiverade inte kan hanteras utan att den nominella löneökningstakten stiger.

EMU och incitamenten för transnationell samordning

En annan fråga gäller om vi kan få en utveckling mot mer av transnationell samordning av lönebildningen på EU-nivå och vilket inflytande valutaunionen kan ha på en sådan utveckling. Också transnationell samordning kan få effekter på såväl jämviktsarbetslöshet som möjligheterna till löneflexibilitet på nationell nivå.

Det finns åtminstone fyra olika typer av drivkrafter för en ökad transnationell samordning:

För att motverka arbetsgivarnas ökade förhandlingsstyrka kan ett naturligt motdrag från fackets sida vara att försöka få till stånd transnationell samverkan på branschnivå, så att löneökningarna inom en bransch kan samordnas över gränserna. Därigenom minskar risken för att inhemska företag ska göra marknadsandelsförluster till utländska konkurrenter vid höga löneökningar.

Ett liknande argument gäller för de lokala fackklubbarna inom multinationella koncerner med enheter i flera länder. Här har arbetsgivaren en stark förhandlingsposition gentemot facket därför att man på ett trovärdigt sätt kan hota med att flytta verksamhet till existerande enheter i andra länder med lägre kostnader. Om löneförhandlingarna i enheterna i olika länder kan samordnas, kan uppenbarligen den fackliga sidan stärka sin förhandlingsposition.

Om ett EMU-medlemskap leder till mindre återhållsamhet i lönebildningen, kan transnationell samordning vara ett sätt att motverka detta. Med en sådan samordning på europanivå skulle avtalsparterna återigen tvingas ta hänsyn till att de kan utlösa penningpolitiska reaktioner (jfr det tidigare argumentet med centralbanken som avskräckande faktor).

En ytterligare faktor är den roll som inom EU-systemet tillerkänns ”the social partners”: att förankra olika beslut i en ”dialog” med dessa framhålls i Amsterdamfördraget från 1997 som ett viktigt mål. Mer av samordning av lönebildningen på europeisk nivå skulle förmodligen öka arbetsmarknadsparternas politiska inflytande på beslutsfattandet på EU-nivå.

Hittills har endast begränsade steg i riktning mot samordning av avtalsförhandlingarna på europeisk nivå tagits. Maastrichtfördraget från 1991 gav de europeiska arbetsmarknadsorganisationerna rätt att förhandla fram avtal på olika områden som sedan kan upphöjas till lag genom direktiv från EU-kommissionen. Förutom ett avtal om europeiska koncernfackliga råd har avtal om föräldraledighet och om rättigheter för deltids- och visstidsanställda slutits på EUnivå.20 Dessa avtal ligger emellertid mycket långt ifrån en samordning av själva löneavtalen; de berör mycket begränsade områden och reglerar då bara vissa minimivillkor.

På den fackliga sidan har vissa försök gjorts att åstadkomma mer av samverkan i de direkta löneförhandlingarna, men detta har än så länge stannat vid skrivningar om vilka allmänna principer som ska styra lönebildningen: t.ex. att de nominella lönestegringarna ska överstiga inflationen, och att man ska försöka ”uppnå en bättre balans mellan vinster och löner” (ETUC, 2000, Mermet & Hoffman, 2001). På branschnivå har tyska IG Metall tagit initiativ till viss regional samverkan i avtalsförhandlingarna mellan metallfacken i Nordrhein-Westphalen, Belgien och Nederländerna (Bahnmüller & Bispinck, 1999, Dølvik, 2000). Denna samverkan inkluderar informationsutbyte, jämförelser mellan lönekrav och ömsesidig representation i varandras löneförhandlingar. Den Europeiska metallarbetarfederationen har antagit allmänna principdeklarationer om samordning av lönepolitiken (EMF, 1998). Utgångspunkten har varit att försöka förhindra ”lönekonkurrens nedåt”. Man ska också utveckla gemensamma databaser i syfte att möjliggöra mer rättvisande lönejämförelser mellan länderna och bygga upp regionala nätverk för utbyte av information, jämförelse av lönekrav och ömsesidigt deltagande med representanter i varandras löneförhandlingar (Dølvik, 2000).

Även om det således finns incitament för transnationell samordning på EU-nivå och vissa tendenser i den riktningen, så finns

20 Se t.ex. Marginson & Sisson (1998), Dølvik (2000) eller Calmfors m.fl. (2001).

det samtidigt även stora kostnader förknippade med samordning på grund av de stora skillnader i olika avseenden som finns mellan länderna. Så t.ex. kan förhandlingarna i olika länder avse helt olika lönebegrepp: i vissa länder förhandlar man om faktiskt utgående löner, i andra reglerar avtalen i stället minimilöner. Vidare kan relationerna mellan fack och arbetsgivare skilja sig kraftigt åt, liksom förhandlingsarrangemangen. De traditionella normer som styr lönekrav och avtal kan vara mycket olika. Arbetsmarknadsorganisationerna har olika struktur i olika länder. I en del länder organiserar samma fackliga organisationer både arbetare och tjänstemän, medan dessa har separata organisationer i andra. Det kan även finnas parallella löntagarorganisationer med olika politisk, religiös och språklig bakgrund. Tradition och normer för hur avtalskonflikter ska lösas kan vidare vara mycket olika i olika länder liksom parternas relativa förhandlingsstyrka. Slutligen skiljer sig den roll regeringarna traditionellt spelat för avtalsförhandlingarna kraftigt åt mellan EU-länderna.

Transnationell samordning av avtalsförhandlingarna motverkas vidare i hög grad av det starka motstånd som finns på arbetsgivarsidan (se t.ex. UNICE, 1999). Det uppenbara skälet är att transnationell samordning ligger ännu längre från den decentralisering till företagsnivå som arbetsgivarsidan i första hand tycks eftersträva. Frågan är också hur stora vinsterna är för den fackliga sidan av transnationell samordning på EU-nivå. Ju mer av den internationella konkurrensen på produkt- och tjänstemarknaderna som kommer från länder utanför EU, desto mindre blir vinsterna av transnationell samordning på europanivå.

Från samhällsekonomisk synpunkt kan transnationell samordning av lönebildningen ha såväl positiva som negativa effekter. Om sådan samordning innebär ett hänsynstagande till ECB:s reaktioner på löneökningarna, främjas återhållsamhet i lönebildningen och därmed sysselsättningen. Men i den mån som samverkan över gränserna i avtalsförhandlingarna på branschnivå minskar konkurrenstrycket i ekonomin, så försvagas incitamenten för återhållsamhet. En annan risk med transnationell samordning är att alltför liten hänsyn kan komma att tas till de specifika förhållandena för enskilda löntagargrupper. Det är väl belagt att en högre grad av samordning inom länder tycks främja en sammanpressning av lönestrukturen, vilket kan leda till konkurrenskrafts- och sysselsättningsproblem för de länder som har de lägsta produktivitetsnivåerna (Rowthorn, 1992, Wallerstein, 1999). Mer av trans-

nationell samordning kan vidare antas göra det svårare för ett land att ändra det relativa löneläget i förhållande till andra länder. Detta står i direkt motsats till de krav på mer nominell löneflexibilitet på nationell nivå som uppkommer vid asymmetriska makroekonomiska störningar i valutaunionen.

En utveckling mot formell europeisk samordning av löneavtalen med centraliserade avtal på europanivå eller gemensamma bindande riktlinjer förefaller således som osannolik. I den mån mer av transnationell samordning utvecklas, så blir denna förmodligen av informell ”nätverkskaraktär” precis som skett inom enskilda länder (Dølvik, 2000). Den form av samordning som borde vara lättast att åstadkomma på europeisk nivå är att något fackförbund i ett enskilt land fungerar som löneledare, t.ex. tyska IG Metall. Men också här finns mycket stora hinder. För det första måste andra fackförbund acceptera IG Metall som löneledare, vilket kan vara naturligt för fackförbund i vissa länder som Belgien, Luxemburg, Nederländerna och Österrike, medan fackförbund i Frankrike, Spanien och Italien och Storbritannien förmodligen har svårare att acceptera tysk dominans (Burda, 1999). För det andra kan ett löneledarskap leda till konflikter mellan de egna medlemmarnas intressen och fackföreningsmedlemmarnas intressen i andra länder. Det kan t.ex. bli svårt att övertyga IG Metalls medlemmar om att man ska beakta den europeiska snarare än den specifikt tyska makroekonomiska situationen.

Den mest naturliga nivån för transnationell samordning av löneförhandlingarna skulle kunna vara inom multinationella koncerner eftersom samordningskostnaderna bör vara mycket mindre där än på högre förhandlingsnivåer. Det finns flera skäl för detta. Likheterna i produktion betyder att enheter i olika länder sannolikt utsätts för liknande utbuds- och efterfrågestörningar. Det är också troligt att löne- och andra belöningssystem utformas på ett likartat sätt i produktionsenheter i olika länder inom en och samma koncern. Facklig samverkan underlättas också av att de anställda i olika länder inom en koncern i ökande omfattning kan väntas samverka i sitt reguljära arbete. Det är vidare troligt att facklig samverkan mellan olika enheter inom en multinationell koncern kommer att främjas av de europeiska koncernfackliga råden, vilka skulle kunna utgöra en bas för att från fackets sida samordna löneförhandlingarna på koncernnivå (Marginson & Sisson, 1998, Calmfors m.fl., 2001). Under överskådlig tid förefaller det dock mindre sannolikt med transnationella avtal inom multinationella företag,

men det kan så småningom komma att utvecklas gemensamma normer för lönebildningen och vissa enheter kan komma att fungera som löneledare.

4.2.3. Den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens institutioner

Detta avsnitt fokuserar på hur de politiska incitamenten för statsmakterna att lagstiftningsvägen utforma olika arbetsmarknadsinstitutioner kan påverkas av ett EMU-medlemskap och vilka lönebildningseffekter det i sin tur kan leda till. Det är då fråga om institutioner som arbetslöshetsförsäkringen, de spelregler för avtalsförhandlingarna som ställs upp i lagstiftningen, lagar som påverkar den fackliga organisationsgraden och kollektivavtalens täckningsgrad, lagstiftning om anställningsskydd, den aktiva arbetsmarknadspolitiken och skattesystemet.

Det finns inga uppenbara kopplingar mellan dessa politiskt beslutade arbetsmarknadsinstitutioner och den nominella flexibiliteten i lönebildningen. Det finns nästan inte heller någon forskning på detta område. Däremot finns det en omfattande forskning om hur de genomsnittliga nivåerna under en konjunkturcykel för reallöner och arbetslöshet påverkas av de arbetsmarknadsinstitutioner som regleras lagstiftningsvägen.21 Denna forskning ger starkt stöd för att hög ersättning och långa ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen, hög facklig organisationsgrad samt hög täckningsgrad för kollektivavtalen tenderar att leda till höga reallöner och hög jämviktsarbetslöshet. Forskningen ger visst stöd för att höga skatter och begränsningar av konkurrensen på produkt- och tjänstemarknaderna verkar i samma riktning, medan däremot resultaten med avseende på graden av anställningsskydd och den aktiva arbetsmarknadspolitiken är mer osäkra.

En allmän utgångspunkt för vår diskussion är att de politiska besluten om olika arbetsmarknadsinstitutioner kan sägas spegla en avvägning mellan olika politiska önskemål. Å ena sidan finns det ett intresse från löntagarnas sida att få så höga reallöner som möjligt, ett högt ”försäkringsskydd” mot arbetslöshet och tillgång till offentliga tjänster och transfereringar. Det kan motivera hög arbetslöshetsersättning och långa ersättningsperioder, omfattande Ams-åtgärder, högt anställningsskydd, regelsystem som främjar en

21 Se t.ex. Nickell & Layard (1999) eller Calmfors & Holmlund (2000).

hög facklig organisationsgrad och vid täckning för kollektivavtalen samt höga skatter. Å andra sidan tenderar ”arbetsmarknadsinstitutioner” av detta slag att minska sysselsättningen, vilket det ligger i allas intresse att försöka undvika.

En annan utgångspunkt för vår diskussion är att de grundläggande politiska besluten om institutionerna på arbetsmarknaden också fortsättningsvis kommer att fattas på nationell nivå, även om det finns strävanden i riktning mot en samordning av sysselsättningspolitiken på EU-nivå. Samarbetet på sysselsättningsområdet kan visserligen innebära ett visst ”grupptryck”, men regleringar och institutioner på arbetsmarknadsområdet är så centrala inhemska politiska frågor att nationella överväganden sannolikt ändå blir dominerande.

Flera olika argument om EMU och de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer som bidrar till ökad sysselsättning har framförts i den ekonomisk-politiska debatten. Dessa diskuteras nedan.

Inflationen och arbetsmarknadens institutioner

Ett vanligt argument är att ett EMU-medlemskap kan väntas stärka de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer i det enskilda landet. Synsättet tycks vara att reformer som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt inte är politiskt genomförbara förrän det är uppenbart att möjligheten att den egna valutan deprecierar inte längre existerar.

Det finns dock flera invändningar mot detta argument. En är att en inflationistisk politik i syfte att sänka arbetslöshetsnivån inte är förenlig med nuvarande penningpolitiska regim i Sverige (jfr avsnitt 4.2.1). Om vi behåller nuvarande regim utanför EMU, så finns det ingen anledning att tro att ett EMU-medlemskap skulle stärka incitamenten för arbetsmarknadsreformer av ovanstående skäl. Argumentet förutsätter att den nuvarande inflationsmålsregimen i Sverige skulle komma att överges vid ett bestående utanförskap. En annan invändning vänder i stället på resonemanget: om man tror att det finns en stark frestelse för de ekonomisk-politiska beslutsfattarna att föra en inflationistisk politik utanför EMU för att i varje fall tillfälligt minska arbetslösheten under sin jämviktsnivå, så bör arbetsmarknadsinstitutioner som håller nere jämviktsarbetslösheten minska denna frestelse. Förutseende politiker som vill

minska de framtida inflationsriskerna kan därför utanför EMU ha ett extra motiv att utforma arbetsmarknadsinstitutionerna så att jämviktsarbetslösheten blir låg. Vid ett EMU-medlemskap finns inte längre detta incitament på nationell nivå, eftersom penningpolitiken då utformas av ECB och inte påverkas av arbetslösheten i ett enskilt land. Detta argument talar således för att ett EMU-medlemskap kommer att försvaga de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer som minskar arbetslösheten och inte tvärtom.

Försiktighetsmotiv för arbetsmarknadsreformer

Man kan vidare argumentera för att svängningar i arbetslösheten bör betraktas som allvarligare om man redan i utgångsläget har hög arbetslöshet. Då ökar nämligen risken för att arbetslösheten ska komma upp på socialt helt oacceptabla nivåer, vilket var ett av EMU-utredningens huvudargument mot ett EMU-medlemskap i den situation som Sverige befann sig i vid mitten av 1990-talet. Logiskt borde ett medlemskap i valutaunionen därför (av försiktighetsskäl) skapa starka incitament för arbetsmarknadsinstitutioner som håller nere den genomsnittliga arbetslösheten (Calmfors, 1998, 2001). Om man befarar större konjunktursvängningar i EMU än utanför, finns det skäl att genomföra arbetsmarknadsreformer som minskar arbetslöshetens genomsnittliga nivå. Detta minskar nämligen sannolikheten för riktigt dåliga utfall i framtiden.

Större behov av trygghetssystem i EMU?

Om ett EMU-medlemskap innebär större konjunktursvängningar, skulle detta kunna leda till att regeringar som ger hög prioritet åt målet att stabilisera sysselsättningen skulle kunna få incitament att i stället förstärka anställningsskyddet för att skydda de anställda mot större svängningar i sysselsättningen i EMU (Saint-Paul & Bentolila, 2000). Även ett starkare konkurrenstryck kan öka efterfrågan på trygghetssystem (Krueger, 1999), vilket tycks bekräftas av att man funnit en positiv samvariation mellan graden av internationell öppenhet för en ekonomi och sådana variabler som ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen och den fackliga organisationsgraden (Rodrik, 1997; Agell, 1999).

Institutionell konkurrens

Enligt ett helt annat synsätt kan EMU skapa starkare incitament för arbetsmarknadsreformer av konkurrensskäl. Om konkurrenstrycket ökar, ”kostar” arbetsmarknadsinstitutioner som bidrar till en hög lönenivå mer i termer av förlorad sysselsättning. Ett större konkurrenstryck skulle av detta skäl kunna påverka också de politiska incitamenten för hur olika arbetsmarknadsinstitutioner ska utformas. Men liksom i fråga om de direkta effekterna på lönebildningen är det svårt att ha någon uppfattning om den kvantitativa betydelsen. En indikation på att dessa effekter kan vara begränsade är dock att arbetsmarknadsregleringarna och välfärdssystemen i länderna i det tidigare D-marksblocket med fasta växelkursbindningar (Beneluxländerna, Österrike och Tyskland) knappast visat några tendenser att konvergera mot en gemensam miniminivå (Boeri, 2000).

Samspelet mellan arbetsmarknadsreformer och efterfrågepolitiken

Ett ytterligare argument gäller samspelet mellan arbetsmarknadsreformer och efterfrågepolitik. Det finns anledning tro att det tar lång tid för arbetsmarknadsreformer att påverka sysselsättningen om de genomförs i en situation med låg aggregerad efterfrågan. En orsak till detta är att arbetsmarknadsreformer till stor del verkar genom att pressa ned reallönenivån. I ett läge med svag efterfrågan och nominallönestelhet kan en sådan reallöneanpassning ta lång tid. Penningpolitiken kan påskynda en reallöneanpassning om den ser till att inflationen inte pressas ned alltför nära noll.

I EMU kan man inte förvänta sig att den gemensamma penningpolitiken kommer att reagera på arbetsmarknadsreformer i ett enskilt land, eftersom ECB utformar penningpolitiken utifrån situationen i hela valutaunionen. Detta innebär att det kan väntas ta längre tid innan arbetsmarknadsreformer i ett enskilt land ger resultat. Om politikernas vilja att genomföra arbetsmarknadsreformer påverkas av hur fort dessa kan väntas leda till resultat, blir slutsatsen att ett EMU-medlemskap av detta skäl kan försvaga incitamenten att sänka arbetslösheten genom arbetsmarknadsreformer på nationell nivå.22 Ju lägre inflationen är i genomsnitt,

22 Se t.ex. Sverige och EMU (1996), Bean (1998), Calmfors (1998) eller Saint-Paul & Bentolila (2000).

desto större risk är det att en nominallönerestriktion verkligen blir bindande vid arbetsmarknadsreformer. ECB:s låga mål på en inflation på 0−2 procent kan utifrån detta perspektiv upplevas som problematiskt.

Slutsatser om arbetsmarknadsreformer

Det finns således flera mekanismer genom vilka ett EMU-medlemskap kan påverka de politiska incitamenten för arbetsmarknadsinstitutioner som leder till låg jämviktsarbetslöshet. Men effekterna går åt olika håll och det är svårt att väga dem mot varandra. Därför kan man på teoretiska grunder knappast bilda sig någon uppfattning om den troliga nettoeffekten.

EMU har också varit igång alldeles för kort tid för att man ska kunna dra några slutsatser från erfarenheterna där. Om man i stället studerar utvecklingen i olika länder under en längre tid och jämför olika växelkursarrangemang (där hårda växelkursbindningar inom ERM-systemet bör ge liknande effekter som ett EMU-medlemskap), går det knappast där heller att se några klara mönster. Å ena sidan kan man lyfta fram Nederländerna, Danmark och Irland som exempel på länder med fasta växelkursbindningar inom det tidigare ERM-systemet som genomfört betydande arbetsmarknadsreformer. Men å andra sidan har länder som Belgien och Frankrike i mycket liten utsträckning reformerat sina arbetsmarknader och i vissa avseenden snarast tagit steg som motverkar en hög jämviktssysselsättning (arbetstidsförkortning, höjda minimilöner och starkare anställningsskydd i Frankrike). För de senare besluten förefaller det således som att andra faktorer än ett medlemskap i EMU varit viktigare. Slutligen bör det nämnas att de mest radikala arbetsmarknadsreformerna i OECD-området under 1980- och 1990-talen i Storbritannien och Nya Zeeland genomfördes under penningpolitiska regimer med rörlig växelkurs och interna prisstabilitetsmål av liknande slag som Sverige idag. Sammantaget tyder denna splittrade bild på att ett EMU-medlemskap inte har några utslagsgivande effekter på arbetslöshetens genomsnittliga nivå över konjunkturcykeln som verkar via de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer.

4.2.4. Kommitténs slutsatser om EMU:s effekter på lönebildningen

Enligt kommitténs mening är det sannolikt att ett EMU-medlemskap innebär tendenser till större makroekonomiska fluktuationer till följd av förlusten av egen penningpolitik som stabiliseringspolitiskt instrument. Om så blir fallet, är det troligt att incitamenten för nominell flexibilitet i lönebildningen kan komma att förstärkas. Nominell flexibilitet kan åstadkommas på olika sätt: kortare avtalsperioder, klausuler som knyter löneutvecklingen till den makroekonomiska utvecklingen, större möjligheter till omförhandlingar av gällande avtal och mindre motstånd mot låga nominella löneökningar eller nominella lönesänkningar. Det finns emellertid anledning att tro att förändringarna i nominell löneflexibilitet blir ganska begränsade. Detta hänger inte minst samman med svårigheterna att sänka den nominella lönenivån; vid en låg inflationstakt blir utrymmet för anpassningar av lönenivån i förhållande till andra länder genom att sänka den nominella löneökningstakten ganska begränsat. Vår bedömning är således att förändringar i graden av nominell löneflexibilitet sannolikt endast till en liten del kan kompensera för förlusten av egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument vid ett EMU-medlemskap.

Hur ett EMU-medlemskap påverkar jämviktsnivåerna för reallöner och sysselsättning är mer oklart. Å ena sidan kan en gemensam valuta öka konkurrenstrycket på produktmarknaderna, vilket bör verka återhållande på löneökningarna och därmed öka jämviktssysselsättningen. Denna effekt är sannolikt starkast om avtalsförhandlingarna bedrivs på branschnivå men det är svårt att bilda sig en uppfattning om hur stor effekten är. Å andra sidan kan penningpolitiken komma att utöva en mindre återhållande effekt på lönebildningen vid ett EMU-medlemskap, eftersom avtalsparterna i Sverige då inte längre behöver befara att höga löneökningar utlöser penningpolitiska räntereaktioner. Denna effekt verkar i riktning mot en lägre jämviktssysselsättning och torde vara starkast då avtalsförhandlingarna bedrivs på branschnivå.

Ett EMU-medlemskap kan väntas stärka incitamenten för parterna att samordna sina avtalsförhandlingar, eftersom en samordning förmodligen ökar den nominella flexibiliteten i lönebildningen. En utveckling mot mer av normstyrd samordning av ”nätverkstyp” tycks ha ägt rum i många EMU-länder, där sociala

pakter ingåtts mellan parterna på arbetsmarknaden och ibland också med regeringen som deltagare. Det är dock osäkert om sådan samordning kan fungera i längden, eftersom långsiktigt starka faktorer verkar i riktning mot en mer decentraliserad lönebildning.

Den gemensamma valutan förstärker de incitament som finns för transnationell samordning av avtalsförhandlingarna på EU-nivå. Även om vissa små steg i riktning mot sådan transnationell samordning har tagits på den fackliga sidan, förefaller det osannolikt med en mer långtgående utveckling under överskådlig tid, bl.a. på grund av motstånd från arbetsgivarsidan och stora samordningskostnader. De samhällsekonomiska vinsterna med transnationell samordning kan också ifrågasättas: samordning kan leda till högre lönenivåer och större svårigheter att ändra relativa lönenivåer mellan olika grupper och länder. I den mån transnationell samordning utvecklas, kommer det förmodligen främst att ske inom multinationella koncerner, men också detta kan väntas ske ganska långsamt.

Ett EMU-medlemskap kan i och för sig påverka de politiska besluten om regelsystem på arbetsmarknaden. Olika teoretiska resonemang leder emellertid till olika slutsatser om hur besluten kan komma att påverkas och det finns inte heller någon klar empirisk bild. Resonemang om hur de politiska incitamenten för arbetsmarknadsreformer kan komma att påverkas ger därför knappast någon vägledning när man ska bedöma effekterna av ett EMUmedlemskap på lönebildning och sysselsättning.

4.3. Institutioner för en stärkt anpassningsförmåga på arbetsmarknaden

Vid vissa former av makroekonomiska störningar är en anpassning av lönekostnaderna önskvärda för att stabilisera sysselsättningen. Det gäller vid såväl generella efterfrågestörningar som generella utbudsstörningar. Det är här som ett medlemskap i valutaunionen gör störst skillnad, eftersom en kostnadsanpassning i förhållande till omvärlden då inte längre kan ske via växelkursen. För sådana störningar som innebär kraftiga förskjutningar av efterfrågan mellan olika sektorer är det i stället graden av rörlighet mellan olika delar av arbetsmarknaden som är strategisk för anpassningen. Här är dock skillnaden mellan att vara medlem i respektive stå utanför valutaunionen sannolikt inte av samma betydelse, eftersom en egen

penningpolitik spelar mindre roll för att motverka den typen av störningar.

I detta avsnitt analyserar vi olika tänkbara institutionella lösningar som kan bidra till bättre förutsättningar för en anpassning av de reala lönekostnaderna respektive ökad rörlighet på arbetsmarknaden.

4.3.1. Buffertfonder

En slutsats av analysen i avsnitt 4.2 är att ett medlemskap i valutaunionen inte kan förväntas påverka lönebildningen på ett sätt som medför att den nominella löneflexibiliteten ökar i tillräcklig grad för att fullt ut kompensera för bortfallet av en egen penningpolitik. Det finns därför skäl att överväga möjligheterna att öka flexibiliteten i lönekostnaderna utan att detta tar formen av förändringar i den nominella lönenivån.

Som framgår av Tabell 4.2 utgör socialavgifterna − lagstadgade arbetsgivaravgifter och avgifter till avtalsförsäkringarna – en betydande andel av de totala lönekostnaderna.

Ett förslag för att öka flexibiliteten i lönekostnaderna som fått stor uppmärksamhet i den allmänna debatten, och som även framhålls i våra direktiv, är s.k. buffertfonder. Förebilden kommer från Finland där en typ av buffertfonder inrättades inför det finska medlemskapet i valutaunionen. Syftet med buffertfonder är att i goda tider bygga upp finansiella tillgångar, som i dåliga tider kan användas för att temporärt sätta ned arbetsgivarnas lagstadgade eller avtalsbestämda avgifter till olika försäkringssystem. Under perioder med nedsatta avgifter finansieras försäkringssystemens förmåner delvis med fonderade medel, som ersättning för avgiftsinkomsterna. På detta sätt anpassas lönekostnaderna, vilket kan bidra till att stabilisera sysselsättningen.

Tabell 4.2. Socialavgifter år 2001. Procent på årslönen

Arbetare Tjänstemän

Lagstadgade arbetsgivaravgifter

Ålderspensionsavgift 10,21 10,21 Efterlevandepensionsavgift 1,70 1,70 Sjukförsäkringsavgift 8,80 8,80 Arbetsskadeavgift 1,38 1,38 Föräldraförsäkringsavgift 2,20 2,20 Arbetsmarknadsavgift 5,84 5,84 Allmän löneavgift 2,69 2,69 Summa 32,82 32,82

Avgifter till avtalsförsäkringar

Grupplivförsäkring (TGL)

0,38

0,20

Avtalsgruppsjukförsäkring (AGS)

0,59

..

Avgångsbidrag (AGB)

0,01

..

Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA)

0,01

0,01

Trygghetsrådet .. 0,30 Avtalspension 3,50 12,0 Premiebefrielseförsäkring 0,51 ..

Summa 5,00 12,5

Särskild löneskatt på pensionskostnader

0,9

2,9

Total avgift

38,7

48,2

Källa: Svenskt Näringsliv.

Ett viktigt motiv för att inrätta buffertfonder i Finland var att arbetslöshets- och pensionsförsäkringarna organisatoriskt ligger utanför statsbudgeten och saknade tillräcklig fondering. Vid givna förmåner måste därför avgiftsuttaget höjas i lågkonjunkturer när avgiftsbasen minskade och utbetalningar av arbetslöshetsersättningar ökade. På motsvarande sätt kunde avgifterna sänkas under högkonjunkturer med god sysselsättningsutveckling. Lönekostnaderna tenderade således att stiga i tider med vikande efterfrågan på arbetskraft och falla i goda tider, vilket har bidragit till att förstärka svängningarna på arbetsmarknaden.

Detta motiv för buffertfonder är inte relevant för svensk del, i vart fall inte vad gäller de offentliga försäkringssystemen. Arbetslöshetsförsäkring och förtidspensioner finansieras över statsbudgeten. När avgiftsinkomsterna viker samtidigt som utgifterna ligger kvar eller ökar, behöver inte avgiftsuttaget höjas utan i stället

minskar den offentliga sektorns finansiella sparande. Konjunkturvariationerna i saldot mellan socialavgifter och utbetalda förmåner är en del av de automatiska stabilisatorerna. Vad gäller den inkomstrelaterade ålderspensionen tjänar den allmänna pensionsfonden som en buffert som gör det möjligt att hålla avgiftsuttaget konstant över tiden.

Men buffertfonder skulle kunna användas inte bara för att förhindra att de sociala avgifterna måste höjas i dåliga tider, utan också för att aktivt sänka dem i stabiliserande syfte. I det finska systemet finns också öppningar för att buffertfonderna ska kunna användas på ett sådant mer aktivt sätt.

Om staten inrättar en buffertfond i syfte att variera uttaget av socialavgifter över konjunkturen kommer såväl uppbyggnaden av fonden som dess avkastning att räknas in i den offentliga sektorns finansiella sparande. Uttag från fonden för att kompensera tillfälligt nedsatta socialavgifter skulle bidra negativt till det offentliga sparandet och således begränsas av Stabilitets- och tillväxtpaktens regler. En statlig buffertfond skulle, även om den låg utanför statsbudgeten, därför inte öka det finanspolitiska manöverutrymmet. En statlig buffertfond vore bara en teknisk metod att utöva finanspolitiken.

Riksdagen kan − även utan någon fond − alltid fatta beslut om att variera uttaget av socialavgifter när den finner så vara lämpligt. Huvuddelen av socialavgifterna bokförs som inkomster på statsbudgeten och har ingen formell koppling till de olika förmånssystem som de avser att finansiera. Det förhåller sig något annorlunda med ålderspensionsavgiften som går till det finansiellt avskilda ålderspensionssystemet, där årlig avgift och intjänad förmån är lika stora. Men även denna avgift skulle teoretiskt kunna sättas ned, om staten ersatte intäktsbortfallet för ålderspensionssystemet.

Statens finansiella nettoförmögenhet och Allmänna pensionsfonden kan således sägas utgöra ett slags buffertfonder. När den offentliga sektorns finansiella sparande uppgår till 2 procent av BNP, vilket för närvarande är målet sett över en konjunkturcykel, återfinns detta överskott inom det allmänna pensionssystemet. Under perioder med högre sparande kan även staten uppvisa överskott, vilket bidrar till att amortera statsskulden. När sparandet ligger på 2 procent av BNP eller lägre tenderar staten att visa underskott och statsskulden växer. Att i statlig regi bygga upp en särskild buffertfond av stabiliseringspolitiska skäl skulle därför, allt annat lika, medföra att statsskulden blir i motsvarande grad högre.

Ett motiv som kan anföras för en statlig buffertfond är att avsättningarna till en sådan fond, som ska användas i dåliga tider, möjligen kan uppfattas som mer legitima än generella överskott i de offentliga finanserna. Det politiska trycket att använda överskott större än 2 procent av BNP till skattesänkningar eller utgiftsökningar skulle lättare kunna hanteras. Därmed skulle fonden kunna vara en väg att underlätta att det förs en tillräckligt stram finanspolitik i högkonjunkturer. Enligt kommitténs bedömning väger dock detta argument inte särskilt tungt, med beaktande av att överskottet i dag finns i pensionssystemet.

Om buffertfonder byggs upp genom avtal mellan arbetsmarknadens parter blir situationen en annan. Sådana fonder kan medge konjunkturmässiga variationer i avgiftsuttag som inte påverkar det offentliga sparandet. Buffertfonderna kan därmed utgöra ett komplement till och förstärkning av finanspolitiken. Vid en kraftig lågkonjunktur kan parterna bidra till att hålla uppe sysselsättningen genom sänkta lönekostnader vid sidan av att staten låter de automatiska stabilisatorerna verka och vidtar diskretionära finanspolitiska åtgärder.

En tänkbar modell för sådana buffertfonder skulle kunna vara att knyta dem till de befintliga avtalsförsäkringarna. De medel som finns fonderade inom t.ex. avtalspensionssystemen kan emellertid inte användas för en konjunkturutjämning av avgiftsuttaget. Dessa avser att trygga de förmåner som tjänats in. Däremot kan buffertfonder byggas upp som en slags ”mellanstation” mellan arbetsgivarnas avgiftsbetalning och betalningen till försäkringssystemen. Fonderna skulle då byggas upp genom att det under högkonjunkturår tas ut en särskild avgift till avtalsförsäkringssystemen utöver de ordinarie avgifterna eller genom att förmånerna sätts ned under en övergångsperiod. Denna extraavgift eller nedsättning av förmånerna skulle då gälla så länge det behövs för att bygga upp en tillräckligt stor fond. När det bedöms föreligga ett behov av reducerade lönekostnader skulle en viss andel av avgifterna till försäkringssystemen betalas av fonden i stället för av arbetsgivarna.

Buffertfonder kan i princip fungera så att försäkringsavgifterna på ett systematiskt och regelbundet sätt varierar över konjunkturcyklerna. Enligt kommitténs mening är det emellertid mer rimligt att sådana fonder reserveras för djupa lågkonjunkturer. Normala konjunkturvariationer bör kunna hanteras inom ramen för ordinarie lönebildning och av finanspolitiken. Vid allvarliga störningar kan emellertid finanspolitiken vara otillräcklig och det kan

finnas behov av att sänka de nominella lönekostnaderna. I den situationen kan buffertfonder vara ett önskvärt ytterligare medel.

Ett system med buffertfonder bör främst ses som en ersättning för den anpassningsmöjlighet som en egen valuta erbjuder och som försvinner i valutaunionen. Huvudsyftet bör vara att åstadkomma en generell reduktion av de reala lönekostnaderna i svåra krissituationer där detta kan krävas. Däremot bör buffertfonder inte användas för selektiva stöd till enskilda företag, branscher eller regioner som blivit speciellt utsatta vid en förskjutning i efterfrågan eller i relativpriser. Att använda avsatta medel för sådana selektiva stöd skulle vara förenat med en betydande risk att en nödvändig strukturell anpassning försenas. Om buffertfonderna på detta sätt skulle innebära en omfördelning mellan företag, branscher eller regioner skulle de avgifter som tas ut för att bygga upp fonderna få karaktären av en extra skatt. Det finns dock inget som hindrar att en enskild bransch bygger upp egna buffertfonder att användas för nedsättning av försäkringsavgifterna i den branschen när behov föreligger. En sådan fond fyller ett helt annat syfte och kan inte ses som ett stabiliseringspolitiskt instrument.

Buffertfonder bör vara en angelägenhet enbart för arbetsmarknadens parter. Med statlig inblandning skulle det uppkomma en förhandlingssituation med tre parter som är snarlik de försök till inkomstpolitiska uppgörelser som Sverige har blandade erfarenheter av. Om parterna fullt ut ansvarar för fonderna har de också ett egenintresse att inte använda dem i onödan. Några statliga subventioner bör inte utgå i syfte att stimulera uppbyggnaden av buffertfonder. Skälet är att sådana skulle öka risken för att eventuella buffertfonder blir en del av ett inkomstpolitiskt förhandlingsspel som gör ansvarsfördelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter oklar. Eftersom organisationerna på den svenska arbetsmarknaden är så breda, bör det inte heller finnas några stora skillnader mellan de samhällsekonomiska vinsterna av ett buffertfondsystem och de vinster som kommer organisationernas medlemmar till del. Också detta argument talar emot en subventionering. Däremot är det naturligt att avgifter till ett buffertfondsystem skattemässigt behandlas på samma sätt som avgifter till avtalsförsäkringarna.

Om ett buffertfondsystem byggs upp bör de fonderade medlen placeras på ett sådant sätt att tillgångarnas värde inte nära samvarierar med den svenska konjunkturutvecklingen. Om t.ex. en stor del av tillgångarna investeras i svenska aktier finns en risk att de

avyttringar som måste ske när fonderna ska tas i bruk sammanfaller med att börskurserna är låga. Fondernas transaktioner kan i den situationen bidra till att ytterligare sänka börsvärdet. Riskspridningsargument talar för att buffertfonder bör placera en stor del av tillgångarna i räntebärande tillgångar och möjligen i utländska aktier.

Buffertfonder av det slag vi diskuterat kan inte ge annat än ett mindre bidrag till att stabilisera sysselsättningen. Hur effektivt detta medel är bestäms dels av hur lönerna påverkas av förändringar i socialavgifterna, dels av hur efterfrågan på arbetskraft påverkas av förändringar i lönekostnaderna. Den empiriska forskningen tyder på att variationer i arbetsgivaravgifterna verkligen har betydande effekter på lönekostnaderna på ett par års sikt, vilket betyder att bara en mindre del av variationerna i dessa avgifter övervältras på lönerna. Som framgick ovan finns det argument för att sysselsättningen tenderar att bli mer känslig för lönekostnaderna och att denna process kan förstärkas av EMU. Det skulle tala för att variationer i socialavgifternas nivå skulle kunna spela en viss roll.

Det krävs dock tämligen stora fonder för att kunna reducera socialavgifterna så mycket som krävs för att få ordentliga utslag på sysselsättningen. Arbetskraftsefterfrågans lönekänslighet (elasticitet) har uppskattats till i storleksordningen 0,3, dvs. om lönekostnaderna reduceras med 1 procent ökar sysselsättningen allt annat lika med 0,3 procent.23 Om halva socialavgiftssänkningen skulle vältras över i högre löner måste socialavgifterna reduceras med drygt 9 procentenheter (räknat på 40 procent i total avgiftsnivå) för att sysselsättningen ska bli 1 procent högre än vad som annars skulle varit fallet. För att finansiera en avgiftsreduktion av den storleken skulle krävas en fond motsvarande 7,5 procent av avgiftsunderlaget, vilket år 2002 motsvarar ca 75 mdkr om reduktionen ska omfatta såväl näringsliv som offentlig sektor. Om i stället löneelasticiteten skulle uppgå till 0,6 medan övervältringen till högre löner begränsas till en fjärdedel, kan fonden begränsas till 2,5 procent av avgiftsunderlaget, eller 25 mdkr. Med ett avgiftsuttag på ½ procent av avgiftsunderlaget skulle det i det första fallet ta upp till 14 år att bygga upp en fond av den storleken (vid 3 procents avkastning) och fem år i det senare fallet.

De upprepade devalveringarna uppfattades på sin tid som ett sätt att ackommodera alltför höga löneökningar. Samma kritik har även

23 Wikström (1996).

riktats mot buffertfonder, dvs. att fonderna skulle leda till att incitamenten att anpassa de nominella lönerna försvagades. Risken för en sådan ackommoderande användning torde emellertid vara relativt liten, om inte annat för att fonderna så småningom skulle tömmas och då återigen behöva byggas upp. Detta skulle rimligen arbetsmarknadens parter ta hänsyn till. Dessutom finns det anledning att tro att effekterna på lönebildningen skulle bli små om fonderna bara används i mycket djupa lågkonjunkturer, då det ändå finns mycket starka krafter som håller tillbaka lönerna.

Ett argument mot buffertfonder är att de skulle kunna skapa ett koordineringsproblem med den statliga finanspolitiken. Det skulle kunna finnas en risk för ”dubbelkommando”. Man kan tänka sig att det kan uppkomma en spelsituation där det är oklart om det är finanspolitiken eller buffertfonderna som ska ta första steget i en konjunkturavmattning. Vidare kan parterna göra en annan bedömning av konjunkturläget eller av det lämpliga i att justera lönekostnaderna än vad regeringen gör. Buffertfonderna skulle då kunna komma att användas på ett sätt som inte är i linje med finanspolitiken. Regeringen och arbetsmarknadens parter skulle kunna komma att dra åt olika håll. I värsta fall måste finanspolitiken kompensera för att buffertfonderna använts för att stimulera sysselsättningen i ett läge där regeringen bedömer det vara olämpligt.

Enligt kommitténs mening är det önskvärt att en lönekostnadsanpassning vid en makroekonomisk störning i första hand bärs av arbetsmarknadens parter. En sådan anpassning kan ske genom den ordinarie lönebildningen eller genom att justera de avtalsbestämda avgifter som är en del av löneförmånerna. Problematiken med eventuella buffertfonders användning skiljer sig därför inte principiellt från den vid ordinarie löneförhandlingar. Även här kan parterna göra en annan bedömning av det ekonomiska läget än regeringen.

Frågan om buffertfonder behandlas i den underlagsrapport som en arbetsgrupp med företrädare för centralorganisationerna på arbetsmarknaden utarbetat på kommitténs uppdrag (se bilaga 1). Arbetsgruppen ställer sig avvisande till att inrätta buffertfonder av finsk modell i Sverige. Man gör bedömningen att det skulle bli svårt att motivera arbetsmarknadens parter att göra de avsättningar från löneutrymmet som ett sådant system förutsätter. De sysselsättningseffekter som kan vara möjliga att uppnå med temporärt sänkta socialavgifter bedöms i rapporten vara ganska små, eftersom de

långsiktiga kostnaderna inte reduceras. Man menar vidare att det kan vara svårt att skilja konjunktur- från strukturproblem, där sänkta lönekostnader kan fördröja en nödvändig anpassning. I stället förordar arbetsgruppen mer individualiserade lösningar, där det i goda tider med risk för överhettning görs extraordinära avsättningar till avtalspensionssystemen, som ett sätt att dämpa höjningen av de ordinarie lönerna.

Kommittén gör för sin del bedömningen att ett system med buffertfonder i parternas regi, rätt konstruerat, skulle kunna ge ett visst bidrag till att öka ekonomins anpassningsförmåga vid djupa konjunkturavmattningar. Därmed skulle kraven på finanspolitiken kunna mildras, vilket rimligen måste eftersträvas.

4.3.2. Konjunkturanpassad arbetstid

En sedan länge diskuterad mekanism för att stärka flexibiliteten och anpassningsförmågan vid temporära störningar är att låta arbetstiden variera över konjunkturcykeln. I perioder med hög produktion skulle den normala arbetstiden kunna ökas, vilket kompenseras med kortare arbetstid under andra perioder. I stället för att antalet sysselsatta varierar slås konjunkturbetingade svängningar i sysselsättningen då ut på fler personer, samtidigt som heltidsarbetslösheten stabiliseras. De kostnader som är förknippade med att variera personalstyrkan – rekryterings- och upplärningskostnader respektive uppsägningskostnader – kan undvikas, och sysselsättningen anpassas snabbare.

Ett system med konjunkturberoende arbetstid kan vara utformat på två principiellt olika sätt – med oförändrad timlön respektive med oförändrad månadslön. Med en oförändrad timlön kommer de anställdas löneinkomster att variera mer än vid en fast arbetstid. I gengäld reduceras risken för att ställas helt utan arbete. En del av den konjunkturbetingade risken flyttas över från arbetsgivarna till de anställda. Samtidigt underlättas sannolikt en anpassning av lönekostnaderna när en minskad månadslön är förenad med ökad fritid.

Ett system med oförändrad månadslön innebär att lönekostnaderna per arbetad timme stiger i lågkonjunktur när arbetstiden dras ned och sjunker i högkonjunktur när den stiger. Ett sådant system kan ses som ett sätt att utsträcka den avtalade arbetstiden över en längre tidsperiod. Men eftersom timkostnaderna tenderar att stiga i lågkonjunktur och falla i högkonjunktur riskerar en på

detta sätt varierande arbetstid att snarast förstärka sysselsättningssvängningarna.

Arbetstidens förläggning och variation är och bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter, utöver den lagstiftning som är motiverad av arbetsmiljö- eller säkerhetsskäl. System med konjunkturvarierad arbetstid kan inte vara nationella. Det skulle vara förenat med en betydande samhällsekonomisk kostnad att i en lågkonjunktur sänka arbetstiden även i sektorer eller för personalkategorier där efterfrågan inte minskat. Arbetstiden kan därför inte vara ett generellt verkande stabiliseringspolitiskt medel. Det finns enligt kommitténs bedömning inte skäl för staten att av stabiliseringsskäl vidta åtgärder i syfte att öka variationen i arbetstid.

4.3.3. Resultatbaserad ersättning

Om lönenivån knyts till företagets resultat och detta varierar med konjunkturen kommer lönekostnaderna med automatik att anpassas efter konjunktursvängningarna. Arbetsersättningen skulle således delas upp i en fast del och en del som är beroende av företagets resultat. I en konjunkturavmattning, då vinsterna tenderar att sjunka, minskar då arbetsersättningen, medan den stiger i högkonjunktur.

I Calmfors (2002, bilaga 2) diskuteras vinstandelssystem, där ersättningen till de anställda består dels av en fast lön, dels av en vinstandel. Enligt traditionell ekonomisk teori kommer ett sådant vinstandelssystem visserligen att leda till att sysselsättningen blir högre i genomsnitt över konjunkturcykeln, men svängningarna i sysselsättningen blir inte mindre. Förklaringen är att, eftersom ett vinstandelssystem innebär att företag och anställda delar på såväl intäkter som kostnader, så kommer relationen mellan intäkter och kostnader på marginalen (för den sist anställde) att variera på samma sätt över konjunkturcykeln med ett vinstandelssystem som utan ett sådant.

Det finns flera motiv som kan tala för resultatbaserade ersättningssystem. Dit hör en högre sysselsättning i genomsnitt över konjunkturcykeln och sannolika produktivitetsvinster. Det är emellertid, enligt kommitténs bedömning, inte klarlagt att sådana system bidrar till en stabilisering av sysselsättningen. Däremot blir naturligtvis sysselsättningsutvecklingen jämnare om lönerna generellt anpassas efter konjunktursituationen. Detta talar för att löner-

na bör följa den allmänna konjunkturutvecklingen snarare än att de anställdas ersättning bör knytas till de enskilda företagens vinstutveckling om man vill stabilisera sysselsättningen.

4.3.4. Individuellt kompetenssparande

Ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken är att med olika medel variera antalet personer som genomgår olika former av utbildning efter konjunktursvängningarna. I lågkonjunkturer med svag efterfrågan på arbetskraft utökas antalet utbildningsplatser, medan det dras ned i högkonjunktur. Detta är mest uttalat för arbetsmarknadsutbildningen, men även det ordinarie utbildningssystemet har i viss mån dimensionerats efter konjunkturläget. Den bakomliggande tanken är att ersätta öppen arbetslöshet med kompetensutveckling, endera genom att arbetslösa sätts i utbildning eller genom att sysselsatta under utbildningen kan ersättas av arbetslösa.

Utbildningssystemet domineras helt av utbildningar som är skattefinansierade och där den studerande får ett ekonomiskt stöd via studiestödssystemet och av företagsanknuten utbildning som finansieras av arbetsgivare. Under senare år har framförts flera olika förslag om en ny finansieringsform för studier genom s.k. individuella kompetenskonton. En utgångspunkt är att det finns ett växande behov av kompetensutveckling som inte kan täckas av de offentligt finansierade systemen (AMU, Kunskapslyftet m.m.) eller av den utbildning som arbetsgivarna finansierar. Den enskilde måste då själv bära ett större ansvar för att upprätthålla en kompetens som möjliggör omställning på arbetsmarknaden.

I december 2000 lade regeringens särskilde utredare fram ett förslag till ett system med individuellt kompetenssparande (Individuellt kompetenssparande, SOU 2000:119). Förslaget innebär dels att det ska inrättas en ny skattesubventionerad sparform enligt samma modell som det individuella pensionssparandet, dels att en subvention ska beviljas vuxna som genomgår kompetensutveckling. Individens sparande på individuella kompetenskonton ska vara avdragsgillt upp till ett basbelopp. Arbetsgivare som gör insättning på anställds konto ska beviljas nedsättning av arbetsgivaravgiften med 10 procentenheter på insatt belopp. Behållningen på kontot ska beskattas med avkastningsskatt. Den som genomgår godkänd kompetensutveckling som till någon del finansieras med uttag från

kontot ska beviljas en skattereduktion vars storlek relateras till omfattningen på studierna.

Syftet med systemet är att stimulera ett sparande som möjliggör för vuxna att genomgå kompetensutveckling som underlättar omställning på arbetsmarknaden. Det föreslagna systemet kan potentiellt användas i stabiliserande syfte. Det kan ske genom att skattereduktionen vid uttag för att genomgå någon form av kompetensutveckling varieras beroende på konjunkturläget. På det sättet kan staten styra när i tiden kompetensutveckling sker. Vidare kan sparandet stimuleras med olika former av sparpremier.

Kommittén tar inte ställning till förslagen om individuellt kompetenssparande eftersom det inte finns någon nära koppling mellan behovet av kompetensutveckling och ett EMU-medlemskap. Om ett sådant system skulle införas, finns det skäl som talar för att detta bör utformas på ett sätt som möjliggör att utifrån stabiliseringspolitiska överväganden i viss mån styra hur kompetensutvecklingen förläggs i tiden. Bedömningen är dock att detta instrument inte kan ge annat än marginella bidrag till att stabilisera sysselsättningen. En viss konjunkturmässig styrning av utbildningens förläggning i tiden är också tänkbar inom andra studiestödssystem. Det ligger dock utanför ramen för vårt uppdrag att närmare analysera denna fråga.

4.3.5. Omställningsförsäkringar

Syftet med en omställningsförsäkring är att ge den som blir uppsagd ett mer aktivt och individuellt utformat stöd. Vissa grupper på arbetsmarknaden omfattas av denna typ av försäkring. Privattjänstemän med viss anställningstid och statligt anställda har idag omställnings- eller trygghetsavtal som ger rätt till ett individuellt utformat stöd vid uppsägningar. Trygghetsrådet respektive Trygghetsstiftelsen svarar för den praktiska hanteringen, som innebär att det redan under uppsägningstiden upprättas individuellt utformade program med kortare utbildningar, intensifierat arbetssökande, arbetsförmedling m.m. Verksamheten kan beskrivas som en förstärkt arbetsförmedling, med en stor flexibilitet i utformningen av insatser.

Den personkrets som omfattas av befintliga omställningsförsäkringar är begränsad. Det har därför rests krav på att vidga den typ av försäkringsskydd som t.ex. trygghetsavtalet ger till fler

grupper på arbetsmarknaden genom att inrätta en obligatorisk försäkring alternativt stimulera parterna att sluta avtal som täcker en större del av arbetsmarknaden. I den mån detta innebär en statlig finansiering kan det ses som en överföring av delar av de arbetsmarknadspolitiska insatserna till arbetsmarknadens parter.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare (dir. 2000:55) med uppdrag att belysa effekterna av befintliga omställningsavtal och överväga om motsvarande avtal skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmarknaden. En utgångspunkt för arbetet är att arbetsmarknadens parter ska bära ansvaret för kostnaden för avtalen och att några statliga subventioner inte ska utgå. Det finns inte anledning att tro att ett EMU-medlemskap i någon påtaglig grad kommer att förändra den strukturomvandlingsprocess som ändå pågår. Frågan om omställningsförsäkring bör därför bedömas på sina egna meriter. Kommittén avstår därför från närmare behandling av denna fråga.

5. Finanspolitiken

5.1. Finanspolitik i EMU

Vi har tidigare konstaterat att vid ett medlemskap i valutaunionen blir finanspolitiken ett potentiellt mer kraftfullt medel att stabilisera ekonomin än vad fallet är i dag. Utanför valutaunionen kommer en finanspolitisk expansion, t.ex. en ofinansierad skattesänkning, normalt att sätta en press uppåt på räntor eller växelkurs, vilket dämpar den eftersträvade stimulansen av efterfrågan. På motsvarande sätt kommer en finanspolitisk åtstramning att dämpa den inhemska efterfrågan men samtidigt tendera att depreciera valutan och därmed att stimulera exportefterfrågan. Sådana motverkande reaktioner på finanspolitiken via ränta och växelkurs uteblir i valutaunionen. Finanspolitiken får därmed ett starkare genomslag.

I valutaunionen är finanspolitiken det enda medlet att bedriva stabiliseringspolitik på nationell nivå. Utan egen penningpolitik och valutakurs blir behovet att använda finanspolitiken större om Sverige drabbas av landspecifika makroekonomiska störningar, som inte motverkas av den gemensamma penningpolitiken. Som vi framhöll i avsnitt 3.1 har den Europeiska centralbanken i stort sett samma prisstabilitetsmål som den svenska Riksbanken och kan förväntas föra en likartad penningpolitik. Skillnaden är dock att ECB har ett prisstabilitetsmål för hela euroområdet, medan Riksbanken agerar för att hålla den svenska inflationen inom givna ramar.

Mot denna bakgrund finns anledning att ställa frågan om de mål som är styrande för finanspolitiken bör formuleras på ett annat sätt i valutaunionen än utanför. Frånvaron av nationell penningpolitik reser frågan om finanspolitiken ska överta Riksbankens prisstabilitetsmål i form av ett mål för den svenska inflationens avvikelse från genomsnittet för euroområdet. I valutaunionen blir finanspolitiken mer strategisk och det kan finnas behov av att den

används mer aktivt än i dag, vilket kan kräva att målen formuleras tydligare.

Den institutionella ramen

Maastrichtfördraget, kompletterat med Stabilitets- och tillväxtpakten, sätter en ram för finanspolitiken, dels i form av restriktioner på det nationella handlingsutrymmet, dels i form av politiska procedurer som gör finanspolitiken till en gemensam angelägenhet för EU:s medlemsstater.

Inom ramen för det s.k. Förfarandet vid alltför stora underskott avgör rådet efter en allsidig bedömning om ett alltför stort underskott föreligger i en medlemsstat och beslutar, om så är fallet, om rekommendationer att detta ska åtgärdas. Ett underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande anses alltför stort om det, annat än undantagsvis och övergående, överskrider 3 procent av BNP. Vidare ska den offentliga sektorns bruttoskuld understiga 60 procent av BNP eller vara minskande och närma sig detta värde i tillfredsställande takt. Om BNP faller med mer än 2 procent under ett år betraktas omständigheterna som exceptionella och ett underskott i de offentliga finanserna detta år ska inte betraktas som alltför stort. Om BNP skulle falla med mellan 0,75 och 2 procent under ett år kan rådet efter en bedömning besluta om att sådana exceptionella omständigheter råder att ett underskott överstigande 3 procent av BNP är befogat.

För samtliga EU:s medlemsstater är det ett bindande åtagande att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Om Ekofin-rådet fattar beslut om att ett alltför stort underskott föreligger ska den berörda medlemsstaten vidta åtgärder för att rätta till detta. För en medlemsstat som bedömts ha ett alltför stort underskott och också ingår i valutaunionen har Ekofin-rådet möjlighet att, om inga åtgärder vidtas, utdöma sanktioner. Dessa har formen av en deposition, som kan omvandlas till böter. Storleken på depositionen uppgår till en fast del motsvarande 0,2 procent av BNP och en rörlig del motsvarande 0,1 procent av BNP för varje procentenhet som underskottet överstiger 3 procent av BNP. Ett underskott på 4 procent av BNP kan således innebära en deposition på 0,3 procent av BNP. För Sveriges del skulle det för närvarande innebära en summa på ca 7 mdkr. För varje år det finns ett underskott adderas nya krav på depositioner. Denna pekuniära sanktion

kan dock enbart tillämpas för underskott i de offentliga finanserna, inte vid en stigande skuldkvot. Det är denna formella sanktionsmöjlighet som skiljer de finanspolitiska restriktionerna för valutaunionens medlemsstater från vad som gäller för de länder som står utanför.

Enligt Stabilitets- och tillväxtpakten förbinder sig samtliga medlemsstater att sträva mot ett medelfristigt mål om offentliga finanser nära balans eller i överskott. Den exakta innebörden av ”nära balans” preciseras inte, utan det sker en bedömning utifrån varje medlemsstats förhållanden vad avser de offentliga finansernas konjunkturvariabilitet, osäkerheten i prognoserna, skuldsituationen samt den demografiska utvecklingen.

Pakten lägger således ytterligare restriktioner på finanspolitiken utöver fördragets regler. Men samtidigt måste det medelfristiga målet ligga nära balans, och för vissa länder t.o.m. innebära ett överskott, om ett underskott över 3 procent av BNP ska kunna undvikas vid en konjunkturförsvagning, utan att man behöver tillgripa en åtstramande finanspolitik.

En tredje procedur som sätter en ram för finanspolitiken är de s.k. Allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Sådana riktlinjer antas årligen av Ekofin-rådet och omfattar dels riktlinjer som är gemensamma för samtliga medlemsstater, dels riktlinjer som är specifika för varje medlemsstat. De allmänna riktlinjerna avser både strukturåtgärder och finanspolitik. Enligt fördraget kan Ekofin-rådet, om det bedömer att en medlemsstat för en ekonomisk politik som inte är förenlig med de allmänna riktlinjerna, fatta beslut om särskilda rekommendationer till denna medlemsstat.

Medlemsländerna i valutaunionen ger således inte bara upp sin penningpolitiska autonomi, utan även en viss del av den formella finanspolitiska självständigheten, genom att finanspolitiken ska utövas inom de ramar som Maastrichtfördraget och Stabilitets- och tillväxtpakten sätter upp. Denna begränsning av finanspolitiken gäller dock i princip även för de länder som står utanför valutaunionen, med undantaget att sanktioner inte kan drabba dessa länder.

Det grundläggande motivet för finanspolitiska restriktioner är att en valutaunion förstärker finanspolitikens s.k. externa effekter, dvs. effekter på andra länder. I valutaunionen kommer en medlemsstats finanspolitiska agerande att påverka de andra i högre grad än vad som är fallet med nationell valuta och penningpolitik. Genom

att räntan i princip är gemensam för valutaunionens medlemmar kommer de finanspolitiska impulserna inte i samma utsträckning som utanför valutaunionen att dämpas och låsas in i ett land via ränte- och växelkursreaktioner.

Om en medlemsstat med en expansiv finanspolitik och växande offentlig skuld driver upp sin inflation, kommer detta att föranleda ECB att agera i den utsträckning den genomsnittliga inflationen i hela euroområdet nu ökar. Därmed drabbas även de andra medlemsstaterna av en högre räntenivå och en appreciering av växelkursen. Det är uppenbart att för en liten nation väger argumentet om att dess finanspolitik orsakar externa effekter mindre tungt än för de större nationerna. Det är samtidigt svårt att ha olika regler beroende på ländernas storlek. Dessutom gäller att om flera små nationer samtidigt för en expansiv finanspolitik, så får det konsekvenser för räntan.

Med svaga statsfinanser finns även en risk att en medlemsstat hamnar i en ohållbar skuldutveckling, som kan tvinga fram stödjande insatser från de övriga. Fördraget har en s.k. ”no bail-out”regel som förhindrar ECB att ge ekonomiskt stöd till en enskild medlemsstat liksom EU som organisation eller dess medlemsländer att åta sig ekonomiska förpliktelser som en enskild medlemsstat har ingått. Men om den situationen skulle uppkomma att det finansiella systemets trovärdighet är hotad, kan likväl insatser från de andra medlemsstaterna tvingas fram.

För ett land utanför valutaunionen har kapitalmarknaden en disciplinerande roll för de offentliga finanserna, därför att en alltför expansiv finanspolitik då ger upphov till negativa ränte- och växelkursreaktioner. Finanspolitiken kan för ett land med hög offentlig skuldsättning t.o.m. få motsatt effekt mot den förväntade. Några studier finner t.ex. belägg för att de budgetnedskärningar som flera länder tvingades till under 1990-talet kan ha haft expansiva effekter genom en lägre ränta, som uppvägde effekterna av t.ex. minskade disponibla inkomster. Det är sannolikt att om det återigen skulle uppkomma stora underskott i de offentliga finanserna, så kommer det att leda till en påtaglig höjning av räntan, som uppväger den expansiva effekten. Detta innebär att det även för ett land utanför EMU finns kraftiga restriktioner på finanspolitiken.

5.2. Finanspolitiska mål och normer

5.2.1. Inledning

Vi konstaterade ovan att stabiliseringspolitikens övergripande mål är att upprätthålla ett högt och jämnt resursutnyttjande i ekonomin. Den ekonomiska tillväxten ska hållas så nära den långsiktiga trenden som möjligt så att både arbetslöshet och överutnyttjande av resurser undviks i största möjliga utsträckning. Med den syn på stabiliseringspolitiken som sedan 1990-talets början varit den dominerade anses detta mål bäst främjas av en politik inriktad på prisstabilitet och sunda statsfinanser.

I dagens stabiliseringspolitiska regim tar sig denna stabiliseringspolitiska syn uttryck i att ansvaret för den aktiva stabiliseringspolitiken i första hand åvilar penningpolitiken, som styrs av ett tydligt prisstabilitetsmål. Finanspolitikens primära mål är att upprätthålla ett offentligt sparande i ett medelfristigt perspektiv. I budgetpropositionen för 2000 formuleras det på följande sätt:

Med flytande växelkurs och inflationsmål är finanspolitikens främsta syfte att skapa goda betingelser för tillväxt och sysselsättning genom att säkerställa ett överskott i de offentliga finanserna i genomsnitt över en konjunkturcykel och hålla utgifterna under kontroll.

Stabiliseringspolitiken har således inte några operativa realekonomiska målvariabler, t.ex. arbetslöshet, tillväxt eller resursutnyttjande. Utgångspunkten är att en politik inriktad på de förhållandevis tydliga och lättkontrollerade målen prisstabilitet och offentligt sparande har förutsättningar att vinna större trovärdighet och på sikt leda till en stabil realekonomisk utveckling. Att överskottsmålet avser genomsnittet över en konjunkturcykel innebär samtidigt att variationer i det offentliga sparandet accepteras givet att det blir ett tillräckligt stort överskott i genomsnitt.

Även i valutaunionen kommer penningpolitiken att vara inriktad på prisstabilitet, men för hela euroområdet. Den svenska inflationen kommer att påverka de penningpolitiska besluten i mycket begränsad utsträckning. När den nationella penningpolitiska autonomin överges, är finanspolitiken det enda tillgängliga medlet att bedriva nationell stabiliseringspolitik för att möta makroekonomiska störningar som är specifika för Sverige. Detta aktualiserar frågan om finanspolitiken bör ha samma mål om Sverige är medlem i valutaunionen som den har i dag.

Till skillnad från penningpolitikens instrument har de finanspolitiska medlen också andra viktiga mål än stabilisering. Beslut om förändringar i den korta räntan kan ske uteslutande utifrån en bedömning av inflationsriskerna. Förändringar i skatter eller utgifter måste vägas även mot andra mål än deras eventuella effekter på tillväxt, prisstabilitet och sysselsättning. I allmänna termer finns två andra grundläggande motiv för offentliga åtaganden: samhällsekonomisk effektivitet och en rättvis fördelning.

Effektivitetsmotivet bygger på att det inom flera områden finns s.k. marknadsmisslyckanden som innebär att vissa varor eller tjänster på en oreglerad marknad inte skulle produceras eller konsumeras i en omfattning som är välfärdsmässigt optimal. Vissa nyttigheter kan ha egenskapen att det samhälleliga värdet av produktion eller konsumtion är större eller mindre än värdet för den enskilde producenten eller konsumenten, vilket kan motivera skatter eller subventioner. För kollektiva varor, där den enes konsumtion inte utesluter någon annans konsumtion, är det svårt att överhuvudtaget etablera någon marknad. Vissa former av försäkringar kan ha svårt att etableras på en marknad på grund av svårigheter att få information om individuella risker eller att riskerna samvarierar mellan individer. Den samhällsekonomiska effektivitetsförlusten består i att medborgarna efterfrågar och är beredda att betala för vissa nyttigheter som inte bjuds ut på marknaden. Offentliga ingrepp som påverkar resursallokeringen i samhället kan då bidra till en ökad välfärd.

Offentliga åtaganden av den omfattning som finns i Sverige måste dock främst motiveras av rättvise- och fördelningsambitioner. En rättvis fördelning mellan individer kan allmänt beskrivas som att fördelningen av vissa centrala resurser – utbildning, vård, inkomstförsäkring – inte helt ska vara beroende av individens framgång på arbetsmarknaden, kapitaltillgångar eller familjeförhållanden och personliga egenskaper.

Offentliga system ersätter också till viss del imperfekta kreditmarknader, som för vissa grupper förhindrar en önskvärd omfördelning av konsumtionsutrymmet över faser i livscykeln. En omfördelning över tiden och mellan generationer har också varit ett uttryckligt motiv för offentliga åtaganden. En löpande finansiering över offentliga budgetar av olika inkomstförsäkringar, t.ex. pensioner, ersätter behov av privat sparande.

Dessa motiv för skatter och offentliga utgifter är strukturella och långsiktiga. Ekonomins aktörer anpassar sitt beteende och sin

planering vad gäller sparande, investeringar och arbetsutbud till gällande regler. Återkommande och oförutsägbara förändringar i de offentliga regelverken, t.ex. skatter och socialförsäkring, riskerar därför att ge upphov till välfärdsförluster. Den som anpassat sitt sparande till de löften som de offentliga systemen ställt ut kan ofta inte kompensera sig om dessa löften inte kan infrias. På motsvarande sätt kan en ogrundad misstro mot de offentliga systemen ge ett ur välfärdssynvinkel alltför högt sparande. Detta talar för en stabilitet i villkoren som begränsar det kortsiktiga manöverutrymmet för finanspolitiken. Detta utesluter emellertid inte att det finns mekanismer som på ett förutsägbart sätt anpassar värdet av förmåner till förändrade ekonomiska villkor, som t.ex. inkomstindexeringen i det reformerade ålderspensionssystemet. Men det finns starka argument för att man ska vara försiktig med diskretionära regelförändringar.

Finanspolitiken innefattar all den påverkan på ekonomin som den offentliga sektorn utövar genom förändringar i nivån på och sammansättningen av skatter och utgifter. Oftast beskrivs finanspolitikens inriktning i termer av saldot mellan inkomster och utgifter, dvs. det offentliga sparandet. En finanspolitisk åtstramning kan förenklat ses som en form av obligatoriskt sparande – staten eller kommunerna drar in mer i skatt än vad de betalar ut i transfereringar och konsumtion. Den direkta effekten är att den privata sektorns disponibla inkomst reduceras, vilket verkar dämpande på konsumtion och investeringar. På motsvarande sätt innebär en finanspolitisk expansion att den privata sektorns disponibla inkomster höjs. Som vi redogjort för ovan är det inte självklart hur hushåll och företag svarar på en sådan saldoförändring i offentlig sektor.

Finanspolitiken påverkar också ekonomin via den offentliga balansräkningen. Strukturella underskott som leder till en skulduppbyggnad får så småningom åtstramande effekter på efterfrågan, om det uppkommer en misstro mot de offentliga välfärdssystemens långsiktiga hållbarhet.

Finanspolitikens effekt på efterfrågan beror inte bara på det finansiella sparandets nivå. Även en till fullo finansierad förändring i de offentliga utgifterna kan påverka den samlade efterfrågan i ekonomin om den innebär att inkomster som annars sparats används för konsumtion eller investeringar. Med outnyttjade resurser i ekonomin kan ökad offentlig konsumtion och ökade investeringar

stimulera produktion och sysselsättning, även om de motsvaras av höjda skatter.

På motsvarande sätt kan förändringar i skatteuttagets sammansättning ha betydande effekter på ekonomin. Förändringar i indirekta skatter har effekt på prisnivån, medan en höjning eller sänkning av socialavgifterna påverkar kostnaderna för arbetskraft. Det gör det möjligt att påverka ekonomin inom ramen för ett oförändrat totalt skatteuttag.

Hushåll och företag kan antas i större eller mindre omfattning fatta beslut om konsumtion och investeringar utifrån sina förväntningar om den framtida utvecklingen av inkomsterna, snarare än utifrån de löpande inkomsterna. En händelse som förändrar dessa förväntningar får därför effekter på ekonomin även om den ännu inte påverkar de faktiska inkomsterna. Därför kan den offentliga sektorn påverka efterfrågan i ekonomin även utan att förändra löpande inkomster och utgifter. En avisering om en framtida skatteförändring kommer att påverka efterfrågan omedelbart om aviseringen uppfattas som trovärdig.

Förmånerna i de offentliga välfärdssystemen representerar för den enskilde ett förmögenhetsvärde i form av pensionsrätter, tillgång till vård och omsorg m.m., som i annat fall hade krävt ett eget sparkapital. På aggregerad nivå motsvaras denna förmögenhet av en skatteskuld, dvs. framtida inkomster kommer att beskattas för att finansiera förmånerna. Nettot mellan förmåner och skatter varierar mellan olika grupper i samhället, beroende på ålder, familjesituation m.m. och uppgår till betydande belopp. Regelförändringar som har små finansiella konsekvenser när de beslutas kan ha stora omfördelande förmögenhetseffekter som påverkar ekonomin. Ett tydligt exempel är en reformering av pensionssystemet som skapar förväntningar om högre eller lägre framtida pensioner, vilket har offentligfinansiella konsekvenser först långt fram i tiden men som kan få en omedelbar påverkan på hushållens sparande.

En central del i en stabilitetsorienterad ekonomisk politik är att skapa trovärdighet för målen om prisstabilitet och sunda offentliga finanser. Detta sker i Sverige, liksom i de flesta andra länder, på tre olika sätt:

Ansvaret för att utöva penningpolitiken ligger hos en oberoende centralbank med ett prisstabilitetsmål (se kapitel 3).

Regler och procedurer för finanspolitiken inom ramen för EUsamarbetet (se avsnitten 5.1 och 6.2).

Finanspolitiska normer och beslutsregler som är styrande för budgetarbetet på nationell nivå.

5.2.2. Finanspolitiska normer

Den starka tonvikt som numera läggs vid sunda offentliga finanser ska ses mot bakgrund av 1970- och 1980-talens stabiliseringspolitiska erfarenheter. Recessioner och strukturella kriser skapade då stora underskott i de offentliga finanserna i de flesta EU-länder. Men det offentliga sparandet återställdes inte under mellanliggande perioder, vilket resulterade i en trendmässig försvagning, som gradvis förstärktes av räntebetalningar på den växande statsskulden. Det fanns ett hot att skuldutvecklingen bara skulle kunna mötas med en kraftig inflation eller rent av betalningsinställelse. Den omfattande offentliga upplåningen bidrog till högre realräntor, vilket i sin tur dämpade investeringarna och hämmade tillväxten. Det skapades en strukturell obalans mellan finans- och penningpolitik; en alltför expansiv finanspolitik fick vägas upp av en stram penningpolitik. Med en stor statsskuld försvårades möjligheterna att använda finanspolitiken som ett stabiliserande instrument.

Dessa negativa erfarenheter ledde fram till att det i flera EUländer under första hälften av 1990-talet skedde en omläggning av finanspolitiken med det övergripande målet att reducera underskotten och bromsa skuldökningen. Det blev samtidigt en allmän uppfattning att det fanns institutionella orsaker till den underskottstendens som präglat finanspolitiken. Den politiska beslutsprocessen och de politiska målen var i många länder utformade så att de gynnade kortsiktighet i finanspolitiken.

I syfte att hantera dessa strukturella problem vidtogs åtgärder på tre fronter:

En reformering av budgetprocess och beslutsordning. Beredning och beslut om statsbudgeten har mer fått karaktären av en process uppifrån och ned, dvs. beslut om helheten fattas före beslut om enskilda anslag. I Sverige började en ny budgetprocess att tillämpas fr.o.m. budgetåret 1997.

EU:s finanspolitiska regler kan ses som ett uttryck för samma strävan genom att politiken binds upp med åtaganden gentemot

unionen och de andra medlemsstaterna. Nationella regeringar får, med hänvisning till risken att få kritik eller drabbas av formella sanktioner, starkare incitament att upprätthålla sunda offentliga finanser.

I flera länder styrs budgetpolitiken av kvantitativa mål och normer för offentliga saldon och/eller utgifter. Det svenska budgetmålet om ett överskott på 2 procent av BNP över en konjunkturcykel och taken för de statliga utgifterna är exempel på detta.

Syftet med sådana mål och normer är att skapa spärrar mot politiska processer som hotar att trendmässigt försvaga statsfinanserna. Men syftet är även att hos ekonomins aktörer skapa förtroende för att en av konjunkturskäl motiverad försämring i de offentliga finanserna inte ska leda till en okontrollerad underskottsutveckling. Ju starkare förtroendet är för att de offentliga finanserna är under kontroll, desto större blir utrymmet att aktivt använda finanspolitiken vid konjunkturförsvagningar. Genom att ställa upp självpåtagna mål höjs den politiska kostnaden för att avvika från dem.

Det har ifrågasatts om självpåtagna budgetmål verkligen innebär någon begränsning av politiken och inte bara är formella mål som anpassas när de är hotade. Det är ju samma politiska instans som beslutar om målen som också svarar för den politik som målen avser att sätta gränser för. Men genom att ställa upp självpåtagna mål ökar den politiska kostnaden för att avvika. Den begränsade forskning som finns inom detta område tyder på att budgetnormer kan ha en självständig betydelse för att upprätthålla statsfinansiell balans.1

Behovet av budgetregler och institutioner som garanterar sunda offentliga finanser finns såväl i valutaunionen som utanför. Med en bibehållen egen valuta uppkommer negativa reaktioner via räntan om det finns en misstro mot de offentliga finanserna. Som medlem i valutaunionen kan de självpåtagna normerna motiveras med att de behövs för att undvika att hamna i en situation där underskottet i en lågkonjunktur hotar att överstiga Maastrichtfördragets gräns på 3 procent av BNP. Med ett otillräckligt sparande vid normalt kapacitetsutnyttjande riskerar finanspolitiken att bli procyklisk och destabiliserande. I ett läge där det finns risk för att bryta mot

1 Se t.ex. Poterba (1996).

regeln om alltför stora underskott upphör i hög grad också den finanspolitiska självständigheten.

I valutaunionen blir det viktigare att de finanspolitiska målen utformas på ett sätt som medger att finanspolitiken kan användas för att stabilisera produktion och sysselsättning. Utanför valutaunionen kan en olämplig finanspolitik kompenseras med penningpolitiken. Den möjligheten är inte öppen vid medlemskap. Därför blir konsekvenserna av en missriktad finanspolitik större.

De svenska budgetmålen

Kvantitativa medelfristiga mål för de offentliga finanserna började tillämpas 1993. Då sattes som mål att den offentliga sektorns strukturella, dvs. konjunkturrensade, underskott skulle vara eliminerat år 1998, dvs. fem år senare. Vidare angavs en utvecklingsbana för den offentliga sektorns sparande varje år fram till och med år 1998. Det faktiska sparande som finanspolitiken siktade mot för respektive år var betingat av konjunkturen. Om tillväxten av konjunkturskäl blev svagare än beräknat fick det målsatta sparandet anpassas nedåt och reduktionen av underskottet ske i en långsammare takt.

Efter regeringsskiftet 1994 formulerade regeringen tre mål för finanspolitiken: att statsskulden skulle stabiliseras som andel av BNP 1996, att den offentliga sektorns underskott skulle vara mindre än 3 procent av BNP 1997 samt att den offentliga sektorns finanser skulle vara i balans 1998. Målet för 1997 sammanföll med att Sverige skulle uppfylla konvergensvillkoren för medlemskap i valutaunionen. Dessa tre mål var till skillnad från tidigare inte betingade av konjunkturen utan skulle uppnås oavsett konjunkturutvecklingen. Detta tog sig bl.a. uttryck i att finanspolitiken skärptes i samband med 1996 års vårproposition, när utsikterna för den ekonomiska tillväxten försämrades så att målen för 1997 och 1998 var hotade.

I samband med 1996 års vårproposition beslutade också riksdagen att målet för perioden efter 1998 skulle vara att upprätthålla överskott i de offentliga finanserna. Detta mål preciserades i 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) och innebar att riksdagen ”fastställer ett långsiktigt mål om ett överskott i de offentliga finanserna på 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.” Vidare beslutade riksdagen att fastställa mål för

budgetpolitiken om ett överskott i de offentliga finanserna på 0,5 procent av BNP för 1999, 1,5 procent för 2000 och 2 procent för 2001.

De årliga målen för de offentliga finanserna blev efter 1998 återigen betingade av konjunkturutvecklingen.

Målen gäller vid den kalkylerade tillväxten. Om tillväxten av konjunkturmässiga skäl skulle bli väsentligt lägre kommer den offentliga sektorns sparande att tillåtas utvecklas sämre. Om tillväxten skulle bli väsentligt högre kommer kraven på överskott att skärpas. Detta för att undvika en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningarna. Kortsiktigt bör målet för budgetpolitiken sättas så att hänsyn tas till konjunkturläget. Det bör därför undvikas att finanspolitiken ges en opåkallat stram inriktning, som riskerar att hålla tillbaka expansionsmöjligheterna.

I 1998 års ekonomiska vårproposition gjordes ett tillägg, med innebörden att saldomålet inte alltid skulle anpassas vid låg tillväxt.

Lönebildningen spelar dock en avgörande roll. Om löneökningstakten i den svenska ekonomin överstiger vad arbetsmarknadens parter har kommit överens om, inklusive den av parterna angivna löneglidningen, kommer tillväxten i den svenska ekonomin med all sannolikhet bli lägre än den beräknade. Detta är i så fall ett strukturellt problem, inte ett konjunkturellt.

Detta får tolkas som att det i en sådan situation inte finns anledning att revidera det målsatta saldot, vilket är rimligt eftersom det i så fall är det strukturella och inte det cykliska sparandet som blivit sämre än tidigare beräknat.

Fr.o.m. 1999 års vårproposition fattar riksdagen årligen beslut om saldomål för nästkommande budgetår och ytterligare två år framåt. Vid varje tillfälle ska saldomålen (till skillnad från utgiftstaken) omprövas med hänsyn till konjunkturutvecklingen. En sådan anpassning har skett vid två tillfällen. I budgetpropositionen för 1999 reviderades målet för år 2000 upp från 1,5 till 2,0 procent av BNP, eftersom tillväxten beräknades bli högre. I budgetpropositionen för 2001 höjdes målet för år 2001 från 2,0 till 2,5 procent av BNP med hänvisning till att utfallet för år 2000 blivit bättre än beräknat och att ett mål på 2 procent skulle riskera att leda till en alltför expansiv finanspolitik.

Det har angivits fem motiv för det medelfristiga saldomål som riksdagen beslutade om 1997. Det första är att en stor offentlig skuldsättning i sig är negativ för den ekonomiska utvecklingen.

Regeringen pekade i propositionen på att de offentliga finanserna var starka fram till mitten av 1970-talet, då den offentliga sektorn byggde upp en finansiell nettoförmögenhet som 1975 uppgick till 30 procent av BNP.

Detta bidrog till en god och stabil ekonomisk utveckling, som gjorde det möjligt att förena full sysselsättning och stigande reallöner med låg inflation.

Den ekonomiska krisen på 1990-talet raderade ut den offentliga nettoförmögenheten och det uppstod då en nettoskuld på ca 30 procent av BNP. Genom att minska denna nettoskuld skulle räntorna kunna sjunka och tillväxten öka. Ett andra motiv var en strävan att göra de offentliga finanserna mindre känsliga för räntenivån. I budgetpropositionen för 1998 sägs:

….med ett genomsnittligt överskott på 2 procent av BNP kan den offentliga sektorns nettoskuld försvinna till år 2010. Därmed minskas beroendet av de finansiella marknaderna. Ett land med liten offentlig skuldsättning har en betydligt större frihet än ett hårt skuldsatt land.

Ett tredje motiv för ett överskottsmål är att ett växande antal äldre i framtiden kommer att utsätta de offentliga åtagandena för större belastning. De närmaste årens demografiska utveckling är relativt gynnsam, varför det finns en möjlighet att nu förstärka den finansiella nettoställningen.

Mot denna bakgrund är det önskvärt att under det närmaste decenniet amortera av den offentliga nettoskulden. Detta kräver överskott i de offentliga finanserna.

Ett fjärde motiv som anförts är hänsyn till bytesbalans och nationellt sparande.

Ett överskott i de offentliga finanserna på 2 procent främjar och möjliggör höga privata investeringar utan att Sveriges skuld till utlandet ökar. Ett högt offentligt sparande bidrar dessutom till ett högt nationellt sparande, vilket har en positiv inverkan på de långsiktiga tillväxtmöjligheterna. (Budgetpropositionen för 1998)

Ett femte motiv är att skapa en marginal för att vidta aktiva finanspolitiska åtgärder.

I takt med att de offentliga finanserna bringas under kontroll skapas utrymme att aktivt använda finanspolitiken för att motverka en för-

svagning av konjunkturen utan att underskottet i de offentliga finanserna hotar att bli för stort.

Målet för de offentliga finanserna avser den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande. Det är således ett mål för hela den offentliga sektorn inklusive kommuner och landsting, medan de inkomster och utgifter som behandlas i budgetprocessen avser staten i sin myndighetsroll (den juridiska personen staten). Vidare inräknas pensionssystemets sparande i målet, trots att detta system är avsett att vara ett finansiellt avskilt system, där inbetalda avgifter motsvaras av intjänade förmåner. Även premiepensionssystemet förs i nationalräkenskaperna till det offentliga sparandet, trots att tillgångarna inom detta system inte kan användas till andra ändamål än pensioner och har samma civilrättsliga skydd som andra privata tillgångar.

Med finansiellt sparande avses nettot av alla transaktioner som påverkar den finansiella nettoförmögenheten, eller enklare uttryckt skillnaden mellan inkomster och utgifter. Värdeförändringar på eller omdisponeringar mellan finansiella tillgångar och skulder påverkar inte det finansiella sparandet. En försäljning av aktier, som är en finansiell tillgång, påverkar inte det finansiella sparandet eftersom det är en omfördelning från ett finansiellt tillgångsslag (aktier) till ett annat (pengar).

Principer för beräkning av finansiellt sparande finns fastlagda i det Europeiska Nationalräkenskapssystemet (ENS95) som är gemensamt för EU:s medlemsstater. Maastrichtfördragets regler om alltför stora underskott i de offentliga finanserna har också preciserats att avse finansiellt sparande enligt definitionen i ENS95.

Tidigare fokuserade finanspolitiken på statsbudgetens saldo, som sammanfaller med statens lånebehov. Detta är till skillnad från finansiellt sparande ett likviditetsmått, skillnaden mellan in- och utbetalningar. Budgetsaldot påverkas således av t.ex. aktieförsäljningar. Vidare påverkar realiserade kurs- och valutavinster eller förluster på statsskulden budgetsaldot men betraktas i nationalräkenskaperna som värdeförändring som inte inverkar på finansiellt sparande. Räntebetalningar periodiseras i nationalräkenskaperna, men inte i budgeten, vilket t.ex. får betydelse om statens upplåning sker med s.k. nollkupongobligationer, som inte genererar några löpande räntebetalningar. Finansiellt sparande är ett mer relevant mått än budgetsaldot när det gäller den offentliga sektorns inverkan på ekonomin.

Utgiftstak

Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten har regeringen möjligheten att till riksdagen lämna förslag om utgiftstak i statsbudgeten. Det är således ett frivilligt och självpåtaget åtagande. Lagen anger inte närmare hur taken ska utformas. Det har dock sedan de började användas i statsbudgeten för 1997 utvecklats en praxis som innebär att riksdagen i samband med den ekonomiska vårpropositionen fattar beslut om tak för de statliga utgifterna, exklusive räntor, för de tre närmast följande budgetåren. Införandet av utgiftstak motiverades på följande sätt:

De offentliga utgifterna är på sikt avgörande för skatteuttagets nivå. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat då skatteuttaget inte kan höjas utan att det samtidigt medför negativa ekonomiska återverkningar. Allmänna skattehöjningar gör det svårare att uppnå en icke inflationsdrivande lönebildning, ökar lönsamheten för skattefusk och skatteplanering och riskerar att leda till lägre investeringar och produktion. … Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas ett system med tak för de offentliga utgifterna. Utgiftstaket för staten innebär att regering och riksdag måste prioritera mellan olika utgiftsområden vilket ska ge budgetpolitiken en långsiktig inriktning med hög förutsägbarhet. Utgiftstaket för staten underlättar därför möjligheten att uppnå målet för finansiellt sparande i den offentliga sektorn.2

Utgiftstaken är nominella, dvs. justeras inte för pris- eller kostnadsförändringar. De sätts på en nivå som överstiger summan av anslagna medel för det aktuella budgetåret. Mellanskillnaden är den s.k. budgeteringsmarginalen, som ska täcka in den osäkerhet som finns till följd av att utgifterna kan bli högre än beräknat. Det är i princip fyra former av osäkerhet som ska rymmas inom denna marginal.

De flesta anslag på statsbudgeten är ramanslag, som kan överskridas med som mest 10 procent. Vidare finns möjlighet att föra anslagsmedel från ett budgetår till ett annat om de faktiska utgifterna understiger anslaget (s.k. anslagssparande). Detta innebär att utgifterna under ett budgetår kan överstiga anslagna medel om anslagssparande tas i anspråk eller anslag överskrids. Utgiftstaket sätter däremot en gräns för de faktiska utgifterna, varför sådana överskridanden måste rymmas inom budgeteringsmarginalen.

2Prop. 1994/95:150.

De makroekonomiska förutsättningarna kan förändras på ett sätt som medför ökade utgifter utan att några regeländringar beslutas. Flera stora anslag, t.ex. pensioner, är knutna till den allmänna prisnivån och andra, t.ex. sjukförsäkringen, påverkas av löneutvecklingen. Om priser och löner stiger snabbare än beräknat medför detta, med oförändrade regler, högre statliga utgifter. Detsamma gäller vid en stigande arbetslöshet som höjer utgifterna för arbetslöshetsersättningar.

Det finns en osäkerhet i vissa strukturella faktorer som påverkar utgiftsutvecklingen. Det gäller t.ex. antal födda barn och sjukfrånvaron.

Regeringen uttalade i 1999 års vårproposition att budgeteringsmarginalen även ska rymma framtida opreciserade reformer som innebär ökade utgifter i statsbudgeten.

Nivån på utgiftstaken kan alltid ändras av riksdagen. Men regeringen har satt som ett mål att utgiftstaken inte ska ändras, annat än av tekniska skäl, efter det att riksdagen fattat beslut om nivån för ett visst budgetår. Beslut om nominella utgiftstak fattas tre år före det aktuella budgetåret och ska således ligga fast, oavsett inflationstakt och tillväxt.

Kriterier för budgetmål

I Kopits och Symansky (1998) formuleras ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att budgetmål av det slag som tillämpas i Sverige ska fylla sitt syfte. Med utgångspunkt i dessa kan de svenska budgetmålen utvärderas.

Ett första krav är att målen ska vara väldefinierade och inte ge upphov till tolkningsproblem. I detta ligger att de ska täcka hela den offentliga sektorn, så att målen inte kan uppfyllas genom att flytta inkomster eller utgifter mellan sektorer. Det svenska saldomålet täcker in den offentliga sektorns myndigheter men omfattar inte offentliga bolag. Om ett statligt bolag lånefinansierar sin verksamhet belastar detta inte det finansiella sparandet. Detta har utnyttjats för vissa infrastrukturinvesteringar som inte bedömts rymmas inom statsbudgeten. Vidare finns en oklarhet i innebörden av formuleringen ”i genomsnitt över en konjunkturcykel”, som möjliggör en kontroll av måluppfyllelsen först efter att en lång tid förflutit.

Ett andra kriterium är att målen ska vara transparenta vad avser hur de räknas fram och påverkas av konjunktur och politiska beslut. Här finns en brist i målformuleringen genom att det inte framgår hur avvikelser från den prognosticerade tillväxten eller det offentliga sparandet ska hanteras. Vi återkommer till denna fråga nedan.

De operativa målen ska vara adekvata, dvs. kopplade till den ekonomiska politikens övergripande mål. Ett viktigt motiv för överskott har varit att eliminera den offentliga nettoskulden. Nu har emellertid nettoskulden, till följd av större överskott än beräknat och omvärderingar av tillgångar, försvunnit, vilket dock inte föranlett någon förändring av målet.

Saldomålet och utgiftstaken får anses uppfylla krav på enkelhet, men det är en komplikation att de är definierade i olika termer: saldomålet avser hela den offentliga sektorn, medan utgiftstaken enbart gäller statliga utgifter. Saldomålet är flexibelt, genom att kunna justeras årligen. Detta skapar å andra sidan en konflikt med kravet att det ska vara möjligt att utkräva ansvar om målet inte uppfylls.

Olika mål ska vara konsistenta. Nivån på utgiftstaket fastställs utifrån ett mål för det offentliga sparandet det år utgiftstaket avser med tillägg för budgeteringsmarginalen. De statliga utgiftstaken läggs fast tre år i förväg, medan saldomålet löpande anpassas till konjunkturutvecklingen. Det kan innebära en inkonsistens i den meningen att om den faktiska konjunkturutvecklingen varit känd när utgiftstaken beslutades skulle de eventuellt ha satts på en annan nivå. Men samtidigt kan varje saldomål göras konsistent med utgiftstaket, eftersom det alltid kan ske en anpassning på inkomstsidan genom skatteförändringar.

5.2.3. Stabiliseringspolitiken och inflationen

Utanför valutaunionen faller det stabiliseringspolitiska ansvaret främst på penningpolitiken. Det är i första hand Riksbanken som förväntas reagera på förändringar i konjunkturbilden, medan finanspolitiken spelar en mer passiv roll. Denna ansvarsfördelning avspeglar att penningpolitiken med en rörlig växelkurs är mer kraftfull än finanspolitiken, men även att den penningpolitiska beslutsprocessen i vissa avseenden är mer effektiv än den finanspolitiska.

Det lagfästa målet för penningpolitiken är prisstabilitet, av Riksbanken definierat som en genomsnittlig årlig ökningstakt i konsumentpriserna på 2 procent i ett medelfristigt perspektiv. Stabilisering av inflationstakten är således i dag den primära uppgiften för stabiliseringspolitiken. Detta antas ge förutsättningar för en stabil och hög sysselsättning.

En bakgrund till den starka tonvikt som sedan 1990-talets början läggs vid prisstabilitet är de problem att få kontroll över pris- och kostnadsutvecklingen som präglade svensk ekonomi under 1970- och 1980-talen. Lönekostnaderna steg under dessa decennier betydligt mer än i konkurrentländerna, samtidigt som produktivitetstillväxten var svagare. Konkurrenskraften mätt med relativ arbetskraftskostnad per producerad enhet i nationell valuta försämrades med sammantaget 40 procent mellan 1970 och 1990 (se figur 5.1). Detta ledde till att konkurrenskraften fick upprätthållas genom upprepade valutakursförändringar.

Figur 5.1. Förändring i enhetsarbetskostnad. Årlig procentuell förändring, tre års glidande medelvärden

Källa: EU.

Den stabiliseringspolitiska strategin under 1970- och 1980-talen innebar i princip att den fasta växelkursen skulle utgöra ett ”ankare” för lönebildningen. En fast växelkurs förutsätter att

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Sverige Euroländerna

inflationstakten åtminstone på längre sikt är ungefär densamma som i omvärlden. Vid en högre inflationstakt än omvärldens uppkommer tendenser till underskott i bytesbalansen och därmed till lägre produktion och sysselsättning. Den fasta växelkursen skulle sätta en norm för lönebildningen genom att definiera ett löneökningsutrymme bestämt av produktivitetstillväxt och omvärldens prisutveckling.

Nu förblev emellertid inte växelkursen fast. De obalanser som växte fram när den svenska löne- och prisstegringstakten översteg andra länders löstes upp genom återkommande devalveringar. Dessa återställde konkurrenskraft och relativt kostnadsläge men försvårade på sikt problemen. Inflationstakten späddes på ytterligare av stigande importpriser. Samtidigt innebar devalveringarna att effekterna av alltför höga löneökningar ackommoderades. Det blev en signal att löneökningar utöver den ram som sattes av den fasta växelkursen inte tilläts slå igenom på sysselsättningen, vilket försvagade disciplinen i lönebildningen. Genom att återställa eller t.o.m. aktivt reducera det relativa kostnadsläget försvagades även det omvandlingstryck som kunde bidra till ett växande förädlingsvärde per anställd.

Som vi påpekade ovan skedde vid 1990-talets början en omläggning av politiken som innebar att inflationsbekämpningen blev överordnad andra mål. Detta kunde tolkas som att statsmakterna då övergav den ackommoderande politiken. Trots denna omläggning i målformuleringen gick det inte att upprätthålla den fasta växelkursen, som ersattes med flytande växelkurs i november 1992. Därmed bortföll det stabiliseringspolitiska ankare som skulle utgöra normen för bl.a. löneförhandlingar och prissättning.

Det nya ankaret för stabiliseringspolitiken blev i stället ett uttryckligt inflationsmål. Med en flytande växelkurs frigjordes penningpolitiken från uppgiften att hålla en fast växelkurs och blev det främsta stabiliseringspolitiska instrumentet. Det öppnade för möjligheten att delegera huvudansvaret för inflationsbekämpningen till Riksbanken. Inflationsmålet kom också att ges en högre grad av trovärdighet genom att Riksbanken, och därmed penningpolitiken, gjordes oberoende av den politiska beslutsprocessen. Detta skedde genom riksbanksreformen 1999.

Riksbankens roll i den nuvarande stabiliseringspolitiska regimen har beskrivits som en ”vakthund” gentemot inflationen. Banken ska agera utifrån en bedömning av den framtida inflationsutvecklingen och kan därför reagera på händelser som hotar att leda till

högre inflation redan innan inflationstakten börjat stiga. I denna bedömning vägs bl.a. lönebildningen in. Löneökningar som hotar inflationsmålet kommer att föranleda en höjning av räntan. Kostnaden för alltför höga löneökningar höjs därmed: utöver den nedgång i sysselsättning och investeringar som följer av löneökningarna i sig bidrar en höjd ränta till att dämpa efterfrågan i ekonomin och förstärker därmed nedgången.

Om Riksbanken uppnår trovärdighet för att den kommer att föra en penningpolitik som inte ackommoderar utan tvärtom motverkar löneökningar som eroderar konkurrenskraften, påverkas lönebildningen av detta. Under förutsättning att löneförhandlingarna är någorlunda samordnade kan vetskapen om det hot som penningpolitiken potentiellt utgör få effekter genom att avskräcka arbetsmarknadens parter från att driva upp lönekostnaderna.

På motsvarande sätt kommer Riksbanken i nuvarande penningpolitiska regim att reagera på finanspolitiken. En alltför expansiv finanspolitik i ett läge med högt resursutnyttjande kan föranleda en motverkande räntehöjning. Å andra sidan kan en stram finanspolitik möjliggöra lägre räntor. Regering och riksdag måste således väga in Riksbankens reaktion på finanspolitiken.

5.2.4. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål i EMU

Som beskrivits ovan karakteriseras den nuvarande stabiliseringspolitiska regimen i Sverige av ett övergripande inflationsmål för penningpolitiken. Målet är att inflationstakten ska stabiliseras runt 2 procent. Det huvudsakliga motivet för inflationsmålet är behovet av ett nominellt ankare för ekonomin i syfte att låsa fast den långsiktiga inflationsutvecklingen. Vanligtvis brukar man betona behovet av att undvika de skadliga effekter som en långsiktigt hög inflation har, men det finns också starka argument för att se till att inflationen inte blir alltför låg eller att det uppstår deflation. Samtidigt talar såväl teori som empiriska erfarenheter för att den långsiktiga arbetslöshetsnivån (jämviktsarbetslösheten) är oberoende av inflationstakten (utom möjligen vid mycket låga inflationstal nära noll, då det enligt viss forskning kan finnas ett negativt samband mellan inflation och arbetslöshet3).

Det övergripande inflationsmålet i nuvarande stabiliseringspolitiska regim innebär också att de konjunkturpolitiskt motiverade

3 Se t.ex. Akerlof m.fl. (1996).

förändringarna av penningpolitiken i första hand styrs av variationerna i inflationstakten och inte av variationerna i produktionen och sysselsättningen. Vid efterfrågestörningar gör detta inte någon större skillnad, eftersom inflation och produktion/sysselsättning då rör sig åt samma håll. En penningpolitik som stabiliserar inflationen kommer då också automatiskt att stabilisera produktionen och sysselsättningen. Vid utbudsstörningar uppkommer däremot en målkonflikt, eftersom inflationen å ena sidan och produktionen och sysselsättningen å den andra då rör sig åt olika håll. En stabilisering av inflationstakten innebär då att penningpolitiken förstärker svängningarna i produktionen och sysselsättningen.

Den nuvarande inriktningen av stabiliseringspolitiken speglar knappast att variationer i inflationstakten skulle ha mer negativa välfärdseffekter än variationer i produktionen och sysselsättningen; tvärtom är det sannolikt att svängningar i sysselsättningen runt sin jämviktsnivå har mycket större realekonomiska skadeverkningar än svängningar i inflationstakten runt inflationsmålet. Man kan i stället se den stora vikt som läggs vid stabilisering av inflationstakten i förhållande till stabilisering av sysselsättningen som en nödvändig kostnad för att upprätthålla trovärdighet för en långsiktigt låg inflation. Som vi framhållit i avsnitt 2.2 förefaller det dock som om centralbanker i praktiken agerar på ett sådant sätt att detta inte framstår som något stort problem; inflationen verkar kunna fungera som ett operationellt stabiliseringspolitiskt mål genom vilket man även kan uppnå en förhållandevis stabil produktions- och sysselsättningsutveckling.

Målet för den inhemska stabiliseringspolitiken i EMU

Ett EMU-medlemskap innebär en genomgripande förändring av den stabiliseringspolitiska regimen. Behovet av ett inhemskt ankare för den långsiktiga inflationstakten bortfaller. Det nominella ankaret kommer i stället att utgöras av den gemensamma valutan och ECB:s prisstabilitetsmål. Det sätts en gräns för hur mycket prisutvecklingen i Sverige kan avvika från den i resten av euroområdet, eftersom en snabbare prisutveckling i Sverige kommer att utlösa motverkande krafter i form av minskande nettoexport och därmed minskande produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt kommer en långsammare prisutveckling i Sverige än i övriga EMU-länder att leda till en ökande nettoexport som så småningom

anpassar inflationen uppåt. Ett EMU-medlemskap kan delvis ses som en återgång till den stabiliseringspolitiska regim som vi genom en växelkursnorm försökte – men misslyckades med – att upprätthålla under 1970- och 1980-talen. Skillnaden vid ett EMU-medlemskap är att vi då skapar ett läge som i princip är detsamma som om vi hade en absolut trovärdig växelkurs mot övriga euroländer.

Det faktum att ECB:s prisstabilitetsmål vid ett EMU-medlemskap tillhandahåller ett långsiktigt nominellt ankare innebär att den inhemska stabiliseringspolitiken inte längre behöver spela denna roll. Det vore uppenbarligen också omöjligt med ett nationellt inflationsmål för finanspolitiken som är oberoende av ECB:s mål för euroområdet. Om t.ex. finanspolitiken i Sverige skulle vägledas av ett högre inflationsmål än som gäller för penningpolitiken i hela valutaunionen, skulle skillnaden i inflationsutveckling leda till en stadigt fallande nettoexport. Denna skulle behöva kompenseras av en över tiden alltmer expansiv finanspolitik, vilket inte är en hållbar utveckling.

Om den inhemska stabiliseringspolitiken vid ett EMU-medlemskap inte längre behöver tillhandahålla ett nominellt ankare, blir enligt vår mening den naturliga slutsatsen att finanspolitiken bör ha som övergripande stabiliseringspolitiskt mål att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort (ett till två år) som medellång sikt (två till fem år). Mer tekniskt kan detta uttryckas som att det s.k. produktionsgapet (avvikelsen mellan faktisk och långsiktigt hållbar BNP) inte får bli alltför stort.

Produktionsgapet är ett mått på det samlade resursutnyttjandet i ekonomin. Utgångspunkten är att den långsiktigt hållbara produktionen, som brukar benämnas potentiell BNP, följer en trend som bestäms av strukturella faktorer som teknisk utveckling, demografi m.m. På kort sikt innebär konjunktursvängningar att faktisk BNP kan ligga över eller under denna trend (se Figur 5.2). Produktionsgapet mäter storleken på avvikelsen från trenden. Om produktionen ligger över trenden, så att det föreligger ett positivt produktionsgap, finns tendenser till att inflationen ökar. Ett negativt produktionsgap har på motsvarande sätt en dämpande effekt på löne- och prisökningstakten.

Figur 5.2. Faktisk respektive potentiell BNP i Sverige. Index

Källa: OECD.

Målet om att stabilisera produktionen kan ses som liktydigt med ett mål om att arbetslöshet och sysselsättning inte får avvika alltför mycket från de strukturella nivåer som är långsiktigt hållbara (jämviktsarbetslöshet och jämviktssysselsättning). På basis av den ganska sparsamma evidens som finns om sambandet mellan produktionsgap och arbetslöshet i Sverige gör kommittén bedömningen att en förändring av produktionsgapet på en procentenhet motsvarar en förändring av den öppna arbetslösheten i storleksordningen en halv procentenhet och en förändring av den totala arbetslösheten (summan av öppen arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) på runt 0,75 procentenheter.4

Det finanspolitiska stabiliseringsmålet måste uppnås under den restriktion som ges av att det saldomål för den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt över konjunkturcykeln som ställs upp (se avsnitt 5.4).

Ett övergripande mål om att motverka stora svängningar i produktion och sysselsättning kan motiveras med de negativa välfärds-

4 Skattningar av detta s.k. Okunsamband i Gylfason (1997) för perioden 1960−1990, då svängningarna i arbetslösheten var förhållandevis små, indikerar att en förändring av produktionsgapet på 1 procentenhet påverkar den öppna arbetslösheten med 0,2−0,5 procentenheter och den totala arbetslösheten med 0,5−0,7 procentenheter. Skattningar för perioden 1970−1996 med en annan metod indikerar att effekterna på arbetslösheten är något större; se Apel & Jansson (1999). 100 110 120 130 140 150 160 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Faktisk BNP Potentiell BNP

Produktionsgap

effekter som dessa kan ge upphov till (se avsnitt 2.1). Effekterna i form av hög arbetslöshet och utebliven produktion vid konjunkturnedgångar är uppenbara. Överhettningar i ekonomin bör motverkas framför allt på grund av att de riskerar att förstärka efterföljande konjunkturnedgångar. Ett skäl är de pris- och lönestegringar som uppstår i kraftiga högkonjunkturer. Eftersom pris- och framför allt lönestegringstakten är mindre flexibel nedåt än uppåt, riskerar en överhettning att kräva en mycket utdragen process med hög arbetslöshet när en pris- och löneanpassning ska ske i efterföljande lågkonjunktur. En ytterligare risk är att en kommande lågkonjunktur fördjupas av att tillgångspriser (aktiekurser, fastighetspriser osv.) först stiger orimligt mycket i samband med s.k. ”finansiella bubblor” och sedan faller dramatiskt när bubblorna spricker. Till detta kommer de direkta välfärdsförluster som kan uppkomma i överhettningar till följd av ”överaktivitet” (flaskhalsar, ineffektiv allokering av resurser vid överefterfrågan, ”ofrivillig” övertid osv.).

Indikatorer för produktionsgapet

En nackdel med den föreslagna målformuleringen är svårigheterna att operationalisera produktionsgapet. Detta är inte direkt observerbart utan förutsätter en bedömning av såväl den faktiska som den uthålliga BNP-nivån (potentiell BNP). Det finns inget entydigt sätt att göra uppskattningar av potentiell BNP på. Det betyder att man får försöka bedöma om det föreligger ett produktionsgap och i så fall storleken på detta med hjälp av ett antal olika indikatorer. Tänkbara sådana är följande:

1. Man kan med olika statistiska metoder försöka skatta BNP:s långsiktiga trend och mäta i vilken grad som faktisk BNP avviker från denna. Ett sådant förfarande har nackdelen att det är ganska mekaniskt och inte direkt tar hänsyn till att eventuella strukturella förändringar kan påverka den långsiktiga trenden.

2. Andra viktiga indikatorer är olika “bristmått” på såväl produkt- som arbetsmarknad. Det kan gälla kapacitetsutnyttjande, orderstockar, lagerhållning, lediga platser och direkta mått på ”bristen” på olika typer av arbetskraft av det slag som Konjunkturinstitutet regelbundet publicerar.

3. Löne- och prisstegringstaktens förändring kan också fungera som indikatorer på produktionsgapet. Enligt en formulering av den s.k. förväntningsutvidgade Phillipskurvan, som är en vedertagen formalisering av sambandet mellan lönebildning och arbetsmarknadsläge, innebär en lägre arbetslöshet än jämviktsnivån en ökande löne- och prisstegringstakt (och en högre arbetslöshet än jämviktsnivån en sjunkande löne- och prisstegringstakt).5 Ett ”arbetslöshetsgap” (en skillnad mellan den faktiska arbetslösheten och jämviktsarbetslösheten) av detta slag kan under vissa antaganden översättas till ett produktionsgap.

4. En annan indikator på produktionsgapet är om lönekostnaderna stiger snabbare eller långsammare än summan av pris- och produktivitetsstegringar. En snabbare ökning innebär att löneandelen av nationalinkomsten stiger och vinstandelen faller, vilket kan indikera en arbetslöshet som ligger under jämviktsnivån (och ett positivt produktionsgap). På motsvarande sätt leder enligt detta synsätt arbetslöshet över jämviktsnivån (dvs. ett negativt produktionsgap) till en fallande löneandel och en stigande vinstandel. Detta synsätt ligger nära den gamla EFOmodellen, enligt vilken lönekostnadsutvecklingen antogs följa en ”huvudkurs” som gavs av pris- och produktivitetsutvecklingen i den för internationell konkurrens utsatta delen av näringslivet när det rådde samhällsekonomisk balans.

5. Man kan också direkt jämföra pris- och lönekostnadsutvecklingen i Sverige med den i utlandet, dvs. fokusera på hur den s.k. reala växelkursen (relationen mellan vår pris- eller lönekostnadsnivå och utlandets) utvecklas. Hypotesen är då att våra priser och lönekostnader förändras i samma takt som priserna i utlandet när produktionsgapen är lika stora.6 Det relevanta prismåttet avser då produktpriserna och inte konsumentpriserna (eftersom de senare ju också innefattar importpriser). Alternativt kan jämförelsen avse lönekostnadsutvecklingen. 6. En möjlig indikator är slutligen tillgångsprisernas utveckling. I många situationer kännetecknas en akut överhettning av snabbt stigande fastighetspriser och aktiekurser, vilka kan skapa en ”finansiell bubbla” som så småningom brister med svåra efterfrågedämpande verkningar. Sambandet är emellertid osäkert.

5 Se Calmfors & Uddén Sonnegård (2001) för en mer utförlig diskussion. 6 Se Calmfors & Uddén Sonnegård (2001).

Man kan ha en situation med kraftiga ökningar av tillgångspriserna utan att det råder en allmän överhettning i ekonomin, och alla överhettningar behöver inte vara förenade med en sådan utveckling. Generellt torde fastighetspriserna vara en bättre indikator på den inhemska konjunktursituationen än aktiekurserna, eftersom de senare i hög grad styrs av den internationella börsutvecklingen.

En bedömning av produktionsgapet måste med nödvändighet bygga på en sammanvägning av sådana indikatorer som diskuterats ovan. Ett problem med detta är dock den osäkerhet i bedömningarna som blir följden. Vissa indikatorer kan peka i en riktning och andra i en annan. Det går dock inte att komma ifrån att en ambition att stabilisera aktivitetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån innebär att bedömningar av produktionsgapet måste göras.

En central fråga är på vilken sikt man ska eftersträva att stabilisera produktionsutvecklingen. Liksom det tidigare inflationsmålet måste ett mål för produktionsgapet vara framåtsyftande, eftersom det inte är möjligt att eliminera ett produktionsgap på mycket kort sikt, åtminstone inte utan orimligt stora variationer i skatter och offentliga utgifter. Det är således framtida större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå som ska undvikas. Målet bör vara att göra detta på såväl kort sikt (ett till två år) som medellång sikt (två till fem år).

Ett viktigt övervägande har att göra med pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till omvärlden. Om en överhettning i Sverige leder till snabbare pris- och lönekostnadsökningar än i våra konkurrentländer, försämras successivt vårt relativa pris- och kostnadsläge (det sker en s.k. real appreciering). Om detta får fortgå blir det mycket svårt, och eventuellt omöjligt, att uppnå de stabiliseringspolitiska målen på medellång sikt (två till fem år). Orsaken är att svårigheterna att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt får till följd att det tar lång tid att genom återhållsamhet i lönebildningen korrigera ett kostnadsläge som blivit för högt. Ackumulerade kostnadsproblem till följd av snabbare kostnadstegringar än i omvärlden kan därför innebära att finanspolitiken inte kan hålla produktion och sysselsättning nära den potentiella nivån på medellång sikt.

Ovanstående resonemang talar för att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till omvärlden bör ges en viktig roll vid bedömningen av möjligheterna att stabilisera ekonomin på medel-

lång sikt. En snabbare pris- och lönekostnadsutveckling än i omvärlden, som inte motiveras av långsiktiga förskjutningar av efterfrågan mot svenska produkter eller en snabbare produktivitetsökning, kan indikera att det samlade resursutnyttjandet på kort sikt är högre än i omvärlden. Det kan också utgöra en signal om att produktionsgapet, på grund av stigande relativa priser och lönekostnader, riskerar att bli negativt på medellång sikt. Slutsatsen blir att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas särskild betydelse vid utformningen av finanspolitiken.

Det naturliga vid en bedömning av pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till utlandet är att jämföra sig med i första hand de övriga euroländerna, med vilka vi kommer att ha en gemensam valuta vid ett EMU-medlemskap. Därmed undanröjs risken för att jämförelserna ska påverkas av temporära växelkursförändringar. Dessutom är det ju främst avvikelser i förhållande till övriga euroländer som finanspolitiken bör inriktas på att motverka (gemensamma störningar bör däremot i första hand motverkas av den gemensamma penningpolitiken i euroområdet).

Att pris- och lönekostnadsutvecklingen i förhållande till övriga euroländer bör tillmätas särskild betydelse vid utformningen av finanspolitiken innebär inte att våra priser och lönekostnader under alla förhållanden måste öka i samma takt. Ett skäl till varför pris- och lönestegringarna trendmässigt kan skilja sig åt mellan länderna i en valutaunion är långsiktiga förskjutningar av efterfrågan mellan ländernas produkter. Sådana relativa efterfrågeförskjutningar kommer att ge upphov till relativprisförändringar (förändringar av ”terms-of-trade”) mellan olika länder, som med en gemensam valuta måste få återspeglas i olika höga pris- och lönestegringar. Ett exempel på detta är den successiva försämring av ”terms-of-trade” som Sverige varit utsatt för under de senaste decennierna.7 Den tidigare utvecklingen säger emellertid inte något om den framtida trenden, utan denna måste prognosticeras utifrån den vid varje tidpunkt rådande situationen.

En annan faktor att beakta är skillnader i produktivitetsutveckling mellan länderna. Om Sverige har en högre underliggande produktivitetsökningstakt än övriga euroländer, så kan lönerna öka snabbare i Sverige, eftersom produktivitetsutvecklingen skapar ett utrymme för detta utan att lönekostnaderna per producerad enhet

7 Se t.ex. Lindbeck (2000).

och priserna behöver öka snabbare.8 Detta förutsätter dock att den snabbare produktivitetsutvecklingen är genuin och inte en långsiktigt ohållbar effekt av att högre lönekostnadsstegringar än i omvärlden successivt minskar produktion och sysselsättning.

En fördel med att tillmäta pris- och kostnadsutvecklingen i förhållande till det övriga euroområdet särskilt betydelse vid utformningen av finanspolitiken är att detta riktmärke har den tydlighet som är en förutsättning för att få allmän acceptans och legitimitet. Det knyter också an till sedan länge etablerade jämförelsenormer på arbetsmarknaden.

Målkonflikt mellan stabilisering på kort respektive medellång sikt?

En central fråga är om den målformulering som vi föreslår innebär att konjunkturstabilisering på kort respektive medellång sikt kan komma i konflikt med varandra ungefär på samma sätt som ett inflations- och ett sysselsättningsmål under vissa förhållanden kan göra för en centralbank. Det kan därför finnas skäl att analysera några olika tänkbara situationer.

En första möjlighet är en situation där den svenska ekonomin kännetecknas av en överhettning till följd av en efterfrågeuppgång med ett (prognosticerat) positivt produktionsgap som följd, samtidigt som de övriga euroländerna i genomsnitt antas befinna sig i balans. Detta är ett typiskt exempel på en s.k. asymmetrisk efterfrågestörning. I ett sådant läge bör man vänta sig att priser och löner stiger snabbare i Sverige än i övriga euroländer. Då uppkommer ingen målkonflikt mellan stabilisering på kort och medellång sikt. En politik som på kort sikt dämpar konjunkturen kommer även att bidra till en mer gynnsam relativ pris- och kostnadsutveckling och därigenom förbättra förutsättningarna för makroekonomisk balans även på medellång sikt. Ett analogt resonemang kan föras om den svenska ekonomin förväntas hamna i en lågkonjunktur. Både mer kortsiktiga skattningar av produktions-

8 Om den snabbare produktivitetstillväxten än i utlandet enbart gäller de för internationell konkurrens utsatta sektorerna men inte hemmamarknadssektorerna, är det rimligt att tänka sig att generellt högre löneökningar i Sverige leder till högre prisstegringar i hemmamarknadssektorerna och därför också till en högre total inflation än på andra håll (detta är den s.k. Balassa-Samuelsoneffekten som använts som en delförklaring till varför Irland under senare år haft en högre inflationstakt än övriga euroländer).

gapet och den relativa pris- och lönekostnadsutvecklingen motiverar då en omläggning av finanspolitiken i expansiv riktning.

En andra möjlighet är en lönekostnadsstörning i den svenska ekonomin. Detta är ett exempel på en asymmetrisk utbudsstörning. Anta t.ex. att avtalsförhandlingarna, i en situation som inte kännetecknas av hög efterfrågan, resulterar i flerårsavtal som bedöms leda till betydligt högre löneökningar än i de övriga euroländerna. Inte heller i detta fall bör det uppkomma någon målkonflikt mellan stabilisering på kort och medellång sikt. Riktmärket om en pris- och kostnadsutveckling i paritet med övriga euroländer talar direkt för en åtstramning av finanspolitiken. Det gör emellertid också en bedömning av produktionsgapet på kort sikt. Skälet är att högre lönekostnadsökningar i ett givet ekonomiskt läge just kan tolkas som att de långsiktigt hållbara sysselsättnings- och produktionsnivåerna (jämviktsnivåerna) minskat. Detta är liktydigt med att den rådande BNP-nivån överstiger den långsiktigt hållbara, dvs. att det föreligger ett positivt produktionsgap, vilket ska leda till en stramare finanspolitik. En sådan finanspolitisk reaktion är också förenlig med kravet på stabila offentliga finanser över konjunkturcykeln. Skälet är att de lägre långsiktigt hållbara produktions- och sysselsättningsnivåerna leder till mindre skattebaser och högre utgifter för t.ex. arbetslöshetsersättningar. Detta måste balanseras av utgiftsneddragningar på andra håll och/eller skattehöjningar.

Det finns anledning att anta att en finanspolitik som på detta sätt reagerar på vår relativa pris- och kostnadsutveckling också kan påverka de långsiktigt hållbara produktions- och sysselsättningsnivåerna på ett positivt sätt. Riksbankens räntereaktioner kan i nuvarande penningpolitiska regim antas ha en återhållande effekt på löneökningarna vid en relativt hög grad av samordning av avtalsförhandlingarna (som vi de facto tycks ha i Sverige) och därmed bidra till en högre sysselsättningsnivå (jfr avsnitt 4.2). En finanspolitik som reagerar med åtstramningar på tendenser till högre löneökningar i förhållande till omvärlden kan väntas ge upphov till liknande effekter.

En tredje möjlighet är att hela euroområdet kännetecknas av en lågkonjunktur till följd av efterfrågeminskningar, men att denna är mindre djup i Sverige än i övriga euroländer. Hela euroområdet kännetecknas m.a.o. av ett negativt produktionsgap, men detta gap är mindre i Sverige än i övriga euroländer. Detta skulle kunna tänkas leda till att priser och lönekostnader ökar snabbare i Sverige än i övriga euroländer trots att vi har outnyttjade produktions-

resurser. I så fall kommer bedömningar av produktionsgapet på kort sikt och den relativa pris- och kostnadsutvecklingen att ge olika signaler. Det kortsiktiga produktionsgapet talar för en expansiv finanspolitik, medan den relativa pris- och kostnadsutvecklingen talar för en åtstramning.

Det är inte uppenbart hur man ska resonera i detta fall. Å ena sidan är det motiverat att motverka efterfrågefallet i Sverige, eftersom detta medför ett underutnyttjande av produktionsresurserna på kort sikt. Å andra sidan har en sådan politik nackdelar till följd av att våra priser och kostnader kommer att stiga ännu snabbare i förhållande till övriga euroländer, vilket kan göra det svårare att uppnå hög produktion och sysselsättning på lite längre sikt.

En möjlighet är att se det som ECB:s uppgift att i ett sådant läge stabilisera efterfrågan i euroområdet som helhet och att den nationella finanspolitiken bara ska försöka eliminera skillnader i produktionsgapet mellan länderna, dvs. endast hantera asymmetrier i konjunkturutvecklingen. Ett sådant synsätt skulle kunna motivera att man tar den högre pris- och kostnadsstegringen i Sverige än i övriga euroländer (till följd av ett mindre produktionsgap) till intäkt för en finanspolitisk åtstramning. Om alla euroländer tillämpar en sådan strategi, blir emellertid följden att man avstår från att använda finanspolitiken för att understödja penningpolitiken i lägen då den inte klarar av att stabilisera efterfrågan. Finanspolitiken skulle ges en låg stabiliseringspolitisk ambitionsgrad på kort sikt. Vi har svårt att se hur man i ett sådant läge som här skisserats ska kunna avstå från diskretionära beslut om hur man ska väga stabilisering på kort sikt mot stabilisering på medellång sikt. Detta gäller särskilt om Sverige har en högre ambitionsgrad i stabiliseringspolitiken än euroområdet i övrigt.

Mål för produktionen eller arbetsmarknadsläget?

Även om ett mål att stabilisera produktionsgapet kan tolkas som en strävan att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt de långsiktigt hållbara nivåerna, finns det flera skäl att fokusera målformuleringen på produktionsgapet snarare än direkt på sysselsättning och arbetslöshet. Ett skäl är att produktionsgapet är ett vidare begrepp som avser att spegla konjunkturläget i ekonomin som helhet och inte enbart situationen på arbetsmarknaden. En fokusering

på att stabilisera produktionsgapet väger därför in fler stabiliseringspolitiska aspekter, framför allt stabilisering av inkomstnivån i ekonomin (jfr avsnitt 2.2), än ett mål som enbart tar fasta på arbetsmarknadssituationen.

En målformulering som direkt tar fasta på att stabilisera sysselsättning eller arbetslöshet vid deras långsiktigt hållbara nivåer (jämviktsnivåer) skulle innebära problem av i princip liknande slag som när man fokuserar på produktionsgapet. Skälet är att man måste försöka bedöma dessa långsiktigt hållbara nivåer, vilket är förenat med osäkerhet av precis samma slag som skattningar av den långsiktigt hållbara produktionsnivån. Skillnaden mellan ett finanspolitiskt mål om att motverka stora svängningar i sysselsättningen runt den långsiktigt hållbara nivån (jämviktsnivån) och ett mål om att motverka stora produktionsgap är emellertid marginell, eftersom ett produktionsgap kan ses som andra sidan av en avvikelse av den faktiska sysselsättningen från den långsiktigt hållbara nivån.

Det främsta skälet för vår rekommendation om en fokusering på produktionsgapet i stället för att direkt ta fasta på arbetsmarknadssituationen som mål för finanspolitiken är den otydlighet i de makroekonomiska målformuleringarna som annars skulle kunna uppkomma. Detta hänger samman med att den ekonomiska politiken redan arbetar med mål för sysselsättningen (80 procent av befolkningen i arbetsför ålder) och arbetslösheten (4 procent). Dessa mål måste betraktas som mål för de långsiktigt hållbara nivåerna (jämviktsnivåerna), vilka ska uppnås genom en strukturell sysselsättningspolitik som leder till en väl fungerande arbetsmarknad. Det förefaller mindre lämpligt att samtidigt formulera ett annat sysselsättningsmål för finanspolitiken, nämligen att stabilisera sysselsättningen vid den för tillfället rådande jämviktsnivån, som kan avvika från det av statsmakterna uppställda långsiktsmålet.

Det är lätt att se de problem som i så fall skulle kunna uppkomma för den ekonomiska politiken i en situation då sysselsättningen stigit över den långsiktigt hållbara nivån men fortfarande ligger under det uppställda 80-procentsmålet. Om det i en sådan situation – vilket är sannolikt – inte är möjligt att snabbt genomföra arbetsmarknadsreformer som redan på kort sikt förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt, bör finanspolitiken stramas åt för att det inte ska utlösas pris- och lönekostnadsstegringar som leder till en arbetslöshetskris längre fram. Det kommer emellertid att vara utomordentligt svårt för en regering att i det läget få förståelse för att finanspolitiken kortsiktigt ska försöka hindra att syssel-

sättningen når upp till det uppställda 80-procentsmålet, samtidigt som den långsiktiga strukturpolitiken ska verka för att nå detta mål. Risken är stor att väljarna inte kommer att förstå den finanspolitik som förs och att denna därför blir svår att upprätthålla.

Kommitténs slutsatser

Kommitténs slutsats blir att finanspolitiken bör inriktas på att motverka större avvikelser från produktionens långsiktigt hållbara nivå på såväl kort sikt (ett till två år) som medellång sikt (två till fem år). En pris- och lönekostnadsutveckling i paritet med den i andra euroländer (med hänsynstagande till långsiktiga förskjutningar av efterfrågan mellan länderna eller olika snabb produktivitetsutveckling) bör tillmätas särskild betydelse för finanspolitikens möjligheter att stabilisera ekonomin på medellång sikt. I de flesta situationer torde det inte uppstå några konflikter mellan stabilisering på kort och medellång sikt, men när så sker får en avvägning göras från fall till fall.

Den formulering av finanspolitikens stabiliseringspolitiska mål som vi föreslagit är tydligare än vad som gäller för finanspolitiken idag. Den inhemska stabiliseringspolitikens mål blir dock med nödvändighet mindre entydiga än i nuvarande penningpolitiska regim med ett inflationsmål, eftersom bedömningarna av produktionsgapets storlek är förhållandevis osäkra. Om den stabiliseringspolitiska ambitionen ska vara att stabilisera aktivitetsnivån runt den långsiktigt hållbara nivån är dock detta, som vi konstaterat ovan, ett problem som inte går att undvika. I princip samma svårigheter finns för övrigt också i nuvarande penningpolitiska regim, eftersom inflationsprognoser bl.a. bygger på uppskattningar av produktionsgapets storlek. Sådana bedömningar spelar därför i praktiken en stor roll för de penningpolitiska besluten. En rimlig slutsats är dock att svårigheterna att uppskatta produktionsgapet utgör ett starkt motiv för att vidta finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabiliserande syfte bara vid stora störningar.

5.2.5. Konjunkturanpassning av saldomålet

Som framgått ovan fattar riksdagen årligen beslut om den nivå på det finansiella sparandet i offentlig sektor som budgetpolitiken ska sikta mot för de kommande tre åren. Enligt den nu gällande målformuleringen ska dessa målsatta sparandenivåer sett över en konjunkturcykel i genomsnitt uppgå till 2 procent av BNP. I lågkonjunkturer kan målet sättas lägre, men i högkonjunkturer måste det i gengäld sättas högre. I detta avsnitt diskuteras konjunkturanpassningen av saldomålet, medan frågan om en lämplig nivå för målet behandlas i avsnitt 5.4.

Om prognosen för det offentliga sparandet vid befintliga eller beslutade regler är högre än det målsatta kan mellanskillnaden i princip betraktas som ett reformutrymme, som kan användas till utgiftsökningar eller skattesänkningar. Om det prognosticerade finansiella sparandet i stället är mindre än vad som kan motiveras av konjunkturläget och därför ligger under målet, kan detta föranleda sparåtgärder i form av utgiftsnedskärningar eller skattehöjningar. Den stabiliserande effekten av finanspolitiken uppnås således genom att anpassa saldomålet till konjunkturläget och vid behov besluta om regelförändringar för att nå detta mål.

Som vi redovisat ovan används produktionsgapet som en indikator på konjunkturläget. Produktionsgapet anger BNP:s avvikelse uppåt och nedåt från den långsiktiga trenden och ska sett som genomsnitt över en hel konjunkturcykel i princip vara noll. Om den offentliga sektorns finansiella sparande avviker från det medelfristiga målet i proportion till nivån på produktionsgapet kommer därför sparandet att uppgå till den målsatta nivån över en konjunkturcykel.

Produktionsgapet går inte att observera utan får uppskattas med statistiska metoder och bedömas utifrån ett antal olika konjunkturindikatorer. Ett principiellt problem är att BNP:s trend inte behöver vara stabil. Makroekonomiska störningar som har permanenta effekter, t.ex. introduktionen av ny teknik, innebär i princip att trenden skiftar uppåt eller nedåt. Det kan därför vara svårt att tolka om en försvagning i den ekonomiska aktiviteten ska uppfattas som en temporär konjunkturbetingad avvikelse eller som att trenden har skiftat. I det senare fallet uppkommer ingen förändring i produktionsgapet som kan motivera en avvikelse från kravet på den offentliga sektorns sparande.

Sambandet mellan produktionsgap och den offentliga sektorns finansiella sparande är dubbelriktat. Ju större produktionsgapet kan förväntas bli, desto större avvikelse från det medelfristiga målet för det offentliga sparandet kan accepteras. Samtidigt kan målet för stabiliseringspolitiken uttryckas som att reducera storleken på produktionsgapen och hålla tillväxtbanan så nära trenden som möjligt. Med en effektiv finanspolitik ska således variationerna i finansiellt sparande bidra till att reducera produktionsgapen. Hypotetiskt kan, med antagande om en mycket kraftfull finanspolitik, produktionsgapen elimineras just på grund av stora variationer i den offentliga sektorns finansiella sparande.

Hur mycket målet för det offentliga finansiella sparandet ska tillåtas avvika från den målsatta nivån vid ett givet förväntat produktionsgap får bedömas mot bakgrund av dels storleken på de automatiska stabilisatorerna, dels omfattningen på diskretionära finanspolitiska åtgärder som bedöms lämpliga att vidta vid detta produktionsgap. Det innebär att målet för det offentliga sparandet anpassas till konjunkturen för att undvika att finanspolitiken får en procyklisk inriktning. När en konjunkturavmattning med automatik leder till lägre skatteinkomster och högre utgifter för t.ex. arbetslöshetsersättningar skulle försök att upprätthålla det offentliga sparandet tvinga fram åtgärder som har åtstramande effekter. En finanspolitisk strategi som ”låter de automatiska stabilisatorerna verka” förutsätter således att det årliga målet för offentligt sparande systematiskt justeras efter konjunkturvariationerna. Detta kan även uttryckas som att det konjunkturrensade (strukturella) saldot alltid ska motsvara den nivå som eftersträvas sett över en konjunkturcykel. Målet skulle därför kunna formuleras som ett mål för strukturellt sparande. Det faktiska sparandet är emellertid tydligare och enklare att förstå och bör därför väljas som mål. Detta måste dock anpassas till konjunkturen.

Om man vill föra en stabiliserande diskretionär finanspolitik måste det offentliga sparandet vid konjunkturstörningar avvika mer från det medelfristiga målet än vad som med automatik följer av konjunkturen.

Om det långsiktiga saldomålet ska kunna uppnås måste den diskretionära budgetpolitiken föras på ett symmetriskt sätt. Det går inte att föra en aktiv expansiv finanspolitik i lågkonjunkturer om inte finanspolitiken i samma utsträckning läggs om i åtstramande riktning i högkonjunkturer. Det är dock ofta politiskt svårt att uppnå en sådan symmetri i finanspolitiken över konjunkturcykeln.

Erfarenheterna visar också att finanspolitiken ofta blir alltför svag sett över en längre period. Det är politiskt lättare att besluta om stimulansåtgärder i svaga konjunkturer än att strama åt i högkonjunkturer. Detta talar för att en diskretionär finanspolitik bör användas med försiktighet och reserveras för stora störningar.

Figur 5.3 visar förändringen i finansiellt sparande uppdelad på en konjunkturkomponent och en resterande förändring, som inkluderar resultatet av diskretionära åtgärder. Den cykliska komponenten är uppskattad utifrån de i efterhand beräknade produktionsgapen, vilket gör uppdelningen något godtycklig eftersom finanspolitiken kan ha haft effekt på produktionsgapens storlek.

Figur 5.3. Förändring i finansiellt sparande i Sverige. Procent av

BNP

Källa: OECD.

Enligt denna beräkning har den diskretionära finanspolitiken inneburit större förändringar av det finansiella sparandet än automatiken. Den kraftiga försämringen av det offentliga sparandet som ägde rum i samband med den ekonomiska krisen under åren 1991−93 kan till stor del tolkas som resultatet av en diskretionär finanspolitik.

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Diskretionär politik Konjunktureffekt

Hittills har saldomålet tillämpats med en viss försiktighet. I målformuleringen har angivits att det krävs en väsentlig avvikelse från beräknad tillväxt för att det målsatta saldot ska avvika från 2 procent av BNP. Det har funnits starka skäl för en sådan försiktig hållning. Erfarenheterna från saneringsprogrammet under 1990talet visar att ”skarpa” mål för offentligt sparande skapar en tydlighet i budgetpolitiken, som underlättar kontroll över de offentliga finanserna. Att ständigt förändra det målsatta saldot kan riskera att underminera den statsfinansiella disciplinen.

Saldomålet fastställs året före det budgetår målet avser och bygger således på prognoser för såväl den samhällsekonomiska utvecklingen som den offentliga sektorns inkomster och utgifter. När statsbudgeten fastställts sker ofta mer eller mindre stora förändringar som ger anledning att revidera prognoserna och det slutliga utfallet kan skilja sig markant från prognosen vid tidpunkten för de finanspolitiska besluten.

Prognosavvikelser kan vara av två olika slag – dels prognosfel avseende den samhällsekonomiska utvecklingen, dvs. att produktionsgapet blir ett annat än beräknat, dels prognosfel i olika budgetposter för en given samhällsekonomisk utveckling. De senare prognosfelen kan i sin tur vara tillfälliga för det aktuella året, exempelvis att realisationsvinstbeskattningen visar sig ge större inkomster än prognosticerat, eller mer permanenta och hänga samman med beteendeförändringar, t.ex. ett ändrat sjukskrivningsmönster.

Sådana avvikelser aktualiserar två problem för finanspolitiken, dels om kompenserande åtgärder ska vidtas under loppet av ett budgetår, dvs. efter att skatter och utgifter lagts fast, dels i vilken utsträckning ett avvikande utfall för ett år ska påverka finanspolitikens inriktning nästkommande år.

Det finns formella möjligheter att lägga om finanspolitiken i såväl åtstramande som expansiv riktning under loppet av ett budgetår. Om ny information tillkommer kan regeringen lägga en tilläggsbudget till riksdagen med förslag om att ändra anslagsnivåerna. Regeringen har också ett självständigt manöverutrymme i finanspolitiken. Riksdagens beslut om anslag på statsbudgeten innebär formellt att medel ställs till regeringens förfogande för de ändamål riksdagen beslutat. Det innebär inte att beviljade medel måste användas, vilket framgår av § 8 i budgetlagen:

Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Regeringen kan tillfälligt överskrida ett anslag som i statsbudgeten är betecknat som ramanslag. Överskridandet får uppgå till högst 10 procent av anslagsbeloppet och anvisade medel för påföljande budgetår reduceras med samma belopp.

Det råder en viss oklarhet om målet för det finansiella sparandet ska uppfattas som ett ”skarpt” mål, på samma sätt som utgiftstaket. I det senare fallet är regeringen skyldig att under ett budgetår vidta åtgärder om utgifterna hotar att överstiga taket, oavsett orsaken till detta. Någon motsvarande handlingsregel finns inte uttalad för saldomålet.

I den mån det handlar om konjunkturbetingade prognosavvikelser är det rimligt att målet för det offentliga sparandet justeras med hänsyn till detta. Annars finns risken att finanspolitiken blir destabiliserande. Anta att statsbudgeten läggs fast med förutsättningen att det blir en relativt stark konjunkturutveckling under det aktuella budgetåret. Om konjunkturen visar sig svagare skulle ett oförändrat saldomål tvinga fram besparingsåtgärder trots en vikande konjunktur. På motsvarande sätt bör målet justeras upp om konjunkturen visar sig starkare än beräknat för att förhindra att en positiv avvikelse tolkas som ett tillkommande reformutrymme.

Icke-konjunkturbetingade prognosavvikelser i skatter och utgifter borde däremot i princip föranleda kompenserande åtgärder, i synnerhet om dessa avvikelser kan bedömas vara av varaktig natur. Om konjunkturutvecklingen blir som prognosticerat, innebär ett offentligt finansiellt sparande som ligger högre eller lägre än beräknat en oavsiktlig omläggning av finanspolitiken. I sådana fall bör således åtgärder vidtas som gör att målet uppnås.

Det finns dock en betydande osäkerhet i prognoserna för offentliga inkomster och utgifter och det är först på ett sent stadium eller i efterhand som det går att bedöma hur stort den offentliga sektorns finansiella sparande blir ett visst år. Sådana ”historiska” avvikelser från saldomålet skapar en konflikt mellan målet att stabilisera konjunkturen och att upprätthålla ett visst sparande i offentlig sektor. Om utfallet för det offentliga sparandet ett år blir bättre än beräknat, utan att konjunkturbilden förändrats, kan saldomålet för nästkommande år sättas lägre för att uppnå ett visst sparande i genomsnitt över en konjunkturcykel. Men detta kan i

sin tur innebära en omläggning av finanspolitiken i expansiv riktning, som kan vara olämplig ur konjunktursynvinkel.

De senaste fem åren har den offentliga sektorns finansiella sparande blivit påtagligt starkare än de mål som satts upp (se Tabell 5.1). Till viss del kan detta tillskrivas en starkare tillväxt än beräknat, men en viktig förklaring är också att skatteintäkterna ofta underskattats. En anpassning av det offentliga saldot efter sådana avvikelser bör ske stegvis över flera år. Därför måste dessa tidigare avvikelser beaktas i målen för de kommande årens finansiella sparande.

Tabell 5.1. Tillväxt och finansiellt sparande i offentlig sektor

1997 1998 1999 2000 2001 Prognos på BNP-tillväxt i VÅP (BP) året före, %

2,0 (2,3) 2,5 (3,1) 3,1 (3,0) 2,6 (3,0) 2,9 (3,5)

Utfall 2,1 3,6 4,1 3,6 1,7a

Mål för finansiellt sparande, % av BNP -3,0

0

0,5

2,0

2,5

Prognos i VÅP (BP) -2,7 (-2,6) 0,0 (0,6) 0,8 (1,1) 2,1 (2,1) 3,2 (3,5) Utfall -1,6 2,1 1,7 4,1 3,6a

a prognos.

Anm.: VÅP − vårpropositionen. BP

  • budgetpropositionen.

5.2.6. Utgiftstak och stabilisering

Utgiftstaken för de statliga utgifterna har inte något direkt stabiliseringspolitiskt syfte. Användningen av utgiftstak får i stället ses som ett sätt att få kontroll över utgiftsutvecklingen på medellång sikt. Utgiftstaken innebär att beslut som medför ökade utgifter i princip bör beaktas fyra år i förväg och då föranleda ett motsvarande högre utgiftstak. Alternativt måste beslutet finansieras med minskade utgifter på andra områden. Utgiftstaken innenbär en spärr mot oplanerade utgiftsökningar genom att tvinga fram åtgärder som håller tillbaka utgifterna.

Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan nivån på utgiftstaket och prognosticerade utgifter, är avsedd att täcka in alla former av osäkerhet i utgiftsutvecklingen. Denna osäkerhet är dels relaterad till osäkerhet om konjunkturutvecklingen, dels till andra faktorer som kan höja utgifterna, t.ex. ökad sjukfrånvaro.

För att utgiftstaken inte ska förhindra möjligheten att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen läggas på en tillräcklig nivå. Budgeteringsmarginalen måste således vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder vid en konjunkturavmattning.

För budgetår som ligger närmare i tiden kan budgeteringsmarginalen vara mindre, eftersom risken för att stora oväntade produktionsgap då ska uppkomma är mindre än när utgiftstaket fastställs tre år före budgetåret. Men även för det närmaste året finns en icke obetydlig osäkerhet om de makroekonomiska förutsättningarna. Det måste därför finnas en marginal vid budgetårets början.

Systemet med utgiftstak har tillämpats på ett sätt som givit en mycket liten marginal för en stabiliserande finanspolitik. Budgeteringsmarginalen har, med beaktande av att den ska rymma även annan osäkerhet än konjunkturen, fastställts på en förhållandevis låg nivå (i genomsnitt 23 mdkr). Mer problematiskt har varit att marginalen sedan snabbt reducerats (se Tabell 5.2). Redan i budgetpropositionen, som lagts fram fyra månader efter att utgiftstaken fastställts, har budgeteringsmarginalen krympts till i genomsnitt 16 mdkr. I budgetpropositionerna för de aktuella budgetåren, som läggs fram i september året innan, har budgeteringsmarginalerna i genomsnitt varit 2 mdkr. Detta är den marginal som funnits att hantera utgiftsökningar under löpande budgetår. De små budgeteringsmarginalerna har fört med sig en tendens att ersätta utgifter med olika åtgärder på inkomstsidan. Förutom att detta bryter mot budgetlagens syfte ökar risken för samhällsekonomiskt ineffektiva lösningar. Reduktionen av budgeteringsmarginalen har bara delvis varit följden av oplanerade utgiftsökningar. En betydande del har i stället avsett nya beslut om ökade utgifter.

Tabell 5.2. Budgeteringsmarginal. Mdkr

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

VÅP96 15 18 22 .. .. .. .. .. BP97 11 15 22 .. .. .. .. .. VÅP97 10 13 20 .. .. .. .. BP98 9 4 4 6 .. .. .. .. VÅP98 24 1 6 8 27 .. .. .. BP99 24 1 3 6 20 .. .. .. VÅP99 2 3 4 16 34 .. .. BP00 2 1 1 4 23 .. .. VÅP00 1 1 2 6 20 .. BP01 1 1 1 9 17 .. VÅP01 5 3 2 4 16 BP02 5 3 2 2 7

Anm.: VÅP − vårpropositionen. BP

  • budgetpropositionen.

Med dagens växelkursregim har förmågan att upprätthålla utgiftstaket en stabiliseringspolitisk betydelse. En utgiftsökning som medför att utgiftstaket bryts torde komma att uppfattas som tecken på en allmänt bristande kontroll över utgiftsutvecklingen och i förlängningen över de offentliga finanserna. Detta kan bidra till att höja räntenivån. Även en retroaktiv höjning av utgiftstaket, efter att det fastställts första gången, skulle kunna få negativa effekter via räntan, även om en ”ordnad reträtt” sannolikt uppfattas som mindre alarmerande än att bryta taket. Själva nivån på utgiftstaken spelar dock knappast någon stabiliseringspolitisk roll utan ska i stället bedömas utifrån ett strukturellt perspektiv där det snarare är nivån på de skatter som behövs för att finansiera utgifterna som spelar roll.

I valutaunionen uteblir effekter via räntan, vilket innebär att en bristande respekt för utgiftstaken får svagare omedelbara effekter. Det grundläggande syftet med utgiftstaken, att sätta en spärr för beslut som leder till en långsiktig utgiftsexpansion, kvarstår dock. För att kunna upprätthålla respekten för utgiftstaken och samtidigt ge tillräckligt utrymme för finanspolitiken måste budgeteringsmarginalen vara betydligt större än vad som hittills varit fallet.

Mot den bakgrunden bör en separat konjunkturmarginal inrättas. Denna marginal ska enbart få tas i anspråk av utgiftsökningar som med automatik uppstår vid konjunkturavmattningar eller som en följd av diskretionära stabiliseringspolitiska beslut. På detta sätt garanteras att det alltid finns utrymme för att utgiftsökningar ska kunna bidra till makroekonomisk stabilisering.

Vid sidan av denna konjunkturmarginal bör det finnas en planeringsmarginal som ger utrymme för eventuella planerade utgiftshöjande reformer. Denna kan även vara negativ, dvs. ställa krav på utgiftssänkningar. Utgiftsavvikelser som följer av annat än konjunkturskäl, t.ex. ändrat sjukskrivningsmönster, bör ingå i planeringsmarginalen och därmed avvägas mot planerade utgiftsändringar. Planeringsmarginalen bör därför bestämmas så att den tar hänsyn även till den allmänna osäkerhet som finns i prognoser för de statliga utgifterna i den mån statsmakterna inte vill balansera utgiftsökningar av detta slag med utgiftsminskningar på andra områden.

5.3. Diskretionär finanspolitik

Vid ett deltagande i valutaunionen kommer Sverige inte längre att kunna föra en egen penningpolitik. Detta gör att den inhemska finanspolitiken kommer att få en större stabiliseringspolitisk betydelse. En central fråga är därför i vilken utsträckning finanspolitiken i praktiken har möjlighet att bidra till en stabilisering av konjunkturen. Denna fråga kan delas upp i två delfrågor:

I vilken utsträckning påverkar finanspolitiken efterfrågan i ekonomin?

Hur sannolikt är det att finanspolitiken verkligen förs på ett sådant sätt att den stabiliserar efterfrågan?

Avsnitt 5.3.1 diskuterar den första frågan, medan den andra behandlas i avsnitt 5.3.2. Diskussionen avser här i första hand diskretionära finanspolitiska åtgärder − förändringar av skatter och offentliga utgifter till följd av direkta beslut − i syfte att påverka efterfrågan i ekonomin. Konjunkturstabilisering som inte kräver aktiva beslut, utan som verkar via s.k. automatiska stabilisatorer, behandlas i avsnitt 5.4. Vidare diskuteras de finanspolitiska åtgärderna i tämligen övergripande termer, t.ex. som en förändring av ”skatter” eller

”offentlig konsumtion”. En mer detaljerad beskrivning av de enskilda finanspolitiska styrmedlen − specifika skatter och offentliga utgifter − görs i avsnitt 5.6.

5.3.1. Finanspolitikens effekter på den aggregerade efterfrågan

Enligt det vanligaste synsättet för hur finanspolitiska åtgärder påverkar ekonomin kommer en finanspolitisk expansion att på kort sikt leda till att den aggregerade efterfrågan stimuleras, medan en finanspolitisk åtstramning på motsvarande sätt kommer att dämpa efterfrågan. Denna påverkan kan ske direkt genom förändringar av den offentliga konsumtionen eller de offentliga investeringarna. Den kan också ske indirekt genom att privata aktörer påverkas, t.ex. genom en skattesänkning för hushållen som ökar deras disponibla inkomst. En skattesänkning kan också påverka hushållens livsinkomst (det diskonterade nuvärdet av alla nutida och framtida inkomster) och därigenom få förmögenhetseffekter. Dessa inkomst- och förmögenhetseffekter kan antas öka hushållens efterfrågan på varor och tjänster. Bland annat på grund av trögrörliga priser och löner kommer den ökade efterfrågan att resultera i en ökad produktion i ekonomin. Man kan beskriva detta som att ekonomin på kort sikt är keynesiansk.

De långsiktiga finanspolitiska effekterna är andra än de kortsiktiga. Om t.ex. en skattesänkning – som leder till ett minskat offentligt sparande – inte motverkas fullt ut av att det privata sparandet ökar, kommer ekonomins totala sparande att minska. Ekonomins sparande används i slutänden till investeringar inom landet eller utomlands och eftersom sparandet minskar måste också dessa totala investeringar minska.

I en öppen ekonomi som den svenska har det nationella sparandet teoretiskt sett liten betydelse för hur mycket investeringar som görs inom landet, eftersom kapital kan röra sig fritt över gränserna. Avgörande är i stället vilken avkastning investeringarna kan förväntas ge i ett internationellt perspektiv. Ett minskat nationellt sparande behöver därför inte leda till minskade investeringar inom landet. I stället kan följden bli ett inflöde av kapital från utlandet. En period med budgetunderskott, som medför ett lägre nationellt sparande och försvagad bytesbalans, kommer dock att leda till att landets invånare äger mindre kapital utomlands

och/eller till att utlänningar kommer att äga mer av den inhemska kapitalstocken än vad som annars skulle varit fallet. Detta kommer att leda till en större utlandsskuld och lägre framtida kapitalinkomster för landets invånare.

På kort sikt leder alltså en finanspolitisk expansion till högre produktion, men på lång sikt blir effekten i en öppen ekonomi en svagare utveckling i den meningen att inhemska aktörers fordran på utlandet blir lägre.9 Eftersom perspektivet i detta betänkande är stabiliseringspolitiskt är det motiverat med en fokusering på förhållandevis korta tidshorisonter. Det är därför framför allt de kortsiktiga effekterna som kommer att behandlas.

Teoretiskt får finanspolitiken större effekt vid en fast än vid en rörlig växelkurs. Under en rörlig växelkurs kan t.ex. en expansiv finanspolitik som höjer aktivitetsnivån leda till högre räntor och en appreciering av valutan. Därmed dämpas finanspolitikens stimulanseffekt. I en valutaunion däremot, där ett enskilt litet lands agerande inte har någon påtaglig effekt på den samlade ränte- och växelkursutvecklingen, uppkommer inte dessa motverkande effekter. Den inhemska finanspolitiken får därmed, allt annat lika, större effekt i en valutaunion. Detta bör dock inte tolkas som att finanspolitiken nödvändigtvis blir ett ”bättre” stabiliseringspolitiskt instrument vid ett deltagande i valutaunionen. Som vi argumenterar nedan är de huvudsakliga problemen med diskretionär finanspolitik förknippade med andra faktorer än dess verkningsgrad. Däremot kan man hävda att de finanspolitiska avvägningarna i viss mån blir viktigare än tidigare. Så t.ex. behöver en alltför expansiv inriktning av finanspolitiken i dagens regim med rörlig växelkurs inte nödvändigtvis få några allvarliga konsekvenser för den makroekonomiska balansen eftersom den kan motverkas av ränte- och växelkurseffekter. I en valutaunion däremot, där dessa effekter är svaga för ett litet enskilt land, kan en finanspolitisk expansion i ett olämpligt läge lättare resultera i överhettningstendenser.

Ricardiansk ekvivalens

Det finns en diskussion som ifrågasätter om finanspolitiska stimulanser verkligen har några efterfrågeeffekter. Ett argument för att skattesänkningar som påverkar de privata aktörernas disponibla

9 Se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) för en beskrivning av effekter på kort och lång sikt om man har detta konventionella synsätt på effekterna av offentlig skuldsättning.

inkomster inte ger sådana effekter introducerades av Barro (1974). Grundidén är att lägre skatter och budgetunderskott idag kommer att kräva högre skatter i framtiden eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter måste balansera på lång sikt. En lånefinansierad skattesänkning under en viss period innebär därför inte att skattebördan vid en given bana för den offentliga konsumtionen minskar, utan enbart att skattebetalningarna förläggs till en senare tidpunkt. Givet att de ekonomiska aktörerna är tillräckligt framåtblickande kommer de att inse detta och skattesänkningen kommer inte att leda till ökad privat konsumtion. Det minskade offentliga sparandet kommer att uppvägas av ett ökat privat sparande.

Ett centralt inslag i denna hypotes om s.k. Ricardiansk ekvivalens är att hushållens konsumtionsbeteende inte bara styrs av den nuvarande inkomsten utan även av framtida förväntade inkomster.10 I teorin antas konsumtionen styras av hushållets eller individens hela disponibla livsinkomst, omräknad till nuvärde.11Nuvärdet av alla kommande skattebetalningar som är nödvändiga för att finansiera en given offentlig konsumtion påverkas inte av hur dessa betalningar fördelas över tiden. Detta innebär att den disponibla livsinkomsten inte heller påverkas, varför den privata konsumtionen förblir oförändrad.

Hypotesen om Ricardiansk ekvivalens kan sägas utgöra ytterligare en typ av kritik mot den traditionella keynesianska stabiliseringspolitiken, utöver den som redovisats i avsnitt 2.2. Förutom att stabiliseringspolitiken försvåras av informationsproblem och kortsiktiga politiska incitament, samt att fluktuationer enligt vissa bedömare inte utgör något större problem, skulle en viss typ av stabiliseringspolitiska åtgärder således också vara verkningslösa.

Ricardiansk ekvivalens innebär inte att all finanspolitik är verkningslös. Hypotesen säger bara att den privata konsumtionen inte påverkas av om en given bana för den offentliga konsumtionen finansieras med skatter eller upplåning.12 För det första kommer fortfarande förändringar av den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna att i sig påverka den aggregerade efter-

10 För en mer utförlig diskussion om Ricardiansk ekvivalens, se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) eller Becker & Paalzow (1996). Själva begreppet Ricardiansk ekvivalens anknyter till 1800-talsekonomen David Ricardo, som var den som först diskuterade denna hypotes, även om han själv inte trodde på den. 11 I det renodlade fallet antas även kommande generationers inkomster beaktas. Nu levande individer antas väga in även sina barns inkomster. 12 Noga räknat krävs också att skatterna inte har snedvridande effekter, dvs. att de är s.k. klumpsummeskatter.

frågan. En tillfällig ökning av den offentliga konsumtionen kommer t.ex. att få endast begränsade effekter på hushållens livsinkomst, eftersom den inte kan väntas medföra ett påtagligt högre framtida skatteuttag. En temporär ökning av den offentliga konsumtionen motverkas därför inte i någon större utsträckning av en minskad privat konsumtion. Även om hushållen har en långt framåtblickande planeringshorisont, finns alltså möjligheten att bedriva stabiliseringspolitik genom att variera den offentliga efterfrågan.

För det andra är det möjligt att t.ex. en skattesänkning tolkas av hushållen som att även de offentliga utgifterna på sikt kommer att minska, dvs. som att den offentliga konsumtionen kommer att bli lägre i framtiden. Detta skulle innebära en högre disponibel livsinkomst, eftersom skattebördan för att finansiera den mindre omfattande offentliga verksamheten reduceras. Därmed skulle också den privata konsumtionen stimuleras. Men i detta fall är det den förväntade utgiftsminskningen snarare än skattesänkningen som är den drivande faktorn bakom den privata konsumtionsökningen. Om hushållen har en lång framåtblickande horisont är det dock sannolikt svårt att bedriva stabiliseringspolitik genom denna mekanism, dvs. att få hushållen att tämligen ofta och på ett sätt som har en konjunkturstabiliserande inverkan revidera sin uppfattning om livsinkomsten.13

För det tredje kan politik som förändrar priser och kostnader, t.ex. tillfälliga förändringar av arbetsgivaravgifter och momssatser, få effekter på den aggregerade efterfrågan. Sådana åtgärder diskuteras senare i detta avsnitt samt i avsnitt 5.6.

När gäller inte Ricardiansk ekvivalens?

Även om få ekonomer torde ställa sig bakom hypotesen om Ricardiansk ekvivalens i dess mer renodlade form, utgör den en användbar jämförelsenorm. Det finns emellertid ett antal skäl att tro att fullständig Ricardiansk ekvivalens inte gäller.14

En anledning kan vara att en skattesänkning representerar en omfördelning av skattebördan mellan generationer. Om den skattesänkning som genomförs idag inte behöver återbetalas förrän av

13 Det skulle dessutom innebära att hushållen i lågkonjunkturer skulle behöva övertygas om att de sammantagna framtida offentliga utgifterna skulle minskas, medan det motsatta skulle gälla i en högkonjunktur. 14 Se t.ex. Elmendorf & Mankiw (1999) för en mer fullständig genomgång av dessa.

andra generationer långt in i framtiden, kommer sänkningen nuvarande generationer till del och stimulerar deras konsumtion.

Ett annat skäl kan vara att hushållen har svårt att omfördela sin konsumtion över tiden på det enkla sätt som förutsätts för att Ricardiansk ekvivalens ska gälla. Många hushåll kan vara kreditransonerade, dvs. deras konsumtion begränsas av de inkomster de har idag, eftersom de kan ha svårt att på kreditmarknaden få låna mot framtida inkomster. En skattesänkning idag motsvarar i en sådan situation i praktiken ett lån till hushållen från staten, vilket stimulerar konsumtionen. Det är också möjligt att många hushåll även av andra orsaker i stor utsträckning lever ”ur hand i mun”, t.ex. därför att de helt enkelt har en tämligen kort framförhållning och att kommande skattehöjningar därför upplevs som alltför avlägsna för att på allvar beaktas.

Sannolikheten att hushållen reagerar på ett ”Ricardianskt” sätt på en skatteförändring borde vara större i perioder med stora offentliga skuldproblem än i mer normala situationer. Hushållen kan då – inte minst därför att den ekonomisk-politiska debatten kommer att fokusera på skuldproblemet – väntas genomskåda att en anpassning av de offentliga finanserna inom en nära framtid är oundviklig och att frågan snarast är när exakt den kommer att ske. En skattesänkning i ett sådant läge kommer sannolikt att ha en mindre stimulerande effekt på den privata konsumtionen än i en mer normal situation.

Kan finanspolitiska åtstramningar stimulera efterfrågan?

Under det senaste decenniet har det framförts en hypotes om att en finanspolitiskt åtstramning i vissa lägen t.o.m. kan stimulera efterfrågan. Bakgrunden till denna hypotes är framför allt två episoder – i Danmark 1983−1986 och Irland 1987−1989 – då kraftiga konsolideringar av de offentliga finanserna förefaller ha haft en stimulerande effekt på efterfrågan. Effekten antas vanligen vara symmetrisk på så sätt att en kraftigt expansiv finanspolitik kan ge en kontraktiv effekt på ekonomin. Här brukar utvecklingen i Sverige i början av 1990-talet föras fram som exempel.15

15 Se Giavazzi & Pagano (1996). Se också Agell (1996) för en kritik av denna slutsats, bl.a. baserad på att tillgängliga data på de strukturella underskotten sannolikt överdriver omfattningen av de expansiva finanspolitiska åtgärderna under perioden.

Det finns flera anledningar till varför en finanspolitisk åtstramning skulle kunna ge en expansiv effekt. Ett skäl är att en finanspolitisk konsolidering ofta sänker ränteläget och därigenom bidrar till att öka värdet på olika tillgångar, vilket i sin tur kan ha en stimulerande effekt på efterfrågan. Konsolideringen kan också på ett tämligen dramatiskt sätt ändra de ekonomiska aktörernas förväntningar om framtiden. I ett land med hög och stigande offentlig skuldsättning skulle t.ex. en konsolidering kunna minska risken för en genomgripande statsfinansiell kris och för att än mer kännbara och oplanerade åtstramningar ska framtvingas längre fram. Konsolideringen skulle därigenom vara förtroendeskapande och ha en positiv effekt på den privata efterfrågan. Det förefaller möjligt att effekter av detta slag kan uppkomma, men att de sannolikt begränsar sig till mycket extrema situationer.16

Empiriska resultat om effekter av diskretionär finanspolitik

Den empiriska litteraturen om finanspolitikens effekter på efterfrågan i ekonomin är förhållandevis begränsad. En typ av studier har försökt belysa hur diskretionära finanspolitiska beslut påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin. Blanchard & Perotti (1999) finner, i linje med den konventionella uppfattningen, att BNP ökar när den offentliga konsumtionen ökar och när nettoskatterna (skatter minus transfereringar) sänks. Effekterna befinns dock vara förhållandevis små – de s.k. multiplikatorerna är ofta ungefär ett, dvs. förändringen i BNP är i slutänden ungefär lika stor som den ursprungliga skatte- eller utgiftsförändringen. Fatás & Mihov (2001a) studerar med en något annorlunda modellspecifikation effekterna på produktionen av förändringar av de offentliga utgifterna. De finner att effekten är positiv och att multiplikatorn är större än ett, dvs. att produktionen i slutänden ökar mer än den ursprungliga finanspolitiska stimulansen. Ökningen beror till stor del på en ökning av den privata konsumtionen. Det är framför allt ökningar i den offentliga konsumtionen som har effekt, medan något genomslag av ökningar i de offentliga investeringarna inte kan fastställas.

16 Se Giavazzi m.fl. (2000) för en empirisk studie som bl.a. finner att expansiva effekter vid finanspolitiska åtstramningar uppkommer främst vid stora och ihållande finanspolitiska impulser. Resultatet har dock kritiserats på ekonometriska grunder av Kamps (2001).

Skattningar har också gjorts på svenska data med samma metodik, med det huvudsakliga syftet att undersöka om Ricardiansk ekvivalens är en tillfredsställande approximation av verkligheten. Hokkanen & Jansson (1994), som använder årsdata för perioden 1872−1990, finner ingen effekt av budgetunderskott på privat konsumtion och BNP. Däremot finner de, i likhet med resultaten i Fatás & Mihov (2001a) på amerikanska data, att offentlig konsumtion har en positiv effekt på efterfrågan i ekonomin. Även Becker & Paalzow (1996), som använder kvartalsdata för perioden 1970−1994, finner att budgetunderskott inte tycks ha någon större inverkan på den reala ekonomiska aktiviteten, men att förändringar av den offentliga konsumtionen påverkar den privata konsumtionen.17

Möjligheten att med finanspolitiken påverka den privata konsumtionen är, som vi konstaterat ovan, större – och sannolikheten för Ricardiansk ekvivalens mindre – om det finns ett nära samband mellan hushållens löpande disponibla inkomster och deras konsumtionsbeslut. Detta är t.ex. fallet om hushållen har begränsade möjligheter att ta upp lån eller har en kort planeringshorisont. Genom förändringar av skatter och offentliga utgifter som påverkar hushållens disponibla inkomster kan de ekonomisk-politiska beslutsfattarna i ett sådant fall åtminstone potentiellt styra efterfrågan i ekonomin. Om hushållen i stället har ett långsiktigt perspektiv och via kreditmarknaden kan fördela sin konsumtion över tiden, kommer däremot förändringar i den disponibla inkomsten inte att få så stort genomslag på konsumtionen. Det är därför värdefullt med information om hur stor andel av hushållen som låter sin konsumtion styras av de löpande inkomsterna och hur stor andel som har ett mer långsiktigt perspektiv. Den förra gruppen har kallats ”spenderare”, medan den andra benämnts ”sparare”.18

Skattningar av andelen ”spenderare” respektive ”sparare” har gjorts på svenska data. Campbell & Mankiw (1991) och Agell, Berg & Edin (1995) finner att andelen hushåll vars konsumtion mer eller

17 Englund (1996) diskuterar i en kommentar till den senare studien de ekonometriska svårigheter som är förknippade med denna typ av skattningar. Han noterar speciellt de problem som hänger samman med att strukturella förändringar kan göra att den datagenererande processen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika perioder. En viktig synpunkt är att den svenska ekonomin de senaste decennierna kännetecknats av tre tämligen skilda finanspolitiska ”regimer”: en keynesiansk under 1970-talet, en serie misslyckade försök att minska ett växande strukturellt budgetunderskott under 1980-talet samt konsolideringen av de offentliga finanserna under 1990-talet. Svårigheterna att på ett tillfredsställande sätt beakta denna typ av strukturella förändringar gör att resultaten bör tolkas med försiktighet. 18 Se Mankiw (2000).

mindre direkt styrs av utvecklingen av den disponibla inkomsten är förhållandevis liten, 10 till 25 procent. Dessa skattningar tyder på att en stor del av de svenska hushållen tycks planera sin konsumtion ganska oberoende av utvecklingen av den löpande inkomsten och att finanspolitiska åtgärder riktade mot den privata konsumtionen därför inte nödvändigtvis är speciellt verksamma. Resultaten i Agell & Berg (1996) tyder dock på att andelen ”spenderare” ökade i början av 1990-talet.

Finanspolitik som ändrar priser och kostnader

Diskussionen har hittills i princip kretsat kring två olika sätt att via finanspolitiken påverka den aggregerade efterfrågan – genom att staten själv konsumerar och investerar eller genom att hushållens inkomster påverkas av förändringar av skatter och transfereringar. Det finns dock även ett tredje sätt på vilket finanspolitisk konjunkturstabilisering kan bedrivas, nämligen genom finanspolitiska åtgärder som på ett mer eller mindre direkt sätt påverkar priser och lönekostnader. Vi diskuterar här kort några exempel. En mer utförlig diskussion finns i avsnitt 5.6, som mer i detalj beskriver de finanspolitiska styrmedlen.

Ett av de instrument som diskuterats mycket de senaste åren − främst som ett alternativ till större växelkursjusteringar − är variationer av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Tanken är att statsmakterna genom att variera arbetsgivaravgifterna kan göra lönekostnaderna mer flexibla och därigenom stabilisera sysselsättningsutvecklingen. Förändringen av arbetsgivaravgifterna kan göras genom att fonder byggs upp när konjunkturen är god och att de fonderade medlen sedan finansierar sänkningar av avgifterna i sämre tider. Ett annat sätt är att sänkningar av arbetsgivaravgifterna finansieras genom att andra skatter eller avgifter höjs. Detta brukar betecknas som en intern devalvering eftersom den, liksom en vanlig extern devalvering, sänker de inhemska lönekostnaderna i förhållande till utlandet, utan att det uppkommer några direkta budgeteffekter.19

På samma sätt som finanspolitik kan påverka lönekostnader kan den påverka kostnaderna för investeringar. Ett stabiliseringspolitiskt instrument baserat på denna idé var det tidigare svenska

19 Se Sverige och EMU (1996), kapitel 7 resp. Calmfors (1998) för en mer utförlig analys av interna devalveringar.

investeringsfondssystemet. Detta system, som i sin moderna tappning infördes 1955 och avvecklades 1991, innebar att företagen stimulerades att avsätta delar av vinsten under högkonjunkturår, delvis i form av depositioner i Riksbanken. Dessa medel fick sedan genom tidsbestämda frisläpp utnyttjas för investeringar när konjunkturen försvagades. Investeringar som finansierades genom frisläpp av investeringsfonderna fick en betydande subvention, jämförbar med den som gäller vid fri avskrivning.

Ett exempel på en åtgärd som fokuserar på de priser som hushållen möter snarare än på företagens kostnader är en tillfällig förändring av momssatsen. Genom att höja momsen när den aggregerade efterfrågan är hög och sänka den i sämre tider kan man åstadkomma en konjunkturutjämnande omfördelning i tiden av den privata konsumtionen.

Kommitténs slutsatser om effekter av diskretionär finanspolitik

En rimlig sammanfattande slutsats av diskussionen ovan är att det i regel förefaller vara möjligt att med diskretionära finanspolitiska åtgärder – förändringar av skatter och offentliga utgifter – påverka efterfrågan i ekonomin i den önskade riktningen. En reservation måste dock göras för att storleken på effekterna i många fall är osäker och att genomslaget förefaller kunna variera betydligt, dels beroende på vilka typer av finanspolitiska åtgärder som vidtas, dels beroende på i vilket ekonomiskt läge de genomförs. Empiriska och teoretiska resultat tyder på att förändringar i den offentliga konsumtionen i normalfallet ger större effekter på den aggregerade efterfrågan än ändringar av skatter och transfereringar som påverkar hushållens reala disponibla inkomster. Det förefaller rimligt att anta att även åtgärder som på ett mer eller mindre direkt sätt påverkar priser och lönekostnader kan ha effekter på den aggregerade efterfrågan. Detta torde i synnerhet gälla för mer betydande förändringar av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, som kan ses som ett alternativ till större växelkursjusteringar och av momsen.

5.3.2. Möjliga hinder för en konjunkturstabiliserande politik

Att diskretionär finanspolitik kan påverka efterfrågan innebär inte nödvändigtvis att den är ett effektivt instrument för aktiv konjunkturstabilisering. Det kan nämligen finnas faktorer som gör att finanspolitiken riskerar att i praktiken bedrivas på ett sätt som inte stabiliserar konjunkturen.

En naturlig utgångspunkt för en diskussion om detta är den beskrivning av de stabiliseringspolitiska problemen som gjordes i kapitel 2. Där konstaterades att såväl informationsproblem som kortsiktiga politiska incitament kan medföra att stabiliseringspolitiken inte blir så effektiv som är önskvärt. För att mer tydligt se innebörden för finanspolitiken kan det vara idé att knyta an till de jämförelser mellan finans- och penningpolitik som där gjordes.

Det konstaterades att en av skillnaderna mellan finans- och penningpolitiken rör de olika typer av tidsfördröjningar som ekonomisk-politiska åtgärder är förknippade med. Man brukar vanligtvis tala om tre typer av fördröjningar − en som har att göra med svårigheter att identifiera och kvantifiera den störning som träffar ekonomin (en observationsfördröjning), en som beror på att det kan ta tid att besluta om och faktiskt genomföra en åtgärd (en beslutsfördröjning) samt en som hänger samman med den tid det tar från det att åtgärden vidtagits till dess att den får effekt på ekonomin (en effektfördröjning).20 Som konstaterades i avsnitt 2.2. brukar de två första fördröjningarna tillsammans benämnas ”inside lag” medan den tredje brukar benämnas ”outside lag”.

”Inside lag” är sannolikt väsentligt längre för finanspolitik än för penningpolitik främst på grund av en betydande beslutsfördröjning. Medan en centralbank kan fatta beslut om att ändra styrräntan med ganska kort varsel, riskerar förändringar av skatter och offentliga utgifter att bli föremål för utdragna politiska förhandlingar. Detta hänger framför allt samman med att finanspolitiska beslut ofta har mer eller mindre betydande fördelningseffekter och att man i den politiska beslutsprocessen måste ta hänsyn till olika intressen. Tidsfördröjningarna i det finanspolitiska beslutsfattandet ökar risken för att åtgärder kommer att få effekt i fel konjunkturläge och att de därför ibland snarare kan komma att förstärka än dämpa konjunkturfluktuationerna. Finanspolitikens långa ”inside lag” är en av anledningarna till att många kommit att se pen-

20 Se t.ex. Andersen (2001) och Mankiw (1999).

ningpolitiken som ett lämpligare konjunkturstabiliserande medel än finanspolitiken.21

Även när det gäller risken för alltför kortsiktiga politiska incitament finns viktiga skillnader mellan finans- och penningpolitiken. Dessa härrör från de skilda ramar inom vilka de olika typerna av politik verkar. Dessa problem diskuterades tämligen ingående i kapitel 2, varför vi här bara berör dem i korthet. Ett viktigt motiv för en delegering av penningpolitiken är att en centralbank som verkar ”på armlängds avstånd” från den dagsaktuella politiken och har en klart definierad uppgift har lättare att motstå trycket att föra en i genomsnitt alltför expansiv politik. En självständig centralbank har heller inte incitament att generera olika typer av politiska cykler som riskerar att förstärka snarare än motverka fluktuationerna i ekonomin. Delegeringen av penningpolitiken ökar därför möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Om ekonomins aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att centralbanken givit upp låginflationspolitiken, ökar utrymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur.

Det finns stora risker för att finanspolitiken ska bli genomsnitt alltför expansiv. Framför allt är det politiskt svårare att föra en tillräckligt åtstramande finanspolitik i en högkonjunktur än att föra en motsvarande expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur. Om inflationen på lång sikt begränsas av en trovärdigt fast växelkurs eller en gemensam valuta, kommer en sådan bristande symmetri att leda till stora budgetunderskott och växande offentlig skuldsättning, samtidigt som den inhemska prisnivån ökar i förhållande till utlandets och bytesbalansunderskott uppkommer.22

Möjligheterna att göra finanspolitiken till ett mer effektivt stabiliseringspolitiskt verktyg genom en ”frikoppling” från den dagsaktuella politiken är av olika anledningar betydligt mer begränsade än för penningpolitiken. Åtgärder som syftar till detta har dock under senare tid tagits upp alltmer i den internationella debatten. En vidare diskussion om dessa frågeställningar förs i avsnitt 6.1 som behandlar finanspolitikens institutionella ramverk.

Det finns flera skäl till varför penningpolitiken vanligen uppfattas som ett lämpligare stabiliseringspolitiskt medel än finanspolitiken. Ett skäl är att det är tekniskt svårare att fatta finans- än

21 Se t.ex. Taylor (2000) som menar att den amerikanska centralbanken, Federal Reserve, under 1980- och 1990-talen visat prov på en avsevärd flexibilitet när det gäller att vid behov snabbt lägga om politiken, något som knappast hade varit möjligt inom finanspolitiken. 22 Se Agell m.fl. (1996).

penningpolitiska beslut. De penningpolitiska besluten rör endast en handlingsparameter, nämligen styrräntan. De finanspolitiska besluten kompliceras av att det finns ett stort antal skatter och utgifter som kan ändras.

Ett annat skäl är att finanspolitiken har fler uppgifter att fylla än penningpolitiken. Förutom den stabiliseringspolitiska uppgiften har den också såväl en allokeringspolitisk som en fördelningspolitisk uppgift.23 I synnerhet den senare tenderar att komma i konflikt med den stabiliseringspolitiska uppgiften. Eftersom skatte- och utgiftsförändringar i regel har mer eller mindre omfattande fördelningspolitiska konsekvenser, blir även finanspolitiska beslut i syfte att stabilisera konjunkturen ofta komplicerade att genomföra. Detta kan ge upphov till den typ av tidsfördröjningar i beslutsprocessen som diskuterats ovan, eftersom förslagen kan komma att blockeras eller försenas av en utdragen diskussion om exakt vilka skatter och utgifter som ska justeras.

Vid utformningen av finanspolitiken måste man vidare ta hänsyn till att förändringar i skatter och offentliga utgifter inte enbart påverkar produktion och sysselsättning utan också storleken på de offentliga underskotten. Om skulden t.ex. redan i utgångsläget är betydande, kan finanspolitiska åtgärder som ytterligare försämrar skuldsituationen vara svårgenomförbara och skulle, som vi konstaterat ovan, t.o.m. kunna få negativa konsekvenser på den aggregerade efterfrågan. Några motsvarande hänsyn till de stabiliseringspolitiska instrumentens tidigare utveckling behöver inte tas i penningpolitiken; styrräntan kan i princip förändras utan att man behöver beakta vilka värden den tidigare antagit.24 Finanspolitiken är med andra ord historieberoende i högre grad än penningpolitiken.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att den teoretiska litteraturen pekar på en rad skäl varför en aktiv finanspolitik i praktiken inte nödvändigtvis kommer att bedrivas på ett sådant sätt att den bidrar till att stabilisera konjunkturen. Dessa inbegriper långa tids-

23 Se t.ex. Ohlsson (2002). Att penningpolitiken inte har någon fördelningspolitisk uppgift innebär inte att den inte kan ha fördelningspolitiska effekter, t.ex. när det gäller förhållandet mellan låntagare och långivare. Detta förefaller dock inte uppfattas som något betydande problem. 24 Penningpolitiska beslutsfattare kan dock vilja undvika alltför stora svängningar i räntan eftersom det kan ge upphov till fluktuationer i aktie-, obligations- och fastighetsvärden och därmed till förmögenhetseffekter. Man kan också hävda att situationen i Japan är ett exempel på penningpolitiskt historieberoende; ytterligare räntesänkningar är svåra att genomföra eftersom styrräntan genom tidigare räntebeslut kommit nära noll. I normalfallet är dock historieberoendet inom penningpolitiken av mindre betydelse än inom finanspolitiken.

fördröjningar mellan störning och åtgärd (vilka kan göra att åtgärder får effekt i fel konjunkturläge), risken för alltför kortsiktiga politiska incitament (vilka kan medföra att finanspolitiken i genomsnitt blir alltför expansiv och att åtgärder genomförs vid stabiliseringspolitiskt olämpliga tidpunkter) samt att andra finanspolitiska mål än de stabiliseringspolitiska prioriteras (t.ex. fördelningspolitiska mål eller en viss utveckling av statsfinanserna).

Praktiska erfarenheter

En annan utgångspunkt när det gäller att försöka dra slutsatser om huruvida finanspolitiken i praktiken kommer att bedrivas på ett sådant sätt att den bidrar till att stabilisera konjunkturen är att studera tidigare erfarenheter.

Fram till övergången till rörlig växelkurs i november 1992 hade kronan under i stort sett hela 1900-talet ingått i olika fastkursarrangemang, även om kronkursen justerats vid ett flertal tillfällen. Under en fast växelkurs kan inte penningpolitiken användas för att påverka efterfrågan i ekonomin. Penningpolitikens huvuduppgift är i stället att hålla räntan på en sådan nivå att kapitalflödena hålls i balans vid den målsatta växelkursnivån. Ansvaret för att påverka konjunkturutvecklingen och motverka inflationsimpulser vilar då på finanspolitiken. Under en fast växelkurs är därför frågan om huruvida stabiliseringspolitiken varit effektiv i stort sett synonym med frågan om i vilken mån finanspolitiken bedrivits på ett lämpligt sätt.

Under 1970- och 1980-talen ledde höga inhemska löne- och prisökningar till att produktionskostnaderna steg alltför mycket i förhållande till utlandets. De akuta kostnadskriserna, som hotade sysselsättningen inom den för internationell konkurrens utsatta sektorn, motverkades genom återkommande växelkursjusteringar. Den grundläggande konflikten mellan försöken att hålla en fast växelkurs och den starka inhemska inflationstrenden för löner och priser löstes dock inte.25

En förklaring till denna konflikt var att den makroekonomiska stabiliseringspolitiken bedrevs på ett sätt som inte var förenligt med den fasta växelkursen. I praktiken innebar detta att finanspolitiken ofta gavs en alltför expansiv inriktning, främst genom att

25 För en beskrivning och analys av utvecklingen under denna period, se t.ex. Nya villkor för ekonomi och politik (1993).

inte vara tillräckligt stram under högkonjunkturer. Detta resulterade i hög inflation, stigande offentliga utgifter och en trendmässigt stigande statsskuld. Viktiga orsaker till denna utveckling var att staten tog på sig ansvaret för att hålla sysselsättningen på en hög nivå samt att det var politiskt svårt att i tillräcklig grad höja skatter och sänka utgifter under högkonjunkturer. Ansvaret för att hålla nere inflationen kom i stället att vila på arbetsmarknadens parter, vilket dock visade sig vara en övermäktig uppgift i den makroekonomiska miljö som den expansiva politiken skapade.

Svårigheter att få parlamentariskt stöd för en stram finanspolitik har spelat en viktig roll för flera av de stabiliseringspolitiska misslyckandena.26 Ett exempel är den expansiva finanspolitik som den borgerliga koalitionsregeringen bedrev under konjunkturuppgången 1978−1979. En tolkning är att detta avspeglade en strävan att som den första borgerliga regeringen på fyrtio år bevisa att man värnade om den fulla sysselsättningen. En annan tolkning är att konflikter inom koalitionsregeringen, där de enskilda regeringspartierna tävlade om lojaliteten hos lättrörliga väljargrupper, resulterade i en sammantaget alltför expansiv finanspolitik. Ett ytterligare exempel på svårigheterna att få parlamentariskt stöd för en tillräckligt stram finanspolitik utgörs av den socialdemokratiska minoritetsregeringens oförmåga att motverka överhettningen i slutet av 1980-talet.

Det är värt att notera att det åtminstone på papperet fanns såväl en insikt om problemen som en ambition att åtgärda dem. Detta framgår bl.a. av följande citat ur ”Krisplan för Sverige”, presenterad av regeringen den 11 oktober 1982:27

En rad devalveringar har genomförts under senare år. Dessa har inte givit de avsedda effekterna i form av förbättrad konkurrenskraft och ökning av produktionen. Anledningen härtill står bl.a. att finna i att devalveringarna inte åtföljts av en medveten antiinflationspolitik och att de i huvudsak endast korrigerat tidigare inträffade skillnader i inflationstakt mellan Sverige och våra viktigaste konkurrentländer. Sedan effekterna av devalveringen slagit igenom måste inflationen pressas ned och stabiliseras på en låg nivå. Såväl efterfråge- som kostnadsutvecklingen i den svenska ekonomin måste anpassas härtill.

Regeringen kommer att utforma finanspolitiken, skattepolitiken och andra ekonomiska medel utifrån detta mål [vår kursivering].

26 Se t.ex. Lindbeck m.fl. (2000). 27 Citatet återfinns även i ”Finans- och penningpolitiskt bokslut för 1990-talet”, bilaga 5 till 2001 års ekonomiska vårproposition.

Problemen att leva upp till denna förhållandevis tydligt formulerade målsättning antyder att de krafter som förhindrar genomförandet av en tillräckligt stram finanspolitik sannolikt är mycket starka.

Samtidigt som erfarenheterna från 1970- och 1980-talen således inger oro när det gäller finanspolitikens roll som stabiliseringspolitiskt verktyg, kan man konstatera att det även på det finanspolitiska området vidtagits åtgärder som − på liknande sätt som inom penningpolitiken − syftar till att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar utveckling. Åtgärder har vidtagits såväl på EU-nivå − t.ex. Stabilitets- och tillväxtpaktens regel att underskottet i de offentliga finanserna högst får uppgå till tre procent av BNP − som av enskilda länder − t.ex. det svenska utgiftstaket och saldomålet.28 På samma sätt som en delegering av penningpolitiken kan ge större stabiliseringspolitiskt utrymme genom att skapa förtroende för en långsiktigt hållbar utveckling, kan de stramare finanspolitiska reglerna ge större utrymme för en expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur.29

Att finanspolitisk konjunkturstabilisering ofta är förknippad med problem innebär inte att alla typer av aktiv finanspolitik fungerar dåligt. Vissa typer av diskretionära finanspolitiska åtgärder förefaller ha satts in vid tidsmässigt lämpliga tillfällen. Detta gäller främst arbetsmarknadspolitiska åtgärder som enligt empiriska undersökningar är den del av statsbudgetens utgifter som är tydligast kontracyklisk.30 Detta kan förklaras av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna används enligt tämligen väl inarbetade rutiner. De problem som funnits med den aktiva arbetsmarknadspolitiken har främst haft att göra med att åtgärdernas volym i vissa lägen blivit alltför stor, framför allt under krisen i början av 1990-talet.

Kommitténs slutsatser om den diskretionära finanspolitikens möjligheter

Även om mycket talar för att diskretionär finanspolitik kan påverka efterfrågeläget i ekonomin, är det inte självklart att politiken kommer att föras på ett stabiliserande sätt. Såväl teoretiska resultat

28 Se avsnitt 5.1 för en genomgång av EU:s regler för finanspolitiken. 29 Reglerna kan dock samtidigt i sig lägga restriktioner på hur mycket finanspolitiken kan utnyttjas i stabiliseringspolitiskt syfte. Detta problem diskuteras mer ingående i avsnitt 5.7. 30 Se Ohlsson (1991).

som praktiska erfarenheter tyder på att diskretionära finanspolitiska åtgärder många gånger inte bidrar till en konjunkturstabilisering utan snarare förstärker konjunktursvängningarna och ger upphov till problem med de offentliga finanserna.

I kapitel 2 konstaterades att det under det senaste decenniet funnits en internationell trend att delegera den löpande penningpolitiken till självständiga centralbanker. Det huvudsakliga motivet har varit att minska risken för att politiken systematiskt blir alltför expansiv och att åtgärder vidtas vid fel tidpunkter. Samtidigt har finanspolitikens långsiktiga perspektiv kommit att betonas alltmer och konsolideringar av de i många länder tidigare mycket ansträngda offentliga finanserna har i hög grad bidragit till att ge penningpolitiken erforderligt handlingsutrymme.

Enligt kommitténs uppfattning har dessa förändringar varit välmotiverade och har hittills också gett tillfredsställande resultat, inte minst i Sverige. Ett deltagande i valutaunionen, och den därmed ökade betydelsen för finanspolitiken, innebär emellertid att den inhemska diskretionära stabiliseringspolitiken återigen på ett mer direkt sätt kopplas till det politiska systemet som också har att beakta en rad andra mål än de stabiliseringspolitiska. Därmed finns en risk för att de problem som delegeringen av penningpolitiken till en självständig centralbank syftade till att lösa kan komma att återuppstå.

De olika typer av finanspolitiska regler som införts under senare år har minskat risken för stabiliseringspolitiska misslyckanden av samma typ som på 1970- och 1980-talen, samtidigt som de har bidragit till en betydande förstärkning av de offentliga finanserna. Man kan dock konstatera att den gynnsamma ekonomiska utvecklingen under de senaste åren inneburit att reglerna ännu inte satts på prov i en mer utdragen konjunkturnedgång. Det finns enligt kommitténs bedömning en risk för att den finanspolitiska disciplinen successivt kan komma att urholkas allteftersom minnet av tidigare underskottsproblem bleknar. Den internationella debatt som nu förs om att lätta på de krav som ställs av Stabilitets- och tillväxtpakten och det faktum att flera euroländer (t.ex. Frankrike, Italien och Tyskland) tycks ha svårt att föra en tillräckligt stram finanspolitik i goda konjunkturer är exempel på att frestelsen att bedriva en generellt alltför svag finanspolitik är betydande. Ekofinrådets beslut i februari 2002 att inte ge varningar till Portugal och Tyskland för dessa länders budgetunderskott kan ses som ytterligare exempel på svårigheterna att upprätthålla budgetdisciplin. I

Sverige förefaller den s.k. budgeteringsmarginalen – skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade utgifterna – mer ha kommit att betraktas som ett ”reformutrymme” än som en säkerhetsmarginal för att hantera osäkerheten i utgiftsprognoserna. Vidare har vissa reformer under senare tid getts formen av skattesänkningar i stället för utgiftsökningar för att undvika de begränsningar som utgiftstaket är avsett att utgöra. Dessa tendenser är oroande eftersom starka offentliga finanser, som ger utrymme för att använda finanspolitiken vid makroekonomiska störningar, är av än större betydelse vid ett medlemskap i valutaunionen än om man står utanför.

Även i det fall att de finanspolitiska reglerna förhindrar att finanspolitiken systematiskt blir alltför expansiv, kvarstår risken för att finanspolitiska åtgärder vidtas vid tidpunkter som är olämpliga i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv.

Enligt kommitténs mening innebär de problem som diskuterats ovan att den diskretionära finanspolitiken bör användas förhållandevis sparsamt vid ett deltagande i valutaunionen. Den bör således inte användas på samma aktiva sätt som varit fallet med den nationella penningpolitiken under den nuvarande regimen med rörlig växelkurs. Det förefaller lämpligt att den diskretionära finanspolitiken i huvudsak inriktas på att försöka stabilisera ekonomin endast vid stora störningar. I avsnitt 6.1 diskuteras institutionella arrangemang som underlättar en sådan stabiliseringspolitisk strategi. De i avsnitt 5.2 diskuterade svårigheterna att uppskatta produktionsgapet är ytterligare ett motiv för att vidta diskretionära finanspolitiska åtgärder i konjunkturstabiliserande syfte bara vid stora störningar.

Vad som kan anses vara en tillräckligt stor störning för att motivera att diskretionära finanspolitiska åtgärder sätts in är en svår avvägningsfråga. Ett enligt kommitténs bedömning rimligt sätt att karakterisera en ”stor” störning är som ett produktionsgap på ett par procent i någondera riktningen. På basis av den ganska sparsamma evidens som finns om sambandet mellan produktionsgap och arbetslöshet gör kommittén bedömningen att en förändring av produktionsgapet på två procentenheter motsvarar en förändring av den öppna arbetslösheten på runt en procentenhet och av den totala arbetslösheten (öppen arbetslöshet plus deltagande i arbets-

marknadspolitiska åtgärder) på omkring en och en halv procentenheter.31

Det är emellertid osäkert hur svängningarna i arbetslöshet och sysselsättning har påverkats av de ganska betydande strukturella förändringarna i den svenska ekonomin under det senaste decenniet och vilka effekterna kommer att bli av ett deltagande i valutaunionen. Definitionen av vad som kan anses utgöra en stor störning kan därför komma att behöva ses över i framtiden.

En fråga som man också kan behöva överväga är om den diskretionära finanspolitiken bör utformas asymmetriskt i den meningen att åtgärder sätts in vid något mindre avvikelser från potentiell produktion uppåt (i högkonjunkturer) än nedåt (i lågkonjunkturer). Ett motiv för att göra detta är om det föreligger sådana asymmetrier att positiva produktionsgap driver upp pris- och löneökningarna mer än vad motsvarande negativa gap dämpar dem. Det finns en del empiriskt stöd för att så kan vara fallet.32Positiva produktionsgap kan i så fall medföra att man förhållandevis snabbt kan hamna i ett alltför högt kostnadsläge som det, till följd av svårigheterna att anpassa lönekostnadsökningarna nedåt, kan ta lång tid att korrigera. För att förhindra att man hamnar i en sådan situation kan det finnas anledning att sätta in finanspolitiska åtgärder vid något mindre produktionsgap uppåt än nedåt. Därmed ökar, på motsvarande sätt som beskrivits ovan, möjligheterna att stabilisera produktion och sysselsättning även på medellång sikt.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör kunna undantas från huvudregeln att diskretionär politik ska användas endast vid stora störningar. Dessa åtgärder tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärdsvolymerna under 1990-talets djupa kris blev alltför stora. Det är dock viktigt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva samt att de inte permanentas utan verkligen snabbt avvecklas i en konjunkturuppgång.33

31 Se avsnitt 5.2.4. 32 Se t.ex. Calmfors & Uddén Sonnegård (2001). 33 Arbetsmarknadspolitiken diskuteras mer ingående i avsnitt 5.5.

5.4. Automatiska stabilisatorer

Finanspolitisk konjunkturstabilisering kan bedrivas genom att man i ett visst konjunkturläge aktivt ändrar skatter och offentliga utgifter, s.k. diskretionär politik. Ett annat sätt att bedriva finanspolitik är att utforma system för skatter och utgifter så att dessa med ”automatik” anpassas till konjunkturutvecklingen på ett sådant sätt att denna stabiliseras. Man talar då om automatiska stabilisatorer.

Diskussionen i avsnitt 5.3 fokuserade i huvudsak på diskretionär stabiliseringspolitik. I detta avsnitt diskuteras konjunkturstabilisering via automatiska stabilisatorer.34 Exempel på sådana automatiska stabilisatorer är inkomstskatter och arbetslöshetsersättning. Empiriska studier, som nedan refereras mer i detalj, tyder på att automatiska stabilisatorer verkligen bidrar till att stabilisera konjunkturen. Eftersom skatteinbetalningarna minskar och utbetalningarna av arbetslöshetsersättning ökar i en lågkonjunktur, bidrar detta till att stabilisera den privata sektorns inkomster och därmed den samlade efterfrågan. På motsvarande sätt motverkar ökade skatteinbetalningar och minskade utbetalningar av arbetslöshetsersättning ökningarna i den privata sektorns disponibla inkomster i högkonjunkturer.

De i föregående avsnitt diskuterade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan ses som en ”halvautomatisk” stabilisator, i den bemärkelsen att sådana åtgärder vanligen genomförs, om inte med fullständig automatik inom ramen för ett helt fast regelsystem, så åtminstone enligt sedan länge väl inarbetade rutiner.

Det är i sammanhanget värt att framhålla att flertalet automatiska stabilisatorer inte har tillkommit med huvudsyftet att stabilisera konjunkturen. Den konjunkturstabiliserande effekten är snarare en positiv bieffekt av regelsystem som primärt tillkommit av andra anledningar.

5.4.1. För- och nackdelar med automatiska stabilisatorer

En slutsats i tidigare avsnitt har varit att diskretionär finanspolitik i konjunkturstabiliserande syfte kan vara svår att föra på ett framgångsrikt sätt. Ett skäl är att finanspolitiken har flera mål. Det kan också finnas kortsiktiga politiska incitament att föra en politik

34 Se Braconier (2001) och Andersen (2001) för mer utförliga diskussioner.

som på lång sikt försvagar statsfinanserna och att vidta åtgärder vid tidpunkter som är olämpliga ur stabiliseringspolitisk synvinkel. En betydande fördel med konjunkturstabilisering som baseras på automatiska stabilisatorer är därför att den, till skillnad från diskretionär politik, inte kräver aktiva beslut.

Det har i tidigare avsnitt framhållits att diskretionär politik ofta är förknippad med avsevärda tidsfördröjningar, inte minst därför att det tar tid för det politiska systemet att fatta beslut. Motsvarande problem finns inte när det gäller de automatiska stabilisatorerna eftersom de ”automatiskt” reagerar på förändringar i konjunkturläget. Automatiska stabilisatorers egenskap att reagera snabbare på störningar framhålls ofta som en uppenbar fördel jämfört med diskretionär politik.35

I vissa avseenden kan dock denna uppfattning behöva modifieras eftersom även automatiska stabilisatorer kan vara förknippade med olika typer av tidsfördröjningar. Detta har att göra med att vissa skatter och utgifter reagerar på ekonomiska variabler som kan ligga förhållandevis sent i konjunkturcykeln. Vissa automatiska stabilisatorer − t.ex. utgifter för arbetslöshetsersättning − börjar verka först när arbetslösheten ökar. Eftersom ökningen kan bero på ett kraftigt efterfrågebortfall på produktmarknaden som bara gradvis resulterar i högre arbetslöshet, kommer i dessa fall den stabiliserande effekten också här med viss tidseftersläpning. Det är därför teoretiskt möjligt att tidsfördröjningarna kan vara längre än för diskretionär finanspolitik, eftersom den senare kan baseras på prognoser av den ekonomiska utvecklingen.

Anta t.ex. att det inträffar någon typ av störning som gör att en överhettning kan förväntas inom en snar framtid. En finanspolitisk åtstramning som vidtas som ett svar på en sådan prognosticerad överhettning kan då i princip förhindra att den uppstår. Eftersom automatiska stabilisatorer reagerar först på de faktiska förändringar av aktivitetsnivån i ekonomin som inträffar, är tidsfördröjningen från störning till reaktion under dessa antaganden längre för automatiska stabilisatorer än för diskretionär finanspolitik.36 Huruvida diskretionär finanspolitik i praktiken kan bedrivas med en sådan framförhållning är mer osäkert. Även med en framåtblickande tidshorisont är det troligt att fördröjningar när det gäller förslags-

35 Se t.ex. Braconier (2001) och Ohlsson (2002, bilaga 4). 36 En penningpolitisk motsvarighet till en automatisk stabilisator skulle i detta fall vara en regel som föreskriver att styrräntan ändras på ett visst sätt först då observerad inflation ändras i stället för att, som är fallet idag, prognosticerad inflation styr räntebesluten.

bearbetning, politiska förhandlingar, beslut och genomförande i praktiken kan medföra att åtgärder ändå inte vidtas vid den mest lämpliga tidpunkten. Därtill är det ofta politiskt svårt att genomföra tillräckligt stora diskretionära skattehöjningar och utgiftsminskningar inför eller under en högkonjunktur, bl.a. därför att de offentliga finanserna då ofta visar överskott.

Ett potentiellt problem med automatiska stabilisatorer är att de reagerar ”automatiskt” på den ekonomiska utvecklingen utan någon hänsyn till vilken typ av störning som drabbar ekonomin. Diskretionär finanspolitik har, åtminstone potentiellt, möjlighet att reagera olika på olika slags störningar. Anta t.ex. att ekonomin utsätts för en negativ utbudsstörning som dessutom är permanent. Det kan exempelvis röra sig om en långsiktigt svagare produktivitetsutveckling som innebär att ekonomins samlade produktionsförmåga varaktigt utvecklas ogynnsammare än tidigare. De automatiska stabilisatorerna reagerar enbart på den minskade ekonomiska aktiviteten, varvid skatteintäkterna reduceras samtidigt som transfereringarna ökar. Detta leder till att de offentliga finanserna försvagas. Men eftersom den mindre gynnsamma ekonomiska utvecklingen inte är ett temporärt fenomen kommer de offentliga finanserna i frånvaro av diskretionära beslut inte att förbättras framöver. De offentliga underskotten kommer i stället att bestå och skuldsituationen riskerar att förr eller senare bli svår att hantera. De automatiska stabilisatorerna kan således under vissa omständigheter resultera i varaktigt svagare offentliga finanser. De kan dessutom, genom att hålla uppe den aggregerade efterfrågan, tillfälligt dölja underliggande strukturella problem och därigenom bidra till att fördröja en nödvändig anpassning till varaktigt ändrade ekonomiska förhållanden.

5.4.2. Empiriska resultat

Två samband är centrala för de automatiska stabilisatorernas sätt att verka. Det första sambandet utgörs av den effekt som den ekonomiska utvecklingen har på de automatiska stabilisatorerna, dvs. hur mycket skatter och transfereringar – och därmed den privata sektorns disponibla inkomster – ändras då aktivitetsnivån i ekonomin varierar. Det andra sambandet utgörs av effekten på den aggregerade efterfrågan av förändringar i den disponibla inkomsten.

Den senare effekten är central även vid diskretionär finanspolitik och diskuterades i föregående kapitel.

Vad säger då empiriska studier om de automatiska stabilisatorerna och deras effekter på ekonomin? Storleken på de automatiska stabilisatorerna mäts ofta som den cykliska eller konjunkturella komponenten av de offentliga finanserna. Ett robust resultat tycks vara att Sverige, tillsammans med bl.a. Danmark, Finland och Nederländerna, har en förhållandevis hög konjunkturkänslighet i de offentliga finanserna.37 Detta hänger samman med den höga nivån på de offentliga utgifterna, och därmed också på skatterna, i förhållande till BNP i dessa länder.

När det gäller att undersöka de automatiska stabilisatorernas konjunkturdämpande effekt finns ett par olika tillvägagångssätt. Ett är att som i van den Noord (2000) använda sig av ekonometriska modeller och studera utvecklingen i simuleringar där de automatiska stabilisatorerna ”stängts av” genom att skatte- och utgiftsflöden antas ligga på sina långsiktiga strukturella nivåer. Man antar m.a.o. att den konjunkturella komponenten har rensats bort. Den BNP-utveckling som dessa simuleringar genererar jämförs sedan med den faktiska BNP-utvecklingen. Skillnaden antas utgöra ett mått på de automatiska stabilisatorernas förmåga att stabilisera konjunkturen. Resultaten i van den Noord (2000) tyder på att de automatiska stabilisatorerna för ett urval av OECD-länder har dämpat konjunktursvängningarna med i genomsnitt en fjärdedel under 1990-talet. Sverige tillhör de länder där effekterna förefaller ha varit störst.

En kritik som kan riktas mot denna typ av empiriska studier är att resultaten i hög grad beror på hur man valt att specificera den modell som används.38 När man konstruerar en modell över ekonomin måste man vanligen på mer eller mindre goda grunder göra olika antaganden om beteendet hos de ekonomiska aktörerna. Ofta antas t.ex. att Ricardiansk ekvivalens inte spelar någon stor roll. Därmed utesluts på förhand en tänkbar orsak till varför kopplingen mellan disponibel inkomst och aggregerad efterfrågan kan vara svag.

Ett alternativt sätt att mer förutsättningslöst försöka besvara frågan om automatiska stabilisatorer verkligen stabiliserar BNP är

37 Se t.ex. Buti & Sapir (1998) och van den Noord (2000). Ytterligare skattningar av de svenska offentliga finansernas känslighet för variationer i den ekonomiska aktiviteten redovisas i Ohlsson (2002, bilaga 4). 38 Se t.ex. Blanchard (2000).

att studera ett tvärsnitt av länder. Fatás & Mihov (2001b) finner ett negativt samband mellan storleken på den offentliga sektorn och konjunktursvängningarna för 20 OECD-länder. Det innebär att länder med en större offentlig sektor tenderar att ha en mer stabil konjunkturutveckling.39 Resultatet tycks inte enbart ha den mer ”tekniska” förklaringen att offentliga utgifter i regel är mer stabila än privata utgifter. Det visar sig att även den privata delen av BNP tenderar att utvecklas stabilare i länder med en större offentlig sektor. Eftersom det finns ett positivt samband mellan förekomsten av automatiska stabilisatorer och storleken på den offentliga sektorn, kan detta tolkas som att automatiska stabilisatorer verkligen bidrar till att stabilisera konjunkturen.

5.4.3. Kommitténs slutsatser

Det förhållandevis robusta empiriska resultatet att automatiska stabilisatorer fyller en viktig konjunkturdämpande funktion och de svårigheter som diskretionär finanspolitik är förknippad med kan motivera att de automatiska stabilisatorerna ges en framträdande roll. En vanlig slutsats, som delas av kommittén, är att de automatiska stabilisatorerna bör få verka fullt ut, men att beredskap samtidigt bör finnas för att ingripa med aktiva finanspolitiska åtgärder vid stora obalanser i det samlade kapacitetsutnyttjandet eller de offentliga finanserna.

Kommittén noterar att det finns behov av ytterligare forskning om hur de automatiska stabilisatorerna kan bli effektivare. Detta förefaller ha varit en försummad frågeställning inom den nationalekonomiska forskningen under de senaste decennierna. Angelägna frågor är exempelvis i vilken utsträckning det går att öka graden av automatisk stabilisering utan att man introducerar snedvridningseffekter på andra håll i ekonomin och i vilken mån man kan utforma ett system av stabilisatorer som är robust mot olika typer av störningar. Ett förslag som framförts är att skatteuppbörden görs snabbare i syfte att effektivisera de automatiska stabilisatorerna.40 Kommitténs syn är dock att de administrativa kostnaderna för såväl skattemyndigheter som enskilda skattebetalare är så stora att sådana förändringar inte är önskvärda. Så begränsade omflyttningar

39 Detta förhållande noteras även i Galí (1994). Fatás & Mihov finner motsvarande resultat för ett tvärsnitt av USA:s delstater. 40 Se Ohlsson (2002, bilaga 4).

i tiden av skattebördan som det skulle bli fråga om torde inte heller ha någon avgörande effekt på efterfrågeutvecklingen.

I kapitel 7 diskuterar kommittén möjligheten att förstärka de automatiska stabilisatorerna, utan att några negativa konsekvenser för den samhällsekonomiska effektiviteten i form av högre skattekilar uppkommer, genom att kommunernas och landstingens inkomster stabiliseras över konjunkturen. Den modell som i första hand förordas är att basera det kommunala skatteunderlaget på ett genomsnitt av de beskattningsbara inkomsterna under flera år. Alternativt kan reglerna för statsbidragen utformas så att dessa med automatik helt eller delvis kompenserar för konjunkturens effekter på det kommunala skatteunderlaget.

5.5. Arbetsmarknadspolitik

Förutom passiv finanspolitik via automatiska stabilisatorer och aktiv diskretionär finanspolitik finns en mellanform i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som kort diskuterades i föregående avsnitt kan dessa betraktas som en ”halvautomatisk stabilisator”, dvs. en mellanform mellan automatiska stabilisatorer och diskretionär politik i den meningen att politiken löpande kräver diskretionära beslut, men att dessa tas mer eller mindre regelmässigt när arbetslösheten varierar. Det kan beskrivas som att politiken bedrivs förhållandevis stabilt och förutsägbart enligt en reaktionsfunktion.

Riksdagen och regeringen kan anvisa medel för arbetsmarknadspolitiska åtgärder via statsbudgeten för nästkommande år. Ytterligare medel kan anslås under löpande budgetår i tilläggsbudget i samband med vårproposition och budgetproposition. I övrigt finns möjligheter att omfördela mellan anslagsposter inom ramen för regeringens finansfullmakt. Vidare kan regeringen i akuta fall av riksdagen begära ett generellt bemyndigande att medge att anslag överskrids. Dessa olika möjligheter att anslå medel kan potentiellt göra arbetsmarknadspolitiken till ett flexibelt instrument. Ohlsson (1991) visade att anslag som beslutades inför ett budgetår följde arbetskraftens trendmässiga ökning, medan anslag som beslutades under löpande budgetår var klart relaterade till arbetslöshetens utveckling. Undersökningen visade också att sambandet mellan anslag och arbetslöshet var stabilt över undersökningsperioden.

I Ohlsson (1993) redovisades resultat som tyder på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under 1970- och 1980-talen hade

önskade effekter på arbetslösheten över konjunkturen. Ohlsson undersökte också med vilken tidsförskjutning anslagen verkade. Resultaten visar att tilläggsanslag påverkade arbetslösheten under 1½ år med den allra största delen av effekterna inom ett år och att den maximala effekten inträffade efter åtta månader.

Calmfors, Forslund och Hemström (2002) presenterar resultat vilka även inkluderar 1990-talets erfarenheter. De resultaten ger delvis en annan bild av arbetsmarknadspolitikens effekter. Positiva effekter på den reguljära sysselsättningen tycks vara svåra att belägga. Tvärtom tycks sysselsättningsskapande åtgärder ha mycket stora undanträngningseffekter på reguljär sysselsättning. Det betyder att ökade volymer av sysselsättningsskapande åtgärder endast har begränsade effekter på den öppna arbetslösheten. Arbetsmarknadsutbildning däremot förefaller inte ha sådana undanträngningseffekter på den reguljära sysselsättningen. Det innebär att variationer i arbetsmarknadsutbildningen har önskade effekter på den öppna arbetslösheten. Däremot finns det uppenbara begränsningar i hur stora volymerna i arbetsmarknadsutbildningen kan bli utan att effektiviteten hotas. De stora volymerna under 1990-talet tycks ha inneburit att de genomsnittliga effekterna på framtida inkomster och sysselsättning för deltagarna i programmen antingen varit obetydliga eller möjligen negativa.

Kommitténs slutsats är att arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som kan ses som en form av ”halvautomatiska” stabilisatorer, även fortsättningsvis bör användas som ett aktivt konjunkturstabiliserande instrument också vid mindre störningar. Åtgärderna tycks tidsmässigt ha satts in vid lämpliga tillfällen, även om åtgärdsvolymerna under 1990-talets djupa kris blev alltför stora. Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte används i en sådan omfattning att de blir ineffektiva och att den öppna arbetslösheten inte hålls nere till priset av stora negativa effekter på den reguljära sysselsättningen. De konjunkturstabiliserande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna får inte heller permanentas utan måste kunna avvecklas snabbt i en konjunkturuppgång.

5.6. Lämpliga finanspolitiska styrmedel

I avsnitt 5.3 diskuterades förutsättningarna för diskretionär finanspolitik vid ett deltagande i valutaunionen. En slutsats var att diskretionära åtgärder bör användas relativt sparsamt och inriktas på att

försöka stabilisera ekonomin endast vid stora makroekonomiska störningar. I detta avsnitt analyseras vilka typer av skatte- och utgiftsförändringar som kan vara lämpliga i sådana situationer.

Inledningsvis diskuteras i avsnitt 5.6.1 önskvärda egenskaper hos de finanspolitiska styrmedlen och enligt vilka principer medlen bör sättas in. I avsnitt 5.6.2 behandlas finanspolitikens effekter på den totala efterfrågan och diskuteras några specifika aspekter på finanspolitikens tidsfördröjningar. Avsnitt 5.6.3 analyserar de kanaler via vilka de olika styrmedlen påverkar produktionen och en värdering av medlens lämplighet görs. I avsnitt 5.6.4 behandlas åtgärder som specifikt riktar sig mot de privata investeringarna. I avsnitt 5.6.5 preciseras slutligen de styrmedel som kommittén bedömer vara de lämpligaste att använda i stabiliseringspolitiskt syfte.

5.6.1. Önskvärda egenskaper

Vid valet av finanspolitiska styrmedel för konjunkturstabilisering bör man försöka hitta medel som är så generellt verkande som möjligt. Med ett generellt medel avses att basen för skatten eller utgiften är bred, så att de åtgärder som vidtas påverkar en stor del av ekonomin. Det är också viktigt att medlen endast används temporärt, dvs. att ett riksdagsbeslut avser en tidsbegränsad ändring, och symmetriskt, dvs. att t.ex. skattesänkningar i lågkonjunkturer uppvägs av motsvarande höjningar i högkonjunkturer.

Motivet för att medlen ska vara generella är att förändringar av skatter och utgifter inte bara har stabiliseringspolitiska effekter utan också påverkar fördelningen mellan olika grupper i samhället och den samhällsekonomiska effektiviteten (allokeringen av resurser). Det är dock önskvärt att stabiliseringspolitiken i möjligaste mån skiljs från såväl fördelnings- som allokeringspolitiken. Ju mer generella de finanspolitiska styrmedlen är, desto mindre är risken för att de vidtagna åtgärderna ska ge upphov till oönskade effekter på fördelning och samhällsekonomisk effektivitet.

Medel med starka fördelningseffekter är också ofta svåra att återställa till tidigare nivåer efter en lågkonjunktur och att använda för att motverka en överhettning, eftersom detta i båda fallen kräver skattehöjningar eller utgiftsminskningar som det kan vara politiskt svårt att få gehör för. Om de finanspolitiska styrmedel som används i stabiliseringspolitiken är generella, och fördelnings-

effekterna därigenom små, förbättras förutsättningarna för att åtgärderna ska kunna användas symmetriskt över konjunkturcykeln. Ju mindre de fördelningspolitiska inslagen är i konjunkturpolitiken, desto kortare kan också de tidsfördröjningar som är förknippade med beslutsfattandet antas bli. Ett så litet inslag av allokeringspolitiska effekter som möjligt kan på motsvarande sätt förväntas underlätta de stabiliseringspolitiska besluten.

Från en mer allmän utgångspunkt faller sig användningen av generellt verkande finanspolitiska medel också naturlig därför att finanspolitiken vid ett EMU-medlemskap ska utgöra en ersättning för den nationella penningpolitiken som just är ett generellt verkande medel.

Vikten av att finanspolitiska styrmedel används symmetriskt och temporärt illustreras av erfarenheterna från 1980-talet och början av 1990-talet då skuldsättningen ökade kraftigt i många länder och i flera fall ledde till statsfinansiella kriser.41 Stabiliseringspolitiken bedrevs inte symmetriskt över konjunkturen, utan stimulerande åtgärder tenderade att permanentas, samtidigt som de åtstramande åtgärderna inte genomfördes tillräckligt tidigt eller inte var tillräckligt kraftfulla. Resultatet blev att de försvagningar av de offentliga finanserna som uppkom i lågkonjunkturer inte uppvägdes av motsvarande förstärkningar i högkonjunkturer. Om de finanspolitiska styrmedlen i stället hade använts temporärt och symmetriskt, skulle de genomsnittliga skatte- och utgiftsnivåerna över konjunkturcykeln inte ha ändrats.

Ett ytterligare motiv för en temporär användning av stabiliseringspolitiska styrmedel är att man därigenom undviker strukturella förändringar i skatte- och utgiftssystemen. Därmed undviks att stabiliseringspolitiken leder till bestående avvikelser från de avvägningar riksdagen gjort utifrån fördelnings- och allokeringsaspekter.

Det är inte bara så att stabiliseringspolitiska åtgärder kan få fördelnings- och allokeringseffekter. Det omvända kan också gälla. Detta kan t.ex. bli fallet om de positiva struktureffekterna av en viss politik uppkommer med betydande tidsfördröjning. Allokeringspolitiskt motiverade reformer som leder till förbättrad produktivitet kan t.ex. inledningsvis resultera i högre arbetslöshet

41 Vad gäller den svenska utvecklingen, se t.ex. Lindh & Ohlsson (2000).

innan efterfrågan ökar och ”fyller upp” den nya högre potentiella produktionsnivån.42

Det är därför viktigt att anpassa tidpunkten för allokerings- och fördelningspolitiska åtgärder efter det förväntade konjunkturläget. Strukturella reformer skulle på så sätt kunna användas i stabiliseringspolitiskt syfte. Detta ställer emellertid stora krav på kännedom om ekonomins funktionssätt.

På motsvarande sätt kan strukturellt motiverade förändringar som genomförs vid stabiliseringspolitiskt ”fel” tillfällen eller i ”fel” ordning förvärra makroekonomiska störningar. Ett exempel på detta för svenskt vidkommande är tidssekvensen av kreditavreglering (1985), valutaavreglering (1989) och skattereform (1991). Tidsordningen mellan dessa reformer bidrog först till det sena 1980-talets överhettning och sedan till djupet av lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft.

5.6.2. Några tekniska kriterier

Hur väl olika åtgärder lämpar sig som stabiliseringspolitiska styrmedel är en fråga som måste bedömas också utifrån ett antal tekniska aspekter. I det följande diskuteras bl.a. finanspolitikens tidsfördröjningar och effekterna på den totala efterfrågan.

Finanspolitikens tidsfördröjningar

Ett kriterium vid val av stabiliseringspolitiskt medel är tidsfördröjningen från det att en störning uppstår till dess att en stabiliseringspolitisk åtgärd får effekt på ekonomin. I avsnitt 5.3 behandlades olika tidsfördröjningar i generella termer. I detta avsnitt kompletteras den diskussionen med några mer tekniska aspekter på dessa tidsfördröjningar.

Det finns ingen anledning att anta att finanspolitikens observationsfördröjning avviker från penningpolitikens. Det tar i allmänhet från någon månad till ett par kvartal att observera oförutsedda förändringar av den ekonomiska aktiviteten. Detta torde gälla oberoende av den stabiliseringspolitiska regimen.

42 Den beskrivna mekanismen förefaller vara relevant för att förklara varför Margaret Thatchers reformer på 1980-talet inte gav frukt förrän på 1990-talet. (Se Calmfors (2002), bilaga 2). Troligen uppkom de positiva effekterna av den svenska skattereformen i början av 1990-talet också med avsevärd tidsfördröjning.

Beslutsfördröjningen beror bl.a. på tidsåtgången för riksdagsbehandling. I normalfallet är minimitiden för behandling av en proposition om förändringar i skatter eller utgifter i riksdagen drygt en månad.43 Om det föreligger synnerliga skäl kan riksdagen besluta om förkortad motionstid. Därefter tillkommer den tid det tar för regeringen att utfärda författningen och de 14 dagar som krävs från det att en författning utkommer tills att den träder i kraft. Den senare tiden kan emellertid i vissa fall förkortas.

I grundlagen finns ett s.k. retroaktivitetsförbud, dvs. om skattereglerna ändras kan beskattning inte ske i efterhand av inkomster som intjänats under tidigare gällande regler. Detta innebär restriktioner på hur inkomstskatter och företagsskatter kan användas. Exempelvis kan en breddning av basen för inkomstskatten och ett höjt skatteuttag normalt träda i kraft först vid kommande årsskifte. Om det av konjunkturskäl finns behov av att förändra en skatt eller en utgift långt före det att budgetpropositionen eller tilläggsbudgeten i samband med vårpropositionen antas av riksdagen, kan således fördröjningen bli avsevärd.

Längden på effektfördröjningen, dvs. tidsåtgången mellan det att en åtgärd vidtas till dess den får effekter på aktivitetsnivån, är svår att bedöma. Ett vanligt resultat från ekonometriska beräkningar och från simuleringar med makroekonomiska modeller är att den maximala effekten på aktivitetsnivån av en finanspolitisk åtgärd uppkommer efter ett till två år. Det innebär att en betydande del av effekterna uppkommer redan inom ett år.44 Resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet och det är dessutom rimligt att anta att olika typer av finanspolitiska medel har olika effektfördröjningar. För penningpolitiken är en tumregel att effekterna på inflationen uppkommer inom ett till två år. Eftersom penningpolitiken till stor del verkar genom att efterfrågeläget påverkas kan effekterna på aktivitetsnivån antas uppkomma något tidigare.

De sammantagna tidsfördröjningarna vid finanspolitiska åtgärder kan bedömas vara något längre än för penningpolitiken, framför allt beroende på tidsfördröjningar i beslutsprocessen. Detta är ett skäl till att de flesta ekonomer betraktar finanspolitiken som ett mindre effektivt stabiliseringspolitiskt medel än penningpolitiken. Ett annat, och förmodligen tyngre skäl, är finanspolitikens ovan diskuterade tendens till att bli asymmetrisk över konjunkturcykeln.

43 Detta inkluderar femton dagars motionstid, utskottsbehandling, tid för tryckning och kammarbehandling. 44 Se t.ex. Blanchard & Perotti (1999).

Effekter på efterfrågan

En central faktor vid bedömningen av olika finanspolitiska styrmedels lämplighet är vilka effekter de har på den aggregerade efterfrågan och sysselsättningen. I avsnitt 5.3 konstaterades att den under senare år tämligen sparsamma empiriska forskningen på det finanspolitiska området inte ger någon tydlig vägledning angående de kvantitativa effekterna av finanspolitiska åtgärder.

Några tentativa slutsatser kan emellertid dras från i första hand senare tids internationella studier. För det första tycks effekternas riktning vara de förväntade, åtminstone i situationer då trovärdigheten för den ekonomiska politiken är god. Det innebär att högre offentlig konsumtion och investeringar liksom lägre skatter och högre transfereringar på kort sikt ökar efterfrågan i ekonomin. För det andra är ett ofta återkommande resultat att förändringar i offentlig konsumtion ger starkare effekter än förändringar av skatter och transfereringar.

Ett tredje resultat är att effekterna tycks vara mindre än vad den tidiga keynesianska analysen gav anledning att tro. De s.k. multiplikatorerna, dvs. den slutliga effekten på efterfrågan i förhållande till den ursprungliga finanspolitiska stimulansen eller åtstramningen, uppskattades ofta till klart större än ett och ibland till så mycket som två.45 Senare tids empiriska studier tyder på att multiplikatorerna för förändringar i den offentliga konsumtionen uppgår till ungefär ett, dvs. effekten blir ungefär lika stor som den ursprungliga förändringen av den offentliga konsumtionen, medan multiplikatorerna för förändringar av skatter och transfereringar tycks vara mindre än ett.46

5.6.3. Olika finanspolitiska styrmedel

I det följande görs en genomgång av olika specifika skatter och utgifter. För varje typ av styrmedel diskuteras först de kanaler genom vilka temporära förändringar av medlet påverkar aktivitetsnivån i ekonomin. Därefter görs en bedömning av respektive styrmedels lämplighet som stabiliseringspolitiskt instrument. De styrmedel som diskuteras är personliga inkomstskatter, transfereringar, mervärdesskatten, arbetsgivaravgifter, interna växelkursförändringar,

45 Se t.ex. Blinder & Solow (1974). 46 Se t.ex. Blanchard & Perotti (1999), Wren-Lewis (2000) och Virén (2001).

marginella sysselsättningsstöd, offentlig konsumtion och offentliga investeringar. Åtgärder specifikt riktade mot de privata investeringarna diskuteras separat i avsnitt 5.6.4. Skatter på kapitalinkomster, fastigheter, förmögenhet, arv och gåva, bolagsskatter samt punktskatter på varor förefaller av olika skäl vara mindre lämpliga att använda i stabiliserande syfte och behandlas därför inte.

Personliga inkomstskatter och transfereringar

Förändringar av personliga inkomstskatter och transfereringar påverkar hushållens disponibla inkomster. Hur förändringar i de disponibla inkomsterna i sin tur påverkar de privata konsumtionsutgifterna är svårare att bedöma. Ett forskningsresultat är att effekterna av förändringar i disponibel inkomst på kort sikt inte slår igenom fullt ut i förändrad konsumtion (jfr diskussionen om Ricardiansk ekvivalens i avsnitt 5.3). Avgörande för genomslaget är bl.a. vilka möjligheter hushållen har att via kreditmarknaden omfördela sin konsumtion över tiden. Som angavs i avsnitt 5.3 tyder empiriska undersökningar för Sverige på att i storleksordningen 10−25 procent av hushållen, eller möjligen något fler, är ”kreditransonerade”, dvs. de har svårt att på kreditmarknaden få låna mot framtida inkomster. För dessa hushåll finns förmodligen ett starkt samband mellan disponibel inkomst och konsumtion. För övriga hushåll är sambandet sannolikt svagare.

I enlighet med diskussionen i avsnitt 5.3.1 är det sammantaget rimligt att bedöma att temporära förändringar av inkomstskatter och transfereringar ger svagare effekt på den aggregerade efterfrågan än temporära förändringar av samma storlek av offentlig konsumtion eller offentliga investeringar.47

Förändringar i inkomstskatter och transfereringar kan också ge effekter på arbetsutbudet. I en recession torde dock en skattesänkning ha begränsade återverkningar, eftersom sysselsättningen då främst bestäms från efterfrågesidan.

Temporära förändringar av inkomstskatterna framstår som ett tänkbart stabiliseringspolitiskt medel eftersom en inkomstskatteförändring påverkar stora delar av ekonomin. En möjlig metod vore

47 En följd av detta är att en s.k. balanserad budgetförändring får effekter på den totala efterfrågan. Om t.ex. den offentliga konsumtionen och skatterna ökas med samma belopp, så att budgetbalansen inte förändras, kommer efterfrågan att stimuleras.

att ta ut en extra proportionell statlig skatt, en konjunkturskatt som utgår med en viss procent av den beskattningsbara förvärvsinkomsten, lika för alla, i en kraftig överhettning. På motsvarande sätt skulle en särskild konjunkturskattereduktion kunna ges i djupa lågkonjunkturer. Sådana förändringar skulle ha relativt små fördelningseffekter. Förändringar av inkomstskatterna som väsentligt ändrar progressiviteten bör däremot inte användas i stabiliseringspolitiskt syfte, eftersom de skulle innebära betydande omfördelningseffekter som kan försvåra beslutsprocessen.

Ett problem med att variera inkomstskatterna i syfte att stabilisera konjunkturen är att effekterna på konsumtionen via de disponibla inkomsterna kan bli små när skatteförändringen är temporär. Ett annat problem är att inkomstskattehöjningar, på grund av restriktioner mot retroaktiv beskattning, endast kan ske vid årsskiften, vilket kan bidra till tidsfördröjningar.

Förändringar av transfereringarna till hushållen har liknade ekonomiska effekter som förändringar av inkomstskatterna. Transfereringar bör dock inte generellt användas i konjunkturstabiliserande syfte, eftersom de vanligen avser specifika grupper. Förändringar av transfereringarna får därmed förhållandevis stora effekter på inkomstfördelningen. Detta torde göra det särskilt svårt att minska transfereringarna när konjunkturen behöver dämpas.

Det bör observeras att också transfereringarnas värde efter skatt påverkas när generella variationer i inkomstskattesatsen används som ett stabiliseringspolitiskt styrmedel. Skälet är att de flesta transfereringar i Sverige beskattas som förvärvsinkomster. Förändringar i inkomstskattesatsen kommer därför att påverka transfereringarnas storlek efter skatt.

Mervärdesskatten

Variationer i mervärdesskattesatsen, t.ex. med ett visst antal procentenheter runt normalvärdet, kan omfördela hushållens konsumtion över tiden.48 Vid hotande överhettning kan en temporär höjning av skattesatsen tillfälligt dämpa konsumtionen. På motsvarande sätt kan en temporär sänkning av skatten i en konjunkturnedgång leda till tillfälligt högre konsumtion. Effekterna på in-

48 I Sverige är normalskattesatsen för mervärdesskatten för närvarande 25 procent av konsumtionsutgifterna.

komstfördelningen av förändringar i mervärdesskattesatsen torde vara förhållandevis små.

Skattebasen för mervärdesskatten utgörs i huvudsak av konsumtionsutgifter. Temporära förändringar av skatten på en vara påverkar både varans netto- och bruttopris, dvs. priset före respektive efter skatt. Hur mycket brutto- respektive nettopriserna förändras beror på graden av övervältring från företagen till konsumenterna. Hur en generell förändring av mervärdesskatten kommer att påverka den totala prisnivån för hela ekonomin, dvs. storleken på förändringen i konsumentprisindex, beror således på graden av övervältring.

Effekten på konsumtionen av en mervärdesskatteförändring uppkommer dels genom att relativpriset mellan konsumtion i olika tidsperioder ändras, dels genom att de reala disponibla inkomsterna förändras när prisnivån påverkas.

Variationer i mervärdesskatten är förknippade med vissa specifika problem. När hushållen får kännedom om en planerad skattesänkning, så kommer de att minska konsumtionen fram till den tidpunkt då sänkningen träder i kraft. Dessutom kommer hushållen att tidigarelägga konsumtion strax innan sänkningen upphör, med följd att konsumtionen tillfälligt sjunker efter den återställande skattehöjningen. För att mildra den första effekten bör en temporär förändring av konsumtionsskatter genomföras snabbt efter ett beslut.

Ett ytterligare problem med att variera mervärdesskattesatsen är att tillfälligt stora skillnader i skattesatser jämfört med andra länder kan leda till gränsöverskridande handel för att utnyttja möjligheter till skattearbitrage. Ett problem av mer administrativ karaktär är de kostnader som uppstår för ommärkning av priser i detaljhandeln.

Det finns anledning att tro att förändringar av mervärdesskattesatsen skulle få särskilt stort genomslag på bostadsbyggandet. Skälet är att mervärdesskatten inte lyfts av för sådant byggande och därigenom slår igenom fullt ut på kostnaderna.

Vad gäller mervärdesskatten finns även särskilda EU-regler, som dock inte utgör något problem för stabiliseringspolitiskt motiverade variationer i skattesatsen. Den viktigaste regeln är att normalskattesatsen ska överstiga 15 procent. Dessutom medges undantag för vissa varugrupper där medlemsländerna kan välja högst två reducerade skattesatser som ska ligga mellan 5 och 15 procent. För Sveriges del förekommer t.ex. lägre mervärdesskattesatser på böcker och livsmedel, uppgående till 6 respektive 12 procent. Kom-

mitténs förslag är att det i första hand är variationer i normalskattesatsen som bör utnyttjas som stabiliseringspolitiskt medel.

Lagstadgade arbetsgivaravgifter

De lagstadgade arbetsgivaravgifterna tas ut på lönesumman och uppgår i Sverige för närvarande till ca 33 procent (se tabell 4.2 i avsnitt 4.3). Den omedelbara effekten av en förändring av avgiftssatserna är att företagens lönekostnader förändras i motsvarande mån. Empiriska studier visar att effekten på lönekostnaderna fortfarande är stor inom ett till två år.49 Det beror på att nominallönerna på kort sikt är stela. Det finns således möjligheter att under ett par år påverka den inhemska produktionen och sysselsättningen genom temporära förändringar av arbetsgivaravgifterna.

En temporär ökning av arbetsgivaravgifterna ökar företagens lönekostnader och kan i en överhettning bidra till att sysselsättning och produktion dämpas. Vid en lågkonjunktur kan en temporär sänkning av arbetsgivaravgifterna på motsvarande sätt stimulera företagen att hålla sysselsättningen uppe och motverka neddragningar i produktionen.

Temporära ändringar av arbetsgivaravgifterna har liknande effekter som temporära växelkursvariationer. Vid en avgiftssänkning sjunker de inhemska företagens lönekostnader relativt utlandets. Därmed blir den inhemska produktionen mer konkurrenskraftig och det sker en vridning av efterfrågan från utländsk till inhemsk produktion (en s.k. utgiftsomfördelning). Variationer i arbetsgivaravgifterna kan således i viss utsträckning ersätta de variationer i växelkursen som inte längre kan ske vid ett deltagande i valutaunionen. Sänkningar av arbetsgivaravgifterna bör i första hand användas i situationer då den svenska konjunktursituationen avviker markant från den i valutaunionen i övrigt. I sådana lägen bör en förändring av de svenska arbetsgivaravgifterna också framstå som acceptabel för de övriga länderna i unionen.

Förändringar i arbetsgivaravgifterna leder också till förändringar i efterfrågan (utgiftspåverkan) dels genom att prisnivån förändras, vilket direkt påverkar hushållens reala disponibla inkomster, och dels genom att företagens vinster påverkas.

49 En översikt över de nominella lönekostnadernas bestämningsfaktorer, däribland effekter av förändringar i arbetsgivaravgifter, finns i Calmfors & Uddén Sonnegård (2001).

Intern växelkursförändring

50

En förändring av arbetsgivaravgifterna kan kombineras med andra skatte- och utgiftsförändringar på ett sådant sätt att budgetsaldot totalt sett inte förändras. Man brukar då tala om en intern växelkursförändring. Eftersom diskussionen vanligen avser en sänkning av arbetsgivaravgifterna talar man oftast om en intern devalvering. En kompenserande förändring kan göras i de personliga inkomstskatterna, mervärdesskatten, löntagarnas egenavgifter i socialförsäkringssystemet eller transfereringarna till hushållen. En intern växelkursförändring syftar, till skillnad från en ofinansierad förändring av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, endast till en vridning av efterfrågan mellan utländsk och inhemsk produktion. Däremot är effekterna på den totala efterfrågan små. Budgetneutraliteten gör medlet särskilt attraktivt om man vill åstadkomma en temporär kostnadssänkning i en situation då man inte vill försvaga budgetsaldot.

Parallellen mellan intern och extern växelkursförändring framgår tydligast när en sänkning av arbetsgivaravgifterna finansieras med en höjning av mervärdesskatten. Den direkta effekten för hushållen blir då att priserna höjs på motsvarande sätt som vid en devalvering. För inhemskt producerade varor och tjänster motverkar de sänkta arbetsgivaravgifterna och den högre mervärdesskatten varandra, men för importerade varor leder mervärdesskattehöjningen till högre priser.

Det bör dock beaktas att en temporär momshöjning kan medföra att konsumtionen omfördelas i tiden på det sätt som diskuterades ovan. Därutöver kan problem med gränshandel utgöra en nackdel. En finansiering av sänkta arbetsgivaravgifter med höjningar av löntagarnas egenavgifter till socialförsäkringarna eller av inkomstskatterna utgör därför förmodligen bättre alternativ vid en intern devalvering.

Den främsta nackdelen med att använda interna växelkursförändringar som stabiliseringspolitiskt medel ligger förmodligen i svårigheterna att samtidigt få till stånd beslut både om en förändring av arbetsgivaravgifterna och om en kompenserande förändring av andra skatter eller avgifter. Problemen med detta illustreras inte minst av de tidsfördröjningar med vilka en intern devalvering i Sverige genomfördes under den djupa krisen 1993. Det är

50 Avsnittet bygger i stor utsträckning på Calmfors (1998).

därför rimligt att tänka sig att interna växelkursförändringar kan komma till användning endast i mycket extrema situationer.

Marginella sysselsättningsstöd

Ett alternativ till att generellt sänka arbetsgivaravgifterna är att sänka dem enbart för företag som ökar sin sysselsättning netto. Rehn (1975) var först med att föreslå sådana marginella sänkningar av arbetsgivaravgifterna.51 Ett marginellt sysselsättningsstöd kan också utformas som ett stöd till all sysselsättning över en viss nivå (t.ex. 90 procent av den tidigare sysselsättningen). Ett sådant system har aldrig prövats i full skala eller under längre tid, men exempel med kortare försök finns från både Sverige och Storbritannien.52 Empiriska utvärderingar av de korta försöken i Sverige tyder emellertid på mycket små sysselsättningseffekter. Viss tidigareläggning av anställningar tycks dock ha förekommit.53

Liksom Rehn hävdar Layard m.fl. (1991) att marginella sysselsättningsstöd kan vara prisdämpande, åtminstone i sektorer där företagen är utsatta för hård konkurrens. Andra har framhållit att systemet leder till högre jämviktsnivåer för sysselsättningen och investeringarna och att strukturomvandlingen påskyndas.54

Flera praktiska problem har diskuterats vad gäller marginella sysselsättningsstöd. För det första kan den administrativa bördan på företagen bli stor, vilket kan leda till att få företag använder sig av stödet. Ett annat problem är att det skapas incitament för att utnyttja systemet genom såväl rent ”fusk” som olika slags omställningar av existerande verksamheter. Detta skapar svåra kontrollproblem för skattemyndigheterna. Ytterligare ett potentiellt problem är att stödet kan komma att gynna expanderande företag på bekostnad av andra, vilket har en negativ effekt på den ekonomiska effektiviteten. I Johansson (2001) ges ett antal förslag till hur dessa praktiska problem skulle kunna lösas, men det är oklart hur långt de håller i praktiken.

En temporär tillämpning av marginella sysselsättningsstöd, som skulle kunna vara aktuell som stabiliseringspolitiskt medel, har mindre negativa effekter på den ekonomiska effektiviteten än per-

51 I Rehns ursprungliga förslag tänktes förändringarna kunna vara både temporära och permanenta. 52 För en utförlig beskrivning, se Johansson m.fl. (1999). 53 Anxo & Dahlin (1996). 54 Se Johansson (2001).

manenta stöd. En upprepad användning av detta medel kan dock antas stimulera försök att utnyttja systemet på ett icke avsett sätt. De empiriska erfarenheterna förefaller också tala emot att marginella sysselsättningsstöd skulle vara särskilt effektiva.

Offentlig konsumtion och offentliga investeringar

Som diskuterades i avsnitt 5.3 har förändringar i den offentliga efterfrågan direkta och därmed också förhållandevis starka effekter på den aggregerade efterfrågan.

Offentlig konsumtion och offentliga investeringar består av en lång rad verksamheter av olika karaktär. En stor del av den offentliga konsumtionen sker i kommunernas regi och utgörs av utbildning, hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg. Dessa verksamheter är förhållandevis svåra att variera över konjunkturen, men variationer med någon eller några procentenheter skulle ändå kunna vara samhällsekonomiskt motiverade vid stora konjunkturstörningar. En möjlighet är att, beroende av konjunkturläget, generellt höja respektive sänka anslagen till statlig konsumtion och statliga investeringar samt statsbidragen till kommunerna i förhållande till en fastslagen normalnivå.

De statliga myndigheterna och kommunerna kan med en sådan metod förväntas åtminstone delvis använda de varierande anslagen till att variera den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna i konjunkturstabiliserande riktning. Man kan emellertid inte vänta sig att anslags- och bidragsvariationerna alltid kommer att slå igenom fullt ut. I t.ex. kommunernas fall kan en del av bidragsvariationerna antas komma att utnyttjas för att påverka i vilken utsträckning balanskraven på budgeten uppfylls. En fylligare diskussion om kommunerna och finanspolitiken förs i kapitel 7.

Offentliga investeringar kräver oftast lång planeringstid. De kan därför vara svåra att använda i stabiliseringspolitiskt syfte. Dock kan den tidsmässiga förläggningen av redan planerade investeringar i viss mån anpassas med hänsyn till konjunkturen. Exempel kan vara underhåll av infrastruktur samt reparationer och ombyggnader. Detta förutsätter dock att det finns en ”planeringsreserv” av sådana projekt.

En möjlighet vad gäller såväl statlig konsumtion som statliga investeringar är att regeringen utöver att variera anslagen även kan variera anslagskrediternas omfattning, dvs. ändra myndigheternas

möjligheter att överskrida givna anslag. En annan möjlighet är att regeringen ger direktiv om hur anslagssparandet, dvs. den del av ett tidigare givet anslag som inte har utnyttjats, ska användas.

5.6.4. Åtgärder riktade mot privata investeringar

Ett ytterligare sätt att påverka efterfrågan i ekonomin är att stimulera respektive dämpa de privata investeringarna. Syftet är att omfördela investeringarna över tiden på ett motcykliskt sätt.

Åtgärder i syfte att stimulera eller begränsa investeringarna inom den privata sektorn kan, i den mån de på ett effektivt sätt påverkar investeringarnas omfattning och/eller tidsförläggning, få en förhållandevis stark stabiliseringspolitisk effekt. Utöver den statliga stimulansen eller åtstramningen tvingas nämligen också investeraren att i viss utsträckning tillskjuta egna eller lånade medel. Om så blir fallet i en lågkonjunktur kan nettoeffekten av investeringsstödet på budgetsaldot mycket väl bli positiv. Å andra sidan är risken stor att betydande delar av stödet kan komma att utgå till investeringar som under alla omständigheter skulle ha genomförts.

Nedan analyseras två system som tidigare prövats i Sverige, investeringsfonderna och ROT-avdragen. Dessutom presenteras ett system med skatter och subventioner riktat mot byggnadsinvesteringar.

Det svenska investeringsfondssystemet

Det tidigare svenska s.k. investeringsfondssystemet, som i sin moderna tappning infördes 1955 och avvecklades 1991, hade det uttryckliga syftet att utjämna konjunktursvängningar genom att stimulera företagen att avsätta delar av vinsten under högkonjunkturår och använda dessa medel för investeringar när konjunkturen försvagades.

Fonderna utnyttjades dock som ett konjunkturpolitiskt medel endast under de två första decennierna efter introduktionen. En ambition under 1970-talet att mer långsiktigt stimulera den industriella tillväxten resulterade i mer eller mindre permanenta fondfrisläpp.55 Investeringsfondssystemet kom således att användas

55 Se Södersten (1989) och Agell, Englund & Södersten (1995). För att ett investeringsfondfrisläpp ska skapa incitament till nyinvesteringar krävs att det är tillräckligt omfattande för att finansiera företagens samtliga investeringar, inklusive de marginella investerings-

som ett permanent medel för att lösa strukturella problem och förlorade därigenom sin effekt som stabiliseringspolitiskt verktyg. Genom en ”överanvändning” av investeringsfonderna försökte man i stället höja investeringarna systematiskt. Detta kan ses som ytterligare ett exempel på de problem som analyseras i den s.k. trovärdighetslitteraturen, som diskuterades i avsnitt 2.2.1. Erfarenheterna från investeringsfondssystemet illustrerar vikten av att stabiliseringspolitiska medel används temporärt.

Det förefaller som om investeringsfondssystemet ändå fyllde sitt ursprungliga syfte som konjunkturstabiliserande instrument ganska väl under 1950- och 1960-talen. Perioder då företagen kunde bygga upp sina investeringsfonder följdes då av tidsmässigt väl avgränsade perioder med frisläpp. Resultaten i Taylor (1982) tyder på att investeringsfondssystemet bidrog till att minska de cykliska fluktuationerna i de svenska investeringarna under 1950- och 1960-talen. Taylor drar slutsatsen att ett system av denna typ skulle kunna spela en viktig roll, i synnerhet i en situation då penningpolitiken inte primärt bedrivs i konjunkturstabiliserande syfte.

Flera skäl talar dock mot ett återinförande av investeringsfondssystemet. Förutom att det i praktiken visade sig vara svårt att upprätthålla systemet som ett stabiliseringspolitiskt medel ansågs investeringsfondssystemet också gynna redan etablerade företag med historiskt höga vinster eftersom det i huvudsak var dessa som hade möjlighet att bygga upp fonder och sänka sin skatt. Systemet antogs därmed låsa in vinstmedel i historiskt framgångsrika företag i stället för att medlen delades ut och via kapitalmarknaderna omallokerades till potentiellt mer effektiva användningar.

projekten. Ett företags tänkbara investeringsprojekt antas kunna rangordnas efter den avkastning som de förväntas ge. Med ett marginellt investeringsprojekt avses ett projekt vars avkastning är så hög att det precis är lönsamt att genomföra det. Om ett fondfrisläpp överstiger de planerade totala investeringarna blir de tidigare marginella projekten uppenbart lönsamma samtidigt som ett antal ytterligare projekt blir värda att genomföra, dvs. fondfrisläppet stimulerar till nyinvesteringar. Forsling (1995) finner dock att under perioden 1979−1988, då fondfrisläppen var mer eller mindre permanenta, omfattade dessa ganska begränsade andelar av investeringsvolymerna. Det är troligt att företagen därför i själva verket ändå tvingades utnyttja de reguljära avskrivningsreglerna för sina marginella investeringsprojekt.

ROT-avdraget

Skatteavdrag för reparationer, om- och tillbyggnader av bostadshus (ROT-avdrag) har använts vid ett par tillfällen i Sverige på 1990talet. Tanken var att stimulera fastighetsägare att tidigarelägga planerade ROT-aktiviteter. Avdraget infördes första gången 1993 och var i kraft under nästan två år. Skattereduktionen utgjorde 30 procent av arbetskostnaden för småhus och hyreshus. ROT-avdraget infördes igen 1996 och var då i kraft under närmare tre år. Denna gång gällde avdraget också bostadsrätter.

ROT-avdragets effekter har utvärderats av Riksdagens revisorer.56 Effekterna på sysselsättning, arbetslöshet och skatteintäkter har varit svåra att bedöma.57 Slutsatsen är ändå att ROT-avdraget har fungerat relativt väl. Medlet kan dock inte användas symmetriskt och blir därmed också ett slags branschstöd som kan ifrågasättas av effektivitets-, fördelnings- och offentligfinansiella skäl. Därtill är systemet förhållandevis komplicerat för såväl skattskyldiga som skattemyndigheter.

Medel riktade mot byggnadsinvesteringar

Byggnadsinvesteringarna varierar förhållandevis mycket över tiden och är starkt knutna till inhemsk produktion. En skatt/subvention på dessa investeringar som varierar med efterfrågeläget skulle kunna få en stabiliserande effekt om den kan bidra till att investeringarna omfördelas över tiden på ett lämpligt sätt.

Ett möjligt stabiliseringspolitiskt medel är ta ut en skatt på ny-, om- och tillbyggnader av fastigheter i högkonjunkturer och ge en motsvarande subvention i lågkonjunkturer. För att få bredast möjliga täckning och undvika snedvridningar mellan olika sektorer bör skatten respektive subventionen omfatta ny-, till- och ombyggnader av alla fastighetstyper som är fastighetsskattepliktiga. Därmed skulle bl.a. bostadshus, hyreshus med lokaler samt industrifastigheter omfattas.

Investeringsskatter och investeringssubventioner har även ett antal nackdelar. För det första innebär de ytterligare komplikationer i ett redan komplicerat skatte- och subventionssystem. Bland annat skulle alla småhusägare som gör om- eller tillbygg-

56 Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:8. 57 Utvärderingsmetodiken har bestått av enkätundersökningar bland fastighetsägare och hantverkare.

nader omfattas av skatten/subventionen. Därtill är det svårt för såväl skattskyldiga som skattemyndigheterna att avgöra vilken del av byggnadsarbetet som hänför sig till den tid skatten/subventionen är i kraft. Dessa komplikationer gällde visserligen även det ovan diskuterade ROT-avdraget, men det handlade då om en ensidig subvention av engångskaraktär och inte, som i detta fall, en symmetrisk skatt/subvention tänkt att på kontinuerlig basis användas i konjunkturstabiliserande syfte.

För det andra finns det, liksom för andra medel, en risk för att investeringsskatter/subventioner i praktiken kommer att användas på ett asymmetriskt sätt. Det är politiskt enklare att införa och förlänga en subvention än att införa och förlänga en skatt.

För det tredje finns en risk att systemet i praktiken kommer att tillämpas på ett selektivt sätt. Det kan t.ex. vara svårt att ta ut skatten även i regioner med en förhållandevis hög byggarbetslöshet. Om sådana regioner berörs av subventionerna men inte av skatterna, försvagas budgeten samtidigt som systemet riskerar att bromsa en samhällsekonomiskt nödvändig strukturomvandling.

Sammantaget gör dock kommittén bedömningen att en investeringsskatt/subvention av detta slag bör kunna ingå bland de finanspolitiska styrmedel som är aktuella att använda i konjunkturstabiliserande syfte.

5.6.5. Lämpliga stabiliseringspolitiska styrmedel

De diskretionära finanspolitiska styrmedel som används vid stora störningar bör så långt möjligt vara generella och användas temporärt och symmetriskt. Enligt kommitténs mening finns det anledning för statsmakterna att redan på förhand välja ut ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder för stabiliseringspolitiska ändamål. Syftet är att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder, genom att i förväg klarare precisera vilka åtgärder som i första hand har stabiliseringspolitiska effekter och därför inte är fördelningsmässigt kontroversiella eller har stora effekter på effektiviteten i samhällsekonomin. De på förhand utvalda styrmedlen kan användas enskilt eller i olika kombinationer. Valet av styrmedel bör vara beroende av störningens karaktär och storleken av åtstramningen eller stimulansen bör avvägas mot störningens storlek. Ett riksdagsbeslut om en stabiliseringspolitisk

åtgärd bör avse en avgränsad tidsperiod. Om förhållandena senare ändras kan tidsperioden givetvis förlängas eller förkortas.

Kommittén föreslår, utan att göra någon rangordning, att följande medel i första hand utnyttjas:

1. En proportionell temporär konjunkturskatt respektive konjunkturskattereduktion som utgår som en viss andel, lika för alla, av den beskattningsbara förvärvsinkomsten. En variation i skattesatsen med t.ex. 2 procentenheter motsvarar en effekt på offentliga sektorns finansiella sparande på ca 25 mdkr.58

2. Variationer i mervärdesskatten, i första hand runt normalskattesatsen 25 procent. Om denna skattesats ändras med t.ex. 2 procentenheter, så motsvarar detta en effekt på offentliga sektorns finansiella sparande på ca 11 mdkr. Om samtliga mervärdesskattesatser ändras med 2 procentenheter blir effekten ca 14 mdkr.

3. Variationer i arbetsgivaravgifterna. Om avgiftssatsen ändras med t.ex. 2 procentenheter, så motsvarar detta en effekt på offentligt finansiellt sparande på ca 9 mdkr.

4. Variationer i statsbidraget till kommunerna. En förändring på 2 procent av de kommunala utgifterna motsvarar ca 10 mdkr.

5. Variationer i budgetanslagen till statlig konsumtion och statliga investeringar. Om anslagsnivån justeras med 2 procent så motsvarar detta vid fullt genomslag en effekt på det offentliga finansiella sparandet på ca 4 mdkr.

6. Temporär skatt/subvention för om-, till- och nybyggnader av fastigheter. En skatte- eller subventionssats på 5 procent av byggkostnaden motsvarar en effekt på det offentliga finansiella sparandet på ca 7 mdkr.

7. Intern växelkursförändring, i syfte att åstadkomma en temporär kostnadsändring i situationer då det är olämpligt att förändra det offentliga finansiella sparandet.

58 Budgeteffekterna är beräknade på prognoserna för skattebaserna 2002.

5.7. Finanspolitisk stabilisering, saldomål och utgiftstak

En fråga av särskilt intresse vid ett deltagande i valutaunionen är i vilken mån de finanspolitiska regler som införts på EU-nivå i syfte att garantera stabila offentliga finanser lägger restriktioner på stabiliseringspolitiken. Som beskrivits i avsnitt 5.1 innebär dessa regler att underskottet i det offentliga sparandet inte får överskrida tre procent av BNP. Om BNP faller med mer än två procent under ett år betraktas dock omständigheterna som exceptionella och ett underskott i de offentliga finanserna detta år ska inte betraktas som alltför stort. Om BNP skulle falla med mellan 0,75 och två procent under ett år kan Ekofin-rådet efter en bedömning besluta om att sådana exceptionella omständigheter råder att ett underskott överstigande tre procent av BNP är befogat.

I ett första steg är det angeläget att utröna vilket överskott som krävs i genomsnitt över en konjunkturcykel för att de automatiska och de ”halvautomatiska” stabilisatorerna i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan tillåtas verka utan att underskottet i det offentliga sparandet, annat än under exceptionella omständigheter, överstiger den stipulerade gränsen på tre procent av BNP. I ett andra steg diskuteras vilket tillkommande saldoutrymme som behövs för diskretionär expansiv finanspolitik vid stora negativa störningar.

Frågan om de finanspolitiska reglernas betydelse för stabiliseringspolitiken analyseras i bl.a. Braconier (2001) och Ohlsson (2002, bilaga 4). Braconier (2001) undersöker konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna genom att effekterna på budgetsaldot av olika typer av efterfrågebortfall studeras i en modell. Ett resultat är att om det initiala överskottet uppgår till två procent av BNP, så kan de automatiska stabilisatorerna tillåtas verka fullt ut samt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ökas i normal utsträckning även vid en större störning, definierad som ett ackumulerat BNP-bortfall på fem procent, utan att det föreligger någon större risk för att den stipulerade gränsen för underskott på tre procent av BNP överskrids. Braconiers slutsats är att om det nuvarande saldomålet på två procents överskott i de offentliga finanserna verkligen uppnås, så ger detta utrymme för såväl automatiska som halvautomatiska stabilisatorer utan att det föreligger någon större risk för en konflikt med EU:s finanspolitiska regler.

Ohlssons (2002, bilaga 4) skattningar tyder på att ett saldomål på noll procent ger en tillräcklig marginal för automatiska och halvautomatiska stabilisatorer i förhållande till EU:s finanspolitiska regler. Ett högre saldomål är enligt Ohlsson främst motiverat av de demografiska förändringar som kan förväntas under de kommande decennierna. Artis & Buti (2001) presenterar skattningar som indikerar att ett saldomål på ungefär en procent av BNP, dvs. mitt emellan Braconiers och Ohlssons beräkningar, ger en tillräcklig säkerhetsmarginal.

Empiriska skattningar ger således inte någon entydig bild av vilka marginaler som krävs för att ge utrymme för automatiska och halvautomatiska stabilisatorer utan att komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. Därtill bör noteras att de ovan redovisade beräkningarna förutsätter att det faktiska strukturella överskottet (det överskott som skulle uppstå i en normalkonjunktur) verkligen överensstämmer med saldomålet. Om man även beaktar risken för att det strukturella saldot kan vara lägre än det målsatta, t.ex. som en följd av överskattning av potentiell BNP eller en överskattning av framtida skatteintäkter av andra skäl än konjunkturskäl, så talar detta för en något högre säkerhetsmarginal än enligt de gjorda beräkningarna. En rimlig sammantagen bedömning är att det krävs ett överskott på minst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln för att de automatiska och de halvautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka utan alltför stor risk för en konflikt med EU:s finanspolitiska regler.

5.7.1. Saldomålet och marginalerna för diskretionär finanspolitik

En viktig fråga att ta ställning till är vilket tillkommande utrymme som bör finnas för diskretionär expansiv finanspolitik vid stora negativa störningar. En aspekt är att inte heller sådana diskretionära åtgärder bör komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. En annan aspekt är att sådan finanspolitik bör kunna bedrivas i en djup lågkonjunktur utan att den offentligfinansiella utvecklingen riskerar att uppfattas som ohållbar, vilket skulle dämpa åtgärdernas stimulerande effekt.

Vid stora negativa störningar kan ibland Stabilitets- och tillväxtpaktens undantagsregler om ett årligt fall i BNP på minst 0,75 procent vara tillämpbara. Det är dock rimligt att anta att sådana

störningar som enligt kommitténs bedömning bör karakteriseras som ”stora”, ett produktionsgap på minst två procent i någondera riktningen, kan uppkomma även utan att undantagsreglerna utlöses. Ett produktionsgap på två procent uppkommer t.ex. om faktisk BNP under två år ökar med en procent samtidigt som den potentiella tillväxten uppgår till två procent.

Kommitténs bedömning är att det, för att uppfylla målet om att produktionen och sysselsättningen skall hållas nära sina potentiella nivåer, bör finnas ett betydande handlingsutrymme för diskretionär expansiv finanspolitik vid en stor negativ störning. Det är svårt att exakt beräkna vilket tillkommande utrymme som kan krävas, eftersom sådana diskretionära stimulansåtgärder leder till en högre BNP och därmed högre skatteintäkter och lägre utgifter för bl.a. arbetslöshetsersättning än som annars skulle bli fallet. Nettoeffekten för de offentliga finanserna av finanspolitiska åtgärder motsvarande t.ex. två procent av BNP blir därför i varje fall på ett par års sikt mindre än två procent av BNP. Som diskuterats i avsnitt 5.6 skiljer sig storleken på stimulanseffekterna av en given diskretionär budgetförändring också åt beroende på exakt vilka åtgärder som sätts in.

Kommitténs bedömning är att det kan vara motiverat med en höjning av saldomålet över konjunkturcykeln från nuvarande nivå på 2 till 2,5 alternativt 3 procent av BNP för att ge en tillfredsställande säkerhetsmarginal för diskretionära finanspolitiska stimulanser i djupa lågkonjunkturer. Det lägre saldomålet innebär att man är beredd att acceptera en lägre stabiliseringspolitisk ambitionsnivå eller något större offentligfinansiella och stabiliseringspolitiska risker.

5.7.2. Utgiftstaket

Vid en konjunkturavmattning ökar de statliga utgifterna med automatik, främst de utgifter som är relaterade till arbetslösheten. Realekonomiska svängningar har dock en relativt måttlig inverkan på de statliga utgifterna. I en bilaga till Utredningen om utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61) beräknar Henrik Braconier elasticiteten i de takbegränsade statsutgifterna med avseende på BNP till 0,4, inklusive utgifter för arbetsmarknadspolitiska program. Detta innebär att om BNP ett år växer med 1 procentenhet mindre, så medför detta att statens utgifter med

automatik blir ca 0,4 procent högre. Ett ackumulerat produktionsgap på 5 procentenheter skulle sammantaget medföra ca 16 mdkr högre statliga utgifter vid oförändrade regler.

De statliga utgifterna är betydligt mera känsliga för variationer i inflationstakt eller löneökningstakt. En procentenhets högre inflation ökar statsutgifterna med 0,9 procent. Statsutgifterna är därför särskilt känsliga för utbudsstörningar som tenderar att samtidigt höja prisnivån och dämpa tillväxt och sysselsättning. Vid en vikande efterfrågan som dämpar såväl inflation som tillväxt, är den automatiska effekten på statsutgifterna mera begränsad.

Vi argumenterade i avsnitt 5.6 för att en konjunkturavmattning av mer betydande slag bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera temporärt ökade statliga utgifter. Det kan t.ex. i en djup konjunkturavmattning vara önskvärt att öka omfattningen på antalet utbildningsplatser eller att stimulera kommuner och landsting att bibehålla verksamhetens omfattning. Det måste således reserveras ett utrymme inom budgeteringsmarginalen för att vidta sådana åtgärder. Förslagsvis bör de offentliga utgifterna kunna ökas diskretionärt med åtminstone en halv procent av BNP, dvs. med ca 10 mdkr.

För att utgiftstaken inte ska begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om statsbudgetens konjunkturautomatik och diskretionär finanspolitik kan denna konjunkturmarginal förslagsvis uppgå till ca 3 procent av de takbegränsade utgifterna, vilket år 2002 motsvarar ca 25 mdkr.

5.7.3. Kommitténs slutsatser

Mot bakgrund av de i avsnitt 5.3 diskuterade problemen med diskretionär finanspolitisk konjunkturstabilisering är kommitténs uppfattning att det vid ett deltagande i valutaunionen kan bli svårare att föra en framgångsrik stabiliseringspolitik än vid ett utanförskap.

För att skapa förutsättningar för en så effektiv stabiliseringspolitik som möjligt är det önskvärt att riksdagen formulerar en tydlig principram. En sådan principram bör slå fast att man vid ”normala” konjunkturstörningar nöjer sig med att låta de automatiska stabilisatorerna verka. Även ”halvautomatiska” stabilisato-

rer i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör inbegripas, med de reservationer som gjordes i avsnitt 5.5. Diskretionära finanspolitiska åtgärder i syfte att stabilisera konjunkturen bör således endast användas vid stora störningar. Dessa störningar definieras förslagsvis som ett produktionsgap på minst två procent i någondera riktningen.

Även om de automatiska stabilisatorerna kan bidra till att minska konjunktursvängningarna, kan de under ogynnsamma omständligheter ge upphov till problem. De kan t.ex. vid en ihållande ogynnsam ekonomisk utveckling driva fram stora underskott i de offentliga finanserna som kan bli svåra att hantera. För att minska risken för en situation där de offentliga finanserna börjar uppfattas som ohållbara är det därför viktigt att den diskretionära finanspolitiken i normala konjunkturlägen inriktas på att säkerställa saldomålet.

För att skapa utrymme för såväl automatiska och halvautomatiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik vid stora störningar bör de offentliga finanserna uppvisa överskott i genomsnitt över konjunkturcykeln. Hur stort detta överskott bör vara beror i hög grad på vilket utrymme som ska finnas för diskretionära finanspolitiska åtgärder vid stora negativa störningar. Kommitténs sammantagna bedömning är att de automatiska stabilisatorerna tillsammans med variationer i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kräver ett överskott på åtminstone en procent i genomsnitt över konjunkturcykeln för att underskottet inte ska bli alltför stort vid en djup långkonjunktur. För att därutöver ge tillräckligt utrymme för diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärder krävs det enligt kommitténs bedömning en höjning av saldomålet till 2,5 alternativt 3 procent av BNP över konjunkturcykeln, i varje fall för den närmaste tioårsperioden

Ett överskott på i genomsnitt 2,5 eller 3 procent motsvarar ungefär det beräknade sparandet i ålderspensionssystemet under de närmaste åren. Ett sådant högre saldomål för den samlade offentliga sektorn innebär därför att staten i genomsnitt över konjunkturcykeln får ett finansiellt sparande nära noll i stället för ett negativt finansiellt sparande. Bortsett från bl.a. eventuella intäkter från utförsäljning av statlig egendom kommer därmed statsskulden att vara ungefär konstant i nominella termer i stället för att stiga trendmässigt. Även på detta sätt bidrar ett högre saldomål till att säkerställa ett större utrymme för diskretionär expansiv finanspolitik i kommande lågkonjunkturer.

Ett saldomål av den storleksordning som föreslås bör i första hand gälla under den närmaste tioårsperioden. Därefter bör en omprövning ske i ljuset av den demografiska utvecklingen och förändringar i den offentliga förmögenhetsställningen. Det kan heller inte uteslutas att EU:s regler på sikt kan komma att ändras, vilket i så fall kan motivera revideringar även av det svenska saldomålet.

En mer betydande konjunkturavmattning bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera ökade statliga utgifter. För att utgiftstaken inte skall begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder. Kommitténs bedömning är att den konjunkturmarginal som krävs bör uppgå till ca tre procent av de takbegränsade utgifterna för att ge tillräckligt budgetutrymme att hantera även en relativt djup lågkonjunktur.

6. Finanspolitikens former

6.1. Finanspolitikens institutionella ramar

Vid ett deltagande i valutaunionen blir finanspolitiken det enda stabiliseringspolitiska medlet för statsmakterna när det gäller att motverka konjunkturstörningar som ensidigt träffar den svenska ekonomin. För att finanspolitiken verkligen ska kunna användas som ett effektivt stabiliseringspolitiskt medel är det avgörande att den bedrivs med en fasthet som skapar tillräckligt med manöverutrymme vid en djup lågkonjunktur. Det är därför angeläget att utforma institutionella ramar som kan säkerställa en ansvarsfull finanspolitik.

Vi har i tidigare avsnitt, med stöd av praktiska erfarenheter och ekonomisk forskning, visat att det kan vara svårt att bedriva en effektiv diskretionär stabiliseringspolitik. Vi har också konstaterat att det under det senaste decenniet funnits en internationell trend mot att parlament formulerat långsiktiga mål för penningpolitiken och sedan delegerat till självständiga centralbanker att uppfylla dessa mål. Denna utveckling tycks ha haft en positiv inverkan på den makroekonomiska stabiliteten i många länder.

Mot denna bakgrund är det inte förvånande att det under senare år börjat föras en debatt på det internationella planet om i vilken mån de positiva erfarenheterna från penningpolitiken skulle kunna tas tillvara även när det gäller finanspolitiken. Den frågeställning som diskuterats är mer specifikt om institutionella reformer liknande de som genomförts inom penningpolitiken skulle kunna komma ifråga också för finanspolitiken.

Frågeställningen aktualiseras för svenskt vidkommande framför allt av att ett deltagande i valutaunionen innebär att vi avhänder oss möjligheten att bedriva en egen penningpolitik, och att det därför är troligt att finanspolitiken får en större stabiliseringspolitisk betydelse. Utgångspunkten i den internationella debatten har dock varit mer generell och diskussionen har handlat om hur finans-

politiken i största allmänhet skulle kunna göras mer effektiv, oavsett vilken växelkursregim som råder. Detta framgår bl.a. av att debatten vanligtvis förts i länder där växelkursen är rörlig och en motsvarande ”bortkoppling” av den nationella penningpolitiken inte är aktuell, främst USA, Australien och Nya Zeeland.1

I avsnitt 6.1.1 refereras förslag om institutionella förändringar som ligger förhållandevis nära den formella delegering av penningpolitiken som ägt rum i många länder. Kommitténs slutsats är att parallellerna mellan penning- och finanspolitik inte kan dras alltför långt. I avsnitt 6.1.2 diskuteras institutionella lösningar som kommittén anser vara mer lämpliga för finanspolitiken.

6.1.1. Delegering av finanspolitiken i den internationella debatten

Erfarenheterna från delegeringen av penningpolitiken till inom av parlamentet fastställda ramar självständiga centralbanker har i allt väsentligt varit positiva. I den internationella debatten har därför under senare år frågan rests om inte finanspolitikens stabiliseringspolitiska uppgift på ungefär motsvarande sätt skulle kunna delegeras till en oberoende finanspolitisk direktion. Seidman (2001) förslår t.ex. att en motsvarighet till den amerikanska centralbankens Federal Reserve Board (ungefär motsvarigheten till Riksbankens direktion) inrättas inom det finanspolitiska området − en ”Fiscal Policy Board”.2 Tanken med en delegering av finanspolitikens stabiliseringspolitiska uppgift är i princip densamma som när det gäller penningpolitiken. Genom en delegering till en oberoende finanspolitisk direktion skulle de löpande stabiliseringspolitiska besluten på motsvarande sätt som inom penningpolitiken kunna tas ”på armlängds avstånd” från den dagsaktuella politiken. Därmed minskar risken för en i genomsnitt alltför svag finanspolitik som urholkar de offentliga finanserna och för att finanspolitiska åtgärder genomförs vid tidpunkter som är stabiliseringspolitiskt olämpliga. En annan fördel skulle vara att den långa beslutsfördröjning som finanspolitik i regel är förknippad med skulle kunna kortas, eftersom ett oberoende organ i princip borde kunna

1 Se t.ex. Ball (1997), Blinder (1997), Business Council of Australia (1999) och Seidman (2001). 2 En sådan lösning skisseras även i Wyplosz (2002, bilaga 5) under benämningen ”Fiscal Policy Committee”.

agera lika snabbt när det gäller finanspolitiken som en centralbank när det gäller penningpolitiken.

Det finns enligt vår mening starka skäl till varför parallellerna mellan penning- och finanspolitiken inte bör drivas alltför långt. Det kanske främsta skälet är att finanspolitiken, som vi tidigare konstaterat, har fler uppgifter än penningpolitiken och att flera av dessa är direkt olämpliga att delegera till en oberoende finanspolitisk direktion. Förutom att stabilisera ekonomin har finanspolitiken såväl allokerings- som fördelningspolitiska uppgifter. När det gäller i synnerhet de fördelningspolitiska uppgifterna har den nationalekonomiska vetenskapen ganska lite att säga. Hur fördelningen i ett samhälle bör se ut är en värderingsfråga som måste lösas på det rent politiska planet.

Problemet är att finanspolitiska beslut som tas i syfte att påverka den samlade efterfrågan i konjunkturstabiliserande syfte samtidigt kan få fördelningspolitiska effekter. Därav följer att en finanspolitisk direktion, vars uppgifter är tänkta att vara enbart stabiliseringspolitiska, också skulle få ett fördelningspolitiskt inflytande. Förslag om att delegera delar av finanspolitiken till en oberoende direktion måste därför på ett eller annat sätt ta ställning till hur denna potentiella konflikt mellan finanspolitikens stabiliserings- och fördelningspolitiska uppgifter ska hanteras. Detta är uppenbarligen en mycket svår fråga, men några sätt på vilka konflikten åtminstone kan mildras har föreslagits i den internationella debatten.

Ett förslag i litteraturen går ut på att parlamentet på förhand skulle utforma ett ”stabiliseringspolitiskt paket” med en viss önskad profil.3 Parlamentet skulle t.ex. kunna besluta att en finanspolitisk stimulans ska bestå av 80 procent skattesänkningar, 10 procent ökade transfereringar och 10 procent ökad offentlig konsumtion. Den exakta fördelningen av dessa poster på undergrupper kan också specificeras av parlamentet. Det kan t.ex. besluta att skattesänkningen till 70 procent ska gälla personliga inkomstskatter och till 15 procent vardera företagens skatter respektive hushållens indirekta skatter. Av de 70 procenten personliga inkomstskatter skulle man vidare kunna besluta om hur sänkningarna lämpligen ska fördelas på olika inkomstgrupper. På motsvarande sätt skulle man kunna besluta om en önskvärd profil på en finanspolitisk åtstramning. Dessa paket skulle sedan ligga färdiga att användas vid behov.

3 Se Gruen (2001) och Seidman (2001).

Enligt detta förslag skulle den finanspolitiska direktionen vid regelbundna möten besluta om när och i vilken utsträckning ett sådant paket ska träda i kraft. Vid en prognosticerad lågkonjunktur skulle direktionen kunna besluta att genomföra en viss andel av detta på förhand beslutade stabiliseringspolitiska stimulanspaket. Hur stor andel som genomförs beror på hur svag konjunkturutvecklingen bedöms bli. När en stabiliseringspolitisk åtgärd vidtas, skulle detta således ske utifrån en fördelningspolitisk profil som riksdag och regering tidigare beslutat om.

Ett alternativt förslag med en delvis annan utgångspunkt, som också diskuterats i den internationella litteraturen, är att den finanspolitiska direktionen ges mandat att ställa upp mål för storleken på den offentliga budgetens under- eller överskott.4Direktionen skulle dock inte ha något inflytande över hur de uppsatta budgetmålen uppnås, dvs. den skulle inte kunna påverka faktorer som budgetens omfång, strukturen på skattesystemet eller fördelningen mellan olika offentliga utgifter. Sådana beslut skulle i stället helt och hållet tas löpande av det politiska systemet. En regering skulle därmed kunna ge t.ex. en budgetbesparing den fördelningspolitiska profil som den önskar.

Även om de refererade förslagen försöker dra en skiljelinje mellan finanspolitikens stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska uppgifter, kvarstår uppenbarligen stora problem. Ett exempel är att det kan vara svårt att på förhand specificera ett paket med en fördelningspolitisk profil som är lämplig för alla typer av störningar. En viss störning kan exempelvis, på ett sätt som är svårt att förutsäga, drabba vissa delar av ekonomin betydligt hårdare än andra. Man kan därför vilja genomföra en finanspolitisk stimulans med en annan fördelningspolitisk profil än det på förhand specificerade stabiliseringspolitiska paketet. Det är heller knappast praktiskt möjligt att på förhand utforma en hel ”arsenal” med olika paket som på ett önskvärt sätt kan hantera alla typer av störningar som kan drabba ekonomin.

Finanspolitiken är i väsentligt högre grad än penningpolitiken en genuint ”politisk” angelägenhet, främst därför att den har som en viktig uppgift att sörja för en tillfredsställande fördelning i samhället. Utformningen av skatter och offentliga utgifter är av central betydelse för medborgarna, som ofta ser finanspolitiken som det viktigaste instrumentet att uppnå olika politiska mål. Man kan

4 Se t.ex. Eichengreen m.fl. (1999) och Wyplosz (2002, bilaga 5).

också se det som att en delegering av delar av den finanspolitiska beslutsmakten skulle stå i strid med mer grundläggande rättsprinciper, som t.ex. de svenska medborgarnas rätt att ”sig själva beskatta”.

6.1.2. Ett finanspolitiskt råd

En annan och enligt vår mening lämpligare metod att ytterligare stärka de krafter som verkar för en ansvarsfull finanspolitik är att inrätta ett enbart rådgivande expertorgan som följer och analyserar den ekonomiska utvecklingen och ger rekommendationer om finanspolitiken – ett finanspolitiskt råd. Rådgivande organ inom det makroekonomiska området finns redan i många länder och erfarenheterna tyder på att de kan fylla en viktig funktion. Tanken är att ett finanspolitiskt råd skulle fungera som ett komplement och stöd till de reformer som successivt genomförts på det finanspolitiska området under 1990-talet, främst saldomålet och den reformerade budgetprocessen med bl.a. ett utgiftstak.5

Ett finanspolitiskt råd bör ha ett framåtblickande perspektiv. Den huvudsakliga uppgiften bör vara att, med utgångspunkt i de av statsmakterna beslutade riktlinjerna, tillhandahålla underlag för finanspolitiken. Detta kan ske genom att rådet på basis av en prognos för hur ekonomin utvecklas ger rekommendationer om finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning. Dessa analyser och rekommendationer skulle sedan kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens och riksdagens budgetprocess.

Det är vanligt att finanspolitiska rekommendationer ges av olika internationella organ. Så t.ex. utvärderas de från EU-håll pålagda finanspolitiska restriktionerna av Ekofin-rådet, som också bedömer den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken i stort. Även IMF och OECD kan sägas ha en motsvarande utvärderande och rådgivande funktion men med ett bredare perspektiv. Ett nationellt rådgivande organ med ett fortlöpande fokus enbart på den inhemska finanspolitiken skulle sannolikt ha större möjligheter än internationella organ att ge värdefullt underlag för den svenska budgetprocessen.

5 Se avsnitt 5.1 för en detaljerad beskrivning av dessa. Se även Molander (1999) för en beskrivning av hur budgetprocessen reformerats under 1990-talet.

Exempel på rådgivande organ i utlandet

Instanser som följer den ekonomiska utvecklingen och ger uttryckliga ekonomisk-politiska rekommendationer utgör ett väl etablerat inslag i flera länder. Nedan beskrivs tre olika lösningar – från Danmark, Belgien respektive Tyskland – som i en eller annan modifierad form skulle kunna tänkas vara intressanta även för Sverige.

Danmark – Det Økonomiske Råd och de vise männen 6

Det Økonomiske Råd inrättades 1962 och har som uppgift att följa den ekonomiska utvecklingen, belysa långsiktiga utvecklingstendenser och bidra till att samordna skilda ekonomiska intressen. Rådet leds av ett ”formandsskab” bestående av tre personer, ofta universitetsprofessorer – de s.k. vise männen – och består därutöver av maximalt 26 medlemmar. Samtliga medlemmar, inklusive de vise männen, utses av ekonomiministern för normalt tre år åt gången. När det gäller de vise männen, är det brukligt att dessa sinsemellan kommer överens om och föreslår en ny kandidat när någon av dem ska bytas ut. Detta förfarande syftar till att garantera de vise männens oberoende genom att förhindra att utnämningar sker på partipolitiska grunder. Mandattiden för de vise männen är upp till sex år men uppgår vanligen till tre år. De vise männen ska enligt lag vara oberoende av externa intressen och därmed inte ha anknytning till t.ex. näringslivs- eller arbetsmarknadsorganisationer.

Av rådets övriga 26 medlemmar ska en representera ekonomiministern, tre utnämnas efter framställan från finansministern, miljö- och energiministern respektive Danmarks Nationalbank, och 18 utnämnas efter framställan från olika organisationer som är centrala på den ekonomisk-politiska arenan. Därutöver kan ekonomiministern utnämna fyra särskilt sakkunniga.

De vise männen författar två gånger per år en s.k. vismandsrapport, kallad Dansk Økonomi, som diskuteras vid de halvårsvisa mötena med Det Økonomiske Råd. Varje rapport innehåller en konjunkturbedömning för de närmaste två till tre åren samt en värdering av den ekonomiska politiken, ofta kompletterad med

6 Informationen är hämtad från Andersen (1997) och diskussioner med utredningens expert Torben Andersen, som också för närvarande är en av de vise männen, samt Peder Andersen som är chef för Det Økonomiske Råds sekretariat.

rekommendationer om hur denna bör ändras. Därutöver innehåller rapporten ett eller flera specialkapitel som behandlar ämnen inom huvudsakligen arbetsmarknadsekonomi, ekonomisk politik, internationell ekonomi, miljö- och resursekonomi, tillväxt och inkomstfördelning. De vise männen beslutar om vilka ämnen som ska behandlas. Inspiration till ämnesval hämtas såväl i den aktuella danska och internationella ekonomisk-politiska debatten som i aktuell nationalekonomisk forskning. Vismandsrapporterna är i formell mening riktade till regeringen men vänder sig också till medlemmarna i Det Økonomiske Råd, fackekonomer, politiker, studerande, journalister och andra med intresse for ekonomiska problemställningar.

Till sin hjälp vid författandet av rapporten har de vise männen ett sekretariat på ungefär 20 personer. Detta sekretariat är formellt underställt ekonomiministeriet men har inga åligganden som är relaterade till ministeriet eller ekonomiministern utan har som enda uppgift att fungera som stöd till de vise männen. Liksom de vise männen ska sekretariatets chef, som utnämns av ekonomiministern efter framställan från de vise männen, vara oberoende av externa intressen.

Vismandsrapporten skickas − i form av ett diskussionsunderlag – till medlemmarna i Det Økonomiske Råd en vecka före varje rådsmöte. Varken rådsmedlemmarna eller de vise männen får kommentera rapportens innehåll före mötet. Under veckan efter utskicket av rapporten läser rådsmedlemmarna och deras respektive sekretariat rapporten, varefter den diskuteras och kommenteras av rådsmedlemmarna på mötet. Ett dygn innan rådsmötet sänds en sammanfattning av diskussionsunderlaget till regering, folketingets finansutskott, folketingets politisk-ekonomiska utskott och pressen, så att pressen och kommentatorer har tid till att förbereda frågor och kommentarer. Omedelbart efter rådsmötet offentliggörs hela diskussionsunderlaget inklusive sammanfattningen.

Först när mötet i Det Økonomiske Råd har hållits kan rådsmedlemmar och vise män offentligt kommentera rapportens analyser och slutsatser. Efter ca tre veckor utkommer den slutliga rapporten som ersätter diskussionsunderlaget. I den slutliga rapporten har rådsmedlemmarnas kommentarer beaktats i form av ett slags referat – det s.k. regeringsbrevet – och i form av skriftliga inlägg från medlemmarna. Innehållet i själva rapporten ändras dock inte, även om rådets övriga medlemmar inte delar dess syn. Det är

således de vise männen som ensamma och under gemensamt ansvar svarar för den analys som görs och de rekommendationer som ges.

Eftersom representanter för regeringen sitter med i Det Økonomiske Råd är regeringen i praktiken tvingad att kommentera vismandsrapporten och de rekommendationer som ges. Rapporten är också formellt riktad till regeringen. Regeringen kan således inte förbigå vismandsrapporten med tystnad. Pressens fokus på vismandsrapporterna är dessutom påtaglig och en tydlig kritik från de vise männen får stor massmedial uppmärksamhet. Därtill kommer att analysen och rekommendationerna ofta blir viktiga argument i den ekonomisk-politiska debatten. Det är mot denna bakgrund troligt att vismandsrapporterna i praktiken haft ett inte obetydligt inflytande över den ekonomiska politiken i Danmark, även om Andersen (1997, s. 74) väljer att uttrycka sig tämligen försiktigt:

35 år med vismænd har givet mere end 70 vismandsrapporter, flere modeldokumentationer, mange arbejdspapirer, artikler osv. Har analyserne påvirket udviklingen? Det er vanskeligt ikke at tro det, selv om det næppe kan bevises videnskabeligt.

Belgien – Hoge Raad van Financiën, Conseil Supérieur des Finances

7

I Belgien finns ett organ kallat Hoge Raad van Financiën (HRF) eller Conseil Supérieur des Finances som har som en viktig uppgift att övervaka de offentliga finanserna och ge rekommendationer om de medelsiktiga och långsiktiga budgetmålen. HRF inrättades redan 1936 men fungerade fram till 1989 endast som ett rådgivande organ till finansministeriet och hade då endast begränsad ekonomisk-politisk betydelse. I samband med en reform 1989 som tilldelade regionerna (Flandern, Vallonien och Bryssel) ett större eget budgetansvar restes krav på en kontrollmyndighet, i första hand från Belgiens centralbank och ett antal akademiska ekonomer. HRF fick, i en ny omstrukturerad form, denna roll liksom senare uppgiften att övervaka uppfyllandet av den belgiska konvergensplanen inför EMU och sedermera stabilitetsprogrammet.

Det nya omstrukturerade HRF leds av finansministern och består därutöver av totalt 30 medlemmar uppdelade på tre sektioner. Medlemmarna utgörs av representanter för regionerna, finans- och budgetministerierna och ytterligare fyra federala

7 Informationen är hämtad från Hallerberg (2000), Stienlet (1999) samt diskussioner med tjänstemän vid Belgiens finansdepartement.

ministerier, samt av externa experter och ämbetsmän från centralbanken. Medlemmarna utses för en period på fem år och kan återväljas. Av de tre sektionerna ansvarar en för övervakning av finanspolitiken, en för frågor om skattelagar samt en för övervakning av finansiella institutioner och finansiella marknader. Sektionen för övervakning av finanspolitiken har 12 medlemmar, däribland sex representanter från de tre regionerna samt de tre högsta ämbetsmännen på den belgiska centralbanken – centralbankschefen, vice centralbankschefen samt ”the senior director”.

Sektionen för övervakning av finanspolitiken publicerar varje år två rapporter – i mars en utvärdering av det belgiska stabilitetsprogrammet och i juni en rapport om finansieringsbehovet i de olika offentliga myndigheterna – som innehåller rekommendationer om medel- och långsiktiga budgetmål. I början gällde rekommendationerna de federala och de regionala nivåerna, men de har efter hand utvidgats till att gälla även den lokala nivån och socialförsäkringssystemet. Till sin hjälp har sektionen ett sekretariat som utses av finansministern bland tjänstemännen på finansministeriet. Chef för sekretariatet är ”the secretary general” för finansministeriet. Sektionen för övervakning av finanspolitiken kan på eget initiativ eller efter uppmaning från finansministern rekommendera att lånemöjligheterna bör begränsas för en eller flera av de offentliga myndigheterna om utvecklingen exempelvis hotar att leda till en påtaglig strukturell försvagning av den finansiella situationen.

HRF har medvetet valt att avstå från att i detalj specificera hur budgetmålen bör uppnås. Man har således inte utfärdat rekommendationer om den önskvärda utvecklingen av specifika typer av utgifter eller inkomster. Detta överlämnas i stället till ekonomiskpolitiska beslutsfattare på federal och regional nivå. Detta anses ha bidragit till att man från politiskt håll accepterat rekommendationerna som generella mål för finanspolitiken.

Efter vissa problem i inledningsskedet, vilka bottnade i oenighet om hur besparingsbördan skulle delas mellan regionerna, anses systemet ha fungerat förhållandevis väl. Möjligheten att rekommendera en begränsning av lånemöjligheterna för någon offentlig myndighet har inte behövt utnyttjas. HRF är i grunden ett rådgivande organ och det finns ingen formell skyldighet för de offentliga myndigheterna på olika nivåer att agera enligt dess rekommendationer. HRF har dock successivt byggt upp en allt större auktoritet och i praktiken är det därför svårt att ignorera dess rapporter. Sedan 1994 finns också en överenskommelse mellan den federala

regeringen och regionerna som innebär att de senare förbinder sig att följa HRF:s rekommendationer. Rekommendationerna förvandlas därigenom till politiska utfästelser.

Tyskland

Sachverständigenrat 8

I Tyskland finns ett organ kallat Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Sachverständigenrat inrättades 1963 med uppgiften att göra återkommande värderingar och analyser av den ekonomiska utvecklingen och hjälpa såväl ekonomisk-politiska beslutsfattare på alla nivåer som allmänheten att göra välinformerade bedömningar i ekonomiska frågor.

Medlemmarna nomineras av regeringen och utses av presidenten för en period av fem år. Återval är möjliga. Medlemmarna är akademiska ekonomer eller praktiker med goda kunskaper i ekonomisk teori och erfarenhet av ekonomisk politik. Oberoendet för Sachverständigenrat garanteras på två sätt som slagits fast i lag. För det första är rådet bundet enbart av sina lagfästa institutionella ramar och får i övrigt inte ta emot instruktioner från något håll. För det andra får dess medlemmar inte tillhöra regeringen eller någon nationell eller regional lagstiftande församling och får inte vara anställda av någon offentlig myndighet annat än universitet och forskningsinstitut. Medlemmarna får inte heller vara representanter för eller medarbetare i någon näringslivsorganisation eller organisation som företräder arbetsmarknadens parter.

Varje år skriver Sachverständigenrat en rapport som i november presenteras för regeringen. Rådets analyser ska bidra till en ekonomisk utveckling med låg och stabil inflation, hög sysselsättning, extern balans samt stabil och god tillväxt och rådet ska i sina rapporter identifiera hot mot dessa mål. Rapporterna ska vara baserade på olika antaganden och beskriva och analysera konsekvenserna av olika tänkbara scenarier. Rådet ska ange hur olika identifierade problem och negativa utvecklingstendenser kan undvikas, men det får inte ge rekommendationer om specifika ekonomiskpolitiska åtgärder. Om en minoritet av medlemmarna i rådet har en annan syn än majoriteten i enskilda frågor har de rätt att uttrycka detta i rapporterna. Sachverständigenrat kan be ministrar eller

8Informationen är hämtad från Sachverständigenrats hemsida, http://www.sachverstaendigenrat.org.

chefen för Bundesbank att förklara sin syn på olika frågor om detta bedöms vara av avgörande betydelse för rådets arbete. Rådet kan också på eget initiativ skriva specialrapporter om vissa frågor om det finner att detta är motiverat. Även regeringen kan ge rådet i uppdrag att skriva specialrapporter.

Regeringen distribuerar omedelbart den årliga rapporten från Sachverständigenrat till parlamentets båda kamrar, Bundestag och Bundesrat, och den publiceras samtidigt av rådet. Inom åtta veckor måste regeringen svara på rapporten i samband med att den presenterar sin egen årliga ekonomiska rapport till parlamentet och ange vilka slutsatser den dragit från rådets rapport.

Sachverständigenrat assisteras av en stab på nio ekonomer samt ett administrativt sekretariat vid den federala statistikmyndigheten. Offentliga myndigheter både på nationell och regional nivå är skyldiga att samarbeta med rådet.

Inhemska rådgivande organ inom specifika områden

Även i Sverige finns inom specifika områden organ där vissa paralleller skulle kunna dras till ett finanspolitiskt råd. Ett sådant exempel inom det juridiska området är Lagrådet. Lagrådet, som består av domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten, har till uppgift att yttra sig över lagförslag på regeringens eller riksdagsutskotts begäran. Regeringen ska i princip begära att Lagrådet yttrar sig över alla viktigare lagförslag innan en proposition läggs fram för riksdagen. Lagrådet gör en utvärdering av bl.a. hur förslagen förhåller sig till grundlagen och rättsordningen i övrigt. Ett annat exempel, med en mer utvärderande än rådgivande roll, är Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) som har till uppgift att utvärdera arbetsmarknadspolitiska åtgärder, studera arbetsmarknadens funktionssätt och utvärdera effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.

6.1.3. Parlamentariska reformer

Från tid till annan har det diskuterats om olika typer av parlamentariska reformer kan förbättra förutsättningarna för en ansvarsfull finanspolitik. Tanken är att sådana reformer skulle bidra till att

öka regeringens handlingsutrymme och stärka dess möjligheter att föra en långsiktig ekonomisk politik.

I t.ex. Lindbeck m.fl. (2000) presenteras ett antal förslag som antas kunna bidra till detta. Ett förslag är att reglerna för användningen av misstroendeförklaringar skärps genom att en riksdagsmajoritet som önskar fälla regeringen också måste kunna erbjuda ett konkret regeringsalternativ. Ett annat förslag är införandet av en regel som säger att varje nyvald riksdag genom en förtroendeomröstning måste godkänna regeringen. Detta skulle t.ex. hindra att ett parti undgår det fulla regeringsansvaret genom att ställa sig utanför regeringen men ändå lova att stödja regeringen i utbyte mot eftergifter i vissa hjärtefrågor. Ett tredje förslag är att en förutsättningslös offentlig utredning görs om fördelar och nackdelar med att övergå till majoritetsval.

Kommittén noterar dessa förslag och är medveten om att de, liksom andra framförda förslag i samma syfte, kan ha betydelse för möjligheten att föra en effektiv och ansvarsfull finanspolitik. Kommittén konstaterar samtidigt att sådana reformer skulle ha konsekvenser inom en rad områden förutom det stabiliseringspolitiska och att en analys av dem faller utanför utredningens uppdrag.

6.1.4. Kommitténs slutsatser om finanspolitikens institutionella ramar

Under det senaste decenniet har det funnits en internationell trend mot att penningpolitiken delegerats till centralbanker som inom av parlamentet bestämda ramar bedriver sin verksamhet på ett självständigt sätt. Denna utveckling tycks i de flesta länder ha bidragit till att påverka den makroekonomiska stabiliteten på ett positivt sätt. Vid ett medlemskap i valutaunionen kommer den inhemska finanspolitiken att få en större stabiliseringspolitisk betydelse än tidigare. Detta aktualiserar frågan om institutionella reformer även skulle kunna bidra till att finanspolitiken blir ett mer effektivt stabiliseringspolitiskt medel.

Kommittén finner att parallellerna till penningpolitiken inte kan dras alltför långt. Finanspolitiken är betydligt mer komplex än penningpolitiken, inte minst därför att den har fler uppgifter att fylla. Ett grundläggande problem är att gränsdragningen mellan vad som utgör beslut som skulle kunna delegeras till politiskt oberoende expertorgan och beslut som – av främst fördelningspolitiska

skäl – rimligen bör tas av folkvalda beslutsfattare är svår att göra när det gäller finanspolitiken. Finanspolitiken är en genuint ”politisk” angelägenhet i väsentligt högre grad än penningpolitiken.

Kommittén menar emellertid att förutsättningarna för en välavvägd finanspolitik skulle kunna förbättras om ett finanspolitiskt råd inrättas. Ett sådant råd bör följa och analysera den ekonomiska utvecklingen och ge rekommendationer om finanspolitiken utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Liknande instanser existerar redan i flera länder och en motsvarighet härtill i Sverige skulle utgöra ett komplement till de finanspolitiska regler som successivt införts under 1990-talet och som i hög grad bidragit till att förbättra de offentliga finanserna. Eftersom rådet skulle fokusera enbart på de stabiliseringspolitiska aspekterna av finanspolitiken skulle dess uppgift således vara mer snävt definierad än i t.ex. Danmark och Tyskland, där perspektiven gäller hela den samlade ekonomiska politiken.

Ett finanspolitiskt råd skulle enligt kommitténs mening kunna bidra till ökad transparens kring finanspolitiken, vilken vid ett EMU-medlemskap blir ett viktigare stabiliseringspolitiskt medel, och till att stimulera och ge underlag för den offentliga diskussionen om stabiliseringspolitikens utformning.

Utifrån erfarenheterna från andra länder förefaller det vara framför allt två institutionella villkor som bör vara uppfyllda för att ett rådgivande organ ska fungera på ett tillfredsställande sätt. För det första är det viktigt att rådet garanteras tillräckligt oberoende för att säkerställa att dess rekommendationer bygger på självständiga sakbedömningar. Oberoendet skulle kunna garanteras i lag på samma sätt som i t.ex. Danmark och Tyskland.

Det andra villkoret som tycks vara av central betydelse för att ett råd ska kunna fylla en viktig funktion är att regeringen tar ställning till den analys och de rekommendationer som det finanspolitiska rådet presenterar. Om regeringen väljer att inte följa rekommendationerna ska en motivering för detta ges. I de exempel från utlandet som beskrivits ovan är regeringens skyldighet att formellt reagera på rådets rekommendationer en central komponent.

Kommitténs förslag

Kommittén föreslår att ramarna för beslut på det finanspolitiska området utformas på följande sätt.

Statsmakterna beslutar i ett första steg om de grundläggande riktlinjerna för finanspolitiken. En sådan riktlinje bör enligt kommitténs mening vara att det offentliga sparandet ska uppgå till 2,5 alternativt 3 procent i genomsnitt över en konjunkturcykel.

En annan riktlinje bör vara att man bör förlita sig på de automatiska stabilisatorerna vid mindre konjunkturstörningar. Endast vid stora störningar bör diskretionära finanspolitiska åtgärder vidtas i stabiliserande syfte. Stora störningar kan förslagsvis definieras som att det s.k. produktionsgapet – skillnaden mellan faktisk BNP och den produktionsnivå som är långsiktigt hållbar – bedöms bli minst två procent i endera positiv eller negativ riktning under de närmaste åren.

Om inte någon sådan obalans bedöms komma att föreligga ska finanspolitiken inriktas på att säkerställa det uppställda saldomålet. Det bör observeras att man därvid ska inrikta sig på det faktiska saldot korrigerat för konjunkturläget, dvs. det s.k. strukturella saldot. Om t.ex. saldomålet liksom det faktiska överskottet är tre procent, samtidigt som ekonomin befinner sig i en högkonjunktur, så understiger det strukturella saldot tre procent. Åtgärder bör i så fall vidtas för att föra det strukturella saldot tillbaka till denna nivå.

Dessa båda riktlinjer utgör enligt kommittén en rimlig avvägning mellan långsiktig trovärdighet och kortsiktig flexibilitet. Principerna säkerställer långsiktigt sunda offentliga finanser och ger också en möjlighet att då tydligt behov uppstår − men inte kontinuerligt och i alla lägen − aktivt utnyttja finanspolitiken för att styra den aggregerade efterfrågan. Riktlinjerna är således i linje med slutsatsen att diskretionär finanspolitik i stabiliserande syfte i huvudsak bör användas vid stora störningar.

Kommittén föreslår att ett finanspolitiskt råd inrättas. Rådets uppdrag bör vara att analysera den ekonomiska utvecklingen och utarbeta rekommendationer utifrån de av statsmakterna fastslagna riktlinjerna. Det finanspolitiska rådet bör vara en myndighet under regeringen. Formerna för rådet och dess verksamhet bör regleras i särskild lag.

Rådets rekommendationer bör i första hand avse belopp för ofinansierade skatte- och utgiftsändringar, men kan även avse andra stabiliseringspolitiskt relevanta aspekter av finanspolitikens ut-

formning, inklusive förändringar av specifika skatter och utgifter. De rekommenderade beloppen för ofinansierade skatte- och utgiftsändringar kan översättas till en nivå för det faktiska offentliga finansiella sparandet om detta bedöms vara en lämpligare variabel.

Den analys som det finanspolitiska rådet gör och de rekommendationer det ger skulle kunna presenteras i en form som liknar den inflationsrapport som Riksbanken publicerar fyra gånger per år och som utgör underlag för Riksbankens beslut om reporäntan. En publiceringsfrekvens på två rapporter per år förefaller lämplig, den ena i början av mars som underlag för regeringens och riksdagens arbete med vårpropositionen och den andra i början av augusti som underlag för arbetet med budgetpropositionen. Tanken är således att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens budgetöverläggningar under våren respektive hösten. Regeringen bör ta ställning till och motivera eventuella avvikelser från de rekommendationer som ges i rapporterna. Det finanspolitiska rådet bör också ha till uppgift att på eget initiativ och på grundval av en reviderad analys föreslå finanspolitiska åtgärder även mellan de halvårsvisa rapporterna, om det bedömer detta vara stabiliseringspolitiskt påkallat.

Tillsättning av det finanspolitiska rådet bör ske enligt ett rullande schema med överlappande mandatperioder, på ungefär motsvarande sätt som nu sker i fråga om Riksbankens direktion. En mandatperiod på tre till fem år förefaller lämplig. I rådet bör såväl akademiskt verksamma ekonomer som personer med tidigare erfarenhet från mer praktisk verksamhet, inom t.ex. finansdepartementet, Riksbanken eller internationella organisationer, vara representerade. Medlemmarna ska inte ha andra uppdrag av sådant slag att rådets oberoende kan ifrågasättas. Medlemmarna bör ha god inblick i de offentliga finanserna och goda kunskaper om makroekonomi och stabiliseringspolitik. Till rådet bör knytas ett sekretariat som bistår rådet i dess arbete. Rådet bör också kunna lägga ut uppdrag på redan existerande institutioner.

Kommittén är medveten om att rekryteringsbasen för denna typ av uppdrag är förhållandevis begränsad i ett litet land som Sverige och att en bredare kunskapsutveckling inom det finanspolitiska området är önskvärd såväl inom universitet och högskolor som i den offentliga förvaltningen. Det är dock viktigt att inse att nya förutsättningar för den ekonomiska politiken och förändrade institutionella ramar i sig har betydelse för kunskapsutvecklingen. Ett exempel är övergången till rörlig växelkurs 1992 och riksdagens

delegering av den löpande penningpolitiken till Riksbanken, som inneburit en omfattande kunskapsuppbyggnad inom det penningpolitiska området både i Riksbanken och inom den akademiska världen. Det är rimligt att tänka sig att motsvarande utveckling kan komma till stånd inom det finanspolitiska området om finanspolitiken genom ett deltagande i valutaunionen får en större stabiliseringspolitisk betydelse.

Kommittén har inte utarbetat något detaljerat förslag till dimensionering av rådet och dess sekretariat. Organisationen och kostnaderna blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning rådet kan utnyttja expertis och resurser som för närvarande finns på exempelvis Konjunkturinstitutet och Riksbanken. En jämförelse kan vara att den relativt nyligen inrättade myndighet som svarar för medling på arbetsmarknaden, Medlingsinstitutet, har en fast organisation på åtta personer. Kostnaden härför, inklusive hyra, anlitande av särskild expertis, viss forskning m.m., uppgår till 12 mkr. Kommitténs bedömning är att medelsbehovet för ett finanspolitiskt råd skulle kunna bli något högre, ca 15 mkr.

En fråga är vilken form av anställning och anknytning rådets ledamöter bör ha. En möjlighet är att rådets fungerande ordförande är heltidsanställd medan övriga rådsmedlemmar kan tjänstgöra antingen på hel- eller deltid.

Den vidgade roll som finanspolitiken kommer att få vid ett EMU-medlemskap torde även ge upphov till ett ökat resursbehov inom finansdepartementet om uppskattningsvis ca 5 mkr. För att understödja en bredare kunskapsutveckling inom det finanspolitiska området vore det, därutöver, önskvärt att ca 5 mkr anslås till forskning om dessa frågor vid universitet och andra institutioner. Viss finansiering av forskning på detta område torde också kunna komma till stånd via befintliga forskningsanslag.

Enligt kommitténs mening bör de redovisade kostnaderna, ca 25 mkr, finansieras i första hand genom neddragning av resurser inom utrikesförvaltningen. Motivet för detta är att behovet av ekonomisk och annan uppföljning inom EU numera i allt högre grad sker via direkta kontakter mellan fackministerierna och dessas tjänstemän och i allt mindre grad genom förmedling via utrikesförvaltningarna.

6.2. Finanspolitisk samordning i EU

EU är en samarbetsorganisation där de enskilda länderna har ett eget självständigt ansvar för den nationella ekonomiska politiken. Samarbetet och samordningen av den ekonomiska politiken bygger till stor del på gemensam övervakning och ”grupptryck”. I och med valutaunionens införande skapades vidare ett antal institutionella arrangemang som förstärkte de finanspolitiska övervaknings- och samordningsfunktionerna. Enligt Maastrichfördraget ska länderna betrakta den ekonomiska politiken som ett ”gemensamt intresse” för hela EU (artikel 99). Det sistnämnda bedöms framför allt vid utformningen av de s.k. Allmänna riktlinjerna eller ”Broad Economic Policy Guidelines” (BEPG), som bl.a. syftar till att övervaka den ekonomiska politikens inriktning inom EU för att unionen skall fungera på bästa sätt. Om ett medlemsland bedriver en politik som inte anses stå i överensstämmelse med riktlinjerna i BEPG kan EU:s råd avge en rekommendation till medlemslandet om den ekonomiska politikens inriktning.9 Några sanktionsmöjligheter finns dock inte att ta till i det fall rekommendationerna inte följs.

Ett särskilt fokus i EU:s övervakning ligger på utvecklingen av de offentliga finanserna. Förfarandet vid alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure) innebär ett krav på medlemsländerna att begränsa underskott och skuldkvot. Förfarandet gör det möjligt för EU:s finansministrar att utfärda rekommendationer och i slutändan utdöma böter till enskilda länder om dessa bryter mot reglerna om underskottets storlek. Det sistnämnda gäller bara för länder som deltar i valutaunionen. Slutligen lägger Stabilitets- och tillväxtpakten fast ett förfarande om övervakning av de offentliga finansernas medelfristiga inriktning för att därigenom uppnå ett läge nära balans eller med överskott. Även detta förfarande kan föranleda rekommendationer från EU:s finansministrar om ett land avviker från sitt program för att uppnå det medelfristiga målet.10

Utöver dessa förfaranden för övervakning av finanspolitiken omfattar den samordning av den ekonomiska politiken som sker i EU idag framför allt frågor som är av mer strukturell art såsom harmonisering av skatter och regler, ökad integrering av varu- och

9 Detta skedde för Irland under 2001. 10 EU-kommissionen föreslog i början av 2002 att Tyskland och Portugal skulle få en formell varning för att dessa länders underskott hotar att bli större än 3 procent under innevarande år. EU:s finansministrar var dock ovilliga att utfärda en sådan varning utan nöjde sig med att påpeka att situationen var allvarlig.

kapitalmarknaderna etc. Denna samordning bedrivs i praktiken inom ramen för en mängd olika processer, såsom Luxemburgprocessen (sysselsättning), Cardiff-processen (inre marknad) och Köln-processen (social dialog) och arbetsgrupper. I BEPG redovisas de åtgärder som länderna rekommenderas att vidta. Vidare ska den s.k. Lissabon-strategin främja en mängd insatser för att stärka EU:s ekonomiska konkurrenskraft. Diskussioner och dialoger av mer makroekonomisk karaktär äger framför allt rum vid finansministermöten i Ekofin-rådet och − för medlemmarna i valutaunionen − i den s.k. Eurogruppen. Det finns också arrangemang för en dialog mellan Ekofin-rådet och ECB.

Stabilitets- och tillväxtpaktens fokusering på budgetdisciplin i varje medlemsland kan sägas vara en enkel form av finanspolitisk samordningsmekanism, såtillvida att den begränsar möjligheterna att föra en politik som leder till alltför stora underskott. Någon annan formell samordning av finanspolitik vid t.ex. konjunkturfluktuationer existerar inte idag, samtidigt som det inte heller föreligger formella hinder för detta. Det pågår emellertid en diskussion om huruvida medlemsländerna i högre grad bör samordna sin finanspolitik vid makroekonomiska störningar för att därigenom uppnå en effektivare stabiliseringspolitik. Särskilt gäller detta de länder som har infört euron som gemensam valuta.

Diskussionen om huruvida och i vilka fall en finanspolitisk samordning bör ske har bl.a. kretsat kring vid vilken typ av störningar som finanspolitiken bör sättas in. Den vanligaste synen på ekonomisk-politisk samordning i valutaunionen är att gemensamma (efterfråge-) störningar som påverkar hela euroområdet ska mötas med penningpolitiska åtgärder samtidigt som finanspolitiken ska verka via de automatiska stabilisatorerna. Landspecifika störningar skall däremot skötas av det egna landet och inte med en gemensam penning- eller finanspolitik.11

Finanspolitiska åtgärder i ett land påverkar andra länder genom flera olika kanaler som utrikeshandel, ränta och växelkurs. Man brukar tala om ”externaliteter” eller ”överspillningseffekter” av finanspolitik. Förekomsten av och storleken på sådana externaliteter är i sin tur avgörande för i vilken utsträckning en finanspolitisk samordning kan bidra till att stabilisera produktion och sysselsättning i hela valutaunionen. Man har i litteraturen pekat på att det finns olika externaliteter.

11 Se t.ex. Buti & Sapir (1998).

En första typ av externalitet har att göra med traditionella keynesianska importläckageeffekter. En expansiv finanspolitik leder till en inhemsk efterfrågeökning, som i sin tur till en del spiller över till övriga länder i form av ökad import från dessa. Storleken på detta ”läckage” har att göra dels med hur öppna ekonomierna är, dels med i vilken form den finanspolitiska expansionen sker. En ökning av offentliga utgifter som leder till ökad offentlig sysselsättning har t.ex. en relativt liten effekt i form av ökad import jämfört med en momssänkning.

När länderna inte samordnar sin politik kommer man inte att ta hänsyn till dessa externaliteter vid utformningen av den nationella finanspolitiken. Ett exempel kan belysa problemet. Anta att en finanspolitisk stimulansåtgärd kan bidra till att stabilisera sysselsättningen, men att varje åtgärd också är förknippad med ”kostnader”, t.ex. i form av ett större budgetunderskott. I en sådan situation kommer varje land därför att föra en finanspolitik där vinsterna på marginalen av en expansiv finanspolitik (i form av stabilisering av sysselsättningen) motsvaras av lika stora kostnader (i form av ökat budgetunderskott). Om det enskilda landet inte tar hänsyn till att en del av den finanspolitiska stimulansen ”spiller över” till andra länder och övriga länder agerar på ett liknande sätt, tenderar den förda politiken att bli alltför kontraktiv. Orsaken är att det enskilda landet inte tar hänsyn till att importläckaget ökar efterfrågan i alla euroländerna, vilket reducerar budgetunderskottet för alla och därmed skapar utrymme för ytterligare finanspolitiska stimulansåtgärder. Vid samordning hade varje land tagit hänsyn till dessa effekter och i stället stimulerat ekonomin mer än vid ickesamordning.

Det finns också andra typer av externaliteter. Så t.ex. innebär en finanspolitisk expansion i ett land en ökad efterfrågan på inhemskt producerade varor och tjänster som driver upp priserna på dessa. Detta gör de inhemskt producerade varorna dyrare för utländska konsumenter. Denna s.k. ”terms-of-trade”-effekt är ett exempel på en negativ externalitet av nationell finanspolitik som tenderar att försämra situationen för andra länder. Finanspolitik i ett land har även effekt på valutaunionens räntenivå och växelkurs om landet är så stort att dess politik har effekter på marknaderna för kapital och valuta. En ökad upplåning som finansierar den nationella finanspolitiska expansionen tenderar att höja räntenivån och appreciera eurons växelkurs, vilket har negativa effekter på tillväxt och sysselsättning i den övriga delen av valutaunionen. Om hänsyn inte tas

till negativa externaliteter uppstår en tendens att varje land kommer att välja en mer expansiv politik än som är önskvärt ur hela euroområdets synvinkel.

Diskussionen ovan visar att olika externaliteter verkar i olika riktningar. Det är följaktligen oklart om en samordning av finanspolitiken skulle leda till en mer expansiv eller en mer restriktiv politik än vad som annars skulle bli fallet. En ytterligare osäkerhet ligger i att valutaunionens tillkomst i sig kan leda till strukturella förändringar som påverkar externaliteternas storlek. Det fåtal empiriska resultat som finns att tillgå pekar mot att de olika effekterna tenderar att ta ut varandra (för referenser, se Buti & Sapir, 1998 eller Virén, 2001). Om detta är fallet skulle en finanspolitisk samordning knappast komma att innebära någon förändring av finanspolitikens uppläggning.

Resonemanget ovan tar inte hänsyn till att det kan finnas ett samspel mellan finans- och penningpolitiken. Om man även beaktar detta, blir analysen av de stabiliseringspolitiska effekterna av finanspolitisk samordning än mer komplex. Resultaten från olika teoretiska modeller som tar hänsyn till detta samspel är inte entydiga utan pekar i olika riktningar vad gäller en samordnad finanspolitiks förmåga att stabilisera konjunkturutvecklingen vid olika typer av störningar.

I en modell av Beetsma m.fl. (2001) framhålls risken för att finanspolitisk samordning kan leda till att finanspolitiken får bära en alltför stor del − och penningpolitiken en alltför liten del − av den stabiliseringspolitiska bördan vid makroekonomiska störningar. Vid t.ex. en gemensam efterfrågedämpning kommer den finanspolitiska stabiliseringen att bli mer expansiv vid samordning än vid icke-samordning, därför att de finanspolitiska beslutsfattarna då beaktar positiva efterfrågeexternaliteter via ”importläckage” i utrikeshandeln. I så fall kommer ECB inte att sänka räntan så mycket som man annars skulle ha gjort. Därför blir penningpolitiken alltför stram och finanspolitiken alltför expansiv. Enligt denna analys kan således finanspolitisk samordning vara problematisk och ge oönskade resultat vid gemensamma störningar. Sådana problem uppkommer däremot inte vid asymmetriska störningar, eftersom den sammantagna finanspolitiken i hela euroområdet då inte påverkas i någon större grad, vilket innebär att inte heller penningpolitiken påverkas nämnvärt. Andra teoretiska modeller ger emellertid andra slutsatser. Andersen (2002, bilaga 7) analyserar en modell där de finanspolitiska beslutsfattarna beaktar såväl de

penningpolitiska reaktionerna på finanspolitiken som de externaliteter som uppkommer via importläckage och förändrade ”termsof-trade”. Denna modell tyder på att det finns potentiella fördelar med att samordna finanspolitiken och att dessa fördelar är störst vid gemensamma störningar. Även antalet deltagare i valutaunionen har betydelse för resultaten; fördelarna med samordning vid gemensamma störningar ökar med antalet medlemsländer.

Ovan beskrivna modeller är teoretiska konstruktioner och de slutsatser som dras från dem vilar på specifika antaganden. Vid diskussioner om finanspolitisk samordning måste hänsyn även tas till problem och svårigheter av mer praktisk natur. Sålunda kan samordning medföra kostnader i form av ianspråktagen beslutskapacitet och administrativa resurser. Detta kan innebära att kapaciteten att fatta finanspolitiska och andra beslut på nationell nivå minskar, vilket kan gå ut över beslutskvaliteten där. Den diskretionära finanspolitikens praktiska problem i form av lång eftersläpning i fråga om upptäckt, beslut och genomförande, som diskuterats i tidigare kapitel, blir vidare ännu svårare vid samordning över nationsgränser än vid beslut enbart på nationell nivå. Till detta kommer betydande svårigheter att övervaka att ingångna överenskommelser verkligen följs.

Samordning kan också leda till att sämre beslut fattas än som annars skulle vara fallet, därför att beslutsprocesserna blir mer komplexa och det kan uppkomma konflikter om hur den stabiliseringspolitiska bördan ska fördelas mellan länderna. Dels ska man inom olika medlemsländer enas om vad som är en lämplig finanspolitik för landet ifråga, dels ska de olika ländernas önskemål avvägas mot varandra. En lyckad samordning av finanspolitiska beslut kräver vidare en omfattande kunskap om ekonomiernas funktionssätt och reaktionsmönster vid olika typer av störningar. Härvidlag kan informationskraven, liksom kraven på prognosprecision, antas vara mycket omfattande. Olika uppfattningar mellan länderna om hur ekonomierna fungerar och vilka modeller och tankeramar som bör tillämpas kan ytterligare försvåra beslutsprocesserna vid samordning.

En effektiv samordning av finanspolitiken fordrar även att vissa grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Virén (2001) diskuterar några sådana förutsättningar. Han pekar bl.a. på att likheter i skuldsättningsgrad mellan länder underlättar samordnade finanspolitiska åtgärder, liksom en gemensam syn på finanspolitikens mål och instrument. Vidare är det av stor vikt att de finanspolitiska

åtagandena efterlevs och uppfattas som trovärdiga. Även i dessa avseenden förefaller det föreligga stora problem med att få till stånd en effektiv samordning. Stora skillnader föreligger idag mellan medlemsländerna avseende skuldsättningsgrad, den offentliga sektorns storlek, skatte- och transfereringssystemens konstruktion osv. Dagens olikheter är en följd av att den nationella finanspolitiken fram till valutaunionens bildande haft sinsemellan olika mål och därvidlag byggt upp olika institutioner för att hantera de finanspolitiska instrumenten. Enligt Virén skulle förutsättningarna för en effektiv samordning följaktligen öka om medlemsländerna harmoniserade centrala element i den finanspolitiska processen, vilket kräver en högre grad av samsyn om finanspolitikens olika mål och medelsutnyttjande än vad som finns idag.

En tanke som ibland framförs är att transfereringar inom EMU i teorin skulle kunna kompensera för, exempelvis, inkomstbortfall till följd av arbetslöshet, på motsvarande sätt som inhemska transfereringar idag gör för delar av en nationalstat som får en annan konjunkturutveckling än resten av ekonomin.12 Ett sådant transfereringssystem skulle dessutom förstärka de automatiska stabilisatorerna på EU-nivå, vilket i sin tur skulle kunna leda till att behovet av diskretionär finanspolitisk samordning minskar. Den gemensamma EU-budgeten är emellertid idag liten jämfört med nationella budgetar och de transfereringar som äger rum (bl.a. i form av jordbruksstöd och olika regionala fonder) är inte heller lämpade för att motverka effekterna av makroekonomiska störningar. Det förefaller idag inte finnas några politiska förutsättningar för vare sig en större gemensam EU-budget eller för att genom direkta transfereringar försöka kompensera länder som drabbats av asymmetriska störningar. I denna fråga gör vi samma bedömning som EMU-utredningen tidigare gjorde (Sverige och

EMU, 1996).

12 Det har ibland även hävdats, främst från ekonomhåll, att det är nödvändigt att EU utvecklas i riktning mot en federation med gemensam finanspolitik för att valutaunionen ska fungera tillfredsställande. Utgångspunkten för en sådan argumentation är den stora betydelse för regional makroekonomisk stabilitet som den federala budgeten i USA via skatte- och transfereringssystemen tycks ha.

Kommitténs slutsatser angående finanspolitisk samordning

De ansatser till finanspolitisk samordning som idag existerar inom EU är, som beskrivits ovan, till stor del av övervakande och informell karaktär. Utöver normerna om budgetdisciplin innebär den förekommande samordningen inte några absoluta bindande föreskrifter till de enskilda länderna utan har i stället formen av rekommendationer, förevisande av goda exempel, grupptryck etc. Från teoretisk synpunkt är det oklart vilka effekter en utökad finanspolitisk samordning vid konjunkturstörningar skulle få på länderna inom valutaunionen. Det fåtal empiriska studier som finns ger knappast skäl att tro att det finns några stora potentiella vinster med en utökad finanspolitisk samordning. Däremot torde det finnas betydande samordningskostnader och praktiska problem förknippade med koordinering i valutaunionen, samtidigt som svårigheterna att fatta välavvägda stabiliseringspolitiska beslut förmodligen är än större på EU-nivå än på den nationella nivån.

En mer långtgående och formaliserad finanspolitisk samordning på EU-nivå riskerar dessutom att begränsa den nationella handlingsfriheten att snabbt vidta åtgärder vid allvarliga makroekonomiska störningar. Att bibehålla ett nationellt handlingsutrymme för finanspolitiken vid ett deltagande i valutaunionen anser kommittén vara av stor vikt, eftersom finanspolitiken då blir det enda tillgängliga stabiliseringspolitiska medlet på nationell nivå. Det finns därför enligt kommitténs uppfattning inte anledning att stödja eventuella förslag om en mer formaliserad och längre driven samordning av den diskretionära finanspolitiken inom EU.

7. Kommunerna och stabiliseringspolitiken

7.1. Statens och kommunernas ansvar för stabiliseringspolitiken

I den ekonomiska litteraturen särskiljs ofta tre grundläggande uppgifter för den offentliga sektorn: att stabilisera ekonomin, att omfördela resurser mellan individer, grupper och regioner samt att bidra till en effektiv resursallokering i samhället.1 Av dessa uppgifter anses de två förstnämnda vara exklusivt statliga ansvarsområden. Däremot finns starka samhällsekonomiska effektivitetsskäl som talar för att ansvaret för stora delar av skattefinansierad samhällsservice bör decentraliseras till regional eller kommunal nivå. Det skapar bl.a. möjligheter till en bättre anpassning till skillnader i lokala förutsättningar och preferenser samt en konkurrens mellan olika lokala lösningar, vilket på sikt kan innebära en effektivare resursanvändning.

I de flesta länder är den offentliga verksamheten mer eller mindre decentraliserad. I Sverige svarar kommuner och landsting för drygt 40 procent av de samlade offentliga utgifterna (exklusive räntor) och drygt 70 procent av den offentliga sektorns konsumtion och investeringar. En stor del av potentialen att bedriva finanspolitik finns därmed på lokal och regional nivå. Genom sin storlek kan samtidigt svängningar i omfattningen på den kommunala verksamheten bidra till att förstärka eller stabilisera den makroekonomiska utvecklingen.

Stabiliseringspolitiken kan betraktas som en mekanism för riskspridning som utjämnar effekterna av makroekonomiska störningar. På samma sätt som konjunktursvängningar berör individer och företag i varierande utsträckning har de i regel olika starkt genomslag i olika regioner. Den statliga budgeten bidrar med automatik till att utjämna effekterna mellan regioner, bl.a. genom att de

1 Se Ohlsson (2002, bilaga 4).

delar av landet som i en lågkonjunktur drabbas av en relativt sett större tillbakagång betalar mindre skatt och får mer i t.ex. arbetslöshetsersättning. Även diskretionära finanspolitiska åtgärder har ofta en regional profil som bidrar till en utjämning av sysselsättning och inkomster.

För en kommun eller ett landsting skulle en ”egen” finanspolitik vara ett ineffektivt medel att påverka den ekonomiska aktiviteten i den egna regionen. En stor del av en efterfrågestimulans eller en åtstramning skulle ”läcka över” till andra kommuner och landsting och kostnaden för att försöka påverka efterfrågan i den egna regionen skulle te sig svåröverstiglig. Stabiliseringspolitisk samordning mellan kommuner och landsting skulle, förutom de administrativa problemen, försvåras av ett ”fripassagerarproblem” i form av en strävan att låta andra svara för kostnaderna när fördelarna ändå kommer alla till del. Resultatet skulle bli att stabiliseringen allmänt sett fick en alltför liten omfattning om den bedrevs på lokal eller regional nivå. En lokalt bedriven stabiliseringspolitik skulle därtill, om den är framgångsrik, riskera att försämra den nationella anpassningen genom att låsa in resurser vid makroekonomiska störningar som drabbar olika regioner olika. Stabiliseringspolitiken bör därför inte bedrivas på lokal nivå utan förbehållas regering och riksdag.

Men ett statligt ansvar för stabiliseringspolitiken är inte problemfritt. Det måste göras en avvägning mellan å ena sidan statens möjligheter att styra den offentliga verksamheten i syfte att stabilisera ekonomin och å andra sidan utrymmet för lokalt och regionalt självstyre.

En konsekvens av att det stabiliseringspolitiska ansvaret ligger hos staten är att kommunernas och landstingens inkomster i viss utsträckning skyddas mot konjunktursvängningar. Det innebär att konjunktureffekterna på de totala skatteintäkterna delvis bör bäras av staten. Teoretiskt bör statens skatteintäkter härröra från de skattebaser som varierar mest, medan kommunerna ska beskatta stabila och konjunkturoberoende skattebaser. De skattebaser som är skyddade för konjunktursvängningar är dock små och det skulle krävas höga skattesatser för att ge kommunerna tillräckliga inkomster. I Sverige, liksom i de flesta andra länder, har detta lösts genom att staten får en större del av skatteintäkterna än vad som motsvaras av statens andel av de offentliga utgifterna, vilket kompenseras med statsbidrag till de lokala organen. Förutom en stabilisering av kommunernas intäkter ger en sådan modell staten möjligheter att utöva stabiliseringspolitik genom att direkt kunna påverka

den offentliga verksamheten även på lokal nivå. Mot detta ska ställas att kommuner och landsting blir mer beroende av statliga beslut än om de hade en egen skattebas.2

Stabilitet i kommunsektorn förutsätter även att det finns restriktioner för kommuners och landstings möjligheter att lånefinansiera sin verksamhet. Om en kommun till följd av alltför stor upplåning inte klarar sina ekonomiska åtaganden kommer ytterst staten, dvs. hela landets skattebetalare, att få skjuta till medel. Det skulle inte uppfattas som rimligt att tvinga kommunens invånare till en väsentligt sämre standard, särskilt som det kanske inte är den nuvarande generationen invånare och förtroendevalda som fattat besluten om upplåning. En s.k. ”no bailing out”-regel enligt vilken staten förbjuds att ta över betalningsansvaret för en kommuns skulder skulle förmodligen ha begränsad trovärdighet. Av detta skäl går det inte att förlita sig på att kreditmarknaden, med kreditprövning eller riskpremier, kommer att förhindra en alltför stor kommunal upplåning. En stor och växande skuldsättning i den kommunala sektorn kan därför få generella effekter på räntan på samma sätt som en snabbt växande statsskuld. Detta är bakgrunden till att det i de flesta länder finns vissa formella hinder för kommunal upplåning. I Sverige har dessa formen av kommunallagens s.k. balanskrav.

7.2. Balanskravet

Balanskravet, som gäller från och med verksamhetsåret 2000, avser att förhindra att det uppkommer underskott i den kommunala verksamheten, som måste täckas med lån. Enligt direktiven ska kommittén undersöka hur balanskravet på kommuner och landsting påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. En utgångspunkt ska dock vara ”att balanskravet ligger fast”.

Den fråga som direktiven närmast åsyftar förefaller vara huruvida balanskravet skapar en risk för procykliska variationer i den kommunala verksamheten. Vid en konjunkturavmattning som leder till minskade skatteintäkter kan en kommun eller ett landsting som i utgångsläget är i balans tvingas skära ned verksamheten för att uppfylla balanskravet. Alternativt måste kommunen höja skattesatsen. I bägge fallen bidrar kommunerna till att dämpa akti-

2 Se Svenska Kommunförbundet (2000).

viteten i ekonomin och därmed till att förstärka avmattningen. Frågan är således om en alltför stor del av den konjunkturbetingade instabiliteten i skatteintäkterna faller på kommuner och landsting.

Balanskravet finns formulerat i kommunallagen (8 kap. 4−5 §§) och innebär dels att budgeten för kommande verksamhetsår ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, dels att om det under ett räkenskapsår uppkommer ett underskott ska detta regleras så att det egna kapitalet återställs inom de närmast följande två åren. Definitionsmässigt sammanfaller förändringen i eget kapital med resultatet, ett positivt resultat, dvs. överskott, ökar och ett negativt resultat, dvs. underskott, minskar det egna kapitalet. Om ett underskott uppkommer ett år måste enligt balanskravet resultatet under det andra året efter detta år visa ett överskott av motsvarande storlek. Alternativt måste överskott under de två följande åren sammantagna vara av samma storlek som underskottet. Om underskott skulle uppkomma under två på varandra följande år måste det första årets underskott svara mot ett överskott det tredje året.

Balanskravet är formulerat i termer av intäkter och kostnader, till skillnad från finanspolitikens saldomål som avser inkomster och utgifter. Den viktigaste skillnaden är att investeringsutgifter belastar saldomålet det år de uppkommer, medan de i prövningen av balanskravet periodiseras över investeringens avskrivningstid. Balanskravet är därmed en något stramare restriktion genom att det vid minskande intäkter inte kan uppfyllas genom att skjuta fram planerade investeringar. Lagen om kommunal redovisning sätter upp regler för hur det kommunala resultatet ska beräknas. Dessa innebär bl.a. att den s.k. försiktighetsprincipen ska tillämpas så att realisationsvinster inte räknas till intäkterna, medan realisationsförluster ska räknas in i kostnaderna. Vidare finns reglerat hur kostnaderna för de kommunanställdas avtalspensioner ska påverka resultatet.

En kommun eller ett landsting får underlåta att reglera ett negativt resultat om det finns synnerliga skäl. Ett exempel på synnerliga skäl är om stora realisationsförluster tillfälligt drar ned resultatet. I förarbetena till kommunallagen anges som synnerliga skäl att inte reglera underskott även det fall där kommunen eller landstinget ”tydligt gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital i syfte att kunna möta framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar”. Om en sådan buffert byggts upp kan således en varaktig nedgång av det egna kapitalet accepteras när underskott väl upp-

kommit och det behöver därför inte kompenseras med överskott under de följande åren. Men denna undantagsregel ger inte möjlighet att budgetera ett underskott, även om nedgången i intäkter är känd i förväg. Det är således i princip bara oplanerade underskott som får reducera det egna kapitalet.

Balanskravet har bara delvis motiverats med stabiliseringspolitiska överväganden. Det grundläggande motiv som angivits är att varje generation av kommuninvånare och skattebetalare ska bära kostnaderna för den kommunala service som de själva beslutar om och kan dra nytta av. Den löpande verksamheten ska därför inte finansieras med lån. Däremot kan investeringar, som innebär att det byggs upp tillgångar som framtida generationer kan dra nytta av, lånefinansieras.

Ett annat motiv som anförts för balanskravet är att det stärker förtroendet hos kreditgivare att kommuner och landsting kommer att kunna klara sina ekonomiska åtaganden. Allmänt kan balanskravet även uppfattas som ett sätt att förhindra en ohållbar finansiell utveckling som hotar att på sikt tvinga fram stöd från staten.

Bakgrunden till balanskravet är det s.k. förmögenhetsskydd som fanns i tidigare kommunallagar. Detta innebar att kommunens egendom måste förvaltas på ett sådant sätt att kommunens förmögenhet inte minskade.

I 1991 års kommunallag togs förmögenhetsskyddet bort och ersattes med ett mer allmänt formulerat krav på god ekonomisk hushållning. Argumentet var att förmögenhetsskyddet ansågs förhindra en rationell ekonomisk förvaltning och lätt kunde kringgås. Det anfördes dock att god ekonomisk hushållning inte kunde vara förenlig med varaktiga underskott i den kommunala ekonomin.

Vid en utvärdering efter några år med den nya kommunallagen drogs emellertid slutsatsen att kravet på god ekonomisk hushållning inte gav tillräckliga garantier för att kommunerna skulle upprätthålla sunda finanser. Det fanns uppenbara problem i många kommuner och landsting som hade varaktiga underskott. Därför beslutades 1997 att ett balanskrav skulle införas fr.o.m. räkenskapsåret 2000.

Balanskravet avser till skillnad från det tidigare förmögenhetsskyddet resultaträkningen i stället för balansräkningen. Skälet för detta var att det ansågs vara enklare och mer ändamålsenligt. Ett krav på soliditeten måste, enligt förarbetena till 1997 års lagstiftning, utformas så att det tar hänsyn till att olika kommuner och landsting har olika utgångsläge när kravet införs. Med stor sprid-

ning i soliditet skulle ett enhetligt krav bli omöjligt att uppnå inom rimlig tid eller inte vara bindande för många kommuner eller landsting. Balanskravet sågs som ett minimikrav. Det är formulerat i nominella termer, vilket innebär att det är förenligt med att värdet av det egna kapitalet till följd av prisökningar successivt gröps ur i reala termer. I den kommunala redovisningen görs avskrivningarna oftast från tillgångarnas anskaffningsvärden och motsvarar därför inte värdet av de återinvesteringar som krävs för att upprätthålla tillgångarnas värde. Vidare tas inte hela värdeökningen av kommunernas skuld för de anställdas avtalspensioner upp som kostnad. Under normala omständigheter bör därför kommuner och landsting redovisa överskott. Mot den bakgrunden ansågs det också rimligt att upprätthålla ett balanskrav varje enskilt räkenskapsår.

Det finns ingen formell sanktion knuten till att bryta mot balanskravet. En kommunmedborgare kan inte vända sig till domstol om en kommun antar en budget med underskott eller på annat sätt bryter mot balanskravet. God ekonomisk hushållning har ansetts höra till det område där det bör ske ett politiskt ansvarsutkrävande i allmänna val och inte en domstolsprövning.3

7.2.1. Balanskravet och stabiliteten

Balanskravet kan ha destabiliserande effekter i en nedgångsfas i konjunkturen då skatteintäkterna utvecklas svagt, vilket tvingar fram en anpassning av den kommunala verksamhetsvolymen. Förutsättningen är att balanskravet är en bindande restriktion, dvs. att kommuner och landsting i en lågkonjunktur riskerar underskott samt att kravet respekteras i planeringen av verksamheten. Men samtidigt kan balanskravet ha stabiliserande effekter. I en konjunkturuppgång kan det verka återhållande om kommuner och landsting på grund av balanskravet prioriterar att låta ökade intäkter slå igenom på resultatet snarare än i ökad verksamhet. På sikt har det en stabiliserande effekt genom att förhindra en alltför stor skuldökning i den kommunala sektorn.

3 En utredare lämnade 1996 (Kommuner och landsting med betalningssvårigheter, SOU 1996:12) ett förslag om att inrätta en sanktionsmöjlighet i de fall en kommun inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser, dvs. i princip stod inför konkurs eller inte kunde leva upp till den lagstadgade miniminivån på kommunal service till medborgarna. Sanktionen föreslogs bestå i en form av tvångsförvaltning, så att ett statligt organ övertog kommunledningens befogenheter. Förslaget, som skulle ha krävt en grundlagsändring, avvisades dock.

Effekten av balanskravet är beroende av i vilken utsträckning kommuner och landsting i utgångsläget ligger nära balans. För de kommuner och landsting som har överskott finns en marginal att klara en intäktsminskning utan att dra ned verksamheten. För år 2000 redovisade kommunerna ett samlat resultatöverskott på 5 mdkr, medan landstingen sammantagna hade ett negativt resultat på ca 4 mdkr. Men det finns en betydande spridning i resultatnivå. Nära tre fjärdedelar av landstingen och 40 procent av kommunerna redovisade underskott. Ett underskott för år 2000 är förenligt med balanskravet. Men för 2001 budgeterade 30 procent av landstingen och 10 procent av kommunerna, i strid med balanskravet, för underskott. Även om balanskravet således inte efterlevs fullt ut har det dock sannolikt fört med sig en stärkt ekonomisk disciplin hos kommuner och landsting.

Effekterna av en konjunkturavmattning går främst via skatteintäkterna. Av mindre betydelse är att kommunerna i en lågkonjunktur tenderar att få ökade utgifter för socialbidrag. I mitten av 1990-talet förändrades systemet för utbetalning av kommunala skattemedel. Tidigare betalades dessa ut först efter det att inkomsttaxeringen var fastställd, vilket innebar en tvåårig eftersläpning. Intäkterna släpade efter kostnadsutvecklingen, vilket kunde få stora effekter när löne- och prisökningstakten varierade. Sedan mitten av 1990-talet baseras utbetalningen av skattemedel på en prognos för det aktuella årets skatteunderlag, genom att tidigare års skatteunderlag räknas upp med av regeringen fastställda s.k. uppräkningstal. Skillnader mellan de preliminära skatteutbetalningarna och skatteintäkterna baserade på det faktiska skatteunderlaget regleras andra året efter inkomståret. En förutsedd förändring i utvecklingen av den kommunala skattebasen får därför omedelbart genomslag på kommunernas och landstingens skatteinkomster, medan däremot en oförutsedd utveckling slår igenom först med viss eftersläpning.

Historiskt har den kommunala skattebasen varierat i mindre grad än t.ex. BNP. Lönesumman, som är den viktigaste komponenten i den kommunala skattebasen, har varit mer stabil än BNP, dvs. löneandelen har varierat motcykliskt. Av större betydelse för stabiliteten i kommunsektorns skatteintäkter över konjunkturcykeln är att de flesta av de statliga transfereringarna, t.ex. arbetslöshetsersättningar och pensioner, utgör viktiga delar av kommunernas skatteunderlag. Den utgiftsökning som en vikande sysselsättning och stigande arbetslöshet förorsakar för staten kommer därmed

delvis kommunerna till del och kompenserar de vikande skatteintäkterna från löneinkomster. Den kommunala skattebasen är därför mer stabil än lönesumman. Av samma skäl får en snabb ekonomisk tillväxt positiva effekter på i första hand statens finanser och i mindre grad på kommunsektorns.

De kommunala skatteintäkterna stabiliseras även av att de förhållandevis stabila pensionsutbetalningarna utgör en viktig och växande del av det kommunala skatteunderlaget. Den nyligen införda inkomstindexeringen av ålderspensionerna bidrar dock till att konjunktursvängningar får ett något större genomslag jämfört med tidigare system med helt prisindexerade pensioner. En grov uppskattning ger vid handen att den direkta effekten av två procentenheters lägre BNP-tillväxt, som kan beräknas medföra en procentenhets högre arbetslöshet, minskar kommunsektorns skatteintäkter med ca ½ procent. Det skulle därmed krävas en neddragning av den kommunala konsumtionen på ½−1 procent för att vid 2 procentenheters lägre BNP-tillväxt upprätthålla oförändrat resultat i kommunsektorn. Av den totala konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna, inklusive effekter via konsumtions- och kapitalskatter och konjunktureffekter på utgiftssidan, är det uppskattningsvis ca en tiondedel som faller på kommunsektorn. Konjunkturkänsligheten i den kommunala skattebasen har också minskat över tiden, därför att arbetsinkomsterna utgör en sjunkande andel, se Tabell 7.1.

Tabell 7.1. Den kommunala skattebasens fördelning. Procent

1970 1980 1990 2000 Arbetsinkomster 86,5 76,5 73,0 71,3 Transfereringar 3,3 6,6 8,4 8,8 Pensioner 10,2 16,9 18,6 20,0 Summa 100 100 100 100

Källa: Börjesson (1999) och egna beräkningar.

Även statsbidragen, som haft en växande betydelse som intäktskälla och nu svarar för ca 15 procent av kommunernas och 20 procent av landstingens totala intäkter, bidrar till en stabilisering vid sysselsättningsvariationer. Huvuddelen utgörs av ett nominellt fastställt belopp som betalas till kommuner och landsting i förhållande till folkmängd.

Utan att bryta mot balanskravet finns visst utrymme för kommuner och landsting att låta kostnaderna variera i mindre utsträckning än intäkterna, även om utgångsläget är balans. Balanskravet avser visserligen att upprätthålla balans mellan kostnader och intäkter varje år. Men regeln om att underskott ska regleras andra året efter ett år med underskott innebär att anpassningen till inkomstvariationer kan ske över en treårsperiod. Anpassningen till en tillfällig inkomstnedgång kan därför spridas på flera år. Vid en mer permanent nedgång av intäkterna kan dock en uppskjuten kostnadsanpassning tvinga fram en större total kostnadsreduktion för att klara kravet att återställa det egna kapitalet. En kommun som byggt upp en buffert för att hantera perioder med svaga intäkter kan dock, med åberopande av synnerliga skäl, låta bli att reglera underskott. Detta ökar ytterligare möjligheterna till stabilisering.

7.2.2. Balanskrav och finanspolitik

Finanspolitikens medelfristiga mål att uppnå ett finansiellt sparande som i genomsnitt över en konjunkturcykel uppgår till en viss nivå (f.n. 2 procent av BNP) avser den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. staten, kommuner och landsting sammantagna. Ansvaret för att uppnå målet ligger på regering och riksdag, varför budgetpolitiken måste anpassas till den förväntade utvecklingen av kommunsektorns finansiella sparande så att det totala sparandet hamnar på den målsatta nivån. I den utsträckning balanskravet dämpar svängningarna i kommunernas finansiella sparande kan detta teoretiskt kompenseras av ökade variationer i statens finansiella sparande. Om kommuner och landsting vid en konjunkturavmattning tvingas genomföra nedskärningar för att upprätthålla balans lämnas i princip motsvarande utrymme att försvaga statsfinanserna med utgiftsökningar eller skattesänkningar. I en konjunkturuppgång kan den motsatta situationen uppkomma. Kommunerna får utrymme för en balanserad expansion när intäkterna stiger, varför ett eventuellt behov av en åtstramning av finanspolitiken måste tillgodoses i statens finanser.

Med utgångspunkten att det stabiliseringspolitiska ansvaret bör ligga hos staten bör svängningarna i kommunsektorns finansiella sparande vara ganska små. Samtidigt är det ett mål för finanspolitiken att stabilisera efterfrågan och sysselsättning. I det perspektivet är det inte rationellt om det sker neddragningar i kom-

munsektorn samtidigt som staten försöker stimulera produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt kan det finnas skäl att dämpa en expansion i den kommunala verksamheten i högkonjunkturer. En stabilisering av kommunsektorns verksamhet bör ske genom att inkomsterna stabiliseras.

En sådan intäktsstabilisering kan ske på två olika sätt. Ett sätt är att anpassa kommunernas och landstingens beskattning så att konjunkturbetingade svängningar i skattebasen får fullt genomslag på skatteintäkterna först med en tidsförskjutning. Detta kan ske genom att skatteunderlaget baseras på de beskattningsbara inkomsterna under en längre tidsperiod än ett år. Skatteunderlaget skulle t.ex. kunna utgöra ett uppräknat medelvärde av de beskattningsbara inkomsterna under t.ex. 3 eller 5 år, varav de två sista åren utgör prognoser.

En annan väg att skifta anpassningsbördan respektive utrymmet mellan stat och kommuner är att reglera det generella statsbidraget till kommuner och landsting. I en lågkonjunktur kan staten öka statsbidraget för att minska behovet av neddragning i kommunerna. I en högkonjunktur kan statsbidraget istället dras ned för att bromsa en alltför kraftig expansion.

Det finns emellertid potentiella problem med att aktivt utnyttja statsbidraget som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Det kan skapa en förhandlings- eller spelsituation mellan stat och kommun, som kan påverka kommunernas agerande. Om staten kan förväntas öka statsbidragen när kommuner och landsting visar tendenser till underskott och dra ned bidraget vid överskott riskerar strävan att upprätthålla balans eller överskott på sikt att försvagas. En allmän rekommendation i litteraturen om ansvarsfördelningen mellan staten och regionala eller lokala organ är att statliga bidrag bör vara regelbaserade och inte föremål för diskretionära beslut.4 Kommunernas och landstingens intäkter och konsekvenserna av makroekonomiska händelser bör vara förutsägbara för att möjliggöra en rationell planering. Det skulle även skärpa innebörden i balanskravet genom att tydliggöra att statsbidragen inte i efterhand kommer att kompensera för uppkomna underskott.

För att undvika dessa problem krävs att den konjunkturberoende delen av statsbidraget bestäms genom en tydlig, av riksdagen beslutad, regel som inte blir föremål för förhandlingar mellan stat och kommun. Denna del av statsbidraget skulle t.ex. kunna göras

4 Se Ter-Minassian (1997).

beroende av förändringen i det kommunala skatteunderlaget på ett sätt som kompenserar för konjunktursvängningarna. En tänkbar teknik för att skapa en sådan konjunkturanpassning är att den konjunkturberoende delen av statsbidraget med automatik varje år justeras så att hela eller delar av kommunsektorns samlade inkomster vid oförändrad skattesats växer i en takt som motsvarar tillväxten i de beskattningsbara inkomsterna under t.ex. en femårsperiod.

Ett alternativ eller komplement är att förmå kommuner och landsting att bygga upp en ekonomisk buffert som kan användas för att stabilisera verksamheten när intäkterna utvecklas svagt. Som dagens balanskrav är formulerat måste varje års budgeterade intäkter överstiga de budgeterade kostnaderna oavsett kommunens eller landstingets soliditet. En kommun som tidigare år haft överskott och byggt upp ett stort eget kapital har i en konjunkturavmattning formellt inte större utrymme att bibehålla kostnadsnivån än den kommun som underlåtit att konsolidera sin finansiella ställning. Den kan dock möjligen utnyttja undantagsregeln om synnerliga skäl för att slippa återställa det egna kapitalet. En rimlig ordning vore att den kommun eller det landsting som har en soliditet överstigande en viss nivå skulle kunna tillåtas att i en konjunkturavmattning även budgetera underskott och medvetet sänka det egna kapitalet. Innebörden i en sådan regel skulle således vara att om soliditeten överstiger en viss nivå, så undantas kommunen eller landstinget från balanskravet.

7.3. Ekonomiförvaltningsutredningen

I november 2001 överlämnade generaldirektör Jörgen Andersson betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) till regeringen. I detta betänkande lämnas förslag om bl.a. vissa förändringar i det kommunala balanskravet. I korthet innebär förslaget att kommuner och landsting ska upprätta en fast fyraårsplan som täcker en mandatperiod. Denna plan ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Underskott kan budgeteras för ett enskilt verksamhetsår i denna plan, men underskottet måste regleras under den fasta planeringsperioden. Det ska således inte vara möjligt att budgetera underskott för det sista året i en mandatperiod. När ett planerat eller uppkommet underskott regleras ska ett belopp motsvarande 10 procent av underskottet till-

föras det egna kapitalet. Det kompenserande överskottet måste således vara 10 procent större än underskottet.

Att sträcka ut balanskravet till att avse en längre period än varje enskilt verksamhetsår ger, jämfört med gällande balanskrav, kommuner och landsting något ökade möjligheter att i konjunkturavmattningar kunna planera ett negativt resultat och därmed stabilisera verksamheten. Men med den föreslagna formuleringen kan detta endast ske under ett år och inte under det sista året i en mandatperiod. Ett alternativ skulle kunna vara att formulera balanskravet över löpande fyraårsperioder, så att det egna kapitalet vid utgången av ett verksamhetsår inte får understiga nivån fyra år tidigare. En sådan formulering är emellertid förenad med vissa problem. Det öppnar möjligheter för strategiska underskott, t.ex. att underbalansera budgeten under valår, som försvårar det politiska ansvarsutkrävandet och riskerar innebära ökad instabilitet när underskotten ska regleras.

Förslaget kan vara förenat med en viss risk för destabiliserande effekter om kommuner och landsting före en konjunkturavmattning planerat för ett negativt resultat. I den situationen finns risken att anpassningen av verksamheten, inklusive det tioprocentiga tillägget, måste ske vid en konjunkturmässigt olämplig tidpunkt. Det skulle då ha varit bättre om möjligheten att planera underskott inte funnits.

7.4. Kommitténs slutsatser

Kommunallagens krav på kommuner och landsting att upprätthålla balans mellan intäkter och kostnader innebär att de automatiska stabilisatorerna blir svagare än vad de annars skulle ha varit. Den procykliska variation i den kommunala verksamheten som uppkommer genom balanskravet kan teoretiskt motverkas genom varierande statsbidrag eller genom annan finanspolitik.

Det finns dock enligt kommitténs mening nackdelar förenade med en ordning där statsbidragen konjunkturanpassas genom diskretionära beslut. Förutom att det skapar osäkerhet i kommunernas och landstingens planeringsförutsättningar finns en risk att återkommande förhandlingar mellan staten och kommunsektorn om statsbidragens storlek gröper ur det långsiktiga ansvaret för sektorns finanser.

Effekterna av konjunkturmässiga svängningar i skattebaserna bör till största delen bäras av staten. En viss utjämning sker i dag genom att statliga transfereringar till största delen ligger till grund för kommunal beskattning. Enligt kommitténs mening bör dock prövas om kommunsektorns skatteintäkter kan stabiliseras ytterligare genom att låta den kommunala skattebasen baseras på ett medelvärde av beskattningsbara inkomster under t.ex. fem år. Alternativt kan statsbidraget med automatik justeras så att hela eller delar av kommunernas och landstingens samlade inkomster ökar i takt med de senaste fem årens genomsnittliga tillväxt i skatteunderlaget.

Kommittén ställer sig tveksam till att öka möjligheterna för kommuner och landsting att redovisa underskott som en väg att hantera en konjunkturavmattning. Vi har därvid med viss oro noterat att flera kommuner och landsting, trots balanskravet, fortsätter att ha underskott och även planerar för framtida underskott. För kommuner och landsting som uppnått en betryggande soliditet bör dock finnas möjlighet att utnyttja detta och kunna budgetera underskott när intäkterna viker. En sådan möjlighet bör skrivas in i kommunallagen.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamoten Nils Lundgren

Kärnan i kommitténs uppdrag har varit att undersöka hur vi i Sverige på bästa sätt kan stabilisera den svenska ekonomin, om landet skulle välja att gå med i den europeiska valutaunionen och därmed inte längre skulle ha möjlighet att föra en självständig penningpolitik. Vårt uppdrag har varit att undersöka vilka institutionella reformer som bör genomföras för att i ett sådant läge på bästa sätt avvärja de hot mot full sysselsättning och stabilt penningvärde som konjunktursvängningar och andra makroekonomiska störningar kan medföra.

Enligt min mening har vi löst denna uppgift på ett förtjänstfullt sätt. Analysen och förslagen i kommitténs huvudbetänkande bygger på modern ekonomisk forskning, presenteras i huvudsak på det pedagogiska sätt som krävs av en offentlig utredning och är, med tanke på den korta tid och de blygsamma personella resurser som har stått till förfogande, väl genomarbetade. Trots att utredningen behandlar sådana stora och politiskt laddade fält som arbetsmarknadspolitik och finanspolitik och är avsedd att ge underlag för politiskt beslut i en av de viktigaste och mest kontroversiella frågor som svenska folket har ställts inför, har kommitténs ledamöter och sakkunniga kunnat samarbeta konstruktivt under betydande enighet.

Jag står därför i huvudsak bakom utredningens analyser och förslag såsom dessa presenteras i huvudbetänkandet.

Skälet till att jag ändå avger ett särskilt yttrande är att jag är bekymrad över vad som inte står där. Om inte världen drabbas av någon omvälvande ekonomisk eller politisk kris under de närmaste två åren, kommer svenska folket med största sannolikhet att gå till folkomröstning om EMU-medlemskapsfrågan någon gång under 2003. Vårt betänkande är avsett att utgöra ett underlag för debatten i frågan och det framstår därmed som mycket viktigt att det står

klart för medborgarna vad det är som faktiskt inte står i betänkandet.

Det är framför allt i två avseenden som jag ser problem med hur vårt betänkande kan komma att uppfattas. Det första och viktigaste är att vi i kommittén inte gör någon egentlig utvärdering av hur pass väl våra förslag kommer att kunna kompensera för förlusten av en självständig svensk penningpolitik. Det andra problemet är utformningen av vår argumentation för förslaget att inrätta ett oberoende finanspolitiskt råd med uppgift att analysera det stabiliseringspolitiska läget och avge förslag om vilka åtgärder statsmakterna bör vidta för att stabilisera ekonomin.

Är den bästa lösningen en bra lösning?

Vi har i kommittén, helt i enlighet med direktiven, undersökt hur vi bäst lägger upp stabiliseringspolitiken, om vi går med i den europeiska valutaunionen och därmed avstår från att ha en egen, självständig, penningpolitik som kan anpassas till den specifikt svenska utvecklingen av den samhällsekonomiska balansen. Jag håller med om att det vi då föreslår är goda förslag, som innebär en optimering av våra möjligheter att hålla full sysselsättning och stabilt penningvärde i Sverige. Vi gör emellertid ingen tydlig värdering av om det tänkta, nya läget, utan självständig penningpolitik men med våra förslag genomförda, är lika bra, något sämre, väsentligt sämre eller rentav katastrofalt mycket sämre än alternativet, som ju är att stanna kvar utanför valutaunionen och fortsätta med en självständig penningpolitik anpassad efter svenska folkets behov.

En sådan värdering ha inte heller ingått i vår uppgift. Vår uppgift har varit att optimera vårt stabiliseringspolitiska system i ett läge där den självständiga penningpolitiken uppges och det gör vi enligt min uppfattning bra. Vi konstaterar dock naturligtvis att de stabiliseringspolitiska förutsättningarna blir sämre. Tecknet är minus. Varför?

Skälet är att vi, i likhet med t.ex. alla anglosaxiska länder, har valt att delegera ansvaret för stabiliseringspolitiken till centralbanken och har givit denna en oberoende ställning med uppgift att uppnå ett inflationsmål, därför att vi har funnit att det är den bästa lösningen. Den har varit det som i den teoretiska litteraturen kallas en ”first best”-lösning. Erfarenheterna av denna politik har också

varit mycket goda runtom i världen. Vi har kunnat förena stigande sysselsättning med låg inflation.

Det vi nu föreslår är således en ”second best”-lösning, som vi tvingas ta vår tillflykt till, om vi väljer bort alternativet med en självständig penningpolitik genom att gå med i valutaunionen. Det vi nu föreslår, hade vi kunnat göra redan tidigare. Det alternativ vi nu presenterar som en möjlighet har hela tiden stått till vårt förfogande, men vi har betraktat det som underlägset den hittills valda lösningen med en nationell penningpolitik delegerad till en oberoende riksbank som har att uppnå ett inflationsmål. Detta visar att vi nu väljer en sämre lösning på det stabiliseringspolitiska problemet.

När medborgarna skall ta ställning i EMU-frågan behöver de emellertid också veta hur mycket sämre ”second-best”-lösningen är än alternativet att stanna utanför och där ger vår utredning inte mycket till underlag. Analysen av den frågan innehåller många aspekter och förutsätter ett omfattande empiriskt underlag. Jag vill således varna medborgarna för att dra den förhastade slutsatsen att våra i och för sig genomtänkta förslag till ”second-best”-lösning skulle kunna tolkas som att alternativet inte bara är det bästa möjliga utan rent av bra. För en sådan slutsats krävs empiriskt underbyggda ställningstaganden på ett antal punkter.1 Låt mig presentera några exempel på vad som krävs i detta avseende.

Vid medlemskap i valutaunionen övertas penningpolitiken av den Europeiska centralbanken (ECB). Vi ställs därmed inför två frågor. För det första: kan ECB antas vara lika oberoende och lika skicklig som Sveriges riksbank har varit? För det andra: hur pass väl kan en penningpolitik utformad för att passa hela euroområdet i genomsnitt fungera för att stabilisera den svenska ekonomin.

Svaret på den första frågan kan synas självklart. ECB är världens mest självständiga centralbank, bemannad med kvalificerat folk och med ett visst arv av förtroende från den aktade Bundesbank. Jag tvivlar dock, på inte alltför lättbevisade grunder, medges. ECB styrs av personer som tillsätts av medlemsstaterna. Dessa personer antas stå fria från nationella intressen, men samtidigt råder en häftig strid om huruvida och när Frankrike kan få besätta chefsposten. Varför är detta så intressant om banken kan antas stå garanterat fri från

1 Dessa förluster genom att stabiliseringspolitiken blir klumpigare och sämre anpassad till svenska förhållanden, skall naturligtvis sedan ställas mot vinster genom lägre transaktionskostnader tack vare gemensam valuta och genom ökat politiskt inflytande liksom mot en lång rad andra plus- och minusposter.

nationella intressen även i tider av kris, då ekonomierna kan komma att utvecklas helt olika i medlemsstaterna? De nationella intressena är väletablerade och starka och brukar drivas med överväldigande kraft, när det divergerar.

Detta för över till den andra frågan. Hur stor är risken att utvecklingen blir väsentligt annorlunda i Sverige än i euroområdet i genomsnitt och att ECB:s penningpolitik därmed visar sig vara helt olämplig för landet? I kommittén konstaterar vi att forskningsresultaten pekar i båda riktningarna och drar den försiktiga slutsatsen att det inte finns underlag för någon annan slutsats än att det även i framtiden kommer att behöva föras en stabiliseringspolitik som specifikt tar hänsyn till svenska ekonomiska förhållanden.

Enligt min mening finns det emellertid skäl att tills vidare utgå från hypotesen att utvecklingen går i en riktning som gör länderna mera olika varandra i strukturellt avseende. Detta bäddar i sin tur för att både konjunkturella och strukturella störningar i framtiden kommer att medföra stora skillnader i aktivitetsnivåerna mellan EU-länderna och att behovet av att kunna föra en nationell stabiliseringspolitik därmed snarare ökar än minskar. USA:s ekonomi, en sedan länge välintegrerad ekonomisk och monetär union, uppvisar en starkt geografiskt specialiserad struktur, där bilar tillverkas i Detroit, finansiella tjänster i New York, avancerad krigsmateriel i Kalifornien, IT-produkter i Silicon Valley, film i Los Angeles, böcker i New York osv. Olika regioner i USA har därför ofta olika makroekonomisk utveckling och eftersom den amerikanska centralbanken måste föra en penningpolitik som är anpassad till genomsnittet, måste obalanserna undanröjas genom att arbetskraften flyttar ofta och långt samt genom transfereringar och andra stödåtgärder från Washington. Min slutsats är att vi bör ta på stort allvar risken för att behovet av en nationell stabiliseringspolitik inte är på väg att minska utan rentav kan vara stigande. Även om den privata tjänstesektorns andel successivt ökar och därmed leder till att de nationella ekonomierna blir mera lika varandra om 20−30 år, kan integrationen inom EU medföra att regional specialisering dominerar utvecklingen under de närmaste 10−20 åren. Detta säger inte kommittén och den är inte heller skyldig att ta ställning på den punkten. Men opinionsbildare och enskilda medborgare som använder vårt betänkande som underlag för sitt ställningstagande i frågan om huruvida Sverige bör gå med i valutaunionen, måste beakta att vi inte utreder denna aspekt.

Det framhålls vidare ofta att en flexiblare arbetsmarknad skulle kunna vara en lösning på det problem som nu behandlas. Lönerna skulle kunna variera uppåt och nedåt och arbetskraften skulle kunna flytta oftare och snabbare mellan yrken, orter, regioner och länder. Denna infallsvinkel är intellektuellt vilseledande. Om vi kunde ordna till detta genom förmaningar till parterna eller reformerad arbetsmarknadslagstiftning, borde vi redan ha gjort det, med tanke på alla de gynnsamma konsekvenser som detta skulle ha för sysselsättning och produktivitet även utanför valutaunionen. Att vi inte har gjort det måste ju bero på att det inte går eller att målkonflikter hindrar en utveckling åt detta håll. Varför skulle det plötsligt gå vid medlemskap i en valutaunion?

Erfarenheterna från den västtyska valutaunionen 1948−1991 pekar inte heller på att sådana förändringar drivs fram på marknaden. Under denna period präglades de södra delarna (Bayern och Baden-Württemberg ofta av tendenser till överhettning medan Schleswig-Holstein och Niedersachsen drogs med hög arbetslöshet. Varken löneflexibilitet eller hög flyttningsbenägenhet utmärkte den tyska arbetsmarknaden under denna tid, trots gemensamt språk, gemensam lagstiftning på det ekonomiska området och en i övrigt långt gången ekonomisk integration.

Kommittén drar visserligen slutsatsen att vi måste ha möjlighet att även i framtiden att föra en nationell stabiliseringspolitik för att någorlunda kunna garantera full sysselsättning i det egna landet. Enligt min mening är dock argumentationen alltför lam på denna punkt som kan visa sig avgörande för möjligheterna att upprätthålla full sysselsättning. Risken för landspecifika störningar är fortsatt betydande och enligt min mening är sannolikheten stor att den kommer att stiga. Samtidigt har vi inte skäl att sätta vår lit till att arbetsmarknadens flexibilitet plötsligt skulle stiga markant genom ändrad svensk lagstiftning eller omständigheternas tryck på arbetsmarknadens parter.

Om vi går med i valutaunionen och därmed förlorar möjligheten att föra en nationellt anpassad penningpolitik, måste vi därför använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt styrmedel. Finanspolitiken är emellertid ett klumpigt stabiliseringspolitiskt medel som måste användas under ständiga risker för målkonflikter med fördelnings- och allokeringspolitiken. Barnbidrag, sjukvård, föräldraförsäkring, vägbyggande, högskoleutbildning, punktskatter på bensin och alkohol, osv. är något vi beslutar om med helt andra mål i sikte än att kortsiktigt stabilisera sysselsättningen. Att kasta

sådana system fram och tillbaka av konjunkturella skäl är olyckligt och förenat med betydande kostnader. Vill man undvika detta, måste man utesluta stora delar av statsbudgetens poster på både inkomst- och utgiftssidan från stabiliseringspolitikens medelsarsenal. Detta gör också kommittén.

Erfarenheterna av att använda finanspolitiken i stabiliseringspolitiskt syfte var så dystra att Sverige, liksom flertalet andra länder, efter hand kom att överge dessa försök. Politiska och administrativa problem medförde att finanspolitiken ofta blev procyklisk och i genomsnitt alltför expansiv, med hög inflation och försämrad internationell konkurrenskraft till följd. Nu tvingas vi tillbaka till en sådan ordning, vilket naturligtvis medför betydande kostnader. I kommittén analyserar vi dessa problem och kommer med goda förslag till hur de skall kunna minskas. Det bör emellertid observeras att vi är så pass pessimistiska om möjligheterna att styra ekonomins aktivitetsnivå från Finansdepartementet med någon större ambition att vi i huvudsak vill lämna uppgiften åt de automatiska stabilisatorerna och bara ingripa diskretionärt vid mycket stora störningar. Vi kommer således långt från den kontinuerliga, väl genomlysta stabiliseringspolitik som penningpolitiken har möjliggjort under de senaste tio åren.

Vi tvingas överge en sofistikerad och framgångsrik stabiliseringspolitik till förmån för en väsentligt mera primitiv, som oftast varit misslyckad, när vi ger upp vår penningpolitiska självständighet. Samtidigt kan det inte uteslutas att utvecklingen ökar behovet av stabilisering på nationell nivå.

Förslaget om ett finanspolitiskt råd

Vårt förslag att inrätta ett oberoende finanspolitiskt råd är enligt min mening välgrundat, men jag är angelägen om att argumenten för ett sådant inte missuppfattas. För det första är syftet, som framgår av betänkandetexten, inte att på något sätt försöka ta ifrån de demokratiskt valda politikerna deras makt över finanspolitiken. Ingen som läser texten kan heller få för sig att så skulle vara fallet. Syftet är att de finanspolitiska beslut som avser stabiliseringspolitiken skall kunna lyftas upp och renodlas, för att skapa en bättre arbetssituation för politikerna. Det är en fråga om förbättrad politisk ergonomi, inte om något försök att förskjuta makten från

politiker till experter. På denna punkt kan läsaren knappast missuppfatta argumentationen.

Det finns emellertid en annan aspekt som kanske kan missuppfattas. Jag är angelägen att understryka att tanken med det finanspolitiska rådet inte heller är att tillsätta ekonomer som antas kunna göra bättre prognoser eller vara bättre skickade att ge stabiliseringspolitiska rekommendationer än de ekonomer som regeringen redan förfogar över i t.ex. Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet eller Ekonomiska rådet. Oberoende professionella ekonomer har knappast något smickrande förflutet som visar att de är överlägsna i dessa avseenden. Det finanspolitiska rådets ledamöters trumfkort är inte överlägsen kompetens utan det politiska oberoendet. Därmed skall de kunna framlägga prognoser och framför allt rekommendationer utan sidoblickar på hur dessa just då råkar passa regering och opposition. Detta är avsett att i sin tur driva fram en debatt som startar från bättre utgångspunkter.

Syftet med konstruktionen med ett finanspolitiskt råd är därför varken att flytta makt från de folkvalda eller att sätta in ekonomer som antas ha en sällspord förmåga att göra prognoser och föreslå ekonomiskpolitiska åtgärder. Syftet är få till stånd en institutionell ordning som gör det möjligt att hantera finanspolitikens konjunkturpolitiska aspekter på ett sätt som ger god demokratisk och intellektuell genomlysning och hindrar politiska målkonflikter att snedvrida och i värsta förstöra möjligheterna att anpassa statens budget till väntade förskjutningar i sysselsättning och total efterfrågan.

Låt mig avsluta mitt särskilda yttrande med en i sammanhanget mycket passande parafras på Cato maiors välkända slutord: Praeterea censeo adiuctionem EMU esse repudiandam!

Särskilt yttrande av Dan Andersson, sakkunnig

A: Problemställningen

Ett medlemskap i EMU innebär att Sverige fullt integrerat deltar i en ekonomsikt politisk miljö med väsentligt färre stabiliseringspolitiska inslag av keynesiansk typ. EMU-länderna verkar, jämfört med Sverige, ha en lägre ambition när det gäller att stabilisera produktion och sysselsättning. Euroländerna har inte klarat att halvera arbetslösheten, dessutom har Sverige starkare automatiska stabilisatorer. Lönebildningen i euroländerna är mer decentraliserad och jämviktsarbetslösheten sannolikt högre. Hur skall Sverige kunna upprätthålla sysselsättningen i denna ekonomisk politiska miljö? För mig är det inte acceptabelt att gå med i en valutaunion om det innebär att löntagarna får agera stabilisator via ökad arbetslöshetsrisk. Det är därför en mycket viktig frågeställning som utredningen satts att besvara och jag ifrågasätter om den fullt ut besvarat denna fråga.

Utredningen behandlar följande frågor:

1. Statsfinansiella marginaler för att med automatiska stabilisatorer möta störningar.

2. Statsfinansiella marginaler för att med diskretionär politik (särskilda insatser) möta störningar.

3. Buffertar för att ersätta växelkursens möjlighet att sänka lönekostnaderna.

4. Statsmakternas behov av att normera och påverka lönekostnadernas utveckling, för att förhindra överefterfrågan och försvagad konkurrenskraft.

Jag vill med detta särskilda yttrande visa att staten bör finansiera buffertar – annars blir sysselsättning och arbetslöshet regulatorer i ekonomin. Här skall dessutom visas att lönebildningen kommer att utsättas för nya påfrestningar i EMU samt att utredningens förslag om utgiftstak kan behöva kompletteras med en sysselsättningsbuffert. Budgetprocessen behöver också innehålla trögheter mot skattesänkningar.

Beslutsmiljön enligt utredningen sammanfattas i Tabell 1 nedan.

Tabell 1. Förändrad beslutsmiljö vid medlemskap i valutaunion, enligt utredningen

”Restriktioner” Mål Beslutsram Verktyg Kommentar

Krav på högst 3 procents under- skott

3 procents över- skott

Marginaler under utgiftstaket

Finanspolitiskt råd

Argument för höga överskott under 10 år

Krav på 60 pro- cents statsskuld

Överskottmål God konsolidering Statsfinansiell åtstramning

Högre konso- lidering för att klara störningar och fler äldre

Finanspolitikens kortsiktighet

Konsoliderings- grad

Oberoende finanspolitiskt råd för rekommendationer

Striktare utgiftstak

Tröghet vid utgiftsökningar inte vid skatte- sänkningar

Ersätta den rörliga växel- kursens förmåga att anpassa löne- kostnaden

Lönenorm Finanspolitiskt råd

  • riksdag. Ej parter?

Statsfinansiell åtstramning eller buffert- fond

Utan buffert − arbetslösheten blir regulator

Sverige står inför en rad utmaningar i framtiden, oavsett om Sverige går med i tredje etappen av EMU dvs. valutaunionen, eller ej.

Den internationella konkurrensen om de lättrörliga skattebaserna kommer att öka, samtidigt som den demografiska utvecklingen sätter hård press på ekonomin. Vid ett EMU-medlemskap kommer lönebildningen att utsättas för nya påfrestningar. Dessutom är det oklart hur symmetriska konjunkturerna i Europa kommer att bli och ECB har ännu inte visat att den kan hantera en djup avmattning.

Det är naturligt att en studie av förutsättningarna för att gå med i EMU identifierar ett antal problem. Men det bör inte skymma att EMU-medlemskap inte behöver bli ett hot mot sysselsättningen i Sverige. I EMU blir den nationella finanspolitiken mer kraftfull. Ett EMU-medlemskap ger mindre utrymme för fria kapitalrörelser, och de finansiella marknaderna blir svagare både vad gäller signaler till och bestraffning av finanspolitiken samt lönebildningen. Med rätt utformad stabiliseringspolitik och lönebildning kan det dock vara lika lätt att skapa en hög sysselsättning vid ett medlemskap i EMU som utanför. Det går att skapa en effektiv keynesiansk stabiliseringspolitik på nationell nivå, men det kräver ett utformande av ett antal nya institutioner i den ekonomiska politiken – och inte minst en förstärkning av arbetsmarknadens institutioner.

Enligt utredningen är en stor störning ett BNP-gap på 2 procent, det vill säga en påverkan på sysselsättningen med 2 procentenheter. Detta är en definition som väl beskriver utredningens största problem. Genom att definiera en med 1990-talets mått mätt liten störning som stor har tillräcklig fokus inte lagts på hur mer omfattande kriser ska kunna stabiliseras i EMU. En stor störning kan definieras som en som är ca hälften av 1990-talets kris, vilket således innebär att sysselsättningen minskar med 6 procentenheter. Underlagsrapporterna till utredningen utgår från att det kan inträffa en påtaglig störning av ekonomin ungefär vart 35−40:e år. Det innebär dock inte att det tar 35 år till nästa störning; den kan inträffa om 5 eller 50 år. Det som främst ligger i riskbilden är dock vad jag kallar medelsstora störningar där sysselsättningen minskar med ca 3 procentenheter. Utredningen har inte i tillräcklig utsträckning utrett problemen vid stora eller medelstora chocker utan endast i vad jag benämner som små dito. Utredningens förslag är därför i många avseenden otillräckliga.

Sammantaget talar det för att om Sverige går med i tredje etappen av EMU, så bör detta kombineras med mycket starka statsfinanser som tillåter en betydande nationell handlingsfrihet. Man måste även kunna vidta åtgärder för att stabilisera produktion och sysselsättning i besvärliga konjunkturlägen. Det behövs alltså både starkare automatiska stabilisatorer och ett större utrymme för diskretionär finanspolitik.

Utredningens politiska resultat – sammanfattning av mitt yttrande

Utredningen har flera insiktsfulla analyser och sammanfattar den vetenskapliga litteraturen på ett mycket förtjänstfullt sätt. Flera sammanfattningar är på mycket god läroboksnivå. Den kommer också med några viktiga förslag och analyser:

1. En mycket fruktbar skiss till utjämning av kommunernas inkomster över konjunkturen.

2. Ett konstaterande att det behövs lönekostnadsflexibilitet i ekonomin och buffertar som ersättning för den rörliga växelkursen.

3. En viktig slutsats om att lönebildningen kommer att försvagas något på grund av EMU och att det behövs ytterligare samordning.

4. Ett förslag om att höja saldomålet.

5. Ett förslag om en förnyelse av utgiftstaken.

6. Ett förslag om ökad expertmakt över politiken.

Jag delar inriktningen av punkerna 1−3, men jag har en annorlunda uppfattning om hur utgiftstaken skall konstrueras och anser dessutom att det behövs en annan balans i formuleringen av saldomålet. Jag avvisar utredningens förslag till expertinflytande. Dessutom hävdar jag att normeringen kring lönebildningen blir ett påtagligt problem om regering och riksdag skall stabilisera lönebildningen med finanspolitiska åtgärder.

Utredningen konstaterar att det behövs en rad förändringar i ekonomin för att säkert kunna ansluta Sverige till EMU. Nästan alla ekonomer är överens om att nationen förlorar något genom att penningpolitiken upphör som nationellt instrument. Den nationella finanspolitiken vid medlemskap i valutaunionen blir därmed viktigare samt mer sårbar och effekterna av stabiliseringspolitiska misstag större.

Problemet vid ett medlemskap i EMU är att stabiliteten i ekonomin blir starkt beroende av statsfinanserna, och de i sin tur av de politiska institutionernas stabilitet. Sverige har till skillnad från Storbritannien som också överväger EMU-medlemskap proportionella val, vilket visat sig försvaga regeringsmakten och öka kortsiktigheten i politiken. Sverige har inte längre ett samförstånd i partssystemet som skapar långsiktighet i den ekonomiska politiken. Det skapar krav på tydliga spelregler för det offentliga beslutsfattandet, detta utan att riksdagens ansvar och befogenheter minskar.

Vilka är problemen? Den svenska ekonomin kan utsättas för fyra typer av störningar.

1. För det första störningar från efterfrågesidan. Det kan handla om en kraftig nedgång i världskonjunkturen, t.ex. orsakad av sammanbrott på världens börser eller en terroristaktion. Det är en generell störning som ECB kan och skall hantera via penningpolitiken.

2. Det kan också handla om en landspecifika efterfrågestörningar riktade mot t.ex. telekom-, skogs- eller fordonsindustrin. Då måste Sverige på nationell nivå ha möjlighet till både kraftfulla automatiska stabilisatorer och diskretionär politik som möter störningen. Ju mer annorlunda ett land är övriga EMU desto starkare måste dessa motmedel vara. Sverige är annorlunda än

övriga EMU-området då endast ca 50 procent av vår handel sker i Euro.

3. Den tredje formen av störning är en generell utbudstörning och det enklaste exemplet är en förändring av oljepriserna.

4. Den fjärde formen är en landspecifik utbudsstörning, främst i form av lönekostnader som blivit för höga för att skapa full utnyttjande av resurserna.

Tabell 2. Olika typer av störningar

Störningens karaktär

Åtgärd Problem Utredningens förslag

Efterfrågan − Generell

ECB:s penning- politik

Bör inte vara något problem

Efterfrågan − landspecifikt

Finanspolitik, automatisk/disk- retionär

Om struktur- problem, ytter- ligare insatser för rörlighet

Utredningen har en rad förslag

Utbudsstörning − Generellt

ECB:s penning- politik

Vi vet ännu inte hur ECB hanterar en stor utbuds- störning

Utbudsstörning − Landspecifik

Åtstramning eller buffertfonder

Ansvaret för lönekostnads- utvecklingen?

Utredningen har inte trovärdiga förslag

Allmänt anser jag att utredningen underskattar effekten av den landspecifika störning som en inhemskt genererad för hög lönekostnadsutveckling innebär. Sådana har inträffat flera gånger under det senaste kvartseklet. Senast lönekostnaden ökade väsentligt mer än omvärlden var i mitten av 1990-talet. Utredningen underskattar också med stor sannolikhet hur effektiv växelkursen är att parera en störning. Inte heller kommer utredningen med några förslag om hur omställning och rörlighet på arbetsmarknaden skall kunna bli effektivare.

B: Problembilden Utredningens verklighetsbild

Utredningens välrenommerade akademiker har till stor del utgått från den vetenskapliga litteraturen samt från public choice-teorins mycket kritiska bild av den offentliga sektorn och politikerna. Utredningen borde dock mer precist ha analyserat statsfinansernas

historiska utveckling – vilka misstag som begåtts och vilka orsakerna var till misslyckandena.

En av mina slutsatser av 1980-talets ekonomiska utveckling är att finanspolitiken måste bygga på en allmänt accepterad fördelning, så att statsmakten är tillräckligt legitim för att kunna föra åtstramande politik. Utan legitim fördelning kan stabiliseringspolitiken således inte bli legitim. Med lönebildning i obalans blir statsmaktens uppgift mycket svår eftersom lönebildningen och arbetslinjen är nyckeln till starka och stabila statsfinanser.

En slutsats som kan dras av 1990-talets ekonomiska kris är att statsfinanserna måste vara så starka att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka, samt att kommunernas ekonomi är en nyckelfaktor. En annan slutsats är att infrastrukturinvesteringarna, som minskade under krisen, därmed verkade medcykliskt. Utredningen har dock inte analyserat utvecklingen av statens infrastrukturinvesteringar och vilken roll dessa haft för konjunkturutvecklingen.

Utredningen har visst fog för sin kritiska bild av finanspolitiken, eftersom den medelfristiga finanspolitiken har två problem:

1. Det är lättare att expandera efterfrågan i lågkonjunkturer än att dra in köpkraft genom skatteökningar eller utgiftsminskningar i högkonjunkturer.

2. Det är lättare att sänka skatterna än att dra ned på den sociala service som skattebetalarna är vana vid. På samma sätt är det lättare att öka de offentliga utgifterna än att öka de skatter som ska finansiera dessa.

Båda dessa tillkortakommanden tenderar att skapa underskott i de offentliga budgetarna. En analys visar förekomsten av opportunistiska skattesänkningar under vissa perioder, vilket också visas i figur 2 i Braconiers bilaga till utredningens delbetänkande. Den stora skattereform som genomfördes 1991 finansierades t.ex. inte fullt ut, vilket ytterligare försvagade statsfinanserna. Skattesänkningarna som genomfördes under åren 1991 till 1993 är i efterhand mycket tveksamma.

Diagrammet nedan visar utvecklingen av offentliga sektorns sparande sedan 1963.

Diagram 1. Offentliga sektorns nettosparande 1963−2000. Procent av BNP

Källa: SCB samt egna beräkningar

Den offentliga sektorn hade ett stabilt överskott i de offentliga finanserna fram till slutet av 1970-talet. Detta sammanföll med en period av ökad statlig fondering genom AP-fonderna. Därefter blev ett antal grundläggande problem vad gäller lönebildning och finanspolitisk stabilitet allt mer uppenbara.

Den offentliga sektorn består av tre helt olika system: Kommunsektorn som måste finansiera sina utgifter varje år och skära ned om inkomsterna minskar, socialförsäkringssektorn som har buffertfonder för att balansera pensionssystemets åtaganden på ca 5 200 miljarder kronor samt statsbudgeten. Diagrammet visar utvecklingen från 1963 och att det är socialförsäkringarna som bär upp det offentliga sparandet medan statsbudgeten sällan går med överskott.

Det finns två olika sätt att värdera den förda finanspolitiken. Antingen kan man säga att de offentliga finanserna i Sverige, mätt enligt Maastrichtkriterierna, är i väsentligt bättre skick än i omvärlden. Detta resultat har dock uppkommit till följd av reformeringen av pensionssystemet och naturligtvis den ökade sysselsättningen. Det alternativa synsättet är att statsbudgeten, utan

-15 -10

-5

0 5 10

1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Staten Socialförsäkringssystemet Kommunerna

socialförsäkringarna, de senaste åren bara balanserat – trots högkonjunktur och låga offentliga investeringar. De senaste 40 åren har de offentliga finanserna endast haft längre perioder med överskott, i samband med skapande av nya offentliga sparsystem, dvs. AP- och PPM-fonderna.

Jämförelser mellan Sveriges och andra länders skattekvot visar att när hänsyn tagits till olika länders bokföring av offentliga åtaganden har Sverige ungefär samma skattekvot som övriga EMUområdet. Till en följd av ett eventuellt EMU-medlemskap finns därmed inget krav på skattesänkningar i Sverige.

Betydande förbättringar har skett – men räcker det?

Utredningens grundsyn är starkt kritisk mot möjligheterna till en långsiktigt stabil finanspolitik. Den ekonomiska politiken har genomfört en kraftfull omstrukturering av ekonomin under de senaste åren – en ny lag för Riksbanken, en genomgripande pensionsreform, en ny budgetlag, en a-kassereform med mera. Sverige tillhör de länder i Europa som har de starkaste offentliga finanserna.

Utredningens skrivningar misskrediterar därmed den förda ekonomiska politiken, och genom denna underskattning föreslås onödiga insatser. Svensk finanspolitik hävdar sig numera väl jämfört med omvärlden.

Man kan jämföra med utvecklingen inom EMU. Stabilitetspakten har bara lyckats skapa budgetbalans eller överskott i ”halva EU” under de cirka tre år den har funnits, trots högkonjunktur. Det är ett nytt oprövat regelverk som inte styr finanspolitiken fullt ut i EU. Flera länder där ekonomin gått ner borde ha haft överskott för att kunna hantera nedgången utan skulduppbyggnad.

Diagram 2. Maastrichtkraven år 2000

Källa: Eurostat.

Diagram 2 visar att Sverige har en mycket lägre offentlig skuld och större överskott än flertalet andra EU-länder. Sveriges position förbättras också kontinuerligt allt eftersom den offentliga skulden minskar. Det är samtidigt viktigt att inte ge en alltför glättig eller nutidsstyrd bild. Vid tidigare störningar har den negativa effekten på de offentliga finanserna varit betydande.

Finanspolitikens dubbla uppgift

Jag menar att utredningen tydligt borde ha visat att det inte är möjligt att påtagligt sänka skattekvoten. Den långsiktiga finanspolitikens riskbild framöver domineras av två faktorer:

För det första att antalet arbetade timmar i ekonomin utvecklas svagt på grund av sjukskrivningar och ohälsa. Vilket leder till önskan om tidig pension som i sin tur leder till sänkt effektiv pensionsålder. Samtidigt finns krav på kortare arbetstid.

För det andra att den demografiska utvecklingen ställer höga krav på de offentliga finansernas långsiktighet. I Finansdepartementets kalkyler framgår att det under ett antal år framöver finns utrymme för antingen skattesänkningar eller utgiftsökningar, men om 10−15 år kräver fler äldre större offentliga utgifter.

Irl

Fin

Sv

Dk

UK

Nl

Ty

Sp

Bel Gre

It

Prt

Ös

Fr

-5 -3 -1

1 3 5 7 9

0

20

40

60

80

100 120

Offentlig skuld/BNP

B udge tb a la n s /B N P

Utgångspunkten för den långsiktiga finanspolitiken, som den redovisas av regeringen, är att Sverige skall ha en längre period av ökande offentlig skuld när det demografiska trycket ökar om ca 15 år. Tanken är att pensionssystemet skall uppvisa överskott under denna period, medan staten går med underskott.

I diagram 3 nedan visas att den offentliga skulden enligt prognosen ökar kraftigt, under perioden efter 2015−2020, när andelen pensionärer ökar. Det är inte en trovärdig finanspolitik. Medborgarna kommer inte tro att välfärdsstatens förpliktelser infrias om statsskulden under ett decennium bara ökar, dvs. staten lånar till konsumtion och transfereringar. Diagrammet utgår från att skattekvoten sänks. Men om så inte sker kommer skulden att vara lägre.

Diagram 3. Offentlig skuld enligt Maastrichtdefinitionen

Källa: Finansdepartementet.

Låt oss anta att Sverige är med i valutaunionen och att störningar av medelstort eller stort format inträffar samtidigt som statens finanser är ansträngda av demografin. Eventuella störningar kommer då att påverka både pensionssystemets och äldreomsorgens finansiering.

Om finanspolitiken skall bära en större stabiliseringspolitisk börda samtidigt som statskulden under decennier skall växa, kommer antingen stabiliseringspolitikens eller välfärdspolitikens ambi-

g

g

3 5 4 0 4 5 5 0 5 5 6 0

2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 2 0 2 0 2 0 2 5 2 0 3 0

P r o c e n t av B N P

tioner att få ge vika. Det är bra att utredningen inte ensidigt fokuserat på att finanspolitiken skall klara den restriktion ”utifrån” som Maastrichtkriterierna innebär, utan även ser på restriktionen ”inifrån” ekonomin i form av den ökade andelen äldre. Välfärdskvoten är det helt centrala problemet för den långsiktiga finanspolitiken.

EMU-medlemskap med ökad handlingsfrihet

Den kanske viktigaste konklusionen av kommitténs arbete är inte de enstaka detaljerna utan ”ekonomsveriges” samlade övertygelse om att en keynesiansk politik är nödvändig samt att det behövs en ännu starkare statsmakt vid ett medlemskap i EMU. Svenska ekonomers rekommendationer skiljer sig därmed från det som är huvudfåran i EMU-miljön. Det viktigaste rådet från kommittén är att regeringen bör försöka stärka statsmaktens långsiktiga handlingsberedskap.

Konsolideringens syfte är inte kameralt eller ickekeynesianskt, utan att skapa handlingsfrihet för en politik för full sysselsättning. I vilken takt en sådan konsolidering är möjlig beror på vilken sysselsättning och därmed tillväxt, som ekonomin kan generera. Avgörande är fullt kapacitetsutnyttjande och att produktionskapaciteten växer. Den viktigaste ”konsolideringen” är en hög andel av befolkningen i arbete och en väl utbyggd produktionskapacitet. Att medvetet hålla tillbaka efterfrågan när det finns ledig produktionskapacitet är således inte rimligt.

Vi kan jämföra med Norge som använder överskotten i oljefonden för att överbrygga den period som kommer när oljeinkomsterna eventuellt minskar och de får fler äldre. Sverige bör, liksom Norge, försöka sänka bruttostatsskulden. Sverige har redan kommit så långt att nettostatsskulden är positiv, dvs. att staten har större finansiella tillgångar än skulder.

Är det en uppoffring? Ja, om det finns ett stort ledigt kapacitetsutnyttjande så att det under det närmaste decenniet skulle gå att föra en expansiv finanspolitik. Men det är inte fallet eftersom Sverige inom bara några få år närmar sig fullt kapacitetsutnyttjande, givet det inhemska arbetsutbud som nu kan genereras.

Fördelningen mellan generationerna

Den långsiktiga finanspolitiken måste också hantera ett betydande fördelningsproblem mellan generationerna. Att sänka skatterna i dag är detsamma som att låta fyrtiotalisterna öka sin konsumtions- och sparandeförmåga i slutet av yrkeslivet eller när de är relativt unga pensionärer, men att sedan höja skatterna för de förvärvsaktiva för att finansiera fyrtiotalisternas äldreomsorg när dessa är 75−80 år. En sänkning av statsskatten tillfaller , som kan ses i diagram 4, till mycket stor del män över 41 år.

Diagram 4. Fördelning av skattesänkning

Källa: LO ”Fördelningseffekter av sänkt statlig inkomstskatt och ensamstående tillägg till barnbidraget”.

Genom att under ett decennium öka den statsfinansiella konsolideringen kommer resurserna inte främst att överföras till de äldre, utan till den aktiva befolkningen vid den tidpunkt det demografiska trycket är som störst. Förutsatt att medborgarna inte vill minska tryggheten och omsorgen för de äldre kommer det att behövas en ökad skattebelastning för dem som då är förvärvsaktiva. Äldreomsorgen kommer t.ex. att kosta 2−3 procent mer av BNP.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

män

kvinnor

18-40 41-64 65+

Vad innebär lägre skatter? Jo, om medborgarna har oförändrade preferenser för trygghet vid ålderdom ger lägre skatter ett finansiellt utrymme för hushållet att spara, t.ex. i form av en privat omsorgsförsäkring. Om medborgarna samtidigt har bibehållna krav på trygghet vid arbetslöshet ger det både utrymme för och en uppmaning till att bygga trygghetssystem utanför statsbudgeten. Om samtidigt kommunernas sysselsättning skall kunna växa, måste skatterna hållas uppe för att balansera den privata efterfrågan.

Slutsatsen är att skattesänkningar tydliggör att staten avser minska sina framtida åtaganden.

Konsolidering – tillväxtstrategi – antingen eller/både och

Överskottsmål och statsfinansiell konsolidering måste bestämmas med utgångspunkt från den ekonomiska miljö som Sverige kommer att möta de närmaste decennierna.

Det finns två sätt att möta den nya miljö som EMU-medlemskap och en åldrande befolkning innebär. Den ena vägen är en konsolidering, genom att öka överskotten i statsfinanserna och amortera statsskulden. Det finns också starka skäl att minska nationens utlandsskuld, vilket förutsätter en period med överskott i bytesbalansen genom offentliga överskott. Den andra vägen är en tillväxtstrategi som möjliggör en god tillväxt. Båda vägarna leder till en mindre belastning för de framtida förvärvsaktiva.

Vilken finansiell konsolidering som är nödvändig bestäms av:

1. Hur den demografiska bördan i Sverige ökar relativt EMUområdet.

2. Bedömningen av den svenska ekonomins tillväxtpotential relativt övriga EMU.

3. Den marginal för handlingsfrihet som nationen önskar i den nya miljön.

Det kan relativt säkert konstateras att den demografiska utvecklingen i Sverige är mer gynnsam än i EMU de närmaste 20 åren. Sverige har därtill reformerat sitt pensionssystem för att öka arbetsutbudet mer än i andra länder. Diagram 5 nedan visar att andelen sysselsatta i befolkningen ökar med drygt tre procentenheter i Sverige fram till 2005, medan det sker en minskning i EMUländerna. Sammanlagt minskar den förvärvsaktiva befolkningen med 2 procentenheter i Sverige och med 4 procentenheter i EMU.

Det relativa trycket på statsfinanserna kommer således att vara mindre i Sverige än i andra länder, och Sverige har redan en statsfinansiell konsolidering som är väsentligt bättre än övriga länder. Detta möjliggör att både bibehålla nuvarande skattekvot och öka de offentliga investeringarna. Utredningen har haft möjlighet att måla den svenska ekonomin i ljusare färger.

Diagram 5. Antalet anställda som andel av befolkningen.

Index 2000=100

Källa: EU samt egna beräkningar.

C: En väg mellan automatiska stabilisatorer och diskretionär politik

Saldomål och konsolidering

Det är befogat att, som utredning föreslår, se över regelverket kring statens budgetprocess som skapades under de svåra statsfinansiella problemen i 1990-talets mitt. Men jag tror på en annan avvägning än utredningen.

För att nå de krav som ställs i stabilitetspakten om underskott på högst 3 procent vid lågkonjunkturer krävs bara att budgeten är balanserad eller ger små överskott. För starka automatiska stabilisatorer som också innefattar ett åtagande att stabilisera kommuner-

90 92 94 96 98 100 102 104 106

2000

2005

2010

2015

2020

Sverige EMU

nas inkomster och en höjd a-kassa krävs ett påtagligt överskott i den offentliga budgeten. Statsmakten måste också vara förberedd på att det kan komma flera på varandra följande lågkonjunkturer. Försiktighetsprincipen talar därmed för betydande överskott.

För att ha utrymme för en kraftfull diskretionär politik krävs än större överskott. Detta gäller särskilt som Sverige är inne i en period med stigande andel äldre och därmed ökad belastning på statsfinanserna. Min analys är att det krävs 2 procents överskott i de offentliga finanserna för att medge en kraftfull diskretionär politik. Ett överskottsmål på uppemot 3 procent de närmaste åren kan bara motiveras av en önskan att radikalt förbättra den offentliga sektorns konsolidering.

Vilket saldomål som är rimligt påverkas därmed av vilken konsolidering som önskas. Utvecklingen av de offentliga finanserna det närmaste decenniet kommer sannolikt att visa att det finns möjlighet att sänka skatterna ytterligare fram till 2010 och ändå bibehålla ett överskott på 2 procent.

Här finns några avgörande frågor: Är det lättare att höja skatterna i framtiden? Kommer medborgarna tro att de offentliga åtagandena kan infrias, när de ser att de offentliga utgifterna ökar mer än inkomsterna och att statsskulderna växer?

En mer trovärdig långsiktig finanspolitik, i stället för att enbart amortera statsskulden, är att fondera en viss del av överskotten. Och att minska fonderna snarare än att öka upplåningen när påfrestningarna på statsfinanserna kommer. Det skapar väsentligt större tillit för välfärdsstaten än andra alternativ. Utredningen har dock, utan argument, avfärdat förslaget om ökad fondering.

Det finns en viss skillnad mellan min och utredningens syn. Detta i och med att den sistnämnda utgår ifrån att den skall leverera förslag till regeringen om hur de svenska statens finanser skall utvecklas, så att det är möjligt att möta en störning och leva upp till Maastrichtkriteriernas krav på att underskottet inte får uppgå till mer än 3 procent av BNP. Min utgångspunkt är däremot att medborgarna ser staten som en försäkringsgivare som ska garantera de offentliga förpliktelserna om pension och äldreomsorg samt att den samtidigt skall ha resurser nog att klara en stabil ekonomi för full sysselsättning. Denna vidare uppgift ställer stora krav på konsolidering och handlingsberedskap.

Slutsatsen är att de offentliga finanserna måste vara så väl konsoliderade och ha så tydligt överskottsmål att de automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut. Målet bör vara cirka 3 procent i

överskott som genomsnitt över en konjunkturcykel. Detta temporära mål för statsfinanserna bör gälla fram till 2015. Jag delar således utredningen krav på än större överskott men menar att överskottsmålen måste balanseras av ytterligare mål.

Kan inriktning mot konsolidering drivas för långt? I en situation med mycket stor statsskuld så är ett precist statsskuldsmål inte lika viktigt som när staten, vilket nu är fallet, har en måttlig statsskuld och genom AP-fonderna mer finansiella tillgångar än skulder. En mer precis finanspolitik måste därför framöver också innebära mål för den offentliga balansräkningen.

Ett mål för överskott måste således kompletteras med ett mål för de offentliga tillgångarnas utveckling, detta för att inte framtida generationer skall få en tung investeringsbörda när statsfinanserna är ansträngda. Att låna till investeringar är finanspolitiskt sunt medan det inte ens på medelfristig sikt är sunt att låna till konsumtion. Det finns alltså skäl att ha en målsättning för den offentliga förmögenheten. I denna ingår förutom finansiella också reala tillgångar som fastigheter och broar. Staten investerar med nuvarande utgiftstak för lite i den offentliga infrastrukturen. Det bör framgå av bokföringen om statens överskott beror på att det inte skett tillräckliga investeringar för att bibehålla värdet av infrastrukturen och statens fastigheter.

Utgiftstaket

Utgiftstak behövs som ekonomisk korsett för regeringen och riksdagen – särskilt vid proportionella val som försvagar regeringsmakten. Nuvarande utgiftstak och dess tillämpning leder dock till svagare automatiska stabilisatorer (budgeteringsmarginalerna kommer alltid att användas.)

Utgångspunkten för utgiftstaket bör inte vara att de offentliga utgifternas andel av BNP ska minskas kontinuerligt. Det är inte lämpligt att vidhålla nuvarande tillämpning av utgiftstaket eftersom det leder till en allt för obalanserad finanspolitik. Det är nödvändigt att förändra utgiftstaken för att möjliggöra en stabiliseringspolitik i EMU:

En väg att öka flexibiliteten är att taken sätts två år framåt och inte som nu tre år framåt. Därmed är besluten inte lika beroende av osäkra prognoser och en osäker konjunkturutveckling.

Det är viktigt att öka transparensen i budgetprocessen. Det ska vara politiska överväganden som avgör om utgifterna ska minska eller öka och inte utgiftstakets konstruktion. Därför bör inkomstförändringar ställas mot utgiftssökningar på ett tydligt sätt och motiveras i finansplanen.

Det bör även finnas mål för den offentliga sektorns reala förmögenhet dvs. utrymme för att öka värdet av infrastrukturen.

Genom att dela upp budgeteringsmarginalen i olika ”konton” ökar transparensen om varför marginalen intecknas och missbruk av budgeteringsmarginalen förhindras.

Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken är exempel på utgifter som bidrar till starka automatiska stabilisatorer, och det är utgifter som naturligt minskar när efterfrågan stärks. En fråga som bör belysas är om arbetsmarknadsutgifterna, och de nära relaterade utbildningsutgifterna som t.ex. kunskapslyftet, än mer kan fungera som automatiska stabilisatorer.

En mycket effektiv automatisk stabilisator är arbetslöshetsförsäkringen. Jämförelser med t.ex. USA och Japan visar att a-kassan är en viktig automatisk stabilisator genom att den dämpar hushållens behov av att spara vid en konjunkturnedgång.

Tröghet och transparens också vid skatteförändringar

Utredningen väjer för att ramverket kring politiken nu ger skydd mot kraftiga ökningar av utgifterna medan det inte skyddar mot ogenomtänkta skattesänkningar. Regeringens reformpolitik förs nu till stor del genom skattelättnader – sänkt skatt för avdrag vid anställningar av långtidsarbetslösa, kulturmoms, rederiavdrag med mera. Regelverket ger hinder för kortsiktighet i form av utgiftsökningar men inte för inkomstminskningar. Detta innebär problem för logiken i skattesystemet och riskerar att korrumpera det.

Utgiftstakets fördel är att det bidrar till att skapa transparens, ökar utgifternas förutsebarhet och skapar en sammanhållen spelarena för politiska förhandlingar. Taket skapar därmed en tröghet i processen som tvingar fram prioriteringar av utgifter.

Det går inte på samma sätt att bygga golv för inkomsterna eftersom de varierar än mer med konjunkturen jämfört med utgifterna och är svåra att prognosticera. Ett skattegolv är inte heller möjligt,

eftersom om inkomsterna viker bör staten inte höja skatterna då det ytterligare skulle sänka aktiviteten i ekonomin.

Därigenom är det önskvärt med trögheter och krav på att prioriteringar av skatteförändringar samt inte minst spelregler för politiken så att skattesänkningar vägs mot utgifter. Regeringen bör överväga en samordning av utgiftsbeslut och skattebeslut för att inte de lätta besluten skall tas skilt från de svåra. Det behövs också en ram kring förhandlingar om skattesänkningar så att de korresponderar mot utgiftsminskningar.

Avvikelserna från den likformiga beskattningen är nu ca 200 mdr kr brutto. Detta visar att systemet avlägsnar sig allt mer från skattreformen och det är en signal på att processen kring skattebesluten har för lite av trögheter och transparens.

Beslutsramar för stabil sysselsättning

Uppbyggnaden av ett nytt konjunkturutjämnande system för statens skatteöverföringar till kommunerna kan bli en buffert för den kommunala sysselsättningen. Om sysselsättningen minskar med t.ex. 3 procent, vilket är en medelstor störning, kommer kommunernas skatteinkomsterna att minska med 1,2 procent (en elasticitet på 0,4).

Staten bör reservera medel i budgeten för att utjämna kommunernas skatteintäkter. Bufferten bör dimensioneras för att klara att sysselsättningsgraden minskar med ca 6 procent (hälften av 1990-talskrisen). Marginalen eller kommunbufferten bör således kunna förhindra att kommunerna skär bort ca 75 000 jobb.

En självklar väg att öka de automatiska stabilisatorerna är att indexera a-kassan relativt löneutvecklingen, så att inte dessa utgifter minskar med tiden. En indexering av a-kassan bör ske före en folkomröstning. Högre ersättningsnivåer stärker de automatiska stabilisatorerna men kräver emellertid en tydlig och enhetlig tillämpning av a-kassans regler.

Nuvarande utgiftstak innehåller en budgeteringsmarginal på uppemot 1 procent av BNP. I praktiken är det dock inte en budgeteringsmarginal, utan den skall både fånga upp prognosmissar och effekten av ökade utgifter vid en konjunkturnedgång. Samtidigt har budgeteringsmarginalen i praktiken blivit en reformmarginal. Systemet bör därför förändras så att dess genomskinlighet, förutsebarhet och legitimitet ökar.

För det första bör det finnas en fastslagen marginal för prognosmissar och konjunkturutveckling. Därmed möjliggörs starka automatiska stabilisatorer att verka. För det andra behövs handlingsmarginaler inom ramen för utgiftstaket, så att regeringen kan driva en diskretionär politik vid en mycket svag ekonomisk utveckling. Därför föreslås att en särskild sysselsättningsmarginal eller sysselsättningsbuffert införs för att ge regeringen möjlighet till en diskretionär politik. Denna skulle vara större än den konjunkturmarginal under utgiftstaket som utredningen föreslår. Den bör dimensioneras för att häva en sysselsättningsnedgång på ca 6 procent. Denna buffert skall vara så väl tilltagen att den tillåter en ökning av arbetsmarknadsutgifterna och en ökad satsning på utbildning eller infrastruktur.

LO:s simuleringar visar på att det krävs en kraftig stimulans från finanspolitiken för att ersätta penningpolitiken som stabilisator vid en efterfrågechock. Om BNP-gapet är 3 procent krävs en stimulans, sänkta arbetsgivaravgifter, om 100 miljarder kronor under 2,5 år för att sluta gapet. Detta innebär att staten måste ha stora buffertar för att effektivt kunna använda finanspolitiken som stabilisator.

En sysselsättningsbuffert kan ha karaktären av en arbetsmarknadsfond. För att en sådan arbetsmarknadsfond i statsbudgeten skall vara trovärdig måste det finns regler för hur fonden skall fyllas på efter att medlen tagits i anspråk. Det kan ske genom att arbetsgivaravgifterna höjs efter att fonden tagits i anspråk.

Sysselsättningsbufferten bör bara utlösas när BNP-tillväxten minskar så pass att sysselsättningen befaras minska påtagligt. Riksdagen bör i förväg bestämma vad som skall räknas som insatser mot lågkonjunkturer, detta för att förhindra att marginalen eller bufferten används för andra ändamål. Man bör också i förväg bestämma vid vilket beräknat sysselsättningsfall eller vid vilken ökning av arbetslösheten som marginalen får användas.

Jag ställer mig inte helt avvisande till utredningens finanspolitiska ”paket”. Jag menar dock att utgångspunkten i stället skall vara hur effektiva insatserna är och inte huruvida det handlar om utgiftsökningar eller ej. Det är viktigt att skilja på vilket problem i ekonomin som finanspolitiken är tänkt att hantera eftersom konjunkturproblem delvis kräver andra insatser än strukturproblem. Konjunkturproblem är övergående och kännetecknas av för låg efterfrågan. De bör angripas med temporära åtgärder som direkt påverkar efterfrågan i ekonomin och uppfyller följande krav:

Fördelningspolitiskt neutrala

Ekonomiskt effektiva, dvs. små läckage mot sparande och import

Möjligt att förskjuta utgiftsbeslut över tiden

Lämpliga åtgärder som uppfyller dessa krav är:

Offentliga investeringar och utbildning. De har inget läckage mot sparande och lågt läckage mot import. Dessutom kan dessa åtgärder lätt förskjutas i tiden och sättas in då en lågkonjunktur råder. 1990-talets erfarenheter visar att utbildning med fördel kan öka och minska när sysselsättningen varierar.

Variation i momssatsen. Denna åtgärd har fördelen att den också påverkar utgiftsbeslutens förläggning över tiden. Därför är sparläckagen små i denna åtgärd. Före ett eventuellt EMUmedlemskap bör momsbasen breddas. En lägre men enhetlig momssats gör denna bas mer stabil.

Ett för högt kostnadsläge där vinstandelen är för låg, kan dock rättas till med sänkta arbetsgivaravgifter. Det är en dyr åtgärd eftersom den har stora sparläckage och innebär ett behov av permanenta och inte temporära sänkningar av lönekostnaderna.

Det finns dessutom ett problem när det gäller att det är nödvändigt att kunna fatta såväl de lätta som de svåra besluten. Det är att ”lättare” att expandera utgifterna än att strama åt. Att sänka skatterna under ett år med svag efterfrågan, med ett beslut som innebär att skatterna automatiskt återställs efter ett år, är en väg som bör prövas.

I början av 1990-talet var arbetsgivaravgiften ca 6 procentenheter högre. Nu är det bara 2,69 procentenheter av arbetsgivaravgiften som är en allmän löneskatt. Om regeringen inte vill ha buffertfonder men accepterar utredningens slutsats om behovet en nominell lönekostnadsflexibilitet är det min bedömning att arbetsgivaravgifterna successivt behöver höjas för att ge utrymme för eventuella framtida sänkningar. Detta är således inte en intressepolitik från min sida utan bara en bedömning om vad som är nödvändigt för att kunna variera arbetsgivaravgifterna. De sociala avgifterna är idag kopplade till förmåner som pensioner samt sjukförsäkringen och är därför svåra att variera. En höjning av arbetsgivaravgifterna bör vara en del i en ombalansering av skatterna inom ramen för nuvarande skattekvot.

Växelkursen och anpassning av lönekostnaderna

Nominella löner är stela nedåt och de svenska medborgarna vill ha regler kring anställningar. Utan växlekursanpassningar kommer därför sysselsättningen vid ekonomiska störningar att vara instabil. Det är därför ett problem när kommittén konstaterar att det är:

sannolikt att ett EMU-medlemskap innebär tendenser till större makroekonomiska fluktuationer till följd av förlusten av egen penningpolitik som stabiliseringspolitiskt instrument.

Dessutom menar kommittén att lönebildningen inte kommer kunna stabilisera konjunkturen i EMU:

Vår bedömning är således att förändringar i graden av nominell löneflexibilitet sannolikt endast till en liten del kan kompensera för förlusten av egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument vid ett EMU-medlemskap.

En tänkbar metod för att lösa detta är buffertfonder. Utredningen skriver om dessa i sammanfattningen:

Kommittén gör bedömningen att ett system med buffertfonder i parternas regi, rätt konstruerat, skulle kunna lämna ett visst bidrag till att öka ekonomins anpassningsförmåga och därmed dämpa konjunktursvängningarna.

Fördelarna med buffertfonder bedöms emellertid inte vara tillräckligt stora för att motivera statliga subventioner till uppbyggnaden. I stället skulle parterna bygga upp buffertfonder på eget initiativ med egna medel. Enligt utredningens beräkningar kan det krävas en fond på uppemot 75 miljarder kronor som skulle byggas upp via fondering av en halv procent av bruttolönen. Men jag anser det inte rimligt att löntagarna skall avstå från en halv procentenhet av sina löneökningar för att skapa en försäkring i form av en buffertfond.

Ur försäkringssynpunkt bör en så stor grupp som möjligt dela på riskerna. En kris kommer att drabba såväl företag, egenföretagare, anställda som pensionärer. Därför bör alla medborgare dela på risken och det bör vara staten som finansierar de buffertar som behövs.

Om staten bedömer att buffertar behövs men att parterna själva skall finansiera buffertfonder, så måste det tolkas som att parterna skall svara för sysselsättningen i ekonomin. Regeringsformens

ändamålsparagraf säger dock att det särskilt åligger det allmänna att trygga sysselsättningen:

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och god levnadsmiljö.

Risken är dock att det finns en övertro på buffertfonderas förmåga att stabilisera konjunktursvängningarna. De kan bara skapa en temporär sänkning av lönekostnaden och rådrum inför förhandlingar om en ny kostnadsutveckling. Buffertfonder är således till för att sänka lönekostnaderna i avvaktan på en förhandling.

Det skall medges att frågan om buffertfonder inte är tillräckligt utredd. Om parterna får ansvar för en buffertfond och ska besluta om dess användning måste de också vara bredda att fylla på fonden genom högre avgifter när den har tagit i anspråk. Men parterna måste då ha ett gemensamt beslutsystem för detta ansvar. Något sådant ser vi inte just nu framför oss. Det innebär att löntagarna och framför allt de löntagare som har en hög sysselsättningsrisk får bära en stor del av bördan vid en stor störning som medlem av EMU.

Det finns argument mot buffertfonder. Ett är att de leder till risk för dubbelkommando i finanspolitiken. Men vid ett medlemskap i EMU och utan nationell Riksbank återuppstår ett samordningsbehov mellan lönebildningen och finanspolitiken. Det framgår av att utredningen vill att finanspolitiken skall ha lönebildningen som central indikator för den ekonomiska utvecklingen. Regeringen ska vara medveten om att konflikten i den ekonomiska politiken mellan finanspolitiken och lönebildningen vid ett EMU-medlemskap kommer att likna 1980-talets situation.

Det är viktigt att se att om Sverige inte väljer en väg med inkomstpolitik så kommer det precis som före perioden med flytande växelkurs i någon mån vara ett delat ansvar för stabiliseringspolitiken. Detta genom att parterna ”bestämmer” kostnadsutvecklingen i ekonomin och statsmakten bara kan påverka denna antingen genom regelsystemet på arbetsmarknaden eller graden av stramhet i finanspolitiken.

Om det offentliga skall förvalta fonderna måste de ingå som en del av Maastrichtregimens krav på begränsade underskott. Detta är ett väsentligt mindre problem om statens finanser är väl konsoliderade men man kan lika väl hamna i en längre period med under-

skott. Det sistnämnda talar för att buffertfonder bör hållas utanför budgeten.

Men ett argument för buffertfonder är att man vill minska påfrestningarna på arbetsmarknaden från stigande arbetslöshet och undvika att finanspolitiken används för att minska sysselsättningen. För säger man att det inte skall finnas buffertfonder så säger man samtidigt att en utbudsstörning via för högt kostnadsläge skall lösas via att regeringen stramar åt finanspolitiken. Då får en regering som prioriterar hög sysselsättning den obekväma uppgiften att använda kraftfulla ökning av arbetslösheten för att justera kostnadsläget. En åtstramning innebär att marknadskrafterna används för att minska löntagarnas förhandlingsstyrka genom ökad arbetslöshet.

Förutsättningen för att buffertfonder skall kunna skapas är att arbetsmarknadens parter är överens om att de är nödvändiga. Det förutsätter att arbetsgivarna i den offentliga och privata tjänstesektorn samt i industrisektorn vill ta ett gemensamt ansvar för normeringen av lönekostnadernas utveckling. Ett sådant gemensamt ansvar för kostnadsutvecklingen är en förutsättning för att de skall kunna ha ansvaret för buffertfonderna.

Enligt min syn har utredningen en felaktig balans mellan insatser för att hävda en effektiv omställningsprocess på arbetsmarknaden, som leder till färre arbetslösa samt förtida pensionerade, och viljan att konsolidera statsfinanserna.

D: Demokrati och effektivitet

Stabilitet för flexibilitet

En underliggande frågeställning i utredningen är avvägningen mellan stabilitet och flexibilitet. Syftet med finanspolitisk stabilitet och överskott är att det ger utrymme för insatser vid lågkonjunkturer och att stat och kommun inte skall behöva skära i angelägna utgifter vid en svag ekonomisk utveckling.

Men det handlar på ett mer övergripande plan också om hur mycket regler och normer politiken kan ha, och vilket utrymme det skall finns för ”politik”. Kan all dum eller kortsiktig politik förhindras genom regler?

Utredningen går långt i sin strävan att stärka beslutssystemen kring finanspolitiken. Men allmänheten borde ställa sig frågan var

gränsen går när politiken blir mekanisk och när politikerna inte har utrymme för kompromisser? Och om stora störningar kommer vart 35−40 år, kan färdiga ramar snickras för beslutsfattare som kommer flera generationer senare?

Nu finns en normstyrning via Riksbankens inflationsmål, men samtidigt har Riksbanken utrymme för flexibilitet, vilket visat sig fungera väl. Normpolitiken ledde dock till förödande konsekvenser för ekonomin i skiftet mellan 1980- och 1990-tal. Därför måste erfarenheten av Riksbankens politik med möjligheter till nationell flexibilitet tas tillvara utan att det leder till kortsiktighet i finanspolitiken.

Är problemet för lite kunskap och att beslutsfattandet inte ligger nära forskningsfronten?

Utredningen har arbetat med frågeställningen om huruvida det behövs nya instrument för att skapa finanspolitisk stabilitet. Utredningen har haft en tydlig public choice-ansats, dvs. att politiker inte ses enbart som ombud för medborgarna utan som aktörer som agerar i ett egenintresse, t.ex. söker större budget för den egna verksamheten. Med Riksbankens direktion som förebild har utredningen diskuterat huruvida det behövs nya restriktioner för finanspolitiken. Dessutom har nya beslutsformer med större inflytande för s.k. oberoende experter diskuterats. Utredningen skriver i sammanfattningen:

För det första är det viktigt att rådet garanteras en tillräcklig grad av oberoende… För det andra är det av central betydelse att regeringen offentligt tar ställning till och kommenterar de rekommendationer som ges. Ett sätt att försäkra sig om detta är att rådets analyser och rekommendationer sammanställs i offentliga publikationer som regeringen tar ställning till…Tanken är att det finanspolitiska rådets rekommendationer ska kunna utgöra en utgångspunkt för regeringens budgetöverläggningar under våren respektive hösten.

Men problemet för beslutsfattarna handlar inte om brist på kunskap eller information. Snarare skall lösningen sökas i effektivare spelregler för finanspolitiken. Det är min bedömning att de offentliga finanserna måste utformas efter medborgarnas intressen. Att statsfinanserna i första hand stärks när medborgarna vill ha långsiktiga lösningar, som t.ex. pensioner, visar var framgångsrecepten skall sökas. Det behövs tydligare försäkringsmässiga lösningar, så

att medborgarnas intresse av god konsolidering i statsfinanserna ökar.

För att hävda ett expertråds positiva roll måste man emellertid först visa att den förda politiken inte redan baseras på information från ekonomer. I verkligheten har experter redan ett betydande inflytande över svensk ekonomisk politik. En av flera orsaker till 1990-talskrisen var att normpolitiken i slutet av 1980-talet infördes snabbt och ogenomtänkt efter råd från ledande ekonomer.

Det är viktigt att statsmakten inte bara värjer sig mot marknadsmisslyckanden eller politikmisslyckanden, utan också mot rådgivarmisslyckanden. Om regering och riksdag skulle ge rådgivarna makt utöver den de redan har, bör regeringen först redovisa hur rådgivarna skulle komma att utvärderas och hur ansvar skall kunna utkrävas.

Finanspolitiken är inte en vetenskap och kan därför inte utvärderas på vetenskapliga kriterier. Vilka finanspolitiska instrument som används påverkar fördelningen. Det är främst politiska val och offentlig debatt som kan utvärdera regeringen och dess rådgivare. Huvudprincipen måste vara att väljarna väljer regering som styr landet och att regeringen får välja sina egna rådgivare.

Professor Assar Lindbeck har använt sig av metaforen om bäcken och dammen för att visa hur den ekonomiska politiken skall hämta information. Den ekonomiska politiken skall inte ha sin grund i vad som kommer från den aktuella forskningen, dvs. vattnet i bäcken, utan i det som finns i dammen där den nya och gamla forskningen har blandats. Bland annat av detta skäl är vetenskapsmän inte bättre än andra – kanske snarare sämre när det gäller att forma ekonomisk politik eftersom de lever nära forskningsfronten.

Ett ekonomiskt råd med vetenskapsmän innebär därför snarare en ökad risk för instabilitet i den ekonomiska politiken än en garanti för en sådan stabilitet.

Vill man öka experternas inflytande måste man hävda att politikerna har varit för svaga och att finanspolitiken präglas av opportunism. Utredningen har dock inte visat att Sverige har valcykler eller att finanspolitiken har varit medcyklisk. Utredningen hänvisar till internationell litteratur men inte till svenska förhållanden.

Demokrati och långsiktighet

I en demokrati delegeras makt till förtroendevalda och de förväntas tillgodose de önskemål som medborgarna reser. Därefter kan medborgarna utvärdera och utkräva ansvar för den förda politiken. För att medborgarna skall vidmakthålla sin respekt för demokratin måste regeringsmakten samtidigt vara effektiv och ha kraft att agera. Därför behövs utrymme för diskretionär politik så att denna inte bara utformas av normer och automatik.

Ett finanspolitiskt råd försvagar regeringsmakten. Sverige (och Finland) har till skillnad från övriga EU-länder självständiga starka myndigheter. Detta skapar balans i regeringens maktutövande, men innebär att varje departement i Sverige har mindre resurser än sina motsvarigheter i andra länder. Regeringskansliet bör därför vid ytterligare EU-integration förstärkas och inte försvagas. Sverige behöver inte en ekonomisk senat. Är regeringsmakten för svag blir den inte starkare av nya myndigheter. Utvärderingen av finanspolitiken kan förstärkas genom att finansutskottet och skatteutskottet tillsammans tilldelas ett ekonomiskt kansli som kan genomföra en kvalitativ bedömning av finanspolitiken.

Utredningen föreslår att expertrådet blir en fristående myndighet under regeringen. Denna myndighet kommer behöva analyskapacitet. Jag motsätter mig att denna kapacitet skulle komma från Konjunkturinstitutet som även i fortsättningen bör vara en fristående myndighet. Konjunkturinstitutet har idag en mycket viktig roll som leverantör av fakta och analyser till allmänheten, media och organisationer som LO.

Om regeringen vill instifta ett ekonomiskt råd kan det, som är fallet i Danmark, vara ett allmänt rådgivande råd som samverkar med andra ekonomer t.ex. från parterna. Man kan också ha ett råd som består av parterna, näringslivsorganisationer och av ekonomer som nomineras av universiteten.

Min syn är att om regeringen skulle skapa ett ekonomiskt råd så bör det baseras på inom sig motverkande krafter, som genom sin konstruktion tillför sakkunskap och skapar oberoende. Detta utan att utgångspunkten är att det finns en opolitisk grund för finanspolitik eller att politik kan utformas fritt från intressen eller politiska värderingar.

Om regeringen vill inrätta ett ekonomiskt råd bör det ha som syfte att ge både statsmakten och parterna analyser av det ekonomisk läget. Det vill säga ge underlag för såväl lönebildningen som

statsfinanserna och rådet bör därför bestå av både arbetsmarknadens parter samt akademiskt verksamma ekonomer. Det är min bedömning att en sådant råd kan få större legitimitet än det som utredningen föreslår.

Det är samtidigt av vikt att se att ett EMU-medlemskap aktualiserar de problem som regeringen och parterna hade att hantera under perioden 1985 till september 1992 då kronan föll.

Regeringen bör därför överväga ”kommunikationsmekanismer” mellan statsmakten och lönebildningen samt notera att den svenska traditionen bygger på frihet från statlig inblandning i avtalsrörelserna. Utredningen tolkar helt felaktigt att partmedverkan leder till kortsiktighet och att expertstyre medför långsiktighet eftersom parterna inte anses lämpliga att sitta i expertrådet. Under en stor del av efterkrigstiden fanns ett korporativt system, dvs. att parterna på arbetsmarknaden hade inflytande över delar av statens verksamhet, t.ex. över arbetsmarknadspolitiken. Fördelen med detta system är att det bidrar till att skapa stabilitet och långsiktighet.

BNP-gapet

Utredningen lägger alldeles för stor vikt på det s.k. BNP-gapet som grund för den ekonomiska politiken. BNP-gapet är ett statistiskt mått som t.o.m. i efterhand är svårt att verifiera. Riksbankens erfarenhet av BNP-gapets sårbarhet leder till att den använder sig av en lång rad andra indikationer som t.ex. kostnadsutveckling relativt omvärlden, vakanser och arbetslöshet. I praktiken kommer regering och riksdag att få göra bedömningen om huruvida kapacitetsutnyttjandet är för högt, så att det leder till en inflationstakt över den som finns i valutaunionen. Då är det viktigt att man har ett instrument som är genomskinligt. Ett oklart mått teknifierar den ekonomiska politiken och gör experternas roll än svårare att utvärdera.

E: Arbetsmarknadens institutioner

Stabilitets- eller strukturproblem

Utredningen förbiser den betydelse som sysselsättningen samt arbetslinjen har för finanspolitiken och därmed vilken effekt insatser för att upprätthålla den effektiva pensionsåldern och hålla

nere arbetslösheten har för statsfinanserna. Välfärdskvoten är grunden för finanspolitiken. En helt avgörande faktor vid fler äldre i befolkningen är förmågan att hålla uppe det effektiva arbetsutbudet.

Utredningen har en onyanserad bild av arbetsmarknadspolitiken grundad på studier av de år under 1990-talet då det fanns få vakanser att tillsätta och då arbetsmarknadsåtgärder överanvändes av socialpolitiska skäl för att hålla nere den öppna arbetslösheten. Utan dessa instrument hade den statsfinansiella förstärkningen inte varit möjlig.

Den forskning utredningen citerar visar att internationaliseringen ökar löntagarnas krav på trygghetslösningar. En ökad kapacitet för rörlighet kräver resurser som utvecklingskonton och omställningsförsäkringar för att stärka löntagarnas kapacitet att delta i förändringar. Som en del av detta borde utredningen också ha lagt en skiss på hur löntagarnas förmåga till omställning skall kunna öka. Ett eventuellt EMU-medlemskap kommer att innebära större krav på rörlighet på arbetsmarknaden.

Att hjälpa löntagarna att ställa om från en anställning till en annan är ett bra sätt att öka rörligheten. Frågan är vem som ska betala denna omställningsförsäkring? Ett enkelt räkneexempel visar att det kan vara lönsamt för det offentliga att betala en stor del av denna eftersom stora intäkter uppstår till följd av en lyckad omställning.

I ett exempel antas att 56 000 personer blir varslade om uppsägning, någon form av hjälp till omställning sätts in och resultatet blir följande:

50 000 personer kommer i arbete 1 månad tidigare än vad de annars skulle ha gjort.

1 000 personer kommer i arbete då de annars skulle ha fått förtida pension i 36 månader.

5 000 personer får förtida pension i 36 månader i stället för att få arbete efter 24 månader.

Insatsen som ges i omställningsförsäkringen antas vara en 6 månaders utbildning. Under den perioden slipper staten betala nettot av arbetslöshetsersättningen samt tillkommande pensionsrättigheter. I stället tillfaller skatten från omställningsersättningen som ges till de studerande den offentliga sektorn.

För den extra tid som arbetas tack vare en lyckad omställning kommer det offentliga göra en besparing på nettot av denna tids arbetslöshetsersättning samt pensionsrättigheter för densamma. Dessutom tillfaller skatter och sociala avgifter på den tidens lön den offentliga sektorn.

Den offentliga sektorn kommer dock förlora skatten som de personer som utan omställningsförsäkring skulle ha gått i pension skulle ha betalat under utbildningsperioden.

För dem som går i förtida pension istället för att arbeta 12 månader under en 36 månaders period kommer de uteblivna lönerna medföra uteblivna skatter och sociala avgifter för den offentliga sektorn. Den förtida pension som utbetalas ger emellertid den offentliga sektorn skatteintäkter.

Sammantaget ger detta en bruttovinst för den offentliga sektorn på 6,3 miljarder kr eller cirka 0,5 procent av lönesumman2.

Kostnaden för omställningsförsäkringen skulle bli dels en utbildningskostnad och omställningsersättning, som antas vara lika stor som arbetslöshetsersättningen, i 6 månader för de 51 000 personer som utbildas och dels den förtida pensionen i 36 månader för de 5 000 som pensioneras. Samtidigt kan den uteblivna förtida pensionen i 36 månader för 1 000 personer ses som en besparing i samma system. Detta ger en sammantagen kostnad för en omställningsförsäkring på 8,1 miljarder kr eller 0,9 procent av lönesumman3.

Den offentliga sektorns intäkt skulle med dessa antaganden bli 77 procent av kostnaden för en omställningsförsäkring. Det kan således vara rationellt för staten att finansiera en stor del av en omställningsförsäkring eftersom vinsterna från en sådan är stor. Hur stor det offentligas intäkt är från en omställningsförsäkring varierar kraftigt beroende på hur många som arbetar i stället för att gå i pension. Små skillnader får stort genomslag och det är därför viktigt att satsa just på dessa individer. En del av arbetsgivaravgifterna bör därför föras över till parterna för att bygga omställningsförsäkringar och generella kompetenskontorn för såväl tjänstemän, arbetare som egenföretagare.

2 Dagpenningen har antagits vara 533 kr, lönen 19 000 kr/månad, skatten 30 procent och de sociala avgifterna 35 procent. Pensionsrättigheterna för dem som uppbär arbetslöshetsersättning är beräknade som den avgift på 10,01 procent som betalas till det statliga ålderspensionssystemet. Detta är en bruttosiffra. Kostnaden för den förtida pensionen antas vara 10 000 kronor per månad. 3 Kostnaden för en 6 månades utbildning antas var 54 000 kr/studerande och lönesumman antas vara 955 miljarder kr.

Lönebildningen

Jag skall i detta avsnitt kommentera utredningen slutsats att lönebildningen ”försvagas” av att Europeiska centralbanken (ECB) tar över rollen som normgivare för lönebildningen. Dessutom skall jag bedöma om lönebildningen blivit mer stabil med uthålliga löneökningar på EMU-nivå. Jag skall även diskutera nivån för den lönenorm som är trolig inom EMU.

ECB och den svenska lönebildningen

Utredningen konstaterar att lönebildningen försvagas vid en anslutning till EMU. Det beror på att en centralbank på avstånd har lägre signaleffekt och mer otydlig bestraffningseffekt. ECB skall normera lönebildningen inom ett geografiskt område från Finland, till Grekland, till Portugal och eventuellt till Storbritannien.

Utredningen konstaterar att ECB:s avskräckningseffekt är minst vid branschvisa och företagsvisa förhandlingar och större vid nationellt samordnade förhandlingar samt att hög grad av samordning främjar nominell löneflexibilitet.

Utredningen slutsats är helt riktig; det behövs mer samordning av arbetsmarknaden vid ett medlemskap i en valutaunion. Men man säger samtidigt att det är:

tveksamt om sådana samordningsförsök kan fungera i längden eftersom starka långsiktiga faktorer verkar i riktning mot en mer decentraliserad lönebildning.

Vi vet inte om lönebildningen klarar de striktare kraven i valutaunionen. Slutsatsen är inte att den svenska lönebildningen är svag, utan att den måste bli än bättre för att harmonisera med EMUländerna och klara hög sysselsättning.

Utredningen säger att:

vår bedömning är att förändringen i graden av nominell löneflexibilitet endast till en liten del kan kompensera för förlusten av en egen penningpolitik som ett stabiliseringspolitiskt instrument. Det är därmed svårt att genom lönebildningen kompensera för att den nationella ränte och växelkurspolitiken upphör.

Utredningen aktualiserar att det åter kan bli aktuellt att förändra avtalstekniker med indexeringar, kontrollstationer eller kortare avtalsperioder. Men flera av dessa instrument kräver samordning av

det skälet att nominell löneanpassning inte samtidigt får innebära att en grupp förlorar sin löneposition beroende på brister i information eller för att avtalsperioderna är olika långa.

Utredningen konstaterar således att ett EMU-medlemskap kommer att kräva en förändring av förhandlingsformerna. Sannolikt behövs nya former för ökad samordning. Det innebär dock inte att det skall vara samma samordning som LO och SAF tidigare stod för. Tjänstemän och arbetare måste tillsammans stå för samordningen.

Det är ett risktagande att gå in i en valutaunion som innebär striktare inflationsmål, svagare signalfunktion från centralbanken, svagare mekanismer för bestraffning och där samtidigt effekten på sysselsättningen blir tydligare.

Orostecken

Det svenska lönebildningsproblemet kan sammanfattas i tre punkter:

För det första skall den nominella utvecklingen följa EMUområdets kostnadsutveckling – detta förutsatt att man inte har en annorlunda produktivitetsutveckling än övriga EMU-området.

För det andra skall lönebildningen medge en lönesättning enligt marknadens krav, så att alla arbetsuppgifter kan bemannas med lämplig personal.

För det tredje skall lönebildningen återspegla människors uppfattning om vad som är rimliga och rättvisa löneskillnader.

Om arbetsgivare och fackföreningar inte klarar punkterna 2 och 3, uppstår spänningar, som i sin tur leder till löneinflation. Bedömningen är dock att löntagare accepterar löneskillnader som behövs för att arbetsgivarna skall kunna rekrytera arbetskraft.

Tabell 3 nedan visar löneutvecklingen under åren 1994−2001. Den visar att kvinnor har fått ungefär samma löneökningar som män, trots att de i utgångsläget tjänade mindre och trots att skillnaderna i arbetslivserfarenhet har minskat. Den privata sektorn har fått 2,8 procentenheter mer än den offentliga sektorn fast den offentliga sektorns löner i utgångsläget var lägre.

Framför allt visar tabellen att arbetare har fått 3 procentenheter mindre än tjänstemän. Uttryckt som ökning under den aktuella sjuårsperioden handlar det om 0,7 procentenheters skillnad i löneökningstakt per år. Vilket innebär det att arbetarna totalt har fått 5 procent mindre i lön, det är för en industriarbetare 1 000 kr mindre i löneökning än den genomsnittlige tjänstemannen på arbetsplatsen.

Tabell 3. Löneökningar år 1994−2001. Procent (differenser i procentenheter)

Klass

Sektor

Kön

Arbetare Tjänste-

män

Diff. Arb-Tjmän

Privat Offentlig Diff.

Priv- Off

Män Kvinnor Diff.

Män- kvinnor

29,3 32,4 -3,1 31,0 28,2 2,8 30,4 30,0 0,4

Man kan hävda att denna ökade lönespridning uttrycker marknadskrafterna och att det behövs färre arbetare och fler tjänstemän. Men det tror jag i huvudsak är felaktigt. Det kommer inte heller att behövas färre i vårdssektorn eller färre kvinnor på arbetsmarknaden. Min tolkning är att det har sker skett två viktiga förändringar i lönebildningen:

Arbetsgivarna i den offentliga sektorn har gått över till marknadsstyrd lokal lönesättning men tar inte ansvar för den kollektiva lönenivån.

Arbetsgivarna i den privata sektorn har abdikerat från ansvaret för lönenivån men framför allt för den sociala strukturen i lönesättningen. Genom att arbetsgivarna kontinuerligt ger tjänstemännen högre löneökningar kommer det sannolikt att byggas upp lönekrav på arbetarsidan, som i sin tur hotar en stabil löneutveckling.

Avsaknaden av en långsiktig lönepolitisk stabilitet är ett stort problem inför en eventuell EMU-anslutning. Det gäller särskilt om den nominella löneökningstakten ytterligare måste anpassas nedåt.

Lönebildningen har de senaste åren fokuserat på att minska den nominella löneökningstakten, men en långsiktig lönebildning kan inte bara bygga på stabilitet; den måste också bygga på rättvisa. Att arbetsgivare inom den tongivande privata sektorn abdikerar från

sitt ansvar för en stabil lönebildning gör att lönebildningen framstår som ett orosmoment vid en EMU-anslutning. Det är tveksamt om arbetarna i längden kan stå för lönestabilitet, om det samtidigt innebär att de varje år förlorar i löneposition.

Valutaunionen

EMU för, med det sätt som ECB formulerar inflationsmålet, en mer restriktiv penningpolitik än den svenska, norska eller den brittiska. Det svenska målet är ett punktmål, medan ECB har ett tak för inflationen, och ECB:s inflationsmål säger att inflationen får vara högst 2 procent. Tillämpningen gör dock att det i praktiken innebär ett mål på 1,5 procent. (Källa: Lars E.O. Svensson). Detta innebär att inflationsmålet är ungefär 0,5 procentenhet lägre än den svenska.

Lönerna i näringslivet i Sverige ökar nu kring 4 procent medan den i EMU-området utvecklas kring 3 procent. Detta kan tolkas som att EMU är ett område med högre arbetslöshet och att vägen att få ned arbetslösheten är lägre löneökningar än i andra länder. Den svenska lönebildningen är, hur som haver, ännu inte riktigt nere i ”EMU-takt”.

Diagram 6. Nominella löneökningar

Källa: OECD och KI.

0 2 4 6 8 10 12 14 16

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Euroområdet Sverige

Om näringslivets produktivitetsökning är 1,5 procent leder 3 procents nominell löneökning till en väl avvägd inflation vid ett prismål på 1,5 procent. Det leder till att den svenska lönebildningen måste sänka sin normsatta ökningstakt från nuvarande 3,5−4 procent till ca 3 procent.

Normeringen kring lönebildningen blir ett nytt problem om regering och riksdag skall stabilisera lönebildningen med finanspolitiska åtgärder. Medlemskap i en valutaunion innebär att finanspolitiken som på sjuttiotalet och åttiotalet får uppgiften att genom stram finanspolitik ge en ram för pris och lönebildningen. Regeringen bör noga överväga insatser och arbetsfördelningen mellan stat och parter så att inte misstagen från 1980-talet återupprepas. Enligt min uppfattning bör det vid ett EMU-medlemskap vara:

ECB som skall vara normgivare för inflationen och inte den svenska regeringen.

parternas normbildning som skall vara avgörande för att kostnadsutvecklingen hålls i paritet med omvärlden.

Särskilt yttrande av Roland Spånt, sakkunnig

Penningpolitik är ett lämpligare stabiliseringspolitiskt medel än finanspolitik. En centralbank kan fatta beslut om ändrad styrränta med kort varsel och i små steg medan förändringar av skatter och offentliga utgifter oftast måste ske i större steg, med betydande tidsutdräkt och med ofta osäkra slutliga effekter. Detta har lett till att penningpolitik numera dominerar som medel att stabilisera konjunktur och sysselsättning på kort och medellång sikt. Till detta kommer att förändringar i valutakursen kan motverka såväl överhettningar som lågkonjunkturer i synnerhet sådana när kostnadsläget är i obalans med omvärldens. Finanspolitiken verkar framför allt via de s.k. automatiska stabilisatorerna som utjämnar konjunktursvängningarna. Vid ett eventuellt EMU-medlemskap försvinner penningpolitik som nationellt svenskt medel, den svenska valutan försvinner och därmed blir finanspolitik det enda kvarvarande nationella stabiliseringspolitiska medlet. Detta är utredningens huvudslutsats som vilar på stabil empirisk och teoretisk grund.

Utredningen presenterar en rad förslag till aktivering av finanspolitiken och förkortning av besluts- och planeringstider etc. som är mycket positiva. Ambitionsgraden är dock mycket lägre än i dagens penningpolitiska regim där direkta finanspolitiska åtgärder bara ska utlösas vid stora obalanser. En rad problem uppstår trots det när man efter ett decennium med en finanspolitik som främst inriktats mot obalanser i statsbudgeten ånyo ska försöka få denna att bli verksam som konjunkturpolitiskt medel, samtidigt som det grundläggande folkliga demokratiska inflytandet över politiken fortfarande ska verka. Detta i en internationell miljö där allt fler centrala beslut flyttas till oberoende expertorgan.

Överskottsmål

I EMU begränsas för ett litet land som Sverige finanspolitikens möjligheter att lindra djupare eller längre lågkonjunkturer av den tvingande regeln i Stabilitets- och tillväxtpakten att budgetunderskotten inte får riskera att överstiga 3 procent av BNP. För att möjliggöra både för de s.k. automatiska stabilisatorerna att verka och ge utrymme för direkta politiskt bestämda finanspolitiska åtgärder, måste därför under normala konjunkturer ett betydande

överskott vidmakthållas så att inte under lågkonjunkturer man får så stora underskott att nivån 3 procent riskeras.

Detta kan bara ske om ett mål för den samlade offentliga sektorns strukturella överskott kan etableras och få bred uppslutning från stora delar av det svenska samhället. Utredningen beräknar att i det i genomsnitt över konjunkturcykeln krävs ett överskott på 2,5 alternativt 3 procent av BNP. Min riskbedömning är att den högre nivån kommer att krävas. Problemet är hur man i praktiken ska kunna uppnå de önskade överskotten i normala konjunkturlägen. Utredningen har här en rad förslag om nya institutioner och budgetregler. Den överskattar dock enligt min uppfattning betydelsen av de nuvarande s.k. utgiftstakens betydelse för att uppnå budgetöverskott. Systemet med utgiftstak kan leda till att budgetmålet i stället hotas av skattesänkningar på budgetens inkomstsida eftersom inga begränsningar finns på den sidan. Aktuella internationella erfarenheter visar också att överskottsmål ofta undergrävs från inkomstsidan − inte från utgiftssidan. Det nuvarande taksystemet hindrar också att uppkomna problem på ett anslagsområde får en lösning på ett annat område. Det stora problemet på senare år har varit den explosiva utvecklingen av sjukfrånvaron (i utredningen benämnd ”beteendeförändring”). Systemet med budgettak och treåriga budgeteringsperioder tenderar att leda till att utlovade reformer måste genomföras i slutet på perioderna. Här är utredningens förslag verkningslösa.

Expertstyre

Mer av expertstyre som utredningen föreslår är inte heller någon lösning. Till experter kan endast delegeras mindre centrala frågor. För de centrala frågorna går inte demokratin att undvara.

Den ekonomiska politiken ska, givet budgetbalansmålet, inriktas på att hålla produktion och sysselsättning så nära fullt kapacitetsutnyttjande som möjligt. Regering och riksdag bör i detta arbete vara helt suveräna. Den ekonomiska debatten ska liksom tidigare vara fri där offentliga myndigheter och statistikproducenter ger ett faktaunderlag men där statsmakterna fritt gör de ekonomiskpolitiska avvägningarna. I utredningens förslag i syfte att upprätthålla budgetbalansen och förbättra stabiliseringspolitiken ges en särställning till en liten grupp ekonomer, det s.k. Finanspolitiska rådet, som föreslås bli tillsatta för en längre period och disponera

betydande kansliresurser. Rådet ska utifrån de fastlagda målen för den ekonomiska politiken ge rekommendationer om den ekonomiska politiken.

Finanspolitik är ett område där bedömningar normalt i stor utsträckning görs utifrån politiska värderingar, där t.ex. fördelningsfrågor intar en framskjuten position. Makroekonomi är i stor utsträckning värderingsstyrd. De variabler, som utredningen anger ska styra rekommendationerna, är det s.k. förväntade produktionsgapet, kostnadsutvecklingen i förhållande till omvärlden etc. Produktionsgapet kan beräknas på en rad alternativa sätt, den relativa kostnadsutvecklingen kan bero på produktivitetsutvecklingen, förändrad löne - och vinstandelar, ändrad kapitalintensitet, ”terms of trade” förändringar, obalanser i omvärlden etc. Det Finanspolitiska rådets bedömningar kommer därför inte att mekaniskt och objektivt följa ur kalkylerna utan i hög grad avspegla rådsledamöternas egna värderingar och den vikt de fäster vid resp. indikator. Även om utredningen strävat efter att rekommendationerna ska avse så fördelningspolitiskt och allokeringspolitiskt neutrala åtgärder som möjligt kommer sådana effekter alltid att uppstå vid all ekonomisk politik. Att ge en grupp ekonomers rekommendationer särskild vikt vid utformningen av stabiliseringspolitiken garanterar inte heller att de politiska besluten blir ”bättre”. De senaste decenniernas ekonomiska utveckling i Sverige och de ekonomisk politiska rekommendationer som under den perioden getts av ”oberoende” ekonomer eller av organisationer som OECD och IMF illustrerar detta närmast övertydligt.

Värderingar

En ordning där man skulle inrätta ett ekonomiskt råd med ekonomer utan politiskt ansvar och ge rådet en konstitutionell ställning är främmande för det svenska politiska systemet. Även om rådet endast skulle få en rådgivande roll är risken stor att det redan existerande starka inflytandet från ekonomer över den ekonomiska politiken skulle förstärkas än mer. En jämförelse med lagrådet leder fel. Lagrådet, som har att yttra sig över lagförslag, gör sina bedömningar utifrån en förhållandevis exakt reglerad och sedan länge existerande rättsordning medan det föreslagna ekonomiska rådet skulle göra bedömningar utifrån en ordning som inte alls kännetecknas av samma exakthet och stadga, utan tvärtom kännetecknas

av olika uppfattningar bland ekonomer vilka inte sällan beror på olika politiska värderingar.

Värderingarnas roll för den ekonomiska politiken illustreras av utredningen själv. På en rad ställen hänvisas till begreppet ”jämviktsarbetslöshet”, en nivå som om den underskrids skulle leda till en accelererande löneprisspiral. Därmed bygger man sin analys på det s.k. NAIRU begreppet som innebär att det inte finns ett utbyte mellan arbetslöshet och inflationstakt på lång sikt . Här finns också grunden till de mål om prisstabilitet som dominerar det europeiska politiska tänkandet. Centralbankerna anser att man kan sätta ett mycket lågt inflationsmål utan att detta får negativa sysselsättningskonsekvenser. Men om det finns ett negativt samband mellan inflation och arbetslöshet kan ett lågt inflationsmål innebära hög arbetslöshet, kanske även på kort sikt. Den ekonomiska politiken får därmed en bias som hindrar ett högt utnyttjande av arbetskraften. Utredningen själv ser riksdagens uppsatta mål om 80 procents sysselsättningsgrad och 4 procents arbetslöshet just som ”jämviktsnivåer” som bara temporärt kan förbättras och inte som de delmål på väg mot full sysselsättning som de, enligt min uppfattning, borde vara.

Mot hypotesen om att det skulle finnas en s.k. jämviktsarbetslöshet som skulle gälla även vid låga och måttliga inflationsnivåer står i dag en skola främst representerad av de amerikanska ekonomerna Akerlof, Dickens och Perry som på teoretisk och empirisk väg avvisat jämviktsarbetslöshetsbegreppet och i stället empiriskt funnit att långsiktigt kan arbetslösheten i breda intervall variera med inflationstakten. För att uppnå den lägsta möjliga arbetslösheten och den högsta möjliga produktionsnivån måste en inte alltför låg inflation accepteras. Dessa idéer har också empiriskt testats på svenska data med liknande resultat av Per Lundborg och Hans Sacklén, vid FIEF. Ett Finanspolitiskt råd dominerat av ekonomer som bekänner sig till jämviktsarbetslöshetsbegreppet kommer sannolikt att ge helt andra rekommendationer som leder till högre arbetslöshet och långsammare ekonomisk tillväxt än om rådet ansluter sig till nobelpristagaren George Akerlof m.fl. nya analys.

En förebild till utredningens förslag till Finanspolitiskt råd bl.a. i syfte att stärka budgetbalansen har varit det tyska ekonomiska expertsystemet. Viktigt att då notera är att detta t.ex. inte kunnat förhindra att Tyskland nu balanserar på gränserna i Stabilitets- och tillväxtpakten. I stället för ett särskilt Finanspolitiskt råd med stora

resurser vill jag förorda en förstärkning av det statliga Konjunkturinstitutets resurser som ger vidgade möjligheter för de politiska partierna, intresseorganisationer etc. att där få beräknade alternativa ekonomisk politiska strategier.

Avgörande för om finanspolitiken kan få den av utredningen förutsatta inriktningen är därför om man i det svenska samhället kan uppnå en idag inte existerande bred enighet kring såväl budgetmål som att konjunktursvängningar och arbetslöshet aktivt ska motverkas med finanspolitik. Det är problem som kräver lösningar av en annan dignitet än att inrätta ekonomiska råd eller förändra marginalerna i utgiftstaken.

Referenser

Agell, J. (1996), ”Comment on Giavazzi and Pagano: Non-

Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience”, Swedish Economic Policy

Review, 3.

Agell, J. (1999), ”On the Benefits from Rigid Labour Markets:

Norms, Market Failures, and Social Insurance”, Economic

Journal, 109.

Agell, J. & L. Berg (1996), ”Did Financial Deregulation Cause the

Swedish Consumption Boom?”, Scandinavian Journal of Economics, 98. Agell, J. & P. Lundborg (1995), ”Theories of Pay and

Unemployment: Survey Evidence from Swedish Manufacturing Firms”, Scandinavian Journal of Economics, 97. Agell, J. & P. Lundborg (1999), ”Survey Evidence on Wage

Rigidity and Unemployment: Sweden in the 1990s”, IFAU, Working Paper 1999:2. Agell, J. & A. Vredin (1991), ”Normer eller diskretion i sta-

biliseringspolitiken?”, Ekonomisk Debatt 19, Nr. 4. Agell, J., L. Berg & P.-A. Edin (1995), ”The Swedish Boom to Bust

Cycle: Tax Reform, Consumption and Asset Structure”,

Swedish Economic Policy Review, 2.

Agell, J., L. Calmfors & G. Jonsson (1996), ”Fiscal Policy when

Monetary Policy is Tied to the Mast”, European Economic

Review, 40.

Agell, J., P. Englund & J. Södersten (1995), ”Svensk skattepolitik i

teori ochpraktik – 1991 års skattereform”, bilaga 1 till SOU 1995: 104. Akerlof, G.A. (1982), ”Labor Contracts as Partial Gift Exchange”,

Quarterly Journal of Economics, 97.

Akerlof, G.A. & J. Yellen (1990), ”Fairness and Unemployment”,

Quarterly Journal of Economics, 105.

Akerlof, G.A., W.T. Dickens & G.L. Perry (1996), ”The Macro-

economics of Low Inflation”, Brookings Papers on Economic

Activity, 1996:1.

Alesina, A. & N. Roubini (1997), Political Cycles and the Macro-

economy, MIT Press.

Andersen, P. (1997), ”Rådet – Usædvanligt og tankevækkende”, i

Økonomiministeriet i 50 år, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

Andersen, T.M. (2001), ”Stabilization Policy” i Fiscal Policy in

EMU, samlingsvolym med uppsatser presenterade vid kommitténs seminarium i maj 2001.

Andersen, T.M. (2002), ”Fiscal Policy Coordination”, bilaga 7 till

denna utredning. Andersson, D., A. Bornefalk, J. Bröms, J. Herin & R. Spånt (2002),

”Partsgruppens rapport”, bilaga 1 till denna utredning. Angeloni, I. & L. Dedola (1999), ”From the ERM to the Euro:

New Evidence on Economic and Policy Convergence Among EU Countries”, Working Paper no 4, ECB. Anxo, D. & P. Dahlin (1996), Utvärdering av det generella och det

riktade anställningsstödet, EFA-rapport nr 45, Arbetsmarknadsdepartementet.

Apel, M. & P. Jansson (1999), ”System Estimates of Potential

Output and the NAIRU”, Empirical Economics, 24. Artis, M.J. & M. Buti (2001), ”Setting Medium-Term Fiscal

Targets in EMU”, i Brunila, A., M. Buti & D. Franco (red.), The

Stability and Growth Pact – The Architecture of Fiscal Policy in EMU, Palgrave.

Bahnmüller, R. & R. Bispinck (1999), ”Deutschland: Ende der

Bescheidenheit in Euroland?”, i: Schulten, T. & Bispinck, R. (red), Tarifpolitik unter dem EURO. Perspektiven einer europäischen Koordinierung: Das Beispiel Metallindustrie, VSA-Verlag. Ball, L. (1987), ”Externalities from Contract Length”, American Eco-

nomic Review, 77.

Ball, L. (1988), ”Is Equilibrium Indexation Efficient?”, Quarterly

Journal of Economics, 103.

Ball, L. (1997), ”A Proposal for the Next Macroeconomic

Reform”, Victoria Economic Commentaries, March, 1-7. Ball, L. & D. Romer (1991), ”Sticky Prices As Coordination

Failure”, American Economic Review, 81.

Ball, L., N.G. Mankiw & D. Romer (1988), ”The New Keynesian

Economics and the Output-Inflation Trade-off”, Brookings

Papers on Economic Activity, 1.

Barro, R.J. (1974), ”Are Government Bonds Net Wealth?”, Journal

of Political Economy, 81.

Barro, R.J. & Gordon D.B. (1983a), ”Rules, Discretion and

Reputation in a Model of Monetary Policy”, Journal of Monetary

Economics, 12.

Barro, R.J. & Gordon D.B. (1983b), ”A Positive Theory of

Monetary Policy in a Natural Rate Model”, Journal of Political

Economy, 91.

Batini, N., B. Martin & C. Salmon (1999), ”Monetary Policy and

Uncertainty”, Bank of England Quarterly Bulletin, May. Bean, C.R. (1998), ”The Interaction of Aggregate-Demand Policies

and Labour-Market Reform”, Swedish Economic Policy Review, 5. Becker, T. & A. Paalzow (1996), ”Real Effects of Budget Deficits –

Theory and Evidence”, Swedish Economic Policy Review, 3. Beetsma, R., X. Debrun & F. Klaasen (2001), ”Is Fiscal Policy

Coordination in EMU Desirable?”, Working Paper No 178, IMF. Bergman, M. (2001), ”Finanspolitikens roll i en valutaunion”,

bilaga 2 till Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU, SOU 2001:62. Bernanke, B.S., T. Laubach, F.S. Mishkin & A.S. Posen (1999),

Inflation Targeting – Lessons from the International Experience,

Princeton University Press. Bewley, T.F. (1995), ”A Depressed Labour Market Index as

Explained by Participants”, American Economic Review, Papers and Proceedings, 85. Bewley, T.F. (1998), ”Why Not Cut Pay?”, European Economic

Review, 42.

Bewley, T.F. (1999), Why Wages Don't Fall during a Recession,

Harvard University Press. Blanchard, O. (1986), ”The Wage-Price Spiral”, Quarterly Journal of

Economics, 101.

Blanchard, O. (2000), ”Commentary”, Federal Reserve Bank of

New York Economic Policy Review, April.

Blanchard, O. & R. Perotti (1999), ”An Empirical Characterization

of the Dynamic Effects of Changes in Government Spending and Taxes on Output”, NBER Working Paper 7269.

Blanchard, O. & J. Simon (2001), ”The Long and Large Decline in

U.S. Output Volatility”, uppsats presenterad vid Brookings Meeting on Economic Activity, march 2001. Blinder, A.S. (1997), ”Is Government Too Political?”, Foreign

Affairs, 76.

Blinder, A.S. & D.H. Choi (1990), ”A Shred of Evidence on

Theories of Wage Stickiness”, Quarterly Journal of Economics, 105. Blinder, A.S. & R.M. Solow, (1974), ”Analytic Foundations of

Fiscal Policy”, i The Economics of Public Finance, The Brooking Institution. Boeri, T. (2000), ”Putting the Debate on a New Footing”, i Boeri,

T., G. Bertola & G. Nicoletti (2000), Welfare and Employment in a United Europe, MIT Press. Braconier, H. (2001), ”Automatiska stabilisatorer och aktiv

finanspolitik inom EMU”, bilaga 1 till SOU 2001:62, Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU, Fritzes. Burda, M. (1999), ”European Labour Markets and the Euro: How

Much Flexibility Do We Really Need?”, CEPR Discussion Paper No. 2217. Business Council of Australia (1999), ”Avoiding Boom/Bust:

Macro-Economic Reform for a Globalised Economy”, Discussion Paper 2. Buti, M. & A. Sapir (1998), (red.) Economic Policy in EMU,

Oxford University Press. Buti, M & A. Sapir (2001), EMU in the Early Years: Differences

and Credibility, CEPR Discussion Paper No. 2832. Börjesson, P-L. (1999), Skattebasens historia, Svenska Kommun-

förbundet. Calmfors, L. (1993), Centralisation of Wage Bargaining and

Macroeconomic Performance − A Survey, OECD Economic

Studies, No. 21, 1993.

Calmfors, L. (1998), ”Macroeconomic Policy, Wage Setting, and

Employment – What Difference Does the EMU Make?”,

Oxford Review of Economic Policy, 14.

Calmfors, L. (2001), ”Unemployment, Labour-Market Reform and

Monetary Union”, Journal of Labor Economics, 19. Calmfors, L. (2002), ”Emu:s effekter på lönebildningen”, bilaga 2

till denna utredning.

Calmfors, L. & J. Driffill (1988), ”Bargaining Structure, Cor-

poratism and Macroeconomic Performance”, Economic Policy, 6. Calmfors, L. & B. Holmlund (2000), ”European Unemployment:

A Partial Survey”, Swedish Economic Policy Review, 7. Calmfors, L. & Å. Johansson (2001), ”Nominal Wage Flexibility,

Wage Indexation, and Monetary Union”, Institute for International Economic Studies, Stockholm. Calmfors, L. & E. Uddén Sonnegård (2001), ”Hur kan man

förklara löneutvecklingen?”, Penning- och Valutapolitik, 2001:4, Sveriges Riksbank. Calmfors, L., Forslund, A. & M. Hemström (2002), ”Does Active

Labour Market Policy Work? Lessons from the Swedish Experience”, Seminar Paper No 700, Institute for International Economic Studies, Stockholm University. Calmfors, L., A. Booth, M. Burda, D. Checchi, R. Naylor & J.

Visser (2001), ”The Future of Collective Bargaining in Europe”, i T. Boeri, A. Brugiavini & L. Calmfors (red), The Role of

Unions in the Twenty-First Century, Oxford University Press.

Campbell, C.M. III & K.S. Kamlani (1997), ”The Reasons for

Wage Rigidity: Evidence from a Survey of Firms”, Quarterly

Journal of Economics, 112.

Campbell, J.Y. & N.G. Mankiw (1991), ”The Response of

Consumption to Income. A Cross-Country Investigation”,

European Economic Review, 35.

Carlino, G. & R. DeFina (1998), ”Monetary Policy and the US

States and Regions: Some Implications for European Monetary Union”, Working Paper no 98-17, Federal Reserve Bank of Philadelphia. Chatterjee, S. & D. Corbae, (2000) ”On the Welfare Gains of

Reducing the Likelihood of Economic Crises”, Working Paper No. 00-14, Federal Reserve Bank of Philadelphia. Cohen, D. (2000), ”A Quantitative Defense of Stabilization

Policy”, Finance and Economics Discussion Series 2000-34, Federal Reserve Board. Corricelli, F, A. Cukierman & A. Dalmazzo (2000), ”Monetary

Institutions, Monopolistic Competition, Unionized Labor Markets and Economic Performance”, University of Sienna. Crouch, C. (2000a), ”The Snakes and Ladders of Twenty-First-

Century Trade Unionism,” Oxford Review of Economic Policy, 16.

Crouch, C. (2000b), ”National Wage Determination and European

Monetary Union”, i Crouch, C. (red), After the Euro, Shaping

Institutions for Governance in the Wake of European Monetary Union, Oxford University Press.

Cukierman, A., P. Rodriguez & S. Webb (1998), ”Central Bank

Autonomy and Exchange Rate Regimes - Their Effects on Monetary Accomodation and Activism”, i Eijffinger, S. & H. Huizinga (red.), Positive Political Economy

Theory and

Evidence, Cambridge University Press.

Danthine, J.P. & J. Hunt (1994), ”Wage Bargaining Structure,

Employment and Economic Integration”, Economic Journal, 104. De Grauwe, P. (1988), Exchange Rate Volatility and the Slowdown

in Growth in International Trade, IMF Staff Papers, 35. Dedola, L. & F. Lippi (2000), ”The Monatery Transmission

Mechanism: Evidence From the Industries of Five OECD Countries”, Temi di discussione 389, Banca d’Italia. Driffill, J. & F. van der Ploeg (1993), ”Monopoly Unions and the

Liberalisation of International Trade, Economic Journal, 103. Dornbusch, R., C. Favero & F. Giavazzi (1998), ”Immediate

Challenges for the European Central Bank”, Economic Policy 26, April 1998. Dølvik, J.E. (2000), ”Economic and Monetary Union: Implications

for Industrial Relations and Collective Bargaining in Europe”, European Trade Union Institute (ETUI). Edin, P.A. & H. Ohlsson (1991), ”Political Determinants of

Budget Deficits: Coalition Effects versus Minority Effects”,

European Economic Review, 35.

Eichengreen, B. (1998), ”European Monetary Unification: A Tour

d’Horizon”, Oxford Review of Economic Policy, 14.

Eichengreen, B., R. Hausmann & J. von Hagen (1999), ”Reforming

Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council”, Open Economies Review, 10. Elmendorf, D.W. & N.G. Mankiw (1999), ”Government Debt” i

Taylor, J.B. & M. Woodford (red.) Handbook of Macroeconomics, Elsevier. Elvander, N. (1999), The Industrial Agreement: An Analysis of Its

Ideas and Performance, ALMEGAs förlag.

EMF (1998), ”Collective Bargaining with the Euro”, Resolution

adopted at the 3rd EMF Collective Bargaining Conference.

Englund, P. (1996), ”Comment on Torbjörn Becker and Anders

Paalzow: Real Effects of Budget Deficits – Theory and Evidence”, Swedish Economic Policy Review, 3. ETUC, (2000), Recommendations on the Coordination of Collec-

tive Bargaining, adopted by the Executive Committee, 13-14 december 2000. Fatás, A. & I. Mihov (2001a), ”The Effects of Fiscal Policy on

Consumption and Employment: Theory and Evidence”, CEPR Discussion Paper No. 2760. Fatás, A. & I. Mihov (2001b), ”Government Size and Automatic

Stabilizers: International and Intranational Evidence”, Journal of

International Economics, 55.

Feldt, K-O. (1991), Alla dessa dagar – i regeringen 1982

1990,

Norstedts. Flam, H. & P. Jansson (2000), ”EMU Effects on International

Trade and Investment”, Seminar Paper No 683, Institute for International Economic Studies, Stockholm University. Forsling, G. (1995), ”Utilization of Tax Allowances: A Survey of

Swedish Corporate Firms 1979−93”, Tax Reform Evaluation Report, No.22. Frankel, J. & A. Rose (1997), ”Ekonomisk struktur och beslutet att

införa en gemensam valuta”, bilaga 3 till SOU 1996:158 (EMUutredningen). Fregert, K. (1994), Wage Contracts, Policy Regimes and Business

Cycles

A Contractual History of Sweden 1908

1990, Lund

Economic Studies, Studentlitteratur. Friedman, M. (1947), ”Lerner on Economics of Control” i

Friedman (1953). Friedman, M. (1953), Essays in Positive Economics, University of

Chicago Press. Friedman, M. (1968), ”The Role of Monetary Policy”, American

Economic Review, 58.

Galí, J. (1994), ”Government Size and Macroeconomic Stability”,

European Economic Review, 38.

Giavazzi, F. & M. Pagano (1996), ”Non-Keynesian Effects of

Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience”, Swedish Economic Policy Review, 3. Giavazzi, F., T. Japelli & M. Pagano (2000), ”Searching for Non-

Linear Effects of Fiscal Policy: Evidence from Industrial and Developing Countries”, European Economic Review, 44.

Gray, J. A. (1976), ”Wage Indexation: A Macroeconomic

Approach”, Journal of Monetary Economics, 2. Groth, C. & Å. Johansson (2001), Centralization of Wage

Bargaining, Central Bank Independence and the Phillips Curve,

Institute for International Economic Studies, Stockholm University. Gruen, N. (2001), ”Greater Independence for Fiscal Institutions”,

OECD Journal on Budgeting, 1.

Guiso, L., A.K. Kashyap, F. Panetta & D. Terlizze (2000), ”Will a

Common European Monetary Policy Have Asymmetric Effects?”, Temi di Discussione 384, Banca d'Italia. Gylfason, T. (red.) (1997), I otakt med omvärlden? Konjunktur-

rådets rapport 1997, SNS.

Hall, P.A. & R.J. Franzese (1998), ”Mixed Signals: Central Bank

Independence, Coordinated Wage-Bargaining, and European Monetary Union”, International Organization, 52. Hallerberg, M. (2000), ”The Importance of Domestic Political

Institutions: Why and How Belgium and Italy Qualified for EMU”, Working Paper B 10, Zentrum für Europäische Integrationsforschung. Hartley, J.E., K.D. Hoover & K.D. Salyer (1997), ”The Limits of

Business Cycle Research: Assessing the Real Business Cycle Model”, Oxford Review of Economic Policy, 13. Hassler, J. (1996), ”Internationell samvariation inom tillverknings-

industrin 1975−1995”, bilaga 4 till SOU 1996:158 (EMUutredningen). Hibbs, D. (1977), ”Political Parties and Macroeconomic Policy”,

American Political Science Review, 71.

Hokkanen, J. & P. Jansson (1994), ”The Impact of Budget Deficits

on Key Macroeconomic Variables in Sweden 1872−1990”, i Jansson, P., Essays on Empirical Macroeconomics, doktorsavhandling, Uppsala universitet. Holden, S. (1994), ”Wage Bargaining and Nominal Rigidities”,

European Economic Review, 38.

Holden, S. (2001a), ”Monetary Policy and Nominal Rigidities

under Low Inflation”, CESifo Working Paper No. 481. Holden, S. (2001b), ”Monetary Regimes and the Co-ordination of

Wage Setting”, CESifo Working Paper No. 429. Hutchison, M.M. & C.E. Walsh (1998), ”The Output-Inflation

Trade-Off and Central Bank Reform: Evidence from New Zealand”, Economic Journal, 108.

Iversen, T. (1998a), ”Wage Bargaining, Central Bank Indepen-

dence, and the Real Effects of Money“, International Organization, 52. Iversen, T. (1998b), ”Wage Bargaining, Hard Money and Economic

Performance: Theory and Evidence for Organized Market Economies”, British Journal of Political Science, 28. Jackman, R. (1985), ”Counterinflationary Policy in a Unionised

Economy with Nonsynchronised Wage Setting”, Scandinavian

Journal of Economics, 87.

Jansson, P. (1996), ”Sverige och den europeiska monetära unionen:

hur stor är sannolikheten att vi drabbas av asymmetriska chocker?”, bilaga 5 till SOU 1996:158 (EMU-utredningen). Johansson, S. (2001), ”Marginella expansionsstöd – Ett ofullgånget

komplement till den svenska modellen”, Uppsats presenterad på seminarium om ”Den svenska modellen – 50 år” arrangerad av FIEF. Johansson, S., P. Lundborg & J. Zetterberg, (1999), Massarbetslös-

hetens karaktär och vägarna till full sysselsättning, FIEF. Jonung, L. (2002), ”Tillbaka till konvertibilitetsprincipen? Pen-

ning- och finanspolitiska regimer i ett historiskt perspektiv”, bilaga 3 till denna utredning. Kamps, C. (2001), ”Fiscal Consolidation in Europe: Pre- and Post-

Maastricht”, Working Paper No. 1028, Kiel Institute of World Economics. Keynes, J.M. (1936), The General Theory of Employment, Interest,

and Money, Macmillan.

Kieler, M. & T. Saarenheimo, (1998), ”Differences in Monetary

Policy Transmission? A Case not Closed”, Working Papers no 407, EU-Kommissionen (Ecfin). Kopits, G. & S. Symansky (1998), ”Fiscal Policy Rules”,

Occasional Paper 162, IMF. Krueger, A. (1999), From Bismarck to Maastricht: The March to

European Union and the Labor Compact, Princeton University.

Krugman, P. (1991), Geography and Trade, MIT Press. Kydland, F.E. & E.C. Prescott (1977), ”Rules Rather Than

Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”, Journal of

Political Economy, 85.

Layard, R., S. Nickell & R. Jackman (1991), Unemployment:

Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford

University Press.

Leichter, J. (1998), ”Optimal Wage Indexation for a Monetary

Union with Country Specific Shocks”, Working Paper No 400, University of California, Santa Cruz. Lindbeck, A. (2000), ”Svensk ekonomisk tillväxt i ett inter-

nationellt perspektiv”, i Calmfors, L. & M. Persson (red.),

Tillväxt och ekonomisk politik, Studentlitteratur.

Lindbeck, A. & D.J. Snower (2001), ”Centralized Bargaining and

Reorganized Work: Are They Compatible?”, European Economic Review, 45. Lindbeck, A., P. Molander, T. Persson, O. Petersson & B. Sweden-

borg (2000), Politisk makt med oklart ansvar, Ekonomirådets rapport, SNS Förlag. Lindh, Y., & H. Ohlsson (2000) ”Trends in Swedish Public

Finances – Past and Future”, Penning- & Valutapolitik, 2000:4, Sveriges Riksbank. Lucas, R.E. (1987), Models of Business Cycles, Basil Blackwell. Mankiw, N.G. (1989), ”Real Business Cycles: A New Keynesian

Perspective”, Journal of Economic Perspectives, 3. Mankiw, N.G. (1999), Macroeconomics, Worth Publishers. Mankiw, N.G. (2000), ”The Savers-Spenders Theory of Fiscal

Policy”, American Economic Review, 90. Mankiw, N.G. (2001), ”U.S. Monetary Policy During the 1990s”,

Working Paper 8471, NBER. Marginson, P. & K. Sisson (1998), ”European Collective

Bargaining: A Virtual Prospect?”, Journal of Common Market

Studies, 36.

Mermet, E. & R. Hoffmann (2001), ”European Trade Union

Strategies on Europeanisation of Collective Bargaining – An Overview”, European Trade Union Institute (ETUI). Milesi-Ferretti, G.M. (1994), ”Wage Indexation and Time Con-

sistency”, Journal of Money, Credit and Banking, 26. Molander, P. (1999), ”Reforming Budgetary Institutions: Swedish

Experiences”, i Strauch, R.R & J. von Hagen (red.), Institutions,

Politics and Fiscal Policy, Kluwer.

Mundell, R. (1961), ”A Theory of Optimal Currency Areas”,

American Economic Review, 51.

Nickell, S.J. & R. Layard (1999), ”Labor Market Institutions and

Economic Performance”, i Ashenfelter, O. & D. Card (red.),

Handbook of Labor Economics, vol 3, North Holland.

Nickell, S., J. Vainiomaki & S. Wadhwani (1994), ”Wages and

Product Market Power”, Economica, 61.

Nicoletti, G., R. Haffner, S. Nickell, S. Scarpetta & G. Zoega

(2001), ”European Integration, Liberalization and Labour Market Performance”, i Bertola, G., T. Boeri & G. Nicoletti

Welfare and Employment in a United Europe, MIT Press. Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16, Fritzes.

OECD (1999), EMU – Facts, Challenges and Policies. Ohlsson, H. (1991), ”Har den svenska budgetpolitiken varit

kontracyklisk?”, Ekonomiska samfundets tidskrift, 44. Ohlsson, H. (1993), ”Lags in the effects of labour market policy

and empirical analysis of job creasion measures” Applied Economics, 25. Ohlsson, H. (2002), ”Finanspolitik i en valutaunion”, bilaga 4 till

denna utredning. Ohlsson, H. & A. Vredin (1996), ”Political Cycles and Cyclical

Policies”, Scandinavian Journal of Economics, 98. Orphanides, A. (2000), ”Activist Stabilization Policy and Inflation:

The Taylor Rule in the 1970s”, The Federal Reserve Board Finance and Economics Discussion Series, No. 2000-13. Otrok, C. (2001), ”On Measuring the Welfare Costs of Business

Cycles”, Journal of Monetary Economics, 47. Persson, T. (1993), ”Centralbankens ställning: Teori, erfarenheter

och slutsatser för Sverige", Appendix till Riksbanken och

Prisstabiliteten, SOU 1993:20, Nordstedts.

Persson, T. (2001), ”Currency Unions and Trade: How Large Is

the Treatment Effect?”, under utgivning i Economic Policy. Persson, T. & L.E.O. Svensson (1987), ”New Methods in the

Swedish Medium-Term Survey”, bilaga 2 till Långtidsutredningen 1987, SOU 1987:3. Persson, T. & G. Tabellini (1999), ”Political Economics and

Macroeconomic Policy” i Taylor, J.B. & M. Woodford (red.),

Handbook of Macroeconomics, Volume 1C, Elsevier.

Poterba, J. (1996), ”Do Budget Rules Work?”, Working Paper

5550, NBER. Ramaswamy, R. & T. Sloek (1997), ”The Real Effects of Monetary

Policy in the European Union: What Are the Differences?”, Working Paper no 160, IMF. Rehn, G. (1975), ”Manpower Policy and the Flight against Stag-

flation”, i Active Manpower Policy in Selected Countries, Conference Proceedings, International Institute of Managements.

Riksbanken och prisstabiliteten (1993), SOU 1993:20 (Riksbanks-

utredningen), Fritzes.

Riksdagens Revisorer (2001), ”ROT-avdragets effekter”, Rapport

2001/02: 8. Rodrik, D. (1997), Has Globalization Gone Too Far?, Institute for

International Economics, Washington, DC. Rogoff, K. (1985), ”The Optimal Degree of Commitment to an

Intermediate Monetary Target”, Quarterly Journal of Economics, 100. Rose, A. (2000), ”One Money, One Market: Estimating the Effect

of Common Currencies on Trade”, Economic Policy, 15. Rose, A. (2001), ”EMU och svensk utrikeshandel”, Svenskt

Näringsliv. Roubini, N. & J.D. Sachs (1989), ”Political and Economic

Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies”, European Economic Review, 33. Rowthorn, R.E. (1992), ”Centralization, Employment and Wage

Dispersion”, Economic Journal, 102. Saint-Paul, G. & S. Bentolila (2000), ”Will EMU Increase

Eurosclerosis?”, CEPR Discussion Paper 2423. Seidman, L. (2001), ”Reviving Fiscal Policy”, Challenge 44,

May/June. Snowdon, B. & H.R. Vane (1999), Conversations with Leading

Economists, Edward Elgar Publishing.

Solow, R.M. (1979), ”Another Possible Source of Wage

Stickiness”, Journal of Macroeconomics, 1. Soskice, D. & T. Iversen (1998), ”Multiple Wage-Bargaining

Systems in the Single European Currency Area”, Oxford Review of Economic Policy, 14. Soskice, D. & T. Iversen (2000), ”The Nonneutrality of Monetary

Policy with Large Price or Wage Setters”, Quarterly Journal of

Economics, february.

Stienlet, G. (1999), ”Institutional Reforms and Belgian Fiscal

Policy in the 1990s”, i Strauch, R.R & J. von Hagen (red.),

Institutions, Politics and Fiscal Policy, Kluwer.

Storesletten, K., C.I. Telmer & A. Yaron (2001), ”The Welfare

Cost of Business Cycles Revisited: Finite Lives and Cyclical Variation in Idiosyncratic Risk”, European Economic Review, 45. Streeck, W. (1998), ”The Internationalization of Industrial Rela-

tions in Europe”, Max Planck Institute for the Study of Societies, MPIfG Discussion Paper 98/2.

Svenska Kommunförbundet (2000), Den kommunala ekonomin och

samhällsekonomin, Informationsskrift.

Svensson, L.E.O. (1998), ”Inflationsmål i en öppen ekonomi:

Strikt eller flexibelt?”, Ekonomisk Debatt 26, Nr. 6.

Sverige och EMU, (1996), SOU 1996:158, (EMU-utredningen),

Fritzes. Södersten, J. (1989), ”The Investment Funds System Recon-

sidered” Scandinavian Journal of Economics, 91. Taylor, J. B. (1980), ”Aggregate Dynamics and Staggered Con-

tracts”, Journal of Political Economy, 88. Taylor, J.B. (1982), ”The Swedish Investment Funds System as a

Stabilization Policy Rule”, Brookings Papers on Economic

Activity, 1982:1.

Taylor, J.B. (1994), ”The Inflation/Output Variability Trade-Off

Revisited” i Fuhrer, J. (red.), Goals, Guidelines and Constraints

Facing Monetary Policymakers, Federal Reserve Bank of Boston.

Taylor, J.B. (1997), ”A Core of Practical Macroeconomics”, Ame-

rican Economic Review, Papers and Proceedings.

Taylor, J.B. (1998), ”Monetary Policy and the Long Boom”, Fede-

ral Reserve Bank of St. Louis Review 80, November/December.

Taylor, J.B. (2000), ”Reassessing Discretionary Fiscal Policy”,

Journal of Economic Perspectives, 14.

Ter-Minassian, T. (1997), ”Fiscal Decentralisation and Economic

Growth in High-Income OECD Countries”, Working Paper 155, IMF. Thomas, A. (2001), ”The Costs and Benefits of Various Wage

Bargaining Structures: An Empirical Exploration”, IMF. Traxler, F., S. Blaschke & B. Kittel (2001), National Labour

Relations in Internationalized Markets, Oxford University Press.

UNICE, (1999), Releasing Europe’s Employment Potential,

Companies’ Views on European Social Policy beyond 2000.

Utanförskapets konsekvenser, (1998), En rapport från den parts-

gemensamma EMU-gruppen, SACO, SAF & TCO.

Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen, SOU 2000:61,

Fritzes. van den Noord, P. (2000), ”The Size and Role of Automatic

Stabilizers in the 1990s and Beyond”, Economics Department Working Papers No. 230, OECD. Virén, M. (2001), ”Fiscal Policy, Automatic Stabilisers and

Coordination” i Brunila, A., M. Buti & D. Franco (red.), The

Stability and Growth Pact – The Architecture of Fiscal Policy in EMU, Palgrave.

Visser, J. (1998a), ”Two Cheers for Corporatism. One for the

Market”, British Journal of Industrial Relations, 36. Visser, J. (1998b), ”Concertation – the Art of Making Social

Pacts”, i: National Social Pacts, Assessment and Future Prospects, Notre Europe. Wallerstein, M. (1999), ”Wage-Setting Institutions and Pay

Inequality in Advanced Industrial Societies,” American Journal of Political Science, 43. Weitzman, M.L. (1985), ”The Simple Macroeconomics of Profit

Sharing”, American Economic Review, 75. Wikström, M. (1996), ”Skatter, löner och sysselsättning – en

kunskapsöversikt”, Expertrapport från skatteväxlingskommittén. Delbetänkande av skatteväxlingskommittén, SOU 1996:117. Wren-Lewis, S. (2000), ”The Limits to Discretionary Fiscal

Stabilization Policy”, Oxford Review of Economic Policy, 16, No.4. Wyplosz, C. (2002), ”Fiscal Policy: Institutions vs. Rules”, bilaga 5

till denna utredning Åberg, C.J. (1997), Ett svårskött pastorat, SNS Förlag. Åberg, C.J. (1999), ”Upprepa inte vår felaktiga politik”, Dagens

Nyheter, 30 december.

Kommittédirektiv

Stabiliseringspolitik för full sysselsättning vid svenskt medlemskap i valutaunionen

Dir. 2000:78

Beslut vid regeringssammanträde den 26 oktober 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté ges i uppdrag att analysera förändrade förutsättningar för svensk stabiliseringspolitik vid ett deltagande i den tredje etappen (valutaunionen) av den europeiska monetära unionen (EMU). Utredningen skall särskilt beakta finanspolitikens roll i detta sammanhang. Utredningen skall också analysera behovet av nya ekonomisk-politiska instrument och andra institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. Därvid skall utredningen bl.a. studera vad som kan göras för att främja ökad flexibilitet i de reala lönekostnaderna.

Bakgrund

Stabiliseringspolitiken

För närvarande diskuteras frågan om ett svenskt deltagande i EMU:s tredje etapp (valutaunionen). Ett sådant deltagande skulle kunna bidra till ökad ekonomisk stabilitet och till att underlätta utvecklingen av den inre marknaden och därmed förbättra förutsättningarna för en hög tillväxt i produktion och sysselsättning.

Ett framtida svenskt deltagande i valutaunionen skulle förändra förutsättningarna för svensk stabiliseringspolitik. Inför ett ställningstagande till frågan om ett svenskt deltagande i valutaunionen är det därför angeläget att utreda förutsättningar och instrument för den nationella stabiliseringspolitiken.

För en ekonomi med rörlig växelkurs har penningpolitiken en central roll för stabiliseringspolitiken. Målet för penningpolitiken

är prisstabilitet. De penningpolitiska åtgärderna har även reala effekter. En politik för att uppnå prisstabilitet verkar även stabiliserande på den reala ekonomin. Finanspolitiken har, utöver långsiktiga effekter på tillväxt och resursfördelning i samhällsekonomin, även en påverkan på produktion och sysselsättning i ett kortare tidsperspektiv. En väl fungerande stabiliseringspolitik förutsätter således att penning- och finanspolitiken är väl avvägda i förhållande till varandra.

Vid ett deltagande i den europeiska valutaunionen överförs den nationella penningpolitiken till Europeiska centralbanken (ECB). Målet för ECB:s penningpolitik är prisstabilitet i euro-området som helhet. De penningpolitiska avvägningarna sker utifrån bedömningar av den genomsnittliga europeiska konjunkturcykeln. När konjunkturen utvecklas på ett likartat sätt i samtliga medlemsländer blir den gemensamma penningpolitiken väl avpassad till utvecklingen i vart och ett av de enskilda länderna. Om konjunkturutvecklingen skulle skilja sig åt mellan medlemsländerna i valutaunionen, eller om medlemsländer utsätts för s.k. asymmetriska ekonomiska störningar, måste finanspolitiken och andra ekonomisk politiska åtgärder i de enskilda länderna bära en större del av den stabiliseringspolitiska bördan.

Ett deltagande i valutaunionen innebär en begränsning av den ekonomisk-politiska självständigheten genom att penningpolitiken då bedrivs av ECB. Samtidigt kommer sannolikt behovet av stabiliseringspolitik att förändras. En framgångsrik valutaunion och en samordnad ekonomisk politik inom EU i enlighet med Amsterdamfördragets regler kan bidra till en mer stabil ekonomisk utveckling i alla deltagande medlemsländer.

Mot ovanstående bakgrund finns det anledning att göra en översyn och fördjupad analys av förutsättningar och instrument för stabiliseringspolitiken inför ett eventuellt svenskt deltagande i tredje etappen av EMU. Finanspolitiken är av särskilt intresse i detta sammanhang. Det är ett vitalt intresse att stabiliseringspolitiken kan bedrivas så att målen om prisstabilitet och full sysselsättning uppnås. Det är också angeläget att analysera behovet av nya ekonomisk-politiska instrument och institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. I detta sammanhang är det väsentligt att även belysa frågor som ligger utanför den strikt stabiliseringspolitiska ramen men som är av betydelse för att uppnå en stabil ekonomisk utveckling. Hit hör en

analys av möjligheterna att uppnå en ökad flexibilitet i arbetskraftskostnaderna.

Finanspolitikens effekter

Finanspolitikens roll som stabiliseringspolitiskt instrument förstärks vid ett deltagande i valutaunionen. Det är därför viktigt att ha kunskap om hur finanspolitiken påverkar ekonomin. Finanspolitiken verkar genom automatiska eller beslutade förändringar av de offentliga utgifterna och inkomsterna (skatter och avgifter), vilket i sin tur påverkar aktivitetsnivån i resten av ekonomin. På teoretiska grunder kan det hävdas att finanspolitikens effekter är för en liten ekonomi är störst i ett system med fasta växelkurser. En finanspolitisk stimulans innebär då normalt på kort sikt en ökad produktion och sysselsättning i landet utan att den omvärldsbestämda räntenivån eller växelkursen påverkas.

Det finns dock faktorer som kan begränsa finanspolitikens effekter på efterfrågan i ekonomin. Exempelvis kan en finanspolitisk expansion leda till högre marknadsräntor vilket minskar de privata investeringarna och därmed efterfrågan. Under vissa förutsättningar kan hushållen även komma att motverka effekterna av ökade offentliga utgifter eller sänkta skatter genom ett ökat privat sparande. Hur starka dessa begränsande faktorer är beror sannolikt på vilken finanspolitik som bedrivs. Långa perioder med underskott i de offentliga finanserna eller en omfattande budgetkonsolidering behöver inte påverka hushållens spar- och konsumtionsbeslut på samma sätt som mer kortvariga, konjunkturmässigt betingade förändringar i finanspolitiken.

Finanspolitikens medel

Finanspolitikens medel består av en omfattande arsenal av åtgärder i form förändringar av utgifts- och inkomstposter i de offentliga budgetarna. De påverkar såväl efterfråge- som utbudssidan av ekonomin. Ett vanligt stabiliseringspolitiskt instrument är förändringar av skatter eller avgifter som direkt eller indirekt påverkar hushållens inkomster. Ett annat sätt att påverka ekonomins aggregerade efterfrågan är att variera offentliga sektorns konsumtions- och investeringsutgifter med konjunkturläget. Skatte- och avgifts-

förändringar kan också kombineras för att stabilisera sysselsättning och produktion. Ett exempel på denna typ av åtgärd är en s.k. intern devalvering. En sådan kan vara ett motmedel vid ett för högt kostnadsläge och vid bristande konkurrenskraft. Sänkta arbetsgivaravgifter minskar lönekostnaderna och bidrar till att dämpa sysselsättningsminskningen. De lägre arbetsgivaravgifterna finansieras med höjd moms eller andra skatter som fördyrar inhemsk förbrukning. Den interna devalveringen kan således göras neutral för de offentliga finanserna. Samtidigt bör det framhållas att interna devalveringar delvis har samma nackdelar som (externa) devalveringar. Återkommande interna devalveringar kan skapa förväntningar om att dylika åtgärder kan tillgripas för att möta inhemskt uppkomna kostnadsproblem vilket i sin tur t.ex. kan försämra förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning. Utrymmet för interna devalveringar är dessutom begränsat vilket minskar instrumentets användbarhet en djup lågkonjunktur.

Automatisk och diskretionär finanspolitik

Finanspolitiken påverkar ekonomins aktivitetsnivå dels genom aktiva diskretionära beslut och dels automatiskt via inbyggda s.k. stabilisatorer i skatte- och transfereringssystemen. Till skillnad från penningpolitiken som i huvudsak förfogar över ett enda instrument (styrräntan) kan finanspolitiken bedrivas med en mängd olika medel vilket under gynnsamma omständigheter bör öka dess träffsäkerhet. Det råder bred samsyn om att de automatiska stabilisatorerna bör tillåtas verka stabiliseringspolitiskt under en ”normal” konjunkturcykel åtminstone om utgångsläget utmärks av sunda statsfinanser. Finanspolitiken verkar genom ekonomins automatiska stabilisatorer genom att t.ex. skatter och transfereringar ger ett visst inkomstskydd för hushållen och därigenom mildrar effekterna av konjunkturvariationer på hushållens disponibla inkomster, vilket stabiliserar hushållens konsumtion och därmed ekonomins samlade efterfrågan. En fördel med automatiska stabilisatorer är att de verkar omedelbart utan att aktiva beslut behöver fattas.

Bortfallet av den nationella penningpolitiken kan i princip sägas tala för ett ökat behov av diskretionär finanspolitik för att stabilisera ekonomin vid en konjunkturutveckling som avviker från den genomsnittliga inom valutaunionen eller vid s.k. asymmetriska

störningar. En ofta diskuterad svårighet med diskretionär finanspolitik är att dess effektivitet är beroende av dels vilken tid det tar att uppfatta behovet av en finanspolitisk insats, och dels av den tid det tar att fatta beslut om diskretionära åtgärder. Liksom penningpolitiken är den diskretionära finanspolitiken därför i hög grad beroende av korrekta prognoser för den förväntade ekonomiska utvecklingen och av att ekonomins aktuella position i konjunkturcykeln kan identifieras.

De offentliga finansernas konjunkturkänslighet

Mot bakgrund av en stor offentlig sektor och höga skatte- och utgiftskvoter brukar det hävdas att den svenska ekonomin kännetecknas av stora automatiska stabilisatorer vid en internationell jämförelse. Beräkningar av konjunkturkänsligheten grundar sig oftast på historiska data. Utvecklingen under 1990-talet har dock inneburit flera genomgripande förändringar som t.ex. skattereformen, den nya budgetprocessen och det kommunala balanskravet som kan ha minskat konjunkturkänsligheten. Fördelen med kraftiga stabilisatorer är att de ger ett betydande inkomstskydd för hushållen och därmed bidrar till att reducera konjunktursvängningarna. Nackdelen är att den offentliga sektorns finansiella sparande är känsligt för konjunkturvariationer och därför kan komma att variera relativt kraftigt. Detta kan vara ett problem i ett läge med stora underskott och därav följande bristande förtroende för finanspolitiken bland långivare. Stigande offentliga underskott kan i ett sådant läge leda till högre riskpremier för den offentliga upplåningen som ytterligare försämrar de offentliga finanserna. För att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut krävs således ett grundläggande förtroende för finanspolitiken.

Utrymmet för de automatiska stabilisatorerna begränsas av villkoren i Stabilitets- och tillväxtpakten i EU som sätter referensvärden för storleken på underskotten och skuldnivåerna i de offentliga finanserna. Dessa referensvärden gäller oavsett medlemskap i valutaunionen. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får i princip inte överstiga 3 % av BNP och bruttoskulden som andel av BNP får inte överstiga 60 %.1 Vid

1 Ett viktigt undantag till underskottsvillkoret finns vid allvarliga recessioner. Om real BNP faller med mer än 2 % under ett år kan underskottet i det offentliga sparandet tillåtas överskrida den maximala 3-procentsnivån. Om real BNP faller med mellan 0,75 % och 2 % kan underskottet tillåtas att överstiga 3-procentsnivån om konjunkturförloppet visar en

utformandet av finanspolitiken måste hänsyn tas såväl till villkoren i Stabilitets- och tillväxtpakten som till de offentliga finansernas konjunkturkänslighet.

Regeringen har formulerat ett saldomål med innebörden att överskottet i offentliga sektorns finansiella sparande skall vara 2 % i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet syftar till att reducera den offentliga skulden och möta de påfrestningar på de offentliga finanserna som en åldrande befolkning medför. Saldomålet skapar också en säkerhetsmarginal i de offentliga finanserna. Denna säkerhetsmarginal har bedömts ge de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka.

Den ekonomiska utvecklingen under 1990-talet ledde till omfattande besparningskrav och omstruktureringar för kommuner och landsting som i vissa fall hade svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Denna utveckling ledde så småningom till ett krav på balanserade budgetar, vilket trädde i kraft år 2000. Balanskravet innebär att kommuner och landsting måste budgetera sin verksamhet så att intäkterna överstiger kostnaderna varje år. Om utfallet blir negativt ett visst år skall det egna kapitalet återställas inom två år. Balanskravet får därmed konsekvenser för den offentliga sektorns sparande, vilket måste beaktas vid utformningen av finanspolitiken.

Arbetskraftskostnadernas flexibilitet, buffertfonder och finanspolitiken

Finanspolitiken måste ha ett tillräckligt utrymme för att motverka att konjunktursvängningar eller störningar slår igenom fullt ut på produktion och sysselsättning. Utöver dessa krav på finanspolitiken, och för att sysselsättningsförändringen skall bli så liten som möjligt vid en ekonomisk störning, ställs krav på flexibilitet i de reala lönekostnaderna. För Sveriges del har detta tidigare i hög utsträckning åstadkommits med hjälp av återkommande devalveringar. I en valutaunion är denna möjlighet utesluten.

Från sysselsättningssynpunkt är det viktigt med flexibilitet i arbetskraftskostnaderna under en konjunkturcykel. Eftersom de nominella lönerna är stela nedåt måste en större kostnadsflexibilitet i första hand uppnås på andra sätt än genom direkta variationer av lönerna. Exempel på vägar att öka kostnadsflexibiliteten är periodi-

hastig försämring. Frågan måste dock i det senare fallet behandlas av Europeiska unionens råd.

seringar av arbetsgivarnas kostnader, t.ex. avsättningar till kompetensutveckling och skattemässigt avdragsgilla reserveringar i företagen som kan lösas upp i lågkonjunktur. Regeringen har avsatt medel för kompetensutveckling i arbetslivet och tillsatt en utredning om utformningen av ett sådant system. Individuell kompetensutveckling på arbetsplatser kan ha effekter på kort och lång sikt på såväl produktivitet och sysselsättning som arbetsutbud och belastning på arbetsmarknadspolitiken. Även effekterna av olika vinstdelningssystem och konjunkturanpassade arbetstider kan inverka på sysselsättnings- och produktivitetsutvecklingen inom företagen.

Ett direkt sätt att stabilisera sysselsättningen under en konjunkturcykel är att under lågkonjunktur sänka kostnaderna för arbetskraft genom minskningar av arbetsgivaravgifterna och att på motsvarande sätt under en högkonjunktur höja kostnaderna genom genom höjning av arbetsgivarvgifterna. Därav följande variationer i det finansiella sparandet kan uppkomma inom statsbudgeten eller på olika sätt läggas utanför statsbudgeten. Variationerna läggs inom den privata sektorn om t.ex. arbetsmarknadens parter avtalar att avsättningar till avtalspensioner skall variera över konjunkturcykeln.

S.k. ”buffertfonder” upprättade av arbetsmarknadens parter har under de senaste åren byggts upp i Finland, men förekommer inte i dagsläget på den svenska arbetsmarknaden. Det är en outredd fråga om det i Sverige finns legala hinder eller svårigheter för arbetsmarknadens parter att frivilligt upprätta gemensamma fonder vars medel kan användas för att förändra lönekostnaderna i olika konjunkturlägen.

Uppdraget

En kommitté ges i uppdrag att analysera stabiliseringspolitikens förändrade förutsättningar vid ett medlemskap i valutaunionen. Kommittén skall särskilt beakta finanspolitikens roll i detta sammanhang och kartlägga finanspolitikens olika medel, dess effektivitet och begränsningar i valutaunionen. Kommittén skall också analysera behovet av nya ekonomisk-politiska instrument och andra institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. Därvid skall utredningen belysa möjligheterna till och hindren för att uppnå en ökad flexibilitet i arbetskraftskostnaderna.

I utredningsuppdraget ingår följande uppgifter:

a) Kommittén skall analysera finanspolitikens förväntade effekter

på ekonomins reala aktivitetsnivå på kort och lång sikt vid ett deltagande i valutaunionen. Som ett led i denna analys skall utredningen kartlägga de finanspolitiska medel som står till förfogande samt deras träffsäkerhet vid ett deltagande i valutaunionen. Denna kartläggning bör omfatta direkta och indirekta skatter, arbetsgivaravgifter, transfereringar samt offentlig konsumtion och investeringar. Vid en kartläggning av de olika slagen av skatter skall utredningen även uppmärksamma olika skatteadministrativa aspekter.

b) Kommittén skall bedöma behovet av ytterligare buffertar i de

offentliga finanserna utöver de som följer av gällande saldomål.

c) De offentliga finansernas konjunkturkänslighet skall undersökas

mot bakgrund bl.a. av den förändrade budgetprocessen, 1990talets skattereform och det nya pensionssystemet samt bedöma vilka konsekvenser konjunkturkänsligheten har för förutsättningarna att bedriva en effektiv finanspolitik. Kommittén skall även belysa för- och nackdelarna med konjunkturkänsliga offentliga finanser.

d) Kommittén skall utvärdera andra EU-länders erfarenheter av att

bedriva nationell stabiliseringspolitik i valutaunionen samt kartlägga eventuella institutionella förändringar som genomförts för att förstärka de stabiliseringspolitiska möjligheterna i valutaunionen.

e) Kommittén skall analysera för- och nackdelarna från svensk

synpunkt med en ökad finanspolitisk samordning inom unionen utifrån målet om full sysselsättning och givet den gemensamma penningpolitiken med prisstabilitet som huvudmål.

f) Finanspolitikens effektivitet är sannolikt beroende av ekono-

mins förmåga att absorbera effekterna av ekonomiska chocker. Kommittén skall kartlägga och diskutera de centrala egenskaper i den svenska ekonomin som ökar respektive minskar finanspolitikens effektivitet. I detta sammanhang är det av särskilt intresse att analysera vad som kan göras för att främja en tillräcklig grad av flexibilitet i de reala lönekostnaderna. Kommittén skall kartlägga olika metoder att öka flexibiliteten i de reala arbetskraftskostnaderna över konjunkturcykeln, avseende

till exempel lönesystem och arbetstidsuttag. Kommittén skall också analysera om det i avtal eller lagstiftning finns hinder mot lösningar som främjar en ökad flexibilitet i de reala arbetskraftskostnaderna samt vad staten och arbetsmarknadens parter kan göra för att främja en bredare tillämpning av modeller som ger en ökad flexibilitet.

g) Kommittén skall överväga om stabiliseringspolitikens effek-

tivitet kan främjas av nya ekonomisk-politiska instrument samt institutionella förändringar som syftar till att öka reallönekostnadernas flexibilitet. I det sammanhanget skall utredningen analysera behovet av särskilda buffertfonder, identifiera eventuella hinder för arbetsmarknadens parter att inrätta sådana fonder samt analysera konsekvenserna av buffertfonder för att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Utredningen skall även analysera konsekvenserna för arbetsutbudets variationer över konjunkturcykeln av olika åtgärder, till exempel kompetenskonton.

h) Balanskravet för den kommunala sektorn ligger fast. Med denna

utgångspunkt skall kommittén undersöka hur balanskravet påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik.

i) Vad gäller finanspolitikens effekter och inriktning på kort och

lång sikt krävs en översyn av tekniska och praktiska förutsättningar att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Kommittén skall särskilt belysa behovet av analyskapacitet och statistik för ett bra beslutsunderlag.

Arbetets genomförande, tidsplan mm.

Utredningen skall i ett slutbetänkande redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 december 2001. Den 30 juni 2001 skall ett delbetänkande redovisas i vilket det ingår en kartläggning av finanspolitiska medel, en analys av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och en utvärdering av andra länders erfarenheter. Därutöver kan utredningen i delbetänkandet redovisa andra överväganden om utredningen bedömer det lämpligt.

Utredningen skall samråda med utredningen om internationaliseringens betydelse för svenska skattebaser och framtida skattestruktur (dir. 2000:51), med utredningen för översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning mm. (dir. 2000:30)

samt med utredningen om individuellt kompetenssparande (dir. 1999:106).

(Finansdepartementet)

Stabilisation policy in the monetary union - a summary of the Swedish Government Official Report 2002:16

Membership in the monetary union will mean a change in the stabilisation policy regime because domestic monetary policy will disappear as an instrument to stabilise the economy. Instead, Sweden will participate in a common European monetary and exchange rate policy. The opportunity to use interest rate changes to counteract macroeconomic shocks that specifically affect the Swedish economy will then be lost. Nor can exchange rate adjustments vis-à-vis euro countries take place in response to such country-specific shocks.

The primary purpose of this report is to analyse the problems which may arise in this new stabilisation policy regime and to propose how best to pursue fiscal policy under these new conditions.

The report focuses on two basic issues. The first issue is whether the need for stabilisation policy may ultimately change as a result of EMU membership.1 This in turn depends on the extent to which macroeconomic shocks that affect the Swedish economy will be different in the monetary union and on the extent of changes in the economy’s ability to adapt to these shocks. The labour market plays a central role, particularly in the latter aspect.

The second issue is what can be done to make the stabilisation policy instrument that remains available to the government in the event of country-specific shocks – fiscal policy – as effective as possible.

This summary discusses the above issues. First, it examines the spontaneous adjustments in the economy that may take place if Sweden joins the EMU. This is followed by a discussion of how domestic fiscal policy should be pursued so as to contribute in the best possible way to stable macroeconomic developments.

1 Throughout this report, the concept ‘EMU membership’ is used as a synonym for participation in the monetary union. Even if this usage is formally improper, it is practical and is generally accepted.

Macroeconomic stability

Macroeconomic shocks

It is difficult to know in advance whether macroeconomic shocks will be larger or smaller in the monetary union than they would have been outside it. As a member of the monetary union, Sweden will be affected by new types of shocks, but will also avoid other types. Empirical studies do not provide a clear picture. Furthermore, since these studies are inherently based on historical data – while participation in the monetary union constitutes a radical structural change – their results do not necessarily provide an accurate guideline to future developments.

Continued integration and increased trade with euro countries will increase the Swedish economy’s dependence on, and probably also covariance with, European economic developments. Cyclical fluctuations in Sweden will probably largely follow those of the euro area. The monetary policy of the European Central Bank will in that case help to stabilise the business cycle in Sweden as well. Increased specialisation of production among euro countries may, however, entail a greater risk of shocks that affect individual economies only. In addition, macroeconomic shocks in other parts of the monetary union may bring about changes in the interest rate and the euro rate, which may destabilise the Swedish economy. All in all, a monetary policy formulated for a group of countries will inevitably be a less sharp policy instrument than a monetary policy formulated specially for one particular country.

Consequently, it is difficult to draw safe conclusions about how the pattern of macroeconomic shocks will change in the event of participation in the monetary union, both compared with the present regime with a floating exchange rate and compared with the previous regime with a fixed but adjustable exchange rate. In the opinion of the Government Commission, there should be a readiness for shocks that in the absence of a national monetary policy would entail a greater risk of increased macroeconomic instability. This increases the demands on labour market adjustment and on fiscal policy.

The labour market’s ability to adjust

The absence of a national monetary policy can lead to problems in the event of major fluctuations in the demand for products and services that do not affect other euro countries in the same way and therefore do not result in an appropriate monetary policy for Sweden. In such a situation, an adjustment of wage costs in relation to other countries may be necessary to keep employment stable. In the monetary union, this kind of adjustment must take the form of changed nominal wage costs.

EMU membership may increase the incentives for the labour market parties to achieve higher nominal wage flexibility, for example through shorter contract periods, clauses that tie wage growth to macroeconomic developments, more frequent renegotiations of existing agreements, and less resistance to low nominal wage increases. However, there is reason to believe that changes in nominal wage flexibility will be rather limited. This is related, not least, to difficulties in lowering the nominal wage level. At low rates of inflation there is limited scope for adjusting the wage level relative to other countries by lowering the rate of nominal wage increases.

It is possible that EMU membership will enhance the incentives for the labour market parties to co-ordinate their wage negotiations, since this is likely to increase nominal wage flexibility. This kind of development seems to have taken place in many EMU countries, for example through social pacts between labour market parties, in some cases with the government as a third party. However, it is doubtful whether this kind of co-ordination can work in the long run, since in a longer perspective strong forces seem to be working in the direction of more decentralised wage formation.

Our view is that changes in the degree of nominal wage flexibility are likely to compensate only to a minor extent for the loss of national monetary policy as an instrument of stabilisation policy.

Wage formation can also in itself constitute a source of shocks that could become more difficult to manage in a monetary union. There will no longer be any possibility of counteracting excessive Swedish wage cost increases by a tighter national monetary policy. As a result, the risk of wage cost shocks may increase. If wage formation is not functioning well, there is a risk of imbalances that can result in drawn-out adjustment processes with high unem-

ployment. Parallels can be drawn to the effects that would have arisen if a depreciation of the krona had not taken place in connection with the transition to a floating exchange rate in 1992. In the absence of exchange rate adjustment, the adjustment of wage costs relative to other countries would instead have had to take place through a long period of smaller nominal wage increases than in other countries. Unemployment in the 1990s would then have been even higher than was now the case.

Buffer funds and other institutional changes

The Government Commission has had the task of analysing various instruments that can contribute to increased flexibility in wage costs. In the debate, special interest has been attached to so-called buffer funds. The idea is to build up funds that, in the event of a negative macroeconomic shock, could provide financial scope for lowering wage costs by reducing negotiated employer contributions to various insurance systems. In this way, wage costs can be redistributed over time.

In Finland, buffer funds have been set up primarily to prevent contributions to unemployment insurance and pension schemes being raised in recessions. This problem is not relevant in Sweden. The Swedish central government’s budget acts, to a much greater extent than in Finland, as a stabilising buffer. However, the option of lowering negotiated employer contributions in a recession is of interest.

Our opinion is that under the auspices of the labour market parties and if constructed properly, a system of buffer funds could increase the economy’s ability to adjust, thereby helping to moderate cyclical fluctuations. If such funds are set up, they should be administered by the labour market parties themselves without any government involvement, so as to make the division of responsibilities between the government and the parties with respect to wage formation as clear as possible. Any such funds should be reserved for strong, negative shocks and should not be used routinely as a stabilising instrument. Furthermore, the funds should only be used for general reductions in contributions, so that they do not constitute support to particular sectors or regions, and thereby risk slowing down a necessary structural change. If the labour market parties agree upon such a system, it should be wel-

comed, but the advantages are not so great as to justify government subsidies.

Continued economic integration with other countries entails increased competition for Swedish companies, which in turn increases the demand for skills development and mobility between jobs. Mobility can be encouraged by existing instruments within education and labour market policy and by new instruments such as career change insurance (omställningsförsäkring) and learning accounts (kompetenskonton). Tax policy and the design of unemployment insurance are also of great importance in this regard. Increased mobility and improved opportunities for skills development can contribute to stabilising employment in the case of shocks that cause shifts in employment between sectors. EMU membership may speed up the integration process to a certain extent, but the Government Commission’s opinion is that requirements for skills development and mobility will be similar regardless of whether Sweden joins the EMU or not.

According to its terms of reference, the Government Commission is to analyse whether instruments taking the form of performance-based wages, flexible working hours or learning accounts can enhance the economy’s ability to absorb economic shocks. Based on the above opinion that requirements for skills development and mobility will be similar regardless of whether Sweden joins the EMU or not, our conclusion is that such instruments should be assessed on their own merits and cannot be viewed as special requirements raised by EMU membership.

However, if a system of individual learning accounts were to be introduced to structurally promote skills development and mobility, there are reasons for designing it to allow stabilisation policy aspects to be taken into account when it comes to the timing of recurrent education. Our opinion is, however, that this instrument can only contribute marginally to stabilising employment. Adjustments to the business cycle can also take place within the framework of existing education systems.

Working hours are and should remain an issue for the labour market parties, besides the legislation that is warranted for working environment or safety reasons. Variations in working hours cannot serve as a general stabilisation instrument, since in a recession, for example, reducing working hours in sectors or personnel categories not subject to decreasing demand would be associated with considerable social costs. In our opinion, there is no justification for the

government to undertake measures for stabilisation reasons aimed at increasing the variation in working hours over the business cycle.

There are several arguments supporting performance-based pay schemes. It is likely that such schemes are capable of leading to higher output and higher employment on average over the business cycle. However, it is less clear whether such schemes contribute to moderating fluctuations in output and employment.

Fiscal policy

The Government Commission’s conclusion is that the changes that can be predicted in the pattern of macroeconomic shocks and the economy’s ability to adjust will not be able to compensate for the loss of national monetary policy. In the future too, there will continue to be a need for national stabilisation policy, which in the event of EMU membership must be pursued through fiscal policy only.

The role of stabilisation policy

The Government Commission’s view of the role of fiscal policy in stabilising the business cycle is to a great extent based on what currently appears to be the general perception of stabilisation policy. This can be summarised as follows. The experience of many countries has shown that a lack of a long-term perspective has tended to make stabilisation policy systematically too expansionary. Examples include the developments in Sweden in the 1970s and 1980s, and Germany’s situation in the 1990s. Stabilisation policy has often not been tightened sufficiently in times of booms, which has consequently limited the room for manoeuvre during recessions. Also, fiscal policy changes have often been carried out at times that were inappropriate from a stabilisation policy point of view.

A tangible result of previous stabilisation policy experiences in most OECD countries is that the main responsibility for stabilisation of the economy has been transferred from fiscal to monetary policy, and that monetary policy has been delegated to independent central banks. The purpose of such delegation to a central bank, which operates ‘at arm’s length’ from current politics, is to increase the credibility of a low-inflation policy and to decrease the risk of

measures being undertaken at points in time that are inappropriate from a stabilisation policy standpoint. Greater credibility in turn creates more scope for measures to stabilise the economy.

In conjunction with this development, the long-term perspective of fiscal policy has also received more emphasis through commitments at both EU and national level. One example of this is the fiscal policy rule at the EU level that a deficit in public sector net lending may only in exceptional cases and temporarily exceed three per cent of GDP. Other examples are the target for general government net lending and the expenditure ceiling in Sweden. Consolidation of the formerly very strained public finances in many countries has also contributed to giving monetary policy the required scope for action.

These new institutional frameworks for stabilisation policy appear to have mitigated the problems that were previously associated with active economic stabilisation.

The changed role of fiscal policy in the monetary union

Participation in the monetary union means that Sweden leaves a situation where stabilisation of the domestic economy is primarily effected by an independent authority, that is, the Riksbank, which has this task as its main objective. Domestic stabilisation has instead to be managed through fiscal policy, which also has many objectives other than to stabilise economic activity. This entails a risk that the long-term perspectives of stabilisation policy may be set aside for more short-term considerations.

The various types of fiscal policy rules that have been introduced in recent years have reduced the risk of failures in stabilisation policy, but there is nevertheless a risk that fiscal policy discipline will gradually grow lax as the memory of previous deficit problems fades away. The current international debate on loosening the restrictions imposed by the Stability and Growth Pact, and the fact that several euro countries are having difficulty pursuing a sufficiently tight fiscal policy in times of prosperity, illustrate the point that many countries are under considerable pressure to pursue an excessively lax fiscal policy. In Sweden, the so-called budget margin – the difference between the government expenditure ceiling and estimated expenditure – has come to be viewed more as ‘room for new expenditure increases’ than as a safety margin for dealing with

uncertainty in expenditure forecasts. In addition, certain ‘reforms’ in recent years have taken the form of tax cuts (‘tax expenditures’) rather than spending increases so as to avoid the limitations that the expenditure ceiling is meant to impose. These tendencies give cause for concern since strong public finances, which provide scope for using fiscal policy during macroeconomic shocks, are of greater importance in the event of membership in the monetary union than now.

The formulation of a stabilisation policy target for fiscal policy

EMU membership should mean a change in the target for domestic stabilisation policy. In the case of participation in the monetary union, the need for a domestic anchor for the long-term rate of inflation disappears. The nominal anchor instead consists of the ECB price stability target. EMU membership can thereby partly be seen as a return to the stabilisation policy regime that Sweden attempted, but failed to maintain, through a fixed exchange rate in the 1970s and 1980s. The difference is that EMU membership would create a situation that would be basically the same as if Sweden had a completely credible exchange rate vis-à-vis other euro countries.

Since national stabilisation policy will no longer need to provide a nominal anchor in the event of EMU membership, the natural conclusion in our opinion is that fiscal policy, given a specified long-term target of general government net lending over the business cycle, should have as its primary stabilisation policy target to counteract major fluctuations in the level of activity both in the short and medium term. Expressed in more technical terms, the output gap (the difference between actual and potential GDP) must not grow too large. This target may also be interpreted as implying that policy is to counteract major fluctuations in employment and unemployment from their equilibrium levels. The target of stabilisation policy should be forward-looking, since it is difficult to influence the level of activity in the short term without great variations in taxes and government expenditure.

The target of domestic stabilisation policy in the case of EMU membership is of necessity more ambiguous than in the current monetary policy regime with an inflation target, since the assessment of the size of the output gap is relatively uncertain. However,

if the aim of stabilisation policy is to stabilise the level of activity, this constitutes an unavoidable problem. In principle, similar difficulties also exist in the current monetary policy regime, since inflation forecasts are based on, among other things, estimates of the output gap. In practice, therefore, such estimates are also crucial for monetary policy decisions. However, the difficulties in estimating the output gap provide a strong motive for undertaking fiscal policy measures to stabilise the economy only in the event of major shocks.

Even if the objective of stabilising the output gap can be construed as an objective to stabilise employment and unemployment, there are several reasons for formulating the target in terms of the output gap. One reason is that the output gap is a wider concept that reflects the level of activity in the economy as a whole and not only the situation in the labour market. A focus on stabilising the output gap therefore takes more stabilisation policy aspects into consideration than a target that only focuses on the labour market situation, particularly the stabilisation of the income level in the economy.

The main reason for our recommendation to focus on the output gap instead of on the labour market situation per se as a target for fiscal policy is the ambiguity of macroeconomic objectives which could otherwise arise. This point is related to the fact that Swedish macroeconomic policy already works with targets for employment (80 per cent of the working-age population) and unemployment (4 per cent of the labour force). These targets must be viewed as targets for equilibrium levels (average long-run sustainable levels), which are to be achieved through a structural employment policy that leads to a well-functioning labour market. It might be problematic to simultaneously formulate a different short-term employment target for fiscal policy, that is, to stabilise employment at the currently prevailing equilibrium level, which may deviate from the long-term target.

An assessment of the output gap must be based on the careful appraisal of a number of indicators, such as the development of prices and wages, estimates of the long-term trend in GDP using statistical methods, and various measures of ‘shortages’ in the product and labour markets.

Price and wage cost developments relative to other countries are particularly relevant indicators of the possibilities of stabilising the level of activity. If price and wage cost increases are higher in

Sweden than in other euro countries – and this is not balanced by long-term shifts in demand toward Swedish products or higher productivity growth – competitiveness will gradually be weakened. This will make it more difficult to achieve the target of stabilisation policy in the medium term. The reason for this is that the difficulty of adjusting wage cost increases downward means that drawn-out adjustment processes will be needed to correct for a cost level that has become too high. Accumulated cost problems due to faster cost increases than in other countries can therefore result in fiscal policy being unable to counteract major declines in output and employment in the medium term. Therefore, when formulating fiscal policy, great importance should be attached to price and wage cost developments in relation to other euro countries.

Faster price and wage cost increases in Sweden than in other countries may often be due to an increase in demand that has caused actual GDP to exceed the potential (sustainable) level. A policy that dampens the economy relatively quickly will then improve the conditions for macroeconomic balance in the short as well as the medium term.

Another possibility is that a wage cost shock – an ‘asymmetric supply shock’ – will arise in the Swedish economy. For example, this may occur if wage negotiations in a situation not characterised by particularly high demand result in multi-year agreements with higher wage increases than in other euro countries. Since higher wage cost increases in a given economic situation can be interpreted as a decrease in sustainable employment and output levels, this could be interpreted as reflecting the existence of a positive output gap. Therefore, no conflict arises between stabilisation in the short and medium term. A tighter fiscal policy is justified by both the positive output gap and the higher wage cost increases relative to other euro countries.

A fiscal policy that reacts in this way to higher wage increases than in other euro countries should boost incentives for wage restraint, thereby exercising a positive influence on the long-run sustainable levels of output and employment. If fiscal policy is formulated in this way, it can, at least to some extent, take over the restraining effect that national monetary policy at present exerts on wage formation.

Discretionary fiscal policy and automatic stabilisers

As discussed above, there has earlier been a tendency to pursue an excessively expansionary fiscal policy in Sweden. With membership in the monetary union, such a tendency would primarily manifest itself in the form of large budget deficits and growing government debt, but also in a rise in the domestic price level relative to other countries. These risks explain why a discretionary fiscal policy – that is, a policy of active decisions to change tax rates and government expenditures with the aim of stabilising the economy – should be used with caution in the event of participation in the monetary union. In the EMU, fiscal policy should not be used as actively as national monetary policy in a regime with a floating exchange rate.

In the case of ‘normal’ shocks, stabilisation besides that which occurs through the monetary policy of the ECB, should primarily take place by means of the automatic stabilisers, that is, the changes in tax payments and government expenditures that are automatically induced by variations in the level of activity. Discretionary fiscal policy should only be used for stabilisation purposes in the event of major macroeconomic imbalances. In the absence of major shocks, discretionary fiscal policy should focus on attaining the target for general government net lending over the business cycle, as laid down by the Riksdag (the Swedish parliament).

It is difficult to define when a shock is sufficiently large to justify discretionary fiscal policy measures. One reasonable way of characterising a ‘major’ shock would be as an output gap of at least plus or minus two per cent of potential output. On the basis of the limited evidence available on the link between the output gap and unemployment in Sweden, the Government Commission judges that a change in the output gap of two percentage points corresponds to a change in open unemployment of approximately one per cent.

At the same time, it is uncertain how the relation between fluctuations in output and fluctuations in (un)employment has been affected by the considerable structural changes in the Swedish economy in the past decade, and what effects will arise if Sweden joins the EMU. The definition of what can be considered a major shock may therefore need to be reviewed in the future. In addition, there may be reason to further study the issue of whether discre-

tionary fiscal policy should be asymmetric, in the sense that measures should be triggered by smaller output gaps in booms (when they are positive) than in recessions (when they are negative). The reason for considering such asymmetry is that price and wage increases tend to accelerate relatively quickly in booms, but are more sluggish downwards in slumps.

Active labour market programmes, which can be seen as a form of ‘semiautomatic’ stabilisers, should continue to be used as an active stabilising instrument also during minor shocks. These measures seem on the whole to have been well timed, although the volume of measures during the crisis in the early 1990s was excessive. It is important that labour market programmes are not used to such an extent that they become ineffective and that they do not become permanent, but are phased out quickly in an economic upswing. Nor should labour market policy measures be used so as to keep open unemployment down at the expense of major negative effects on regular employment.

The target for government net lending

To create scope for automatic stabilisers as well as discretionary fiscal policy, public finances should show a surplus over the business cycle. The size of this surplus should depend to a great extent on the room required for fiscal policy to provide stimulus during major negative shocks. The EU fiscal policy rule that a deficit in public finances may only in exceptional cases and temporarily exceed three per cent of GDP is an important restriction that must be taken into account. From a more general point of view, it is important that there is sufficient room for manoeuvre so that discretionary measures can be undertaken in slumps without risking developments in government finances that are seen as untenable, which would limit the effect of the stimulus.

Empirical estimates do not give a clear picture of the margins needed to provide room for automatic and ‘semiautomatic’ stabilisers without coming into conflict with the Stability and Growth Pact’s deficit rule. A reasonable overall judgement is that a surplus of at least one per cent of GDP is required on average over the business cycle to provide room for the automatic and semiautomatic stabilisers to work.

To achieve the objective of maintaining output and employment near their potential levels, there should also be considerable room for discretionary expansionary fiscal policy in the event of major negative shocks. It is difficult to calculate exactly how much additional room may be required, since such discretionary stimulus measures lead to higher GDP and thereby higher tax receipts and lower expenditure on unemployment compensation, etc., than would otherwise have been the case.

In our opinion, there may be justification for increasing the target for government net lending over the business cycle from the current level of 2 to 2.5 or, alternatively, 3 per cent of GDP, so as to provide a satisfactory safety margin for discretionary fiscal policy stimuli in recessions. Maintaining the present target entails a greater risk to stabilisation policy.

A target for net lending of the size proposed should apply in the first place for the next ten-year period. A review should thereafter be conducted in light of demographic developments and changes in the state of public wealth. Furthermore, it is possible that the EU’s fiscal policy rules will eventually change, which would then call for a revision of the Swedish target for net lending.

The expenditure ceiling

The central government expenditure ceiling plays an important part in securing the strong public finances required to make fiscal policy an effective stabilisation instrument. At the same time, the expenditure ceiling should not unduly constrain fiscal policy as a stabilisation policy tool. In order for the automatic stabilisers to achieve full effect in a recession, there must be enough room on the expenditure side of the central government budget. Appropriate fiscal policy measures to stabilise the economy during major negative shocks may also include increased central government expenditure. There must be room for such expenditure increases too under the expenditure ceiling. The expenditure ceiling should therefore be constructed in such a way that there is always a margin for stabilising the economy through increases in expenditure should a major shock arise. This should be accomplished by creating a special margin for cyclical expenditure. This margin is not to be utilised for any purpose other than expenditure increases that derive automatically from cyclical developments, including labour

market policy measures, or for discretionary fiscal policy decisions aimed at stabilising the economy during major shocks. Expenditure increases for other reasons (‘reforms’) should not be allowed to reduce the margin for cyclical expenditure.

In our opinion, the margin for cyclical expenditure should amount to approximately three per cent of the expenditures restricted by the ceiling. This would provide sufficient budget room for managing even a protracted recession.

Beside the margin for cyclical expenditure, there should be a planning margin to provide room for additional ‘reforms’ that will increase expenditure. The planning margin may also be negative, in which case it requires expenditure cuts. Expenditure deviations resulting from factors other than cyclical reasons, for example a change in the pattern of sick leave, should be included in the planning margin. The planning margin should therefore be determined so that it covers uncertainty in forecasts arising from factors other than the business cycle, to the extent that the government does not wish to balance increases in such expenditures by decreases in other expenditures.

Local governments and stabilisation policy

During an economic slowdown, the balanced budget requirement that has applied to municipalities and county councils since 2000 can result in a decrease in the level of activity and employment, thereby compounding the slowdown. This is not an argument for a revision of the balanced budget requirement. However, there are reasons for considering a system whereby municipalities’ and county councils’ incomes will be stabilised over the course of a business cycle. This would also be a way to strengthen the automatic stabilisers without any negative consequences for economic efficiency in the form of larger tax wedges. The model that should be primarily considered is to base the local government tax base on an average of taxable income over several years. Alternatively, the rules for central government grants can be formulated so that they compensate completely or partially for the effects of the business cycle on the local government tax base. These alternatives should be investigated further.

Discretionary fiscal policy measures

A key issue is which stabilisation policy measures, that is, specific taxes and expenditures, the government should primarily utilise. One criterion should be that fiscal policy measures to stabilise the economy should have as general demand effects as possible, but at the same time as small effects on income distribution and resource allocation as possible. In addition, fiscal policy measures should be used only temporarily, that is, only for relatively limited periods, and symmetrically, so that tax cuts in recessions are compensated by equivalent increases during periods of high economic activity, etc. The aim is to ensure that the measures undertaken do not give rise to a systematic weakening of public finances or undesirable structural changes in the tax and expenditure systems.

To speed up decisions on discretionary fiscal policy measures and increase the chances that policies are indeed used countercyclically, it would be appropriate for the Riksdag to decide on a few appropriate fiscal policy measures in advance, which should be used to stabilise the economy in the event of macroeconomic imbalances.

In our view, the primary measures that should be considered for stabilisation policy purposes are variations in value-added tax, personal income tax, payroll taxes, government consumption, and government investment. In the case of a major fall in output and weak public finances, an internal devaluation, that is, a lowering of payroll taxes financed by rises in other taxes or charges could be considered.

The institutional framework of fiscal policy

As stated above, the institutional framework of fiscal policy in recent years has been reformed in a way that decreases the risk of stabilisation policy failures. However, as we have argued, EMU membership will make fiscal policy increasingly important as a stabilisation policy tool. This justifies further steps to ensure that fiscal policy is pursued in a way that is desirable from the perspective of stabilisation policy.

Therefore, in the opinion of the Government Commission, an independent advisory body, a fiscal policy council, should be set up. The role of this council would be to monitor cyclical developments

and give recommendations on the stance of fiscal policy on the basis of guidelines laid down by the Riksdag and the government. The establishment of a fiscal policy council of this kind could be seen as a complement to the fiscal policy rules that were gradually introduced in the 1990s, particularly the target for net lending and the reformed budget process incorporating an expenditure ceiling. Similar advisory bodies already exist in several countries, for example Denmark and Germany.

A fiscal policy council could help to stimulate and give a better basis for the public debate on stabilisation policy, as has happened in the field of monetary policy.

Two conditions, above all, would probably need to be fulfilled for this type of advisory body to function satisfactorily. First of all, the council should be guaranteed a sufficient degree of independence. Secondly, it is essential that the government takes a public stand and comments on the recommendations that are given. One method of ensuring this is that the council’s analyses and recommendations are published in public reports to which the government is obliged to react.

In our opinion, the fiscal policy council should be an authority under the government. Appointments to the council should be made according to a rolling schedule with overlapping mandate periods, as is the case with the Riksbank’s Executive Board. A mandate period of three to five years seems appropriate. The fiscal policy council should consist of academic economists and experts with previous experience from bodies such as the Ministry of Finance, the Riksbank or international organisations that work with macroeconomic issues. The members must not have other assignments that could call the independence of the council into question. The members should have good insight into public finances and expertise in the fields of macroeconomics and stabilisation policy.

The analyses and recommendations of the fiscal policy council should be presented in the form of reports twice a year, once at the beginning of March to form the basis of government and Riksdag work on the Spring Budget Bill, and then in early August for the Budget Bill. The intention is that the recommendations of the fiscal policy council should serve as a basis for the government’s budget negotiations in the spring and autumn.

Fiscal policy co-ordination within the EU

The current attempts at co-ordination of fiscal policies as a stabilisation policy tool in the EU are mainly of a supervisory and informal nature. They entail no binding regulations directing individual countries beyond the norms for budget discipline; instead, they manifest themselves in the form of recommendations, good examples, peer pressure, etc. From a theoretical point of view, it is unclear what effects co-ordination of fiscal policy stabilisation efforts would have on the countries in the euro area. The few empirical studies that have been made lend scant support to the idea that there are significant potential gains to such fiscal policy co-ordination. Moreover, there is reason to believe that considerable co-ordination costs and practical problems may be associated with further fiscal policy co-ordination in the monetary union, while the difficulties in making well-balanced stabilisation policy decisions are probably even greater at the EU level than at the national level.

More extensive and formalised fiscal policy co-ordination at the EU level also risks limiting the scope for national action as regards undertaking measures quickly during serious macroeconomic shocks. We believe that it is of great importance to maintain national scope for fiscal policy action when participating in the monetary union, since fiscal policy will then be the only available instrument of stabilisation policy at a national level. Therefore, in our opinion, there is no reason to support any proposals for more formalised and more extensive co-ordination of discretionary fiscal policy within the EU. However, from a credibility standpoint, it is important to strictly follow the EU rules for fiscal policy that apply at any given time and not adjust them to each circumstance.

The Government Commission’s proposals:

  • The Riksdag (the Swedish parliament) should set a basic frame-work for pursuing fiscal policy in the event of Sweden’s participation in the monetary union, with the following guidelines:

The stabilisation objective of fiscal policy shall be to counteract major deviations from the sustainable level of output (pote