SOU 2002:59

Omställningsavtal - ett aktivare stöd till uppsagda

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Regeringen beslutade den 31 augusti 2000 att bemyndiga chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att belysa effekterna av omställningsavtal. Mot bakgrund av denna analys skulle utredaren utreda om avtal av motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmarknaden.

Genom beslut den 1 mars 2001 förordnades landshövdingen Lars Eric Ericsson till särskild utredare. Den 6 september 2001 beslutade regeringen att genom tilläggsdirektiv förlänga utredningstiden så att uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2002.

I arbetet har deltagit en referensgrupp bestående av Berit Derk från Trygghetsrådet TRS, Dan Myrberg från Trygghetsstiftelsen samt Carl Magnus Pontén från TRR Trygghetsrådet. Från och med den 1 november 2001 har professor Casten von Otter, AMS, deltagit som expert i utredningen.

Utredningens huvudsekreterare har fr.o.m. den 28 maj 2001 varit utredningschef Lars-Inge Thorsson. Biträdande sekreterare har fr.o.m. 1 oktober 2001 varit jur. kand. Klara Grundberg. Assistent i utredningen har varit Anita Olsson.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om omställningsavtal, får härmed överlämna betänkandet ”Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda”.

Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i juni 2002

Lars Eric Ericsson

/Lars-Inge Thorsson, Klara Grundberg

Förkortningar

AGB Avgångsbidrag age Avgångsersättning A-kassa Arbetslöshetsförsäkring AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMV Arbetsmarknadsverket ATP Allmän tilläggspension Dir. Direktiv EU Europeiska unionen LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd LO Landsorganisationen MBL Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet OFR Offentliganställdas Förhandlingsråd Prop. Proposition PTK Privattjänstemannakartellen SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SEKO Facket för Service och Kommunikation SOU Statens offentliga utredningar TCO Tjänstemännens Centralorganisation TRR TRR Trygghetsrådet TRS Trygghetsrådet TRS TSL Trygghetsfonden SAF-LO TSn Trygghetsstiftelsen

Sammanfattning

I föreliggande betänkande framlägger utredningen, i enlighet med sina direktiv, en redovisning av hur de omställnings- och trygghetsavtal som finns på svensk arbetsmarknad verkar och en analys av vilka effekter de har. Effekterna har, så långt underlag funnits tillgängligt, analyserats med avseende på individer och grupper som berörs, arbetsgivares vinst och löneökningsutrymme, samhällsekonomi och statsfinanser. Bedömningar har i de sammanhangen gjorts av vilka effekter som uppstår om hela eller en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Utredningen har vidare gjort bedömningar av fördelningspolitiska effekter, konsekvenser för små och medelstora företag, sambandet mellan omställningsavtal och Lagen om anställningsskydd (LAS) och möjligheter till samverkan mellan omställningsavtal och arbetsmarknadspolitiska program och den reguljära utbildningen. När det gäller uppdraget att belysa arbetsgivarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel redovisas, med utgångspunkt i den debatt som det senaste året förts i anslutning till företagsnedläggningar, en jämförelse med förhållanden i ett antal europeiska länder. Omställningsavtal är enligt utredningens mening ett sätt att ta ansvar i samband med omstruktureringar, som väl ansluter till den svenska traditionen på arbetsmarknaden.

I utredningsuppdraget har som en väsentlig del ingått att mot bakgrund av dessa kartläggningar och analyser överväga om omställningsavtal skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmarknaden, och vidare att i nära samverkan med arbetsmarknadens parter finna former för sådana avtal. Viktiga utgångspunkter för omställningsavtalen är enligt direktiven att parterna som träffar avtalen ska bära både ansvaret och kostnaderna för avtalen.

Arbetsformer och inriktning av arbetet

Utredningens uppdrag har inneburit behov av samverkan med de trygghetsråd som bedriver verksamhet enligt omställningsavtalen. Samtliga dessa är från staten fristående kollektivavtalsstiftelser. Samverkan med tre av trygghetsråden har skett i en referensgrupp till utredningen. Trygghetsråden har på ett generöst sätt delat med sig av underlag och erfarenheter. Uppdraget har vidare inneburit behov av samverkan med parterna på de avtalsområden som saknar omställningsavtal, framförallt Svenskt Näringsliv och LO samt parterna på det kommunala avtalsområdet. Denna samverkan har skett genom regelbundna avstämningar.

Utredningen har därutöver haft en mängd andra kontakter med olika intressenter, bland annat de övriga trygghetsråden, parter som träffat omställningsavtal, centralorganisationer och förbund. Dessa redovisas i kapitel 1. Tre externa uppdrag har lagts ut. Statskontoret har analyserat de samhällsekonomiska konsekvenserna, ekonomie doktor Roland Hansson effekter på företagens vinst och löneökningsutrymme och projektledaren Thomas Johnsson företagens beslutsfattande i samband med anlitande av extern kompetens vid övertalighet. Dessa analyser har bifogats betänkandet.

Uppdraget har i första hand fokus på de parter som disponerar rätten att träffa kollektivavtal. Utredningsarbetet har därför inriktats på att ta fram underlag som kan användas i förhandlingar om omställningsavtal. Utredningen förordar inte en bestämd modell, vare sig till form eller till innehåll, eftersom detta måste avvägas med hänsyn till behoven och förutsättningarna på varje avtalsområde. Syftet med omställningsavtal måste givetvis tillgodoses, att ge uppsagda omställningsstöd och ekonomisk trygghet. I betänkandet redovisas också erfarenheter av och synpunkter på verksamhet och arbetsformer i trygghetsråd.

AMS har varit representerad i utredningen genom professor Casten von Otter. Omställningsavtalen ersätter inte den offentliga arbetsmarknadspolitiken, men minskar belastningen på denna. Ytterligare omställningsavtal skapar behov av samverkan. Utredningens uppfattningar om detta redovisas i kapitel 7.

Omställningsavtal och trygghetsråd – kort beskrivning

Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal, som har syftet att ge arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist, stöd i

omställning till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare. Avtalen ger också under vissa förutsättningar ekonomisk ersättning som komplement till den allmänna arbetslöshetsersättningen på lönedelar över det så kallade A-kassetaket. En tidsbegränsad kompensation för lönemellanskillnad vid övergång till lägre betalt arbete kan också utgå. Verksamheten finansieras genom att omfattade företag betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman.

Omställningsarbetet genomförs i samverkan med de uppsagda av de trygghetsråd, som inrättats av parterna som träffat omställningsavtalen. Kännetecknande för arbetsformerna är en hög grad av individ- och situationsanpassning till den uppsagdes förutsättningar och intressen och till den aktuella arbetsmarknaden. Individens aktiva medverkan förutsätts. Omställningsstödet kan vara av olika slag. Normalt ingår någon form av startaktiviteter i form av rådgivning, vägledning och nyorientering, och därefter sätts vid behov ytterligare åtgärder in i form av stöd för att söka arbeten, utbildning, praktik eller stöd för att starta eget företag. Trygghetsråden har en självständig ställning i förhållande till de lokala parterna och har inga myndighetsfunktioner. En ingående beskrivning av avtalsinnehåll och arbetsformer finns i kapitel 3.

Det är de stora varslen som drar till sig uppmärksamhet i media och debatten om omställningsfrågor, och de belastar givetvis trygghetsråden. Trygghetsrådens inflöde består dock till stor del av enstaka eller ett fåtal samtidigt uppsagda. Det största trygghetsrådet, TRR, redovisar till exempel att genomsnittligt antal uppsagda per juridisk person under förra året var ca 4 personer. För TSn var motsvarande genomsnitt 2,5 personer och för TRS 1,7 personer. I dessa situationer är trygghetsråden vanligen ensam stödjande aktör.

Omställningsavtal finns framförallt på det privata tjänstemannaområdet och för statsanställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon. Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LO-området och för hela den kommunala arbetsmarknaden.

Framväxten av omställningsavtal

De första omställningsavtalen tillkom under början av 1970-talet. De bakomliggande motiven var att tjänstemännen på det privata området, som dittills varit en grupp som i ringa utsträckning drab-

bats av övertalighet och uppsägningar, på grund av strukturella och konjunkturella förändringar i näringslivet kom att drabbas av uppsägningar. Den offentliga arbetsmarknadspolitiken ansågs inte kunna svara mot de behov som fanns hos tjänstemännen och stegvis växte därför de första trygghetsavtalen fram. Under 90-talet har förändringar genomförts i avtalen så att de numera inriktas på stöd till uppsagda, inte till företag. TRS kan dock stödja kompetensutveckling för individer som motsvarar verksamhetens kort- och långsiktiga behov av kompetens, utan samband med övertalighet.

På det statliga området tog staten länge ensidigt ett stort ansvar för anställningstryggheten för de statligt anställda, som i många fall hade anställningsformer som inte medgav uppsägning på grund av arbetsbrist. Trygghetslösningarna och anställningsvillkoren på det statliga området har i flera steg anpassats till villkoren på arbetsmarknaden i övrigt, och från 1990 gäller ett trygghetsavtal, som i väsentliga delar har samma uppbyggnad som övriga omställningsavtal. Avtalet omfattar alla anställda, således även LO-grupperna, och förmånsnivåerna är i flera avseenden generösare än på det privata området, vilket anses ha sin grund i historiska förhållanden med en stor anställningstrygghet för statsanställda.

Framväxten av och förändringar i trygghetsavtalen redovisas utförligt i kapitel 2, detta för att de erfarenheter som vunnits har betydelse för överväganden om hur omställningsavtal bör konstrueras. Där framgår till exempel att de former av stöd riktade mot företags överlevnad, som tidigare fanns inom TRR Trygghetsrådet och inom den trygghetsfond som bildades mellan dåvarande SAF och LO (TSL), har avvecklats bland annat för att de ansågs konkurrenssnedvridande. I kapitlet finns också en redogörelse för framväxten av den moderna svenska arbetsmarknadspolitiken och en beskrivning av utvecklingen av trygghetslösningar inom den kommunala sektorn.

Under den tid som utredningen har pågått har förhandlingar om omställningsavtal påbörjats mellan Svenskt Näringsliv och LO efter det att LO framfört krav om partskontakter i omställningsfrågor. LO hade enligt parternas samstämmiga uppfattningar kunnat få en liknande trygghetslösning som tjänstemännen i samband med TSL:s bildande i början av 1980-talet, men avstod från detta på grund av att den offentliga arbetsmarknadspolitiken ansågs tillgodose LO-gruppernas behov av omställningsåtgärder. Att LO nu begärt andra lösningar får ses som ett tecken på arbetsmarknadens utveckling. Arbetsmarknadsvärdet sitter inte längre i kollektivet utan hos den enskilde arbetstagaren. Det kan också ses som ett

tecken på att den offentliga arbetsmarknadspolitiken inte fullt ut förmår tillgodose behovet av stöd i omställningssituationer.

Effekter av omställningsavtal

Utredningen har inte kunnat genomföra några renodlade effektutvärderingar av omställningsavtalen och trygghetsrådens verksamhet, som fyller krav på vetenskaplig kvalitet. Detta hänger samman med att tillgängligt underlag inte räckt till för detta och att utredningstiden inte medgett att forskningsinsatser initieras. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen har i liten utsträckning intresserat sig för omställningsavtalens effekter, trots att detta borde ha kunnat bidra till en bredare belysning av effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i största allmänhet. Trygghetsråden har en egen uppföljning av resultat av verksamheten, som i allmänhet relateras till de mål som parterna satt upp. De låter dessutom genomföra externa studier i form av bland annat kundundersökningar. Detta underlag har varit till stor nytta i utredningens arbete.

Utredningen har uppdragit åt Statskontoret att genomföra en analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska effekter. Statskontoret har i denna analys applicerat modeller och resultat från den gängse arbetsmarknadspolitiska forskningen på stödformer i omställningsavtalen. Analysen har bidragit också med underlag för att värdera bl.a. effekter på individnivå. Rapporten återfinns i bilaga 3 och resultaten reflekteras i kapitel 4 mot statistik och underlag från trygghetsråden.

Statskontorets analys och det övriga underlag utredningen haft tillgång till ger sammantaget en tillräckligt säker grund för att värdera omställningsavtalens effekter i olika avseenden.

Effekter på individnivå

Både Statskontorets analys och den redovisning som utredningen gjort i kapitel 4 visar att omställningsavtalen har positiva effekter för de individer som omfattas av avtalet. Risken för arbetslöshet minskar och de flesta övergår efter relativt kort tid till egen försörjning i nytt arbete eller eget företag. Kvaliteten på och lönen i de arbeten som erhålls är för de flesta högre eller lika hög som i det arbete man lämnade. De kundundersökningar som trygghetsråden låter genomföra visar att klienterna uppskattar det stöd de får,

framförallt den personliga kontakten med rådgivare och konsulenter. De jämförelser som varit möjliga att göra visar på avsevärt bättre resultat för de grupper som omfattas av omställningsstöd jämfört med grupper som inte gör det.

De viktiga framgångfaktorerna i trygghetsrådens verksamhet är enligt utredningens bedömning den tidiga starten, det individinriktade arbetssättet, de arbetsformer trygghetsråden tillämpar, som bygger på individens egen medverkan och egna beslut, neutraliteten och tillgängligheten.

Det finns inget underlag som möjliggör säkra analyser av eventuella dödviktseffekter. Dödviktseffekter innebär att man avsätter resurser till någonting som skulle ha ägt rum i alla fall. Det skulle ju kunna vara så att klienterna hade fått arbete även utan trygghetsrådens insatser. Enligt utredningens uppfattning är dödviktseffekterna små, dels på grund av att trygghetsrådens resurser är begränsade, dels på grund av det individinriktade arbetssättet med en successiv beslutsprocess. En bekräftelse på detta är att omställningsavtalen fungerat under lång tid. Varken företagen eller parterna som instiftat råden skulle ha accepterat att betala för något som inte behövs.

Utredningen har bedömt om liknande positiva effekter skulle kunna uppnås om också en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal. De grupper som skulle kunna tillkomma är framförallt LO-anslutna inom det privata området och anställda i kommuner och landsting. Ingen av dessa grupper är enhetliga kollektiv, utan spridningen på utbildning, yrken och arbetsmarknadsvärde är sannolikt lika stor som för tjänstemannagrupperna. I generella termer är dock utbildningsnivån lägre. Detta har ingen betydelse för konstruktionen av omställningsavtalen, men kan innebära behov av viss metodutveckling av arbetsformer inom de trygghetsråd eller utförandeorganisationer, som skulle ge stöd till tillkommande grupper. Inom trygghetsråden finns dock redan nu metoder utvecklade för att inrikta utbildningskomplettering mot yrkesmässiga mål, även för grupper med liten studievana. Det finns därför ingen grund för att anta att effekterna av omställningsstöd skull bli sämre för tillkommande grupper. Tvärtom visar de jämförelser som finns mellan LO-anslutna och tjänstemän från det statliga området, där LO-grupperna inom SEKO omfattas av trygghetsavtalet, på bättre resultat i fråga om övergång till nytt arbete för SEKO-grupperna.

Enligt utredningens bedömning finns alltså inga egenskaper hos de tillkommande grupperna som talar för att resultaten skulle bli sämre. Statskontoret tar i sin rapport upp en risk för en avtagande

marginalnytta om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal, men värderar inte hur stor den risken skulle vara. Utredningen konstaterar att tillkommande avtal skulle träffas på delar av arbetsmarknaden där omställningsavtal för närvarande saknas och inte innebära någon ökad konkurrens med de grupper som idag omfattas av avtal. Effekten av en avtagande marginalnytta måste därför vara begränsad och är alltså inget skäl för att avstå från avtal. Däremot kan finnas en risk för att undanträngningseffekter uppstår genom att de som omfattas av omställningsstöd enligt avtal tränger undan arbetssökande som inte gör det.

Avgångsersättning (age)

Samtliga studerade trygghetsråd ger kompletterande ersättning till A-kassa vid arbetslöshet på lönedelar över A-kassetaket, detta för att trygga inkomstnivån hos alla klienter. Kvalifikationsregler och ersättningsnivåer är olika och mest förmånliga på det statliga området, där alla tidigare tillsvidareanställda omfattas oavsett ålder, och där ersättningsnivån är 80 procent. Där innebär avtalskonstruktionen att age utgår automatiskt för de dagar A-kassa utgår, medan trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet gör självständiga prövningar av rätten till age.

Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar på ett samband mellan hög ersättningsnivå vid arbetslöshet och minskad benägenhet hos de arbetslösa att acceptera ett arbete. Samtidigt tyder forskningen på att detta problem kan reduceras genom ett aktivt omställningsarbete. Det underlag utredningen haft tillgång till visar att trygghetsråden lyckas hålla aktiviteten hos de sökande på så hög nivå att risken för att fastna i arbetslöshet reduceras. De jämförelser som redovisas i kapitel 4 visar att trygghetsrådens stödtagare har högre övergång till arbete än jämförbara grupper utan stöd, trots att age utgår.

Det har dock funnits och finns vissa problem med överutnyttjande av age på framförallt det statliga området, som har samband med reglerna om pensionsersättning. Sedan dessa ändrats och ändringar genomförts i arbetslöshetsförsäkringen har problemet reducerats. Utredningen anser dock att trygghetsråden bör ha en självständig rätt att fatta beslut om denna stödform och att en bortre parentes för age bör finnas, gärna i kombination med en ventil som gör att fortsatt ersättning kan utgå vid särskilda skäl.

Samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter

Statskontoret har analyserat de samhällsekonomiska effekterna av omställningsavtal. Statskontorets rapport finns i bilaga 3.

Statskontoret har kommit fram till att omställningsavtalen har positiva effekter för dem som omfattas av avtalen. Risken för arbetslöshet och tiden i arbetslöshet reduceras. Detta bekräftar att huvudsyftet med omställningsavtalen uppnås, att ge de uppsagda ett förstärkt skydd.

I sin makroekonomiska analys kommer Statskontoret fram till att avtalen bidrar till ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarknaden. De olika komponenterna i avtalen bidrar på olika sätt till detta. Det bör observeras att omställningsavtalen, enligt den modell analysen utgår från, kan leda till såväl ökat antal uppsägningar som ett ökat utlysande av vakanser.

Det ökade omvandlingstrycket har positiva samhällsekonomiska effekter. Samtidigt visar analysen på risk för undanträngningseffekter och på risken för att de arbetssökande delas upp i en gynnad grupp med omställningsstöd och en missgynnad grupp utan. Undanträngningseffekten gäller i synnerhet vid matchningsförbättrande åtgärder, praktik med ekonomiskt bidrag samt vid olika ekonomiska stöd som löneutfyllnad och inkomsttrygghetstillägg.

Statskontoret har gjort en beräkning av statsfinansiella effekter av omställningsavtalen. Positiva effekter uppkommer framförallt genom minskade kostnader för A-kassa och åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken samt av ökade intäkter i form av inkomstskatt, sociala avgifter och konsumtionsskatter. Kalkylen kan närmast ses som en uppskattning av möjliga effekter, som baseras på vad Statskontoret kommit fram till i sina analyser. Räknat på ett underlag som motsvarar inflödet till TRR och TSn under 1999, sammanlagt 18 000 personer, blir den positiva effekten på de offentliga finanserna 2,2 miljarder kronor på ett år om man räknar med att omställningsavtalen förkortar den genomsnittliga tiden i arbetslöshet med 60 procent. Räknar man i stället med att den genomsnittliga tiden i arbetslöshet förkortas med 20 procent blir det statsfinansiella nettot 0,9 miljarder kronor per år.

Skulle hela arbetsmarknaden täckas av omställningsavtal blir naturligtvis den positiva effekten avsevärt större. Hur mycket större beror bl.a. på hur stor effekt eventuellt avtagande marginalnytta har och hur tillkommande omställningsavtal konstrueras.

Fördelningspolitiska mål och effekter.

De nuvarande omställningsavtalen har, utöver age konstruktionerna, inga uttalade fördelningspolitiska syften. Att fördelningspolitiska inslag i övrigt saknas hänger samman med det individuella angreppssättet, att med målet ny försörjning utgå från individens förutsättningar på den arbetsmarknad som är aktuell för individen. Däremot har de naturligtvis fördelningspolitiska effekter. Bara det förhållandet att stödet är tillgängligt för alla som omfattas av avtalen borde tala för att avtalen har fördelningspolitiska effekter genom att de som mest behöver stöd också får tillgång till det. Det kan dock finnas selektionseffekter som gör att vissa klientgrupper lättare tar till sig erbjudandet om stöd än andra, men det finns inget underlag som kan belysa detta. De individuellt inriktade arbetsformerna bör bidra till att reducera risken för selektionseffekter.

I kapitel 8 behandlas fördelningspolitiska effekter av de nuvarande avtalen, och där görs också en analys av fördelningspolitiska effekter om en större del av arbetsmarknaden skulle omfattas av omställningsavtal. Utredningen bedömer att de tillkommande grupperna allmänt sett får en starkare ställning på arbetsmarknaden om de skulle omfattas av omställningsavtal. Genom att de i högre utsträckning än de grupper som nu omfattas av omställningsavtal består av lågutbildade och inom den kommunala sektorn av kvinnor, får avtalen också positiva fördelningspolitiska effekter. I kapitlet läggs också synpunkter på hur stödet bör utformas för att förstärka de fördelningspolitiska effekterna.

Enligt direktiven till utredningen bör omställningsavtal särskilt gynna lågutbildade och äldre. Omställningsavtalen träder bara in vid övertalighet och det innebär naturligtvis att de inte på något generellt sätt kan ta ansvar för en allmän uppgradering av arbetskraftens kompetens eller allmänt underlätta de äldres situation på arbetsmarknaden.

De arbetsformer som tillämpas inom trygghetsråden innebär att utbildning bör ha ett yrkesmässigt mål. Utbildningsinsatsernas omfattning och inriktning prövas mot detta mål. För grupper med liten studievana eller dålig studiemotivation innebär det stora fördelar. Utbildningen har klara mål och studietiden kan hållas nere. Trygghetsråden arbetar efter en uttalad arbetslinje, vilket innebär att studier ska vara en rimlig väg till försörjning. I de fall klienterna vill satsa på längre utbildningar än så, mot kanske en helt ny yrkeskarriär, får de oftast finansiera huvuddelen av studierna själva. För grupper som har behov av en generell uppgradering av sin kompe-

tens för att komma vidare på arbetsmarknaden kan dock ökade möjligheter till studiestöd och samfinansiering mellan trygghetsråden, arbetsmarknadspolitiken, det reguljära utbildningsväsendet och studiefinansieringssystemet behöva utvecklas.

I kapitel 5 har utredningen redovisat erfarenheter av omställningsavtalens tillämpning på äldre arbetstagare. Ett visst överutnyttjande av möjligheterna till tidig pensionering har förekommit. Utredningen pekar på möjligheter att i en omställningssituation undvika uppsägningar och stödja dem som blir uppsagda och underlätta övergången till nytt arbete. Alternativ till avgångspensioner behöver utvecklas, bl.a. genom ökade möjligheter till minskad arbetstid eller delpension. När det gäller behovet av stöd till de äldre som blir uppsagda understryker utredningen att äldre inte är någon enhetlig grupp. Det individuella arbetssättet i trygghetsråden räcker långt, men kan behöva kompletteras med matchningsfunktioner och stöd som kan öka sökområdet. Eftersom äldre har svårare att få fasta arbeten på grund av bl.a. höga pensionsavgifter i förmånsbaserade pensionssystem, bör övergång till tillfälliga anställningar eller uthyrning prövas, men i de fallen bör konsekvenserna för den enskildes ålderspensionsnivå belysas. Så länge pensionssystemen ger försämrad pensionsnivå för den som tar ett arbete bör trygghetsråden kunna kompensera för detta. TRS fattade i juni 2002 beslut om att betala pensionspremier för vissa grupper.

Omställningsavtalen ur ett företagsperspektiv

I kapitel 6 granskas omställningsavtalens effekter och nytta ur företagens perspektiv. Där behandlas inledningsvis sambandet mellan omställningsavtalen och Lagen om anställningsskydd, framförallt vad gäller turordningsreglerna. Ur företagens synvinkel är turordningsfrågorna centrala i en omställningssituation som inte handlar om nedläggning. Det bör ur processen komma ett livskraftigt företag.

Omställningsavtalen syftar till att underlätta omställningen för de övertaliga, och har i det avseendet inget absolut samband med turordningsfrågorna. I förhandlingarna om omställningsavtal har på det privata tjänstemannaområdet skett en koppling mellan turordningsreglerna och omställningsavtalen så att det uppstått en ”köpsäljsituation”. Det är en naturlig följd av parternas intressen i en omställningssituation och att ingen part träffar avtal som inte har någon nytta för uppdragsgivarna. Det har resulterat i underbilaga A

till omställningsavtalet på TRR-området och motsvarande på TRSområdet, som innebär att parterna ska göra turordningen så att företagets intresse av att kunna bedriva en konkurrenskraftig verksamhet tillgodoses. I praktiken är det dock i de lokala förhandlingarna som priset på undantagen sätts. Utredningen ser ingen anledning att ha några synpunkter på tillämpningen av turordningsreglerna. LAS-reglerna om turordning och möjligheterna till undantag skapar nämligen en styrkebalans mellan parterna, som de själva bäst avväger i förhandlingar.

Enligt direktiven skulle utredningen analysera och bedöma effekter av omställningsavtalen på företagens vinst och löneökningsutrymme. En analys av detta har på utredningens uppdrag gjorts av Roland Hansson. Rapporten återfinns i bilaga 4. Det visar sig att företagen i undersökningen har svårt att isolera effekterna av omställningsavtal jämfört med andra insatser som görs i omställningen. Stödet gentemot de uppsagda är ur företagens synvinkel en liten del av hela omställningen. Det visar sig dock att omställningsstödet har positiva företagsekonomiska effekter.

I kapitlet redovisas bedömningar av omställningsavtalens effekter på små och medelstora företag och beträffande hur arbetsgivarnas vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling kan påverkas av omställningsavtal. Utredningen finner ingen risk för negativa konsekvenser i dessa avseenden.

Sist i kapitlet redovisas en bearbetning av ett antal intervjuundersökningar av företagens beslutsfattande i samband med anlitande av extern kompetens för omställningsarbete. Rapporten avser TRRområdet och har sammanställts av Thomas Johnsson, projektledare inom TRR.

Den visar att det finns olika motiv för anlitande av andra aktörer än TRR. Ett skäl är att företagen vill behandla både tjänstemannagrupper och LO-grupper lika. Andra skäl är att företagen velat ha ett mer intensivt och koncentrerat omställningsarbete än TRR kunnat erbjuda. Rapporten visar också att det kan finnas en rollkonflikt i dessa fall mellan företagen och av företag anlitade outplacementkonsulter å ena sidan och TRR å andra sidan. Rollkonflikten gäller lämpligheten av att forcera och tidsbestämma omställningen.

Tre exempel på företag som genomfört stora omställningar i egen eller upphandlad regi redovisas: Telia, Posten Futurum och Ericsson.

Samverkansfrågor

Statskontorets analys visar att omställningsavtalen medför en minskad belastning på arbetsmarknadspolitiken. I uppdraget har också ingått att bedöma möjligheterna till samverkan med arbetsmarknadspolitiska program inom arbetsmarknadsverket. Erfarenheterna från de nuvarande omställningsavtalen visar att det finns en varierande grad av irritation hos trygghetsråden över att de får betala för insatser som egentligen bort finansieras inom ramen för den offentliga arbetsmarknadspolitiken. Det finns förklaringar till detta i de olika mål och uppgifter som finns mellan råden och arbetsförmedlingarna, som leder till olika prioriteringar. Medan trygghetsråden börjar arbetsprocessen vid uppsägningen kan kvalificerat stöd och åtgärder påräknas från arbetsförmedlingen först efter en tids arbetslöshet. Om fler områden täcks av omställningsavtal ökar behovet av samverkan.

Utredningen konstaterar att de flesta program inom arbetsmarknadspolitiken kan användas också för trygghetsrådens klienter och lägger inga förslag om samverkan runt enskilda program. Däremot anser utredningen att samverkan bör ske vid ett antal kontakttillfällen, bl.a. vid stora varsel, när arbetsförmedlingen ska upprätta handlingsplaner efter tre månaders arbetslöshet (även trygghetsråden använder handlingsplaner och ur individens synvinkel kan inte handlingsplaner ha olika inriktning), när sökområdet ska vidgas efter hundra dagars arbetslöshet och inför utförsäkring. Utredningen föreslår att regeringen ger AMS uppdraget att genomföra detta. Samverkan bör inte formbindas utan utgå från de individer som behöver stöd. Utredningen anser vidare att en kontaktyta på central nivå behövs.

Utredningens syn på utbildningsfrågor har kortfattat redovisats ovan. När det gäller behov av samverkan lägger utredningen inga konkreta förslag. Eftersom inga tillkommande omställningsavtal har träffats är det svårt att förutse inriktning och innehåll i dessa. Tillkommande avtal för LO-grupperna och den kommunala sektorn kan motivera ökade satsningar på såväl rekryteringsstöd till utbildning som förberedande arbetsmarknadsutbildning.

Det individuella kompetenssparandet (IKU), som kommer att införas, är frivilligt och ska ses som ett komplement till befintliga system inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. För de individer som väljer att delta i sparandet ska verkan på andra stödformer vara neutral. Detta bör gälla också i förhållande till stöd från omställningsavtal. Den som sparat ska inte tvingas använda

sparade medel i en uppsägningssituation medan den som inte sparat får stöd via omställningsavtal. Däremot kan IKU vara ett värdefullt komplement för dem som väljer att studera vidare med begränsat stöd från trygghetsråden.

Det finns inga förutsättningar för trygghetsråden att sätta in medel på individernas kompetenssparande. Stöd från trygghetsråden måste kopplas till ändamålet för deras verksamhet – att stödja uppsagda – medan individen fritt förfogar över sparandet.

Förutsättningar för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden

Efter en inledande genomgång av företagens ansvar i ett europeiskt perspektiv kommer utredningen in på hur företagens ansvar vid varsel påverkas av omställningsavtal. Det handlar inte främst om det formella ansvaret i förhållande till varselreglerna utan vilket ansvar företagen brukar ta eller bör ta. Frågan är svår att besvara eftersom det inte finns någon norm för vad som är skäligt. Bara det förhållandet att omställningsavtal finns innebär ett ansvarstagande från företagets sida jämfört med om omställningsavtal inte finns. För de företag som gjort egenfinansierade omställningssatsningar för att man velat behandla alla personalgrupper lika kan motivet för sådana satsningar minska.

Utredningen redovisar förhandlingsläget mellan Svenskt Näringsliv och LO och gör bedömningen att parterna har en konstruktiv vilja att hitta lösningar. Det finns dock frågor som kan vålla problem. Dit hör turordningsfrågan och eventuellt finansieringsfrågan.

När det gäller det kommunala området har arbetsgivarparterna f.n. ringa intresse av omställningsavtal med hänvisning till de stora rekryteringsbehov som finns. De fackliga organisationerna är mer intresserade men betonar att det finns andra trygghetsproblem i form av utslagning, som skulle kräva en ökad rörlighet. Utredningen ser inga hinder för avtal som är både omställningsavtal och stimulans för ökad rörlighet inom organisationen. Ett antal principiella frågor behandlas i detta sammanhang.

Former för omställningsavtal

Som nämndes inledningsvis finns inte en enda form för omställningsavtal, även om de måste ha syftet att stödja övertaliga. Utifrån

den omfattande genomgång som gjorts redovisar utredningen i kapitel 8 sin uppfattning om olika komponenter som bör ingå i omställningsavtal och hur verksamheten i trygghetsråd eller andra utförandeorganisationer bör byggas upp.

Det finns inga starka motiv för branschvisa trygghetsråd på den nivå där löne- eller villkorsavtal normalt träffas. Det är en fördel för riskspridningen med stora verksamhetsområden. Ur de lokala parternas, framförallt företagens synvinkel, bör omställningsavtalen omfatta alla anställda på samma arbetsplats. En berättigad fråga är hur stort ett trygghetsråd kan bli utan att framgångsfaktorerna i de individinriktade och obyråkratiska arbetsformerna går förlorade. Med hänsyn till att kärnverksamheten i råden är relativt okomplicerad och har tydliga mål bör det gå att organisera en verksamhet med hög kvalitet även i stora trygghetsråd.

Utredningen har, med hänsyn till att det finns en marknad för omställningstjänster, ställt frågan om trygghetsråd behövs, och besvarar frågan jakande. Råden har stor betydelse för kvalitetssäkring och professionalitet. Mindre och medelstora företag kan inte upphandla motsvarande kompetens.

Finansieringen av rådens verksamhet sker f.n. genom en procentuell avgift på lönesumman. Detta är enligt utredningens mening en väl fungerande modell. Den är dock konjunkturkänslig och kräver att det finns kapitalbuffertar. Den kräver också för trovärdighet att stödet upplevs som rättvist och inte missbrukas eller gynnar eller missgynnar grupper eller företag.

I debatten om omställningsavtal har framförts krav på statlig subventionering av omställningsavtalen. Utredningen har i sak uppfattningen att trygghetsrådens verksamhet inte bör subventioneras med statliga medel eftersom detta skulle kunna äventyra deras självständiga ställning.

När det gäller stödet till de uppsagda finns en genomgång av effekter och erfarenheter av olika stödformer i kapitel 4. Utredningen drar följande slutsatser.

N Rätten till stöd via omställningsavtal bör omfatta alla upp-

sagda, och i de fall parterna väljer att gå in i tidigare skeden, uppsägningshotade. Nästan alla uppsagda behöver initialt stöd. Stöd för vidare åtgärder bör utgå efter individuell bedömning. N Trygghetsrådens arbetsprocess mot klienterna bör starta ti-

digt, senast i samband med att namnlista över varslade fastställs eller vid uppsägningstillfället. Även i de fall klienterna

är kvar i arbete under uppsägningstiden bör finnas skäligt utrymme för kontakter mellan trygghetsråd och klienter. N Trygghetsrådens rådgivare och konsulenter måste i kontak-

terna med klienterna ha stort utrymme för att göra situationsanpassade och individuella bedömningar. Arbetsformer och stöd måste vara flexibla och kunna samverka med annan finansiering. N Arbetet i trygghetsråden och de insatser som görs måste

hålla hög kvalitet, oavsett om de genomförs i egen regi eller upphandlas. N Så länge arbetslöshetsförsäkringen inte ger ett rimligt

skydd för inkomstbortfall för alla arbetstagare, bör omställningsavtalen innehålla en age-komponent, som ger inkomstskydd vid arbetslöshet på lönedelar över Akassetaket. N Omställningsavtal bör innefatta möjligheter att ge tidsbe-

gränsad kompensation för en lönesänkning vid övergång till lägre betalt arbete.

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Det pågår en ständig omvandling av ekonomin. I denna försvinner och uppstår företag, arbetsplatser och arbetstillfällen. Arbetsinnehåll och kraven på arbetstagarnas kompetens förändras fortlöpande. Det råder stor enighet om att denna pågående strukturomvandling är en nödvändig förutsättning för ekonomisk tillväxt, ökade reallöner och förbättrad välfärd.

Att omstruktureringen är nödvändig och nyttig på ett övergripande plan hindrar inte att den får negativa konsekvenser för de individer, företag, orter och regioner som drabbas. Ju mer de negativa effekterna kan begränsas, desto större möjligheter för att strukturomvandlingen ska skapa goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin och ökad välfärd.

Historiskt finns exempel på olika slags stöd från samhället för att mildra de negativa effekterna av strukturomvandlingen och stödja de arbetstagare som mist sina arbeten i dess spår. Den offentliga arbetsmarknadspolitiken har sedan 1950-talet haft det dubbla syftet att både bidra till omvandlingen av ekonomin och stödja de arbetstagare som drabbas. Permitteringslönekonstruktionen har använts vid kortare svackor i produktionen. Det har också förekommit statligt stöd direkt till företagen, t.ex. i form av ”företagsakuter”, och även olika former av stöd till drabbade orter eller regioner har använts och används fortfarande.

På svensk arbetsmarknad har sedan 1970-talet funnits trygghets- eller omställningsavtal för vissa arbetstagargrupper. Detta är en typ av kollektivavtal som ger stöd till arbetstagare som sägs upp eller riskerar att sägas upp på grund av arbetsbrist. Gemensamt för de omställningsavtal som för närvarande finns på arbetsmarknaden är

att arbetstagare som sägs upp eller hotas av uppsägning erbjuds stöd i form av omställningsstöd och avgångsersättning.

Omställningsstödet, som sätts in redan under uppsägningstiden eller tidigare, innefattar personlig rådgivning och andra åtgärder som hjälper den uppsagde att hitta en ny sysselsättning. Detta kan innebära en ny anställning, eller också en lösning där individen startar ett eget företag eller påbörjar en längre utbildning. Stödet är starkt individanpassat och den uppsagdes situation hanteras alltid utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

För att trygga den uppsagdes ekonomiska situation under en eventuell tid i arbetslöshet, utbetalas under vissa förutsättningar avgångsersättning som utfyllnad till ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen för dem som har lön över det så kallade Akassetaket.

Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Avtalen omfattar främst tjänstemän inom näringslivet och arbetstagare inom den statliga sektorn.1 Däremot saknas sådana avtal för privatanställda arbetstagare inom LO liksom för anställda inom kommuner och landsting.

Att bara se avtalen som ett stöd till de drabbade arbetstagarna är ett för snävt synsätt. Avtalen underlättar omställningen och förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt genom individuell matchning samt uppgradering av kompetens. Dessutom bidrar de till en smidigare strukturomvandling.

1.2. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 31 augusti 2000 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ”kartlägga och belysa hur de trygghetsavtal som existerar på arbetsmarknaden idag verkar och söka beräkna och analysera vilka effekter de haft för berörda grupper av arbetsgivare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åtgärder som avtalen erbjuder” (Dir. 2000:55 2). Vidare ska avtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv utvärderas.

Utredningsdirektiven anger att ”mot bakgrund av denna kartläggning och analys skall utredaren överväga om avtal med motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de kommer

1 En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finnes i bilaga 2. 2 Se bilaga 1.

att täcka hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarknadens parter ska utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagarens omställning vid omstruktureringar av verksamheten och har tillräckliga resurser att göra det. Avtalen bör särskilt gynna omställning av äldre och lågutbildade. Utredarens arbete skall bedrivas under stort hänsynstagande till parternas samverkan med anledning av befintliga avtal”.

Direktiven anger att ”en viktig utgångspunkt för arbetat skall vara att arbetsmarknadens parter, både inom den privata och den offentliga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställningsavtalen och att ingen statlig subvention skall lämnas för den”.

1.3. Utgångspunkter och avgränsningar

De befintliga omställningsavtalen ger stöd till arbetstagare som sagts upp eller riskerar uppsägning på grund av arbetsbrist. Uppdraget innebär att överväga om avtal med liknande eller motsvarande innehåll kan träffas så att de omfattar hela arbetsmarknaden. Detta innebär att utredningen inte har anledning att överväga frågor som gäller stöd till av omstruktureringen drabbade orter eller regioner, inte heller stöd till företag för fortsatt överlevnad.

I utredningens arbete har de befintliga omställningsavtalen studerats och analyserats med avseende på bakgrund, innehåll, tilllämpning och effekter. Avtalen har stora likheter i sin grundläggande uppbyggnad, men också skillnader sinsemellan i stödformer och förmånsnivåer. Det finns också en del skillnader i de olika trygghetsrådens arbetsformer. Dessa skillnader har sin förklaring i olika förutsättningar och olika intressen hos parterna på olika avtalsområden. I utredningsarbetet har inte funnits någon ambition att förändra innehållet i nuvarande avtal eller att försöka renodla eventuellt tillkommande avtal till form eller innehåll.

1.4. Arbetsformer

Utredningens uppdrag innebär att det som framförallt ska utvärderas och analyseras är verksamheten i ett antal icke-statliga organisationer, nämligen trygghetsråden, som är privaträttsligt reglerade kollektivavtalsstiftelser. Vidare ska samverkan ske med ett antal

parter med självständig förhandlingsrätt, i frågor som de själva förfogar fritt över, och med det uttryckliga kravet att någon statlig finansiering inte ska ske. Parterna har förutsatts själva bära både ansvar och kostnader för omställningsavtalen.

Samarbete med de aktuella arbetsmarknadsparterna har skett fortlöpande genom kontakter och utbyte av synpunkter med parterna på de avtalsområden som saknar omställningsavtal, framförallt Svenskt Näringsliv och LO och parterna på det kommunala området. Parterna, framförallt Svenskt Näringsliv och LO, som har befunnit sig i förstadiet till en förhandling om omställningsavtal, har varit välvilligt inställda till ett samarbete med utredningen genom regelbundna avstämningar, men har betonat sitt intresse av att föra förhandlingarna som självständiga parter.

Därutöver har utredningen haft en mängd kontakter med parter enskilt och i olika grupperingar, bl.a. på industriavtalsområdet, TCO och SACO. Utredningen har också haft kontakter med de parter som redan omfattas av omställningsavtal, bl.a. PTK, och Svenskt Näringsliv och parterna på det statliga avtalsområdet.

Trygghetsråden har erbjudits expertmedverkan i utredningen men har föredragit samarbete i andra former. Överenskommelse har träffats med tre av trygghetsråden om att inrätta en referensgrupp. I denna har ingått Berit Derk från TRS; Dan Myrberg från TSn och Carl Magnus Pontén från TRR.

Framväxt av, innehåll i och effekter av omställningsavtalen har analyserats och kartlagts i nära samverkan med de trygghetsråden i den ovannämnda referensgruppen. Detta har skett fortlöpande genom sammanträden med referensgruppen under hela utredningens arbete. Utredningens slutsatser har stämts av med referensgruppen. Statskontoret har på uppdrag av utredningen genomfört en analys av omställningsavtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Statskontorets rapport bifogas betänkandet som bilaga 3. Slutsatser från Statskontorets rapport har även använts i andra analyser som utredningen genomfört.

Utredningens har också träffat representanter för fyra andra trygghetsråd för att hämta in uppgifter om deras verksamhet och för att stämma av utredningens överväganden. 3

Utredningen har samverkat med AMS med anledning av uppdraget att analysera om omställningsavtal skulle kunna samverka med befintliga arbetsmarknadspolitiska program. Professor Casten von Otter från AMS har varit expert i utredningen, och deltagit i refe-

3 Trygghetsrådet Fastigo, Trygghetsstiftelsen för försäkringskasseområdet, Trygghetsfonden BAO-Finansförbundet samt KFS-företagens trygghetsfond.

rensgruppens sammanträden. Utredningen har också träffat företrädare för AMS ledning för att diskutera samverkansformer mellan omställningsavtal och arbetsmarknadspolitik.

Utredningen har samrått med Näringsdepartementets Simplexenhet vad gäller uppdraget att belysa de speciella problem som omställningsavtal kan innebära för små och medelstora företag. Samråd har skett med Näringsdepartementet i frågan om ett förslag till individuellt kompetenssparande.

Ekonomie doktor Roland Hansson har på uppdrag av utredningen genomfört en analys av vilka effekter de befintliga omställningsavtalen har haft på arbetsgivarens vinst och löneökningsutrymme, samt utifrån denna analys bedömt effekterna av omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden. Rapporten finns med i betänkandet som bilaga 4. Thomas Johnsson, TRR, har på utredningens uppdrag bearbetat ett antal undersökningar av företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet. Rapporten bifogas som bilaga 5.

För utredningens beskrivning av exempel på omställningsinsatser finansierade av företag har uppgifter inhämtats vid kontakter med företrädare för Telia, Posten och Ericsson.

Utredningen har även under arbetets gång samrått med ett antal andra personer som bidragit med kunskap och kloka synpunkter: jur. kand. Annika Blekemo, doktorand i arbetsrätt vid Stockholms universitet; jur. kand., MSc. Gabriella Sebardt, doktorand i arbetsrätt vid Stockholms universitet; fil. kand. Ingwar Friman; chefsarbetsrättsjurist Karin Lindgren och stadsdelsdirektör Inger Båvner, Stockholms stad; Ph D Lennart Arvedsson och Helene Norberg, SMG Sweden AB; docent Jonas Malmberg och jur. kand. Jonas Ahlberg, Arbetslivsinstitutet.

Utredningen har fått värdefulla intryck och underlag vid studiebesök hos TRR:s regionkontor i Halmstad. Besöket gav möjlighet till kontakter med TRR:s personal samt med företag och kunder som fått stöd av TRR. Vid ett möte med företrädare för Volvo personvagnar i Torslanda har utredningen fått synpunkter på erfarenheter av omställningsarbete i ett storföretag.

1.5. Läsanvisning

Efter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en beskrivning av trygghetslösningar i samband med övertalighet ur ett historiskt perspektiv. Redogörelser lämnas över omställningsavtalens bak-

grund liksom framväxten av andra lösningar vars syfte är att främja anställningstryggheten för arbetstagare.

Kapitel 3 lämnar en redogörelse av grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal.

Effekter och erfarenheter av omställningsavtal redovisas i kapitel 4, och även här koncentreras framställningen till TRR, TRS och TSn. Inledningsvis redovisas en del basfakta om bl.a. omfattningen av verksamheten i trygghetsråden under de senaste tio åren. Effekter på individnivå och för grupper av individer analyseras. Erfarenheter av olika arbetsformer beskrivs. Slutligen diskuteras Statskontorets slutsatser i rapporten om effekter av omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

I kapitel 5 diskuterades vad som kan göras i en omställningssituation för att särskilt gynna äldre arbetstagare.

En analys av omställningsavtal ur ett företagsperspektiv ges i kapitel 6. I kapitlet belyses vilka speciella problem som omställningsavtal kan innebära för små och medelstora företag. Vidare diskuteras huruvida omställningsavtal påverkar arbetsgivarens vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen. Roland Hanssons rapport om omställningsavtalens effekter på företagets vinst och löneökningsutrymme refereras och kommenteras. Sambandet mellan LAS och omställningsavtal analyseras. I kapitlet ges även exempel på företagsfinansierade omställningsinsatser som går längre än vad som följer av lag och avtal.

Kapitel 7 behandlar frågan om samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan. Möjligheterna till samverkan med befintliga arbetsmarknadspolitiska program och reguljär utbildning analyseras. Analysen omfattar en bedömning av hur belastningen på arbetsmarknadspolitiken kan påverkas om omställningsavtal täcker hela arbetsmarknaden. Dessutom redovisas utredningens bedömning av möjligheterna att använda det individuella kompetenssparandet i omställningsarbetet.

Det sista kapitlet, kapitel 8, ger utredningens uppfattning om förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden. Utredningen återkommer här till slutsatser från tidigare kapitel.

2. Trygghetslösningar ur ett historiskt perspektiv

2.1. Inledning

I det följande kapitlet ges en överblick av utvecklingen av trygghetslösningar i samband med arbetslöshet på den svenska arbetsmarknaden. Inledningsvis ges en kortfattad historisk beskrivning över svensk arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknad. Sedan lämnas redogörelser över omställningsavtalens bakgrund liksom framväxten av andra lösningar vars syfte är att främja anställningstryggheten för arbetstagare. Genom en historisk återblick kan man förstå mot vilken bakgrund omställningsavtalen växte fram. Vidare får

N De första omställningsavtalen växte fram mot bakgrund av att

privattjänstemännen för första gången drabbades av stor arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ansågs inte kunna tillgodose tjänstemännens behov av stöd för att hitta ny sysselsättning.

N Historiskt sett har LO ansett att arbetsförmedlingens insatser varit

tillräckliga och väl anpassade för att stödja uppsagda inom LOkollektivet. För närvarande finns inget omställningsavtal för de privatanställda LO-grupperna.

N När koncerntanken i staten försvann, gick man från att ett ensidigt

trygghetsåtagande till ett trygghetsavtal som ger stöd till uppsagda i syfte att hitta ny försörjning.

N Omställningsavtal saknas för närvarande inom kommuner och

landsting. De kommunala arbetsgivarna anses ta ett stort personalpolitiskt ansvar och har om möjligt sökt undvika uppsägningar genom t.ex. omplaceringar.

man förklaringen till varför parterna i förekommande fall har valt en annan konstruktion.

2.2. Den svenska modellen

Under efterkrigstidens högkonjunktur mot slutet av 1940-talet drabbades Sverige av hög inflation. I samband härmed uppkom diskussionen huruvida det var nödvändigt att acceptera en sänkt sysselsättningsnivå för att hålla en stabil prisnivå. Inom framför allt fackföreningsrörelsen hävdades att låg inflation inte nödvändigtvis uteslöt full sysselsättning. LO-ekonomerna Rudolf Meidner och Gösta Rehn presenterade teorier om på vilket sätt man skulle kunna uppnå hög sysselsättning och låg inflation samtidigt. Den metod som rekommenderades förordade att staten bör tillämpa en stram finanspolitik, i syfte att under en högkonjunktur minska företagens vinster och eliminera löntagarnas köpkraftsökningar utöver det realekonomiska utrymmet. För att uppväga de negativa följder som en restriktiv efterfrågepolitik kunde medföra skulle denna kombineras med en solidarisk lönepolitik samt en aktiv och selektiv arbetsmarknadspolitik.

I Sverige har man inte tillämpat en stram finanspolitik i den utsträckning som rekommenderades enligt Rehn/Meidnermodellen. Däremot har en selektiv arbetsmarknadspolitik förts i hög grad. Den selektiva arbetsmarknadspolitikens två centrala instrument var alltsedan 60-talet arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete, och deras omfattning har sedan dess kontinuerligt ökat. Denna typ av åtgärder är selektiva eftersom de sätts in endast för de individer som är registrerade som arbetslösa, och tillämpningen anpassas efter det lokala arbetsmarknadsläget. Beredskapsarbete förekommer inte längre, men har ersatts av andra sysselsättningsskapande åtgärder såsom anställningsstöd. Omfattningen av arbetsmarknadsutbildningen är fortfarande mycket stor.

En aktiv arbetsmarknadspolitik i form av rörlighetsfrämjande åtgärder, såsom arbetsförmedling, flyttningsstöd och omskolning, har också tillämpats i den svenska arbetsmarknadspolitiken. Omfattningen har varierat beroende på om landet befunnit sig i hög- eller lågkonjunktur. Möjligtvis hämmas de enskildas benägenhet att byta arbete och arbetsort av reglerna i lagen om anställningsskydd (1982:80), vilket innebär att rörligheten motverkas. Ur den aspek-

ten kan man anse att de rörlighetsfrämjande åtgärderna inte får den effekt som avsågs enligt Rehn och Meidner. 4

Arbetsmarknadspolitiken har sedan efterkrigstiden varit en av de viktigaste delarna av den ekonomiska politiken i Sverige. I syfte att uppnå full sysselsättning förenad med ett stabilt penningvärde har ett av de viktigaste medlen för den ekonomiska politiken varit en selektiv arbetsmarknadspolitik. Det är denna målsättning och dess medel som ibland kallas den svenska modellen. 5

2.3. Det första trygghetsavtalet växer fram

Konjunkturen och arbetsmarknadsläget i Sverige har sedan efterkrigstiden svängt kraftigt. Arbetslösheten bland tjänstemännen i Sverige har dock inte alltid följt de allmänna konjunktursvängningarna. Under den första hälften av 1900-talet låg arbetslösheten för tjänstemän generellt sett på en låg nivå, oavsett det konjunkturella läget. Den kraftiga tillväxten inom industrin under första hälften av 60-talet skapade dessutom en särskilt god arbetsmarknad för tjänstemän. Till följd av strukturella förändringar försämrades dock arbetsmarknadssituationen betydligt även för tjänstemännen mot slutet av 60-talet. De drabbades nu för första gången av övertalighet och uppsägningar på grund av arbetsbrist.

Mot bakgrund av en gemensam målsättning att kombinera en god personalpolitik med en god lönsamhet bildade 1970 de statsägda företagen en egen arbetsgivarorganisation, de statsägda företagens organisation, SFO. Bland SFO:s medlemmar återfanns bland andra Assi, LKAB och Vin- och spritcentralen och sammanlagt omfattades ca 30 000 anställda. Under avtalsrörelsen 1972 enades parterna om ett trygghetsavtal och så småningom skapades ett kansli, TRS (Trygghet i samverkan).

Trygghetsavtalet TRS var det första i sitt slag och innehöll parternas gemensamma värderingar som fastslog att vid omstruktureringar skulle man arbeta förebyggande för att tillgodose de anställdas trygghet. Vidare fanns en uppsättning skyddsregler för arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist, såsom förlängda uppsägningstider och bidrag till avtalspension.

I och med att antalet anslutna företag växte och uppsägningarna ökade, breddades verksamheten. Under början av 1990-talet började man inom SFO diskutera en eventuell anslutning till SAF. SFO

4 Axelsson m.fl.; Den svenska arbetsmarknadspolitiken under 1900-talet; s 67-85 5 Axelsson m.fl; s 9

upplöstes och de företag som blev medlemmar i SAF-förbund gick omsider över från trygghetsavtalet TRS till omställningsavtalet SAF/PTK. Trygghetsavtalet TRS finns fortfarande kvar, numera med Arbetsgivaralliansen, Teatrarnas riksförbund samt PTK som avtalsparter. Även andra företag än de före detta SFO-företagen har anslutit sig till Trygghetsavtalet TRS.

2.4. Omställningsavtal mellan SAF och PTK

Konjunkturen tvingar fram trygghetslösningar

Såsom beskrivits försämrades arbetsmarknaden under senare hälften av 60-talet. I syfte att undersöka hur man kunde förbättra anställningstryggheten bildade SAF och tjänstemannaförbunden SIF, HTF, SALF och CF6 en arbetsgrupp. En viss praxis fanns redan på privattjänstemannaområdet att betala ut avgångsvederlag vid uppsägningar på grund av driftinskränkningar. Mot bakgrund av det försämrade arbetsmarknadsläget, och då i synnerhet för de äldre, gick parterna 1969 ett steg längre och förhandlade fram ett avtal om fonder för avgångsersättningar (age). Villkoren för att erhålla age var att tjänstemannen sagts upp på grund av arbetsbrist, hade fyllt 40 år och hade en anställningstid på minst 5 år. Ersättningsbeloppets storlek fastställdes efter en individuell prövning av den uppsagdas yrkesmässiga och personliga förhållanden.

Sverige drabbades av lägre tillväxt under början av 1970-talet och uppsägningarna ökade bland tjänstemännen. Age-systemet befanns i detta läge inte tillgodose de uppsagdas behov att få stöd att hitta ny anställning. Vidare ansåg man att arbetsförmedlingens verksamhet fokuserade enbart på det stora arbetarkollektivet, och att det därmed varken genom den statliga arbetsmarknadspolitiken eller genom kollektivavtal fanns ett ändamålsenligt system för att lösa de uppsagda privattjänstemännens situation. Tjänstemannaförbunden ställde därför krav på SAF om ett bredare trygghetssystem, och 1973 träffade parterna en överenskommelse om att komplettera age-systemet med ett kollektivavtal om trygghetsåtgärder, trygghetsavtalet. TRR Trygghetsrådet instiftades samtidigt och

6 Dessa förbund bildade 1973 Privattjänstemannakartellen PTK. Hädanefter används beteckningen PTK.

hade till uppgift att administrera och verkställa åtgärderna som det nya avtalet föreskrev.

Avgångsersättning, clearing och förebyggande åtgärder

Det första trygghetsavtalet mellan SAF och PTK innehöll inledningsvis parternas gemensamma värderingar. Vidare reglerades i allmänna termer vilket stöd som skulle utgå till tjänstemän som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Förutom avgångsersättningen utgavs individuellt anpassat stöd, s.k. personalclearing, i syfte att så fort som möjligt hitta en ny anställning åt den som blivit uppsagd på grund av arbetsbristbrist. Clearingåtgärderna skulle komplettera arbetsförmedlingens åtgärder.

Speciellt fördelaktiga bestämmelser fanns för de äldre tjänstemännen. De som fyllt 55 år och hade minst 10 års anställning hos samma arbetsgivare erhöll förlängda uppsägningstider, samt visst annat stöd främst i form av pensionsinbetalningar (ITP) för äldre uppsagda. I trygghetsavtalet fanns också regler för att gynna arbetsgivaren i en övertalighetssituation. Bidrag kunde ges till företagskostnader för avtalspensioneringar.

Parterna kom också överens om att i trygghetsavtalet föra in en bestämmelse att med avsteg från LAS tillgodose arbetsgivarens intresse av en personalsammansättning som uppfyllde krav på kompetens och effektivitet.

Trygghetsrådets verksamhet utvecklades och breddades, och inom kort introducerades det man kallade uppsägningsförebyggande åtgärder i verksamheten. Genom uppsägningsförebyggande projekt i företag med övertalighet engagerade sig Trygghetsrådet med åtgärder och kostnader. Övertalighet nedbringades genom bidrag till avtalspensionering, samt uppmuntran och stöd till utbildning för att få anställning hos annan arbetsgivare, eller för att starta eget företag. För att fylla uppkomna kompetensbrister i företaget bidrog Trygghetsrådet med utbildning. Den förebyggande verksamheten, som fick stor omfattning, blev med tiden omstridd eftersom stöd till företag ansågs innebära snedvridning av konkurrensen. 1980-talets högkonjunktur innebar även för Trygghetsrådet goda tider och stora resurser kunde läggas på stöd till enskilda och till företag. När Sverige drabbades av lågkonjunktur i början av 1990talet ökades emellertid belastningen på Trygghetsrådet i hög grad. Den försämrade arbetsmarknadssituationen tvingade fram bespa-

ringar i verksamheten. Bidragen till avtalspensioneringar upphörde och man drog ner på de uppsägningsförebyggande projekten.

Trygghetsavtalet mellan SAF och PTK blir omställningsavtalet

Efter att avgiften till Trygghetsrådet höjts redan en gång i början av 1990-talet, yrkade PTK att den skulle höjas ytterligare för att klara det ekonomiska läget. På SAF-sidan däremot var man missnöjd med sättet på vilket överenskommelsen om avsteg från turordningsreglerna tillämpats, och SAF krävde att detta skulle regleras på ett tydligare sätt i avtalet. Trygghetsrådets verksamhet fick bantas betydligt till följd av att parterna inte kunde enas i frågan, och man koncentrerade stödet till att omfatta age och clearing. När parterna slutligen, 1994, kunde komma överens var detta i ett helt nytt avtal, omställningsavtalet. Avtalstexten avkortades väsentligt. De gemensamma värderingarna togs bort och det nya avtalet inleddes med ett stycke som fastslog att såväl de uppsagdas som företagens intressen ska tillgodoses i övertalighetssituationer. Detta innebar att större hänsyn skulle tas till företagets behov vad gäller personalsammansättningen när parterna diskuterar vilka individer som ska sägas upp i en övertalighetssituation. Enligt omställningsavtalet kan företaget också få rådgivning i en omställningssituation, medan de uppsägningsförebyggande åtgärderna tagits bort ur systemet. De uppsagda ska tillhandhållas stöd i form av age och rådgivning.7

Ett nytt omställningsavtal träffades 1997. Age och omställningsstöd, f.d. clearing, är fortfarande huvudkomponenterna i stödet till den enskilda. Ett nytt inslag vad gäller bestämmelserna kring omställningsstödet är att parterna i det enskilda företaget kan överenskomma att inte utnyttja Trygghetsrådets omställningsstöd, varvid avgiften reduceras med 0,12 procentenheter. Vidare kan parterna i ett företag inför en uppkommen övertalighet överenskomma om egna åtgärder i stället för att anlita Trygghetsrådets omställningsstöd. Företaget erhåller i ett sådant fall ett belopp om 15 000 kr per heltidsanställd som slutar på grund av övertaligheten. Den enskilde har även möjlighet att begära stöd i annan form än från Trygghetsrådet.

1997 års avtal ger också möjlighet att meddela omställningsstöd, inte bara efter uppsägning, utan även om den anställde slutat på arbetsgivarens initiativ på grund av arbetsbrist. Kravet på uppsäg-

7 Forsberg, Pia; Välfärd, arbetsmarknad och korporativa institutioner; s 62-114

ning från arbetsgivarens sida kvarstår emellertid vad gäller rätt till age.

2.5. Trygghetslösningar mellan SAF och LO

Avtalsförsäkring om avgångsbidrag

I mitten av 60-talet träffade SAF och LO kollektivavtal om en avtalsförsäkring som ger avgångsbidrag (AGB) vid förlust av anställning för arbetstagare. AGB ger ekonomisk ersättning i tre fall: företagsfallet, branschfallet och hälsofallet. Företagsfallet innebär att ersättning ges åt en arbetstagare som blivit uppsagd till följd av driftsmässig förändring i företaget som medför varaktig personalreduktion. Branschfallet, som i huvudsak gäller byggnads-, måleri-, anläggnings- och sjöfartsbranscherna, avser arbetstagare som inom viss tid inte kan få fortsatt anställning inom branschen.

Hälsofallet, som är mindre vanligt än de första två, förutsätter inte att arbetstagaren sagts upp, utan gäller den som fyllt 50 år och måste söka nytt arbete hos en annan arbetsgivare på grund av hälsoskäl.

AGB-ersättningen kompletterar arbetslöshetsförsäkringen och försäkringspremien betalas av arbetsgivaren. Ersättningen utges dels som ett åldersrelaterat engångsbelopp i anslutning till att arbetslösheten uppstår, dels som en ersättning under arbetslösheten med i princip 1000 kr i månaden. Den senare ersättningen utbetalas i efterskott och under längst 27 månader (39 månader för den som fyllt 60 år). Enligt huvudregeln krävs arbete i huvudsak under tre års tid och att den uppsagde fyllt 40 år.

Trygghetsfonden SAF-LO – en trygghetslösning som inte höll

SAF och LO bildade 1983 Trygghetsfonden SAF-LO (TSL). TSL:s skulle främja tryggheten för arbetstagare som löpte risk att bli uppsagda eller blivit uppsagda på grund av arbetsbrist. Vidare skulle sysselsättningen främjas genom utveckling och effektivisering av företag samt nyföretagande. Några konkreta målsättningar fanns emellertid inte, utan verksamheten utvecklades efter hand. Tanken på att bedriva samma clearingverksamhet för uppsagda som i TRR Trygghetsrådet prövades i TSL:s styrelse men avfärdades eftersom

LO ansåg att arbetsförmedlingens åtgärder var tillräckliga för att stödja de uppsagda arbetstagarna.

Utifrån TSL:s allmänt hållna stadgar utvecklades verksamheten genom praxis till att omfatta stödåtgärder riktade mot företagen. Fonden kom att fungera som finansiär av olika stödprojekt i företag, och bidrog till kostnader för marknadsföring, försäljning, produktutveckling och utbildning. Som villkor ställdes att ansökningarna om stöd från fonden var partsgemensamma och att det bedömdes finnas överlevnadsmöjligheter för företaget i fråga. Vidare förutsattes att både företaget, och i förekommande fall arbetsförmedlingen, stod för en del av kostnaderna för åtgärderna. Åtgärderna var alltid aktiva, och aldrig passiva såsom pensionering, och målsättningen var att arbetstagarna skulle komma i utbildning redan under uppsägningstiden.

Vid stödgivningen beaktades alltid att stödet inte skulle vara otillbörligt konkurrenssnedvridande. Med tiden framträdde emellertid - liksom tidigare beträffande verksamheten hos TRR - en kritik mot stödåtgärder riktade till företag, varför till slut det enda stöd till företag som meddelades var bidrag till utbildning. På arbetsgivarsidan ansåg man det vara besvärande att i kollektivavtal förplikta företagen att betala avgifter som sedan kom att bli stöd till andra företag. Detta ansågs inte vara förenligt med marknadsekonomi och konkurrensneutralitet. Detta bidrog till att parterna 1997 överenskom om att bidragsgivningen skulle upphöra och verksamheten avvecklas. Under en övergångstid har en viss projektverksamhet förekommit. Fonden förvaltar fortfarande ett kapital om ca 1,5 mdr kronor.

2.6. Trygghetsavtal på det statliga området

Ensidigt trygghetsåtagande från den statliga arbetsgivaren

Anställningstryggheten på det statliga området har liksom i den privata sektorn successivt genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Ser man över en längre period kan man urskilja tendensen att staten som arbetsgivare utvecklats till att alltmer likna arbetsgivare på den privata marknaden. Under lång tid var staten en arbetsgivare som åtog sig ett ensidigt ansvar för anställningstryggheten, genom att i princip aldrig säga upp personal på

grund av arbetsbrist. Uppkom övertalighet till följd av omstruktureringar eller rationaliseringar löstes situationen ofta genom omplacering och naturlig avgång.

Stora omställningar under 60-talet och senare i de statliga affärsverken medförde att frågan om anställningstrygghet aktualiserades i hög grad. Under 1970-talet skedde dessutom betydande utlokalisering av statlig verksamhet från Stockholm. Statens långtgående ansvar för övertaliga fastslogs i ett trygghetsavtal 1972, där man gemensamt förklarade att staten som arbetsgivare åtagit sig att genom en aktiv omplaceringsverksamhet i möjligaste mån bevara anställningstryggheten för de övertaliga arbetstagarna. Kunde omplacering inte ske inom myndigheten i fråga, skulle möjligheten till anställning inom annan myndighet undersökas centralt, via Statens personalnämnd. Det fastställdes därmed att staten tog ett koncernansvar vad gäller omplaceringsskyldigheten. Ett par år senare träffades ett kompletterande avtal som försäkrade den anställde oförändrad lön, även vid en omplacering till en lägre tjänst.

Från ensidigt åtagande till det statliga trygghetsavtalet

Under avtalsförhandlingar 1981-1982 enades arbetsgivar- och arbetstagarparterna om de principer som skulle definiera den statliga anställningstryggheten, genom ett så kallat trygghetsmål. I detta fastlades statens åtagande som arbetsgivare att i största möjliga utsträckning underlätta en verksamhetsövergång för de anställda. Detta skulle ske genom naturlig avgång, omplacering och andra personaladministrativa åtgärder. Någon skyldighet att därutöver garantera fortsatt sysselsättning fanns emellertid inte. I enlighet med dessa principer genomfördes en trygghetsreform 1984, som innefattade ett nytt trygghetsavtal (TrA-S) och en rad förändringar i andra kollektivavtal och aktuella förordningar. Anställningstryggheten hos staten behandlades också i en särskild trygghetsproposition som lades fram samma år.

I syfte att uppnå större kontroll över personalkostnaderna ålade regeringen i början av 90-talet myndigheterna ett strängare kostnadsansvar. Koncerntanken i staten försvann härmed. Från och med den 1 april 1990 trädde ett nytt trygghetssystem i kraft, som fortfarande gäller idag. Huvudinriktningen är att sätta in stödåtgärder för arbetstagarna efter uppsägningen, istället för att omplacera för att undvika uppsägning. Omplaceringsmetoden fungerade näm-

ligen dåligt, och man ville ha en friare rekrytering. Dessutom minskade antal arbetstillfällen inom den statliga sektorn.

Systemet har utformats utifrån en modell hämtad från omställningsavtal mellan SAF och PTK: medel fonderas för att användas till stöd för uppsägningshotade eller uppsagda arbetstagare, och verksamheten bedrivs av en stiftelse, i detta fall Trygghetsstiftelsen. I budgetpropositionen 1991 fastslogs att det nya trygghetssystemet skulle verka utifrån tre förutsättningar. För det första ska trygghetsarbetet ske lokalt med arbetsgivaren som ansvarig och med stöd från Trygghetsstiftelsen. Detta arbete ska ske i samarbete med arbetsförmedling och utbildningsanordnare med flera. För det andra ska trygghetsarbetet ske utan närmare regleringar och restriktioner. Slutligen anges att individens aktiva medverkan är en grundförutsättning för ett framgångsrikt resultat.8

2.7. Kommuner och landsting

Kollektivavtal om avgångsförmåner

För arbetstagare anställda i kommun och landsting finns ett kollektivavtal om avgångsförmåner (AGF-KL). Rätt till förmåner föreligger om den anställde sagts upp från sin anställning på grund av omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller nedläggning av verksamheten. Detta gäller endast under förutsättning att den anställde blir arbetslös till följd av uppsägningen. Förmånerna enligt AGF-KL utgår antingen i form av en engångsersättning eller som en periodisk avgångsersättning till arbetstagaren eller till vissa efterlevande. Engångsersättningens storlek bestäms efter antal anställningsår samt månadsinkomstens storlek. För att istället ha rätt till periodisk avgångsersättning ska arbetstagaren ha uppnått en viss ålder i kombination med en viss anställningstid. Den periodiska avgångsersättningen bestäms med utgångspunkt i storleken på den ålderspension som skulle ha utgetts enligt det för avtalsområdet gällande pensionsavtalet.

8 Gustafsson, Lennart; Tryggare kan…. Om uppbrott i Staten; s 7 - 20

Trygghetsfonder på det kommunala avtalsområdet

Stiftelsen Trygghetsfonden för kommuner och landsting (TF-KL) bildades 1984 av avtalsparterna på det kommunala området. Ändamålet är att genom information, rådgivning och utvecklingsprojekt främja anställningstryggheten i kommuner och landsting. För att stödja utvecklingsarbetet, som Trygghetsfonden anser vara grunden för anställningstryggheten i kommuner och landsting, arbetar fonden med att stödja lokala projekt inom verksamhets-, organisations- och personalutveckling och att bygga upp och sprida kunskap om sektorns utvecklingsbehov och förändringsprocesser. Verksamheten finansieras genom avkastningen av fondens kapital, vilket innebär att ca 18 miljoner kronor per år fördelas till lokala utvecklingsprojekt. Fonden ger inte stöd till individer, utan bara till utvecklingsprojekt.

En motsvarande trygghetsfond – Trygghetsfonden för församlingar och kyrkliga samfälligheter (TF-F) bildades ungefär samtidigt med TF-KL på det dåvarande kyrkokommunala området. Efter det att kyrkan skiljts från staten är det Svenska kyrkans församlingsförbund som är arbetsgivarpart i fonden, men verksamheten är oförändrad. Verksamheten finansieras av avkastningen på fondens kapital. Detta uppgår till ca 6 miljoner kronor.

Det finns också exempel på att kommuner och landsting – som saknar centralt omställningsavtal – gjort ensidiga trygghetsåtaganden. Ett exempel på lokalt trygghetsavtal – Stockholms stad – har studerats i utredningens arbete. Avtalet bygger på intern rörlighet inom staden. Konstruktionen av avtalet och tillämpningen av Lagen om anställningsskydd har medfört inlåsningseffekter. Slutsatser av detta redovisas i kapitel 8.

Omställningsavtal saknas

Omställningsavtal i den betydelse utredningen arbetat med saknas således i stort i kommuner och landsting. Frågan har vid några tillfällen diskuterats mellan de centrala parterna utan att få någon lösning. Under 1980-talet fördes rätt omfattande diskussioner i frågan. Ett stort hinder ansågs, främst av arbetsgivarparterna, vara kommunalrätten, som inte medger att premier eller avsättningar från en kommuns skattebetalare används för att bilda en fond eller stiftelse som har till uppgift att stödja arbetstagare även från andra kommuner. Det fanns också en del fackliga farhågor om att ett

trygghetsavtal skulle peka ut vägen mot uppsägningar och därigenom medföra att fler sägs upp. De kommunala arbetsgivarna ansågs ha tagit ett stort personalpolitiskt ansvar och så långt möjligt sökt undvika uppsägningar genom bl.a. omplaceringar.

De relativt stora minskningar av den kommunala personalstyrkan som skedde under besparingsåren under 90-talet genomfördes i ringa utsträckning med uppsägningar utan främst genom avveckling av tidsbegränsat anställda. Nu står kommuner och landsting genom stora pensioneringsavgångar inför stora rekryteringsbehov under den närmaste 10-årsperioden, samtidigt som man anser sig ha relativt små omstruktureringsbehov. Frågan om möjliga former för omställningsavtal på den kommunala sektorn behandlas vidare i kapitel 8.

3. Grunddrag och stödformer i befintliga omställningsavtal

3.1. Inledning

Följande kapitel behandlar befintliga omställningsavtal - hur de är konstruerade och vilket stöd som utgår till vem. Framställningen koncentreras till tre omställningsavtal: omställningsavtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK9, trygghetsavtalet mellan Arbetsgivaralliansen och Teatrarnas Riksförbund å ena sidan och PTK å andra sidan10, samt det statliga trygghetsavtalet11. Även övriga omställningsavtal kommer att beröras i den mån de kan ge intressanta och

9 Administreras av TRR Trygghetsrådet 10 Administreras av Trygghetsrådet TRS 11 Administreras av Trygghetsstiftelsen TSn

N

Det finns stora likheter i de olika omställningsavtalen och trygghetsrådens sätt att arbeta.

N

Omställningsavtalen ger stöd till uppsagda arbetstagare för att underlätta att hitta nytt arbete, starta eget företag eller påbörja studier.

N

Omställningsstödet innebär alltid personlig rådgivning, men också t.ex. bidrag till kostnader för utbildningar, kurslitteratur, praktik- och inskolningslön och löneutfyllnad.

N

Under vissa förutsättningar har den uppsagde också rätt till avgångsersättning, som utfyllnad på A-kassan, för att trygga den personliga ekonomin under en övergångsperiod.

N

Omställningsstödet sätts in ett förhållandevis tidigt skede, senast vid uppsägningstillfället.

N

Samtliga trygghetsråd arbetar individuellt utifrån varje individs förutsättningar på den arbetsmarknad som är aktuell för individen.

relevanta exempel på regler eller erfarenheter. På detta sätt hålls kapitlet någorlunda koncist samtidigt som den information som är intressant utifrån utredningens uppdrag förhoppningsvis framkommer i tillräcklig grad.

3.2. Gemensamma grunddrag i omställningsavtalen

Trots att de omställningsavtal som för närvarande finns på arbetsmarknaden ser olika ut, finns det några grundläggande drag i konstruktionerna som är gemensamma. För att förenkla beskrivningen av hur omställningsavtalen är uppbyggda lämnas i följande avsnitt en redogörelse för de grunddrag som gäller allmänt för omställningsavtalen. För att varje avtals särdrag ska komma fram ges därefter innehållsbeskrivningar av varje avtal för sig.

Kollektivavtal

Omställningsavtal är kollektivavtal enligt definitionen i MBL § 23, som stadgar att ”med kollektivavtal avses skriftligt avtal mellan arbetsgivarorganisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare”.

Rättsverkningarna av omställningsavtal innebär följande för arbetstagaren. Den enskilde arbetstagaren har inga skyldigheter enligt avtalet som kan medföra skadeståndsansvar vid avtalsbrott.12 Däremot innehåller vissa av avtalen rättigheter för individen, såsom avgångsersättning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Här kan ett rättsligt krav göras gällande från individen. Det stöd som innebär individuellt anpassad rådgivning och stöd kan emellertid inte utgöra grund för rättsliga krav, eftersom omställningsavtalet inte preciserar exakt vad detta stöd innebär i pengar. De enskilda trygghetsråden (kollektivavtalsstiftelser) har stor flexibilitet vad gäller form och omfattning av det omställningsstöd som utges till de uppsagda. Detta medför att det inte går att fastställa vad individens rättigheter egentligen består av.

Genom rättspraxis har Arbetsdomstolen tolkat in en skyldighet för arbetsgivare att tillämpa kollektivavtal på utomstående arbetstagare (dvs. de som ej är medlemmar i den kollektivavtalsslutande

12 Däremot förutsätter flera av avtalen att individen är aktiv, samt lämnar vissa upplysningar för att erhålla stöd.

fackliga organisationen) om ej annat uttryckligen följer av avtalet. Följaktligen gäller omställningsavtalen för en ansluten arbetsgivares samtliga anställda inom avtalsområdet. För staten som arbetsgivare gäller att ingånget kollektivavtal ska tillämpas på samtliga arbetstagare, oavsett om dessa är organiserade eller ej, enligt 1976 års förordning om statliga kollektivavtal.

Kollektivavtalsstiftelser

Trygghetsråden administrerar och verkställer det stöd som ska utgå enligt omställningsavtalen. Trygghetsråden bedrivs i en alternativ stiftelseform som kallas kollektivavtalsstiftelse. Enligt 11 kap 3 § stiftelselagen (1994:1220) bildas en kollektivavtalsstiftelse genom att

1. en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation i kollektivavtal förordnar att pengar som arbetsgivare enligt kollektivavtal eller annat avtal tillskjuter, ska som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål, och 2. någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i enlighet med förordnandet.

Associationsformen kollektivavtalsstiftelse tillgodoser ett väsentligt praktiskt behov hos arbetsmarknadens parter. 13 Den skapades vid sidan om den vanliga stiftelseformen, som inte ansågs ändamålsenlig i alla avseenden. Bestämmelserna om kollektivavtalsstiftelser skiljer sig genom att dess stiftelseförordnande, inklusive ändamålsbestämmelsen, får genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen ändras eller upphävas. Det krävs alltså inget tillstånd av Kammarkollegiet för att genomföra sådana förändringar. Till skillnad från vanliga stiftelser krävs vidare inte en förmögenhetsöverföring från någon av stiftarna i samband med bildandet av kollektivavtalsstiftelsen. Det är nämligen arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna som är stiftare, men arbetsgivarna som betalar avgiften till systemen. Kollektivavtalsstiftelse är också föremål för en mindre långtgående tillsyn i jämförelse med andra stiftelser. I övrigt gäller i princip samma bestämmelser som för vanliga stiftelser, med bokföringsskyldighet och kvalificerad revision. 14

13Prop. 1993/94:9, s. 5414 Birath m.fl. Det mesta om stiftelser i teori och praktik; s. 266-267

Skattebefrielse

I 7 kap 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) stadgas om skattebefrielse för trygghetsrådens verksamhet. Bestämmelsen gäller kollektivavtalsstiftelser med ändamål att lämna avgångsersättning till friställda arbetstagare eller främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit uppsagda eller löper risk att bli uppsagda till följd av driftsinskränkning, företagsnedläggning eller rationalisering av företags verksamhet. Skattskyldighet för dessa stiftelser föreligger endast vid inkomst på grund av innehav av fastighet. För att kollektivavtalsstiftelsen ska få skattefrihet krävs enligt praxis att minst 80 procent av kapitalavkastningen delas ut under en 5-års period.

Finansiering

Trygghetsrådens verksamhet finansieras genom att arbetsgivaren fortlöpande betalar in en procentsats på lönesumman för samtliga anställda som omfattas av stödet. Nivån kan bestämmas såväl i samband med träffande av omställningsavtal som vid andra tillfällen, till exempel i samband med förhandlingar om löneökningsutrymme. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. I trygghetsråden på privattjänstemannaområdet betalar dessutom säranslutna arbetsgivare en högre avgift.

För Trygghetsrådet TRS är avgiften för närvarande 0,3 procent på lönesumman för företag anslutna via sin arbetsgivarorganisation. För de säranslutna arbetsgivarna är avgiften högre, 0,7 procent. Avgiften till TRR Trygghetsrådet är 0,3 procent, respektive 0,7 procent för de säranslutna. Vidare finns en möjlighet enligt omställningsavtalet Svenskt Näringsliv - PTK för företag att genom lokal överenskommelse inte omfattas av TRR:s omställningsstöd, utan endast av systemet för age. Dessa företag betalar en lägre avgift. Avgiften till Trygghetsstiftelsen låg tom mars 2001 på 0,7 procent, men har temporärt sänkts till 0,05 procent medan arbetsgivaren samtidigt ska sätta av 0,65 procent till användning i lokala projekt för anställningstrygghet. Från och med år 2004 kommer avgiften till Trygghetsstiftelsen att vara 0,3 procent.

Nivåerna på procentsatserna har även varierat över tiden. Såsom framgått i den historiska beskrivningen är trygghetsrådens ekonomiska situation i hög grad konjunkturkänslig. I en lågkonjunktur med högre arbetslöshet ökar naturligtvis belastningen på verksamheten. Samtidigt minskar avgiftsunderlaget eftersom antalet företag

minskar och lönesumman sänks till följd av uppsägningar. Krisen i Sverige under 1990-talet innebar till exempel att de kollektivavtalsslutande parterna dels tvingades höja avgiften till TRR, dels att TRR drog ner på vissa typer av stödåtgärder. Konjunkturläget hade alltså en påverkan på såväl avgiftens storlek som verksamhetens inriktning. Även på det statliga avtalsområdet genomfördes flera höjningar av avgiften under 1990-talet.

Både TRR och Trygghetsrådet TRS erhöll under år 2000 från SPP ansenliga extraordinära intäkter i form av överskottsmedel som allokerats från betalningar av pensionspremier, till största delen till följd av tidigare bidrag från trygghetsråden till företagens kostnader för avtalspensioner. För båda trygghetsråden innebar detta ett betydande kassatillskott som också påverkat verksamheten. Vad gäller TRR är utgifterna för närvarande större än intäkterna, vilket möjliggörs genom tillskottet av medel från SPP. På längre sikt torde emellertid krävas en förändring för att klara den ekonomiska situationen, antingen genom höjda avgifter eller genom sänkta kostnader.

De aviserade höjningarna av ersättningarna i arbetslöshetsförsäkringen kommer att medföra minskade kostnader för trygghetsråden.

Aktörerna

Omställningsavtalen är allmänt formulerade och lämnar stort utrymme för utformningen av den faktiska tillämpningen. Trygghetsråden, som administrerar och verkställer stödet, har styrelser som i mer precisa termer bestämmer arten och omfattningen av det stöd som utges. Styrelserna utgörs av representanter från avtalsparterna, hälften från arbetsgivarparten och hälften från arbetstagarparten.

De enskilda tjänstmännen i trygghetsråden (rådgivare eller konsulenter) har stor frihet att inom ramen för de beslut som styrelsen tar utforma stödet till den enskilda arbetstagaren. Såsom vi återkommer till så ligger en stor del av styrkan i trygghetssystemen i denna möjlighet till ett i hög grad individanpassat stöd. Uppkommer det emellertid frågetecken kring tolkningen eller tillämpningen av någon del av avtalet ska en sådan situation lösas mellan parterna. Exempelvis ska Trygghetsstiftelsen samråda med parterna före ställningstagande i principiella frågor, enligt förhandlingsprotokollet. Detta görs i en partsgrupp, som består av styrelsens suppleanter. De ska tillsammans enas om ett ställningstagande i frågan.

TRR har en liknande grupp, kallad OA-nämnden. Nämnden har ett övergripande ansvar för flera frågor. Dess uppgifter är i huvudsak att i prejudicerande eller tveksamma fall avgöra om en person omfattas av de moment som ingår i omställningsavtalet och att ansvara för praxisutveckling angående age med mera.

Trots generellt hållna avtal, utan detaljregeringar, har avtalsparterna beslutandemakten över hur verksamheten bedrivs inom ramen för avtalet genom att de är representerade i styrelsen. Samtidigt ges de enskilda tjänstemännen hos trygghetsråden en långtgående flexibilitet i arbetet att ge ett stöd som är anpassat efter individen. Uppkommer principiellt viktiga frågeställningar är det återigen avtalsparterna som beslutar, i en partsgrupp eller OA-nämnd. Konstruktionen av systemen innebär således att avtalsparterna styr tillämpningen av avtalet utan att detta inkräktar på rådgivarens frihet att ge ett individuellt anpassat stöd till den enskilde.

Trygghetsråden och Arbetsmarknadsverket

Omställningsavtalen har tecknats för att fungera som ett komplement till arbetsmarknadspolitiken. Trygghetsråden och Arbetsmarknadsverket har dock inte identiska uppgifter. Trygghetsråden är huvudsakligen inriktade mot att hjälpa uppsagda till nya arbeten medan Arbetsmarknadsverket har vidare ansvarsområden. Det har aldrig hos Trygghetsråden funnits någon ambition att ta över någon eller några av arbetsförmedlingens uppgifter. Omställningsavtalen förutsätter snarare tvärtom att de erbjudanden och resurser som Arbetsmarknadsverket ställer till förfogande tas till vara i största möjliga utsträckning.

Vilka arbetstagare som omfattas

Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller en myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av omställningsavtalets bestämmelser. För att personligt och ekonomiskt stöd ska utgå till en arbetstagare ska denne ha blivit uppsagd från sin arbetsplats på grund av arbetsbrist. Det finns variationer på huvudregeln och dessa framgår nedan i de avsnitt som beskriver varje avtal för sig.

Det händer att arbetsgivaren och den anställde eller en lokal facklig organisation kommer överens om att beteckna orsaken till

uppsägningen som arbetsbrist, när det egentligen handlar om personliga skäl, i syfte att den uppsagde ska få stöd från trygghetsråden. Parterna har med omställningsavtalen inte avsett att stödja sådana arbetstagare som sägs upp på grund av personliga skäl, och de medel som ställs till förfogande riskerar alltså att komma fel mottagare tillgodo. Trygghetsstiftelsen har inte någon möjlighet att överpröva arbetsgivarens rubricering, utan är skyldig att tillämpa trygghetsavtalet för de som anmäls till stiftelsen. Trygghetsråden TRR och TRS däremot kan avstå från att lämna stöd till någon om de kommer fram till att uppsägningen skett på grund av personliga skäl.

…och vilka som inte omfattas

Att uppsägning är en förutsättning för att den anställda ska kvalificera sig för stöd från trygghetsråden innebär att visstidsanställda vars anställningsavtal går ut i vanlig ordning inte har rätt till något stöd. Detta gäller även om arbetsbrist är skälet till att anställningen inte förlängs. Detta utgör naturligtvis ett särskilt stort problem för de yrkesgrupper vars anställningar nästan uteslutande utgörs av projekt och frilansning, såsom för många konstnärer, musiker, skådespelare och scenarbetare.

Det statliga trygghetsavtalet gör här ett undantag, enligt vilket avtalet även gäller för arbetstagare vars tidsbegränsade anställning inte förnyas på grund av arbetsbrist, under förutsättning att arbetstagaren har en sammanhängande anställningstid i staten som uppgår till minst fem år. Stödet till dessa arbetstagare är förknippat med vissa begränsningar. Vidare omfattas enligt praxis hos TRR tidsbegränsat anställda om de haft fortlöpande anställning under 12 månader hos samma arbetsgivare.

Omställningsavtalen TRR och TRS begränsar ytterligare kretsen av arbetstagare som omfattas av stödet. Enligt båda avtalen måste den anställde för att kvalificera sig ha arbetat i genomsnitt minst 16 timmar i veckan.

I en proposition överlämnad till riksdagen i februari 2002, föreslås en ny lag om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning.15 Lagen har till ändamål att motverka diskriminering av dessa arbetstagare avseende löner och andra anställningsvillkor. Genom förslaget genomförs två EG-direktiv som behandlar just diskriminering av

15 Prop. 2001/02:97

deltidsarbete och visstidsarbete.16 Enligt lagförslaget får en arbetsgivare inte missgynna dessa arbetstagare, genom att tillämpa mindre fördelaktiga löne- och anställningsvillkor än vad som tillämpas på heltidsarbetande eller fastanställda arbetstagare. Avtal som medger en sådan förbjuden diskriminering är enligt lagen ogiltigt. Förbudet gäller emellertid inte om tillämpningen av villkoren är berättigad av sakliga skäl.

Frågan är om begränsningarna i omställningsavtalen innebär en sådan diskriminering som enligt lagförslaget är förbjuden. Det kan emellertid tyckas sakligt att visstidsanställda i slutet av den avtalade anställningstiden inte erbjuds det omställningsstöd som de fastanställda erbjuds. Det vore godtyckligt att endast tillhandahålla ett sådant stöd till de visstidsanställda som råkar vara anställda i en organisation med arbetsbrist. Andra arbetstagare vars tidsbegränsade anställning kommer till ända, utan att arbetsbrist föreligger, skulle inte få samma möjligheter. Däremot hamnar den anställde i kläm i de fall där det förekommer missbruk av tidsbegränsade anställningar. Detta beror emellertid på en felaktig tillämpning av anställningsformen, och kan inte korrigeras genom en förändring i omställningsavtalen.

För de grupper som nämnts ovan, för vilka fasta anställningar hör till ovanligheterna, innebär begränsningarna en skillnad i förhållande till andra grupper. Här skulle en förändring som förbättrade deras situation vara önskvärd. Inom TRS utreder man frågan om det vore möjligt att utöka kretsen av stödtagare så att även frilansare och andra med icke-traditionella anställningar omfattas av omställningsstödet (ej age). Inget beslut ät ännu taget.

Begränsningen i omställningsavtalen till anställda som arbetat minst 16 timmar i veckan innebär sannolikt inte heller en sådan diskriminering som är förbjuden enligt lagförslaget. Det vore inte rimligt att tillhandahålla stöd för att hitta ny försörjning i fall där den nuvarande anställningen som sådan inte rimligtvis kan utgöra en försörjning.

3.3. Allmänt om trygghetsrådens arbetsformer

Liksom det finns gemensamma grunddrag i omställningsavtalen finns det också stora likheter i trygghetsrådens sätt att arbeta. Samtliga trygghetsråd arbetar individuellt – även om många aktiviteter genomförs gruppvis - utifrån varje individs förutsättningar på

16 Direktiven 97/81/EG samt 99/70/EG

den arbetsmarknad som är aktuell för individen. Individens eget ansvar betonas, dels för att skapa aktivitet, dels för att endast av individen själv fattade beslut har förutsättningar att bli långsiktigt hållbara. Det innebär att arbetsprocessen avvägs med hänsyn till när de uppsagda är mogna för att gå vidare. Att bli uppsagd innebär för många en kris- eller osäkerhetsfas och beslut om framtiden kan under den fasen lätt leda till felval och återvändsgränder. Många har arbetat på den arbetsplats de ska lämna under flera decennier och vet lite om arbetsmarknadens krav och möjligheter, medan vissa har ett högt arbetsmarknadsvärde som tämligen omgående kan omsättas i en ny anställning.

Det innebär att omställningsprocessen får ta olika tid för olika individer och ofta börjar med bearbetning av reaktionerna på uppsägningen. Erfarenheterna från trygghetsråden visar att ett bra avslut på den gamla anställningen med förståelse för eller åtminstone acceptans av skälen bakom uppsägningen är en viktig förutsättning för drivkraft i den fortsatta processen. Oklara besked eller mer eller mindre diffusa förhoppningar om att jobben nog trots allt blir kvar har motsatt effekt.

Initialt i arbetsprocessen ligger också i de flesta fall någon form av arbetsmarknadsorientering eller vägledning, som också innefattar kartläggning av den egna kompetensen. En del kan tämligen omgående söka jobb, men de flesta av dessa behöver gradera upp sin förmåga att söka och få arbete på ett effektivt sätt. Det är dock inte alltid trygghetsråden förordar den allra snabbaste lösningen bara för att få kunden i arbete. Stabila lösningar eftersträvas och man är angelägen att inte tämligen snart få tillbaka klienterna igen. Trygghetsråden släpper inte kontakten med kunderna under tillfälliga eller osäkra anställningar, utan kunderna ligger kvar i rådens register som aktiva kunder till dess en långsiktig lösning har uppnåtts. Avslut sker först när ny stabil anställning har erhållits, eget företag startats, lång utbildning mot ny yrkeskarriär påbörjats eller på grund av pension eller att klienten själv väljer att inte kvarstå.

För de uppsagda som behöver ytterligare stöd sätts olika åtgärder in, men gemensamt för dessa är att man strävar efter egna beslut av kunden. Det innebär t.ex. att beslut om utbildningsstöd ofta föregås av praktik eller att kunden på annat sätt skaffar information om det tilltänkta arbetsområdet för att undvika felval. Man strävar efter att också icke-beslut, t.ex. att inte påbörja en utbildning eller att inte gå vidare med start av eget företag, ska fattas av klienten själv, dvs. att det inte är trygghetsråden som avslår. När det gäller

utbildning eftersträvas att den finns ett yrkesmässigt mål för utbildningen.

Eftersom arbetsprocessen startar senast i samband med uppsägningen används uppsägningstiden i varierande utsträckning för omställningsarbetet. I en del fall ska produktion bedrivas under en stor del av uppsägningstiden, i det andra ytterlighetsfallet är de uppsagda arbetsbefriade. Samarbetet mellan företagen och trygghetsråden brukar dock fungera så att det går att genomomföra omställningsåtgärder under uppsägningstiden. På statens område har de uppsagda rätt till tjänstledighet med full lön för att delta trygghetsåtgärder. På det privata tjänstemannaområdet förekommer det att trygghetsråden inte kan bedriva omställningsarbete under uppsägningstiden på grund av att arbetsgivaren inte medger det.

3.4. Omställningsavtalet Svenskt Näringsliv och PTK

Omställningsavtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK administreras av TRR Trygghetsrådet. TRR tillhandahåller stöd till arbetstagare som sägs upp eller riskerar att sägas upp från sin anställning. Grundförutsättningarna för stöd är att arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal, och därigenom ansluten till TRR och att anledningen till uppsägningen är arbetsbrist. Även den som säger upp sig själv inom ramen för arbetsbrist kan omfattas. Stödet till individen utgår i två former – som omställningsstöd och som avgångsersättning. Vidare har individen så kallat efterskydd i fall denne blir arbetslös inom viss tid. TRR tillhandahåller även stöd till företaget i form av rådgivning inriktad på hur man mänskligt hanterar en uppsägningssituation.

Omställningsstöd

Omställningsstödet definieras i avtalet som åtgärder som underlättar att få nytt arbete, vilket inkluderar start av eget företag. Omställningsstödet innebär att den arbetssökande ges tillgång till en personlig rådgivare som ger råd, stöd och vägledning i syfte att hitta ett nytt arbete. Stödet är i hög utsträckning anpassat efter varje individs behov, och metoderna utvecklas fortlöpande. Tillsammans med rådgivaren följer den arbetssökande en utvecklingsprocess innefattande fyra steg. Efter en eventuell fas där rådgivaren hjälper den anställde att komma över uppsägningen och finna motivation

att gå vidare, görs en kompetens- och personlighetsanalys. Syftet är att kartlägga kunskaper, erfarenheter och personliga egenskaper genom att erbjuda olika hjälpmedel och instrument. Med utgångspunkt i analysen görs sedan en sondering av vilka möjligheter arbetsmarknaden ger, samt om det finns förutsättningar att starta eget företag. En handlingsplan upprättas. Till slut ges vägledning i hur man kan marknadsföra sig, och till exempel hur ansökningsbrev och meritförteckning bör upprättas på bästa sätt. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön en viss tid, täckning av merkostnader i samband med utbildning eller arbete på annan ort samt olika former av praktik- och inskolningslön. För att förstärka den arbetssökandes incitament att även ta en anställning som innebär en lägre lön kan en kortare övergångsperiod med löneutfyllnad bli aktuell.

TRR har en rekryteringsservice till vilken företag kan höra av sig när de behöver rekrytera. De arbetssökande som stämmer överens med de önskemål som företaget lämnar till TRR informeras om möjligheten och tar sedan själv kontakt med företaget. Tjänsten är kostnadsfri för företaget.

Leder samtalen och stödet fram till att den arbetssökande väljer att starta eget företag, lämnar TRR praktiskt och ibland ekonomiskt stöd. Efter en bedömning av den anställdes kapacitet och personliga förutsättningar, och ibland en djupare analys av affärsidén med hjälp experter utifrån, kartläggs eventuella utbildningsbehov. Syftet är att skaffa den kompetens som krävs för att driva igenom affärsidén, marknadsföra konceptet och vidareutveckla företaget. En uppföljning av det nya företagets verksamhet görs av rådgivaren under det första året.

Tidig risk

TRR strävar efter att informera och vidta åtgärder i ett så tidigt skede som möjligt. Redan innan parterna i företaget kommit överens om övertalighetens omfattning kan TRR informera arbetstagare och företagsledning om vilken hjälp TRR:s omställningsstöd innebär. I ett sådant fall handlar det inte om att enskilda individer erhåller omställningsstöd, eftersom ingen ännu blivit uppsagd och man har inte heller pekat ut dem som hotas av uppsägning. Istället träder TRR in och lämnar allmän information om TRR:s verksamhet inför kommande övertalighet. Arbetsmetoden syftar inte till att

förebygga uppsägningar, utan till att förbereda dem som berörs av den förestående personalminskningen.

Förlängd uppsägningstid

Omställningsavtalet har inga bestämmelser om förlängd uppsägningstid. I trygghetsavtalet SAF-PTK från 1974 fanns en bestämmelse om en med sex månader förlängd uppsägningstid för den som fyllt 55 år och varit 10 år hos samma arbetsgivare. Denna bestämmelse överfördes 1994 till de förbundsvisa avtalen om löner och allmänna anställningsvillkor.

Vissa närliggande situationer omfattas emellertid inte av bestämmelsen om förlängd uppsägningstid. I dessa fall kan TRR betala mellanskillnaden så att den totala ersättningen till den uppsagde motsvarar lönen under en förlängd uppsägningstid. Förutsättningar för en sådan ersättning är att den uppsagde har slutat sin anställning och är aktivt arbetssökande på arbetsförmedlingen.

Avgångsersättning

Avgångsersättning (age) kan ges till den som blir arbetslös efter en uppsägning på grund av arbetsbrist och som aktivt söker arbete. Förutsättningen är att den uppsagda fyllt 40 år och har varit anställd sammanhängande i fem år i företaget. Avsikten är att ovanpå den inkomstrelaterade dagpenningen från a-kassan ge en utfyllnad så att den arbetssökande får en inkomst uppgående till ungefär 70 procent av den tidigare lönen. För den som har mer än 70 procent i ersättning från a-kassan utges istället krontalsbelopp motsvarande mellan 2 500 och 3 500 kr per sex månadersperiod. Age-beloppen betalas ut förskottsvis.

Vid deltidsarbetslöshet utbetalas age för den del av arbetstiden som personen i fråga är arbetslös och arbetssökande. Age betalas ut under en begränsad tid. Den maximala ersättningstiden är olika lång för olika åldersgrupper, där den kortaste tiden är 18 månader och den längsta är 30 månader. Om en age-berättigad får en anställning med en lägre lön än han hade tidigare utges en löneutfyllnad under sex månader med 90 procent av skillnaden.

Skulle den uppsagda inte ha en anställningstid på 5 år hos den senaste arbetsgivaren, får anställningstiden läggas samman med tidigare anställningstid hos TRR-anslutet företag. Som förutsättning

gäller att den föregående anställningen slutat med uppsägning på grund av arbetsbrist och att den sista anställningsdagen ligger inom fem år före den aktuella uppsägningen.

Efterskydd

Om arbetstagaren blir uppsagd igen på grund av arbetsbrist täcks denne under fem år av efterskydd. Det innebär att personen har rätt till omställningsstöd från TRR, men också eventuella resterande avgångsersättningsutbetalningar.

Företaget

Företag anslutna till TRR och som står inför en omställning kan också få stöd. Genom råd och stöd kring hur en omställning kan hanteras på bästa sätt på det mänskliga planet kan TRR öka företagets beredskap inför en arbetsbristsituation. Stödet lämnas dels i form av tillgång till en rådgivare vid alla tidsskeden av en omställningsprocess, dels i form av föredrag och seminarier om professionellt förändringsarbete.

Omställningsavtalet medger flera olika handlingsvägar för företaget när det gäller utnyttjande av omställningsstöd, såsom redan kortfattat beskrivits i kapitel 2. Den första möjligheten är att parterna lokalt överenskommer att inte ta TRR:s omställningsstöd i anspråk vid övertalighet. Avgiften till TRR reduceras då. Den andra möjligheten är att inför den aktuella övertaligheten lokalt överenskomma med facket om en egen lösning hur de övertaliga ska hanteras, och därmed avsäga sig omställningsstöd från TRR i just då förekommande fall. I gengäld har då företaget rätt att erhålla en schabloniserad ersättning från TRR motsvarande vad omställningsstödet skulle ha kostat för varje individ, för närvarande 15 000 kr. Beloppet fastställs av styrelsen halvårsvis De nämnda möjligheterna har utnyttjats endast i ett fåtal fall. Individens rätt till age påverkas inte.

Såsom har framkommit i den historiska beskrivningen var frågan om tillämpningen av LAS turordningsregler av väsenlig betydelse för arbetsgivarparten vid tecknandet av omställningsavtalet. Vid avtalsförhandlingarna 1994 ställde SAF som villkor för trygghetssystemets fortlevnad att arbetstagarparten gick med på en mer långtgående avvikelse från turordningsreglerna. En allmän formule-

ring infördes i själva avtalet, som fastställer att de företag hos vilka övertalighet vid arbetsbrist uppstår, ska beredas sådana förutsättningar i bemanningshänseende som i största möjliga utsträckning främjar deras fortsatta verksamhet. Vidare tillkom underbilaga A som preciserar hur de lokala parterna ska förfara för att tillgodose företagets intresse i detta hänseende.

Underbilaga A fastslår att om företagets krav och behov i bemanningshänseende inte kan tillgodoses med tillämpning av lag ska fastställandet av turordning göras med avsteg från turordningsbestämmelserna. De lokala parterna ska sträva efter att enas om en turordningslista, som medger förutsättningar för företaget att bedriva en konkurrenskraftig verksamhet och därmed bereda fortsatt anställning för kvarvarande personal. Skrivningarna i underbilaga A är bindande för parterna först då de finns med i de förbundsvisa kollektivavtalen om löner och allmänna villkor. Texten motsvarande underbilagan infördes 1994 i de förbundsvisa avtalen.

En förutsättning för att omställningsavtalet från 1994 skulle träda i kraft var att de ovannämnda bestämmelserna om förlängd uppsägningstid och möjligheterna till ändrad turordning infördes i de förbundsvisa avtalen.

3.5. Trygghetsavtalet Arbetsgivaralliansen, Teatrarnas Riksförbund samt PTK

Mellan Arbetsgivaralliansen och Teatrarnas Riksförbund å ena sidan, och PTK å andra sidan finns ett trygghetsavtal som administreras av Trygghetsrådet TRS. Syftet med TRS verksamhet är att underlätta omställningsproblem i företag och organisationer som uppstår för arbetsgivare och arbetstagare i samband förändringar i form av till exempel omstruktureringar, rationaliseringar eller olönsamhet. I de fall uppsägningar måste ske på grund av arbetsbrist arbetar TRS med att i största möjliga mån undvika negativa effekter för den enskilde arbetstagaren. Detta syfte ska uppnås i första hand genom att inom en begränsad tid, som för närvarande är fem år, medverka till att lösa den uppsagdas arbetslöshetssituation. De stödformer som TRS erbjuder är personligt utvecklingsstöd, avgångsersättning, betalning av försäkringspremier samt efterskydd. Stöd ges även till arbetsgivaren i omställningssituationen.

Personligt utvecklingsstöd

Det personliga utvecklingsstödet innebär att den uppsagde får kontakt med en rådgivare på TRS. TRS definierar det personliga utvecklingsstödet som ”hjälp till självhjälp”. Syftet är att genom råd och individuellt anpassade stödåtgärder underlätta möjligheterna att få en varaktig sysselsättning. Stödåtgärderna kan till exempel bestå av kurser och seminarier, bidrag till kurskostnader för kompletterande utbildning, studielön i samband med studier och bidrag till introduktionsutbildning i samband med ny anställning. Skulle den uppsagde få en ny anställning med betydligt lägre lön, kan TRS bidra med en löneutfyllnad. Vid start av eget företag, kan TRS också bistå med stöd på olika sätt.

Avgångsersättning

Avgångsersättning utbetalas till anställd som sägs upp på grund av arbetsbrist, under förutsättning att den anställde arbetat minst 16 timmar i veckan, har varit anställd sammanhängande i 5 år och har fyllt 40 år senast avgångsdagen. Avgångsersättningen kompletterar ersättningen från arbetslöshetskassan, och hela inkomsten inklusive A-kassa ska ligga på en nivå som motsvarar en viss fastställd procentsats av tidigare lön (för närvarande 75 procent). För den vars A-kassenivå uppgår till 75 procent av tidigare lön utbetalar TRS ett minimibelopp på 4 000 - 6 000 kronor per 6-månadsperiod. Perioden under vilken avgångsersättning betalas ut varierar mellan 18 till 30 månader, beroende på den uppsagdes ålder vid anställningens slut. Ju äldre den uppsagde är, desto längre ersättningsperiod.

Betalning av försäkringspremier

Ett ytterligare stöd som TRS ger är att betala vissa försäkringspremier, så kallad riskförsäkring, åt den arbetssökande. För den som i sin anställning omfattas av ITP-, KP- eller SPV-försäkring samt uppfyller kraven avseende ålder och anställningstid, betalar TRS premierna helt eller delvis som längst fram till ordinarie pensionsålder för den tjänst från vilken uppsägning skett. TRS avbryter premieinbetalningen om den arbetssökande får tillsvidareanställning eller startar egen verksamhet.

Efterskydd

Slutligen har den som får nyanställning rätt till efterskydd. Det innebär att om denne blir uppsagd från sin nya anställning på grund av arbetsbrist, så har denne fortfarande tillgång till stöd från TRS. Stödet utgörs av personligt utvecklingsstöd och avgångsersättning. Som förutsättning gäller att den nya uppsägningen sker inom 5 år från den förra anställningens upphörande.

Arbetsgivaren

Trygghetsavtalet TRS slår inledningsvis fast att avtalet tecknats för att underlätta omställning för anställda och arbetsgivare när arbetsbrist uppstår på grund av utvecklingsåtgärder, omstrukturering, rationalisering och olönsamhet. I en sådan situation ger TRS råd och stöd till arbetsgivare, med målsättningen är att en omställning som innebär uppsägningar ska genomföras så smärtfritt som möjligt för alla berörda. Denna typ av stöd har således inte syftet att påverka arbetsgivarens beslut att säga upp anställda.

Liksom i omställningsavtalet TRR finns i trygghetsavtalet TRS en skrivelse som anger att den arbetsgivare som tvingas göra uppsägningar på grund av arbetsbrist ska beredas sådana förutsättningar i bemanningshänseende som i största möjliga utsträckning främjar den fortsatta verksamheten. En till avtalet kopplad bilaga utvecklar principen genom att beskriva hur parterna ska gå till väga för att tillgodose detta intresse från arbetsgivarens sida. Formuleringen motsvarar den i underbilaga A till omställningsavtalet Svenskt Näringsliv/PTK, det vill säga avsteg från turordningsreglerna ska ske om arbetsgivarens behov i bemanningshänseende inte kan tillgodoses genom tillämpning av LAS.

Uppsägningsförebyggande verksamhet/Kompetensutveckling för individ och verksamhet

TRS strävar efter att befrämja vad man skulle kunna kalla arbetslivstrygghet, det vill säga individens möjlighet att vara attraktiv inte bara för ny anställning efter en uppsägning, utan också för fortsatt anställning hos nuvarande arbetsgivare. Förutom aktivt stöd till friställda personer i samband med övertalighet arbetar därför TRS även proaktivt för att förebygga uppsägningar. I denna verksamhet, som vänder sig till arbetsplatser där övertalighet inte råder, kan

TRS stödja genom att förstärka individens möjligheter till sådan kompetensutveckling som motsvarar verksamhetens kort- och långsiktiga behov av kompetens.

TRS kopplar den proaktiva verksamheten till Växtkraft Mål 3 och övrigt stöd som arbetsgivare och samhälle kan ge. TRS roll är i korthet att väcka intresse hos arbetsgivare och anställda i anslutna organisationer för att genomföra analyser och kompetensutvecklingsaktiviteter samt att vara ett stöd under hela genomförandeprocessen, såväl kompetensmässigt som ekonomiskt.

3.6. Det statliga trygghetsavtalet

Det statliga trygghetsavtalet, träffat mellan Arbetsgivarverket å ena sidan och OFR/S, SACO-S samt SEKO å andra sidan, administreras av trygghetsstiftelsen TSn. Avtalet inleds med avtalsparternas gemensamma syn på hur den statliga personalpolitiken bör bedrivas. Man fastslår att förändringar i myndigheterna bör genomföras så att de tillgodoser såväl statsmakternas krav på verksamheten som de anställdas krav på anställningstrygghet. Målet med trygghetssystemet är att så långt som möjligt skapa förutsättningar för att ingen anställd ska bli arbetslös till följd av arbetsbrist. Detta innebär emellertid ingen garanti för fortsatt eller ny anställning.

Den grupp av anställda som är förmånstagare till trygghetsavtalet är något större jämfört med vad som gäller enligt omställningsavtalen på den privata sektorn. För det första har den som sägs upp på grund av arbetsbrist rätt till stöd från Trygghetsstiftelsen. Samma stöd ges också till andra arbetstagare under förutsättning att stödåtgärden minskar antalet uppsägningar i en arbetsbristsituation. Vidare omfattas anställd som säger upp sig själva på grund av att myndigheten omlokaliseras och den anställde väljer att inte följa med till den nya orten. På det statliga området försvann uppdelningen i arbetare och tjänstemän på 1970-talet. Alltså omfattas samtliga statstjänstemän, även LO-anslutna, av trygghetsavtalet.

Slutligen har arbetstagare vars tidsbegränsade anställning inte förnyas på grund av arbetsbrist rätt till ett visst begränsat stöd, under förutsättning att den anställde har varit anställd sammanlagt minst fem år i följd. Omställningsstödet till dessa arbetstagare sätts in i andra skedet i trygghetssarbetet (se nedan), och utbetalningen av avgångsersättning begränsas till ett visst antal dagar och under en viss period. Inga andra förmåner ges till denna grupp av visstidsanställda arbetstagare.

Trygghetsarbetet

I det statliga trygghetsavtalet har man uppdelat omställningsprocessen i tre skeden. Det först skedet inträder när en myndighet konstaterat att arbetsbrist föreligger eller bedöms föreligga inom om en viss tid på en myndighet. För att undvika uppsägningar kan stöd lämnas redan i detta skede genom till exempel utbildningsåtgärder i syfte att möjliggöra för den anställde att få fortsatt anställning. Inriktningen är alltså att minska eller helt eliminera behovet av uppsägningen.

I nästa skede, då de övertaliga identifierats, och blivit uppsagda eller hotas av uppsägning, inträder en rättighet till förlängd uppsägningstid enligt det statliga omställningsavtalet. Förlängningen bestäms i förhållande till arbetstagarens anställningstid. Ju längre anställningstid, desto mer tid utökas uppsägningstiden med. Vidare bistår Trygghetsstiftelsen i detta läge med att skapa förutsättningar att få en ny anställning. Detta sker genom att Trygghetsstiftelsen erbjuder hjälp med finansiering av exempelvis utbildning, startaeget-bidrag och kostnader för resor och logi. I det tredje skedet, när anställningen väl upphört, ges den uppsagde fortsatt hjälp av samma slag som tidigare. Det statliga omställningsavtalet medger dessutom rätt till tjänstledighet utan löneavdrag under uppsägningstiden för utbildning.

Innehållet i det som i trygghetsavtalet benämns trygghetsarbete, och som är motsvarigheten till de andra trygghetsrådens omställningsstöd, är relativt likartat. Det handlar om ett individanpassat stöd från uppsägningen eller tidigare, med tillgång till kontakter med konsulenter och olika former av stöd för praktik, inskolning och utbildning. De inledande insatserna genomförs i form av fasta basprogram i TSn:s aktivitetscentra, ArbetsKraft.

Tidiga åtgärder

Enligt trygghetsavtalet bör omställningsarbete inledas i ett så tidigt skede som möjligt, för att uppnå målsättningen att ingen anställd ska hamna i arbetslöshet. En av arbetsmetoderna som Trygghetsstiftelsen använder sig av i detta syfte är så kallade tidiga åtgärder. Metoden går ut på att åtgärder sätts in i ett tidigt skede, till exempel innan turordningskretsar och uppsägningar formellt är klara, för att lösa en befarad övertalighet. Insatser från Trygghetsstiftelsen riktas till de som är uppsägningshotade, men även till andra

som kan tänka sig att gå frivilligt. Förutsättningen för att tidiga åtgärder ska sättas in är att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna är överens om hur risken för uppsägning ser ut och vilka åtgärder som ska vidtas för att försöka lösa situationen utan uppsägningar. Risken för uppsägningar måste vara uppenbar, och det räcker således inte att det finns en allmän oro för övertalighet.

Förlängd uppsägningstid

Trygghetsavtalet innehåller regler om förlängd uppsägningstid jämfört med vad som skulle gälla enligt lag eller avtal. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist förlängs den uppsägningstid som gäller enligt LAS eller enligt kollektivavtal med mellan en till 3 månader, beroende på den uppsagdes anställningstid. För arbetstagare som vid uppsägningen har minst fyra års anställning fördubblas den uppsägningstid som gäller enligt lag eller avtal.

Inkomsttrygghetstillägg

Den arbetstagare som får en ny tillsvidareanställning med en lägre lön jämfört med den förra anställningen, har rätt till löneutfyllnad, eller inkomsttrygghetstillägg. Ersättningen utgår som längst under 4 år och motsvarar skillnaden mellan lönen i respektive anställning. En avtrappning till hälften sker efter två år. Högst motsvarar ersättningen emellertid 30 procent av lönen i den tidigare anställningen. Förändras lönen i den nya anställningen ska inkomsttrygghetstillägget justeras i motsvarande mån.

Avgångsersättning och förlängd avgångsersättning

Den som blir uppsagd på grund av arbetsbrist, eller annan som också omfattas av stöd enligt avtalet, och får ersättning från arbetslöshetskassa, har rätt till avgångsersättning från Trygghetsstiftelsen. Ersättningen betalas ut under lika lång tid som ersättning från arbetslöshetskassan. Avgångsersättningen uppgår till ett belopp som tillsammans med ersättningen från arbetslöshetskassan motsvarar en viss procentsats, för närvarande 80 procent, av den tidigare månadsinkomsten. Det krävs inte att den uppsagde har uppnått en viss ålder eller anställningstid.

Efter det att rätten till avgångsersättning upphört kan förlängd avgångsersättning betalas ut om det föreligger särskilda skäl. Detta avser de fall då arbetstagaren inte längre är berättigad till ersättning från arbetslöshetskassan. Den förlängda avgångsersättningen betalas ut som längst upp till fem år efter anställningen upphört och inte efter det att arbetstagaren uppnått 60 års ålder. Det bör anmärkas att denna ersättning bara används i mycket speciella fall.

Pensionsersättning, särskild pensionsersättning och pensionstillägg

Uppsagd arbetstagare som uppnått 60 års ålder och som väljer att inte stå till arbetsmarknadens förfogande kan få ett belopp som motsvarar ålderspensionen (pensionsersättning). Även den 60-åriga arbetstagare som inte har blivit uppsagd kan få pensionsersättning under förutsättning att arbetstagaren avgår frivilligt och detta skapar möjlighet för en uppsägningshotad eller uppsagd arbetstagare att få en fortsatt eller ny anställning vid samma eller vid en annan myndighet. Ersättningen betalas ut av Statens pensionsverk (SPV) men belastar myndigheten.

Särskild pensionsersättning betalas ut till den uppsagde arbetstagare som fyllt 55 år (i praktiken endast i undantagsfall före 58 års ålder) och som inte längre har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller förlängd avgångsersättning, under förutsättning att det föreligger särskilda skäl. Trygghetsstiftelsen prövar om det föreligger särskilda skäl, och beslut om beräkning och utbetalning fattas av SPV. Pensionskostnaden belastar inte TSn utan betalas av de uppsägande myndigheterna i form av en riskpremie.

Om en arbetstagares ATP minskas därför att pensionspoäng inte kunnat tillgodoräknas under den period som arbetstagaren erhöll pensionsersättning, ersätts den uppkomna skillnaden (pensionstilllägg). Motsvarande regler gäller inte för ev minskning i den allmänna pensionen som successivt ersätter ATP. Ersättning utbetalas slutligen till efterlevande till den som hade rätt till pensionsersättning eller särskild pensionsersättning under vissa förutsättningar (ersättning till efterlevande).

Efterskydd

Enligt trygghetsavtalet finns ett efterskydd som innebär att arbetstagare som tillträder ny anställning efter uppsägning har rätt till

förmåner enligt trygghetsavtalet om denne skulle bli arbetslös på nytt på grund av arbetsbrist och det inte finns ett omställningsavtal hos den senare arbetsgivaren. Arbetstagaren har också rätt till företagshälsovård under ett år efter det att anställningen har upphört.

Myndigheten

Liksom trygghetsråden på det privata området bistår Trygghetsstiftelsen även arbetsgivaren, i detta fall myndigheten, i en omställningssituation. Arbetsgivaren får rådgivning från Trygghetsstiftelsens konsulenter, och kurser och seminarier i avvecklingsfrågor anordnas.

Till skillnad från omställningsavtalen på den privata sidan innehåller trygghetsavtalet inga regler om hur turordningen ska fastställas. På det statliga området finns istället avtal vid sidan om, TurA-S, som reglerar hur parterna ska fastsälla turordningen vid uppsägning. Frågan om undantag från turordning enligt LAS har aldrig varit någon stridsfråga mellan parterna i förhandlingarna om trygghetsavtal.

3.7. Övriga omställningsavtal

Ytterligare fyra omställningsavtal beskrivs översiktligt i följande avsnitt. Därutöver finns även trygghetslösningar för specifika grupper och ändamål, som t.ex. funktionärer och sjömän. Dessa konstruktioner faller utanför utredningens definition för omställningsavtal.

KFS trygghetsavtal

Kommunala företagens samorganisation, KFS, träffade 1994 trygghetsavtalet med berörda arbetstagarparter (Kommunal, SEKO, LF, SKTF, Ledarna, SHSTF, CF, SACO). Parternas gemensamma målsättning med detta avtal och den fond som hör till, är att de ska vara aktiva, offensiva verktyg i företagens och de anställdas händer som underlättar nödvändig strukturförändring i företagen. För att främja anställningstryggheten ska särskilda utvecklings- och trygghetsåtgärder vidtas för de anställda som blivit uppsagda eller löper risk att bli uppsagda på grund av arbetsbrist. Det som utmärker KFS trygghetsavtal är att det stadgar att åtgärder enligt avtalet i

första hand och till övervägande del ska komma äldre anställda till del.

KFS trygghetsavtal omfattar ungefär 22 000 arbetstagare, både tjänstemän och LO-grupper. Det finns ingen åldersgräns för att age ska utgå, men däremot krävs en anställningstid på minst fem år. age ska tillsammans med a-kassa ersätta 80 procent av lönen.

Trygghetsrådet Fastigo

För tjänstemän anställda i Fastigos medlemsföretag, fastighetsbranschens arbetsgivarorganisation, finns ett trygghetsavtal med Sif, Ledarna, CF, AF och SKTF. Trygghetsrådet Fastigo administrerar trygghetsavtalet som syftar till att hindra eller minska de negativa följder som rationaliseringar och andra förändringar kan få för Fastigos medlemsföretag och för de anställda tjänstemännen. Trygghetsrådet försöker också arbeta i förebyggande syfte genom att stötta företag för att medarbetarna ska ha en bra och kontinuerlig utveckling som motsvarar de alltmer högt ställda kraven på bra kompetens.

Trygghetsrådet Fastigo omfattar ungefär 8 000 anställda. Konstruktionen påminner om TRR, förutom att enligt Fastigos trygghetsavtal finns det ingen åldersgräns för att age ska betalas ut, men däremot krävs en anställningstid på minst fem år. age ska tillsammans med A-kassa ersätta 80 procent av lönen. Med syfte att underlätta för den äldre arbetskraften att få stanna kvar på arbetsmarknaden finns möjlighet för företagen att få bidrag till delpension.

Fastigo har också träffat kollektivavtal med LO om Trygghetsfonden Fastigo-LO. Fonden ska bl.a. vidta och bekosta åtgärder för att främja sysselsättningen genom utveckling och effektivisering av företag i syfte att förebygga arbetsbrist. Fonden ger även stöd till enskilda som sagts upp på grund av arbetsbrist. Avtalet faller utanför ramen för utredningens definition av omställningsavtal.

Trygghetsstiftelsen på försäkringskasseområdet

För anställda på försäkringskassorna finns ett omställningsavtal, som är konstruerat precis som det statliga omställningsavtalet. Följaktligen omfattar verksamheten uppsägningsförebyggande åtgärder i form av utbildning och andra insatser för att ge den upp-

sägningshotade fortsatt anställning men med nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. Till skillnad från den statliga Trygghetsstiftelsen är försäkringskassornas trygghetsråd en mycket liten organisation. Upphandling av externa tjänster är därför ett viktigt inslag i verksamheten.

Detta omställningsavtal omfattar ca 16 000 anställda inom försäkringskassorna. Eftersom det endast finns en arbetsgivare är Trygghetsstiftelsen på försäkringskasseområdet mycket sårbar. När stora neddragningar sker inom verksamheten belastas Trygghetsstiftelsen mycket hårt på grund av sin storlek.

Trygghetsfonden BAO – Finansförbundet

BAO och Finansförbundet har träffat en trygghetsöverenskommelse som syftar till att ge stöd till den tjänsteman som antingen riskerar uppsägning eller har blivit uppsagd på grund av arbetsbrist. Överenskommelsen innehåller ett antal stödformer som ska underlätta för den uppsagde tjänstemannen att finna ett nytt arbete. Stödformerna omfattar utfyllnad av a-kasseersättning, utbildning, kurser och andra aktiviteter, hjälp att starta egen verksamhet och samtalsstöd. De enskilda bankerna har i många fall i samband med driftsinskränkningar erbjudit de uppsagda egna lösningar, parallellt med stödet från fonden. Fonden har i princip aldrig möjliggjort tidigare pensioneringar, utan de avtalspensioneringar som skett, har beviljats innan någon lämnats över till trygghetsfondens verksamhet.

Arbetsgivarna gjorde en engångsavsättning på sammanlagt 110 miljoner kronor 1992, då avtalet träffades. Stödet har endast riktat sig mot individerna, och aldrig omfattat stöd till företagen. Fonden omfattar 55 000 anställda. Fonden omfattar endast fyra arbetsgivare. Det faktum att en av dessa arbetsgivare överhuvudtaget inte genomfört några uppsägningar innebär en hel del spänningar i systemet.

4. Effekter och erfarenheter av omställningsavtal

Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet:

N 

Omställningsavtalen har p ositiva effekter för dem som omfattas. De är nöjda med det stöd de fått, lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna för e tag eller går vidare till längre utbildningar. Arbetslösheten bland kunderna är låg och sjunker snabbt över tid. Individ - och situationsanpassningen i trygghetsrådens arbetsformer är viktiga framgångsfaktorer.

N 

Omställningsarbetet bör starta senast i samband med uppsägningen och uppsägningstiden bör användas för detta i viss utsträckning.

N 

Arbetslinjen ska gälla. Utbildnin g och andra stödåtgärder ska relateras till ett yrkesmässigt mål.

N 

Avgångsersättning bör utges som komplettering till A-kassan på lönedelar över A kasstaket och kombineras med krav på aktivitet. En bortre parentes rekommenderas.

N 

Avtalen har positiva samhäll sekonomiska effekter, framförallt genom att de bidrar till ett ökat omvandlingstryck. Risk för vissa undanträngningseffekter finns.

N 

Avtalen har positiva statsfinansiella effekter, främst genom att kostnader för A kassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar.

N 

Om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal uppstår positiva effekter även för de tillkommande arbetstagargrupperna. Risken för en avtagande marginalnytta är begränsad.

4.1. Inledning

Det finns inga forskningsresultat som kan ge en samlad bild av omställningsavtalens effekter. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen har i liten utsträckning intresserat sig för omställningsavtalen och trygghetsrådens verksamhet trots att en systematiserad kunskap om detta borde ha kunnat bidra till ett bredare perspektiv på arbetsmarknadspolitiska insatser. Med den tid utredningen haft till sitt förfogande har det inte varit möjligt att initiera och genomföra några omfattande forskningsinsatser. Vad som varit möjligt är att samla, värdera och strukturera den kunskap och de erfarenheter som finns tillgängliga.

Utredningen har med det syftet lagt ut tre

externa uppdrag. Dels

har Statskontoret genomfört en analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter. Rapporten har bifogats detta betänkande, bilaga 3. Den har också bidragit med underlag för bedömningar av effekter på individnivå. Dels har Roland Hansson ur en företagsekonomisk synvinkel studerat effekterna av omställningsavtal på företagens vinst och löneökningsutrymme. Den rapporten återfinns som bilaga 4. Slutligen har projektledare Thomas Johnsson bearbetat material från tre olika enkätundersökningar till företag som avser företagens beslutsfattande

i övertalighetssituationer. Rapporten återfinns bilaga 5.

Underlag

har dessutom inhämtats från trygghetsråden, framförallt TRR Trygghetsrådet, Trygghetsrådet TRS och Trygghetsstiftelsen (TSn). Representanter för dessa trygghetsråd har ingått i en referensgrupp till utredningen.

I detta kapitel görs en genomgång av omställningsavtalens effekter i olika avseenden. Effekter för företagen redovisas dock i kapitel 7, som ger en samlad bild av omställningsavtal ur ett företagsperspektiv. Inledningsvis redovisas en del basfakta om bl.a. omfattningen av verksamheten i trygghetsråden under de senaste tio åren. Redovisningen omfattar tre trygghetsråd: TRR Trygghetsrådet, Trygghetsrådet TRS och Trygghetsstiftelsen (TSn).

4.1.1. Basfakta om verksamheten i trygghetsråden

I nedanstående tabell redovisas en del uppgifter om trygghetsrådens verksamhet.

TRR TRS TSn

Antal anslutna företag/myndigheter

32 000 4 070

274

Varav säranslutna 5-7000 1 970

28

Antal anställda i anslutna företag 650 000 20 000 220 000 Varav säranslutna 10-12000 3 000 5 - 6000

Avgift i procent av lönesumma

0,3 0,3 0,05

För säranslutna

0,7 0,7 0,05

Kapitalbehållning 31 dec 2001, Mkr

3 740 580 1 052

Antal anställda dec 2001

166

8

31

Anmärkning 1: Det statliga trygghetsavtalet omfattar hela det statliga avtalsområdet. Antal myndigheter är enligt Ekonomistyrningsverkets myndighetsregister 246, men inom många av dessa är det personalpolitiska ansvaret decentraliserat så att t.ex. beslut om uppsägning av personal fattas på lägre nivå inom myndigheten. Anmärkning 2: För TSn var avgiften tom mars 2001 0,7 procent. Utöver avgiften på 0,05 procent finns för närvarande ett lokalt utrymme för omställningsåtgärder om 0,65 procent; avgiften är fr.o.m. 2004 0,3 procent.

Inflöde av nya klienter/kunder den senaste tioårsperioden

I nedanstående tabell redovisas inflödet av nytillkommande kunder/klienter under den senaste tioårsperioden. Trygghetsråden har olika regler och rutiner för nyregistrering. I TRR och TRS är det arbetsgivaren eller individen själv som anmäler sig till trygghetsrådet. Detta sker normalt i samband med uppsägningen, men undantag finns. Anmälan till Trygghetsstiftelsen görs genom underrättelse från uppsägande myndighet. Detta görs senast i samband med uppsägningen, men kan också ske tidigare.

Trygghetsrådens underlag har förändrats under den redovisade 10årsperioden. De f.d. SFO-företagen, som var kärnan i det dåvarande TRS, finns nu inom TRR-området. De f.d. affärsverken Posten, Vattenfall, Televerket (Telia) och Statens järnvägar har lämnat det statliga avtalsområdet och därmed TSn och finns nu inom TRRområdet. Totalt omfattas i dag knappt 900 000 arbetstagare av de tre i tabellerna redovisade omställningsavtalen. Under den senaste 10-årsperioden har sammanlagt drygt 200 000 övertaliga inom dessa områden passerat genom de tre trygghetssystemen. Ytterligare cirka 100 000 arbetstagare omfattas av de övriga omställningsavtal som finns.

Stora varsel och enstaka uppsagda

I flödet av nyheter och i den allmänna debatten om omstruktureringar av företag och förvaltningar är det de stora varslen som dominerar. Dessa belastar självfallet trygghetsråden, men i rådens verksamhet är det framförallt de många små uppsägningsfallen som dominerar, dvs. uppsägningar av enstaka eller några personer, både vid små och stora arbetsplatser. Det är uppsägningar som inte registreras i varselstatistiken och som inte drar till sig uppmärksamhet eller stora resurser. Trygghetsråden är vanligen ensamma aktörer i dessa fall.

I det statliga trygghetsavtalet finns en skyldighet att underrätta Trygghetsstiftelsen senast i samband med uppsägningen. I nedanstående tabell redovisas antalet genomsnittligt uppsagda per underrättelse för de senaste sex åren. Andel underrättelser med bara en

År

TRR

TRS

TSn

Antal Andel Andel Antal Andel Andel Antal Andel Andel

kvinnor 55+

kvinnor 55+

kvinnor 55+

procent procent

procent procent

1992 30816

1045 41 36 13564

1993 27456

1019 43 46 12124

1994 11694

778 46 49 4242 52 19

1995 7943

317 45 60 5338 48 21

1996 11226

337 46 46 3792 55 39

1997 12682

418 53 44 5486 54 25

1998 10267

307 53 29 3613 45 45

1999 12520 47 35 306 67 30 2381 45 33 2000 10605 46 35 355 64 30 3659 41 19 2001 12507 48 20 195 49 35 1432 49 32

Summa 147716 47 30 5077 48 42 55631 49 27

uppsagd i förhållande till hela antalet underrättelser redovisas också.

År Genomsnittligt antal

uppsagda per underrät-

telse

Andel underrättelser

med bara en upp-

sagd, procent

1996 5,1 54 1997 5,9 52 1998 4,1 57 1999 3,4 53 2000 5,5 55 2001 2,5 62

Andelen underrättelser med bara en uppsagd har ökat sedan början av 90-talet, då andelen låg runt 30 – 35 procent. Enstaka uppsägningar förekommer också vid stora myndigheter. Enligt TSn finns de senaste åren en tendens till att de enstaka uppsagda har lägre arbetsmarknadsvärde än tidigare, vilket kan tyda på att det sker en utsortering av individer som man av olika skäl inte vill behålla. Det kan bero på att de har svårt att klara förändrade arbetskrav, men i inflödet finns också en del individer med rehabiliteringsbehov. Uppföljningar av resultaten som stiftelsen gjort visar att resultaten för gruppen enstaka uppsagda avviker negativt från underrättelser med flera uppsagda. Tidigare uppföljningar i mitten av 90-talet visade inte på några sådana skillnader. TSn kommer att undersöka vad som ligger bakom skillnaderna.

TRR Trygghetsrådet har också ett inflöde som domineras av få uppsagda per uppsägningstillfälle. De under 2001 anmälda uppsagda till TRR kom från cirka 3 300 juridiska personer, fördelade på drygt 4 000 arbetsplatsadresser. Det innebär ett genomsnitt på cirka 4 uppsagda per juridisk person under året.

Trygghetsrådet TRS verksamhetsområde består i huvudsak av organisationer och företag med ett fåtal anställda, varför inflödet nästan uteslutande består av enstaka eller ett fåtal uppsagda per uppsägningstillfälle. Enstaka undantag finns dock.

4.2. Resultat på individnivå

I Statskontorets rapport dras slutsatsen att de omställningsavtal som studerats17 minskar såväl risken för arbetslöshet som tiden i arbetslöshet för de arbetstagare som omfattas av avtalen. Statskontoret kommer också fram till att chansen för att få ett nytt arbete ökar efter att en arbetstagare har tagit del av insatser från TRR och TSn. Statskontorets analyser tyder också på att vissa åtgärder, t.ex. avgångsersättning (komplement till A-kassa på lönedelar över Akassetaket) under arbetslöshet, kan ha negativa effekter för individens benägenhet att söka och acceptera nya arbeten. Dessa analyser grundas på resultat från den arbetsmarknadspolitiska forskningen, och därmed i huvudsak på arbetslösa som inte omfattats av omställningsavtal. Statskontoret anmärker dock att avgångsersättning i kombination med ett bra omställningsstöd kan skapa större möjligheter för att få ett mera kvalificerat arbete på sikt.

Utredningen har haft tillgång till resultatrapporter och underlag från trygghetsråden TRR, TRS och TSn, som kan ge ytterligare belysning av hur omställningsavtalen fungerar. Materialet har framförallt hämtats ur trygghetsrådens databaser, som är uppbyggda för att utgöra operativt och administrativt stöd för den verksamhet de bedriver. Det innebär att möjligheterna att bryta ned materialet på olika omställningssituationer eller grupper av individer är begränsade. Den resultatuppföljning som sker görs framförallt mot målen för verksamheten, att enligt arbetslinjen åstadkomma lösningar på individernas situation. Underlaget möjliggör inte säkra analyser av effekterna av omställningsavtal eftersom det inte går att bedöma omfattningen av eventuella dödviktseffekter, dvs. vad som hänt om avtalen inte funnits. Skillnaderna mellan trygghetsråd i förutsättningar och arbetsformer innebär vidare att det är svårt att jämföra data från de olika råden.

Trots dessa svårigheter utgör sammantaget analyserna från Statskontoret, underlagen från trygghetsråden och de olika konsultrapporter och kundundersökningar om rådens verksamhet, som utredningen haft tillgång till, ett underlag som gör det möjligt att dra slutsatser om vilka resultat som uppnås i verksamheten. Det blir också möjligt att värdera effekter av de olika i avtalen ingående stödformerna och därmed bidra med synpunkter på hur omställningsavtal bör byggas upp. Däremot bör man vara försiktig i jämförelser mellan den generella arbetsmarknadspolitiken och trygghets-

17 Statskontorets studie omfattar TRR och TSn, men inte TRS

rådens verksamhet på grund av olika förutsättningar, arbetsformer och arbetsmarknadsvärde hos stödtagarna.

4.2.1. Hur ser kundflödet genom trygghetssystemen ut?

Utredningen har funnit det omöjligt att bearbeta underlag från trygghetsråden så att det på ett och samma sätt skulle gå att redovisa resultat från samtliga studerade trygghetsråd. Förutsättningar för verksamheten och redovisningsmetoder skiljer sig alltför mycket åt. Därför redovisas underlag från respektive trygghetsråd separat med kommentarer som underlag för de slutsatser som dras.

Hur fort går det?

Ett mått av intresse är hur lång tid arbetsprocessen tar från starten, vanligen uppsägningstillfället, till ett avslut i form av en löst situation. Den tiden varierar naturligtvis med konjunkturläget, men också beroende på den aktuella kundstockens sammansättning ålders- och utbildningsmässigt och geografiskt. En del klienter kan avregistreras som lösta tämligen omgående, medan andra blir kvar i systemen under flera år.

TRR Trygghetsrådet använder ett mått på ”liggetid” för att redovisa genomsnittlig tid som aktiv klient. I tabellen nedan redovisas liggetid från uppsägningstidens utgång till avregistrering. Avregistrering innebär normalt att kunden löst sin situation. För de klienter som avregistrerades under 2001 var den genomsnittliga liggetiden 44 veckor, med den åldersfördelning som framgår av tabellen nedan. Som jämförelse redovisas motsvarande värden för de två närmast föregående åren. Att inte uppsägningstiden räknats in i liggetiden beror dels på att den varierar både mellan åldersgrupper och avtalsområden, dels på att arbetsgivaren inte alltid medger att uppsägningstiden får användas för aktiviteter.

Källa: bearbetad statistik från TRR Trygghetsrådet

Genomsnittlig liggetid i veckor

År -29 år 30-39 år 40-49 år 50-54 år 55-59 år 60-65 år Totalt 1999

52 65 60 63 59 47

59

2000

45 60 59 60 63 60

60

2001

13 29 41 49 56 65

44

Som synes har liggetiden förkortats under 2001, vilket bör hänga samman med en förbättrad arbetsmarknad. Förändringen är markant i de lägsta åldersgrupperna, vilket enligt TRR förklaras av en förändrad sammansättning i inflödet av uppsagda till följd av krisen i IT-branschen. De som sagts upp därifrån har varit lättplacerade på arbetsmarknaden.

I nedanstående diagram redovisas för TRR årsvis in- och utflöde och storlek på den aktiva kundstocken vid årets utgång för den senaste tioårsperioden. Den kraftiga konjunkturnedgången under inledningen av 90-talet syns tydligt, och man kan också dra slutsatsen att omsättningshastigheten har ökat med den bättre konjunkturen. Den ovan redovisade genomsnittliga liggetiden för de senaste tre åren bekräftas av staplarna i diagrammet. Det bör anmärkas att den höga stapeln på utflödet för 1998 delvis beror på rensningar i kundregistret i samband med införande av en 5-årsregel för omställningsstöd.

Källa: bearbetad statistik från TRR Trygghetsrådet.

En jämförbar redovisning av liggetid kan inte göras med det underlag som kan erhållas från TSn. För att få en bild av omloppstiden har den aktuella aktiva kundstocken i Trygghetsstiftelsen brutits ned på registreringsår (dvs. tidpunkt för första registrering, normalt uppsägningstillfället) och på aktuell arbetsmarknadsstatus och relaterats till hela antalet uppsagda respektive år. Det innebär att

Trygghetsrådet TRR: In- och utflöde samt aktiv kundstock 1992 - 2002

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Inflöde Utflöde Stock 31 dec

skillnaden mellan den aktuella kundstocken och hela inflödet av uppsagda är kunder som avregistrerats, normalt som lösta.

Källa: bearbetad statistik från Trygghetsstiftelsen. Anm.: Med tv ej aktuell avses kunder som för tillfället ej står till arbetsmarknadens förfogande, men som beräknas återkomma som aktiva kunder, främst

barnlediga.

I april 2002 var fortfarande 70 procent av inflödet från 2001 kvar som aktiva kunder, de flesta under uppsägningstid. Det bör anmärkas att upp till ett års uppsägningstid gäller för uppsagda statstjänstemän. Av inflödet år 2000 är fortfarande 34 procent kvar som aktiva kunder, varav ca 8 procentenheter under uppsägningstid. Att kunder från år 2000 fortfarande står som uppsagda i april 2002 förklaras huvudsakligen att det avser individer som registrerats när de påbörjade tidiga åtgärder och att de därför fortfarande har uppsägningstid kvar.

Vad som är noterbart är att andelen kvarstående kunder sjunker relativt snabbt över tid och att andelen öppet arbetslösa inte i någon av staplarna överstiger tio procent av de uppsagda. Enligt Trygghetsstiftelsen finns det två typiska mönster i arbetslösheten, dels bland de yngre kunderna som har korta perioder av arbetslöshet, dels bland de äldre över ca 55 år som har långa perioder av arbetslöshet, som ofta slutat i en pensionslösning. Av de som är arbetslösa i den i diagrammet redovisade kundstocken är 50 procent 55 år eller äldre.

Trygghetsstiftelsen: aktiv kundstock 020409, fördelad på uppsägningsår och status

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

An d e l kvarvaran d e av h e la in fl ö d e t resp år, p ro cen t

Tillfällig anställn+ förbereder egenstart

arbetsmarkn.pol åtg + aktivitetsgaranti

Utbildning + praktik

Tv ej aktuell

arbetslös

Tidig åtg + uppsägningstid

Motsvarande redovisning för Trygghetsrådet TRS ser ut på följande sätt. Det har inte varit möjligt att dela upp kundstocken på arbetsmarknadsstatus.

Källa: bearbetad statistik från Trygghetsrådet TRS

Att kvarvarande klienter sjunker kraftigt för år 1995 och tidigare beror på den femårsregel som tillämpas för rätt till omställningsstöd. Enligt TRS är egentligen staplarna för de efterföljande åren för höga, vilket förklaras av att avregistreringar av lösta inte sker fortlöpande för alla kundkategorier. TRS följer upp yngre klienter med relativt långa mellanrum, och när en slutlig kontroll sker när fem år gått avregistreras många som varit lösta långt tidigare.

I följande diagram redovisas för TRS inflöde, utflöde och aktiv stock vid årets utgång för perioden 1995 – 2001.

Trygghetsrådet TRS: Aktuell kundstock 31 dec 2001, fördelad på uppsägningsår

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

A n d e l kvar var an d e av h e la in fl ö d e t r esp år , p ro cen t

Källa: statistik från TRS

4.2.2. En bild av helheten

Inget av trygghetsråden har historiska databaser eller redovisar resultat longitudinellt, dvs. det går inte att följa en kundstock över tid för att se hur klienternas arbetsmarknadsstatus förändras över tid och vilka lösningar som uppnås. Ett sätt att få en bild av arbetsmarknadsläget för en hel grupp uppsagda är att se vad som hänt med ett visst inflöde efter en viss tid. Trygghetsstiftelsen redovisar i sin årsredovisning arbetsmarknadsläget för hela inflödet år 2000 vid utgången av år 2001. Fördelning har skett på åldersgrupper och kön, och i diagrammet nedan redovisas arbetsmarknadsläget för respektive grupp procentuellt fördelat på aktuell arbetsmarknadsstatus. Förändringar som skett efter det att en individ avregistrerats ingår inte i redovisningen.

Trygghetsrådet TRS: In- och utflöde

samt aktiv kundstock 1995-2001

0 500 1000 1500 2000 2500

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Inflöde

Utflöde

Stock 31 dec

Källa: resultatrapport för 2001 från Trygghetsstiftelsen Anm. 1: Ej svar förfrågan innebär att kunden inte svarat på förfrågan om aktuell situation. Information har lämnats om att uteblivet svar medför avregistrering. Uppföljningar har visat att de flesta i gruppen har arbete.

Andelen arbetslösa är som synes låg och det är egentligen bara män i åldersgruppen 55 – 59 år som avviker mera markant. Mer om åldersgruppen över 55 år redovisas i avsnitt 4.3.4 och kapitel 5. Det kan synas förvånande att så stor andel av de uppsagda fortfarande står registrerade på uppsägningstid mer än ett år efter utgången av år 2000. Enligt Trygghetsstiftelsen är förklaringen att tidiga åtgärder genomfördes under 2000 i relativt stor omfattning, dels inom försvaret och dels som frivilliga tidiga åtgärder vid ett par länsarbetsnämnder och att uppsägningstiderna börjat löpa först under år 2001. Risken för att dess grupper skulle hamna i arbetslöshet bedöms av stiftelsen som liten.

Om man bortser från skillnaderna i uppsägningstid (yngre statstjänstemän har kortare uppsägningstid än äldre) är det små skillnader i resultat mellan åldersgrupperna upp till 55 år och också mellan könen inom respektive åldersgrupp.

En motsvarande redovisning har erhållits från Trygghetsrådet TRS. Den är fördelad på åldersgrupper men inte kön:

TSn: Inflöde år 2000 med arbetsmarknadsstatus 1 februari 2002

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män

-34

35-44

45-54 55-59

Målinriktad åtgärd

Lämnat arb.markn

Lång utbildning

Åter arbetsgivare efter tidig åtgärd Arbete, startat eget

Ej svar förfrågan

Uppsägningstid

Arbetslös

Källa: Trygghetsrådet TRS

Här skiljer sig resultaten från Trygghetsstiftelsen på flera sätt. Andelen arbetslösa är högre, men det bör observeras att i gruppen arbetslösa ingår klienter som deltar i åtgärder, främst utbildning, utan stöd från TRS. Liksom för de övriga två redovisade trygghetsråden avser delmängden lång utbildning i staplarna studier som föranleder avregistrering. Att andelen lång utbildning är lägre än för de andra trygghetsråden kan delvis bero på att det i gruppen arbetslösa finns klienter som deltar i långa utbildningar. Vidare är sammansättningen av inflödet annorlunda. TRS kundunderlag består i högre utsträckning av uppsagda från små arbetsplatser, ofta ideell eller kulturell verksamhet. Utbildningsnivån är lägre än på det statliga området och inslaget av svårplacerade, bl.a. lönebidragsanställda, är högre. Ytterligare en förklaring till skillnaderna i resultat kan vara kortare uppsägningstider för TRS klienter än för statstjänstemän. Det går alltså inte att utan eftertanke jämföra resultaten med Trygghetsstiftelsen, som hinner genomföra en större del av arbetsprocessen innan uppsägningstiden löpt ut och olösta klienter tvingas ut i arbetslöshet.

För TRR Trygghetsrådet är det inte möjligt att göra en motsvarande redovisning med den uppbyggnad deras register har.

Arbetsmarknadsstatus jan 2002 för nyregistrerade personer 2000, TRS

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

-34 35-44 45-54 55-59 60-

Lämnat arbetsmarknaden

Lång utbildning

Arbete, startat eget

Arbetslös

4.2.3. Vart tar kunderna vägen?

TRR Trygghetsrådet redovisar utflödet ut ur sitt kundregister på ett relativt finfördelat sätt. Under 2001 avregistrerades 11 598 personer av följande orsaker.

Anm.1: Studier som föranleder avregistrering är ofta långvariga utbildningar mot ny

yrkeskarriär, t.ex. akademiska studier, som ligger utöver studier som ingår i normalt omställningsstöd.

Anm. 2: TRR tillämpar en femårsgräns för omställningsstöd. Anm.3: I övriga avslut ingår bl.a. pensionering, utlandsflytt och personer som lämnat

arbetsmarknaden.

Fördelningen på åldersgrupper framgår av följande tabell.

I följande diagram redovisas per kön och åldersgrupp fördelningen mellan olika avregistreringsorsaker.

TRR, utflöde 2001: Antal Procent

Anställning

7129

61

Studier 802

7

Startat eget företag

753

6

Femårsgränsen

279

2

Övriga avslut

2635

23

Summa

11598

100

TRR, åldersfördelning utflöde 2001 Åldersgrupp Antal Andel, % 00-29 år 648 6 30-39 år 2115 18 40-49 år 2705 23 50-54 år 1958 17 55-59 år 2224 19 60-65 år 1945 17

Källa: bearbetad statistik från TRR Trygghetsrådet

Som framgår av diagrammet är det för åldersgrupperna upp till 55 år cirka 80 procent som går till anställning eller start av eget företag. 55 – 59-åringar ligger något, men inte uppseendeväckande, lägre. Män går till anställning eller startar eget företag i högre utsträckning än kvinnor, men kvinnorna påbörjar i högre utsträckning långa utbildningar mot en ny karriär. Skillnaderna mellan könen är relativt små. Benägenheten för långa studier avtar med stigande ålder, medan start av eget företag har störst andel i åldersgrupperna 40 – 54 år och högre eller lika hög andel i åldersgruppen 55 – 59 år som i de två yngsta grupperna. De av trygghetsrådets klienter som går till ny anställning går framförallt till små och medelstora företag. Enligt en undersökning bland ca 3 000 av TRR:s arbetssökande, som fick nytt arbete i slutet av 1998 hade 70 procent av de rekryterande företagen färre än 100 anställda och 42 procent hade färre än 25 anställda. Enligt TRR:s bedömning innebär detta förhållande att det sker en kompetensöverföring från större företag till mindre. 11 procent av de som fick nya arbeten fick det inom offentlig sektor, medan resten är spridda över branscher inom den privata sektorn, med industrin (27 procent), framförallt verkstadsindustrin, som största mottagare.

Undersökningen visar också att de flesta, 82 procent, fick fast anställning medan 18 procent fick längre visstidsanställningar än ett

TRR: Utflöde 2001, köns- och åldersfördelat

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Kv M Kv M Kv M Kv M Kv M Kv M

00-29 30-39 40-49 50-54 55-59 60-65

Övriga avslut

Femårsgränsen

Studier

Startat eget företag Anställning

år18. Lönenivån i den nya anställningen var högre för 36 procent av de tillfrågade, lika för 36 procent och lägre för 26 procent. 66 procent bibehöll sin befattningsnivå, 20 procent fick högre befattningsnivå och endast 14 procent fick lägre befattningsnivå i den nya anställningen, jämfört med tidigare anställning.

Från Trygghetsstiftelsen avregistrerades under 2001 sammanlagt 3 987 personer ur den aktiva kundstocken, av följande orsaker:

Anm. 1: Åter efter tidiga åtgärder innebär att en person som varit registrerad för tidig åtgärd har avregistrerats på grund av återgång till tidigare arbetsgivare. Det kan vara till

tidigare men också till ett nytt arbete. Anm. 2: Lång utbildning är långvariga utbildningar mot ny yrkeskarriär, t.ex. akademiska studier.

Anm. 3: Ej svar förfrågan innebär att kunden inte svarat på förfrågan om aktuell situa-

tion. Information har lämnats om att uteblivet svar medför avregistrering. Uppföljningar

har visat att de flesta i gruppen har arbete.

Av de kunder som fått nya arbeten (återgång till tidigare arbetsgivare efter tidiga åtgärder ej inräknade) är det 63 procent som fått tillsvidareanställningar. 37 procent har fått tidsbegränsade anställningar med mer än ca ett års varaktighet och god prognos om fortsatt anställning. Liksom hos TRR avregistreras inte kunder som har kortare tillfälliga anställningar. De står kvar i det aktiva kundregistret. Anställande arbetsgivare är statliga i 23, kommunala i 17 och privata i 60 procent av anställningarna. Övergången till den privata sektorn var ännu högre, upp till ca 70 procent av dem som gick till ny anställning, under de år besparingarna i den statliga sektorn var omfattande. Det är framförallt i små och medelstora företag de före detta statstjänstemännen får ny anställning.

18 Undersökningen omfattar bara klienter som avregistrerats som lösta. Klienter med kortvariga anställningar står kvar i TSn's aktiva kundregister.

TSn, utflöde 2001

Antal Andel, %

Anställning

2082

52

Åter efter tidiga åtgärder

173

4

Startat eget

247

6

Lång utbildning

385

10

Pension

139

3

Särskild pensionsersättning 439

11

Ej svar förfrågan

432

11

Lämnat arbetsmarknaden

90

2

3987

100

En fördelning av utflödet under 2001 från TSn på åldersgrupper och kön ger följande bild.

Källa: Bearbetad statistik från Trygghetsstiftelsen. Anm. 1: Lång utbildning är långvariga utbildningar mot ny yrkeskarriär, t.ex. akademiska studier. Anm. 2: Ej svar förfrågan innebär att kunden inte svarat på förfrågan om aktuell situation. Information har lämnats om att uteblivet svar medför avregistrering. Uppföljningar har visat att de flesta i gruppen har arbete.

Fördelningen på åldersgrupper och avregistreringsorsaker är relativt lik den för TRR. Upp till 55-årsåldern är det arbete eller start av eget företag som dominerar. Män startar eget företag i högre utsträckning än kvinnor. Andelen egenstartare är liksom hos TRR högst i medelåldern. Andelen som går till långa utbildningar är högre för statstjänstemännen än för privattjänstemännen. Kvinnorna är mer utbildningsbenägna än männen (utom för den yngsta åldersgruppen, som dock är så liten att man bör vara försiktig med slutsatser). Pensionsavgångarna är omfattande i den äldsta åldersgruppen, vilket förklaras av att uppsagda statstjänstemän kan välja pensionslösning om de fyllt 60 år vid entledigandetidpunkten. Andelen som går med särskild pensionsersättning i 55 – 59-årsgruppen är också hög. Som synes är pensionslösningar vanligare bland män, vilket sannolikt har samband med att kvinnor ofta får lägre pension än män beroende på lägre lön och kortare intjänandetid.

TSn, utflöde 2001, fördelat på ålder, kön och avregistreringsorsak

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Kv M Kv M Kv M Kv M Kv M Kv M

-29 30-39 40-49 50-54 55-59 60-

Frånträtt arbetsmarknaden

Ej svar förfrågan

Pension, särskild pensionsersättn.

Lång utbildning

Startat eget

Anställning

Andelen i åldersgruppen 55 – 59 år som går till arbete eller start av eget företag är lägre än för TRR, vilket har samband med möjligheterna till särskild pensionsersättning i det statliga trygghetsavtalet. De som under 2001 beviljats särskild pensionsersättning har anmälts som uppsagda innan regelsystemet skärptes 1999 så att uppsägande arbetsgivare numera får betala en riskpremie som ska täcka hela kostnaden för särskild pensionsersättning. Förändringen ledde till en markant minskning av andelen 55+ i inflödet till stiftelsen, vilket bör slå genom även i utflödet inom något år. Andelen 55+ i inflödet har dock stigit under 2001.

Den senast genomförda kundundersökningen inom Trygghetsstiftelsen, som genomfördes av SKOP på ett representativt urval av stiftelsens kunder, redovisades i oktober 2000. Undersökningen riktades till kunder som befann sig i slutet av uppsägningstiden eller nyligen hade lämnat anställningen. Undersökningen ger en liknande bild av de nya arbeten som erhållits, som den som redovisades ovan för TRR. 45 procent av dem som har fått nya arbeten har fått högre lön, för 20 procent är det ingen skillnad och 35 procent har sämre lön. 55 procent anser sig ha fått bättre eller mer utvecklande arbetsuppgifter, för 34 procent är det ingen skillnad och 11 procent har sämre eller mindre utvecklande arbetsuppgifter. Av resultaten framgår också att drygt hälften – 53 procent - av dem som i undersökningen hade ny anställning hade fått det inom 8 månader från det uppsägningsbeskedet erhölls. En fjärdedel hade ny anställning inom 4 månader.

Skillnad mellan LO-grupper och tjänstemän

På grund av reglerna i PUL och eftersom det är uppsägande arbetsgivare som svarar för uppsägningsbeskeden till Trygghetsstiftelsen, saknas i dess register uppgifter om facklig tillhörighet. I kundundersökningarna som riktas direkt till kunderna kan dock uppgift inhämtas om detta. Resultaten kan i någon mån ge en indikation om huruvida resultaten för LO-grupper skulle bli annorlunda än för tjänstemannagrupper om omställningsavtal skulle träffas på det privata LO-området. Trygghetsstiftelsens verksamhet omfattar som bekant alla statligt anställda.

Resultaten av SKOP-undersökningen visar att medlemmar i LOförbundet SEKO hade arbete i högre utsträckning än tjänstemannagrupperna. Vid undersökningstillfället hade 51 procent av SEKO-medlemmarna arbete mot 36 procent för medlemmar i

TCO-förbund och 46 procent för medlemmar i SACO-förbund. Också om man jämför andelen fasta arbeten hos dem som fått nytt arbete ligger SEKO-medlemmar något högre än övriga grupper. Andelen som fick nytt arbete inom 8 månader från uppsägningstillfället var jämförbar med medlemmarna i TCO –förbunden – 47 procent för SEKO mot 48 procent för TCO-förbunden.65 procent av medlemmarna i SACO-förbund hade fått nytt arbete inom 8 månader.

SEKO-medlemmarna har dock lyckats något sämre med att höja sin lön. 37 procent av SEKO-medlemmarna uppger att de höjt sin lön mot 48 procent för medlemmarna i TCO-förbund och 57 procent för medlemmar i SACO-förbund. 42 procent av SEKOmedlemmarna hade fått lägre lön mot 32 procent för medlemmar i TCO och 21 procent för medlemmar i SACO-förbund. Bedömningen av hur utvecklande arbetsuppgifterna är visar också att en lägre andel SEKO-medlemmar bedömer arbetsuppgifterna som mer utvecklande ( 46 procent för SEKO-medlemmar mot 68 respektive 61 procent för TCO- respektive SACO-medlemmar). Däremot är det en större andel SEKO-medlemmar – 47 procent – som anger ingen skillnad, mot 16 respektive 31 för medlemmar i TCO- respektive SACO-förbund.

Utflödet från Trygghetsrådet TRS under år 2001 uppgick till 309 personer, med följande fördelning på avregistreringsorsaker.

4.2.4. Klienternas egen bedömning

De kundundersökningar som trygghetsråden låter genomföra ger höga betyg på deras verksamhet och rådgivare/konsulenter. I en enkät som redovisades i mars 2000, baserad på en undersökning i oktober 1999 av klienternas önskemål19 redovisas för TRR Trygg-

19 EKO, Enkät om kundernas önskemål, Jan Lindell, mars 2000

TRS, utflöde 2001 Antal Andel, %

Åter i arbete

210 67

Studier >12 månader

12 4

Pension

18 6

Sjuk >12 månader

23 8

Svarar ej

33 11

Ej aktivt arbetssökande 13 4

Summa

309 100

hetsrådet synpunkter från ett statistiskt urval av klienter som nyanmälts under tiden 1997-01-01 – 1999-06-30. I undersökningen mättes bl.a. hur klienterna värderar viktigheten av olika stödformer och vilka betyg de sätter på dessa. Ett sammanfattande betyg på TRR:s verksamhet hamnar på 3,8 på en 5-gradig skala.

Den viktighetsgradering som gjorts i undersökningen visar att det klienterna bedömer som viktigast ( 75 procent eller fler svarar att det är mycket viktigt) är att få framtidstro och att få arbete, den tidiga starten och möjligheterna att själv påverka. Nästan lika höga värden (70 – 75 procent) har att rådgivaren finns tillgänglig och fungerar som bollplank. Det klienterna bedömer som viktigast får också höga betyg, vilket tyder på att TRR lyckats väl med att rikta insatserna mot det klienterna upplever sig behöva. Det som får lägst värden i viktighetsgraderingen är arbetsmarknadskunskap och yrkesvägledning.

Det finns ett starkt samband mellan betygssättningen och antal kontakter klienterna haft med rådgivarna: ju fler kontakter, desto högre betyg på TRR:s verksamhet. Resultaten visar också att det är positivt att klienten själv tar initiativ till kontakt med rådgivaren. Det är emellertid negativt om klienten upplever att han/hon får ta initiativet i allt för stor utsträckning. Det som påverkar synen på TRR i störst utsträckning är vilket betyg man ger sin rådgivare. Aktiviteter och ekonomiskt stöd får genomgående höga betyg, men det är tydligt att den relation man skapar med rådgivarna är mycket viktig för hur man ser på TRR totalt. Rådgivarna lyckas enligt resultaten att med ett relativt litet antal kontakter ge klienterna tillbaka tron på framtiden och klienterna tycks uppskatta den personliga kontakten med en rådgivare som kan ge konkret hjälp med att få ett nytt jobb.

I undersökningen svarar kvinnor positivare än män, både vad gäller värderingen av viktighet och betyg. Störst är skillnaden när det gäller bedömningen av viktigheten av yrkesvägledning, arbetsmarknadskunskap och insikt i vad man passar för. Det kan bero på större osäkerhet hos kvinnorna eller en öppnare attityd till att pröva nya möjligheter.

Trygghetsstiftelsens senast redovisade kundundersökning från oktober 2000, på ett statistiskt urval av stiftelsens kunder 20 baserades på ett relativt stort antal frågor om information, omställningsprocessen och bedömning av det stöd man fått från olika aktörer i omställningen. En del sammanfattande frågor ställdes. 73 procent

20 Rapport till Trygghetsstiftelsen, SKOP, oktober 2000

av intervjupersonerna uppger att de fått stöd från TSn i form av engagemang, utbildning mm medan motsvarande värde för arbetsgivaren var 40 procent, för facket 24 procent och för arbetsförmedlingen 23 procent. 66 procent betygsätter stödet från TSn som ganska eller mycket bra. 10 procent svarar ganska eller mycket dåligt. Stödet från övriga inblandade aktörer får lägre betyg: betygen ganska eller mycket bra ges av ca 30 procent till arbetsgivaren, av knappt 20 procent till facket och av knappt 20 procent till arbetsförmedlingen. Att dessa betyg är lägre kan ha naturliga förklaringar: arbetsgivaren har sagt upp, facken har förhandlat om turordningen och uppsägningarna och arbetsförmedlingen kommer i allmänhet in sent i omställningsprocessen. De högre betygen på Trygghetsstiftelsen bekräftar också värdet av en från parterna och myndigheter fristående resurs som har uppgiften att se till de uppsagdas intressen.

När det gäller betygsättningen av TSn:s insatser är spridningen på olika bakgrundsvariabler liten. Män och kvinnor gör i stort samma bedömning och det är små skillnader mellan ålders- och yrkesgrupper eller facklig tillhörighet. Högst värden på positiva svar (82 procent) har de som är i utbildning eller annan stödåtgärd, därefter de som har arbete (72 procent). 44 procent av de arbetslösa svarar positivt. Gruppen arbetslösa har högre värden på ”Varken bra eller dåligt” än övriga grupper.

Resultaten från TSn visar att också här uppskattas den personliga kontakten med en konsulent högt. Tre fjärdedelar av kunderna har haft kontakt med en konsulent, och 82 procent av dem tycker det funnits gott om tid för att kunna prata med konsulenten i lugn och ro. 83 procent tycker att konsulenten varit engagerad i att hjälpa kunden och lika många tycker det varit lätt att prata med konsulenten.

TSn:s kundundersökningar innehåller en fråga om hur man upplever sin situation: ”så här i efterhand, hur ser du på att du blev uppsagd och måste försöka skaffa dig ett nytt arbete? Du kan svara på en skala mellan 1 och 5, där 1 betyder kris eller katastrof och 5 möjlighet eller utmaning.” Svaren från de tre senaste undersökningarna framgår av diagrammet:

Källa: Trygghetsstiftelsen

Resultaten visar att det inte behöver vara en katastrof att bli uppsagd. Tvärtom ger det för de flesta ett tillfälle till utveckling och att komma vidare i yrkeslivet. Uppsägningen blir den utlösande faktor som tvingar den uppsagde till ställningstaganden om framtiden men som också ger tillgång till resurser att förverkliga önskemål man kan ha haft länge. En fortlöpande och trygg anställning innebär för de flesta att funderingar på att förändra sitt yrkesliv kan finnas men sällan sätts i verket. I en studie om yrkes- och arbetsplatsinlåsning21 upplevde 36 procent av de fast anställda och 62 procent av de tidsbegränsat anställda att de befann sig i en negativ anställningssituation på grund av inlåsning i yrke och/eller till arbetsplats. Deras situation var förknippad med reducerade möjligheter att lära nytt i arbetet och med överfrekvens av magbesvär, olust, trötthet och håglöshet.

En uppsägning är naturligtvis en osvikligt säker metod att skapa rörlighet, men vad den höga andelen inlåsta visar är att också andra incitament till rörlighet på arbetsmarknaden och mellan arbete och utbildning skulle behöva utvecklas.

För Trygghetsrådet TRS finns en kundundersökning från november 200122 som riktats till kundkategorierna arbetsgivare, fackliga företrädare och klienter. Här redovisas resultat som avser klienterna. 78 procent av dessa hade fått stöd från TRS i form av personlig rådgivning, 59 procent hade deltagit i TRS-seminarium eller

21 Aronsson G, Dallner M & Gustafsson K. Yrkes- och arbetsplatsinlåsning. En empirisk studie av omfattning och hälsokonsekvenser. Arbete och Hälsa 2000:5 22 Trygghetsrådet TRS, Kundundersökning i november 2001, utförd av Sifo.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1 Kris, katastrof

2

3

4

5

Möjlighet, utmaning

Procent

SKOP 2000 SKOP 98 Gallup96

kontaktdag och lika stor andel fått ekonomiskt stöd till utbildning/kompetensutveckling. 51 procent hade fått ekonomiskt bidrag, för 31 procent hade betalning skett av försäkrings- och eller pensionspremier och 34 procent hade erhållit avgångsersättning. De klienter som fått de olika formerna av stöd fick bedöma betydelsen av stödet för att hjälpa upp arbetslöshetssituationen. Andelen som svarar mycket stor eller ganska stor betydelse ligger för samtliga stödformer mellan 55 och 64 procent. Högst värden har ekonomsikt stöd till utbildning/kompetensutveckling med 64 procent och personlig rådgivning med 60 procent.

När det gäller betygsättningen av stödet visar sig att TRS klinter uppskattar den personliga kontakten mest. Drygt 70 procent ger betygen mycket bra eller ganska bra. Det ekonomiska stödet värderas som mycket eller ganska bra av knappt 70 procent.

4.2.5. Effekter på individnivå: hur bra och vad beror det på?

Avsnittet 4.2 redovisar positiva resultat för de uppsagda arbetstagare som omfattats av omställningsavtal. De är nöjda med det stöd de fått, lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna företag eller går vidare till längre utbildningar. Arbetslösheten bland kunderna är låg och sjunker snabbt över tid. Detta räcker dock inte för att på en vetenskaplig grund fastställa hur stora effekter omställningsavtalen har. Problemet är som nämnts att det saknas både forskning och relevant statistik som kan utgöra underlag för sådana analyser.

Ett sätt att värdera resultaten borde vara jämförelser med effekterna av arbetsmarknadspolitiska stödinsatser för arbetstagare som inte omfattas av omställningsavtal. Sådana jämförelser är dock förknippade med svårigheter:

N Arbetsprocessen i trygghetsråden börjar normalt i samband med uppsägningen, eller i vissa fall tidigare. Inregistrering hos arbetsförmedlingen sker normalt första dagen i arbetslöshet. De inskrivna hos arbetsförmedlingen skulle således jämföras med den restgrupp som är kvar hos trygghetsråden när uppsägningstiden löper ut. N Det saknas data som kan belysa hur stor andel av en grupp varslade, som inte omfattas av omställningsavtal, som verkligen blir uppsagda och som slutligen går ut i arbetslöshet. Därmed saknas möjligheter att värdera ef-

fekterna av trygghetsrådens insatser under uppsägningstiden genom jämförelser med arbetsmarknadspolitiken.

N Kundgrupperna är inte jämförbara. Trygghetsrådens klienter består av nyuppsagda med högt arbetsmarknadsvärde medan sammansättningen av arbetsförmedlingens kundstock är mer varierad.

Dessa förhållanden gör att kvalificerade jämförelser med arbetsmarknadspolitiska insatser inte är möjliga. För att få en bild av effekter på individnivå hade Statskontoret i planeringen av sin analys tänkt genomföra en analys på individnivå som skulle bygga på uppföljning och analys av varsel i två län 23 Av flera skäl var den analysen inte möjlig att genomföra.

En jämförelse av SIF-medlemmar med och utan omställningsstöd

En del underlag finns dock. Statskontoret redovisar i sin rapport (avsnitt 3.5) en jämförelse som gjorts av TRR mellan ersättningsdagar för grupper med och utan omställningsstöd från TRR i SIF:s A- kassa under perioden 1991-1992, som visar att den genomsnittliga tiden i arbetslöshet var betydligt kortare för de personer som fick omställningsstöd än övriga. En färsk bearbetning av statistik från SIF:s A-kassa, som gjorts av TRR Trygghetsrådet, gör det möjligt att se skillnader i övergång till ny försörjning (arbete och startat eget) mellan grupper som omfattats av omställningsavtalet och grupper som inte omfattats också för ett par senare perioder, dels i ett lågkonjunkturfall som avser alla som under första halvåret 1995 påbörjat förbrukning av A-kassedagar, dels i ett högkonjunkturfall, som avser alla som påbörjat förbrukning av A-kassedagar under första halvåret 1998.

Det är i båda fallen ca 10 000 individer som ingår i statistiken. Två grupper jämförs:

N dels samtliga som påbörjat förbrukning av a-kassedagar under de två perioderna; i den gruppen ingår både arbetslösa som omfattas av omställningsstöd från TRR och arbetslösa som inte omfattas Det är inte möjligt att med säkerhet särredovisa gruppen som inte omfattas av omställningsstöd på grund av osäkerhet i materialet från arbetsförmedlingen, varför skillnaden mellan omfattade

23 Se avsnitt 1.3 i Statskontorets rapport

och icke omfattade egentligen är större än vad som framgår.

N dels de som omfattas av TRR:s omställningsstöd.

Mätperioden börjar alltså vid arbetslöshetsdebuten. Det innebär att redovisningen inte omfattar dem som lösts under uppsägningstiden. Uppföljningen omfattar i lågkonjunkturfallet 60 månader och i högkonjunkturfallet 48 månader. I diagrammen nedan redovisas utvecklingen över tid för de båda grupperna. Kurvorna i diagrammen redovisar alltså när de som fick ny försörjning fick den. Bilderna återger fördelningen över tiden av avregistreringsorsak. Staplarna anger total avregistrering över tidsperioden för dem som inte avregistrerats för ny försörjning genom arbete eller egenstart. I gruppen ”annat” ingår kategorierna lämnat arbetsmarknaden, pension, oanträffbarhet, sjukdom m.m.

Lågkonjunkturfallet:

Källa: TRR Trygghetsrådet

























0 6 12 18 24 30 36 42 48 54 60

Månader i arbetslöshet

0 20 40 60 80 100

%

+

Utbildning (ej

AMU) 28%

Annat 22%

Olösta 5,5%

3%

6% 26%

Högkonjunkturfallet:

Källa: TRR Trygghetsrådet

Som framgår är resultaten för gruppen som fått omställningsstöd bättre än för den blandade gruppen för båda mätperioderna. Jämför man de båda mätperioderna har TRR-gruppens resultat förbättrats i högkonjunkturfallet medan det har försämrats för den blandade gruppen. Huvudförklaringen till försämringen är enligt uppgift från AMS till TRR att kunskapslyftet tillkommit för högkonjunkturgruppen. En annan faktor är att andelen yngre personer är större i den blandade gruppen. Enligt TRR är den högre andelen utbildning i den blandade gruppen hänförlig till ”arbetsmarknadspolitiska ambitioner”, främst att undvika utförsäkring från A-kassan. Enligt TRR har utbildning, särskilt i högkonjunkturfallet med bättre tillgång på arbeten, betydande inlåsningseffekter.

Andelen som vid mätperiodens slut, dvs. inom 5 år, vergått till ny försörjning (arbete eller startat eget) är i lågkonjunkturfallet 65 procent för TRR-gruppen och 45 procent för den blandande gruppen. Fördelningen på kön och ålder framgår av diagrammen nedan:



























0 6 12 18 24 30 36 42 48

å

0 20 40 60 80 100

%

+

Utbildning (ej

AMU) 35%

Annat 22%

Olösta 1%

4%

26%

Källa:

TRR Trygghetsrådet

För högkonjunkturfallet är andelen som inom 4 år övergått till ny försörjning för TRR-gruppen 70 procent och för den blandade gruppen 41 procent:

Källa: TRR Trygghetsrådet

Jämförelsen visar att omställningsstödet har stora positiva effekter. Hade det varit möjligt att särredovisa gruppen som inte erhållit omställningsstöd hade skillnaden varit än större.

Dödviktseffekter?

Jämförelsen av övergång till ny försörjning ovan säger ingenting om vad som hänt under uppsägningstiden. Den arbetsmarknadspo-

47,8

36,5

39,537,5

50 51

44,5

24,7

4,6 4,3

M

än

K

vi

nn

or

up

p

til

l 2

9

år

30

-3

9

år

40

-4

9

år

50

-5

4

år

55

-5

9

år

60

-6

1å

r

62

å

r

63

å

r

0 20 40 60 80 100

Andel av respektive Ktegori

68,3 71,6

73,5

84 87,1 85

49,4

11,2 7,3

M

än

K

vi

nn

or

up

p

til

l 2

9

år

30

-3

9

år

40

-4

9

år

50

-5

4

år

55

-5

9

år

60

-6

1å

r

62

å

r

0 20 40 60 80 100

Samtliga

51,8

38,9

37,8

47,6

57,857,1

34,2

16,9

10

3,3

M

än

Kv

in

no

r

up

p

til

l 2

9

år

30

-3

9

år

40

-4

9

år

50

-5

4

år

55

-5

9

år

60

-6

1å

r

62

å

r

63

å

r

0 20 40 60 80 100

Andel av respektive Ktegori

70,4

59,5

66

75,9 78,9

69,5

40,1

11,1

0

M

än

Kv

in

no

r

up

p

til

l 2

9

år

30

-3

9

år

40

-4

9

år

50

-5

4

år

55

-5

9

år

60

-6

1å

r

62

å

r

0 20 40 60 80 100

Samtliga

litiska forskningen visar att ju längre tid arbetslösheten varar, desto färre är det som lämnar arbetslösheten. Det bästa är naturligtvis att överhuvudtaget slippa gå ut i arbetslöshet. Redovisningen i avsnitt 4.2 ovan visar att de insatser trygghetsråden gör leder till övergång till nya, ofta bättre arbeten utan eller med begränsad tid i arbetslöshet. Redovisningen av Trygghetsstiftelsens tidiga åtgärder i avsnitt 4.3.1 nedan visar att insatser före uppsägning kan minska risken för arbetslösheten ytterligare.

I den arbetsmarknadspolitiska forskningen används begreppet dödviktseffekter för att beskriva att man avsätter resurser till någonting som skulle ha ägt rum i alla fall. Det skulle ju kunna vara så att åtminstone en del av de klienter som får stöd från trygghetsråden ändå skulle ha fått ett arbete.

Det finns inget underlag som kan svara på frågan om och i så fall hur stora dödviktseffekter som förekommer inom trygghetsrådens verksamhet. Det ligger i sakens natur att vissa dödviktseffekter uppkommer, men utredningen har uppfattningen att de är begränsade. Det finns framförallt två skäl för detta. För det första har trygghetsråden begränsade resurser. För det andra reducerar det individriktade arbetssättet, som innebär att stödet anpassas till vars och ens behov i en successiv beslutsprocess, risken för att dödviktseffekter ska uppkomma (se kapitel 3, avsnitt 3.3). Kontakterna mellan klienter och rådgivare har stor betydelse för att minimera dödviktseffekterna. Alla trygghetsråden arbetar efter arbetslinjen, dvs. målet är arbete eller eget företag och beslut om stöd relateras konsekvent till detta mål. En ytterligare bekräftelse på att dödviktseffekterna är begränsade är det förhållandet att de nuvarande omställningsavtalen har existerat under lång tid. Systemen skulle inte ha överlevt om parterna och företagen upplevt att de betalar för något som inte behövs.

Det är naturligtvis så att många av de klienter som nu får ny försörjning efter stöd från trygghetsråden skulle ha fått det ändå – förr eller senare. Men kvaliteten på de nya arbetena hade inte varit lika hög och betydligt fler skulle ha hamnat i arbetslöshet, en del i långtidsarbetslöshet, med åtföljande risk för utslagning från arbetsmarknaden. För individerna innebär arbetslöshet avsevärda inkomst- och välfärdsförluster, och också de samhällsekonomiska kostnaderna är betydande. Även om det inte går att bevisa med siffror är med stor sannolikhet såväl inkomst- och välfärdsförluster för arbetstagarkollektiven som de samhällsekonomiska kostnaderna av att inte sätta in åtgärder under uppsägningstiden mångdubbelt större än kostnaderna för eventuella dödviktseffekter. Även

om begränsade dödviktseffekter kan förekomma finns ingen grund för att påstå att trygghetsrådens insatser som helhet skulle vara onödiga eller för generösa. I den mån Statskontorets uppskattning av de möjliga statsfinansiella effekterna av omställningsavtal (avsnitt 4.5) är riktiga, kan hela eller större delen av trygghetsrådens stödkostnader räknas hem som statsfinansiell besparing.

Fördelningspolitiska effekter

Det finns inga uttalat fördelningspolitiska mål i omställningsavtalen. Avtalen har dock fördelningspolitiska effekter. I avsnittet om utbildning under 4.3.3 nedan återfinns en beskrivningar av trygghetsrådens erfarenheter av utbildningsstöd, bl a för lågutbildade. En samlad redovisning av fördelningspolitiska effekter om en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal finns i kapitel 8, avsnitt 8.3.

4.3. Effekter och erfarenheter av olika stödformer och arbetsmetoder

I Statskontorets analyser av effekter av omställningsavtal på mikro- och makronivå bryts redovisningen ner på olika komponenter i avtalen. Statskontorets analys grundas på vedertagen nationalekonomisk arbetsmarknadsforskning och dokumentation av TRR:s och TSn:s insatser I detta avsnitt kompletteras Statskontorets analys med ytterligare synpunkter på olika stödformer, som huvudsakligen bygger på resultat, utvärderingar och operativa erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet.

4.3.1. Att starta omställningsarbetet tidigt – åtgärder före uppsägning

Med hänvisning till den arbetsmarknadspolitiska forskningen redovisar Statskontoret positiva effekter av att sätta in åtgärder så tidigt som möjligt i en övertalighetssituation. Förlängda uppsägningstider och tidiga varsel har också positiva effekter genom att risken för att de varslade ska bli arbetslösa minskar. Det faktum att både TRR och TSn sätter in åtgärder under uppsägningstiden får enligt Statskontoret vidare antas medföra positiva effekter på möjligheterna att berörda personer hittar nya arbeten och att tiden i eventuell ar-

betslöshet förkortas. Åtgärder under uppsägningstiden behandlas i nästa avsnitt. I detta redovisas exempel på åtgärder för övertaliga redan före uppsägningstillfället.

Begreppsförvirring

Tidiga insatser och tidiga åtgärder är begrepp som används med olika innebörd i olika sammanhang. I direktiven till utredningen används begreppet tidiga insatser för att beskriva åtgärder under uppsägningstiden, dvs. innan personen blir arbetslös och innan insatser från arbetsförmedlingen normalt sätts in. På det statliga avtalsområdet använder Trygghetsstiftelsen begreppet Tidiga åtgärder för att beteckna insatser före uppsägningstidpunkten. Insatser innan personer pekats ut som övertaliga benämns av TRR Trygghetsrådet Tidig risk. En mer ingående beskrivning av dessa arbetsformer finns i kapitel 3. För att illustrera begreppen och skillnaderna mellan de olika stödsystemen har de infogats i förhållande till en tidsaxel i figuren nedan. Det bör anmärkas att arbetsförmedlingens (Af) insatser avser normalfallet. Vid mera omfattande varsel kan insatser ske tidigare, men å andra sida bygger arbetsförmedlingens arbetssätt normalt på självservice initialt, vilket innebär att personal- eller resurskrävande insatser i allmänhet sätts in först efter en tids arbetslöshet.

Som Statskontoret redovisar är förutsättningarna för att starta tidigt olika. Staten har en offentlig och ofta relativ långvarig beredningsprocess före beslut, som ökar möjligheterna för tidiga åtgärder, medan beslutsfattandet i samband med omställningsåtgärder i företag är snabbare och planerna sällan redovisas offentligt innan beslut är fattade. Det leder i praktiken till att tidiga åtgärder inte är ett realistiskt alternativ i den privata sektorn.

Tidiga åtgärder på det statliga området…

Förutsatt att de lokala parterna är överens om att övertalighet föreligger kan Trygghetsstiftelsen finansiera tidiga åtgärder. Dessa kan vara av olika slag. Förutsättningen för att stiftelsen ska stödja tidiga åtgärder är att det finns en gemensam uppfattning mellan stiftelsen och de lokala parterna att det är ett realistiskt alternativ med hänsyn till förutsättningarna. Det förekommer att Trygghetsstiftelsen säger nej, t.ex. med hänvisning att det inte finns tillräckligt med tid för att insatserna ska bli meningsfulla.

Övertalighet

Personer utpekade

Ev varsel

Uppsägning

Anställningen upphör

TRR

Tidig risk

Omställningsstöd

Omställningsstöd

TRS

TSn

Tidiga åtgärder

Trygghetsarbete

Af

...kan vara uppsägningsförebyggande

I det som enligt trygghetsavtalets indelning kallas skede 1, kan stiftelsen bidra till finansiering av utbildnings- eller utvecklingsåtgärder för att bereda uppsägningshotad arbetstagare fortsatt anställning inom myndigheten. Stödet kan också avse åtgärder som riktas till andra arbetstagare än uppsägningshotade, förutsatt att syftet att undvika uppsägning uppnås. För att stöd ska utgå krävs att omskolning sker till arbete med annan yrkesinriktning, som de övertaliga saknar tillräckliga kvalifikationer för, och att myndigheten kan placera de omskolade inom sin verksamhet (eller hos annan myndighet om flera myndigheter samarbetar). Omskolning av kartritare till ekonomiassistenter kan nämnas som exempel. Trygghetsstiftelsen prövar om och i vilken omfattning stödet ska ges. Samfinansiering med den arbetsmarknadspolitiska åtgärden utbildning i företag har förekommit.

Risken för att stödformen skulle missbrukas och användas för sedvanlig kompetensutveckling är liten. En arbetsbristsituation måste föreligga, och dessutom måste kvalifikationskraven i det nya arbetet vara väsentligt annorlunda än i det gamla. Åtgärden har, till skillnad från de utbildningsinsatser som skedde i Trygghetsfonden TSL och de uppsägningsförebyggande insatser som förekom i TRR Trygghetsrådet fram till början av 90-talet (se kapitel 2), ingen inriktning mot att överbrygga konjunktursvackor eller att ge stöd till myndigheternas verksamhet. För de övertaliga har åtgärden positiva effekter. Uppsägningen kan undvikas och en ny karriär inleds mot ett arbete som väntar. Även om myndigheten får delfinansiera insatsen finns positiva effekter också ur ett verksamhetsperspektiv. Osäkerhetsfasen blir kort, störningarna mindre och ett personalbehov kan tillgodoses på ett enkelt sätt. Arbetsgivaren får normalt betala lön under utbildningstiden, men slipper å andra sidan att betala lön under uppsägningstid. Att åtgärden har relativt liten omfattning i Trygghetsstiftelsens verksamhet beror på att flera förutsättningar samtidigt måste vara uppfyllda, både avvecklings- och rekryteringsbehov, och att rimliga förutsättningar ska finnas att omskola de övertaliga till de arbeten där behoven finns. Kompetensgapet får inte vara alltför stort.

…eller syfta till att de övertaliga ska lämna myndigheten

Den vanligaste formen av tidiga åtgärder avser situationer där en arbetsbristsituation har konstaterats och de lokala parterna är överens om detta, och där det saknas förutsättningar för omskolning inom myndigheten. Statskontoret redovisar kortfattat i sin rapport (avsnitt 3.4) erfarenheter från några studier, och finner både positiva och negativa effekter. Det finns, som Statskontoret redovisar, ytterligare utvärderingar av effekterna av tidiga åtgärder.

Ett skäl till att Trygghetsstiftelsen och parterna på det statliga området lagt ner mycket energi på att utveckla tidiga åtgärder är att förutsättningar funnits genom offentliga och ofta rätt långa beslutsprocesser. Detta räcker dock inte som förklaring, eftersom myndigheterna kunnat låta bli att använda metoden och i stället använda den vanligaste avvecklingsmetoden, uppsägning. Det finns ingenting som tyder på att statliga myndigheter generellt skulle vara mindre benägna att använda uppsägning som metod än privata företag. De flesta av myndigheter som kommit överens med stiftelsen om att genomföra tidiga åtgärder har tidigare genomfört avveckling genom uppsägning, ofta i flera vågor. Ytterligare en uppsägningsomgång med turordning enligt LAS skulle riskera att ytterligare försämra en åldersfördelning som är skev eller att dränera organisationen på kompetens. Ett annat skäl som ofta lyfts fram är att organisationen inte orkar ytterligare en våg av uppsägningar med utdragna förhandlingar, åtföljande oro och produktionsstörningar. Tidiga åtgärder blir då en mera skonsam metod. Omfattningen av tidiga åtgärder är en relativt liten del av TSn:s verksamhet. Framförallt är det myndigheter med mera omfattande övertalighet som använt tidiga åtgärder, de senaste åren t.ex. Försvarsmakten och några länsarbetsnämnder med stora sparbeting.

Tidiga åtgärder för rörlighet ut ur organisationen är inte en entydig metod, utan flera varianter förekommer, och en metodutveckling har skett sedan mitten av 90-talet i takt med att erfarenheter vunnits. Det är framförallt tre metoder som använts:

1. Tidig start på ett reguljärt avvecklingsarbete före uppsägningstidpunkten när man vet vilka som hotas av övertalighet. Har framförallt använts vid nedläggningar av hela verksamheter, t.ex. förbandsnedläggningar i samband med försvarsbeslut. Innebär att omställningstiden tiden förlängs och att övertaliga kan övergå till nya verksamheter successivt.

2. En ny, ändrad organisation bemannas genom tjänstetillsättning och de som inte får plats placeras i en övertalighetsorganisation där tidiga åtgärder genomförs. Det kan vara ett ur arbetsgivarens synvinkel effektivt sätt att gå runt turordningsreglerna i LAS. Ett alternativt sätt är att fastställa övertalighet genom turordning och genomföra tidiga åtgärder bland dem som slås ut. Ibland har detta kombinerats med frivillighet – vill någon utanför övertalighetsorganisationen ta del av tidiga åtgärder och därigenom skapa ett hål för en övertalig som får fortsatt anställning kan detta medges. 3. Erbjudanden om stöd till den som vill lämna frivilligt. Sedan övertalighetens omfattning fastställts kan Trygghetsstiftelsen genomföra karriärplaneringsinsatser för anställda som anmäler sig frivilligt, upp till 150 procent av det beräknade antalet övertaliga. De som kommer fram till en handlingsplan får stöd för insatser som leder ut ur myndigheten, t.ex. stöd för egen-start eller utbildning. Förhoppningen är att man därigenom ska slippa uppsägningar. Förutsättningen för att stöd ska utgå utöver de inledande insatserna är uppsägning. Det bör framhållas att tidiga åtgärder pågår under en begränsad tid. Lyckas man inte reducera övertaligheten helt finns i slutändan uppsägningsalternativet kvar. Erfarenheterna av tidiga åtgärder är i huvudsak positiva, men det finns också en del negativa erfarenheter. I en rapport från Arbetstagarkonsult. AB 24 redovisas en utvärdering av förebyggande åtgärder inom Statens järnvägar, Arbetsmarknadsverket och en skatteförvaltning som genomförts under perioden 1993 – 1998 (åtgärderna inom Arbetsmarknadsverket var inte avslutade vid rapporttillfället). Jämfört med traditionella uppsägningar i mitten av 90talet reducerade tidiga åtgärder andelen som blev arbetslösa med två tredjedelar och uppsköt arbetslöshetsdebuten med ca 1,5 år. Restarbetslösheten låg efter några år på samma nivå som vid uppsägningar, då ca 7 procent. I en annan rapport till Trygghetsstiftelsen 25 utvärderas tidiga åtgärder som genomfördes under 1997 och 1998 inom flertalet länsskattemyndigheter för att på frivillig väg lösa övertalighetsproblem. Bakom sig hade då myndigheterna en period med förändringar och nedskärningar som genomförts med traditionella uppsägningar.

24 Bättre förebygga än förekommas. Att undvika uppsägning och utveckla verksamhet, Arbetstagarkonsult. AB 1997 25 Mindre skatt på frivillig väg. Utvärdering av tidiga åtgärder inom skatteförvaltningen. Arbetstagarkonsult. AB 1999

Dessutom fanns ett kompetensväxlingsbehov. De tidiga åtgärderna genomfördes med delvis olika grad av frivillighet i olika län. I de program som hade högst grad av frivillighet riktades erbjudandet att delta till alla anställda och inga uppsökande aktiviteter förekom. I de mest styrda programmen riktades erbjudandet till en bestämd målgrupp och kombinerades med uppsökande aktiviteter.

Totalt fanns en övertalighet på 433 personer. Genom att extra medel tillfördes skatteförvaltningen under perioden reducerades övertaligheten. 120 slutade enligt frivilligprogrammen, 73 gick i pension och 83 personer blev slutligen uppsagda. Kostnaderna för frivilligprogrammen, inklusive pensionskostnader, beräknades till ca 68 mkr för skatteförvaltningen mot beräknade ca 93 mkr i direkta kostnader för traditionella uppsägningar. Räknas beräknat produktionsbortfall in i uppsägningsalternativet blir totalkostnaden ca 173 mkr. Även Trygghetsstiftelsens kostnader reducerades, från beräknade 31 mkr i uppsägningsalternativet till ca 16 mkr för de tidiga åtgärderna.

Det finns ett antal faktorer som erfarenhetsmässigt påverkar möjligheten att lyckas med frivilligprogram. Hotbilden är en. Framstår inte uppsägning som ett realistiskt alternativ om inte frivilligheten blir tillräcklig omfattande är det färre som väljer frivilligheten. De som lämnar blir då i hög grad personer som man gärna vill ha kvar – yngre, välutbildade, men som också är ungefär desamma som skulle ha blivit först uppsagda om lagturordning tilllämpats. Det finns normalt i en organisation en andel av de anställda som är mer eller mindre på väg bort och som gärna tar emot det stöd som erbjuds i en frivilligsituation. Risken är att man löser ett övertalighetsproblem kortsiktigt men skapar långsiktiga strukturella problem.

Också graden av frivillighet påverkar effekterna av tidiga åtgärder. Att erbjuda alla möjlighet att lämna organisationen är förenat med risker för kompetensförluster och kan för arbetsgivarens del leda till behov av ersättningsrekrytering och för Trygghetsstiftelsens del att den får betala åtgärder som inte leder till minskad övertalighet. Vid så breda erbjudanden måste arbetsgivaren förbehålla sig rätten att säga nej. Att å andra sidan rikta alltför snävt mot en viss grupp och kombinera detta med uppsägande verksamhet närmar sig gränsen mot att peka ut personer utan turordning.

Det anförda visar att tidiga åtgärder har positiva effekter men bör avvägas med hänsyn till förutsättningarna. Framförallt är det nödvändigt att det i verksamheten finns en strategi för kompetensförsörjning på sikt. Det måste också finnas en planering av hur åtgärderna ska genomföras. Erfarenheterna visar att cheferna i

gärderna ska genomföras. Erfarenheterna visar att cheferna i linjen spelar en viktig roll för effekterna.

Tidig risk inom TRR Trygghetsrådet

Som redovisats i kapitel 2, avsnitt 2.4, upphörde TRR Trygghetsrådet med uppsägningsförebyggande åtgärder i samband med att omställningsavtalet träffades, bl.a. för att undvika konkurrenssnedvridning. Det innebär att åtgärder liknande Trygghetsstiftelsens tidiga åtgärder

inte förekommer. TRR kan vidta åtgärder under begreppet tidig risk om fack och företag är överens om att övertalighet föreligger. Ev varsel saknar betydelse för TRR:s handlande. TRR kan på detta stadium (under begreppet tidig risk) ge allmän information till företaget och de anställda. De senare kan även få samtal med rådgivare samt delta i gemensamma aktiviteter som TRR gruppvis ordnar för arbetssökande, men inga individuella åtaganden görs från TRR:s sida.

4.3.2. Att använda uppsägningstiden

Statskontoret konstaterar i sin rapport att det finns mycket att vinna på att sätta in omställningsstöd redan under uppsägningstiden. Statskontoret höjer dock också ett varnande finger: det finns risk för att en lång tidsrymd från första förvarningen till ett faktiskt entledigande kan verka passiviserande på de berörda. Ett annat problem med förlängda uppsägningstider kan enligt den modell som använts för den makroekonomiska analysen vara att arbetsgivarens uppsägningskostnader stiger och att utlysningen av nya vakanser sjunker.

Det råder ingen tvekan om att det i generella termer är positivt med omställningsstöd tidigt från det övertalighet har konstaterats. Det är en fördel om det finns tid att genomföra åtgärder innan de uppsagda behöver gå ut i arbetslöshet. Statskontorets varnande finger ger dock anledning att ställa frågorna hur tidigt åtgärder bör sättas in och hur lång uppsägningstiden bör vara. Det finns inga allmängiltiga svar på de frågorna. Möjligheterna att bedriva omställningsarbete under uppsägningstiden är olika i olika omställningssituationer. I de exempel som redovisas i kapitel 6

är

de över-

taliga arbetsbefriade och företaget och ställer upp med resurser för stöd. Den andra ytterligheten är att full produktion ska bedrivas

fram till sista dagen i anställningen. Hur effektivt omställningsarbetet blir påverkas också av de övertaligas reaktionsmönster. Om inte hotet om uppsägning framstår som realistiskt eller om det finns hopp om att ersättningsjobb kommer att ordnas är det många som gärna ligger lågt och väntar och ser vad som händer. Detta kan visa sig vara ett rationellt beteende i de fall situationen löser sig. I de flesta fall försvårar och fördröjer det ett effektivt omställningsarbete.

Hur tidigt?

En driftsinskränkning som berör minst fem arbetstagare föregås normalt av ett varsel till länsarbetsnämnden. Varseltiden varierar, beroende på antalet berörda, mellan 2 och 6 månader. Varslet ska innehålla bl.a. uppgift om antalet arbetstagare som avses bli uppsagda. Så snart som möjligt, dock senast en månad före driftsinskränkningen, ska arbetsgivaren skriftligt komplettera varslet bl.a. med uppgifter om vilka arbetstagare som berörs av uppsägning. Först då, eller egentligen först när uppsägning har skett, står det helt klart vilka som berörs.

Det finns inga säkra uppgifter om i vilken utsträckning varsel faktiskt leder till uppsägningar. En rundringning som TT gjorde till länsarbetsnämnderna i november 2001 tyder på att 75 - 80 procent av varslen verkligen leder till uppsägningar, men skillnaderna mellan länsarbetsnämnderna är stora. Kunskap saknas också om skälen till att uppsägningarna blir färre än de ursprungliga bruttovarslen. De naturliga avgångarna ökar när anställningarna framstår som osäkra. De som kan – ofta unga och eftertraktade medarbetare - byter jobb. Framförhandlade pensionslösningar och avgångsvederlag gör också att nettoeffekten i uppsägningar kan bli mindre än de ursprungliga bruttovarslen. Dessutom kan det naturligtvis förekomma att nya order eller andra förutsättningar tillkommer som gör att produktionen kan upprätthållas på en högre nivå än den som bedömdes när varslen lades. Men inte ens bruttovarslen ger ett säkert grepp om övertalighetens omfattning. En del kan ju ha förhandlat sig till lösningar redan innan varslen läggs.

TRR kan vidta åtgärder under begreppet tidig risk redan när övertalighet föreligger, om fack och företag är överens om att övertalighet. Ev varsel saknar betydelse för TRR:s handlande. TRR kan på detta stadium (under begreppet tidig risk) ge allmän information till företaget och de anställda. De senare kan även få samtal med

rådgivare samt delta i gemensamma aktiviteter som TRR gruppvis ordnar för arbetssökande, men inga individuella åtaganden görs från TRR:s sida. Först när namnlistan föreligger kan således TRR gå in med det fulla omställningsstödet.

Enligt utredningens uppfattning är detta, med hänsyn till företagens situation och osäkerheten om bruttovarsel verkligen kommer att utlösas, en väl avvägd ordning. När det står klart att driftsinskränkningar kommer att ske men individer ännu inte är utpekade, kan saklig information om vad som gäller för dem som blir uppsagda bidra till att lugna den oro som uppstår, minska ryktesspridning och produktionsstörningar. Däremot är det inte rationellt att ge individerna omställningsstöd innan det står klart att anställningen verkligen kommer att upphöra. Det finns risk att en sådan möjlighet till stöd skulle kunna missbrukas genom att mindre seriösa företag varslar anställda som får kompetenshöjning för att sedan gå tillbaka in i företaget som låter bli att utlösa varslet.

På statens område kan Trygghetsstiftelsen ge stöd för ännu inte uppsagda i form av tidiga åtgärder. Som nämndes i föregående avsnitt är förutsättningarna annorlunda än i företag för bl.a. frivillig rörlighet ut ur myndigheterna genom offentlighet och längre planeringstider. När det gäller tidiga åtgärder i rena uppsägningssituationer är dock skillnaden mot TRR i praktiken liten. När TSn i dessa fall påbörjar trygghetsarbetet och ger individuellt stöd är det normalt klart vilka som kommer att sägas upp. Vad som sker är att trygghetsarbetet påbörjas innan uppsägningarna formellt har verkställts, vilket ger en längre omställningstid.

En viktig faktor i bedömningen när och hur omställningsarbetet bör startas är de uppsagdas reaktionsmönster. Det finns enligt forskningen ett typiskt reaktionsmönster, en kriskurva, som med varierande styrka drabbar de uppsagda. Innan chocken att bli uppsagd bearbetats och de uppsagda kommit in i en om- eller nyorienteringsfas bör man avvakta med beslut om vägval. Reaktionsmönstret är individuellt och förloppet tar olika tid för olika individer. En individuell anpassning av när olika åtgärder sätts in är alltså nödvändig.

Hur lång uppsägningstid?

När den arbetsmarknadspolitiska forskningen kommer fram till att tidiga varsel och förlängda uppsägningstider har en positiv effekt genom att risken för att hamna i arbetslöshet minskar, utgår man

från uppsägningstider som är normala på arbetsmarknaden, dvs. i huvudsak enligt Lagen om anställningsskydd (LAS). Uppsägningstiderna är enligt LAS mellan en och sex månader, den längsta uppsägningstiden för den som har minst 10 års sammanlagd anställningstid. Uppsägningstiderna för dem som omfattas av omställningsavtal är ofta längre. Enligt det statliga trygghetsavtalet är uppsägningstiderna förlängda upp till 12 månader (se kapitel 3). Omställningsavtalen på den privata sektorn innehåller inga regler om uppsägningstid, men det är vanligt att uppsägningstiderna genom andra kollektivavtal har förlängts i förhållande till LAS.

Under uppsägningstiden utgår avtalsenlig lön, och uppsägningstiden kan därför sägas ha ett materiellt värde. Om den ger ekonomisk trygghet under en omställningsperiod beror på i vilken mån uppsägningstiden kan användas för omställningsåtgärder. I de fall arbetsgivaren inte medger detta är förutsättningarna för ett aktivt omställningsarbete sämre än om det finns utrymme för kontakter med trygghetsråden och insatser. Ur den uppsagdes perspektiv är det viktigaste att det finns möjlighet till ett aktivt omställningsarbete under skälig tid och med ekonomisk trygghet. Eftersom det är angeläget att omställningsarbetet kan starta i nära anslutning till uppsägningstillfället bör det finnas en rätt för de uppsagda att inom rimliga gränser ha kontakter med trygghetsråden och delta i vissa aktiviteter. Sådana regler finns för närvarande endast i det statliga trygghetsavtalet.

Eftersom trygghetsråden arbetar individuellt finns ingen ”normaltid” för hur lång tid omställningsarbetet tar. Bearbetning av uppsägningen och om- och nyorientering tar normalt minst ett par månader och därefter behöver många träning i att söka arbete på ett effektivt sätt eller någon form av kompetenshöjning. Det sker en överströmning till nya arbeten från uppsägningstidpunkten eller tidigare. Av den för TSn redovisade kundundersökningen ovan framgår t.ex. att av dem som hade arbete vid undersökningstillfället hade en fjärdedel fått det inom 4 månader och drygt hälften inom 8 månader från uppsägningstillfället.

En förlängd uppsägningstid utgör en ökad kostnad för arbetsgivaren. Oftast är uppsägningslönerna den största omställningskostnaden. Om de uppsagda får nya arbeten innan uppsägningstiden löpt ut reduceras kostnaden för uppsägningslöner. Om uppsägningslönen är en ur företagets synvinkel improduktiv kostnad beror också på hur de uppsagda sysselsätts. Är de arbetsbefriade är uppsägningslönen en ren kostnad. Deltar de i produktion finns också en intäktssida.

Eftersom förutsättningarna för omställningsarbetet varierar kraftigt, både på företags- och individnivå, går det inte att ge ett enkelt recept på hur lång en optimal uppsägningstid bör vara. Den intensitet omställningsarbetet kan genomföras med spelar roll, men man måste också ta hänsyn till i vilken takt individerna blir mogna att fatta genomtänkta och realistiska beslut om sin framtid. Ett alltför forcerat omställningsarbete kan leda in uppsagda i felval, som leder till både inlåsning och dödviktseffekter.

Vilken aktivitetsnivå?

Uppsagda får vanligen inget stöd från den offentliga arbetsförmedlingen under uppsägningstiden. Formellt betraktas de som ombytessökande så länge de är kvar i anställning och är hänvisade till arbetsförmedlingens självservice. Detta gäller normalt även under den första tiden av arbetslöshet. Först efter 100 dagars (ca 5 månader) arbetslöshet kan mera kvalificerat stöd komma ifråga. För de flesta sätts dock kvalificerat stöd in först mot slutet av den första A-kasseperioden, som är 60 veckor. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar också på en uppgång i övergång till arbete perioden närmast före utförsäkring. Arbetsförmedlingens intresse koncentreras för närvarande i hög grad på en utvecklad självservice och på aktivitetsgarantin, dit långtidsarbetslösa och personer som riskerar att bli långtidsarbetslösa hänvisas.

Arbetsmarknadsverkets självservice är ett kraftfullt IT-stöd som har en växande betydelse som arbetsmarknadspolitiskt redskap. Det används också av trygghetsrådens kunder. Som framgår av avsnitt kapitel 3, avsnitt 3.3 ovan kan nyuppsagda i och för sig ha ett högt arbetsmarknadsvärde genom att de kommer direkt från en anställning, men ofta saknar de kännedom om arbetsmarknadens möjligheter. De har svårt att värdera och koppla ihop sin egen kompetens med de möjligheter som finns. Dessutom inträder en osäkerhetssituation i samband med uppsägningen, som behöver bearbetas. Trygghetsrådens kundundersökningar visar att det är just den personliga kontakten med en rådgivare eller konsulent som värderas högst och som har stor betydelse för vägen vidare för de uppsagda.

Den vanligaste situationen för trygghetsråden är att de uppsagda är kvar på arbetsplatserna men tillgängliga för kontakter med trygghetsrådens rådgivare och för åtgärder. Det finns en skillnad mellan sektorerna: enligt det statliga trygghetsavtalet har Trygg-

hetsstiftelsens stödtagare rätt till tjänstledighet med full lön för att delta i utbildning eller andra stödåtgärder genom stiftelsens försorg, medan motsvarande rättighet saknas på det privata tjänstemannaområdet. Enligt TRR:s bedömning är de uppsagda tillgängliga för kontakter med rådgivarna, men alla är inte tillgängliga för ett fördjupat omställningsarbete.

Trygghetsråden har något olika arbetsformer för omställningsarbetet. Gemensamt är inledande kontakter, en bollplanks- och stödfunktion och olika aktiviteter för bearbetning av uppsägningen, nyorientering, vägval och vägledning, stöd för jobbsökning m.m. TSn har kvalitetssäkrade basprogram för flera av dessa aktiviteter, som genomförs av upphandlade genomförare i TSn:s aktivitetscentra (ArbetsKraft), där även TSn-personal och andra resurser finns. Basprogrammen är relativt korta, en eller ett par veckor med vissa aktiviteter på distans. TRR och TRS har aktiviteter för olika behov, som i högre utsträckning än för TSn genomförs i egen regi, av rådens egna rådgivare. Det gemensamma är också att arbetsmodellen lätt går att anpassa till individernas förutsättningar och förloppet i kris- och nyorienteringsprocessen. Den ger också möjligheter att pröva på tilltänkta yrkes- eller utbildningsval före beslut genom praktik eller andra åtgärder.

Det kan ses som en fördel att omställningsarbetet kan ske i denna relativt lugna och individanpassade takt. Det finns dock också nackdelar med att ha individerna kvar på arbetsplatserna. En del reagerar på uppsägningen genom att gräva ner sig i arbete och kan inte förstå hur företaget ska klara sig utan dem. Andra blir lågproduktiva och ägnar arbetstiden åt ryktesspridning och intrigerande. I båda fallen kan de förstöra stämningen för de arbetskamrater som ska vara kvar eller försvåra övergången till en ny arbetsorganisation. Ytterligare andra tycker att den tidpunkt de ska lämna arbetsplatsen ligger långt fram i tiden och väntar och ser.

Dessa reaktionsmönster kan spontant leda till slutsatsen att korta uppsägningstider vore att föredra. Å andra sidan behöver för vissa individer omställningsarbetet få ta sin tid för att handlingsplaner och beslut ska få mogna fram. Trygghetsråden har effektiva metoder för bearbetning av de typiska reaktionsmönster som redovisades i föregående stycke, men kan naturligtvis inte tvinga någon att delta. För att omställningsarbetet ska bli effektivt krävs också tydlighet från uppsägande arbetsgivare och andra inblandade aktörer, inte minst linjechefer: du är uppsagd, du ska bort härifrån och bollen ligger nu hos dig själv. Detta ställer i sin tur krav på att omställ-

ningsarbetet planeras och styrs. Trygghetsråden erbjuder bl.a. därför rådgivning och utbildning åt uppsägande arbetsgivare.

Är det då bättre att arbetsbefria de övertaliga för att ge tydlig signal och tidsmässigt utrymme för omställningsarbetet? Svaret är att det beror på. Att bara skicka hem de uppsagda utan krav på aktivitet och kontakter med rådgivare är förenat med stora risker för passivitet. Köksbordet är ingen bra plats för ett aktivt omställningsarbete. Kombineras arbetsbefrielsen med aktivt omställningsstöd är förutsättningarna gynnsammare. De företagsexempel som redovisas i kapitel 6 har olika aktivitetsnivå, från Ericsson-exemplet med de övertaliga i anställning på en arbetsplats men med enda uppgift att ordna sin framtida försörjning, till Posten Futurum med glesare kontakter men en omställningstid på upp till 18 månader. Resultaten är i samtliga fall goda, och i åtminstone Posten Futurum och Telia dokumenterat lönsamma för företagen jämfört med ett traditionellt uppsägningsalternativ. Även trygghetsråden når dock goda resultat med relativt glesa kontakter mellan rådgivare och klient.

Också erfarenheter från den offentliga arbetsmarknadspolitiken visar att intensiteten i aktiviteterna har betydelse för resultaten för de arbetssökande. Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar på en uppgång i övergången från arbetslöshet till arbete under perioden närmast före utförsäkring från A-kassan. Skälet härtill anses inte enbart vara att de arbetslösa blir aktivare i sitt arbetssökande, utan också att intensiteten ökar i kontakterna mellan arbetsförmedlingen och de sökande.

Quick-fix eller stabila lösningar?

Av förra avsnittet framgick att aktivitetsnivån i omställningsarbetet varierar från att uppsägningstiden överhuvudtaget inte används, till att de uppsagda på heltid ägnar sig åt sin framtid med generöst stöd av ”coacher” från inhyrda konsultföretag. Däremellan finns trygghetsrådens normala arbetsformer med fortlöpande kontakter med de uppsagda, som oftast är kvar på arbetsplatserna.

Det är få företag som har tillräckliga resurser för att åstadkomma den högsta aktivitetsnivån. Borde man sträva efter att åstadkomma högre aktivitetsnivå i trygghetsrådens verksamhet? I Roland Hansson rapport (bilaga 4) finns uttalanden från företag som önskar att TRR skulle erbjuda högre aktivitetsnivå och bättre anpassning till företagets önskemål. En redovisning av företagens motiv för att

välja andra lösningar än den gängse TRR-modellen finns i Thomas Johnssons rapport i bilaga 5. Dessa två rapporter behandlas närmare i kapitel 6.

Utredningen noterar att dessa rapporter visar att det finns en viss rollkonflikt mellan företagens och trygghetsrådens syn på intensiteten i omställningsarbetet. När ett företag väljer att bedriva ett omställningsarbete med egen finansiering, vill företaget ha inflytande över uppläggningen och vill se resultat. Det är vanligt att företagen vill ha en projekttid på 6 månader. Det konsultföretag som engageras ska göra sina insatser under den fastställda projekttiden och vill naturligtvis också visa upp goda resultat. Enligt TRR uppstår därigenom en risk för en inriktning mot vad som kallas ”quick-fix”, dvs att man genom projektforcering leder in de uppsagda i för snabba eller ogenomtänkta lösningar, som kan sluta i arbetslöshet.

TRR har i sitt arbete inga sådana hänsyn att ta, utan utgår från klientens intressen och eftersträvar varaktiga lösningar. Det innebär att beslut kan få mogna fram. Det finns ingen fastställd sluttid när resultat ska levereras. TRR måste arbeta inom de ramar som omställningsavtalet ger, och detta kan innebära begränsningar i möjligheterna att tillmötesgå företagens önskemål om hur omställningsarbetet ska läggas upp. TRR har, liksom de övriga trygghetsråden, också en begränsning i hur mycket resurser som kan disponeras, vilket i praktiken påverkar hur många klienter en rådgivare arbetar mot.

Vad som är lagom intensitet i ett omställningsarbete beror på en mängd faktorer, t ex egenskaper hos de uppsagda och arbetsmarknaden på orten. Kompetensen hos dem som genomför omställningsarbetet har stor betydelse. Det bästa sättet att förebygga att irritation uppstår är samplanering mellan företag och trygghetsråd innan formerna för omställningsarbetet fastställs.

Slutsatser

Omställningsarbetet mot individerna bör starta senast vid uppsägningstillfället. Det viktigaste är att skapa målinriktad aktivitet och framtidstro hos de uppsagda. De flesta individer har nytta av stöd och rådgivning i den processen. Stödet kan ha olika intensitet, men kvaliteten på rådgivningen måste vara hög. Omställningsarbetet bör planeras i företaget och mellan företag och trygghetsråd. De upp-

sagda bör kunna disponera åtminstone delar av arbetstiden för att delta i omställningsaktiviteter.

Ovan har redovisats exempel på olika grader av intensitet i omställningsstödet. Att arbetsbefria de uppsagda under upp till ett eller ett och ett halvt år i kombination med ett företagsfinansierat omställningsstöd kostar företaget stora pengar. Även om det finns exempel på att sådana satsningar är lönsamma för företagen är det sannolikt få företag som har ekonomiska förutsättningar att genomföra så omfattande insatser. Det går inte heller att åstadkomma samma standard genom solidariskt finansierade omställningsavtal. Avgiften skulle bli så hög att kollektiv finansiering är ett helt orealistiskt alternativ.

Vad som är möjligt att åstadkomma via solidarisk finansiering är trygghetslösningar med kvalitet och kostnader ungefär i nivå med de befintliga. De lyckas åstadkomma bra resultat till en kostnad som företagen varit villiga att avstå från. Vill enskilda företag bjuda bättre villkor finns naturligtvis inga hinder för det. I de fallen är det önskvärt att samplanering och samfinansiering kan ske med trygghetsråden för att företagen ska få del av det stöd de betalat för. Ett utökat samarbete och samfinansiering med arbetsförmedlingen är också önskvärt.

Utredningen har uppfattningen att uppsägningstiderna bör vara så långa att de reducerar risken för att tvingas ut i arbetslöshet och skapar bra förutsättningar för omställningsarbetet. Ytterst blir uppsägningstidens längd en fråga om fördelning av kostnader mellan företag, trygghetsråd och samhällets stödsystem. Det finns naturligtvis också ett visst samband mellan kostnaderna för omställningsavtalen och uppsägningstidens längd.

4.3.3. Omställningsstöd och trygghetsarbete

I detta avsnitt används begreppet omställningsstöd också för motsvarigheten på det statliga området, trygghetsarbete. Detta omställningsstöd är trygghetsrådens kärnverksamhet. Erfarenheter av avgångsersättning, som är ett kontantstöd, redovisas i avsnitt 4.3.4.

I Statskontorets rapport redovisas effekter av omställningsstöd på mikronivå i kapitel 3 och på makronivå i kapitel 4. Som framgår där utnyttjas för analysen de likheter som finns mellan omställningsstödet och den aktiva arbetsmarknadspolitiken och resultat från den forskning som finns om effekter av åtgärder inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det bör anmärkas att också resultaten från den arbetsmarknadspolitiska forskningen ofta är

ten från den arbetsmarknadspolitiska forskningen ofta är förknippade med osäkerhet om effekter av åtgärder och att resultaten ibland är omdiskuterade26. Statskontorets analys är teoretisk och analyserar de olika komponenter som ingår i omställningsavtalen. Som framgår av rapporten är det därutöver sannolikt att effekten av avtalen påverkas av på vilket sätt och i vilken omfattning olika komponenter tillämpas i praktiken av trygghetsråden. I detta avsnitt kompletteras därför Statskontorets analys med och reflekteras mot operativa erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet.

Rådgivarstödet

I Statskontorets rapport ingår den personliga rådgivningen från trygghetsrådens rådgivare och konsulenter som en del i de matchningsförbättrande åtgärderna. Denna stödform är en av de mest betydelsefulla framgångsfaktorerna i rådens verksamhet. Rådgivarna kan sägas vara motorer i den individuellt anpassade arbetsprocessen. Redovisningen av trygghetsrådens kundundersökningar i avsnitt 4.2.4. ovan visar entydigt att det är just kontakterna med rådgivare och konsulenter som uppskattas mest och som klienterna anser har störst betydelse.

Startaktiviteter

Under rubriken ”Vilken aktivitetsnivå?” i föregående avsnitt framgår att råden har olika former av inledande program för nyorientering, vägledning, träning i jobbsökning, i vissa fall datautbildning mm. Dessa inledande aktiviteter i kombination med stöd av rådgivare bidrar till en snabbare start och större träffsäkerhet i de åtgärder som sedan följer för de klienter som behöver ytterligare stöd. Det är en arbetsform som sannolikt påverkar utfallet av åtgärder enligt omställningsavtalen och gör att de inte är helt jämförbara med liknande åtgärder inom arbetsmarknadspolitikens ram.

Praktik, inskolning och ekonomiskt stöd i ny anställning

Den arbetsmarknadspolitiska forskningen tyder på att arbetsmarknadsåtgärder som innefattar praktik generellt sett ger bättre resul-

26 Se t.ex. uppsatsen Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens effekter, Ackum Agell 1999.

tat än utbildningsåtgärder. Sämst resultat har de program som främst innefattar utbildning eller arbetsuppgifter som saknar motsvarighet i ett riktigt arbete. I den makroekonomiska analysen i Statskontorets rapport likställs praktik och inskolning i trygghetsrådens verksamhet med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som rekryteringsstöd och utbildningsvikariat.

Varken rekryteringsstöd (det arbetsmarknadspolitiska programmet rekryteringsstöd har från 1998 ersatts av anställningsstöd) i den form som förekommer inom arbetsmarknadspolitiken eller utbildningsvikariat är åtgärder som förekommer i trygghetsrådens verksamhet. Det finns möjligen beröringspunkter vad gäller anställningsstöd, men skillnaderna är större än likheterna.

Trygghetsråden använder praktik för att de klienter som har intresse för en viss typ av arbete eller utbildning med viss inriktning ska få tillfälle att pröva på och testa om den tänkta inriktningen verkligen är ett realistiskt alternativ, detta för att undvika felval. Praktik på en arbetsplats innebär också att den arbetssökande får tillfälle att visa upp sig för en arbetsgivare, och detta kan leda till en anställning, även om kanske inte var det primära syftet med praktiken.

Trygghetsråden kan också ge ekonomiskt stöd i form av inskolningsstöd, vilket innebär att råden betalar hela eller en del av lönen under en begränsad tid för att klienten ska få tillfälle att lära sig och komma in i arbetsuppgifterna. En annan form av inskolningsstöd är att trygghetsråden bekostar utbildning som klienten behöver för att kunna klara nya arbetsuppgifter hos en ny arbetsgivare. Det är inte alltid det ekonomiska stödet som har störst betydelse, utan mer det förhållandet att den nya arbetsgivaren, ofta ett mindre företag, slipper ägna tid och kraft åt att hitta och ordna rätt utbildning. Trygghetsråden kan ”leverera” arbetskraft som har en för arbetsuppgifterna direkt anpassad kompetens. Detta minskar transaktionskostnaderna för matchningen mellan arbetsgivare och arbetssökande.

Detta kan inte jämföras med anställningsstöd inom arbetsmarknadspolitiken, som ju innebär en subvention av arbetsgivarens lönekostnad. Anställningsstöden används för svårplacerade arbetslösa, med långa inskrivningstider. De har betydande undanträngningseffekter 27 Samtidigt visar de få utvärderingar som finns av den subventionerade sysselsättningen i Sverige under 1990-talet 28 att

27 Hur fungerar anställningsstöden? Martin Lundin, IFAU: Forskningsrapport 2001:9 28 Erfarenheter av svensk arbetsmarknadspolitik, Ackum Agell och Lundin, IFAU stencilserie 2001:1

personer som erhåller anställningsstöd (t.ex. rekryteringsstöd) i början av en anställning med stor sannolikhet har ett jobb även sedan stödet upphört.

Trygghetsråden bekostar inskolningsinsatser, men subventionerar normalt aldrig lönekostnaden för anställningar hos en ny arbetsgivare. Risken för att klienterna ska hamna hos företag som saknar ekonomisk bärkraft att erbjuda tillsvidareanställningar anses som alltför stor, vilket medför att råden får tillbaka klienterna och får börja om. Dessutom finns en risk att en subventionering av lönekostnaderna kan uppfattas som konkurrenssnedvridande. Det skulle kunna uppfattas som stötande att ett företag genom avgiften till ett trygghetsråd skulle bidra till lönekostnaderna hos ett konkurrentföretag. Subventioner av detta slag bör i vart fall inte användas innan den arbetssökande prövat möjligheterna att få en normal osubventionerad anställning. I största möjliga utsträckning måste arbetsmarknaden fungera just som en marknad, där företag och arbetstagare av egen kraft och utifrån egna intressen och utan samhällsstöd kan komma överens om en anställning. Risken för att den typ av inskolningsstöd eller kompetenshöjning som trygghetsråden bidrar med inför en anställning skulle kunna uppfattas som konkurrenssnedvridande är mindre. Visserligen har arbetsgivaren nytta av det, men nyttan uppstår framförallt genom att individens arbetsmarknadsvärde uppgraderas. Däremot kan de liksom anställningsstöden ha undanträngningseffekter.

Man kan också diskutera om subventioner för anställning ska ges till den nya arbetsgivaren eller till den arbetssökande. I en rapport från IFAU29, som avser åtgärder för att höja sysselsättningen bland lågutbildade och socialbidragsberoende i Storbritannien, anses det vara bättre att ge skattelättnad (som anställningsstöd) direkt till den arbetssökande i stället för till arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan tolka en subventionering som en signal om den arbetssökande har låg produktivitet. Även om brittiska socialbidragstagare inte är jämförbara med svenska långtidsarbetslösa och än mindre med trygghetsrådens kunder, finns sannolikt en motsvarande signaleffekt även beträffande subventionerade anställningar, både gentemot den arbetssökande och arbetsgivaren.

Inkomsttrygghetstillägg och löneutfyllnad som förekommer i TSn:s verksamhet och motsvarande stöd hos trygghetsråden på den privata sektorn (se vidare kapitel 3) innebär ett ekonomiskt stöd

29 Active labour market policy vs enployment tax credits: lessons from recent UK reforms, av Richard Blundell och Costas Meghir (University College London och Institute for Fiscal Studies)

till den arbetssökande. Syftet är att begränsa inkomstbortfallet för den enskilde som tar ett lägre betalt arbete. Ett villkor är att avtalsenlig lön utgår i den nya anställningen eller att lönen ligger på en för arbetet och branschen normal nivå. Stödet är rörlighetsbefrämjande genom att det underlättar för den sökande att ta ett lägre betalt arbete. TRR ger stöd för inkomstbortfall till age-berättigade under maximalt sex månader. Inkomsttrygghetstillägg och löneutfyllnad utgår hos TSn i fyra år, med en avtrappning efter två år. Stödet omprövas årligen med hänsyn till det aktuella löneläget. Det är inte ovanligt att lönen i den nya anställningen stiger så att tillägget kan minskas eller helt upphöra. För dem som står kvar i den lägre lönenivån innebär tillägget att en anpassning till en lägre inkomstnivå inte behöver ske abrupt.

Det finns naturligtvis en viss risk för de effekter som Statskontoret påvisar, att tilläggen medför att arbetsgivaren kan hålla nere lönen och att personer lockas att acceptera arbeten som understiger deras egentliga eller potentiella kvalifikationer. Stödet kan också leda till inlåsningseffekter till bostadsorten. Samtidigt kan det ge den enskilde en valmöjlighet mellan att utbilda sig eller ta ett lägre betalt arbete och mellan att flytta eller pendla eller att bo kvar och arbeta på bostadsorten.

Utbildning

Statskontorets analyser av effekterna av utbildningsstöd bekräftas i stort av erfarenheter från trygghetsrådens verksamhet. Enligt Statskontoret innebär utbildning utan koppling till praktik eller utbildningsprogram som saknar motsvarighet i ett riktigt arbete lägre sannolikhet för att få ett arbete än arbetsmarknadsåtgärder som innefattar praktik. Samtidigt kommer Statskontoret fram till slutsatsen att utbildning som omställningsstöd i TRR:s och TSn:s verksamhet fungerar bättre än utbildningsinsatser inom ordinarie arbetsmarknadspolitik. Ett skäl till detta är enligt Statskontoret en högre grad av ”marknadsanpassning” inom trygghetsrådens verksamhet och att utbildningen sätts in innan personen hunnit bli arbetslös eller i vart fall varit arbetslös någon längre tid.

Stödet för utbildningsinsatser inom trygghetsråden har delvis annorlunda inriktning än inom arbetsmarknadspolitikens ram. Inom trygghetsråden gäller liksom för arbetsmarknadspolitiken en uttalad arbetslinje. Medan arbetsmarknadspolitiken har uppdraget att främja arbetsmarknadens funktionssätt, vilket bl.a. innebär att

arbetsmarknadsutbildningen bör bidra till att reducera flaskhalsar, koncentrerar sig trygghetsråden på individens förutsättningar på den för individen aktuella arbetsmarknaden. Det innebär naturligtvis bättre förutsättningar för träffsäkerhet.

Det finns inga färska uppföljningar av resultat eller effekter av trygghetsrådens utbildningsstöd som i siffror kan belägga hur stor skillnaden är jämfört med arbetsmarknadsutbildning inom arbetsmarknadspolitikens ram. Det är också frågan om sådana jämförelser är meningsfulla eftersom syfte med och innehåll i utbildningarna har stor spridning. De av Statskontoret redovisade forskningsresultaten om arbetsmarknadsutbildning under 90-talet visar att arbetsmarknadsutbildningen hade en insignifikant effekt eller till och med minskade sannolikheten för att få ett nytt arbete. Man måste dock komma ihåg olikheterna i uppgifter och ansvar. Arbetsmarknadsutbildning inom arbetsmarknadspolitiken kom under 90-talets lågkonjunktur att användas för att undvika utförsäkring från Akassan, men bidrog också till att hålla uppe arbetsmarknadsvärdet hos dem som då inte kunde få arbete på grund av konjunkturen. Det finns sannolikt en motsvarande tendens till att mer utbildningsinsatser sätts in under en konjunktursvacka även i trygghetsrådens verksamhet, men skillnaderna i fråga om individanpassning och inriktning gäller naturligtvis även då.

För trygghetsråden innebär arbetslinjen i samband med beslut om utbildning att det ska finnas ett yrkesmässigt mål för utbildningen och att klienten ska vara övertygad om att hon eller han gör ett riktigt val. Därför föregås vanligen utbildningen av praktik inom yrkesområdet eller någon form av kartläggning som gör att klienten får en bild av arbetsuppgifter och möjligheter att få arbete inom det tänkta yrkesområdet. Dessutom ingår i många utbildningar som används av trygghetsråden någon form av praktik.

Inom trygghetsråden ges olika former av utbildningsstöd. Som nämnts relateras de till arbetslinjen – bästa skäliga vägen till ett nytt jobb. Vill någon generellt gradera upp sin utbildning utöver detta får vederbörande finansiera huvuddelen av studierna genom t.ex. studiemedel. Detta gäller t.ex. dem som väljer att satsa på en helt ny yrkeskarriär genom akademiska studier. Begränsat stöd kan dock utgå från trygghetsråden som komplement, t.ex. för kurslitteratur eller för en begränsad period av studierna. Individen hade antagligen fått någon form av stöd även vid val av en snabbare väg.

Den vanligaste utbildningen är dock inriktad på kompetenshöjning för att kunna erhålla ett nytt arbete. Dessa studier kan var direkt yrkesinriktade, t.ex. mot yrken som ventilationstekniker eller

nätverkstekniker, eller syfta till att komplettera klientens kompetens, t.ex. genom utbildning i engelska eller datorkunskap.

Trygghetsråden använder i begränsad utsträckning reguljär utbildning, t.ex. Komvux och Kunskapslyftet. Dessa utbildningar är ofta onödigt långsamma och för allmänna. Behöver någon kompletterande utbildning i t.ex. engelska för att få ett arbete är det effektivare och snabbare att köpa en anpassad utbildning. Resultatuppföljningar har visat att de som går på Komvux några terminer som alternativ till arbetslöshet får jobb i lägre utsträckning än den som är arbetslös, medan den som går motsvarande utbildning med målet ”jag vill bli…” lyckas avsevärt bättre 30

Trygghetsrådens kunder är inte heller särskilt vanligt förekommande deltagare i arbetsmarknadsutbildning inom arbetsmarknadsverket, även om det finns klienter som skulle ha ett behov av sådan utbildning. Väntetiderna över en period av arbetslöshet är helt enkelt för långa för att det ska vara ett realistiskt alternativ i förhållande till trygghetsrådens uppdrag.

Enligt direktiven till utredningen bör omställningsavtal särskilt gynna äldre och lågutbildade. De nuvarande avtalen har inga uttalat fördelningspolitiska mål som att särskilt gynna t.ex. lågutbildade. Eftersom uppdraget till trygghetsråden är att snabbast möjligt bistå de uppsagda i att hitta en ny säker försörjning avvägs insatserna i samråd med den uppsagde mot detta mål. För den som behöver en kompetenshöjning för att uppgradera sitt arbetsmarknadsvärde blir då utbildning en riktig insats. Behovet av kompletterande utbildning har dock inget givet samband med vilken utbildning den uppsagde tidigare har på det sättet att en lågutbildad generellt sett behöver mer utbildning än en högutbildad. En forskare som blir uppsagd efter att ha ägnat 20 år av sitt yrkesliv åt att göra tomater rödare eller en civilingenjör som är specialist på att reducera virvelbildningar runt spetsarna på u-båtspropellrar kan vara betydligt mer svårplacerade på arbetsmarknaden än en lågutbildad förrådsman i ett LO-förbund.

Det finns stora tjänstemannagrupper som har låg utbildningsnivå. LO-kollektivet har ännu lägre och har dessutom fått mindre personalutbildning i sina anställningar. Även om skillnaderna minskar 31 leder den allt snabbare förändringstakten i arbetslivet till att bristande grundutbildning gör det svårt för stora grupper av anställda att ta till sig ny uppgifter och arbetsmetoder utan gradera

30 Cecilia Fondelius, Utbildning för nya jobb – en studie av Trygghetsstiftelsens utbildningsinsatser under 1992 och 1993, Ramström & Fondelius AB 1994 31 Se vidare LO-rapporten Utbildning – för tillväxten, jobben och rättvisan, april 2002.

upp sina baskunskaper i t.ex. engelska och matematik. En del företag har insett detta och bidrar på olika sätt till kompetenshöjning hos sina anställda. Svaga baskunskaper är en risk för tryggheten redan i den pågående anställningen, men situationen förvärras och tydliggörs i samband med en uppsägning. Ett omställningsavtal kan dock inte lösa behovet av generell uppgradering av arbetskraftens kompetens i ett allt snabbare föränderligt arbetsliv. Däremot ska det ta hand om dem som blir övertaliga på ett sådant sätt att de snabbast möjligt får en ny trygg försörjning.

Detta synsätt innebär naturligtvis vissa fördelningspolitiska konsekvenser genom att de som behöver utbildning, oftast lågutbildade, får möjligheter att gradera upp sin kompetens. Det är dock inte alltid långa och breda utbildningar är bästa vägen för den som har lång yrkeserfarenhet och kanske bristande studiemotivation. Vägledning, praktik, inskolning, och yrkesinriktad kompletterande utbildning kan vara väl så verkningsfulla inslag. I den mån baskunskaper behöver kompletteras är det inte alltid nödvändigt att sikta på fullständig grundskole- eller gymnasiebehörighet – är målet ett nytt jobb kan det räcka med ett antal ämnen.

Trygghetsrådens erfarenheter visar att en del rättvisefrågor måste beaktas i avvägningen av hur stort utbildningsstöd som ska beviljas. Det är t.ex. inte skäligt att en 25-åring ska få en betald akademisk utbildning via omställningsavtal medan andra finansierat motsvarande utbildning på studielån. Hur mycket ekonomiskt stöd en uppsagd som graderar upp en svag grundutbildning ska få i förhållande till en icke uppsagd som valt att själv finansiera motsvarande uppgradering för att långsiktigt öka sin anställningsbarhet kan naturligtvis också diskuteras.

Ytterligare synpunkter på samverkan mellan omställningsavtal och den reguljära utbildningen, liksom på möjligheterna till samordning med individuella kompetenskonton, finns i kapitel 7.

4.3.4. Avgångsersättning

Avgångsersättning (age) är en ekonomisk ersättning som utbetalas till arbetslösa som komplettering till ersättningen från A-kassan på lönedelar över det s.k. A-kassetaket. Villkoren för age enligt de olika omställningsavtalen har närmare beskrivits i kapitel 3. Där framgår att det är skillnader mellan å ena sidan det statliga trygghetsavtalet och å andra sidan omställningsavtalen på det privata tjänstemannaområdet.

Det finns skillnader i flera avseenden: N Rätten till age är begränsad i TRR och TRS – endast klienter som är äldre än 40 år och med 5 års anställningstid kan få age – medan alla kunder hos TSn som haft tillsvidareanställning har rätt till age; en begränsad rätt finns också för tidsbegränsat anställda med minst fem års sammanhängande anställning N En bortre parentes finns i rätten till age på den privata sektorn; ersättning kan som längst utgå i 30 månader. På statens område finns en direkt koppling till ersättningen från A-kassa: utgår A-kassa utbetalas också age för samma antal dagar N Rätten till age prövas av TRR och TRS. På statens område regleras rätten till age i trygghetsavtalet och kan inte prövas eller dras in av TSn. N Ersättningsnivån är 80 procent av tidigare lön enligt det statliga trygghetsavtalet och i princip 70 respektive 75 procent för TRR respektive TRS.

Den arbetsmarknadspolitiska forskningen visar, som Statskontoret redovisar i sin rapport, på ett samband mellan högre ekonomisk ersättning under arbetslöshet och de arbetslösas benägenhet att acceptera ett nytt arbete. Sannolikheten att en person övergår till ny sysselsättning ökar t.ex. drastiskt mot ersättningsperioden slut. Age borde således leda till svagare incitament att acceptera nya arbeten och samhällsekonomiskt medföra kostnader för en ökad arbetslöshet.

Samtidigt tyder forskningen på att dessa incitamentsproblem kan minskas genom bl.a. krav på att delta i utbildning och genom en begränsad ersättningsperiod. Statskontoret lyfter dessutom fram att kombinationen mellan avgångsersättning och bra omställningsstöd ger möjligheter att få ett mera kvalificerat arbete genom att de uppsagda inte tvingas ta första bästa erbjudande. De lösningar som uppnås blir stabilare och bättre. Resultaten i avsnitt 4.2.3, som visar att de flesta som får nya arbeten får lika bra eller bättre arbeten som det tidigare, talar för att det är en rimlig slutsats.

En försäkring mot arbetslöshet bör ge ett anständigt skydd mot det inkomstbortfall som följer på en uppsägning. Det är inte rimligt att de som drabbas av strukturomvandlingens följder ska tvingas att kraftigt sänka sin standard eller kanske lämna hus och hem för en omställningsperiod. Age-komponenten i omställningsavtalen

ger ett bra skydd för dem som omfattas. För att det skyddet ska kunna upprätthållas till en rimlig kostnad för trygghetsråden måste kraven på aktivitet under omställningsperioden vara höga. Frågan blir då om trygghetsråden lyckas med detta eller om agekonstruktionen bidrar till att låsa in klienter i arbetslöshet.

Om det vore så att age leder till att de age-berättigade stannar i arbetslöshet borde trygghetsråden ha en betydande arbetslöshet och TSn med sina förmånligare regler ha högre arbetslöshet bland sina kunder än de övriga trygghetsråden. Så är det dock inte. Som framgick av avsnitt 4.2 ligger arbetslösheten på rätt beskedliga nivåer. De öppet arbetslösa kunderna hos Trygghetsstiftelsen motsvarar t.ex. ca 0,5 procent 32 av de statligt anställda, trots att inflödet av uppsagda varit betydande. Även resultaten från den i avsnitt 4.2.5 redovisade jämförelsen mellan arbetslösa med och utan omställningsstöd borde ge ett sämre utfall för gruppen med omställningsstöd för de stödtagare som är över 40 år och alltså kan vara berättigade till age. Någon sådan effekt finns inte, tvärtom har även åldersgruppen över 40 år med omställningsstöd avsevärt högre övergång till egen försörjning än jämförelsegruppen.

Det är uppenbart att trygghetsråden i stort lyckas hålla aktiviteten hos klienterna på så hög nivå att risken för att de ska fastna i arbetslöshet kan begränsas. För trygghetsråden innebär age en stor passiv kostnad och de har intresse av att hålla denna kostnad nere. Dessutom är det i praktiken så att de flesta av trygghetsrådens klienter har ett genuint intresse av att skaffa sig en egen försörjning genom arbete eller eget företagande.

Det innebär dock inte att age är en helt problemfri stödform. Age har på samtliga avtalsområden använts som en brygga mellan arbete och pension och naturligtvis finns det stödtagare som kan finna att A-kassa plus age ger tillräckligt hög inkomst för att inte söka arbete särskilt aktivt. Då A-kassan för de flesta är den största delen av inkomsten under arbetslöshet bör de förändringar som genomförts i arbetslöshetsförsäkringen bidra till att reducera detta problem.

Eftersom age är mest generös på det statliga området är det inte förvånande att det förekommit ett visst överutnyttjande av age på det området. Det är framförallt två typiska situationer som kan diskuteras. Den ena är det fallet att arbetstagare i 55-årsåldern sagts upp på grund av arbetsbrist, med de lokala parternas goda minne,

32 I rättvisans namn bör noteras att den totala arbetslösheten inom det statliga området är högre, eftersom arbetslösa som sagt upp sig själva och tidsbegränsat anställda med mindre än fem års sammanhängande statlig anställning inte omfattas av trygghetsavtalet.

och sedan stämplat en period med A-kassa för att sedermera beviljas särskild pensionsersättning. Tidigare belastade inte kostnaden den uppsägande arbetsgivaren, men från 1999 drabbas arbetsgivare som säger upp en arbetstagare som är äldre än 54 år och en månad av en riskpremie som beräknas försäkringstekniskt med hänsyn till risken att en uppsagd beviljas särskild pensionsersättning. Ändringen medförde en markant minskning av uppsägningar i den aktuella åldersgruppen. Mer om detta finns i kapitel 5 om den äldre arbetskraften.

Det andra typiska fallet är att arbetslösa statstjänstemän, varav de flesta tillhör den ovannämnda 55+-gruppen, som riskerar att utförsäkras av arbetsförmedlingen får en ny ersättningsperiod efter har anvisats en åtgärd av arbetsförmedlingen (tidigare var det nödvändigt med en åtgärd eller en period av arbete för att kvalificera sig till en ny ersättningsperiod i A-kassan), som Trygghetsstiftelsen bedömt som meningslös i förhållande till arbetslinjen. Numera finns inte kravet på en åtgärd eller arbete, däremot förekommer det att den arbetslöse beviljas en ny ersättningsperiod utan krav på åtgärder eller anvisning till aktivitetsgarantin.

Det bör framhållas att dessa problem är relativt små i förhållande till hela kundflödet genom TSn. Gemensamt för de båda fallen är dock att TSn inte har några formella möjligheter att ställa krav på aktivitet på de arbetssökande. Utgår A-kassa är det bara att betala ut age för motsvarande antal dagar. Även om problemet är marginellt ligger det mycket i Statskontorets rekommendation att ekonomiska ersättningar enligt omställningsavtal bör förenas med krav på deltagande i omställningsåtgärder. Trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet har en självständig beslutsrätt beträffande age. En liknande möjlighet i det statliga trygghetsavtalet eller i tillkommande omställningsavtal skulle kunna minska möjligheterna till överutnyttjande. Den skulle kunna konstrueras på olika sätt, t.ex. som en bortre parentes efter ett visst antal ersättningsdagar och med en ventil för de fall där det finns skäl för fortsatt ersättning. Om en sådan konstruktion kombineras med ett utvecklat aktivt stöd från råden bör aktivitetsnivån kunna öka för de grupper som har svårt att lämna arbetslösheten. Däremot är det mindre lämpligt att försöka skapa ökat tryck på de arbetslösa genom att satta tak på ersättningsnivån. En bra standard på age-nivån ger ekonomisk trygghet i omställningen. Det viktiga är att trygghetsråden kan motverka att A-kassa plus age blir enbart en försörjningsinrättning.

4.4. Kostnader för stödet

4.4.1. Stödkostnader

TRR Trygghetsrådets beviljade stödkostnader under 2001 var sammanlagt 784 mkr, varav 59 procent avsåg omställningsstöd och 41 procent kostnader för age. Kostnaderna för omställningsstöd utgjordes till hälften av löner åt rådgivare, lokalkostnader etc. och gemensamma aktiviteter för de arbetssökande. Den andra hälften av individuellt bedömda stöd avsåg till 65 procent utbildning inklusive praktiklön, 10 procent start av eget företag och 15 procent resor, inskolningsbidrag, löneutfyllnad mm

TRR:s genomsnittskostnad per klient för omställningsstöd (exklusive age), beräknat i genomsnitt för perioden 1996 – 2000, uppgår till 16 122 kronor.

Trygghetsstiftelsens stödkostnader uppgick under 2001 till sammanlagt 242 mkr. Fördelningen på olika åtgärder framgår av diagrammet nedan:

Källa: Årsredovisning 2001, Trygghetsstiftelsen

Den största delen, 58 procent, av kostnaden för individuella åtgärder utgörs av utbildningsstöd. Drygt hälften, 57 procent, av gruppbesluten avser programkostnader för basprogram inom Arbets-Kraft. Under året fick 4 994 personer individuellt stöd (inklusive

Trygghetsstiftelsen, fördelning utbetalt stöd 2001, totalt 242 Mkr

ArbetsKraft

2%

AGE 29%

Individuella

åtgärder

48%

Gruppbeslut

14%

Inkomsttrygg-

hetstillägg

7%

age och inkomsttrygghetstillägg). Genomsnittstödet per person uppgick till 48 500 kr inklusive skatter och avgifter. TSn räknar inte in lönekostnader för konsulenterna i stödkostnaden.

Stödkostnaderna i Trygghetsrådet TRS uppgick 2001 till 11,5 mkr, med följande fördelning:

Källa: Året 2001, TRS

En redovisning och diskussion om finansieringsformer för trygghetsråden finns i kapitel 8, avsnitt 8.2.3.

4.5. Samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter

Statskontorets samhällsekonomiska analys, som genomförts på utredningens uppdrag, återfinns som bilaga 3. Statskontoret har där analyserat effekter både på mikronivå och makronivå och dessutom redovisat en beräkning av statsfinansiella effekter. Analysen har brutits ned på olika komponenter i avtalen eftersom dessa har olika effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Utifrån sina analyser har Statskontoret gett ett antal värdefulla rekommendationer om hur omställningsavtal bör konstrueras och tillämpas.

AGE 29%

Individanpassade

åtgärder

66%

Försäkrings-

premier

5%

Positiva effekter för de uppsagda

Det finns ingen anledning att här upprepa alla delar av Statskontorets slutsatser. I detta kapitel har en del av Statskontorets slutsatser, framförallt i den mikroekonomiska analysen, kompletterats med och reflekterats mot resultat och operativa erfarenheter från trygghetsråden. Utredningens slutsats av detta är att skillnaderna mellan stöd via den offentliga arbetsmarknadspolitiken och stöd från trygghetsråden är större än den teoretiska jämförelsen i Statskontorets rapport utvisar. Även om det inte finns tillgång till effektutvärderingar av rådens verksamhet är de resultat av verksamheten som redovisats positiva. Statskontoret har kommit fram till att omställningsavtalen har positiva effekter för dem som omfattas av avtalen, och denna effekt framträder som starkare när de redovisade erfarenheterna vägs in.

Därmed kan konstateras att huvudsyftet med omställningsavtalen, att ge de av uppsägning drabbade arbetstagarna ett förstärkt omställningsstöd, tillgodoses. Omställningsavtalen omfattar för närvarande bara en del av arbetsmarknaden, huvudsakligen tjänstemän. Eftersom syftet med utredningen är att undersöka om omställningsavtal kan träffas så att de täcker en större del av arbetsmarknaden ställer Statskontoret den relevanta frågan om omställningsavtalen har en avtagande marginalnytta. Frågan kan ställas utifrån såväl mikroekonomisk som makroekonomisk utgångspunkt.

Avtagande marginalnytta?

Ett skäl till att Statskontoret tar upp frågan är att en del komponenter i avtalen riskerar att medföra undanträngningseffekter och därmed att avtal på delar av arbetsmarknaden gynnar dem som omfattas av omställningsavtal på bekostnad av arbetssökande som inte omfattas. I så fall kan man misstänka att omställningsavtalens marginalnytta är avtagande.

Omställningsavtalen medför risk för undanträngningseffekter och risken är starkare i lågkonjunkturer eftersom konkurrensen om lediga arbeten ökar. Samtidigt bidrar avtalen till ett ökat omvandlingstryck och till att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Hur stora effekter i form av avtagande marginalnytta som skulle bli följden av att hela arbetsmarknaden täcktes av omställningsavtal går inte att bedöma med säkerhet. Det förhållande att tillkommande avtal i huvudsak skulle träffas för yrkesgrupper som i dag saknar

omställningsavtal talar dock för att effekten kan bli begränsad. Risken för undanträngning kvarstår dock. Konkurrensen om lediga arbeten mellan arbetare och tjänstemän är fortfarande liten, även om gränserna i viss mån håller på att suddas ut. De yrkesgrupper inom vård, skola och omsorg som är dominerande inom den kommunala sektorn kan vidare i hög grad betraktas som en avgränsad arbetsmarknad.

I sammanhanget tar Statskontoret upp frågan om det är praktiskt möjligt att organisera en verksamhet enligt omställningsavtal på hela arbetsmarknaden som kan hålla samma kvalitet som nuvarande trygghetsråd. Statskontoret befarar att det kan uppstå problem åtminstone inledningsvis i den meningen att det kommer att vara svårt att bygga upp fungerande organisationer med kompetent personal. Det ligger naturligtvis något i den farhågan. Alla nya eller kraftigt och snabbt växande organisationer utsätts för påfrestningar. Samtidigt utmärks sådana organisationer ofta av en pionjäranda som gör att en vital och stimulerande verksamhet snabbt kan komma igång.

Utredningen har inte funnit anledning att ge några bestämda rekommendationer (se vidare kapitel 8) om hur verksamheten enligt tillkommande omställningsavtal bör byggas upp organisatoriskt. Det finns många tänkbara möjligheter, och det är upp till parterna som träffar omställningsavtal hur de vill organisera den verksamhet de ska svara för. Det ligger i de nuvarande rådens förutsättningar att de snabbt måste kunna anpassa sig till ökande eller minskande inflöden och också ha en geografisk flexibilitet. 90-talets erfarenheter visar att de i stort klarat den uppgiften. Det finns också skillnader i arbetsformer mellan de olika trygghetsråden när det gäller grad av egen regi och upphandling av tjänster. Även om utredningen naturligtvis inser att en ny verksamhet måste ha en uppbyggnadsfas finns ingen anledning att befara att organisatoriska problem skulle få någon effekt av betydelse vad gäller avtagande marginalnytta.

Makroekonomiska effekter

I en tabell i avsnitt 4 i Statskontorets makroekonomiska analys sammanfattas effekterna av olika komponenter i omställningsavtalen på arbetslöshet, antal vakanser och reservationsproduktivitet. Av tabellen framgår hur omställningsavtalen påverkar dessa, men inte i vilken omfattning. Statskontoret kommer fram till att om-

ställningsavtalen leder till ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarknaden. Det bör observeras att omställningsavtalen, enligt den modell analysen utgår från, kan leda till såväl ökat antal uppsägningar som ett ökat utlysande av vakanser. En komponent i omställningsavtalen som enligt modellen och den arbetsmarknadspolitiska forskningen anses ha en negativ effekt på arbetslösheten är age. Genomgången av de operativa erfarenheterna i detta kapitel visar dock att effekterna av omställningsavtalen är mindre negativa än de förhållanden som den teoretiska modellen bygger på.

Den viktigaste slutsatsen av den makroekonomiska analysen är det ökande omvandlingstrycket av omställningsavtalen. Det har positiva samhällsekonomiska effekter. Samtidigt visar analysen på risk för undanträngningseffekter och på risken för att de arbetssökande delas upp i en gynnad grupp med omställningsstöd och en missgynnad grupp utan. Undanträngningseffekten gäller i synnerhet vid matchningsförbättrande åtgärder, praktik med ekonomiskt bidrag samt vid olika ekonomiska stöd som löneutfyllnad och inkomsttrygghetstillägg. Samtidigt visar Statskontorets statsfinansiella analys att omställningsavtalen minskar kostnaderna för arbetsmarknadspolitiskt stöd och arbetslöshetsersättning, något som åtminstone delvis bör kunna förstärka de mest utsatta gruppernas position på arbetsmarknaden.

Statsfinansiella effekter

Statskontoret har gjort en beräkning av statsfinansiella effekter av omställningsavtalen. Positiva effekter uppkommer framförallt genom att minskade kostnader för A-kassa och åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken samt av ökade intäkter i form av inkomstskatt, sociala avgifter och konsumtionsskatter. Kalkylen kan närmast ses som en uppskattning av möjliga effekter, som baseras på vad Statskontoret kommit fram till i sina analyser. Räknat på ett underlag som motsvarar inflödet till TRR och TSn under 1999, sammanlagt 18 000 personer, blir den positiva effekten på de offentliga finanserna 2,2 miljarder kronor på ett år om man räknar med att omställningsavtalen förkortar den genomsnittliga tiden i arbetslöshet med 60 procent. Detta baseras på det underlag Statskontoret har haft tillgång till, och är en kraftig minskning. Räknar man i stället med att den genomsnittliga tiden i arbetslöshet förkortas med 20 procent blir det statsfinansiella nettot 0,9 miljarder kronor per år.

Skulle hela arbetsmarknaden täckas av omställningsavtal blir naturligtvis den positiva effekten på statsfinanserna avsevärt större. Hur mycket större beror bl.a. på hur stor effekt eventuellt avtagande marginalnytta har och hur tillkommande omställningsavtal konstrueras. Effekten är också konjunkturberoende.

I den debatt som förts som omställningsavtal har framförts uppfattningen att det frigjorda utrymmet bör användas, åtminstone delvis, för att subventionera omställningsavtal. Utredningens uppfattning i denna fråga redovisas i kapitel 8, avsnitt 8.2.

5. Den äldre arbetskraften

Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet:

N 

Inflödet t ill trygghetsråden har haft en oproportionerligt stor andel äldre. Avgångspensioner och utnyttjande av A-kassa som en väg till pension har förekommit på samtliga avtalsområden, men i störst omfattning på det statliga området. Sedan reglerna skärpts är de e konomiska incitamenten svagare.

N 

Tidigpensionering kan dock fortfarande vara en lönsam lösning för både företag och anställd. Det finns situationer där avgångspension kan vara motiverat, men det bör vara sistahandslösningar.

N 

I stället bör möjligheterna att arbeta fram till ordinarie pensionsålder stärkas genom större flexibilitet i arbetsorganisation och ekonomiska stödsystem. Det bör ske redan i pågående anställning. Möjligheterna att åstadkomma det i en övertalighetssituation är begränsade, men vissa möjli gheter, bl.a. delpension, bör övervägas.

N 

Uppsagda äldre måste liksom yngre behandlas som individer. Trygghetsrådens basprogram räcker långt, men kan behöva kompletteras med utvecklade matchningsfunktioner och stimulans för att ta tillfälliga arbeten och uth yrning. I de fall negativa effekter uppstår på ålderspensionen bör trygghetsråden – intill dess sådana hinder i pensionssystemen kan undanröjas – överväga att betala pensionspremier eller kompensera för detta.

N 

I samband med uppföljningen av förslagen i Ds 2002:10 bör reg erin gen överväga om exempel på kostnader och effekter för företag av avgångspensioner kan ta s fram.

5.1. Inledning

Enligt utredningens direktiv bör omställningsavtal särskilt gynna omställning av äldre och lågutbildade. Det enda omställningsavtal som explicit uttrycker en sådan inriktning mot de äldre är trygghetsavtalet på KFS-området, som anger att åtgärder enligt avtalet i första hand och till övervägande del ska komma äldre till del. Samtliga omställningsavtal innehåller dock regler som ger bättre villkor med stigande ålder. De förlängda uppsägningstiderna i det statliga trygghetsavtalet är ett exempel, kravet på minst 40 års ålder för att få age i omställningsavtalen på den privata tjänstemannasektorn är ett annat. Reglerna om pensionsersättning i det statliga trygghetsavtalet är direkt riktade mot övertaliga över 55 års ålder.

Alla övertaliga får inte avgångspension..

Under de senaste åren har debatten om de äldres villkor i arbetslivet i hög grad handlat om hur man höjer den faktiska pensionsåldern så att det blir normalt att arbeta fram till pensionen. De avgångspensioneringar som har skett i samband med 90-talets lågkonjunktur och besparingar har angetts som en väsentlig orsak till att arbetskraftsdeltagandet är lågt i åldrarna nära och över 60 år. Det finns därför anledning att något söka bringa klarhet i vad som gäller och vilka erfarenheter som finns av tidiga pensioneringar i övertalighetssituationer. En diskussion om de äldres villkor vid övertalighet som huvudsakligen handlar om pensionsvillkor, skulle dock få en olycklig slagsida. För många i de äldsta åldersgrupperna är fortfarande uppsägning och risk för arbetslöshet den väg ut ur företaget som gäller. Särskilt gäller detta LO-grupperna på det privata området, men inte heller för tjänstemän är pensionslösningar en praxis. De flesta småföretag har inte råd att finansiera avgångspensioner.

Det är endast det statliga trygghetsavtalet som innehåller regler om pensionsvillkor. Att regler om pensionsvillkor saknas i övriga omställningsavtal betyder inte att pensionslösningar inte förekommer i omställningssituationer. Uppgörelser om avgångspension är tvärtom ofta bytesvaluta i turordningsförhandlingar eller ett sätt att undvika uppsägningar överhuvudtaget. Återbetalning av överskottsmedel från SPP har i många företag bidragit till att möjliggöra avgångspensioner. Det förekommer också att en period med avgångsersättning (age) och A-kassa används som en övergång

mellan arbete och pension. Dessa förhållanden medför också att det är svårt att få ett säkert grepp om omfattningen av tidig pensionering i omställningssituationer på det privata området.

…men det är en oproportionerligt stor andel äldre i inflödet till trygghetsråden

Som framgår av tabellen över inflödet till trygghetsråden i avsnitt 4.1.1 varierar andelen 55+ i inflödet till trygghetsråden både mellan råden och över tid. Det pendlar mellan 20 och 60 procent, men kan de senaste åren sägas ligga på runt en tredjedel av de uppsagda. Detta är högre än åldersgruppens andel av arbetskraften i respektive sektor. Det går dock inte att fastställa vad som borde vara en ”normal” andel i inflödet till trygghetsråden för 55+-gruppen. Det beror på omstruktureringens karaktär. Vid en nedläggning av en verksamhet sägs alla upp, och finns då en överrepresentation i verksamheten av äldre slår det igenom även i uppsägningarna. Å andra sidan är totalnedläggningar inte särskilt vanliga, och dessutom borde turordningsreglerna i LAS leda till en begränsning av andelen äldre i inflödet. Det går heller inte att fastställa hur stor del av dessa uppsägningar som leder till en tidig pension. Enligt beräkningar av Pensionsforum fanns år 1997 ca 47 000 avgångspensionärer, varav en del dock kan vara personer som lämnat arbetslivet på grund av lägre avtalsbestämd pensionsålder .33

Det råder dock ingen tvekan om att pensionslösningar är en vanlig metod i samband med omstruktureringar. En genomlysning av lag- och avtalshinder för att behålla den äldre arbetskraften i arbete och för anställning av äldre har gjorts i den s.k. Seniorguppens rapport34. Utredningen om omställningsavtal har genomfört en avstämning med Seniorgruppens ordförande. Medan Seniorgruppens uppdrag avsåg villkoren i stort för den aktuella åldersgruppen, har utredningen om omställningsavtal ett snävare uppdrag, nämligen hur omställningsavtal kan användas för att underlätta situationen för äldre i övertalighetssituationer. Det finns dock ett samband mellan hur arbetsvillkoren utformas i stort för de äldre och möjligheterna att undvika uppsägningar och, i de fall uppsägningar sker, underlätta övergång till ny sysselsättning.

Trygghetsråden arbetar enligt den så kallade arbetslinjen, som bl.a. innebär att passivt stöd för individens försörjning bör undvi-

33Ds 2002:10, Riv hindren för de äldre i arbetslivet, s 20. 34Ds 2002:10, Riv hindren för de äldre i arbetslivet

kas, och det bör naturligtvis vara en grundläggande utgångspunkt i alla omställningsavtal som tecknas. Ur den synvinkeln är det lätt att ansluta sig till Seniorgruppens synsätt att man måste genomföra förändringar som underlättar kvarstående i arbete till åtminstone den ordinarie pensionsåldern. Samtidigt finns fall där det med hänsyn till individens situation och arbetsmarknaden på orten kan vara rimligt med en pensionslösning för en uppsagd för att åstadkomma en värdig avslutning på ett långt arbetsliv, helt enkelt för att det saknas rimliga alternativ. Problemet är att om sådana ventiler öppnas kan flödet bli större än vad som egentligen avsetts.

I det följande diskuteras, mot bakgrund av trygghetsrådens erfarenheter och Seniorguppens rapport, vad som i omställningssituationer kan göras för att underlätta för de äldre. Flera slags åtgärder är möjliga, att försöka förhindra att äldre sägs upp, att vidta åtgärder som särskilt underlättar för äldre uppsagda och att undanröja hinder som försvårar för dem att få ny sysselsättning. Först kommer en redovisning av innebörden och effekterna av pensionsersättningsreglerna på det statliga området, eftersom dessa, som de var utformade fram till 90-talets slut, visar hur tydligt ekonomiska incitament påverkar både de lokala parterna och individerna.

5.2. Pensionsersättningar på det statliga området och vägen över A-kassa

Det statliga trygghetsavtalet innebär en möjlighet för uppsagda arbetstagare som vid entledigandet fyllt 60 år att välja pensionsersättning, som i princip motsvarar ålderspensionen, i stället för att stå till arbetsmarknadens förfogande. Möjligheten kan också användas för att ”skapa hål” genom att en person som fyllt 60 avgår frivilligt om det därigenom enligt arbetsgivarens bedömning uppstår en möjlighet att behålla en uppsagd eller uppsägningshotad i anställning. Pensionskostnaden belastar inte Trygghetsstiftelsen. Den betalas numera av uppsägande arbetsgivare genom ändringar som genomfördes under de sista åren på 90-talet. Dessförinnan bestreds kostnaderna i de flesta fall av det centrala statliga pensionsanslaget och utgjorde alltså ingen direkt kostnad för myndigheten.

En annan möjlighet finns i form av särskild pensionsersättning för den som fyllt 55 år, om det finns särskilda skäl. Ersättningsnivån är i princip densamma som för pensionsersättning. Möjligheten blir i praktiken aktuell först efter en period med A-kassa, dvs. tidigast vid ungefär 58 års ålder. Beslut om pensionsersättning fattas av

Statens pensionsverk efter yttrande av TSn. För att TSn ska tillstyrka krävs att stiftelsen bedömer att det inte finns möjligheter för personen att få ett nytt arbete på den arbetsmarknad som är aktuell. Den särskilda pensionsersättningen finansieras från 1999 genom att uppsägande arbetsgivare får betala en riskpremie för alla uppsagda som är äldre än 54 år och en månad. Den beräknas försäkringstekniskt utifrån risken att en uppsagd kommer att belasta pensionssystemet genom särskild pensionsersättning. Riskpremien betalas som en engångspremie. Den uppgår t.ex. för en uppsagd 58åring med 25 000 kronor i månadslön till ca 800 000 kronor plus särskild löneskatt35. Före 1999 belastade kostnaderna för den särskilda pensionsersättningen det centrala pensionsanslaget och drabbade alltså inte uppsägande myndighet.

90-talets erfarenheter

Under 90-talets lågkonjunktur och saneringen av de offentliga finanserna gjordes stora besparingar i den statliga verksamheten som ledde till omfattande övertalighet och uppsägningar. Samtidigt insåg många myndigheter att de hade en skev åldersstruktur och behov av kompetensväxling åtminstone på sikt. Genom att kostnaderna för pensionsersättningar då spreds ut på alla myndigheter blev det en ur de lokala parternas synvinkel naturlig lösning att i första hand använda pensionsersättningsmöjligheten. Detta bidrog i hög grad till en sänkning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern på statens område. Ofta sammanföll de inblandades intressen: myndigheten fick en bättre åldersstruktur och kunde behålla yngre anställda med ofta högre utbildningsnivå, facken slapp besvärliga turordningsförhandlingar och kritik från uppsagda medlemmar och den enskilde arbetstagaren kunde gå i pension på en acceptabel inkomstnivå. Det förekom dock också att äldre arbetstagare utsattes för ett sådant tryck att lämna plats att de i praktiken inte hade något val, även om de hade velat vara kvar.

Det förekom också ett flitigt bruk av uppsägningar i åldersgruppen från ca 55 år och uppåt. Med ett års uppsägningstid och en agenivå på 80 procent av den tidigare inkomsten, i kombination med att risken var liten för att arbetsförmedlingen skulle anvisa något arbete eller ställa några andra krav, ledde detta till ett överutnyttjande av A-kassa och age. Hur stort detta överutnyttjande var går

35 Beräkningsmodellen finns i informationsbladet SPV Express nr 1 1999 på SPV:s hemsida, www.spv.se.

av naturliga skäl inte att fastställa med säkerhet. En majoritet av fallen var normala uppsägningar. Staten bantade kraftigt och många myndigheter hade en överrepresentation av äldre som slogs ut av normal turordning. Det förekom dock att myndigheter, i några fall stora myndigheter, uppmuntrade uppsägningar av äldre och mer eller mindre erbjöd en pensionering med A-kassa och age. Även trygghetsråden på det privata tjänstemannaområdet bekräftar att det också på deras områden förekommit att en period med arbetslöshet och age använts som en mer eller mindre planerad väg mot en tidig pension.

Könsskillnader

Det finns en skillnad mellan könen i utnyttjandet av möjligheterna till pensionsersättning. Studerar man diagrammet i avsnitt 4.2.3, som könsfördelat visar avregistreringsorsak från TSn, finner man att pension och pensionsersättning är dubbelt så vanligt för män som för kvinnor i åldersgrupperna 55 – 59 och 60+. Det finns en fördelningspolitisk effekt av reglerna. Män kan lättare dra nytta av systemet än kvinnor, vilket hänger samman med att män har bättre betalt och högre tjänstetidsfaktor. Man lever t.ex. bättre på 1,0 x 75 procent av en månadslön på 30 000 kronor än på 0,6 x 75 procent av en månadslön på 16 000 kronor. I kvinnans fall är det naturligtvis bättre att stå till arbetsmarknadens förfogande och leva på en Akassenivå på 80 procent av lönen. Av diagrammet framgår också att kvinnor i de äldsta åldersgrupperna i ungefär dubbelt så hög utsträckning som män övergår till nytt arbete. I åldersgrupperna under 55 år är däremot övergång till arbete vanligare för män medan kvinnor i högre utsträckning väljer långa utbildningar mot en ny karriär. För kvinnor med låg lön ger ett nytt arbete både försörjning och bättre pension i det allmänna pensionssystemet. För dessa kvinnor är det allmänna pensionssystemet en större del av den totala pensionen än för män med högre lön, som oftare har tjänat in maximal ATP och för vilka tjänstepensionen utgör en större andel av den totala pensionen än för lågavlönade kvinnor.

En uppstramning har skett…

Som nämnts har regelverken stramats upp. De statliga myndigheterna får nu själva betala alla kostnader för pensionsersättningar. I

detta finns en likhet gentemot de privata arbetsgivare som i en övertalighetssituation väljer pensionering i förtid som avvecklingsmetod. De får också stå för pensionskostnaden. Kostnadseffekterna är på sätt och vis hårdare på den statliga sidan i jämförelse med ITP-systemet på grund av premiebefrielsen för den som går i pension vid 62 års ålder i ITP-systemet36. Riskpremien för den särskilda pensionsersättningen borde vara en återhållande faktor för uppsägningar från 55-årsåldern. När riskpremien infördes 1999 sjönk också andelen 55+ i inflödet till TSn markant.

Också de förändringar som genomförts i arbetslöshetsförsäkringen verkar återhållande på viljan att utnyttja A-kassan som en brygga till tidig pension. Sjunkande arbetslöshet och införandet av aktivitetsgarantin har vidare gjort att den arbetslöse inte längre kan räkna med att relativt fritt disponera sin tid som var möjligt under 90-talet. Dessutom kan de ekonomiska konsekvenserna bli kännbara. TRR och TRS kan ge age åt dem som söker arbete, men enligt det statliga trygghetsavtalet utgår inte age när kunden har aktivitetsstöd, vilket innebär att eventuellt kompletterande stöd prövas av TSn i förhållande till arbetslinjen. För den som tillhör ett förmånsbaserat tjänstepensionssystem och har lön över ATP-taket och som lyckas få ett nytt arbete med lägre lön eller utan tjänstepensionsrätt kan också pensionsnivån vid 65 års ålder påverkas negativt.

…men fortfarande kan avgångspension vara ett alternativ

De nu redovisade förändringarna bidrar till att reducera risken för missbruk och överutnyttjande av A-kassa och age och bidrar samtidigt till en höjd aktivitetsnivå i stödet. När det gäller de rena avgångspensionerna, när arbetsgivaren, ofta efter turordningsförhandlingar, på egen bekostnad pensionerar en äldre i förtid i stället för att säga upp en yngre eller för att skapa ett utrymme för nyrekrytering, har förändringarna inte samma betydelse. Eftersom arbetsgivaren betalar är det rimligt att anta att det görs en bedömning av positiva och negativa effekter för företaget av olika handlingsalternativ.

I Ds 2002:10 finns ett räkneexempel37, som hämtats från Pensionsforums skrift ”Avtalspension – dagens ättestupa” och som visar att avgångspension för en 60-åring på en ersättningsnivå på 75

36Ds 2002:10, s 68. 37Ds 2002:10, s . 21.

procent av slutlönen leder till att arbetsgivarens kostnad blir ca 3/5 av att ha kvar personen till 65 års ålder. Omvänt kan man säga att åtgärden frigör ett utrymme på 2/5 av kostnaden, vilket innebär att en nyanställning eller undvikande av uppsägning för en yngre person skulle motsvaras av avgångspension för 2,5 personer. Eftersom de yngre oftast har lägre lön och på vissa avtalsområden lägre pensionsavgifter kan det i vissa fall räcka med två avgångspensioner för att behålla eller nyanställa en yngre person.

Kalkylen kan vara företagsekonomiskt lönsam, ger plusvärden åt företaget i form av goodwill och är förmånlig för den som vill sluta tidigare, men den är samhällsekonomiskt olönsam. De samhällsekonomiska konsekvensberäkningarna är dock förenade med stora osäkerheter, beroende på vilka antaganden som görs om sysselsättningseffekter och produktionsbortfall. Om alternativet till avgångspension i stället är uppsägning av en äldre och den uppsagde inte får nytt arbete utan tvingas framsläpa sina sista år i arbetslivet på A-kassa, i aktivitetsgaranti, åtgärder eller subventionerad anställning, är det inte lika säkert att den samhällsekonomiska kalkylen går på plus i uppsägningsalternativet. För att ge ett bra alternativ till avgångspensioner är det nödvändigt att det stöd som ges till äldre uppsagda i hög utsträckning kan leda till ny sysselsättning och att eventuella negativa effekter på t.ex. pensionsnivån vid pensionsåldern kan minimeras.

För att både arbetsgivare, fack och anställda ska få realistiska beslutsunderlag om konsekvenserna av olika handlingsalternativ borde det inom varje avtalsområde utarbetas lättfattlig och överskådlig information om vad som gäller. För den enskilde är konsekvenserna svåröverskådliga, och många arbetsgivare har också svårigheter att se genom systemen. Riksdagen revisorer redovisar t.ex. i en rapport38 komplexiteten i de regelverk som styr allmän pension, tjänstepensioner och angränsande socialförsäkringssystem och de många ändringar som gjorts i dessa under 90-talet.

5.3. Åtgärder för att förhindra uppsägning av äldre

Det går inte att förbjuda uppsägningar av äldre lika lite som det går att förbjuda uppsägningar på grund av arbetsbrist överhuvudtaget. Inget företag säger upp personal utan att det finns anledning till det. Bedömningarna av volymer, omplaceringsmöjligheter och turordning kan diskuteras, men i grunden finns en situation som mås-

38 Riksdagens revisorer, Förstudie 1998/99:7, Arbetslinjen i praktiken.

te lösas. Om det inte handlar om nedläggning bör ur den situationen komma ett friskt företag som kan överleva, med så lite skada som möjligt för dem som drabbas av uppsägning.

Turordningsreglerna i LAS har tillkommit bl.a. för att skydda äldre. Att reglerna är semidispositiva är ett uttryck för att lagstiftaren insett att det finns situationer där undantag kan vara nödvändiga. Reglerna i omställningsavtalets underbilaga A, som lyfter fram företagets intresse av att kunna bedriva en fortsatt konkurrenskraftig verksamhet, kan sägas vara ett uttryck för en intresseavvägning mellan parterna, där turordningen balanserats mot bättre villkor för de uppsagda enligt omställningsavtalet. Omställningsavtalet skulle alltså i sig kunna bidra till att de äldres ställning försvagas. Erfarenheterna från LO-området tyder dock på att avtalsturlistor med undantag från turordning enligt LAS förekommer i lika stor omfattning, trots att omställningsavtal saknas. Även där förekommer ofta bytesvaluta i form av bättre villkor för de uppsagda för att komma fram till en uppgörelse. I grunden bygger dock sådana uppgörelser på en gemensam insikt om att företagets överlevnad är en förutsättning även för de anställdas långsiktiga trygghet.

I Roland Hanssons rapport i bilaga 4 redovisas uppskattningar från företag om vilka investeringar i kompetens som går förlorade i samband med uppsägningar. Det är betydande värden som går förlorade, och dessutom uppstår kostnader för avveckling och eventuellt pensionskostnader. Ska den förlorade kompetensen ersättas genom att andra lärs upp eller nyanställs stiger kostnaderna ytterligare. De uppsägande arbetsgivarna har inte alltid en fullständig bild av effekter och kostnader. Därför borde det finnas tillgång till tydliga exempel på vad de kostar att förtidspensionera samt istället anställa nyutbildad arbetskraft. Faktorer är exempelvis lön, pension, upplärningstid, produktivitet, omvärldskontakter, helhetstänkande och kunskap om företagskultur. I samband med uppföljningen av förslagen i Ds 2002:10 bör regeringen överväga om sådana exempel kan tas fram.

Skälen till att äldre bör gynnas är att de har en svagare ställning på arbetsmarknaden om de blir uppsagda. Det kan bero på gammal eller bristfällig utbildning eller att de arbetsuppgifter de haft inte längre efterfrågas. Det kan också bero på attityder. Det är ofta samma skäl som ligger bakom utsorteringen av äldre i turordningsförhandlingar, men de äldres långa erfarenhet har i praktiken ett större värde i den befintliga anställningen eftersom en rekryterande arbetsgivare har svårare att värdera den.

Det är naturligtvis svårt att i en akut omställningssituation reparera brister i kompetens som uppstått under ett arbetsliv. Möjligheterna att då bedriva ett utvecklingsarbete som skulle utveckla kompetens eller förändra arbetsinnehåll är små. Seniorgruppens slutsats att flexibiliteten i arbetet bör ökas, bl.a. genom större möjligheter att arbeta deltid, är sannolikt den utvecklingslinje som på sikt kan få störst betydelse för de äldres situation på arbetsmarknaden. En sådan utveckling kommer nämligen att tvinga fram en förändrad arbetsorganisation och förändringar i arbetsinnehållet med åtföljande kompetensutveckling. Den kommer att förstärkas av den arbetskraftsbrist som blir en följd av den demografiska utvecklingen. Om den anställde själv ska stå för det inkomstbortfall som följer av deltid eller kortare arbetstid finns dock risk för att intresset blir begränsat. Dessutom kan minskningar i tjänstgöringsgrad få stora konsekvenser i pensionsnivån vid 65 års ålder i förmånsbaserade tjänstepensionssystem där pensionsnivån baseras på slutlönen i anställning eller ett genomsnitt av de sista årens lön.

De förändringar som nyligen gjorts i pensionsreglerna på det statliga avtalsområdet, med bl.a. möjligheter till delpension, har blivit diskuterade. Seniorgruppen lyfter t.ex. fram risken med att ersättningsnivån är så förmånlig att den snarare kommer att minska arbetskraftsdeltagandet än öka det, vilket varit de avtalsslutande parternas syfte. Hur det kommer att påverka arbetskraftsdeltagandet återstår att se. I en övertalighetssituation kan möjligheten vara av värde på flera sätt. Dels begränsar den risken för att de som utnyttjat delpensionsmöjligheten blir övertaliga genom att de rimligen fått till sin kompetens och verksamhetens behov anpassade uppgifter. Dels minskar den totala övertaligheten, vilket bör minska risken för uppsägningar totalt sett. Dels innebär det, för heltidstjänstgörande 60+ som riskerar uppsägning, ett alternativ till pensionsersättning som innebär lägre kostnader för arbetsgivaren och att den anställde kan kvarstanna i arbete på deltid.

Av en kundundersökning, som riktades till ett urval uppsagda från den statliga sektorn39, framgår att 30 procent av de uppsagda i åldern 55 – 60 år och 28 procent av de uppsagda i åldern 61 – 65 år skulle ha varit intresserade av att arbeta kvar till den ordinarie pensionsåldern med delpension. 20 respektive 21 procent i de båda åldersgrupperna hade velat arbeta kvar med andra arbetsuppgifter.

I den akuta omställningssituationen finns som nämnts normalt inte tid för långsiktiga åtgärder för att behålla arbetstagare på ar-

39 SKOP, rapport till Trygghetsstiftelsen, oktober 2000.

betsplatsen. De nuvarande omställningsavtalen ger inga – och bör inte ge - möjligheter för trygghetsråden att ha synpunkter på övertalighetens omfattning eller på turordningen. Skulle – trots detta - omställningsavtal kunna bidra till att uppsägning av äldre minimeras?

I redovisningen i kapitel 4 av erfarenheter av arbetsformer finns ett exempel, de tidiga åtgärder för omskolning och intern rörlighet som TSn kan stödja. Det är dock inte särskilt vanligt att förutsättningar finns, eftersom det samtidigt ska finnas både rekryteringsbehov och övertalighet. Åtgärden kräver också att det finns tid för planering och åtgärder. Men likväl skulle sådant stöd kunna övervägas i större omfattning. Eftersom de flesta företag koncentrerar sig på sin kärnverksamhet och ”outsourcar” annan verksamhet, har dock utrymmet minskat för rörlighet inom företagen. Klarar man inte kompetenskraven i en föränderlig verksamhet finns få arbeten där kraven är mindre. Ett sätt skulle kunna vara ett samarbete med underleverantörer som skulle kunna stödjas av trygghetsråden. TRR redovisar exempel på att uppsägningar i storföretagen leder till en kompetensöverföring till mindre företag. Det borde gå att utveckla former där det kan ske utan uppsägning.

Som nämnts är det långt ifrån alla företag som har råd att betala avgångspensioner. Det innebär mycket olika villkor mellan den som får en avgångspension i 60-årsåldern och den som sägs upp och kanske tvingas ut i arbetslöshet. Det innebär också stora skillnader i omställningskostnader för arbetsgivarna. Den tidigare omnämnda delpensionen eller liknande lösningar skulle kunna vara en möjlighet att utjämna kostnaden. Trygghetsråden har inga möjligheter att finansiera pensioner, men har relativt stora kostnader för age i de aktuella åldersgrupperna. Någon del av den kostnaden borde kunna omvandlas till ett bidrag för delpensionering av övertaliga eller till bidrag för betalning av pensionspremier som skyddar pensionsnivån vid ordinarie pensionsålder.

Parterna på arbetsmarknaden har vid olika tillfällen och i skilda sammanhang uttalat ett starkt intresse för att undvika förtida pensioneringar i samband med omställningssituationer och av andra orsaker. Samtidigt råder de inte över de lokala uppgörelser som träffas på de enskilda företagen och som kan vara ett ur de lokala parternas synvinkel rationellt handlande, även om de strider mot övergripande samhällsekonomiska intressen. En stimulans för stöd som ger alternativ till avgångspensioner och uppsägningar borde vara av intresse. Utredningen ser varken anledning eller möjlighet att föreslå färdiga konstruktioner. Dels måste hänsyn tas till parts-

intressen och förhållanden inom varje avtalsområde och det görs bäst av parterna själva, dels är det tekniska underlaget i form av pensionssystem och andra villkor så komplicerat att det krävs expertkunskaper inom varje avtalsområde. Det är angeläget att parterna inventerar vilka möjligheter som finns både inom ramen för de befintliga avtalen och i förhandlingar om eventuellt tillkommande.

5.4. Åtgärder för uppsagda

Den absolut grundläggande utgångspunkten när man diskuterar de äldres situation på arbetsmarknaden är att också människor i den åldersgruppen är individer med lika stor spridning på intressen, kunskaper, förmåga, lust och fantasi som alla andra åldersgrupper. Det finns en tendens i debatten att dra alla över en kam, och det är ingen fruktbar utgångspunkt för att diskutera hur stöd för uppsagda kan utformas.

Det finns alltså inga standardprogram som kan sättas in för äldre. Som för alla andra uppsagda måste man utgå från individens förutsättningar på den arbetsmarknad som är eller med stöd kan göras tillgänglig.

Samtidigt är det väl belagt att de äldre som grupp har delvis annorlunda förutsättningar än yngre: N de har ofta, men inte alltid, sämre utbildning än yngre, men å andra sidan bredare erfarenheter N de kan vara slitna i olika avseenden: fysiskt på grund av hårt yrkesarbete, men också mentalt efter ett långt arbetsliv med ständiga förändringar, som de kanske inte riktigt hängt med i; man bör komma ihåg att 40-talistgenerationen är den första generation där båda könen förvärvsarbetat i hög utsträckning, vilket sannolikt påverkar attityderna till att arbeta högt upp i åldrarna N det är också den första generation som i stor utsträckning rest över världen och konsumerat upplevelser; många har relativt god ekonomi och skulle kunna fylla sin tillvara med meningsfulla aktiviteter som alternativ till förvärvsarbete N attityderna till de äldre har medfört att både de själva, omgivningen och potentiella arbetsgivare undervärderar deras kompetens och förmåga till förändring N det finns också ett genusperspektiv som innebär att situationen för make/maka påverkar; är en av makarna pensio-

nerad ökar risken för förtida pension även hos den andra maken; ibland finns ett omvårdnadsbehov som behöver lösas.

Seniorgruppen redovisar i sin rapport en undersökning som gjorts av Pensionsforum40, som visar att mindre än 10 procent av svenskarna vill arbeta till 65 års ålder. Det är dock inte säkert att utfallet blir så svagt om man skulle fråga personer som står inför en möjlighet att gå med avgångspension eller som har blivit uppsagda. I sanningens minut ställs saker på sin spets mer än i en allmän attitydundersökning.

I en kundundersökning som TSn gjorde 199841 ställdes bl.a. frågan: ”När du blev uppsagd, vilken typ av lösning hade du helst velat ha?” Av de uppsagda i åldersgruppen 55 – 59 år (60+ ingick inte i urvalet) ville 40 procent helst gå i pension, medan 48 procent ville ha ett nytt arbete direkt och ytterligare 6 procent efter kompetenshöjning. Om man i resultatuppföljningen av TSn:s stöd i 55 – 59årsgruppen räknar bort 40 procent av de uppsagda som sannolikt inte söker jobb särskilt aktivt är inte resultaten för åldersgruppen i form av övergång till nya arbeten mycket sämre än för de yngre.

Sedan undersökningen gjordes har som nämnts regelverken skärpts till i flera avseenden, vilket rimligen påverkar de uppsagdas inställning till att ta ett arbete, men också bör få genomslag i trygghetsrådens arbetsformer. När arbetsmarknaden var som sämst på 90-talet och trygghetsrådens kundstockar välfyllda var inte alltid uppföljningen av de arbetslösa över 55-årsåldern särskilt aktiv. De fick helt enkelt stämpla på medan resurserna koncentrerades på yngre med högre arbetsmarknadsvärde. Något stöd från arbetsförmedlingen, utöver hjälp med att få en ny ersättningsperiod från Akassan, kunde i allmänhet inte heller påräknas. För de arbetslösa hos TSn fanns dessutom möjligheten till särskild pensionsersättning, vilket inte bara påverkade kundernas aktivitet utan också stiftelsens förhållande till kunderna.

I och med konjunkturuppgången har arbetslösheten sjunkit även i trygghetsrådens kundstockar. Uppföljningen har också blivit effektivare. Fortfarande utgör dock 55+gruppen den största delen av de arbetslösa, och drar en betydande del av kostnaderna för age. När nu förutsättningarna har ändrats så att fler rimligen vill ha ett arbete i stället för att hamna i aktivitetsgarantin och dessutom till-

40Ds 2002:10, s . 17. 41 SKOP, rapport till Trygghetsstiftelsen, april 1998.

gången på arbeten har ökat, bör det vara en god investering att satsa på mot de äldre specialinriktade åtgärder.

Som nämnts ovan kan man inte dra de äldre över en kam. Trygghetsrådens basprogram räcker långt även för äldre. Det kan dock finnas skäl att komplettera dem med en del insatser som kan bidra till att öka antalet möjliga alternativ och sökområdet. Det kan gälla fördjupade analyser av den egna kompetensen och vägledning i vilka ekonomiska konsekvenser olika handlingsalternativ får. Det kan också finnas behov av en utvecklad matchningsfunktion mot lediga arbeten där kompetens kan marknadsföras direkt mot företag, gärna i kombination med stöd för inskolning eller en skräddarsydd kompetensuppgradering.

De äldre har svårare att få fasta anställningar. Seniorgruppen har redovisat en del orsaker till det, bl.a. pensionskostnader, och också föreslagit åtgärder som gör det lättare att anställa äldre. Det är angeläget att de äldre kan ta tillfälliga anställningar. Samarbete med uthyrningsföretag förekommer i trygghetsrådens verksamhet och uthyrning har prövats även i företagsfinansierade omställningsprogram, t.ex. inom Telia. Det bör vare en ytterligare utvecklingsbar metod. Det är angeläget att effekterna för kunderna i sådana situationer klarläggs vad gäller sociala förmåner och tjänstepensioner. Uppstår negativa effekter är det angeläget att de på sikt kan elimineras genom förändringar i regelverk, på det sätt Seniorgruppen föreslår, så att det inte blir negativa effekter av att ta ett arbete. Att ändra i komplicerade regelverk tar dock tid. Trygghetsråden bör ge kunderna information om effekterna för den egna ekonomin av olika val. Om det inom olika avtalsområden visar sig uppstå negativa effekter för kunderna av att ta ett tidsbegränsat arbete eller hyras ut, bör parterna och trygghetsråden överväga möjligheterna att genom bidrag från trygghetsråden eller inbetalning av pensionspremier kompensera för detta. TRS har i juni 2002 fattat beslut om att betala pensionspremier för vissa grupper. Ett förstärkt efterskydd i omställningsavtalen för äldre som tar tillfälliga anställningar skulle också kunna bidra till att äldre har lättare att ta tillfälliga arbeten.

Den typ av åtgärder som berörts i de föregående styckena lämpar sig väl för den som har användbar kompetens och vill ha ett arbete. Därutöver finns grupper som behöver en utbildning för att bli gångbara på arbetsmarknaden. För de flesta i åldersgruppen över 60 och för många i åldersgruppen över 55 år är långa grundutbildningar inget realistiskt alternativ. Däremot är kompletteringar i ämnen och yrkesinriktade utbildningar lämpligare, särskilt om de riktas mot områden eller yrken där det råder brist på arbetskraft.

Det finns också en grupp som inte vill ha ett arbete eller i vart fall inte är särskilt aktivt sökande. I första hand är det arbetsförmedlingen och A-kassorna som har verktyg för att angripa sådana problem. Som framgår i kapitel 4, avsnitt 4.3.4, anser utredningen att det bör finnas en självständig rätt för trygghetsråden att besluta om och avslå rätt till age. Erfarenheterna från trygghetsrådens arbete visar att låg aktivitetsnivå kan ha bakomliggande orsaker. Det kan t.ex. handla om dolda handikapp. De inledande kontakterna med kunderna bör utformas så att sådana orsaker så långt möjligt kommer fram.

I vissa fall kan man tidigt identifiera individer som löper stor risk för att hamna i långtidsarbetslöshet och för vilka aktivitetsgarantin skulle vara en lämplig åtgärd. Det är naturligtvis bakvänt att de ska behöva bli långtidsarbetslösa innan de får stöd från arbetsförmedlingen. Ett utökat samarbete mellan trygghetsråden och arbetsförmedlingarna skulle vara lämpligt i dessa fall och i ett samarbete bidra till att båda organisationernas resurser används på ett rationellt sätt.

Att skapa bättre möjligheter för de äldre att hitta nya vägar i arbetslivet med de motverkande krafter som finns både i attityder och i regelverk kräver kreativitet. Trygghetsråden har en vana att fortlöpande utveckla sin verksamhet. En satsning på försök och utveckling av metoder för äldre, gärna i samarbete med Arbetsmarknadsverket och andra aktörer, skulle kunna skapa en plattform för nytänkande runt den äldre arbetskraftens villkor.

5.5. Åtgärder som underlättar övergång till nytt arbete

Som Seniorgruppen påpekar finns regler i lagar och kollektivavtal som verkar negativt på arbetsgivares vilja att anställa och på den uppsagdes ekonomiska utbyte av att ta en ny anställning. Dessa har delvis berörts ovan, och det finns i övrigt inte anledning att upprepa dem här. Dessa bör naturligtvis så långt möjligt undanröjas, och detta arbete kan bara göras av lagstiftaren och parterna på de olika avtalsområdena. Det är angeläget att ett sådant systematiskt arbete kommer igång. Trygghetsråden bör med sina erfarenheter och fördjupade kartläggningar av hinder kunna lämna viktiga bidrag för ett sådant arbete.

6. Omställningsavtal och andra omställningsinsatser ur ett företagsperspektiv

Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet:

N 

Kopplingen till LAS i omställningsavtalen på den privata sidan innebär att möjligheten till avsteg från turordningsreglerna öppnas upp. Mycket tyder emellertid på att på att prissättningen på avstegen sker i förhandlingarna mellan de lokala parterna vid en aktuell övertalighetssituation.

N 

Omställningsavtalen medför nytta för företagen i form av rådgivning från trygghetsråden, möjligheten till avsteg från LAS turordningsregler samt positiva effekter på den kvarvarande personalens effektivitet och för den framtida rekryteringsbasen.

N 

Vad gäller de små och medelstora företagen bör särskilda informationsinsatser om trygghetsrådens verksamhet ske. I övrigt är omställningsavtal till särskild fördel för dessa företag, eftersom det ger tillgång till kompetens och resurser som inte finns i det enskilda företaget.

N 

Omställningsavtal påverkar sannolikt inte arbetsgivarens vilja att fortlöpande kompetensutveckla personalen annat än i positiv riktning.

N 

Flera faktorer, ofta sa mverkande, som ligger bakom TRR-anslutna företags beslut att använda andra aktörer än TRR. Exempelvis kan det vara en önskan om att erbjuda alla medarbetare samma omställningsstöd.

N 

Vid de företagsinitierade omställningsprogram som utredningen har studerat har samarbetet mellan trygghetsråden och företagen varit framgångsrikt i varierande grad. Detta beror på att de två aktörerna haft skilda roller och olika utgångspunkter och förväntningar.

6.1. Inledning

Efter det att effekter av omställningsavtal på individer och samhällsekonomin beskrivits, följer nu ett antal analyser av vad omställningsavtalen kan innebära för företag, och i förekommande fall myndigheter, som är anslutna till något av omställningsavtalen. Även om omställningsavtalen syftar till att stödja enskilda individer, får de effekter även för företagens del och det är naturligtvis av intresse att belysa dessa. I kapitlet redovisas således några analyser över hur förekomsten av omställningsavtal kan påverka det enskilda företaget.

Omställningsavtalen är inga ensidiga åtaganden från arbetsgivarens sida. Avtalen är ett resultat av förhandlingar där parterna på både arbetsgivar- och arbetstagarsidan har sett fördelar av avtalen för sin egen del. I en situation där man diskuterar möjligheterna att träffa avtal med motsvarande innehåll på de områden som idag inte täcks, är det därför viktigt att ha undersökt vilka konsekvenser och vilken nytta som kan komma ur ett omställningsavtal för företagens del.

Inledningsvis analyseras sambandet mellan lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och omställningsavtal. Sedan berörs Roland Hanssons analys av effekter av omställningsavtal på företagens vinst och löneökningsutrymme.42

Vilka konsekvenser omställningsavtal kan ha för små och medelstora företag diskuteras. Effekter av omställningsavtal på arbetsgivarens vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling belyses.

Därefter följer en diskussion kring Thomas Johnssons rapport som behandlar företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet.43 Slutligen beskrivs och analyseras tre exempel på omställningsinsatser vid omfattande personalneddragningar som finansierats av företaget och som går utöver vad arbetsgivaren är skyldig till enligt lag och avtal.

6.2. Sambandet mellan LAS och omställningsavtal

Lagen om anställningsskydd fastställer i 22 § i vilken turordning arbetstagare ska sägas upp när arbetsbrist uppkommer hos en arbetsgivare. Principen är ”först in – sist ut”, dvs. turordningen be-

42 Bilaga 4 43 Bilaga 5

stäms med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare arbetstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde. Företrädesrätten för arbetstagare med lång anställningstid och hög ålder gäller bara under förutsättning att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet.

Turordningsreglerna har alltså syftet att tillgodose anställningsskyddet för arbetstagare med lång anställningstid och hög ålder. Det föreligger inte sällan en motsättning mellan intresset att skydda dessa arbetstagare och arbetsgivarens intresse av att i bemanningshänseende uppnå förutsättningar för en effektiv och lönsam verksamhet. Reglerna om turordningen är emellertid semidispositiva. Det innebär att lagens regler om turordning får ersättas av kollektivavtal mellan en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation. Detta kan ske genom att de lokala parterna upprättar en avtalsturlista.

Genom en avtalsturlista vid uppsägningar på grund av arbetsbrist träffar arbetsgivaren och den lokala fackliga organisationen ett kollektivavtal om vilka arbetstagare som stannar kvar på arbetsplatsen och vilka som får gå, med avsteg från turordningsreglerna i LAS. Avtalsturlistan upprättas för ett enskilt tillfälle i en situation när uppsägningar blivit aktuella.44

En av stötestenarna mellan SAF och PTK vid 1994 års avtalsförhandlingar var såsom beskrivits i kapitel 2 hur man skulle hantera LAS turordningsregler. Arbetsgivarsidan ansåg att turordningsreglerna inte hade tillämpats på det sätt som det dåvarande omställningsavtalet förutsåg, det vill säga att arbetstagarsidan inte i tillräcklig hög grad gått med på att göra avsteg från turordningsreglerna. SAF krävde att denna del av avtalet skulle förtydligas, vilket också skedde. Från och med 1994 innehåller omställningsavtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK en skrivning som ger parterna ett gemensamt ansvar för att ”den arbetsstyrka som sammansätts gör det möjligt för företaget att uppnå ökad produktivitet, lönsamhet och konkurrenskraft”.45 I avtalet formuleras principen såsom att ”de företag hos vilka övertalighet vid arbetsbrist uppstår skall beredas sådana förutsättningar i bemanningshänseende som i största möjliga utsträckning främjar dessas fortsatta verksamhet”.46

44 Calleman, s. 246 - 247 45 Förhandlingsprotokoll till Omställningsavtalet, 1997-12-18, 4 § 2 st 46 Omställningsavtalet § 1

I omställningsavtalets underbilaga A preciseras hur företagets intresse ska tillgodoses.

”De lokala parterna skall vid aktualiserad personalinskränkning värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. Om dessa behov inte kan tillgodoses med tillämpning av lag skall fastställandet av turordning ske med avsteg från bestämmelserna om anställningsskydd.

De lokala parterna skall därvid göra ett urval av de anställda som skall sägas upp så att företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom företagets möjlighet att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och därmed bereda fortsatt anställning.

Det förutsätts att de lokala parterna på endera parts begäran träffar överenskommelse om fastställande av turordning vid uppsägning med tillämpning av 22 § lagen om anställningsskydd och de avsteg från lagen som erfordras.

Enas inte de lokala parterna, äger förbundsparterna om endera begär det, träffa överenskommelse i enlighet med ovan givna riktlinjer.”

En motsvarande skrivning finns i förhandlingsprotokollet till Trygghetsavtalet TRS i underbilaga 1.

Riktlinjer för personalminskningar och upprättande av turordningen måste vara konkret utformade för att kunna ligga till grund för avgöranden i materiella rättstvister. Formuleringen uttrycker en allmänt hållen viljeinriktning, och kan inte utgöra grund för några krav.47

En förutsättning för att omställningsavtalet från 1994 skulle träda i kraft var att bestämmelserna om möjligheterna till ändrad turordning infördes i de förbundsvisa avtalen, och 1994 infördes texter motsvarande underbilaga A i enlighet därmed. Skrivningarna är bindande för parterna i och med att de finns i de förbundsvisa avtalen om löner och allmänna villkor.

Sambandet mellan LAS och omställningsavtalen har flera dimensioner, dels i förhandlingar om omställningsavtal, dels den lokala tillämpningen av omställningsavtalet i en övertalighetssituation. I båda fallen finns en ”köp-säljsituation”, som innebär att avsteg från

47 Calleman, Catharina; Turordning vid uppsägning, s 246 - 247

turordningsreglerna har ett pris i form av bättre villkor för de drabbade av omställningen. Underbilaga A var en förutsättning för omställningsavtalet på central nivå. Som framgår av Roland Hanssons rapport sätts dock i praktiken priset för avsteg från turordningen i de lokala förhandlingarna i åtskilliga av de redovisade exemplen.

Det finns inte tillgång till statistik som visar förekomsten av avtalsturlistor, och därmed går det inte att utröna om det finns skillnader mellan det privata tjänstemannaområdet, som har omställningsavtal, och LO-området som inte har omställningsavtal. Även om sådan statistik skulle finnas, skulle eventuella skillnader inte nödvändigtvis kunna härledes till förekomsten eller avsaknaden av omställningsavtal. Enligt uppgifter från LO är avtalsturlistor vanliga även på deras område. I förhandlingar om avtalsturlistor sker en prissättning på undantagen på lokal nivå även i detta fall.

Det finns ett missnöje med tillämpningen av turordningen både hos arbetsgivar- och arbetstagarparterna. Grunden är naturligtvis att parterna har olika intressen i frågan. Vidare är det centralt för båda parter att ha kontroll över turordningen. Utredningen ser ingen anledning att därutöver lägga några synpunkter på tillämpningen av turordningsreglerna. LAS-reglerna om turordning och möjligheterna till undantag skapar nämligen en styrkebalans mellan parterna, som de själva bäst avväger i förhandlingar.

Att frågan tillmätts så stor vikt hänger samman med att det för företagen anses vara den fråga som har störst betydelse i en omställningssituation. Därmed har den blivit en ”köp-säljfråga”. I kapitel 8 lämnas inledningsvis en redogörelse för ansvaret för företag vid omstruktureringar i ett europeiskt perspektiv. Ser man omställningsavtalen som ett sätt för parterna och företagen att ta ansvar i stället för andra sätt att reglera frågan, blir möjligen frågan om undantag från turordningen mindre central.

6.3. Effekter av omställningsavtal på företagens vinst och löneökningsutrymme

Utredningen har uppdragit åt Roland Hansson att analysera effekter av omställningsavtal på företagens vinst och löneökningsutrymme, se bilaga 4. Intervjuer genomfördes med företrädare för ett 20-tal företag i olika storlekar som någon gång under de senaste åren genomfört omstruktureringar och som på grund av övertalighet kommit i kontakt med TRR. Den information som kom fram i

undersökningen är inte tillräcklig för att exakt beräkna hur omställningsavtalen påverkar företagens vinst och löneökningsutrymme, då det visade sig mycket svårt att sätta entydiga mått. Rapporten innehåller emellertid slutsatser om företagens bedömning av möjliga ekonomiska effekter i verksamheten av omställningsavtal.

Avsteg från reglerna om turordning i LAS genom upprättande av avtalsturlistor innebär positiva ekonomiska effekter eftersom företaget därmed i större utsträckning får behålla den personal som bäst tillgodoser verksamhetens kompetensbehov. Intervjuerna indikerar dock att det finns ett stort missnöje hos arbetsgivarna med tillämpningen av möjligheten till avsteg från turordningsreglerna, såsom den formuleras i omställningsavtalet, och i de förbundsvisa avtalen om löner och allmänna villkor.

Nästan samtliga intervjuade företag påpekade att valet av omställningsupplägg har inverkan på den kvarvarande personalens effektivitet i den fortsatta verksamheten, den framtida rekryteringsbasen samt i viss mån på kunderna. Det stöd och den vägledning som företaget får från TRR i en omställningssituation ansågs också innebära positiva ekonomiska värden.

Rapporten innehåller tre tillämpningsexempel från intervjuade företag. Resultatet pekar på positiva ekonomiska effekter av omställningsavtal.

6.4. Konsekvenser för små och medelstora företag

Konsekvensanalys

Enligt direktiven ska utredningen ”belysa de speciella problem som omställningsavtal kan innebära för små och medelstora företag och redovisa vilka konsekvenser sådana avtal kan få för dem”. I den analysen ska förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor tillämpas. Samråd med Näringsdepartementets Simplexenhet har skett med anledning av uppdraget att genomföra en konsekvensanalys.

De inledande frågorna som ska ställas i konsekvensanalysen är vilket problemet är och vad som händer om någon reglering inte sker, samt om det finns några alternativa lösningar till reglering. Problemet kan sägas vara att i spåren av omstruktureringar på arbetsmarkanden uppkommer övertalighet bland personal i företag.

Uppsägningar innebär risk för arbetslöshet bland dem som sägs upp. Genom olika typer av stöd kan omställningen av den uppsagde till ett nytt arbete underlättas. Tiden i arbetslöshet kan därmed minskas, eller undvikas helt. Genom omställningsavtal tillhandahålls vissa grupper av arbetstagare ett stöd som underlättar omställningen till en ny sysselsättning, medan vissa grupper står utanför detta system.

Utredningen har gjort bedömningen att det inte är nödvändigt att föreslå nya regler, utan den effektivaste lösningen på problemet är att omställningsavtal träffas på hela arbetsmarknaden. Enligt förordningen ska konsekvensanalysen stanna här. Emellertid kan det vara av intresse att i mindre omfattning och med utgångspunkt i förordningen om konsekvensanalys beröra några aspekter på vad omställningsavtal kan innebära för de mindre företagen.

Speciella förutsättningar för de mindre företagen

De administrativa åtgärder som företagen måste vidta enligt de befintliga omställningsavtalen är för närvarande försumbara. De avgifter som ska betalas in till trygghetsråden tas in av samma serviceföretag som administrerar avtalsförsäkringar och andra kollektivavtalsreglerade avgifter. Träffas omställningsavtal på andra delar av arbetsmarknaden bör man vid utformandet ta hänsyn till de små och medelstora företagen så att avtalen inte medför betungande och tidskrävande administrativa åtgärder.

Beroende på vilken finansieringsform som parterna väljer, kan nya omställningsavtal innebära skyldighet för arbetsgivarna att betala extra avgifter. Nuvarande system fungerar så att arbetsgivaren betalar en procentsats på lönesumman. Omställningsavtal med en liknande finansieringsform kommer med nödvändighet att innebära högre kostnader för företagen. Avgiften bestäms emellertid i proportion till företagets storlek, det vill säga ju fler anställda desto högre avgift. Kostnaden bör således inte innebära en större nackdel för de mindre företagen jämfört med de stora.

De mindre företagen riskerar i högre grad än övriga att inte nås av eller inneha tillräcklig information om trygghetsrådens verksamhet. Storleken på verksamheten innebär i många fall att de inte har den erfarenhet av uppsägningar som kanske större företag har. En kundundersökning genomförd av SIFO på uppdrag av TRS visar att endast två tredjedelar av arbetsgivarna kände till TRS och endast ca 20 procent så mycket att de kunde bedöma TRS verk-

samhet.48 TRS domineras av små och medelstora företag och organisationer, och undersökningen visar att det finns ett stort informationsbehov hos just dessa arbetsgivare. En förbättring i spridningen av information bör gagna speciellt de små och medelstora företagen.

I avsnitt 6.7 beskrivs några exempel på omställningsinsatser som genomförts i samband med stora personalavvecklingar, och som gått utöver vad som krävs av företaget i lag och avtal. Dessa insatser har inneburit höga kostnader, men företagen har sett fördelar i form av t.ex. en smidigare omställningsprocess och ett bevarat gott rykte. Det har uteslutande handlat om mycket stora företag med ekonomisk och organisatorisk kapacitet att vidta denna typ av åtgärder. Ett mindre företag har inte möjlighet att genomföra liknande projekt. Omställningsavtal, med dess solidariska finansiering och tillgång till trygghetsrådens tjänster, ger omställningsstöd till uppsagda hos anslutna arbetsgivare, helt oavsett företagets storlek. I det avseendet kan man säga att just små och medelstora företag har en speciell fördel av omställningsavtal eftersom det öppnar möjligheter och ger tillgång till kompetens och resurser som det enskilda företaget inte skulle kunna skapa ensam.

Den grupp företag som inte är anslutna till en arbetsgivarorganisation, och inte heller säranslutna genom ett hängavtal, omfattas inte av något omställningsavtal. Denna grupp utgörs knappast av stora företag, utan består i hög utsträckning av företag med få arbetstagare. Även om omställningsavtal skulle komma att träffas mellan de arbetsmarknadsparter som idag saknar dessa, kommer arbetsmarknaden ändå inte att täckas helt och hållet. De företag som då hamnar utanför kommer väsentligen att vara mindre företag. Det är framför allt parterna som kan åtgärda detta problem genom att kollektivavtal träffas och anslutning sker till en arbetsgivarorganisation.

48 Sifo; Trygghetsrådet TRS, Kundundersökning november 2001; s 9

6.5. Arbetsgivarens vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen

Det statliga trygghetsavtalet

Utredningsdirektiven anger att det kan finnas en risk att för att arbetsgivare förlitar sig på omställningsavtal i stället för att göra egna investeringar i kompetensutveckling. Enligt det statliga trygghetsavtalet kan, såsom redovisats i kapitel 3, Trygghetsstiftelsen på ett tidigt stadium vidta åtgärder för att minska eller eliminera behov av uppsägning. Detta innebär att en arbetsgivare som bedömer att någon form av utbildnings- eller annan utvecklingsåtgärd kan bereda arbetstagare fortsatt anställning kan erhålla stöd från Trygghetsstiftelsen för detta behov. Syftet är i första hand att uppgradera de anställdas kompetens så att de kan behålla sin anställning.

Det kan diskuteras huruvida denna möjlighet innebär en risk att arbetsgivaren i stället för att själv bekosta nödvändig utbildning, hotar med uppsägning på grund av arbetsbrist och följaktligen får kompetensutvecklingen delfinansierad av Trygghetsstiftelsen.

Som framgår av kapitel 4, avsnitt 4.3.1, måste risken för en sådan effekt bedömas som liten. De lokala parterna måste vara överens om att övertalighet föreligger och det ska finnas vakanta tjänster med väsentligt annorlunda kvalifikationskrav än i det nuvarande arbetet.

TRR Trygghetsrådet

I omställningsavtalet mellan PTK och Svenskt Näringsliv finns ingen möjlighet att erbjuda kompetensutveckling för att förebygga uppsägning. En arbetsgivare som står inför en övertalighetssituation kan alltså inte erhålla medel från TRR för att kompetensutveckla personal i syfte att de ska stanna kvar i organisationen. Farhågan att arbetsgivare förlitar sig på ett omställningsavtal i stället för att göra egna investeringar måste istället ses ur ett mer långsiktigt perspektiv. En arbetsgivare som vet att förändringar i verksamheten kommer att medföra att personalen om några år kommer att sakna tillräcklig kompetens för förestående förändringar i arbetsuppgifterna har två handlingsvägar.

Arbetsgivaren kan välja att erbjuda de anställda utbildning som innebär att de även om några år kommer att ha tillräcklig kompetens för arbetsuppgifterna. Han kan även avstå från att kompetensutveckla de anställda, vilket så småningom resulterar i att den befintliga personalen måste sägas upp för att ersättas med andra som har erforderlig kompetens. Det som ligger till grund för arbetsgivarens beslut är med all säkerhet en bedömning av vad som i längden är minst kostsamt och mest effektivt för företaget, och inte vilket typ av stöd de anställda får eller inte får efter en uppsägning i företaget. Det ter sig således osannolikt att förekomsten av omställningsavtal skulle påverka arbetsgivaren i valet mellan att fortlöpande kompetensutveckla personal och att avstå från det.

Trygghetsrådet TRS

Såsom beskrivits i avsnitt 3.5 som behandlar stödformer, kan Trygghetsrådet TRS sätta in åtgärder som syftar till att motverka uppsägning. Genom att till exempel informera och stödja arbetsgivare i ansökningar om medel från Europeiska socialfondens program Växtkraft mål 3, är förhoppningen att anställningstryggheten i anslutna företag kan förstärkas. Medel från programmet beviljas för exempelvis satsningar på kompetensutveckling av anställda på en arbetsplats, och stödet riktar sig särskilt till små och medelstora arbetsplatser. Detta exempel visar på att trygghetsrådens verksamhet även kan bidra till att öka arbetsgivarens vilja och möjlighet att satsa på kompetensutveckling av personalen.

6.6. Företagens beslutsmodeller vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet

På uppdrag av utredningen har Thomas Johnsson studerat företagens beslut vid anlitande av extern kompetens, se bilaga 5. Syftet med uppdraget var att undersöka varför vissa TRR-anslutna företag som betalat sina avgifter ändå anlitar privata outplacementföretag vid övertalighet. Rapporten beskriver och förklarar under vilka betingelser företag föredrar att anlita TRR respektive konsultföretag för outplacementtjänster.

Ett företags val att anlita en privat aktör kan bero på att företaget försökt att undvika uppsägningar, t.ex. då det föreligger behov av rekrytering samtidigt som man har övertalighet. TRR har då inte

kunnat medverka eftersom uppsägningar inte skett. En annan anledning har varit att övertaligheten i företaget omfattat tjänstemän och LO-anslutna, och företaget har velat behandla alla sina anställda likvärdigt. Vidare har anlitandet av en annan aktör givit en större möjlighet att utöva kontroll och forcera processerna.

Avtalsturlistor har varit ett annat motiv. Att köpa in konsulttjänster utifrån har varit nödvändigt för att facket skall acceptera och försvara upplägget med en avtalsturlista. Goodwilleffekter har också varit anledning till ett beslut att anlita privata leverantörer.

Det är alltså flera faktorer, ofta samverkande, som ligger bakom besluten att använda andra aktörer än TRR. Omställningsavtal även för LO-grupperna skulle, enligt utredningens bedömning, minska behovet av särskilda insatser om motivet att ge alla uppsagda samma stöd väger tungt. Om tryck från samhället på att företaget ska ta sitt ansvar varit ett motiv för beslutet att anlita outplacementföretag, bör det för företaget vara lättare att påvisa att man tar ett ansvar om alla omfattas av omställningsavtal.

Om däremot motivet varit att genomföra ett snabbare och mer intensivt omställningsarbete än vad TRR kan erbjuda enligt villkoren i omställningsavtalet och de ekonomiska resurser som rådet förfogar över, kan detta ha sin grund i önskemål från företaget att bibehålla sin goodwill gentemot anställda och de som sägs upp och mot det omgivande samhället. Ett annat motiv kan vara att företaget vill reducera sina lönekostnader. I kapitel 4, avsnitt 4.3.2, rubriken Quick-fix eller stabila lösningar, påvisas förekomsten av en rollkonflikt mellan företagets intresse, som kan innebära risk för vad som i Johnssons rapport kallas processforcering, och TRR:s inriktning mot stabila lösningar. Ytterligare synpunkter finns i diskussionen om de företagsinitierade omställningssatsningarna i slutet av avsnitt 6.7 nedan.

Hur stor risken är för att processforcering förekommer och får negativa konsekvenser går inte att bedöma med det underlag som finns tillgängligt. Det fåtal företag, som kan satsa resurser på intensiva omställningsprogram vill naturligtvis se resultat, men grunden för satsningen är omsorg om de anställda och företaget. TRR har en betydande erfarenhet av omställningsarbete utifrån nyttan för klienterna, och får ta över mindre lyckade ”quick-fix-lösningar”, men har också begränsade resurser, som måste fördelas på ett rättvist sätt mellan de olika kundföretagen.

6.7. Omställningsinsatser i företag som går längre än vad som följer av lag och avtal

En organisation som står inför en omställning och nödgas dra ner på personal har flera handlingsvägar att välja mellan. En arbetsgivare ska i första hand uppfylla de skyldigheter som gäller enligt lag och avtal. Det har under senare år förekommit flera exempel på företag som, när personal avvecklats, valt att vidta åtgärder som går därutöver. Det har handlat om extraordinära insatser i mycket stora omstruktureringar för att underlätta omställningsprocessen för de individer som drabbats av omstruktureringen. I följande avsnitt beskrivs först tre exempel på sådana omställningsinsatser. Därefter diskuteras företagens motiv för genomförandet av dessa insatser, resultatet från dessa program i den mån detta har studerats, hur samverkan fungerat med trygghetsråd och andra aktörer, och slutligen för vilka företag och i vilka situationer denna typ av insatser kan vara aktuella.

Telia

Sedan drygt ett årtionde tillbaka har Telia kontinuerligt genomfört stora omstruktureringar till följd av den tekniska utvecklingen, förändrade krav på marknaden och hårdare konkurrensförutsättningar. Processen, som påbörjades inför avskaffandet av monopolet på telekommunikationsmarknaden, pågår alltjämt. Omvandlingen har inneburit att Telia tvingats avveckla ett stort antal anställda. Fram till 1995 skedde dessa neddragningar enligt den traditionella modellen, med uppsägningar i vanlig ordning och avtalspensioner.

Under åren 1996 - 1998 tog Telia ett nytt grepp för att hantera övertalighet och kompetensväxling. En ny enhet med namnet Telia

Division Personalförsörjning etablerades. Syftet med den nya verksamheten var att den förväntade övertaligheten skulle hanteras utan uppsägningar och istället skulle man säkerställa, tillvarata och utveckla kompetensen hos de övertaliga, en metod som skulle leda till ett nytt fast arbete och försörjning.

Konstruktionen innebar att all Telia AB:s personal, ca 23 000 personer, kom att tillhöra Division personalförsörjning. Den kompetens som behövdes på en viss enhet lånades sedan ut, vilket också ledde till att de anställda som var övertaliga identifierades. Dessa individer erbjöds rådgivare/coach, utbildning och praktik för att kunna rekryteras till nya uppgifter inom Telia, men även för att

hitta en lösning utanför Telia. Tanken var att man så långt som möjligt skulle ta tillvara den befintliga personalens utvecklingspotential och öka den interna rörligheten i företaget, liksom att skapa möjligheter för rörlighet ut ur organisationen. 49 Arbetssättet, som blivit förebild för många företag och organisationer, erbjuder en form av outplacementstöd till alla övertaliga medarbetare, oavsett tidigare befattning.

Såsom planerat avvecklades Division personalförsörjning i december 1998. I samband med avvecklingen upprättades ett nytt omställningsavtal, mellan Telia och de fackliga organisationerna, om "förstärkt trygghetsåtagande och omställningsansvar vid risk för uppsägning på grund av arbetsbrist inom Teliakoncernen".

För att ta tillvara värdefulla erfarenheter från Division Personalförsörjning etablerades Telia Omställning (1999-2001) som en supportenhet på Telias koncernkontor. Enheten bemannades med personer som arbetat i olika roller i Division Personalförsörjning. Telia Omställning arbetade som rådgivare och stöd till chefer som skulle avveckla personal. Ansvaret för såväl den personal som skulle vara kvar som för övertaliga låg nu i chefsrollen (till skillnad från 1996-1998).

Erfarenheterna från Division Personalförsörjning visade att verktyg och stöd till de övertaliga har liten effekt om inte motivation och vilja till förändring finns hos individen. För att locka fram motivationen erbjöds medarbetare, på enhet med övertalighet, att frivilligt ta del av stödprogram. Med detta arbetssätt har ca 400 personer avvecklats.

Inom telekommunikationsbranschen krävs fortsatt anpassning till ny teknik och nya kundkrav vilket i förlängningen leder till såväl behov av kompetensväxling som rationaliseringar. I april 2002 bildades Telia Resurs & Omställning och därmed återgick Telia till ett arbetssätt som har stora likheter med projektet Division Personalförsörjning. Telia Resurs & Omställning har flera funktioner - operativ omställning, intern arbetsförmedling, personaluthyrning (för att växla ut inhyrda resurser mot Teliaanställda) och karriärrådgivning.

På enhet med övertalighet sker lokal förhandling om bemanning och urval och därefter upprättas turordnings- eller avtalsturlista. Anställd som turordnats för uppsägning erbjuds att frivilligt anmäla sig till ett omställningsprogram på 6 månader i Telia Resurs & Omställning. Medarbetaren arbetsbefrias från sina gamla arbets-

49 Hansson, Roland; Personalförsörjningsmodellen, Övertalighetshantering i Telia; s 17 - 22

uppgifter och kan på heltid arbeta med att hitta en ny lösning. Programmet ger stöd för att hitta nya eller förändrade uppgifter, internt eller externt, och erbjuder möjligheter till praktik, uthyrning, utbildning och starta-eget stöd. Den som inte hittat en lösning under dessa 6 månader blir uppsagd på grund av arbetsbrist och erbjuds samtidigt fortsatt stöd under 4 - 12 månader, beroende på ålder och anställningstid. Även under denna period är medarbetaren arbetsbefriad från hemmaenheten. Medarbetare som tackar nej till stöd i Telia Resurs & Omställning blir uppsagd med ordinarie villkor enligt lag och avtal.

Samverkan med TRR innebär att TRR erbjuder det stöd som enligt omställningsavtalet ska utgå till de övertaliga. Dock har Telia valt att komplettera med kraftfull egen rådgivarresurs. Telias erfarenhet är att täta kontakter mellan rådgivare och övertalig medarbetare är en framgångsfaktor.

Erfarenheterna från personalavvecklingen i Telia säger att ett framgångsrikt resultat kräver dels tydlighet i besked till de anställda om varför de blir övertaliga/sägs upp, dels verktyg för att stärka motivationen och självförtroendet hos de övertaliga. Man ska heller inte erbjuda alltför många alternativ – det är många gånger bättre om den enskilde själv tar initiativ till möjliga handlingsvägar.

Posten

Mot bakgrund av att Posten Sverige AB stod inför en stor övertalighet, bildades i januari 2000 en särskild enhet inom koncernen,

Posten Futurum. Syftet med verksamheten är att ge stöd till övertalig personal så att dessa kan skaffa sig ett nytt arbete, starta eget eller läsa vidare på någon längre utbildning. Anledningen till att

Posten valt en annan väg än den traditionella för att hantera övertaligheten är dels att man vill uppfattas som en god arbetsgivare, dels att detta sätt att hantera omställning i samband med övertalighet ger möjlighet att fokusera på och snabbt ställa om affärsverksamheten.

Konceptet går ut på att när övertalighet är identifierad inom en enhet inom Posten Sverige AB erbjuds alla inom den enheten möjligheten att söka till Posten Futurum. Ansökan är frivillig, och modellen innebär ett frångående av turordningsreglerna i LAS. Det faktum att en anställd är medveten om att denne befinner sig i riskzonen för uppsägning påverkar sannolikt beslutet att ansöka till Posten Futurum. Endast så många som motsvarar övertaligheten

antas till Futurum, enligt principen att den som bäst behöver har förtur. De som antas blir anställda i Futurum i högst 18 månader, samtidigt som de blir uppsagda i Posten på grund av arbetsbrist, och lämnar den gamla anställningen omedelbart. Ett särskilt medarbetarkontrakt upprättas, som fastställer vad som förväntas av respektive part. Kontraktet innebär också att den anställde förlorar företrädesrätten till anställning.

Under anställningen i Futurum tillhandahålls en rådgivare, eller coach, som ansvarar för utvecklingen och hjälper till att hitta en ny utveckling utanför Posten. Deltagarna behåller sin lön under anställningen i Futurum och erhåller även vid behov kompetensförstärkning i form av exempelvis kortare utbildningar om detta kan öka anställningsbarheten. Deltagaren är å sin sida skyldig att på heltid aktivt söka finna en ny lösning på sin situation. Posten Futurum har ett utvecklat samarbete med TRR, som tillhandahåller hela sitt omställningsstödprogram för att stödja processen. Arbetsförmedlingen å andra sidan är normalt inte inblandad under den tid som anställningen i Futurum varar.

Ericsson

Under de senaste åren har Ericsson genomfört omfattande nedskärningar och organisationsförändringar, med en omfattande personalavveckling som följd. För de anställda som lämnat företaget har Ericsson erbjudit stödprogram. Dessa program har sett olika ut på de olika orterna, eftersom de är ett resultat av förhandlingar mellan de lokala parterna och grundar sig i partsöverenskommelser. Även om de olika modellerna ser olika ut från anläggning till anläggning, har grundstommen i de flesta utgjorts av en modell som innebär att de övertaliga sägs upp direkt och erbjuds en visstidsanställning i ett nytt bolag. Den personal som fortfarande behövs i produktionen hyrs sedan från detta bolag till Ericsson. De som inte behövs får stöd att hitta en ny försörjning så fort som möjligt. Under högst 12 månader utgår månadslön.

Man har sökt hitta en modell för avvecklingen som kombinerar en god lösning för de enskilda individerna samtidigt som företagets behov av att hålla igång produktionen in i det sista tillgodoses. Vidare har man från Ericssons sida ansett det viktigt att hantera den övertaliga personalen på ett sätt som främjar Ericssons anseende hos de anställda inför framtida rekryteringsbehov.

Norrköpingsmodellen är ett exempel på hur Ericsson hanterade personalen när man 1999 beslutade att produktionen vid System

Production Center Norrköping med 587 anställda skulle läggas ner. Ett samarbete inleddes mellan Ericsson Telecom AB, företagets fackliga organisationer, bemanningsföretaget Proffice, Länsarbetsnämnden, Arbetsförmedlingen, Norrköpings kommun, TRR och Länsstyrelsen. Syftet med projektet var att underlätta för den uppsägningshotade personalen att skaffa sig ny sysselsättning. Den gemensamma målsättningen för alla inblandade parter var att alla anställda skulle ha ett nytt arbete eller ny försörjning senast vid projektettidens slut. Modellen måste även tillgodose företagets behov av att hålla produktionen igång så länge och i den omfattning som var nödvändigt för att uppfylla företagets förpliktelser gentemot kunder.

De anställda vid Ericsson i Norrköping gavs möjlighet till en visstidsanställning hos något av två Proffice-ägda bolag: SPCN-Uthyrning och Karriär och utveckling. SPCN hyrde ut den personal Ericsson behövde för att successivt avveckla produktionen. Karriär och utveckling organiserade ett utvecklingsprogram för de före detta Ericssonanställda så att de snabbt skulle finna en väg till ett nytt arbete. I takt med att produktionen avvecklades slussades personalen i SPCN-Uthyrning över till Karriär och Utveckling, där den visstidsanställdes i upp till 12 månader. De alternativ som fanns i övrigt för den anställde var antingen avtalspension (58 år och äldre) eller uppsägning på grund av arbetsbrist.

Ericssons avtal med Proffice grundade sig i att Proffice övertog Ericssons arbetsgivaransvar och organiserade ett kompetensutvecklingsprogram för alla anställda, oavsett om de var arbetare eller tjänstemän. Utvecklingsprogrammet innebar att Proffice tillsammans med Arbetsförmedlingen inledningsvis genomförde samtal för att kartlägga den enskildes intresseinriktning avseende arbete, studier och yrkesutbildning. Därefter varvades praktikperioder med rådgivning, individuella handlingsplaner samt kurser om hur man söker information och arbete.50

Bevekelsegrunder

Trots att det inneburit stora kostnader har de aktuella företagen valt att ensidigt ta på sig ett ansvar för den övertaliga personalen

50 Ahlstrand, Roland; Norrköpingsmodellen – ett projekt för ny sysselsättning åt personalen vid Ericsson Telecom AB i Norrköping; 19 – 31.

som går längre än vad som föreskrivs i lag och avtal. De företag som satsat omfattande resurser i denna typ av åtgärder har sett fördelar inte bara för sina anställda, utan också för den egna verksamheten. En önskan om att på ett snabbt och smidigt sätt omställa verksamheten har utgjort en anledning till satsningarna. Ur företagets synvinkel är det viktigt att en omstrukturering genomförs så effektivt som möjligt. Genom att tidigt komma överens med facket om en ordning för hur övertaligheten ska hanteras undviks tidsödande och kostsamma förhandlingar. Fokus kan istället läggas på själva affärsverksamheten, vilket ger värdefulla effektivitetsvinster.

En annan bevekelsegrund för företagen i fråga har varit möjligheten för arbetsgivaren att, genom avsteg från turordningsreglerna i LAS, i högre utsträckning få sin vilja igenom avseende vilka anställda som stannar kvar på arbetsplatsen. I ett kritiskt omställningsskede är det förmodligen särskilt angeläget att företaget kan tillförsäkra sig att den personal som finns kvar är den bäst lämpade för att driva verksamheten vidare. En fördelaktig effekt för företaget har följaktligen varit att de har ett större inflytande över vilka som ska arbeta kvar och därmed har man kunnat tillförsäkra att den kvarvarande personalen är den mest lämpade, vad gäller ålder och kompetens, för att hålla verksamheten livskraftig efter omställningen.

Att bevara ett gott renommé och att inte förstöra sitt varumärke bland kunder är ännu ett starkt motiv, som återkommer i alla de beskrivna fallen. Vidare har speciellt Ericsson förklarat att det är viktigt att företaget har ett gott anseende bland de före detta anställda, så att de kan tänka sig att söka sig tillbaka den dagen Ericsson återigen har rekryteringsbehov. Det är dessutom sannolikt att det stöd som Ericsson och andra företag med omställningsprogram lämnat delvis bidrar till att upprätthålla arbetskraftens arbetsmarknadsvärde. Detta är till fördel för företaget när det återigen finns ett anställningsbehov.

Det tryck som kan komma från olika håll, t.ex. från kommun och regering, vid uppmärksammade neddragningar i företag är säkerligen ytterligare en anledning till ett företags satsning på omställningsprogram. Det är nog ingen tvekan om att Ericsson med sina djupa rötter i Sverige känt av opinionstrycket att uppträda i enlighet med svenska värderingar och förväntningar.51

Ericsson, som har anställda inom både privattjänstemannasektorn och i LO-anslutna grupper, har haft en stark önskan att be-

51 Karlsson, Hans; Redovisning av uppdraget att överlägga med Ericsson och övriga parter i samband med företagsnedläggning; s. 7.

handla alla medarbetare likadant. Genom sitt egna omställningsprogram har de kunnat erbjuda samma stöd till alla anställda, oavsett vilket avtalsområde de tillhör.

Resultat

Olika studier har genomförts, på uppdrag av företagen i fråga, som pekar på att resultaten av omställningsinsatserna har varit goda, för individerna och företagen, men också för samhällsekonomin.52 De anställda ges stöd som syftar till att de snabbt ska komma på fötter igen efter en stor omvälvning, och statistik visar positivt resultat vad gäller andelen som hittar en ny sysselsättning och försörjning. De kostnader som omställningsprogrammen innebär för företagen uppvägs enligt studierna av vinster i form av till exempel större flexibilitet vid omställningen, mer inflytande över sammansättningen av den kvarvarande personalen och ett bevarat gott rykte bland kunder och anställda. Samhällsekonomiska vinster påstås finnas i mindre kostnader för arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadsutbildning, arbetsförmedling och administration.

I mars 2001 utsåg regeringen en särskild kontaktperson, Hans Karlsson, med uppdraget att överlägga med Ericsson och övriga parter mot bakgrund av de åtgärder Ericsson avsåg att genomföra till följd av telekommunikationssektorns nedgång och de omfattande varsel om uppsägningar som inledningsvis omfattade anläggningarna i Linköping och Kumla. Den rapport som överlämnades i april 2002 redovisar uppdraget och dess slutsatser. Enligt rapporten är det omställningsarbete som Ericsson genomför för övertaliga arbetstagare troligen bland det största och mest omfattade som förekommit i Sverige. Bland annat presenteras resultatet av Ericssons stödprogram på olika orter i Sverige. Sedan april 2001 omfattas nästan 4 000 personer, av de 6 000 som sagts upp, av något av de olika stödprogrammen. I mars 2002 hade ca 1 800 av dessa hittat en varaktig lösning. Enligt rapporten måste resultatet hittills betraktas som mycket bra.53

52 Se Hansson Roland, Personalförsörjningsmodellen – ett projekt i tiden; Sabel, Ola, PostenFuturum – utvärdering av verksamheten i Postens omställningsorganisation; Ahlstrand, Roland, Norrköpingsmodellen; 53 Karlsson, Hans; Ericssonuppdraget; s . 6.

Samarbetet med TRR och andra aktörer

Samverkan mellan de av företagen initierade omställningsprogrammen och TRR har förekommit i de fall den anställde har omfattats av omställningsavtalet. De resurser som TRR har erbjudit har man i möjligaste mån försökt ta tillvara. I Ericssons stödprogram har riktlinjen emellertid varit att alla medarbetare ska behandlas på ett likartat sätt och erbjudas samma stöd. Ingen skillnad ska göras mellan TRR-anslutna tjänstemän och LO-medlemmar. Att endast tjänstemannagrupperna omfattas av TRR:s stöd har därför utgjort ett problem. För Posten och Telia däremot, där har de flesta anställda har rätt till stöd från TRR, har inte detta givit upphov till samma diskussion.

Samarbetet har varit framgångsrikt i varierande grad. En synpunkt som företagen framfört har varit att TRR inte kunnat erbjuda en lika hög intensitet i arbetet som har varit önskvärt från företagets sida.

En förklaring kan vara att man har något olika utgångspunkter i omställningsarbetet. Företaget ser gärna att den anställda hittar en ny lösning så snabbt som möjligt, enligt ett ”quick-fix”-koncept, eftersom detta innebär sänkta lönekostnader. Lönekostnader är en för företaget mycket stor utgift, särskilt i ett läge där organisationen ”blöder”.

TRR har naturligtvis också inställningen att det bör gå fort, men samtidigt finns uppfattningen att de flesta behöver någon tid för att samla sig efter en drastisk förändring i tillvaron. Trygghetsråden har ett stort intresse av att individerna hittar en långsiktigt hållbar lösning, medan företagen inte är engagerade i den enskildes situation när denne en gång har lämnat företaget. Diskussionen speglar en grundläggande skillnad i arbetssätt och i företagens och trygghetsrådens olika roller gentemot den enskilde i en omställningssituation. Skillnaden komplicerar med nödvändighet samarbetet.

Framförallt från Ericsson har man framfört synpunkten att samverkan i omställningsinsatserna kompliceras att andra aktörer, såsom exempelvis arbetsförmedlingen, inväntar att den enskilde blir arbetslös innan några åtgärder sätts in. Ericssons utgångspunkt är att arbetslöshet aldrig ska inträda och stöd sätts därför in i ett långt tidigare skede. Det bör emellertid påpekas att de verktyg för självservice i form av t.ex. platsbanken som arbetsförmedlingen tillhandahåller kan komma in i ett mycket tidigt skede till stöd för den enskilde.

Slutligen ska uppmärksammas synpunkten som framförts från flera håll, att en situation med flera aktörer inte alltid är idealet, på grund av samordningssvårigheter.

Vilka företag genomför denna typ av omställningsinsatser

De exempel som här tagits upp är alla storföretag, vars kompetens, erfarenhet från tidigare omställningar och ekonomiska resurser har möjliggjort för dem att ta på sig ett större ansvar för sin personal i en övertalighetssituation. Dessutom har det varit mycket omfattande omställningar, där ett stort antal arbetstagare tvingats lämna organisationen på ett eller annat sätt. Det vore osannolikt att ett mindre företag skulle genomdriva ett liknande åtgärdsprogram. Det är heller inte säkert att stora företag vid enstaka uppsägningar skulle ge samma stöd till sina anställda. De är sannolikt reserverade för de allra störta företagen och förmodligen för de fall där ett mycket stort antal anställda ska avvecklas.

Genom trygghetsrådens verksamhet erbjuds anställda som sägs upp på grund av arbetsbrist stöd till omställning oavsett storleken på det företag man varit anställd i, och oavsett om det handlar om stora varsel eller enstaka uppsägningar. Det ena systemet för omställning kan inte ersättas av det andra. En önskvärd situation är att det finns en väl fungerande samverkan mellan de två modellerna. Detta skulle naturligtvis underlättas om hela arbetsmarknaden täcktes av omställningsavtal, så att anställda vid ett företag kunde få tillgång till samma stöd.

Det finns också ett samband mellan vad företagen är beredda att betala i form av avgifter till trygghetsråden och vilket stöd de kan erbjuda. Finansieringsfrågorna behandlas i avsnitt 8.2.

7. Samverkan mellan omställningsavtal och stöd från samhällsorgan

Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet:

N Omställningsavtalen och den offentliga arbetsmarknadspolitiken

har olika mål, arbetsformer och gör olika prioriteringar. Omställningsavtalen ersätter inte arbetsmarknadspolitiken. Trygghetsrådens klienter är kunder också hos arbetsförmedlingen sedan uppsägningstiden löpt ut.

N Omställningsavtalen minskar belastningen på arbetsmark-

nadspolitiken. Om fler avtalsområden täcks ökar behovet av samverkan.

N Utredningen ser inget behov av formaliserade kontakter på lokal

nivå, men föreslår att samverkan sker vid ett antal kontakttillfällen. Regeringen bör uppdra åt AMS att genomföra detta.

N Trygghetsrådens utbildningsstöd har yrkesmässiga mål, och kan

innehålla inslag av både vuxenutbildning och akademisk utbildning. För mera generella uppgraderingar av utbildningsnivå kan begränsat stöd utgå. Ett ökat inslag av lågutbildade kan skapa behov av ökad samverkan med det reguljära utbildningsväsendet och studiefinansieringssystemet, liksom ökade behov av förberedande arbetsmarknadsutbildning.

N Utbildningsstöd från trygghetsråden bör i sjukpenninghänseende

behandlas som annat studiestöd

N Det individuella kompetenssparandet ska vara neutralt i

förhållande till omställningsavtalen. Ingen uppsagd ska kunna tvingas använda sparade medel på grund av uppsägningen. Trygghetsråden kan inte sätta in medel på individers kompetenskonton. För den som i en uppsägningssituation väljer att studera vidare mot en helt ny karriär kan kompetenssparandet var ett värdefullt komplement.

7.1. Inledning

Utredningen har uppdraget att analysera om omställningsavtal skulle kunna samverka med befintliga arbetsmarknadspolitiska program och den reguljära utbildningen. Analysen ska omfatta en bedömning av hur belastningen på arbetsmarknadspolitiken kan påverkas om omställningsavtal täcker hela arbetsmarknaden. En analys av de statsfinansiella effekterna, som visar på minskad ekonomisk belastning på arbetslöshetsersättningen och arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder, redovisas i Statskontorets samhällsekonomiska analys (bilaga 3) och i kapitel 4. I detta kapitel redovisas erfarenheter av och utredningens bedömning av möjligheter till samverkan med arbetsmarknadspolitiska program och Arbetsmarknadsverket och med den reguljära utbildningen. Dessutom redovisas sist i kapitlet utredningens bedömning av möjligheterna att använda det individuella kompetenssparandet i omställningsarbetet.

7.2. Samverkan med arbetsmarknadspolitiska program

Möjligheterna till samverkan mellan flera aktörer är allmänt sett beroende av vilka uppgifter de samverkande organen har, vilka prioriteringar de gör och vilken nytta de har av samverkan. Också andra förhållanden kan spela in, som organisationskultur och grad av självständighet på den operativa nivå där samverkan ska ske.

Skillnader i uppgifter mellan omställningsavtalen och arbetsmarknadspolitiken

Omställningsavtalen och trygghetsråden å ena sidan och arbetsmarknadspolitiken och Arbetsmarknadsverket (AMV) å andra sidan har delvis sammanfallande uppgifter, men olika mål och olika uppdragsgivare. Arbetsmarknadspolitiken är ett instrument i den ekonomiska politiken och ska bidra till att de ekonomisk-politiska målen uppfylls. Det innebär bl.a. att den ska bidra till arbetsmarknadens funktionssätt, fungera stabiliseringspolitiskt och utjämna effekter av konjunktursvängningar och dessutom fungera fördelningspolitiskt. Vilka insatser som görs bestäms i hög grad utifrån av riksdag, regering och centralmyndigheten fastställda program och volymmått. AMV har dessutom en myndighetsfunktion i förhållande till de arbetssökande, t.ex. när det gäller rätten till A-kassa. Omställningsavtalen har däremot ett ut-

talat individperspektiv med målet att alla ska få nytt arbete. Trygghetsråden kan välja de metoder och fatta de beslut om insatser som krävs med hänsyn till varje individs situation och hur den aktuella arbetsmarknaden ser ut för denna individ.

Parterna på det statliga området förutsätter i trygghetsavtalet att arbetsgivarna och arbetstagarna tar tillvara de möjligheter som bl.a. arbetsförmedlingen erbjuder vilket är ett skäl till samarbete mellan TSn och arbetsförmedlingen. TRR och TRS agerar helt fristående från AMV även om man söker samverkan. Alla trygghetsråden har ambitionen att finna långsiktiga lösningar för de arbetssökande och inte välja första bästa snabba lösning.

Det finns ingen gränsdragning mellan trygghetsrådens och AMV:s ansvar och uppgifter. Det finns heller ingen som ensidigt kan dra en sådan gräns. Trygghetsråden är självständiga organisationer som är ansvariga bara inför de parter som instiftat verksamheten. Samtidigt har de en kundgrupp gemensamt med AMV, uppsagda individer som ska tillbaka in på arbetsmarknaden

Omställningsavtalen är komplement

I kapitel 2 beskrivs kortfattat framväxten av den moderna svenska arbetsmarknadspolitiken och omställningsavtalen. Omställningsavtalen har tillkommit som komplement till arbetsmarknadspolitiken, huvudsakligen för grupper som tidigare löpt liten risk för uppsägningar och vars behov enligt parternas bedömningar inte kunnat tillgodoses inom ramen för den generella arbetsmarknadspolitiken.

Skälet till att LO-grupperna på den privata sektorn saknar omställningsavtal är inte att det skulle ha varit omöjligt att träffa ett sådant. Tillfälle fanns på 80-talet när Trygghetsfonden SAF-LO (TSL) skapades 54 men LO valde då att förlita sig på den offentliga arbetsmarknadspolitiken som instrument för omställning av uppsagda på LO-området. När nu LO yrkat och gått in i förhandlingar om omställningsavtal har det alltså en delvis annan grund än för tjänstemännen när de första trygghetsavtalen växte fram. Det kan ses som ett tecken på att arbetsmarknaden har förändrats och att arbetsmarknadsvärdet inte längre ligger i kollektivet utan hos varje individ och att det därmed är nödvändigt med individuellt anpassade åtgärder. Det kan också ses som ett tecken på att den generella arbetsmarknadspolitiken inte fullt ut klarar av att tillgodose de behoven utan att det också för LO-grupperna behövs komplement.

54 Se vidare kapitel 2.

Det stöd som utgår från omställningsavtalen är en förstärkning av det stöd som utgår via den allmänna arbetsmarknadspolitiken. Företag och anställda har avstått från vinst- eller löneökningsutrymme i utbyte mot en ökad trygghet och ett smidigare omställningsarbete.

När det gäller den avgångsersättning som utgår vid arbetslöshet på lönedelar över A-kassetaket är det komplementära förhållandet tydligt.

Erfarenheter

När det gäller det aktiva omställningsstödet finns ingen given gränsdragning. Det förekommer dock samarbete och samfinansiering av åtgärder mellan AMV och trygghetsråden. Trygghetsrådens erfarenhet under 90-talet av detta samarbete varierar, både mellan råden och av olika omställningssituationer.

Inom TSn finns uppfattningen att stödet till de statligt uppsagda till en del medfört att stiftelsen fått ta en del kostnader som bort bäras av arbetsmarknadsverket. De kontakter utredningen haft med de allra minsta trygghetsråden tyder på att dessa haft lättare att samarbeta och samfinansiera åtgärder med arbetsförmedlingen. Det kan bero på att det är lättare för arbetsförmedlarna att vara mer återhållsamma mot TSn eftersom de känner till villkoren på det statliga området och vet att det i TSn finns både ekonomiska och personella resurser.

De skillnader mellan mål och uppgifter för arbetsmarknadspolitiken och omställningsavtalen som redovisades inledningsvis kan förklara en del av dessa reaktioner. Det finns också en skillnad med avseende på när stödet sätts in. Trygghetsråden kan påbörja stödinsatser vid uppsägningstillfället eller dessförinnan, ibland avsevärd tid före befarad uppsägning, medan stöd från arbetsförmedlingen vanligen förutsätter att man blivit arbetslös och kvalificerat stöd att man varit arbetslös en tid. Ett skäl till att AMV väntar med insatser är att man vill undvika dödviktseffekter55.

De prioriteringar som varit nödvändiga inom arbetsmarknadspolitiken under 90-talet har medfört att trygghetsrådens stödtagare inte tillhört de högst prioriterade grupperna. AMV har av naturliga skäl prioriterat de mest utsatta grupperna. Detta förhållande gäller i stort sett även idag. AMV:s resurser koncentreras på dels datorise-

55 Dödviktseffekter innebär att man använder resurser till någonting som skulle ha ägt rum i alla fall. Se vidare kapitel 4, avsnitt 4.2..5

rad självservice, dels på aktivitetsgarantin, som sätts in för långtidsarbetslösa eller de som löper risk att bli det.

Utifrån trygghetsrådens perspektiv är det ett bakvänt sätt att arbeta att inte sätta in åtgärder för dem som behöver stöd så snabbt det finns förutsättningar för att åtgärderna kan göra nytta. Liknande reaktioner finns hos en del av de företag som beskrivs i kapitel 6 och hos en del av de företag som intervjuats i Roland Hanssons rapport56. Det är naturligtvis rimligt att de arbetssökande, som bedöms kunna få ett arbete, får stöd för att vässa sin förmåga att söka och få ett arbete och sedan ägnar sig åt att söka jobb. I många fall är det dock från början uppenbart att kompetenshöjning eller andra åtgärder behövs. I de fall adekvata åtgärder eller stödformer finns inom arbetsmarknadspolitiken är det rimligt att de används utan onödig fördröjning.

I förhållande till det totala kundflödet i arbetsförmedlingens verksamhet har trygghetsrådens stödtagare hittills utgjort en begränsad andel. Detta kan delvis förklara varför en samverkan om åtgärder och finansiering ofta varit svår att etablera. Om en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal skapas andra förutsättningar för samarbete.

Belastningen på arbetsmarknadspolitiken minskar

Om en större del av arbetsmarknaden skulle omfattas av omställningsavtal minskar belastningen på arbetsmarknadspolitiken. Hur mycket beror bl.a. på hur avtalen konstrueras och vilket stöd de ger. Enligt Statskontorets analys, som värderat effekterna av TRR:s och TSn:s verksamhet 57, skulle den genomsnittliga tiden i arbetslöshet minska med upp till 60 procent, och dessutom minskar behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser.

Även om det kan finnas begränsade dödviktseffekter i trygghetsrådens verksamhet reducerar rådens arbetsformer alltså risken för arbetslöshet och tiden i arbetslöshet. Den tidiga starten av omställningsarbetet och det stöd som ges av trygghetsråden reducerar vidare behovet av åtgärder och stöd från arbetsförmedlingen. I kapitel 8 görs en bedömning av huruvida stödtagare från eventuellt tillkommande omställningsavtal, främst LO-området, skulle uppnå annorlunda resultat av omställningsstöd. Utredningen finner ing-

56 Se bilaga 4 57 Se vidare kapitel 5 och bilaga 3

enting som talar för att effekterna skulle bli sämre än för de grupper som nu får stöd enligt omställningsavtalen.

Tillkommande omställningsavtal kommer att minska belastningen på AMV genom att fler får stöd tidigare och fler kommer i arbete snabbare. De resurser som frigörs kan användas på olika sätt. Det finns en risk för att omställningsavtalen har undanträngningseffekter som kan motivera en ökad satsning på dem som drabbas av undanträngningen. Det är dock också rimligt att en del resurser satsas i ett utökat samarbete med trygghetsråden.

Möjligheter till samverkan

Utredningen har haft expertmedverkan från AMS och har dessutom haft ett antal direktkontakter med företrädare för AMS ledning. Det finns en vilja till samverkan, men både utredningen och AMS har uppfattningen att det inte finns anledning att bygga upp en samverkan för dess egen skull. Det går heller inte att formbinda ett samarbete eftersom omställningssituationernas karaktär varierar kraftigt. Ett samarbete måste bygga på att det finns förutsättningar för konkreta resultat och ömsesidig nytta.

Formellt kan de flesta av AMV:s program användas på uppsagda eller uppsägningshotade som omfattas av omställningsavtal. Att det inte sker i större utsträckning beror på skillnader beträffande när insatser sätts in och på olika prioriteringar. I det följande redovisas utredningens bedömning av ett antal möjliga kontaktpunkter, som kan användas för att utan onödig byråkrati skapa ökade kontakter mellan arbetsförmedlingen och trygghetsråden.

Stora varsel Inom AMV är för närvarande en ”operativ grupp” under uppbyggnad. Det kommer att vara en form av insatsstyrka som sätts in på orter som drabbas särskilt hårt av nedläggning(ar). På det privata området är det framförallt TRR som kan göra insatser för tjänstemännen, men inte för LO-grupperna. Sett ur företagets synvinkel har detta varit ett problem, eftersom alla övertaliga inte kan ges samma stöd. Detta har varit ett av motiven för de särskilda företagsinitierade omställningsinsatser som redovisas i kapitel 6. Om en sådan operativ grupp inrättas är det nödvändigt med samarbete med trygghetsråden redan med den täckning omställningsavtal har för närvarande. Om även LO-grupperna skulle omfattas ökar både förutsättningarna för och behovet av samarbete.

Det löpande inflödet av få eller enstaka uppsagda Av inledningen till kapitel 4 framgår att en betydande del av trygghetsrådens kunder kommer från omställningssituationer, som knappast drar till sig uppmärksamhet eller stora resurser. Likväl har dessa arbetssökande samma behov av stöd som de som kommer genom stora varsel. Det är dock svårare att organisera ett samarbete i dessa fall. Ett sätt kan vara en ökad medverkan från arbetsförmedlingarna i de basaktiviteter råden genomför för grupper av uppsagda. Ett annat sätt är öppna kanaler för kontakter vid behov.

Handlingsplaner Trygghetsråden arbetar regelmässigt med handlingsplaner, som upprättas i samråd med kunderna. Det är numera ett krav också på arbetsförmedlingen att i samarbete med den arbetssökande upprätta en handlingsplan 58. Detta ska ske senast inom tre månader från det den enskilde anmäler sig som arbetssökande hos förmedlingen. Inom AMS pågår en utveckling av kvaliteten i handlingsplanerna. En person kan självfallet inte ha handlingsplaner med olika mål. Upprättandet av handlingsplanen för den enskilde hos arbetsförmedlingen är ett utmärkt tillfälle för avstämning och samplanering mellan förmedlingen och trygghetsrådens handläggare. Det bör göras till rutin i arbetsförmedlingens verksamhet att i samband med upprättandet av handlingsplanen ta reda på om de arbetssökande är klient hos ett trygghetsråd och vilken planering som i så fall finns, och vid behov ta kontakter för avstämning och samplanering.

Efter hundra dagar i arbetslöshet Har situationen för den arbetssökande inte lösts inom 100 dagar med arbetslöshetsersättning förutsätts den arbetslöse vidga sitt sökområde både yrkesmässigt och geografiskt. När det sker bör rimligen handlingsplanen följas upp och vid behov justeras. Stöd för jobbsökning kan t.ex. behöva sättas in. Också vid denna tidpunkt bör vid behov kontakter tas mellan trygghetsrådens rådgivare och arbetsförmedlingen.

Inför utförsäkring Efter 300 dagar i arbetslöshet – 60 veckor – riskerar den arbetslöse utförsäkring. Då bör arbetsförmedlingen ha skyldighet att ta kontakt med trygghetsrådens rådgivare för att, helst i en kontakt mel-

58 SFS 2000:628, 6§.

lan arbetssökande, förmedlare och rådgivare gå genom den fortsatta planeringen.

Aktivitetsgarantin

Trygghetsråden löser situationen för huvuddelen av sina klienter relativt snabbt, men en del stödtagare blir kvar i systemen under längre tid. En del av dessa kunder drar dryga age-kostnader. Även om kontakterna fortsätter med klienterna och det genomförs projekt för dem som varit arbetslösa länge, finns det fall där möjligheterna att lösa situationen är större inom arbetsmarknadspolitikens ram genom t ex aktivitetsgarantin. I dessa fall bör kontakt tas från trygghetsråden för att diskutera möjligheterna till anvisning till aktivitetsgarantin. Det finns ingen anledning att avvakta tills risk för utförsäkring uppstår.

Arbetsmarknadspolitiska program

Företrädare från AMS har medverkat i utredningens referensgrupp och gått igenom de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och deras inriktning och innehåll. Utredningen ser ingen anledning att i här detalj gå genom de olika arbetsmarknadspolitiska programmen för att peka på samverkansmöjligheterna i respektive program. Detta hänger samman med att det är den arbetssökandes behov som bör styra valet av åtgärd och därmed samverkan och inte programmens innehåll. Det viktiga är att de program som finns också blir möjliga att använda för de som behöver dem. När trygghetsrådens kunder har ett yrkesmässigt mål, som kan tillgodoses genom t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller förberedande arbetsmarknadsutbildning, bör en diskussion föras mellan trygghetsråden och arbetsförmedlingen om hur behovet bäst kan tillgodoses. Om LOgrupperna skulle omfattas av omställningsavtal kan t.ex. förutses att behoven av förberedande arbetsmarknadsutbildning kan komma att öka.

Former för samverkan

Som nämnts delar utredningen uppfattningen att en samverkan måste ha ett aktivt innehåll och vara resultatinriktad. Den samverkan som bör ske på lokal nivå bör utgå från konkreta situationer och individer som behöver stöd. Några fasta samarbetsorgan bör inte byggas upp på lokal nivå utan samverkan bör ske vid de kon-

taktpunkter som redovisats. I de instruktioner och i den styrning av verksamheten som sker bör samverkan med trygghetsråden enligt ovan lyftas fram som en arbetsuppgift för AMV. Regeringen bör ge AMS uppdraget att genomföra detta.

Utredningen har övervägt frågan om det behövs något samarbetsorgan på central nivå mellan trygghetsråden och AMS. Om en större del av arbetsmarknaden skulle täckas av omställningsavtal är det enligt utredningens uppfattning motiverat med en kontaktyta. Om denna ska organiseras som ett fast organ eller på något annat sätt är närmast en fråga för de berörda organisationerna. Utredningen har noterat att AMS för närvarande ser över formerna för sina externa kontakter och utgår från att frågan kan övervägas i det sammanhanget.

7.3. Samverkan med den reguljära utbildningen

I kapitel 4, avsnitt 4.3.3 redovisas erfarenheter av trygghetsrådens användning av utbildning som stöd för de uppsagda. Viktiga erfarenheter av detta är att utbildning har positiva effekter och att utbildning som omställningsåtgärd bör ha ett yrkesmässigt mål. Utbildningar som alternativ till arbetslöshet eller för säkerhets skull innebär risk för inlåsningseffekter. Trygghetsråden har hittills använt den reguljära vuxenutbildningen i form av KomVux och kunskapslyftet i begränsad omfattning eftersom dessa utbildningar ofta är för allmänna och för långsamma i en omställningssituation.

Det bör betonas att utredningen inte har någon negativ inställning till kompetenshöjande utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Tvärtom har utredningen övertygelsen om att vuxenutbildning är en nödvändig förutsättning för tillväxt och utveckling och att satsningarna på kompetensutveckling generellt sett måste öka. Vuxenutbildning är t.ex. en lämplig metod för uppgradering av kompetens hos anställda under pågående anställning. Det finns exempel på ett utvecklat samarbete mellan företag, ofta storföretag, och vuxenutbildningen med möjlighet till betald ledighet för att gradera upp sin kompetens till gymnasienivå generellt eller i enstaka ämnen. I dessa fall har utbildningsanordnaren kunnat anpassa såväl förläggning av utbildningen till tid och plats som innehållet i utbildningen till företagets och de anställdas behov och intressen.

De åtgärder omställningsavtalen kan ge stöd för har samband med en övertalighetssituation. De finns uppsagda som pga. svag

ställning på arbetsmarknaden behöver en ny grundläggande utbildningsplattform för att komma vidare. I många av de fall där trygghetsrådens kunder väljer att läsa vidare, oavsett om det handlar om vuxenutbildning eller akademiska studier, får de, i den mån studierna går utöver vad som kan anses vara normalt omställningsstöd, finansiera huvuddelen av studierna via studiemedel eller på annat sätt. En alltför generös studiefinansiering via omställningsavtal skulle kunna uppfattas som orättvis. Detta berörs närmare i kapitel 4, avsnitt 4.3.3. Det finns ett ansvar för bibehållande och utveckling av arbetsmarknadsvärdet hos såväl individ som samhälle och företag, men det går inte att dra strikta gränser. Hur ansvaret – och därmed kostnaderna för t.ex. utbildning – ska fördelas beror på en mängd faktorer. I tillämpningen av omställningsavtal måste därför finnas flexibilitet och möjlighet till samfinansiering med andra stödsystem.

En uppsägning innebär för många ett tillfälle att pröva och ompröva sitt fortsatta yrkesliv. Ett nytt stabilt fotfäste på arbetsmarknaden och bättre utvecklingsmöjligheter kan i många fall kräva en satsning på utbildning, i vissa fall långa utbildningar. Även om dessa inte i sin helhet kan finansieras via omställningsavtal är det vanligt att trygghetsråden ger ett visst bidrag till läromedel eller för en del av studieperioden. Klienten hade sannolikt behövt en del stöd för en snabbare väg till ny försörjning. Det är också viktigt att trygghetsråden kan uppmuntra satsningar på uppgraderingar av den grundläggande utbildningen. Det har ett samhällsintresse och för individen leder det till bättre långsiktig trygghet på arbetsmarknaden. Det är också av fördelningspolitiskt intresse att de lågutbildade, som ofta har liten studiemotivation, kan uppmuntras till fortsatta studier. Trygghetsrådens oberoende ställning och erfarenheter ger en trovärdig grund för rådgivning och studiestimulans. För att kunden ska kunna ta ställning till utbildningsmöjligheter som alternativ behövs rådgivning och samverkan om såväl yrkesmässiga mål som studiefinansiering och planering av studierna. Detta talar för att samarbetet kan behöva utvecklas om nya omställningsavtal tillkommer.

Som trygghetsråden hittills arbetat har såväl den vanliga vuxenutbildningen som akademisk utbildning varit relativt begränsade delar av den totala verksamheten. Relationen till den reguljära utbildningen har närmast varit ett förhållande mellan individen och utbildningsinstitutionerna. Trygghetsråden har varken haft förutsättningar i fråga om volymer eller anledning att ställa krav på eller samarbeta med den reguljära utbildningen annat än i undantagsfall.

Om en större del av arbetsmarknaden skulle omfattas av omställningsavtal kan situationen i viss mån förändras. Om t.ex. hela LO-kollektivet på den privata sektorn skulle omfattas av omställningsavtal med liknande uppgifter som de nuvarande, ökar antalet personer som behöver vuxenutbildning för kortare eller längre tid. Trygghetsråd eller motsvarande skulle med större kraft än för närvarande ha intresse av och anledning att ställa krav på såväl utbildningens organisation och dess innehåll som på regelverket för studiefinansiering.

Därmed accentueras två frågor, dels innehåll i och organisation av utbildningen, dels finansiering av deltagarnas försörjning.

Om utbildningen har ett yrkesmässigt mål och ingår i en handlingsplan för att nå detta mål kan den ses som en omställningsåtgärd. Ett exempel kan vara utbildning i matematik och engelska som är nödvändig för en efterföljande yrkesutbildning. Möjligheterna för utbildningsinstitutionerna att anordna sådana utbildningar som intensivutbildningar på kortare tid än för närvarande ökar vid större volymer. Eftersom besluten fattas lokalt måste samverkan ske på den nivån. Det kan vara aktuellt vid större omstruktureringar, men är svårare att åstadkomma om volymerna är små.

Inom AMV är numera förberedande arbetsmarknadsutbildning ett särskilt programområde. En del av de behov som behandlats ovan, skulle kunna tillgodoses inom denna ram, särskilt om det handlar om förberedande insatser för arbetsmarknadsutbildning. En hel del av trygghetsrådens kunder är rimligen aktuella för arbetsmarknadsutbildning mot bristyrken, vilket är en allt viktigare uppgift för den offentliga arbetsmarknadspolitiken. Detta är ytterligare ett skäl för ökat samarbete mellan trygghetsråden och AMV.

När det gäller finansiering finns ingen anledning att kräva att omställningsavtalen skulle finansiera mer än vad de är avsedda för. I den mån förberedande arbetsmarknadsutbildning är aktuellt utgår aktivitetsbidrag. När individen av egen kraft väljer att gradera upp sin utbildning är normal studiefinansiering, möjligen med viss komplettering från trygghetsråden, en rimlig lösning. När det gäller dem med lägst utbildningsnivå finns en studiestimulans i form av rekryteringsbidrag 59 vid vuxenstudier, som kan utgå som studiebidrag för vuxna över 25 år, som saknar treårig gymnasieutbildning och är arbetslösa eller hotas av arbetslöshet. Ersättning utgår för max 50 veckors studier med max 9 000 kr/mån. Ersättningen läm-

59 Proposition 2001/02:161, 2001/02:UbU15

nas dock endast i mån av tillgängliga resurser, och efter kommunal prövning.

Om man vill stimulera vuxenstudier för dem som bäst behöver det kan en ersättning av detta slag vara en god stimulans. Eftersom propositionen lades i våras har utredningen ingen uppfattning om hur prioriteringarna kommer att göras. Ska man börja med dem som varit långtidsarbetslösa lång tid kan det naturligtvis finnas skäl för detta. Vill man ha en effekt i form av övergång till studier finns motiv för att sätta in stödet för dem som är nyuppsagda och i samverkan mellan vuxenutbildningen och trygghetsråden. Råden skulle kunna bistå med rådgivning mot yrkesmässiga mål.

Eftersom inga tillkommande omställningsavtal ännu har träffats och inriktning och innehåll i eventuella avtal inte går att förutse, ser utredningen ingen anledning att lägga konkreta förslag om samverkan mellan omställningsavtalen och det reguljära utbildningsväsendet. Utredningen anser dock att tillkommande omställningsavtal, både på LO-området och den kommunala sektorn, kan motivera ökade satsningar på såväl rekryteringsstöd till utbildning som förberedande arbetsmarknadsutbildning. Om tillkommande omställningsavtal träffas bör vidare regeringen ta initiativ till samråd mellan de organisationer som träffar avtalen och de trygghetsråd eller motsvarande som administrerar omställningsstödet och företrädare för staten med ansvar för dessa frågor.

Effekter på sjukpenningen

När bidrag erhålls i form av studiestöd från CSN eller utbildningsbidrag från arbetsförmedling får den arbetslöse studerande behålla sin sjuklöneklass. Om däremot stöd erhålls från ett trygghetsråd ändras omedelbart vederbörandes sjukpenningklass till noll med varaktighet intill sex månader efter en eventuell ny anställning. En ändring av reglerna för omprövning av sjukpenninggrundande inkomst bör göras så att arbetssökande som genomgår utbildning med ekonomiskt stöd från ett trygghetsråd jämställs med arbetssökande som beviljas offentligt utbildningsstöd via arbetsförmedlingen.

7.4. Kompetenssparande

I en hel del av de situationer som beskrivits i föregående avsnitt skulle ett individuellt kompetenssparande kunna bidra både till intresset för studier och till finansiering av dessa. Utredningen har därför följt det beredningsarbete som pågått inom regeringskansliet med anledning av förslagen från utredningen om individuellt kompetenssparande 60, som lett fram till förslag om grunder för ett system för stimulans av individuell kompetensutveckling (IKU)61. Riksdagen fattade beslut i ärendet den 12 juni 200262.

Förslaget innebär i korthet att ett frivilligt sparande på ett kompetenskonto ska vara tillgängligt för alla löntagare och företagare. Fysiska personer ska ges möjlighet att med skatteavdrag sätta av högst 25 procent av ett prisbasbelopp per år (cirka 9 500 kronor) till kompetensspararkontot. Uttagna medel inkomstbeskattas, men särskild stimulans vid uttag ges genom en kompetenspremie som utformas som en skattereduktion. Den maximala premien uppgår till 25 procent av ett prisbasbelopp och full premie utgår vid ett års heltidsstudier. Premien förstärks för alla med en grundplåt på 1 000 kronor som gäller oberoende av antal utbildningsdagar. Stimulans ska även ges till arbetsgivare genom att arbetsgivaravgiften sänks med 10 procentenheter om de är med och avsätter medel till individens kompetenssparande. Regeringen kommer att återkomma med en kompletterande proposition under hösten 2002, där systemet närmare utvecklas och lagförslag presenteras. Lagbestämmelserna beräknas träda i kraft den 1 juli 2003.

Några ur utredningens synvinkel viktiga grunder i det föreslagna systemet är att det avses vara ett komplement till befintliga system inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken, som ska ge enskilda individer en särskild möjlighet att efter sina egna behov utveckla sin kompetens, samt att det är individen själv som förfogar över de sparade medlen, även de medel som avsatts av arbetsgivaren. Som en allmän princip ska gälla att för individer som väljer att delta i IKU ska inverkan på andra stödformer vara neutral.

Det är framförallt två frågor som bör analyseras ur ett omställningsperspektiv: kan IKU användas för omställningsändamål och kan medel tillföras IKU genom omställningsavtal?

60 Individuellt kompetenssparande IKS – med start 2002, SOU 2000:119. 61 Proposition 2001/02:175 62 2001/02:AU10

IKU för omställningsändamål

Kompetenssparandet är frivilligt. Det vore oskäligt att kräva att den som sparat till sin kompetensutveckling skulle tvingas använda avsatta medel på grund av en uppsägning medan den som inte sparat skulle få stöd av ett trygghetsråd. Den princip om neutralitet i förhållande till andra stödsystem som föreslås i propositionen 63 bör tillämpas också av trygghetsråden. I de fall där klienter hos trygghetsråden väljer att studera vidare utöver utbildning som är normalt omställningsstöd, kan IKU vara ett värdefullt tillskott vid sidan av eller i stället för annan finansiering, t.ex. studiemedel.

Kan avsättning ske till IKU via omställningsavtal?

Teoretiskt skulle man kunna tänka sig att även trygghetsråd, vid sidan av individen och arbetsgivaren, gjorde insättningar till IKU i en övertalighetssituation. Med hänsyn till ändamålet för trygghetsråden, som är kollektivavtalsstiftelser, skulle detta dock kräva att medlen reserveras för kompetensutveckling som har direkt samband med den aktuella omställningssituationen. Eftersom en grundprincip för IKU är att individen själv förfogar fritt över de avsatta medlen, är avsättningar från trygghetsråden omöjliga av formella skäl. Med den konstruktion förslaget om IKU har fått finns heller inga sakliga motiv för att trygghetsråden skulle göra avsättningar. Råden har ju full frihet att utforma sina beslut om stöd med hänsyn till det aktuella behovet.

63Prop. 2001/02:175, avsnitt 6.1.

8. Förutsättningar och former för omställningsavtal på hela arbetsmarknaden

Utredningens viktigaste slutsatser av kapitlet:

N Sett utifrån kraven på företagens ansvar ur ett europeiskt perspektiv

framstår omställningsavtal som en bra modell som väl ansluter till den svenska traditionen

N Omställningsavtal även för LO-grupperna kan minska motiven för

storföretag att satsa på egenfinansierade omställningsprogram. För huvuddelen av arbetsmarknaden skapar omställningsavtal möjligheter att ta ett ökat ansvar.

N Det finns en viss risk för att arbetsförmedlingens ansvar för de av

omställningsavtal omfattade i praktiken minskar. Detta bör kunna motverkas av de samarbetsformer utredningen föreslagit.

N Förutsättningarna för parterna att träffa omställningsavtal bedöms

som goda på Svenskt Näringsliv – LO-området. Där pågår konstruktiva förhandlingar. På den kommunala sektorn är intresset mindre, åtminstone på arbetsgivarsidan. Med hänsyn till sektorns behov har utredningen visat att omställningsavtal skulle kunna kombineras med stimulans för intern rörlighet.

N Utredningen ser inga skäl för branschvisa omställningsavtal. LO-

och tjänstemannagrupper kan tillhöra samma trygghetsråd.

N Trygghetsråd bör finnas för att garantera oberoende ställning,

professionalitet och kvalitetssäkring.

N Finansiering via en avgift som procentandel på lönesumman

framstår som den bästa formen. Direkt statlig subventionering av trygghetsrådens verksamhet är olämplig.

N Alla uppsagda bör ha rätt till initialt omställningsstöd och efter

prövning individanpassat stöd.

N Omställningsavtalen har positiva fördelningspolitiska effekter.

8.1. Förutsättningar

8.1.1. Ansvarsfördelningen

Under den tid utredningen har bedrivits har en mängd omfattande varsel lagts, varav en del på små orter med en dominerande industri. Bengtsfors, Degerfors, Gislaved och Motala kan nämnas som exempel, men det finns många fler. Dessa varsel har lett till en diskussion om företagens, särskilt storföretagens, sociala ansvar. Jämförelser har gjorts med de förhållanden som gäller på andra håll i Europa. På regeringens uppdrag har Arbetsmarknadsstyrelsen i samverkan med Arbetslivsinstitutet kartlagt rättsläget i ett antal av EU:s medlemsstater vad gäller arbetsgivarens ansvar vid företagsnedläggningar64. Kartläggningen har främst haft syftet att undersöka om det skulle vara förmånligt för företag med internationell verksamhet att vid behov av produktionsinskränkningar lägga ner verksamheten i Sverige framför att göra det i andra länder. Frågan visar sig svår att besvara på grund av komplicerade samband med skatte- och socialförsäkringssystem i de olika länderna. Utredningen mynnar ut i att det finns vissa gemensamma drag, som skydd mot oskäliga uppsägningar, men också stora olikheter, som har sin grund i historiska förhållanden, som påverkat hur arbetsrätt och fördelningen av uppgifter mellan samhälle och parter har utvecklats.

Inom hela EU-området finns i synen på företagens ansvar en marknadsekonomisk logik som innebär att ekonomiskt olönsamma företag i längden inte ska fortsätta bedriva verksamhet. Samtidigt är det en utgångspunkt att moderna storföretag ska ta ansvar både i förhållande till sina anställda och till samhället och att det ska finnas en rimlig tid för omställning av de anställda. När det gäller sättet att åstadkomma detta finns stora skillnader. I vissa länder, t.ex. Nederländerna och Spanien, finns krav på att en behörig myndighet ska godkänna uppsägningar innan de får verkställas. I andra länder, t.ex. Frankrike, finns krav på att sociala planer ska upprättas, som lägger ett socialt ansvar på de företag som säger upp. Avgångsvederlag till dem som sägs upp, i vissa fall med betydande belopp upp till ett par årslöner, är vanligt förekommande. Avgångsvederlagen har två syften, dels att göra en uppsägning så kostsam att arbetsgi-

64 Rapport från AMS 2002-05-13: Kartläggning av det europeiska rättsläget vad gäller arbetsgivarens ansvar vid företagsnedläggningar.

varen överväger andra lösningar, dels att ge de uppsagda ett inkomstskydd i stället för eller i kombination med arbetslöshetsförsäkring. Avgångsvederlag är så utformade att arbetsgivaren står för hela eller en del av kostnaden. Det är bara i Sverige och Finland som kollektivt finansierade försäkringssystem förekommer.

Det finns i alla de studerade länderna en ansvarsfördelning mellan företag och samhälle i omställningssituationer. Som nämnts finns historiska förklaringar till att den ser ut som den gör i de olika länderna, men i det ligger också att den inte är en gång för alla given, utan kan påverkas av utvecklingen och förändrade förutsättningar. I Sverige har parterna traditionellt tagit ett stort ansvar för den arbetsrättsliga regleringen genom kollektivavtal. Prövningen av huruvida uppsägningar har saklig grund görs t.ex. inte av någon myndighet utan i förhandlingar mellan parterna och i sista hand av domstol. Samhället har inte heller några formella möjligheter att ifrågasätta en driftsinskränkning eller försvåra den. Många företag går dock längre än lag och avtal förpliktigar dem till.

Globaliseringen medför att allt fler företag får utländska ägare. Dessa saknar rötter i den svenska traditionen. Som framgår av Roland Hanssons rapport65 uppges utländska ägare ha mycket starkt fokus på landets lagar och avtal, men är inte beredda att gå därutöver. I den mån omställningsavtal förekommer respekteras de.

Den svenska debatten om företagens ansvar under de senaste åren har visat att det finns de som vill lägga på företaget ett större ansvar, både gentemot de övertaliga och mot samhället. Ett skäl för detta har varit jämförelser med förhållanden i andra europeiska länder. Utredningens uppdrag omfattar omställningsavtal, dvs. åtgärder för övertaliga arbetstagare, och därmed finns ingen anledning att redovisa några uppfattningar i övrigt om företagens ansvar gentemot samhället. Omställningsavtalens syfte och deras inriktning rimmar dock väl med den traditionella svenska modell som beskrivits i kapitel 2, och som bejakar strukturomvandling samtidigt som det i samhället och mellan parterna utvecklats instrument, bl.a. i form av en aktiv arbetsmarknadspolitik, som syftar till att underlätta för de individer som drabbas av omstruktureringen att få nya arbeten.

Av de redovisningar som finns i kapitel 6 framgår att företagens krav för att träffa omställningsavtal i hög utsträckning handlar om ett starkare inflytande över turordningen vid uppsägning. En ökad trygghet för de uppsagda har i förhandlingar, både centralt om om-

65 Se bilaga 4.

ställningsavtal och lokalt om avtalsturlistor, ställts mot ett ökat inflytande för företagen över hur företagen ska bemannas. Turordningen är en intressefråga som båda parter har starka intressen att ha kontroll över.

Sett utifrån den internationella jämförelsen och kravet att företagen ska ta ett socialt ansvar för de övertaliga blir turordningsfrågan mindre central. Med utgångspunkten att företagen ska ta ett rimligt socialt ansvar kan man i stället ställa frågan hur detta bör ske i Sverige med de traditioner vi har här. Omställningsavtalen ansluter till den svenska traditionen och ger parterna ansvar och inflytande, och har dessutom positiva effekter på arbetsmarknadens funktionssätt och är tillväxtbefrämjande. Jämfört med vissa exempel på reglering av företagens ansvar, som redovisats ovan för att antal europeiska länder, framstår modellen med kollektivt finansierade omställningsavtal som både billigare för företagen och bättre för anställda och samhällsekonomi.

8.1.2. Ansvaret vid varsel

Utredningen ska belysa hur omställningsavtal kan påverka arbetsgivarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel. Reglerna om skyldigheten att varsla vid driftsinskränkning har kortfattat beskrivits i 4.3.2., avsnittet Hur tidigt?. Enligt utredningens bedömning påverkas inte varselreglerna av förekomsten av omställningsavtal. De syftar till att länsarbetsnämnden ska få en förvarning, och behovet av förvarning bör inte minska för att det finns omställningsavtal. Trygghetsråden har ingen beröring med varselreglerna utan har egna system för förvarning om kommande inflöde, bl.a. genom prognosverksamhet.

Frågan bör dock ges en vidare tolkning: påverkar omställningsavtalen det ansvar för omställningen eller de berörda, som arbetsgivaren och arbetsförmedlingen tar, eller bör ta, i en varselsituation?

Företagens ansvar

Företagen har ett formellt ansvar i samband med varsel, som innebär att varsla, förhandla enligt MBL och LAS, respektera uppsägningstider, och som till en betydande del handlar om procedurfrågor. Omställningsavtalen lägger inga meruppgifter på arbetsgivare i procedurhänseende.

Frågan huruvida avtalen påverkar det ansvar som arbetsgivare brukar ta eller bör ta i en omställningssituation är svårare att besvara på ett generellt sätt. Det hänger samman med att det inte finns något typiskt mönster i arbetsgivarens agerande i omställningssituationer. Det finns heller ingen given normalstandard för vilket ansvar som är skäligt att ta utöver det ansvar som följer av lag och avtal. Detta betänkande visar att spridningen är stor – från exemplen på företagsinitierade omställningssatsningar i kapitel 6 till Roland Hanssons rapport i bilaga 4 med exempel på företag som i bästa fall ser till att trygghetsrådet får ett underlag och sedan gör resten av omställningsarbetet till en affär mellan de uppsagda och trygghetsrådet. Frågan blir inte lättare att besvara om man väger in förutsättningen att en större del av arbetsmarknaden omfattas av omställningsavtal.

För de företag som gjort dyra satsningar på omställningsprogram har ett bakomliggande motiv - av flera - varit en önskan att ge alla övertaliga, såväl de som omfattas av omställningsavtal som de som inte omfattas, likartade villkor. I den mån detta är ett tungt vägande motiv i förhållande till andra skäl, kan arbetsgivarens intresse för egna program minska. Som framgått av kapitel 6 finns dock också andra tungt vägande skäl bakom satsningarna, t.ex. omsorg om företagets rykte. I de fallen tryck från samhället varit ett skäl för att satsa på extraordinära insatser bör företagen ha lättare att hålla emot sådana krav om alla arbetstagare omfattas av omställningsavtal.

I det andra ytterlighetsfallet som beskrevs ovan, där omställningsarbetet blir en affär mellan de uppsagda och trygghetsrådet, kan arbetsgivarens beteende vara en konsekvens av att de anställda faktiskt omfattas av omställningsavtal som arbetsgivaren vet innebär att de uppsagda får stöd och hjälp. Arbetsgivaren kan ha små möjligheter att ge stöd, och kan se anslutningen till trygghetsrådet som en försäkring. I det fall arbetsgivaren skulle ha uppträtt på samma sätt mot arbetstagare utan omställningsavtal har inte omställningsavtalet i sig påverkat ansvarstagandet. Omställningsavtal också för dessa grupper skulle underlätta deras situation om arbetsgivaren inte är beredd att göra mer än att uppfylla de formella skyldigheterna enligt lag och avtal.

Sett ur företagets synvinkel är omställningsåtgärder för de uppsagda en relativt liten del av den totala omställningsprocessen. Samtidigt visar de erfarenheter från företag som redovisas i betänkandet och dess bilagor att de flesta företag känner ett tungt ansvar för att de tvingats till uppsägningar. En del har möjlighet att göra bety-

dande insatser för de uppsagda, andra har det inte eller vill det inte. Trygghetsrådens rådgivning till arbetsgivarna har stor betydelse för att underlätta omställningsarbetet mot de uppsagda, särskilt för små arbetsgivare utan egna personaladministrativa eller ekonomiska resurser. I så motto kan omställningsavtalen bidra till att arbetsgivarna får ökade möjligheter att ta ett större ansvar för omställningen.

Arbetsförmedlingens ansvar

De erfarenheter som redovisats i kapitel 7 om samverkan mellan arbetsförmedlingen och trygghetsråden visar att framförallt TSn har uppfattningen att stiftelsen fått ta över uppgifter och kostnader som bort bäras av arbetsförmedlingen. Som nämns där verkar de minsta trygghetsråden ha haft lättare att få del av stöd från den offentliga arbetsmarknadspolitiken för sina kunder.

Att irritationen har uppkommit kan ha sin grund i att det faktiskt är så att arbetsförmedlingens handläggare, i de prioriteringar som varit nödvändiga, valt att prioritera dem som inte har tillgång till bra omställningsstöd. De arbetssökande som omfattas av omställningsavtal kan betraktas som en gynnad grupp som ändå kommer att få ett bra stöd. Irritationen kan också bero på olika arbetsformer och mål.

Enligt utredningens bedömning finns det en risk för att omställningsavtal på en större del av arbetsmarknaden, kanske omedvetet, leder till att arbetsförmedlingens ansvar eller intresse i praktiken minskar. Omställningsavtalen minskar belastningen på arbetsmarknadspolitiken genom att färre behöver stöd och minskar dessutom belastningen på arbetslöshetsförsäkringen. Effekterna på arbetsför-medlingens ansvar hänger samman med hur det frigjorda utrymmet används, vilket är en styr- och prioriteringsfråga. I kapitel 7 har utredningen förordat en samverkan mellan omställningsavtalen och arbetsförmedlingen vid ett antal kontakttillfällen. Detta bör kunna reducera risken för att omställningsavtalen får ta över ett större ansvar utan kan fungera som komplement till den offentliga arbetsmarknadspolitiken.

En annan fråga är hur omställningsavtal på hela arbetsmarknaden skulle kunna påverka arbetsförmedlingens ansvar och uppgifter på längre sikt. Om heltäckande omställningsavtal skulle visa sig fungera väl och på sikt innebära väsentliga avlastningar på arbetsmarknadspolitiken, finns naturligtvis anledning att återkomma till frå-

gan. Arbetsmarknadspolitik är ett politikområde som ständigt måste anpassas till de aktuella behoven, och det är många andra faktorer än omställningsavtalen som påverkar detta, vilket inte minst framgår av den samhällsdebatt som mer eller mindre kontinuerligt förs om arbetsmarknadspolitiken. Väl fungerande omställningsavtal skulle dock på sikt kunna vara ett av flera skäl en översyn av arbetsmarknadspolitikens roll och inriktning.

8.1.3. Nyttan av omställningsavtal

Omställningsavtalen är kollektivavtal som träffats i förhandlingar mellan självständiga parter. Parterna driver verksamheten i de trygghetsråd de inrättat och finansierar själva verksamheten. Den enda samhällssubvention som förekommer är den skattebefrielse som gäller för det ändamål verksamheten avser, att stödja uppsagda eller uppsägningshotade66.

Omställningsavtalen har syftet att stödja de arbetstagare som blir övertaliga i samband med omstruktureringar. Ingen part träffar dock ett kollektivavtal som inte innebär nytta för parten. I den klassiska löneförhandlingen är bytesvalutan löneökningar mot arbetsfred. Om omställningsavtal träffas utan kopplingar till andra samtidigt pågående förhandlingar är erfarenhetsmässigt den viktigaste bytesvalutan på den privata sektorn ökad trygghet mot större inflytande för företagen över bemanningen67. Som framgått av inledningsavsnittet till detta kapitel kan dock ett skäl vara att undvika andra, ur parternas synvinkel sämre, sätt att reglera frågan om företagens ansvar genom t.ex. reglering i lagstiftning.

För de fackliga organisationerna och deras medlemmar – åtminstone de organisationer och medlemmar som kan se en uppsägningsrisk framför sig – är nyttan av omställningsavtal uppenbar och lätt att ta till sig.

För företagen och deras organisationer kan nyttan vara diffusare. Det finns en allmän nytta för företagen som består i att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras, och som gynnar alla företag. Omställningsavtalen är också ett sätt för företagen och parterna att genom en försäkringsliknande lösning visa att de tar ett samhällsansvar i en form som de själva förfogar över. Som framgår av kapitel 6 finns därutöver också krav att omställningsavtalen ska innebära plusvärden för det enskilda företaget. Visserligen finns i de flesta

66 Se vidare kapitel 3. 67 Se vidare kapitel 2.

företag en uppriktig vilja att undvika uppsägningar och att bistå dem som blir uppsagda. Bara vetskapen om att de uppsagda tas om hand på ett bra sätt innebär att omställningen känns mindre smärtsam, både för företaget och för de kvarvarande anställda. Detta räcker dock i allmänhet inte som motiv för att acceptera ökade kostnader på grund av omställningsavtal. Svarar, ur företagets perspektiv, inte nyttan mot kostnaden, förblir intresset svagt.

I kapitel 6 har redovisats ett antal exempel som enligt genomförda studier visar att företag, framförallt stora företag, kan räkna hem positiva företagsekonomiska effekter av omställningsinsatser med hög kvalitet. Redovisningen av tidiga åtgärder på den statliga sektorn i kapitel 4 leder till samma slutsats. I de flesta av dessa fall är detta inte bara effekter av omställningsavtal, utan också av företagens egna insatser. Slutsatserna av rapporterna till utredningen i bilagorna 4 och 5 visar dock att även i fall företagen inte gjort egenfinansierade insatser, uppskattas det stöd som erhålls via omställningsavtal. Samtidigt visar Roland Hanssons rapport att företagen bland annat fått göra utköp och finansiera pensioner för att få den bemanning de ansett sig behöva. Detta gäller också i de fall omställningsavtal finns, och tyder på att underbilaga A till omställningsavtalet i åtminstone dessa fall haft liten betydelse. Om undantag från lagturordning enligt arbetsgivarens bedömning behöver göras, är det i den lokala förhandlingen om avtalsturlistor priset på undantaget sätts, oavsett om omställningsavtal finns eller inte.

Enligt utredningens bedömning kan ett illa och okänsligt genomfört omställningsarbete förorsaka företaget skada i form av produktionsbortfall, goodwillförluster och andra störningar. Dessa mjuka faktorer är svåra att kostnadsberäkna. Åtgärder för att minska de negativa effekterna kan inte regleras i omställningsavtal utan hör mera hemma i hur trygghetsråden lyckas utforma sin rådgivning till företagen om omställningsarbetet. Det är naturligtvis angeläget att företagen kan dra nytta av den kompetens som finns, samtidigt som de måste behålla sitt självständiga ansvar att fatta beslut om hur omställningsarbetet i företagen ska bedrivas. Det är inte i alla fall dessa mjuka sidor i omställningsarbetet har betydelse. Vid en nedläggning saknar eventuellt långsiktiga störningar betydelse. Om ett företag blöder och snabba åtgärder måste vidtas är också utrymmet begränsat.

Dessa mjuka faktorer kan alltså vara svåra att relatera till nyttan av avgiften till ett trygghetsråd. Det som företagen anser viktigast i en omställningssituation är att det går snabbt och att de får största

möjliga inflytande över bemanningen för att garantera företagets fortsatta överlevnad.

På den statliga sektorn har kopplingen till turordningsreglerna inte varit lika tydlig, vare sig i förhandlingen om det nuvarande trygghetsavtalet eller i den praktiska tillämpningen. Detta beror på den historiska bakgrunden till avtalets framväxt, men sannolikt också på att det på statens område finns möjligheter som saknas på det privata området i form av tidiga åtgärder och möjligheter till pensionsersättning. Dessa har åtminstone delvis bidragit till att de lokala parterna i praktiken kunnat undvika att tillämpa strikta turordningar enligt LAS utan att hamna i komplicerade förhandlingar om avtalsturlistor.

En slutsats av detta avsnitt är att nyttan för företagen måste vara tydlig om företagen och därmed arbetsgivarparten ska vara beredd att öka arbetsgivarnas kostnader på grund av tillkommande omställningsavtal. Nyttan av de mjuka faktorer som berörts är svår att kostnadsberäkna vad avser direkta effekter av omställningsavtal. Även nyttan av avsteg från turordningsreglerna är svåra att kostnadsberäkna på ett generellt plan, men en avsevärt tydligare ”uppsida” för företagen och deras organisationer. Turordningsfrågorna kan därför bli en central fråga i förhandlingar om nya omställningsavtal. Man bör dock inte glömma bort huvudsyftet med omställningsavtal, att bistå dem som blir uppsagda och dessutom bör man se omställningsavtal som ett sätt för företagen att visa samhällsansvar.

8.1.4. Förutsättningar för omställningsavtal på Svenskt Näringsliv – LO-området

Under utredningsarbetets gång har utredningen haft kontakter med Svenskt Näringsliv och LO, både enskilt och gemensamt. Kontakterna har legat både på förhandlingsledningsnivå och på handläggarnivå. Redan innan utredningsarbetet påbörjades hade LO framlagt en begäran om partskontakter i omställningsfrågor till dåvarande Svenska arbetsgivarföreningen (SAF).

Efter ett beredningsarbete inom det nybildade Svenskt Näringsliv stod det under hösten 2001 klart att organisationen var beredd att gå in i förhandlingar om omställningsåtgärder. Efter förberedande kontakter mellan parterna har förhandlingar påbörjats under våren 2002. LO och Svenskt Näringsliv har tillsatt förhandlingsde-

legationer för förhandlingarna. Parterna har preciserat och utväxlat ståndpunkter inför förhandlingarna.

Det finns relativt stora skillnader mellan parternas utgångspunkter, men utredningens bedömning är att det finns en konstruktiv vilja mellan parterna att komma fram till en uppgörelse. För närvarande pågår ett systematiskt förhandlingsarbete, men det är enligt utredningens uppfattning inte möjligt att för närvarande bedöma när detta kan resultera i ett avtal eller vilket innehåll ett eventuellt avtal kan ha.

Utredningen bedömer alltså förutsättningarna som goda för att parterna ska komma överens. Det finns dock ett antal frågor som kan bli komplicerade att lösa. Dit hör, enligt erfarenheterna från tidigare förhandlingar om omställningsavtal, frågan om undantag från turordning. Detta är en intressefråga som bara kan lösas i förhandlingar. Dit kan också höra frågan om hur ett omställningsavtal ska finansieras.

8.1.5. Förutsättningar för omställningsavtal på det kommunala området

Det kommunala och landstingskommunala området är den stora arbetsmarknadssektor, som vid sidan av det privata LO-området saknar omställningsavtal. En redovisning av bakgrunden till detta finns i kapitel 2, avsnitt 2.8. Antalet anställda inom området uppgår till cirka en miljon arbetstagare.

Utredningen har under utredningsarbetets gång haft kontakter med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet och de fackliga parterna på området, Svenska Kommunalarbetareförbundet, OFR och Akademikeralliansen inom SACO. Utredningen har dessutom medverkat på ett sammanträde med styrelsen för den kommunala Trygghetsfonden TF-KL.

Förutsättningarna för omställningsavtal på det kommunala området skiljer sig i vissa väsentliga avseenden från andra arbetsmarknadssektorer, och är också olika på det landstingskommunala respektive primärkommunala området, även om dessa traditionellt betraktats som ett avtalsområde. Numera förekommer t.ex. skilda pensionsavtal. Övertalighetsrisken anses mycket begränsad, tvärtom står sektorn inför stora rekryteringsbehov när 40-talistgenerationen går i pension samtidigt som behovet av vård och omsorg ökar på grund av den demografiska utvecklingen. Däremot finns

inom den kommunala sektorn, framförallt i primärkommunerna, problem med sjukskrivningar, utslagning och förtidspensionering.

Detta skulle tala för att behovet av omställningsavtal i traditionell mening, för rörlighet ut från arbetsgivarens verksamhet vid arbetsbrist, är litet. Särskilt inom primärkommunerna är problemet att kunna locka arbetskraft till arbeten inom vård och omsorg samt att behålla nuvarande personal. Det förhållandet att den kommunala sektorn som helhet har omfattande rekryteringsbehov innebär dock enligt utredningens mening inte att den är skyddad mot omstruktureringar. I många kommuner krymper såväl befolkning som skatteunderlag. Den kommunala ekonomin är relativt konjunkturkänslig. Den tekniska och medicinska utvecklingen får konsekvenser och kan komma att påverka många verksamhetsområden, t.ex. sjukvårdens organisation och behov av personal. Inom många yrkesområden sker yrkesrollsförändringar som leder till förändrat arbetsinnehåll och nya krav på kompetens. Även samhällsorganisationen och uppbyggnaden av socialförsäkrings- och transfereringssystem kan på sikt komma att förändras. Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är inte en gång för alla given.

Dessa förhållanden kommer på sikt kommer att leda till förändringar som påverkar personalstrukturen. Det är dock inte givet att alla dessa förändringskrafter behöver leda till risk för övertalighet. Dels innebär pensionsavgångarna för 40-talistgene-rationen en betydande möjlighet till anpassning till nya uppgifter eller ny organisation av verksamheten och dels behöver inte ett överförande av uppgifter till annan huvudman eller entreprenader innebära att personalbehoven minskar i särskilt stor utsträckning, eftersom det ofta handlar om övergång av verksamhet enlig LAS 6 § b. Enligt de fackliga organisationernas bedömning kan det dock i dessa situationer uppstå övertalighet.

I de fall övertalighet har uppkommit har kommuner och landsting tagit ett stort ansvar för att försöka lösa situationen genom omplaceringar och andra åtgärder för att därigenom försöka undvika uppsägningar. Garantipensioner har förekommit och avtalet om avgångsbidrag (AGF-KL) har vidare använts för avgångspensioneringar i begränsad omfattning. Utredningen har haft kontakt med Stockholms stad, som har ett lokalt trygghetsavtal, som bygger på att uppsägningar ska undvikas genom att i så stor utsträckning som möjligt använda möjligheterna till intern rörlighet inom kommunen. Avtalet tillkom på 1980-talet, innan organisationen med ett till stadsdelsnämnderna decentraliserat ekonomiskt ansvar infördes.

Avtalet har enligt utredningens uppfattning betydande inlåsningseffekter.

Problemet med avtalet är att omplaceringsskyldigheten – som ska fullgöras innan eventuell övertalighet kan fastställas och turordning och uppsägning ske – omfattar hela kommunens verksamhetsområde. I praktiken är det svårt att få en total överblick över personalförsörjningsläget i en så stor kommun som Stockholm, vilket innebär att uppsägningar på grund av arbetsbrist sällan förekommer. Detta kan vid en ytlig betraktelse synas innebära en stor trygghet för de anställda. I praktiken har det dock lett till att personal placerats i personalpooler eller på arbetsuppgifter där de egentligen inte är efterfrågade. Detta har i sin tur lett till att stadsdelsnämnderna inte varit beredda att stå för lönekostnaderna inom sin budget, vilket lett till att lönekostnaderna fått bestridas via centrala anslag i staden. En översyn av avtalet har inletts inom staden. I viss mån finns en parallell till framväxten av det nu gällande statliga trygghetsavtalet, som 1990 ersatte ett äldre avtal som byggde på ett koncerntänkande inom staten med en omplaceringsfunktion för övertaliga till andra vakanta statliga tjänster. Det grundläggande skälet bakom 1990 års avtal var att staten på grund av decentralisering av såväl personalansvar som ekonomiskt ansvar till myndigheterna inte längre kunde ta ett övergripande koncernansvar för anställningstryggheten.

Det kan ifrågasättas om det inte för en del de omplacerade, som placerats på arbetsuppgifter där de egentligen inte är efterfrågade, och där utvecklingsmöjligheterna är små, hade varit bättre med en uppsägning och ett bra omställningsstöd.

I sina kontakter med parterna på det kommunala området har utredningen kunnat konstatera att intresset för ett omställningsavtal i traditionell mening är svagt på arbetsgivarsidan. Man ser inga problem som skulle kunna innebära behov av ett sådant avtal. Hos de fackliga parterna är intresset större. De kan, i något varierande utsträckning, se övertalighetsrisker framöver, även om de är relativt begränsade. De fackliga organisationerna ser dock också hot mot tryggheten för de anställda i andra avseenden. De problem det handlar om är relaterade till risk för utslagning genom långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar, upprätthållande av anställningsbarhet och att kunna utforma arbetsinnehållet så att det blir möjligt att orka fram till pensionsåldern. Inom särskilt det primärkommunala området finns stora grupper av lågutbildade kvinnor med tunga arbeten. De har en exklusiv kompetens för det vård- eller omsorgsarbete de utför men är svårplacerade utanför detta,

oavsett om det är i den egna kommunen eller på arbetsmarknaden i övrigt.

De fackliga organisationerna understryker att en del av lösningen på dessa problem är ökade möjligheter till rörlighet, vilket kan behöva kombineras med kompetensutveckling.

Arbetsgivarparterna på det kommunala området är inte beredda att träffa omställningsavtal bara av den orsaken att det sker på andra sektorer på arbetsmarknaden. Såvitt utredningen tolkar situationen finns dock, åtminstone hos de fackliga parterna, ett intresse för att ta upp frågan om omställningsavtal sedan utredningens betänkande framlagts. Utredningen har ingen anledning att ge förslag på hur ett omställningsavtal på den kommunala sektorn bör konstrueras, men ser ändå ett antal principiella frågor som kan behöva diskuteras och som kan ha betydelse också mer allmänt.

Den första frågan är vilka syften ett omställningsavtal ska tillgodose. Det sätt utredningen definierat omställningsavtal på innebär att det ska används i arbetsbristsituationer, huvudsakligen för rörlighet ut ur företaget eller organisationen. Till detta syfte är också skattebefrielsen för trygghetsråden kopplad68. I kommunerna finns rörlighetsbehov utan direkt samband med en övertalighet på grund av arbetsbrist. De metoder som används av trygghetsråden, kanske framförallt i samband med tidiga åtgärder inom det statliga området69, kan användas också för att stimulera rörlighet, både inom och ut ur en myndighet, även om arbetsbrist inte föreligger.

Utredningen kan inte se några hinder för att omställnings- och rörlighetsavtal på den kommunala sektorn byggs upp för att användas i både arbetsbristsituationer och när det i övrigt finns behov av rörlighet. Vissa villkor, t.ex. eventuella konstruktioner med avgångsersättning, kräver dock att det klart framgår när det är fråga om arbetsbrist och när det inte är det, men det är ingen skillnad mot vad som gäller för närvarande. Dessutom kan en stimulans till frivillig rörlighet ut ur organisationen medföra att en arbetsbristsituation aldrig behöver uppkomma. Det finns en viss risk för att ett omställningsavtal kan leda till fler uppsägningar eftersom det på sätt och vis pekar ut vägen mot uppsägning som metod och eftersom det skulle ge de uppsagda omställningsstöd. Detta kan göra det lättare för parterna att acceptera uppsägningar. Å andra sidan behöver inte en uppsägning vara ett dåligt alternativ för den enskilde jämfört med att inte känna sig behövd.

68 Se vidare kapitel 3. 69 Se vidare kapitel 4.

Den andra frågan är hur ett eventuellt avtal skulle kunna finansieras. Kommunalrätten anses inte medge att premier eller avsättningar från en kommuns skattebetalare används för att bilda en fond eller stiftelse som har till uppgift att stödja arbetstagare även från andra kommuner.

Det finns dock inom det kommunala området vissa resurser för omställningsändamål. En är AGF-KL-avtalet, som ger ersättning engångsvis eller som en periodisk avgångsersättning i samband med arbetsbrist. Konstruktionen innebär att avtalet enbart ger ett passivt ekonomiskt stöd och ingen stimulans för aktiva omställningsåtgärder. Vidare finns den kommunala trygghetsfonden TF-KL, som inte ger stöd till individer utan enbart till långsiktigt trygghetsskapande utvecklingsprojekt.

Eftersom risken för arbetsbrist anses liten bör också kostnaden för ett traditionellt omställningsavtal bli begränsad. I den mån kostnaden för omställningsåtgärder skulle överstiga vad centralt finansierade resurser kan bära behöver det inte vara nödvändigt att finansiera verksamheten genom en kollektiv premie. En väg vore att centralt finansierade åtgärder bekostar vissa basresurser och begränsade insatser, medan kostnader i övrigt får finansieras av berörd arbetsgivare. Detta skulle också samverka väl med att berörd arbetsgivare naturligtvis måste stå för de kostnader som beror på rörlighetsbehov utan samband med övertalighet. Att en enskild kommun eller ett landsting betalar kostnader som följer av centrala avtal är inget onormalt – det sker t.ex. beträffande pensionsavtalen.

Den tredje frågan är hur en utförande organisation kan byggas upp. I samband med kontakterna med Stockholms stad fick utredningen intrycket att det i förvaltningen saknas erfarenheter av att på ett professionellt sätt hantera övertalighets- och rörlighetsbehov. Samma förhållande råder antagligen på flera håll. De trygghetsråd som utredningen studerat har något varierande grad av egenregiverksamhet och upphandlade tjänster i omställningsarbetet, men utgör genom sina erfarenheter och sin professionalitet en stark kvalitetsgaranti även när tjänster upphandlas. En metod som kan prövas för att kvalitetssäkra tillämpningen av ett eventuellt avtal skulle kunna vara att utveckla den nuvarande TF-KLorganisationen. Såvitt utredningen erfarit finns inga formella hinder för fonden att ägna sig ut individuellt omställningsstöd. Ett annat scenario vore ett samarbete med något av de befintliga trygghetsråden. Utredningen har dock inte tagit några kontakter för att utreda om det överhuvudtaget vore möjligt och har alltså inga indikationer

på om det finns formella eller praktiska förutsättningar eller intresse hos trygghetsråden.

Det är naturligtvis parterna på det kommunala området som avgör vilka avtal som ska träffas och vilket innehåll de ska ha. Det som utredningen velat understryka med det ovanstående är en av utredningens principiella utgångspunkter, att det inte finns en enda form för omställningsavtal, utan att de måste anpassa till de behov och intressen som finns inom respektive avtalsområde.

8.2. Former för omställningsavtal

Av kapitel 3 framgår att de nuvarande omställningsavtalen har stora likheter även om det finns skillnader i bland annat förmånsnivåer och kvalifikationsregler. De viktigaste gemensamma grunddragen är: N Avtalen är centrala och spänner över områden med stor spridning på företagsstorlekar, branscher, yrkesgrupper. Behovet av branschanpassning är litet. N I samtliga fall har parterna valt att inrätta trygghetsråd för att hantera stödet till de uppsagda. N Finansieringen är solidarisk och kollektiv genom en procentuell avgift på lönesumma N Avtalen är principiellt likartade, och har det gemensamt att de ger dels aktivt omställningsstöd, dels ekonomiskt stöd utöver A-kassa N Stöd ges till individer, inte företag. Individens aktiva medverkan är en förutsättning. Inga myndighetsfunktioner utövas inom omställningsavtalens ram.

Utredningens uppdrag innebär att förutsättningarna för att träffa avtal med motsvarande eller liknande innehåll ska övervägas. Det innebär att tillkommande avtal inte måste ha vare sig samma form eller samma innehåll som de befintliga. För att tillkommande avtal ska tillgodose det syfte som omställningsavtalen har krävs det dock att de har ett innehåll och en verkan som ger de uppsagda ett bra omställningsstöd med ekonomisk trygghet.

När det gäller formerna för omställningsavtalen finns många olika tänkbara alternativ. Form och innehåll avgörs av de parter som träffar avtalen. Utredningen har inte funnit anledning att förorda en enda modell eller recensera parternas uppfattningar eller inriktningen av pågående förhandlingar. Under utredningsarbetet har

dock utredningen bearbetat och analyserat ett omfattande underlag som bör kunna bidra till parternas bedömningar inför och under förhandlingar om omställningsavtal. I de olika kapitlen finns redovisningar och slutsatser i en mängd olika frågor som är aktuella i sammanhanget. I det följande sammanfattas och kompletteras utredningens erfarenheter och uppfattningar i väsentliga frågor som gäller konstruktion och innehåll i omställningsavtal.

8.2.1. Behövs anpassning till branschområden?

Omställningsavtalen reglerar villkoren för stöd när anställda sägs upp på grund av arbetsbrist. I den situationen finns små behov av anpassning till branscher eller yrkesgrupper. De uppsagdas reaktionsmönster är likartat oavsett bransch och yrke. Till skillnad från vad som gäller för t.ex. för avtal om arbetstider eller löneformer finns inga verksamhetsspecifika villkor som kräver speciell reglering. Det finns alltså ingen anledning att utifrån behovet att ge de uppsagda stöd träffa omställningsavtal på den nivå där t.ex. löneavtal normalt träffas. Omställningsavtal kan i det hänseendet jämföras med t.ex. pensionsavtal.

Att ett omställningsavtal täcker stora områden innebär också en riskspridning, som ger större möjligheter att hålla avgiften för företagen på en jämn nivå. Ett par av de små trygghetsråden som redovisades i kapitel 3 omfattar bara en bransch. För Trygghetsstiftelsen inom försäkringskasseområden kan detta innebära ett stort problem i samband med de omfattande omstruktureringar som sannolikt kommer att ske på området. Stiftelsen har bara två anställda och begränsade ekonomiska resurser.

Det finns alltså inga starka motiv för branschvisa trygghetsråd. Däremot finns det flera skäl som talar för breda lösningar. Finansieringen blir stabilare och riskspridningen bättre. För trygghetsrådens verksamhet är det en fördel med breda lösningar genom att kännedomen om arbetsmarknaden och förutsättningarna för kompetens- och verksamhetsutveckling ökar. Vidare underlättas matchningen mellan klienter och arbetsmarknad genom bredare kontaktytor.

En av fördelarna med de nuvarande trygghetsråden är att de kan arbeta obyråkratiskt och individanpassat. En berättigad fråga är hur stort ett trygghetsråd kan bli utan att denna framgångsfaktor går förlorad. TRR är det största trygghetsrådet på arbetsmarknaden. Dess verksamhetsområde innefattar företag med cirka 650 000 an-

ställda. Utredningen har ingen anledning att lägga synpunkter på hur eventuellt tillkommande trygghetsråd ska organisera sin verksamhet, men gör man tankeexperimentet att LO-området skulle ingå i samma trygghetsråd som privattjänstemännen skulle verksamhetsområdet nästan fyrdubblas. Det ger naturligtvis annorlunda förutsättningar för organisation och styrning och samordning av verksamheten. Eftersom kärnverksamheten i råden är relativt okomplicerad – alla rådgivare gör ungefär samma sak – och målen är tydliga, bör det inte vara särskilt svårt att bygga en organisation som utan besvärande byråkrati eller regelstyrning kan hantera större volymer av uppsagda. En viktig utgångspunkt för en sådan organisation måste vara koncentration på relationen med klienterna och att stödfunktioner i form av utbetalningar och administration inte belastar kärnverksamheten.

8.2.2. Samma trygghetsråd för arbetare och tjänstemän?

De nuvarande omställningsavtalen omfattar huvudsakligen privattjänstemän och statligt anställda. Det statliga trygghetsavtalet omfattar alla anställda, även LO-grupper. TRR:s verksamhet omfattar även en del LO-medlemmar, främst anställda i de tidigare statliga affärsverken. Andelen LO-medlemmar är inom TRR ca 10 procent. Inom TRS är andelen ca 15 procent. De redovisningar som gjorts ovan om effekter av trygghetsrådens verksamhet baserar sig alltså i hög grad på förhållanden som gäller för privattjänstemän och statsanställda. En relevant fråga är om resultaten skulle bli likartade för medlemmar i LO-förbunden på den privata sektorn eller för kommunalt anställda, om motsvarande stöd fanns för dem. En lika relevant fråga är om eventuella skillnader är så stora att de motiverar skilda trygghetsråd eller andra utförandeorganisationer för de olika grupperna.

En synpunkt som framkommer i Roland Hanssons rapport och i de företagsinitierade omställningssatsningar, som redovisas i kapitel 6, är att många företag anser det vara en brist att det är olika villkor för arbetare och tjänstemän. För tjänstemännen finns ett omställningsavtal medan det saknas för LO-grupperna. En vanlig synpunkt från företagen är att det bör vara samma avtal och ett trygghetsråd som ger stöd åt samtliga personalkategorier. Det är en rimlig tanke ur företagets synvinkel och med hänsyn till att skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän har jämnats ut och kommer att minska än mer.

Att indela arbetskraften i arbetare och tjänstemän blir ett allt trubbigare instrument om man ska försöka beskriva skillnader. Skillnaderna håller i många branscher på att utjämnas. I både arbetar- och tjänstemannagrupperna är spridningen stor på yrken, kunskapskrav, arbetsinnehåll, utvecklingsmöjligheter. Utbildningsnivån bland LO-grupperna har ökat och arbetsmarknadsvärdet sitter inte längre i tillhörighet till en yrkesgrupp utan i den egna individuella kompetensen och dess innehåll av kunskap, erfarenheter och förmåga. Detta talar för att trygghetsrådens individuella arbetssätt bör passa även LO-medlemmar.

Det finns en massiv erfarenhet från trygghetsrådens verksamhet och omställningsarbete i övrigt, som visar att i varsel- och uppsägningssituationer finns små skillnader mellan yrkesgrupper eller befattningsskikt. Hotet mot brödfödan och förlusten av det sociala sammanhang som arbetet utgör är lika allvarligt för alla.

Det statliga trygghetsavtalet omfattar samtliga statliga anställda. Trots att staten inom sig har många branscher med en mängd olika yrkesgrupper, har detta förhållande inte vållat några problem. Jämförelsen i kapitel 4, avsnitt 4.2.3, av uppnådda resultat mellan SEKO-medlemmar och tjänstemän i en kundundersökning till TSn-kunder, visar att SEKO-medlemmarna uppnått bättre resultat i övergång till nytt arbete. Även om jämförelsen avser en begränsad del av arbetsmarknaden tyder det på att man i omställningsarbetet lyckats tillgodose också LO-gruppens behov.

Det finns skillnader i mellan LO-grupper och tjänstemän som har att göra med grundutbildningsnivå och studievana. I de erfarenheter av utbildning som stödform, som redovisats i kapitel 4, avsnitt 4.3.3, påvisas vikten av yrkesmässiga mål för all utbildning, även för kompletterande grundutbildning på grundskole- eller gymnasienivå. Det är en arbetsform som är väl lämpad för klienter med liten studievana eller studiemotivation. Särskilt för uppsagda med låg grundutbildningsnivå som behöver kompletterande utbildningsstöd bör det sättas in snabbt. Lång frånvaro från arbetsmarknaden i kombination med låg utbildningsnivå är den vanligaste orsaken till långtidsarbetslöshet.

Det finns också faktorer som gör att LO-medlemmar bör ha lättare att få anställning än många tjänstemannagrupper. En sådan är de premiebaserade avtalspensionerna på LO-området som innebär att det inte är dyrare för en arbetsgivare att anställa en äldre än en yngre. På tjänstemannaområdet är de flesta tjänstepensionssystem förmånsbaserade, vilket innebär att merkostnaden för att anställa

en 55-åring i stället för en 30-åring kan bli avsevärd, upp till 100 000 kronor per år.

Det finns ingen anledning att misstänka att arbetare som grupp skulle uppnå sämre resultat än tjänstemannagrupper. Utredningen har inte funnit några väsentliga skillnader i förutsättningarna som skulle tala för att det behövs olika trygghetsråd. Tvärtom talar företagens behov av att erbjuda samma villkor för alla anställda för gemensamma lösningar. En utveckling av arbetsformer och arbetsmetoder inom trygghetsråden blir säkert nödvändig, men detta sker fortlöpande. Det kan dock initialt kräva en uppbyggnadsfas, men detta gäller oavsett vilken lösning som väljs. Dessutom kan utbildningsbehoven i de tillkommande grupperna leda till ökade krav på studiefinansieringssystemet och vuxenutbildningen.

Frågan om hur stort ett trygghetsråd kan bli har berörts i föregående avsnitt.

8.2.3. Behövs trygghetsråd?

Syftet med omställningsavtalen är att ge uppsagda omställningsstöd och ekonomiskt stöd. För att hantera flödet av klienter och bedöma om de uppfyller de formella villkoren för stöd i omställningsavtalen när det gäller kontroll av att personen verkligen är uppsagd från en ansluten arbetsgivare och uppfyller eventuella kvalifikationsregler, krävs administrativa resurser. Omställningsstödet, som är kärnverksamheten, innefattar rådgivning, vilket kräver någon form av utförandeorganisation med kompetens och kontaktnät. Omställningsstödet innefattar också ekonomiskt stöd i samband med t.ex. utbildning eller praktik. Det måste alltså finnas administrativa resurser för utbetalning och administration kopplade till rådgivarnas beslutsfattande. Det avtalsreglerade ekonomiska stöd, som utgår i form av avgångsersättning, inkomsttrygghetstillägg och löneutfyllnad, kräver resurser för kontakter med klienterna, beslut och utbetalning. I praktiken finns kopplingar mellan de olika funktionerna, vilket talar för att de bör finnas inom en organisatorisk ram, även om en del funktioner, t.ex. utbetalningsadministration, kan förläggas externt.

Parterna som träffat omställningsavtal har i samtliga fall valt att inrätta trygghetsråd för den operativa och administrativ verksamhet som följer av avtalen. Det hindrar dock inte att det kan finnas alternativa modeller eller varianter i förhållande till trygghetsrådens nuvarande organisation.

En form av omställningsstöd som förekommit i debatten under det senaste året är individuella omställningskonton. Eftersom det skulle kräva en helt annan typ av lösningar än de nuvarande omställningsavtalen, ligger frågan utanför det uppdrag utredningen har. Det kan ändå konstateras att om en sådan modell ska kunna ge de enskilda individerna trygghet i omställningssituationer, skulle det leda till ett tvångssparande av betydande omfattning. De avsatta medlen skulle dessutom vara låsta i princip fram till dess den enskilde går i pension. De nuvarande omställningsavtalen med kollektiv finansiering och riskspridning framstår i jämförelse som betydligt rationellare system.

I kapitel 6 finns ett antal exempel på företag som i egen regi och med upphandlade tjänster byggt upp egna omställningsorganisationer. Till en del förekommer samarbete med trygghetsråd, i exemplen TRR. Det finns fler exempel av liknande slag. En diskussion om detta återfinns i kapitel 6. Där framgår att det är få företag som har kapacitet att organisera verksamheten på det sättet. De redovisade exemplen visar dock att det finns en marknad för konsulttjänster för omställningsarbete. Finns efterfrågan kan säkert den marknaden växa, framförallt i storstäderna.

De olika trygghetsråden använder upphandlade tjänster i olika omfattning, TSn upphandlar huvuddelen av de basaktiviteter som genomförs inom ramen för verksamheten i ArbetsKraft70, som är stiftelsens aktivitetscentra, från bl.a. bemannings- och utbildningsföretag. Upphandlingen avser ett kvalitetssäkrat innehåll i aktiviteter och genomförandet sker i TSn:s lokaler, detta för att det är betona att det är en TSn-aktivitet. TRR och TRS genomför den största delen av motsvarande aktiviteter i egen regi, också för att markera att det är trygghetsråden som står för insatsen. Man kan naturligtvis fråga sig om en större del av omställningsarbetet skulle kunna upphandlas från externa leverantörer och om detta skulle kunna ske genom att företagen själva gör det.

Inom ramen för ett trygghetsråds verksamhet går det självfallet att variera graden av upphandlade tjänster. Eftersom trygghetsråden berörs av konjunktursvängningar kan det vara nödvändigt med sådan upphandling för att klara periodvis hög belastning utan att behöva nyanställa personal. Enligt utredningens uppfattning bör sådan upphandling avse aktiviteter, inte att ersätta omställningsarbetet i sin helhet eller väsentliga delar av det. Det finns flera skäl för detta. Upphandlingen kan kvalitetssäkras och åtgärderna fogas

70 Se vidare kapitel 4, avsnitt 4.3.2, Vilken aktivitetsnivå?

samman med arbetsprocessen i övrigt i förhållande till den enskilde. Förhållandet till den enskilde blir tydligt – det är trygghetsrådet som står för stöd och kontakter, inte ett konsultföretag. En upphandlad konsulttjänst måste ha ett slut vid en bestämd tidpunkt, medan trygghetsråden kan ha betydligt större uthållighet. Förhållandet till den uppsägande arbetsgivaren blir också tydligt. Att låta företaget självt upphandla omställningsresurser på medel från trygghetsråden eller parterna skulle leda till merarbete för företagen och sämre kvalitet i omställningsstödet. Få småföretag har kapacitet att bedöma kvaliteten i det som upphandlas och tillgången på konsultinsatser med hög kompetens på omställningsinsatser är begränsad. Trygghetsråden har däremot rikstäckande verksamhet. Som redovisats i kapitel 4 består huvuddelen av inflödet till samtliga trygghetsråd av enstaka eller ett fåtal samtidigt uppsagda. Samtliga de fall där företag gjort egenfinansierade insatser består av omställningssituationer med ett stort antal uppsagda och de upphandlade insatserna är tidsbegränsade. Därefter får trygghetsråden eller arbetsförmedlingen ta över.

Utredningens uppfattning är alltså att genomförandet av åtgärder enligt omställningsavtal bäst sker genom att parterna inrättar och driver trygghetsråd. En fråga som kan behöva belysas är hur relationen mellan parterna och trygghetsråd ska utformas. En redogörelse av nuvarande förhållanden finns i kapitel 3, avsnitt 3.2, rubriken Aktörerna. Där framgår att trygghetsråden och deras rådgivare har en betydande frihet att utforma stödet i förhållande till den enskilde. Detta är nödvändigt för att åstadkomma den individ- och situationsanpassning, som är en av de bärande idéerna i verksamheten. Parterna ingår i styrelserna för råden, som ger ramar för verksamheten. Detta är enligt utredningens mening en väl avvägd ordning.

8.2.4 Finansiering.

Av tabellen i kapitel 4, avsnitt 4.1.1 framgår avgiften till de trygghetsråd som denna redovisning omfattar. Avgiften till TRR och TRS är för närvarande 0,3 procent (för säranslutna 0.7 procent), och avgiftsnivån till TSn kommer också att vara 0.3 procent från 2004. Ytterligare information om hur avgiften fastställs i förhandlingar och hur den har förändrats över tid finns i kapitel 2.

De tre trygghetsråden finansieras alltså via en procentavgift på lönesumman. Även de mindre trygghetsråden har med ett undantag

finansiering via en procentuell avgift på lönesumman. Trygghetsstiftelsen på försäkringskasseområdet har en avgift på 0,7 procent, Trygghetsrådet på KFS-området 0,25 procent (tas f.n. inte ut utom för nyanslutna företag) och Trygghetsrådet Fastigo 0,3 procent (f.n. rabatterad till 0). Undantaget är Trygghetsfonden BAO-Finansförbundet som finansieras av avkastningen från en avsättning på 110 mkr som gjordes då fonden startade. Parterna är överens om att tillskjuta ytterligare medel om kapitalet sjunker under 20 mkr.

Solidarisk finansiering

Finansieringen är således solidarisk oberoende av uppsägningsrisk i det enskilda företaget. I så motto kan omställningsavtalen liknas vid en försäkring. Genom att de flesta avtalen omfattar stora avtalsområden uppnås en god riskspridning. Eftersom anslutningen till råden – med undantag för de direktanslutna – följer av anslutningen till en arbetsgivarorganisation nås också en god täckning. Företagen skulle inte vara villiga att betala avgiften till trygghetsråden om de inte bedömde kostnaden som skälig i förhållande till nyttan. Enligt TRR har två av tre anslutna företag använt sig av TRRs tjänster och på det statliga området är det få myndigheter som inte sagt upp under de hårda besparingsåren på 90-talet. I den mån det förekommer tveksamhet till nyttan är det från stora företag eller myndigheter som skulle ha resurser att organisera en omställningsverksamhet i egen regi eller från fackliga organisationer med medlemmar på områden där det råder brist på arbetskraft inom överskådlig framtid.

Den solidariska finansieringen har begränsningar. Blir avgiften för hög blir det fler som kan finna att risken är för låg för att motivera avgiften. Det medför begränsningar i vilken service råden kan erbjuda, men innebär också en drivkraft att leverera god kvalitet i tjänsterna. En annan viktig förutsättning för att en solidarisk finansiering ska fungera är att systemet upplevs som rättvist och inte överutnyttjas av vissa. De exempel på utnyttjande av A-kassa och age som en pensionslösning, som redovisats i kapitel 5, är exempel på ett sådant överutnyttjande. Även om sådana företeelser är marginella är det viktigt för systemens trovärdighet att trygghetsråden och parterna bakom dem försöker motverka sådana tendenser.

Räcker pengarna?

En annan viktig förutsättning för trovärdighet är att det finns tillräckligt kapital i råden för att täcka kostnaderna för gjorda åtaganden. Kapitalbufferten bör vara så stor att den räcker för att slutföra omställningsarbetet för de klienter som är inne i systemet vid en eventuell nedläggning. Ska trygghetsråden därutöver klara en konjunktursvacka utan plötsliga avgiftshöjningar eller inskränkningar i verksamheten bör finnas en ytterligare buffert. Hur stor den bufferten bör vara beror bland annat på hur väl arbetsmarknadspolitiken fungerar.

Erfarenheterna från den senaste konjunktursvackan visar att både TRR och TSn fick en del problem. För TRR, som samtidigt som lågkonjunkturen slog igenom på allvar berördes av en pågående förhandling om omställningsavtalet71, höjdes inte avgiften utan rådet fick dra ner på omställningsstödet och ersättningsnivån för age. TRR lyckades dock upprätthålla det som av klienterna bedöms som viktigast, de personliga kontakterna mellan klienter och rådgivare, bl.a. genom att anställa fler rådgivare. För TSn, som från starten 1990 finansierades av ett avsatt kapital, infördes en procentavgift på lönesumman, som höjdes stegvis upp till 0,7 procent. Det finns en risk för att den avgiftsnivå som nu gäller för TRR och TRS och från 2004 för TSn, 0,3 procent, kan visa sig otillräcklig, särskilt i en djup och långvarig konjunktursvacka. TRR redovisar t.ex. i sina årsredovisningar för 2000 och 2001 att den stora andelen 40-talister i inflödet drar dryga age-kostnader och att detta skulle ha vållat problem om inte rådet fått ett väsentligt medelstillskott i form av återbäring från SPP. Avgifterna räcker alltså inte för att täcka driftskostnaderna.

Det finns begränsningar i hur stora kapitalbuffertar parterna är beredda att bygga upp för att garantera ett omställningsarbete med hög kvalitet åt dem som blir uppsagda. De har rimligen inget intresse att ta medel från vinst eller löneökningsutrymme för att lägga på hög. Råden har inte heller ansvar för arbetsmarknadspolitiken i stort eller för samhällsekonomisk stabilitet. Ett sätt att lösa behovet av flexibilitet i utgifterna utan att företagen drabbas av plötsliga förändringar i avgiftsnivån vore att inom en total avgiftsnivå för avtalsförsäkringar variera avsättningen till de olika ändamålen. Behövs mer pengar till omställningsåtgärder kan avgiften temporärt minskas i motsvarande mån för andra avsättningar. Ytterligare ett sätt vore en ökad samverkan med arbetsmarknadspolitiken eller

71 Se vidare kapitel 2.

studiefinansiering under konjunktursvackor för att utnyttja lågkonjunkturen till en investering i en generell uppgradering av arbetstagarnas kompetensnivå.

Bör trygghetsrådens verksamhet subventioneras?

I kapitel 4, avsnitt 4.5, har Statskontorets analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter redovisats och kommenterats. Där framgår att omställningsavtalen har positiva samhällsekonomiska effekter och leder till minskade statliga utgifter.

I den debatt som förts om omställningsavtal och omställningsförsäkringar under det senaste året har framförts uppfattningen att de besparingar i de offentliga utgifterna som omställningsavtalen leder till, gör det skäligt att staten på något sätt bidrar till finansieringen av omställningsavtalen. Utredningen har enligt sina direktiv att utgå från att det är parterna som ska bära både ansvaret och kostnaderna för avtalen. Utredningen har i sak uppfattningen att en direkt statlig subventionering av trygghetsrådens verksamhet vore olämplig, eftersom det skulle kunna äventyra deras oberoende ställning. Därutöver har utredningen ingen anledning att ha synpunkter på hur staten disponerar det utrymme som uppstår av minskade offentliga utgifter till följd av omställningsavtalen. En notering bör dock göras: om staten skulle finna anledning att stimulera tillkomsten av omställningsavtal på de områden där sådana saknas, bör man överväga om rättviseproblem kan uppkomma i förhållande till befintliga trygghetsråd och parterna bakom dessa, och hur de problemen i så fall ska lösas.

Andra lösningar och möjligheter till utveckling

Det enda trygghetsråd som för närvarande finansieras av avkastningen på ett avsatt kapital är Trygghetsfonden BAO-Finansförbundet. I redovisningen av förutsättningarna för omställningsavtal på den kommunala sektorn i avsnitt 8.1.5 ovan diskuteras hur en finansiering skulle kunna byggas upp utifrån de speciella förutsättningar som gäller för den kommunala sektorn. Detta är dock undantag från den allmänt rådande finansieringsformen med en procentuell avgift på lönesumman, vilket är den modell som framstår som mest lämpad i de flesta fall.

Hur stora insatser ett trygghetsråd kan göra beror framförallt på avgiftsnivån. Utredningen har inte erfarit att det finns någon kritik mot trygghetsråden för att de skulle ha för lite ekonomiska resurser för att stödja de uppsagda, men som redovisats ovan kan det finnas en risk för att avgiftsnivån kan visa sig otillräcklig om belastning på råden skulle öka under t.ex. en konjunktursvacka. De båda rapporterna från Roland Hansson och Thomas Johnsson visar dock att det finns önskemål från företag om att TRR skulle kunna göra större insatser, men att TRR inte ses som ett bra alternativ i de fall ett intensivt omställningsarbete önskas under en avvecklingsperiod. Inget trygghetsråd har dock möjligheter att gå utanför omställningsavtalens ramar eftersom detta skulle innebära att vissa företag gynnas på andras bekostnad. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig att en förhöjd avgift för alla skulle kunna innebära mer tjänster till företag, men det måste av rättviseskäl i så fall vara tjänster som kan utnyttjas av de flesta kundföretag.

Man kan naturligtvis fråga sig om det skulle vara möjligt för trygghetsråden att mot ersättning ta på sig en större del av omställningsarbetet, t.ex. att sälja tilläggstjänster. Denna fråga får anses ligga utanför utredningens uppdrag, men utredningen noterar ändå att frågan har prövats inom TSn, men stiftelsen beslöt att inte gå vidare med frågan. Om trygghetsråden skulle erbjuda tilläggstjänster mot betalning är det en typ av affärsdrivande verksamhet. Den måste skiljas noga från rådens kärnverksamhet som finansieras via avgifter från alla företag, inte minst på grund av skattebefrielsen för kärnverksamheten.

8.2.5. Rätten till stöd och stödformer i omställningsavtal

I kapitel 4 har utredningen gjort en grundlig genomgång av omställningsavtalens effekter i olika avseenden och av erfarenheter av de olika komponenter som finns i omställningsavtalen och av trygghetsrådens arbetsformer. Här redovisas en komprimerad sammanfattning av de slutsatser av principiell betydelse för konstruktionen av omställningsavtal, som utredningen dragit av denna genomgång.

Rätten till stöd via omställningsavtal bör omfatta alla uppsagda, och i de fall parterna väljer att gå in i tidigare skeden, uppsägningshotade. Endast arbetsbrist bör accepteras som skäl för uppsägningen eller uppsägningshotet. Nästan alla uppsagda behöver initialt stöd (bearbetning av uppsägning, nyorientering, vägledning, väg-

val). Stöd för vidare åtgärder (jobbsökning, praktik, utbildning, egenstart) bör utgå efter individuell bedömning. Stöd för tidiga insatser, såsom information, karriärplanering och rådgivning, bör kunna ges innan uppsägning har skett, men för mera omfattande individuellt beslutade stödinsatser som utbildning bör krävas att individen är uppsagd (eller tekniskt säger upp sig själv om det är fråga om frivilliga tidiga åtgärder för att lösa ett övertalighetsproblem).

Trygghetsrådens arbetsprocess mot klienterna bör starta tidigt, senast i samband med att namnlista över varslade fastställs eller vid uppsägningstillfället. Intensiteten i omställningsarbetet har diskuterats i kapitel 4, avsnitt 4.3.2 och i kapitel 6, avsnitt 6.6. Även i de fall klienterna är kvar i arbete under uppsägningstiden bör finnas skäligt utrymme för kontakter mellan trygghetsråd och klienter.

Trygghetsrådens rådgivare och konsulenter måste i kontakterna med klienterna ha stort utrymme för att göra situationsanpassade och individuella bedömningar. Verksamheten bör alltså inte regel- eller detaljstyras. Arbetsformer och stöd måste vara flexibla och kunna samverka med annan finansiering. Utredningens uppfattning om hur samverkan med arbetsmarknadspolitiken och det reguljära utbildningsväsendet bör ske återfinns i kapitel 7.

Arbetet i trygghetsråden och de insatser som görs måste hålla hög kvalitet, oavsett om de genomförs i egen regi eller upphandlas. Effektiva former för kvalitetssäkring, uppföljning och utvärdering bör finnas och ett kontinuerligt utvecklingsarbete bedrivas. Utredningen har funnit att partsdrivna trygghetsråd ger bäst förutsättningar för en professionell verksamhet med hög kvalitet.

Så länge arbetslöshetsförsäkringen inte ger ett rimligt skydd för inkomstbortfall för alla arbetstagare, bör omställningsavtalen innehålla en age-komponent, som ger inkomstskydd vid arbetslöshet på lönedelar över A-kassetaket. Age bör kombineras med krav på aktivitet från stödtagarna och trygghetsråden ha en självständig rätt att besluta om age. Någon form av bortre parentes bör finnas, gärna i kombination med en ventil, som gör det möjligt att ge fortsatt ersättning i de fall det finns särskilda skäl för detta.

Omställningsavtal bör innefatta möjligheter att ge tidsbegränsad kompensation för en lönesänkning vid övergång till lägre betalt arbete (inkomsttrygghetstillägg och löneutfyllnad). Sådant stöd är rörlighetsbefrämjande. Det ger individen större valmöjligheter mellan utbildning och att acceptera ett lägre betalt arbete eller mellan att flytta och stanna kvar på orten.

8.3. Fördelningspolitiska mål och effekter

Enligt direktiven ska utredningen belysa de fördelningspolitiska effekterna av att fler avtalsområden än i dag täcks av omställningsavtal. I direktiven uttrycks vidare inriktningen att omställningsavtalen särskilt bör gynna omställning av lågutbildade och äldre. I de nuvarande omställningsavtalen finns nästan inga uttalat fördelningspolitiska syften. Den mest framträdande fördelningspolitiska avtalskonstruktionen är age, som ger stöd till arbetslösa med inkomster över A-kassetaket.

Att fördelningspolitiska inslag i övrigt saknas hänger samman med det individuella angreppssättet, att med målet ny försörjning utgå från individens förutsättningar på den arbetsmarknad som är aktuell för individen. Självklart har dock avtalen vissa fördelningspolitiska effekter. Bara det förhållandet att stödet är tillgängligt för alla som omfattas av avtalen borde tala för att avtalen har fördelningspolitiska effekter genom att de som mest behöver stöd också får tillgång till det. Det kan dock finnas selektionseffekter som gör att vissa klientgrupper lättare tar till sig erbjudandet om stöd än andra. Det finns inget underlag som kan belysa om och i vilken omfattning det förekommer sådana effekter i trygghetsrådens verksamhet. Den individuella rådgivningen och arbetsformerna, som tillåter att beslut hos klienterna får mogna fram, bör bidra till att reducera effekterna, men som nämnts saknas underlag som kan bekräfta detta.

Det underlag som finns har inte möjliggjort några mer ingående analyser av fördelningspolitiska effekter av de nuvarande avtalen. Av genomgången av effekter i kapitel 4 går det att dra en del slutsatser. Det framgår t.ex. att män i något högre utsträckning än kvinnor avregistreras från TRR och TSn p.g.a. att de fått ny försörjning genom anställning eller start av eget företag. Kvinnorna övergår i stället i högre grad till långa utbildningar. Om detta beror på att de har svårare att få arbete, har sämre utbildning eller är mer utbildningsbenägna går inte att uttala sig om med säkerhet. Det är endast i de äldsta åldersgrupperna (60+ på TRR-området och 55+ på TSn-området) som kvinnorna har högre övergång till ny försörjning än män, vilket hänger samman med möjligheterna till pensionslösningar och skillnader i lönenivå och intjänandetid mellan kvinnor och män. Denna fråga har berörts mer utförligt i kapitel 5.

Det finns inte heller några färska utvärderingar eller studier som kan belysa fördelningspolitiska effekter av de utbildningar som trygghetsrådens klienter genomgår. I kapitel 4 finns i avsnitt 4.3.3

en redovisning av erfarenheter av de arbetsformer trygghetsråden använder för att slussa in klienterna i utbildning med yrkesmässiga mål. Där redovisas också synpunkter på hur rådgivningen inför studieval bör gå till och vilka utbildningsvägar som kan vara lämpliga för klienter med låg utbildningsnivå.

Utredningen har uppdraget att belysa de fördelningspolitiska effekterna av att fler avtalsområden täcks av omställningsavtal. Vad denna fråga framförallt handlar om är effekterna för LO-grupperna inom den privata arbetsmarknaden och för de anställda inom den kommunala sektorn. Det bör betonas att uppdraget inte gäller alla anställda inom dessa sektorer, utan bara dem som drabbas av uppsägningar och alltså omfattas av eventuellt tillkommande omställningsavtal. I detta ligger en del rättvisefrågor, som närmare berörts i kapitel 4.

Om uppsagda från dessa sektorer skulle erhålla omställningsstöd på samma sätt som de grupper som nu omfattas av omställningsavtal, kommer de att få en starkare ställning på arbetsmarknaden jämfört med för närvarande. Som redovisats tidigare gör utredningen bedömningen att det inte finns några väsentliga skäl för att anta att stödet skulle få sämre effekt för dessa grupper än de som nu omfattas av avtalen. De tillkommande yrkesgrupperna skiljer sig dock i viss mån från de som nu täcks av omställningsavtalen, vilket innebär behov av en viss metodutveckling för att tillgodose deras behov. Detta har dock mera att göra med arbetsformer inom trygghetsråden eller den utförandeorganisation parterna skulle välja än med konstruktionen av omställningsavtal. Det bör dock betonas att det i de eventuellt tillkommande områdena är en stor spridning på yrkesgrupper och utbildningsnivå och andra faktorer. Lika lite som det går att betrakta tjänstemän som en enhetlig grupp går det att göra det för LO-anslutna eller kommunalt anställda.

De tillkommande grupperna består dock i högre utsträckning än de grupper som nu omfattas av omställningsavtal av lågutbildade och, beträffande den kommunala sektorn, av kvinnor. Det är grupper som vid förlust av arbetet kan ha en svag ställning på arbetsmarknaden. Om de skulle omfattas av omställningsavtal får det positiva fördelningspolitiska effekter. Dessa skulle förstärkas av en utvecklad samverkan med den reguljära utbildningen och studiefinansieringssystemet.

När det gäller den äldre arbetskraften och deras situation om övertalighet uppstår, ansluter sig utredningen till uppfattningen att det är nödvändigt att utforma villkoren så att det blir möjligt att arbeta till den ordinarie pensionsåldern. Att lösa övertalighetspro-

blem med pensionering i förtid rimmar illa med den ambitionen. Samtidigt finns ekonomiska incitament för både arbetsgivaren, den anställde och den lokala fackliga organisationen att i vissa lägen använda tidigare pensionering för att lösa övertalighetsproblem. Det finns situationer när inga rimliga möjligheter att få ett arbete finns och då en avgångspension kan vara en bra metod för att åstadkomma ett värdigt slut på arbetslivet för den enskilde. Det bör dock vara undantagsfall, och istället bör möjligheter att vara kvar skapas genom ökad flexibilitet. I kapitel 5 finns utredningens överväganden om vad som kan göras för att stärka de äldres möjligheter att få fortsatt arbete efter en uppsägning. En ökad flexibilitet genom deltidstjänstgöring, och en utslussning av uppsagda äldre till lägre betalda eller tidsbegränsade arbeten kan dock få negativa konsekvenser för pensionsnivån för den enskilde vid ordinarie pensionsålder. I de fall detta inträffar bör kompensation via trygghetsråden övervägas. En närmare redogörelse för detta finns i kapitel 5.

Källförteckning

Ackum Agell, S & M Lundin. 2001. Erfarenheter av svensk arbetsmarknadspolitik. (IFAU)

Ackum Agell, Susanne. 1999. Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens effekter? (IFAU)

Ahlstrand, Roland. 2001. Norrköpingsmodellen – ett projekt för ny sysselsättning åt personalen vid Ericsson Telecom AB i Norrköping. (Sociologiska institutionen, Lunds universitet)

AMS. 1998. Arbetsmarknadspolitik i förändring - en grundläggande bok om arbetsmarknadspolitikens villkor. (Fritzes)

AMS. 2000. Arbetsmarknadspolitiska program – årsrapport. (Prora 2001:2)

AMS. 2002. Kartläggning av det europeiska rättsläget vad gäller arbetsgivarens ansvar vid företagsnedläggningar. (Juridiska enheten)

Aronsson G, M Dallner & K Gustafsson. 2000. Yrkes- och arbetsplatsinlåsning. En empirisk studie av omfattning och hälsokonsekvenser. (Arbetslivsinstitutet)

Arvedsson, Lennart. 1998. Downsizing - När företag bantar. (TRR Trygghetsrådet)

Axelsson, R, K-G Löfgren & L-G Nilsson. 1987. Den svenska arbetsmarknadspolitiken under 1900-talet. (Prisma)

Birath, Hallgren, Lampa, Lundberg & Sethzman. 2001. Det mesta om stiftelser i teori och praktik. (Kommentus)

Blundell, R & Costas Meghir. Active labour market policy vs enployment tax credits: lessons from recent UK reforms. (University College London och Institute for Fiscal Studies)

Calleman, Catharina. 1999. Turordning vid uppsägning. (Rättsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet)

Ds 2002:10. Riv hindren för äldre i arbetslivet! Rapport från seniorgruppen inom Näringsdepartementet.

Englund, T & R Lundén. 2001. Reglerna kring anställningen. (Tholin & Larsson)

Fondelius, Cecilia. 1994. Utbildning för nya jobb – en studie av trygghetsstiftelsens utbildningsinsatser under 1992 och 1993. (Ramström & Fondelius AB)

Forsberg, Pia. 1996. Välfärd, arbetsmarknad och korporativa institutioner; En studie av Trygghetsrådet SAF/PTK. (Sociologiska Institutionen, Lunds universitet)

Gunne C & J Löfgren. 2001. Beskattning av stiftelser och ideella föreningar. (Norstedts)

Gustafsson, Lennart. 2000. ”Att baka statens kaka” i Tryggare kan… om uppbrott i staten. Rolf Månsson och Bert Anderbring ed. Stockholm. (Trygghetsstiftelsen)

Göransson H & C Nordlöf. 2001. Arbetslagstiftning. (Norstedts juridik)

Hansson, Roland. 1999. Personalförsörjningsmodellen – ett projekt i tiden. (Svenska strukturforskningsinstitutet)

Karlsson, Hans. 2002. Redovisning av uppdraget att överlägga med

Ericsson och övriga parter i samband med företagsnedläggning. (N2001/4891/A)

Lundin, Martin. 2001. Hur fungerar anställningsstöden? (IFAU)

Simplexenheten. Reglers effekter för små företag – hur gör man en konsekvensanalys? (Näringsdepartementet)

Rabe, Gunnar. 2001. Skattelagstiftning.(Norstedts juridik)

Riksdagens revisorer. Arbetslinjen i praktiken. Förstudie 1998/99:7

Sabel, Ola. 2002. Posten Futurum – utvärdering av verksamheten i

Postens omställningsorganisation. (Handelshögskolan i Göteborg)

SKOP. April 1998. (Rapport till Trygghetsstiftelsen)

SKOP. Oktober 2000. (Rapport till Trygghetsstiftelsen)

Sifo. Kundundersökning november 2001. (Trygghetsrådet TRS)

Dir nr: Dir. 2000:55 Departement: Näringsdepartementet Beslut vid regeringssammanträde: 2000-08-31 Rubrik: Omställningsavtal

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Dir. 2000:55

Beslut vid regeringssammanträde den 31 augusti 2000.

Sammanfattning av uppdraget

På delar av arbetsmarknaden finns sedan länge kollektivavtal som syftar till att underlätta arbetstagares omställning vid omstruktureringar i verksamheten. Avtalen syftar till att göra detta genom förebyggande insatser i form av kompetensväxling och, om uppsägningar inte kan undvikas, genom vägledning, utbildning och ekonomiskt stöd till arbetstagaren så att denne kan finna nya arbetsuppgifter eller ett nytt yrkesområde. Sådana avtal finns i dag på det privata tjänstemannaområdet i form av ett omställningsavtal samt inom den statliga sektorn i form av ett kollektivavtal om trygghetsfrågor.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att belysa effekterna av dessa avtal för berörda grupper av arbetsgivare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åtgärder som avtalen erbjuder. Arbetet skall innefatta en utvärdering av avtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Mot bakgrund av denna analys skall utredaren överväga om avtal av motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de täcker hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarknadens

parter skall utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagares omställning vid omstruktureringar av verksamheten och har tillräckliga resurser för att göra det.

Äldre eller lågutbildade arbetstagares behov av omställning vid strukturrationaliseringar skall särskilt uppmärksammas. Utredarens arbete skall bedrivas under stort hänsynstagande till parternas samverkan med anledning av befintliga avtal.

En viktig utgångspunkt för arbetet skall vara att arbetsmarknadens parter, både inom den privata och den offentliga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställningsavtalen och att ingen statlig subvention skall lämnas för dem.

Bakgrund

En väl fungerande arbetsmarknad vilar ytterst på att alla som vill och kan arbeta betraktas som en produktiv resurs. Strukturella förändringar på arbetsmarknaden bygger på förutsättningen att arbetskraften genom återkommande utbildning kan skaffa sig sådan kompetens som efterfrågas av arbetsgivare, liksom på att arbetsgivare uppmärksammar arbetskraftens potential och tar till vara den på bästa sätt.

Vid mindre omställningar kan arbetstagare öka sin kompetens genom att lära sig av varandra eller genom kortare utbildning på arbetsplatsen. På så sätt anpassas kompetensen till ändrade produktionsförhållanden. Ofta tar individen också ett eget ansvar för sin kompetensutveckling genom kortare eller längre utbildningar utan stöd från arbetsgivaren.

Strukturomvandlingar medför ofta större eller mindre personalnedskärningar till följd av att företag slås samman eller omorganiseras. Ibland motsvarar personalens kompetensnivå inte arbetsgivarens krav, om företaget förändrar eller byter produktionsinriktning. I ett sådant läge kan företaget, i stället för att utbilda de anställda, välja att ersätta delar av personalen med nyanställda.

Den arbetslöshet som uppstår vid strukturomvandlingar leder till en ökad belastning på kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken. För individen innebär arbetslöshet en försämrad ekonomi och för många en förlorad arbetsidentitet, något som kan påverka hälsan negativt, vilket leder till samhällsekonomiska kostnader för ökad sjukvård. För arbetsgivaren kan personalminskningar få negativa konsekvenser genom att arbetsklimatet på arbetsplatsen försämras.

Personer som fortfarande behövs i organisationen kan söka sig från arbetsplatsen och kvarvarande personal kan oroas av en oviss framtid. Allt detta påverkar produktiviteten och därmed lönsamheten negativt.

Det finns en bred uppfattning bland forskare om att människors reaktion på uppsägning i allmänhet följer ett givet mönster som i många fall förorsakar långa arbetslöshetstider helt i onödan. Vissa personer ignorerar det faktum att de är uppsagda, medan andra åter reagerar med resignation men hyser förhoppningar om att ändå få stanna kvar. Först efter det att uppsägningen är ett faktum börjar personen i fråga att aktivt söka ett nytt arbete. För dem som söker men inte lyckas få ett arbete sjunker motivationen efterhand och arbetssökandet tenderar i vissa fall att plana ut. Det finns en risk för att individen kan uppfattas som mindre intresserad av om han eller hon får ett arbete eller inte. Sökbeteendet påverkas självfallet av arbetsmarknadssituationen, men det mönster forskarna trots allt kan urskilja är tydligt oavsett konjunktur. Det finns dock även studier som tyder på att långtidsarbetslösa söker arbete lika intensivt som korttidsarbetslösa.

Tidigare erfarenheter från Trygghetsrådets och Trygghetsstiftelsens verksamhet visar att risken för att människor skall hamna i arbetslöshet går att förebygga med tidiga insatser. Insatserna kan vara av många olika slag, men det är viktigt att de samordnas och sätts in i ett tidigt skede, dvs. innan individen blir arbetslös. Det kan röra sig om vägledning eller kompetenshöjande insatser, eller att personen får tillgång till ett nätverk av arbetsgivare som är villiga att anställa. Äldre personer, som i många fall har haft långvariga anställningar, har svårare än yngre att återigen få ett arbete när de väl blivit arbetslösa. Chanserna är dock betydligt större om tidiga insatser görs och nyanställning kan ske utan en mellanliggande period av arbetslöshet. Långa arbetslöshetstider som följd av strukturomvandlingar drabbar inte bara äldre. Även personer med en låg formell utbildning har betydligt längre arbetslöshetsperioder än andra arbetslösa.

Sammantaget visar såväl forskning som erfarenhet att det går att göra individuella, företagsekonomiska och samhällsekonomiska vinster om kvalificerade insatser kan sättas in innan en person blir arbetslös. Förutom i form av välfärdsvinster för individen uppstår samhällsekonomiska vinster i form av kortare vakans- och arbetslöshetstider, ett bättre kapacitetsutnyttjande och därmed högre tillväxt.

Befintliga trygghetsavtal

Ett omställningsavtal kan liknas vid en försäkring där försäkringspremien betalas genom att arbetstagaren avstår löneutrymme och arbetsgivaren vinstutrymme. Syftet med ett omställningsavtal är att genom förebyggande insatser i form av främst kompetensväxling motverka uppsägningar och, om sådana inte går att undvika, motverka lång arbetslöshet i samband med omstruktureringar. Personal som inte kan erbjudas fortsatt sysselsättning med sina tidigare arbetsuppgifter får ekonomiskt stöd för kompetenshöjande insatser och vägledning för ett byte av yrke eller arbetsuppgifter.

Inom delar av arbetsmarknaden finns redan organisationer dit företag som omfattas av trygghetsavtal kan vända sig för att få tillgång till de resurser som behövs.

Inom det privata tjänstemannaområdet verkar Trygghetsrådet, som tillhandahåller olika former av omställningsstöd. Trygghetsrådet är en stiftelse baserad på omställningsavtalet, ett kollektivavtal som slutits mellan Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) och Privattjänstemannakartellen (PTK). Företagen inom Tidningsutgivarna, Idea, Kooperationens Förhandlingsorganisation och Sveriges Radio företagen har också antagit omställningsavtalet med respektive fackliga organisationer. Vanligen gäller avtalet endast för anställda inom PTK:s avtalsområden. Vid vissa företag, t.ex. Posten, Telia och Vattenfall, gäller avtalet också anställda som omfattas av avtal med LO-förbund, bl.a. SEKO och SKAF eller tjänstemannaförbund utanför PTK, t.ex. SKTF och ST.

Enligt omställningsavtalet kan arbetsgivaren även träffa en lokal överenskommelse med den berörda fackklubben om att nyttja någon annan organisation än Trygghetsrådet för att få hjälp med att hitta nya arbeten till övertalig personal. Denna möjlighet har emellertid inte använts ännu. Omkring 30000 företag med sammanlagt cirka 650 000 medarbetare är anslutna till Trygghetsrådet. Verksamheten finansieras genom att företagen betalar en avgift motsvarande 0,3 procent av lönesumman. Omställningsavtalet gäller i princip endast för tjänstemän även om avtalet vid vissa företag, t.ex. Posten, Telia och Vattenfall, också gäller anställda som omfattas av avtal med LO-förbund. Arbetstagare som omfattas av omställningsavtalet kan få två former av stöd. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av eget företag. Omställningsstödet kan också omfatta ett ekonomiskt bidrag till kompetensutveckling i form av utbildning eller praktik. Den andra formen av stöd, avgångsersättning, är

en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslöshetsersättningen motsvarar 70 procent av den tidigare lönen. Trygghetsrådet erbjuder även kostnadsfri rekryteringsservice till företag som behöver anställa för kortare eller längre tid.

Inom det statliga området verkar Trygghetsstiftelsen. Formerna för stiftelsens arbete baseras på ett kollektivavtal om trygghetsfrågor för statsanställda som slutits mellan Arbetsgivarverket och Sveriges Akademikers Centralorganisation, Offentliganställdas Förhandlingsråd och Facket för Service och kommunikation. Trygghetsstiftelsens verksamhet liknar Trygghetsrådets. Vissa skillnader finns dock, främst när det gäller den ekonomiska ersättningen. Personer som omfattas kollektivavtalet om trygghetsfrågor har rätt till förlängd uppsägningstid och vidare kan, förutom avgångsersättning, även inkomsttrygghetstillägg betalas upp till en viss nivå under en begränsad period, om lönen hos den nya arbetsgivaren är lägre än i den tidigare anställningen. Verksamheten finansieras genom att alla statliga arbetsgivare betalar 0,7 procent av lönesumman till Trygghetsstiftelsen.

LO-anslutna medlemmar inom det privata näringslivet kan vid uppsägning på grund av arbetsbrist få avgångsbidragsersättning (AGB). Det är ett renodlat ekonomiskt stöd och förmånerna är avsevärt lägre än vad som lämnas enligt de avtal som tillämpas av Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen.

Stiftelsernas arbete baseras på ett nära samarbete med arbetsgivaren och den lokala fackföreningen. Utgångspunkten är att den enskilde arbetsgivaren har huvudansvaret för planering och genomförande av avvecklingsprocessen men att stiftelserna tillhandahåller erfarna konsulter som tillsammans med parterna lägger upp strategin för det fortsatta arbetet. Konsulterna finns spridda på orter över hela landet.

Inom arbetsmarknadspolitiken finns flera olika stödåtgärder som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få ett arbete. Dessa åtgärder sätts dock normalt in först efter det att individen har blivit arbetslös, men det finns även stöd som är av förebyggande karaktär.

Ett exempel på ett sådant arbetsmarknadspolitiskt program är bidrag till utbildning i företag vilket är ett bidrag till arbetsgivare som tillhandahåller utbildning till anställda i syfte att upprätthålla och främja sysselsättningen. Bidrag kan lämnas till utbildning för att anpassa arbetsstyrkans kompetens. Främst ges utbildning i

samband med tekniska förändringar eller förändrad arbetsorganisation och för att förhindra permitteringar eller uppsägningar. Under budgetåret 1999 deltog cirka 900 personer i genomsnitt varje månad i denna åtgärd.

Stiftelserna samverkar med arbetsförmedlingarna när det gäller vissa arbetsmarknadspolitiska program. Det kan t.ex. gälla överenskommelser som innebär ett delat ekonomiskt ansvar när individen deltar i en arbetsmarknadsutbildning. Vidare kan stiftelserna ibland använda sig av möjligheten att köpa enstaka platser i en arbetsmarknadsutbildning.

Skäl för att omställningsavtal skall täcka hela arbetsmarknaden

Syftet med omställningsavtal är att underlätta kompetensväxling vid omstruktureringar. Vidare kan omställningsavtal komma att fungera stabiliseringspolitiskt och överbrygga konjunktursvängningar genom att anställda uppgraderar sin kompetens i konjunktursvackor för att kunna ta på sig nya uppgifter hos samma eller en ny arbetsgivare när konjunkturen åter vänder uppåt.

För individen kan ett omställningsavtal medföra en fortsatt anställning i företaget men med andra arbetsuppgifter eller, om detta inte är möjligt, byte till annan arbetsgivare. För arbetsgivaren kan ett omställningsavtal vara ett värdefullt verktyg för att genomföra en "mjuk omstrukturering".

Erfarenheten visar att nedskärningar eller förändringar i personalsammansättning alltid medför en viss oro bland personalen som bidrar till negativ rörlighet och därmed minskad effektivitet och lönsamhet i verksamheten. Om omställningsavtal skulle täcka hela arbetsmarknaden, skulle det kunna minska dessa negativa effekter genom att arbetsgivaren kan erbjuda alternativ vid en uppsägning. Särskilt mindre företag, som i många fall helt saknar en egen personalfunktion, skulle genom ett sådant avtal kunna få tillgång till en organisation med kompetens för professionellt stöd vid en avveckling. Ett omställningsavtal skulle vidare kunna bidra till att företaget undviker tunga kostnader för onödiga avtalspensioneringar.

Nuvarande trygghetsavtal inom det statliga området och SAF och PTK området innebär att arbetstagare i olika grupper får olika slags hjälp och stöd för att hitta ett nytt arbete, samt olika stort ekonomiskt stöd under tiden som arbetslös. Det kan uppfattas som otidsenligt att olika villkor skall gälla för olika grupper på arbetsmarknaden. Arbetsgivare och fackförbund har efterfrågat tjänster

som erbjuds genom de existerande trygghetsavtalen även för LOanslutna, vilket visar att grupper som i dag står utanför systemet är villiga att betala för dessa tjänster.

Det är därför önskvärt att omställningsavtal kommer till stånd för hela arbetsmarknaden. Omställningsavtal kan höja arbetskraftens kompetens och rörlighet vilket i sin tur bidrar till att förkorta vakanstiderna och minska inflationsdrivande flaskhalsar. Kostnaderna för förtidspensioneringar och långa sjukskrivningar kan minska, om företagsnedläggningar och personalminskningar föregås av ett förebyggande arbete. Ett omställningsavtal kan vidare förkorta eller till och med helt eliminera att arbetslöshet uppstår, vilket innebär en minskad belastning på arbetslöshetsförsäkringen. Ur en fördelningspolitisk aspekt kan ett sådant avtal innebära att lågutbildade och äldre, som i allmänhet har en besvärligare situation än andra vid personalminskningar, får en ökad anställningstrygghet genom att de erbjuds kompetenshöjande åtgärder som gör att de i högre utsträckning efterfrågas på arbetsmarknaden.

Samtidigt kan det finnas en risk för att arbetsgivare förlitar sig på ett omställningsavtal i stället för att göra egna investeringar i kompetensutveckling.

Ytterligare en fråga är hur man inom ett omställningsavtal skall hantera fall där arbetstagare med låg formell utbildning behöver långa utbildningar för att återigen bli attraktiva på arbetsmarknaden. Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen använder sällan långa utbildningar i sin verksamhet eftersom de vanligtvis arbetar med grupper som har en relativt hög utbildning. Frågan bör kunna lösas genom att resurserna får samverka med resurser i det reguljära utbildningsväsendet. Å andra sidan skulle det kunna medföra problem då avgångsersättning skulle behöva betalas under långa utbildningstider. Inom Trygghetsstiftelsen har man i flera fall löst motsvarande situationer genom en överenskommelse med den enskilde om delfinansiering av utbildningen. Den har då i övrigt finansierats med särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa eller med studielån.

Uppdraget

Utredaren skall kartlägga och belysa hur de trygghetsavtal som existerar på arbetsmarknaden i dag verkar och söka beräkna och analysera vilka effekter de haft för berörda grupper av arbetsgivare och arbetstagare, samt för enskilda arbetstagare som tagit del av de åt-

gärder som avtalen erbjuder. Utredaren skall vidare utvärdera avtalens effekter ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Mot bakgrund av denna kartläggning och analys skall utredaren överväga om avtal av motsvarande eller liknande innehåll skulle kunna ingås så att de kommer att täcka hela arbetsmarknaden. I nära samråd med arbetsmarknadens parter skall utredaren försöka finna former för sådana avtal. Syftet skall vara att alla arbetsgivare tar ett ansvar för arbetstagares omställning vid omstruktureringar av verksamheten och har tillräckliga resurser för att göra det. Avtalen bör särskilt gynna omställning av äldre och lågutbildade. Utredarens arbete skall bedrivas under stort hänsynstagande till parternas samverkan med anledning av befintliga avtal.

En viktig utgångspunkt för arbetet skall vara att arbetsmarknadens parter, både inom den privata och den offentliga sektorn, skall bära ansvaret och kostnaderna för omställningsavtalen och att ingen statlig subvention skall lämnas för den.

Utredaren skall vidare göra följande:

N Analysera och beskriva vilka effekter de befintliga trygghetsavtalen har haft på arbetsgivares vinst och löneökningsutrymme och med utgångspunkt i denna analys bedöma effekterna av omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden.

N Belysa de fördelningspolitiska effekterna av att fler avtalsområden än i dag täcks av omställningsavtal.

N Analysera vilka samhällsekonomiska konsekvenser omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden kan få.

N Belysa de speciella problem som omställningsavtal kan innebära för små och medelstora företag och redovisa vilka konsekvenser sådana avtal kan få för dem.

N Analysera om omställningsavtal skulle kunna samverka med befintliga arbetsmarknadspolitiska program och reguljär utbildning. Analysen skall omfatta en bedömning av hur belastningen på arbetsmarknadspolitiken kan påverkas om omställningsavtal täcker hela arbetsmarknaden.

N Analysera sambandet mellan lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och befintliga omställningsavtal, samt överväga vilka effekter omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden kan ha på LAS.

N Belysa hur omställningsavtal kan påverka arbetsgivarens och arbetsförmedlingens ansvar vid varsel.

N Analysera hur omställningsavtal som täcker hela arbetsmarknaden skulle kunna förhålla sig till ett framtida system för individuellt kompetenssparande.

N Belysa vilka effekter omställningsavtal kan ha på arbetsgivares vilja att investera i fortlöpande kompetensutveckling av personalen.

Om utredarens överväganden medför krav på nya regler eller på regeländringar, skall förslag till sådana regler lämnas.

Samråd

Arbetet bör bedrivas i nära samråd och samverkan med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall vidare samråda med utredningen om individuellt kompetenssparande (dir. 1999:106).

För utredningsarbetet gäller kommittéförordningen (1998:1474).

Vid konsekvensanalys och konsekvensbeskrivning av utredarens förslag för de små företagen skall utredaren tillämpa förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor regeringens förordningsmotiv 1998:2). Utredaren skall samråda med Simplexenheten vid Näringsdepartementet i dessa frågor.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2001.

(Näringsdepartementet)

Tilläggsdirektiv:

Dir nr: Dir. 2001:62 Departement: Näringsdepartementet Beslut vid regeringssammanträde: 2001-09-06 Rubrik: Tilläggsdirektiv till Utredningen om omställningsavtal (N 2000:8)

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Beslut vid regeringssammanträde den 6 september 2001.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 augusti 2000 tillkallade chefen för Näringsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utreda effekterna av s.k. omställningsavtal (dir. 2000:55). Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 30 november 2001.

Utredningstiden förlängs vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2002. (Näringsdepartementet)

Omställningsavtal Parter

Anställda Avgift

Trygghetsavtalet (Trygghetsstiftelsen TSn)

Arbetsgivarverket OFR/S, SACO-S och SEKO

225 000 F.n. 0,05 % på lönesumman + 0,65 för lokal användning. Från 040101 0,3 %

Omställningsavtalet (TRR Trygghetsrådet)

SAF PTK

650 000 0,3 % på lönesumman Säranslutna 0,7 %

Trygghetsavtalet (Trygghetsrådet TRS)

Arbetsgivaralliansen Teatrarnas riksförbund PTK

22 000 0,3 % på lönesumman Säranslutna 0,7 %

Trygghetsavtal (Trygghetsrådet Fastigo)

Fastigo SIF, Ledarna, CF, AF, SKTF

8 000 Normalt 0,3 %, men f n rabatterad till 0 kr pga. god ekonomi

Trygghetsavtal KFS (Trygghetsrådet)

KFS Kommunal, SEKO, LF, SKTF, Ledarna, SHSTF, CF, SACO

22 000 0,25 % för företag anslutna under 2001. För övriga avgiftsfritt

Trygghetsavtal (Trygghetsstiftelsen på försäkringskasseområdet)

Försäkringskasseförbundet Försäkringsanställdas förbund

16 000 0,7 % på lönesumman

Trygghetsfonden BAO

Finansförbundet

55 000 110 000 miljoner betalades in 1992.

STATSKONTORET 2002:6

Enheten för utvärderingsfrågor

MISSIV

2002-02-26 Dnr

2001/398-5

Utredningen om omställningsavtal

N 2000:08

103 33 STOCKHOLM

Uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställningsavtal

Utredningen om omställningsavtal gav den 24 oktober 2001 Statskontoret i uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I uppdraget ingick även att belysa omställningsavtalens statsfinansiella effekter.

Som underlag för studien har använts redan publicerat material som på olika sätt redogör för erfarenheter av befintliga omställningsavtal. Dessutom har en teoretisk nationalekonomisk analys av avtalens effekter genomförts.

Statskontoret överlämnar härmed rapporten ”Omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv” (2002:6).

Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, avdelningsdirektör Enar Lundgren, föredragande, och byrådirektör Thomas Ringbom var närvarande vid den slutliga handläggningen.

Enligt Statskontorets beslut

Enar Lundgren

Innehåll

Sammanfattning

1 Inledning

1.1 Uppdraget 1.2 Bakgrund 1.3 Metod och avgränsningar 1.4 Disposition och genomförande

2 Omställnings- och trygghetsavtalen

2.1 Kort historik 2.2 Privattjänstemännens omställningsavtal – Omställningsavtalet 2.3 Statsanställdas omställningsavtal – Trygghetsavtalet 2.4 Likheter och olikheter mellan avtalen

3 Effekter på mikronivå

3.1 Omställningsstöd 3.2 Ekonomiska stöd 3.3 Avsteg från turordningsreglerna 3.4 Förlängda uppsägningstider och tidiga åtgärder 3.5 Två studier av utfall och effekter på individnivå

4 Effekter på makronivå

4.1 Effekter på arbetsmarknaden i enlighet med Pissarides modell 4.2 Undanträngningseffekter och effekter på arbetskraftsutbudet

5 Statsfinansiella effekter 6 Slutsatser

6.1 Sammanvägd bedömning av avtalens effekter 6.2 Slutdiskussion

Bilagor

1 Uppdraget 2 Litteratur 3 Utdrag ur Thomas Ericsons rapport ”Hur omställningsavtalen påverkar arbetsmarknaden”72

72 Denna bilaga till statskontorets rapport har ej medtagits i denna bilaga till betänkandet. Statskontorets fullständiga rapport finns på www.statskontoret.se

Sammanfattning

Bakgrund till Statskontorets uppdrag

Privatanställda tjänstemän och anställda i staten omfattas av omställningsavtal som syftar till att underlätta omställningsprocessen för berörda arbetstagare och arbetsgivare i samband med uppsägningar på grund av övertalighet. De två avtal som studeras i denna rapport administreras av TRR Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen. TRR Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen bistår berörda arbetstagare med olika former av ekonomisk ersättning och omställningsstöd som avser att underlätta och möjliggöra fortsatt yrkesverksamhet.

Statskontoret har på uppdrag av Utredningen om omställningsavtal genomfört en studie av befintliga omställningsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I enlighet med uppdraget har Statskontoret även belyst omställningsavtalens statsfinansiella effekter.

Rapporten bygger i första hand på en teoretisk nationalekonomisk analys av avtalens effekter som vi låtit genomföra. Denna analys består såväl av en mikroekonomisk som en makroekonomisk del. I syfte att komplettera underlaget har vi även använt redan publicerat material som på olika sätt redogör för erfarenheter av befintliga omställningsavtal.

Omställningsavtalen har analyserats komponent för komponent

Omställningsavtalen består av flera olika komponenter som ger olika effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Mot bakgrund av detta har de olika komponenterna beskrivits och analyserats var för sig.

Gemensamt för de båda avtalen är att de ger uppsagda personer rätt till olika former av aktiva stödåtgärder och ekonomiska ersättningar vid arbetslöshet. Privattjänstemännens och de statsanställdas respektive omställningsavtal skiljer sig emellertid från varandra på flera principiellt viktiga punkter. Exempelvis ger de privatanställdas avtal, till skillnad från det statliga avtalet, arbetsgivarna möjligheter

att frångå turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd.73 Det statliga omställningsavtalet innehåller flera komponenter som inte finns i privattjänstemännens avtal. Exempelvis kan åtgärder sättas in i ett tidigt skede i syfte att undvika uppsägning. Vidare ges uppsagda arbetstagare rätt till förlängda uppsägningstider i förhållande till vad som annars skulle gälla. För äldre personer som sägs upp p.g.a. övertalighet ger det statliga avtalet även rätt till pensionsersättning.

Omställningsavtalen bidrar till ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarknaden

Den makroekonomiska analysen visar att omställningsavtalen troligen leder till att arbetsgivare ökar såväl utlysningen av nya vakanser som indragningen av existerande tjänster. Detta leder i sin tur till ett större flöde av arbetstagare mellan arbete och arbetslöshet vilket kan sägas vara ett uttryck för ett ökat omvandlingstryck på arbetsmarknaden.

Analysen visar att omställningsavtalens olika komponenter på olika sätt bidrar till det ökade omvandlingstrycket. Så leder exempelvis möjligheten i de privatanställdas omställningsavtal att göra avsteg från turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd till att kostnaderna minskar för att genomföra omstruktureringar vilket får till följd att fler anställda riskerar uppsägning. Samtidigt ökar arbetsgivarnas vilja att skapa nya arbeten eftersom kostnaden för att i framtiden lägga ner olönsam verksamhet minskar. Även anställningsstöd (t.ex. praktik med ersättning), utbildningsinsatser och omställningsrådgivning åt arbetsgivare leder till såväl fler uppsägningar som utlysningar av nya vakanser.

Omställningsavtalen leder till att arbetslösheten minskar för berörda arbetstagare

Även om resultatet av våra analyser inte är helt entydiga är vår slutsats att omställningsavtalen bidrar till en minskad arbetslöshet för de personer som omfattas av avtalen. Denna slutsats bygger i första

73 Möjligheterna till avsteg från turordningsreglerna i lagen omställningsskydd regleras i avtalen om allmänna anställningsvillkor. De aktuella skrivningarna återfinns även i en underbilaga till Omställningsavtalet.

hand på studier av Trygghetsrådets och Trygghetsstiftelsens arbete samt från forskning om aktiva arbetsmarknadsåtgärder.

Beträffande avtalens påverkan på den totala arbetslösheten på arbetsmarknaden är bilden mer osäker. Den makroekonomiska analysen visar att avtalens olika komponenter ger olika resultat på arbetslösheten totalt sett. Exempelvis leder matchningsförbättrande åtgärder som rekryteringsservice och individuell rådgivning samt ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag till att arbetslösheten sjunker. Rätten till avgångsersättning kan däremot bidra till en ökad arbetslöshet. Anställningsstöd, möjligheten till avsteg från turordningsreglerna samt förlängda uppsägningstider ger oklara effekter. Det går med andra ord inte att utifrån denna analys dra någon bestämd slutsats om huruvida omställningsavtalen i sin helhet ger positiva eller negativa effekter på den totala arbetslösheten.

Omställningsavtalen riskerar leda till att det uppstår undanträngningseffekter

I likhet med aktiva arbetsmarknadsåtgärder finns det risk för att omställningsavtalens omställningsstöd och ekonomiska stöd leder till undanträngningseffekter. Detta sker om förbättrade anställningsmöjligheter för arbetstagare som erhåller stöden leder till att andra arbetslösa personer får svårare att hitta ett arbete. Riskerna för undanträngning gäller i synnerhet vid matchningsförbättrande åtgärder, anställningsstöd som innebär praktik med ekonomiskt bidrag samt olika ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstilllägg/löneutfyllnad, flyttbidrag och stöd vid etablering av näringsverksamhet.

1 Inledning

Utredningen om omställningsavtal (N 2000:08) har givit Statskontoret i uppdrag att genomföra en studie av befintliga omställnings- och trygghetsavtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (bilaga 1). I enlighet med uppdraget skall Statskontoret genomföra tre delstudier:

1. En empirisk utvärdering av omställnings- och trygghetsavtalen med inriktning på att kvantifiera individeffekter avseende möjligheter till fortsatt sysselsättning m.m.

2. En teoretisk analys av omställningsavtalens effekter ur ett nationalekonomiskt perspektiv.

3. En sammanställning av redan dokumenterade erfarenheter av omställnings- och trygghetsavtalen.

Statskontoret skall dessutom belysa avtalens statsfinansiella effekter.

Privattjänstemän och statligt anställda omfattas av omställningsavtal som administreras av främst TRR Trygghetsrådet (TRR) och Trygghetsstiftelsen (TSn).74 När ett varsel om uppsägning läggs ger rådet eller stiftelsen stöd som på olika sätt syftar till att underlätta omställningsprocessen för berörda arbetstagare och arbetsgivare. Stödet kan avse olika former av ekonomisk ersättning, t.ex. avgångsersättning eller inkomsttrygghetstillägg samt omställningsstöd såsom vägledning, utbildning eller hjälp att starta eget företag.

Utredningen om omställningsavtal har regeringens uppdrag (dir 2000:55) att bl.a. utvärdera effekter av befintliga omställningsavtal för individer, företag och samhälle.

74 Om inte annat anges används begreppet omställningsavtal som en gemensam benämning på Omställningsavtalet som administreras av TRR och Trygghetsavtalet som administreras av TSn.

Det samhällsekonomiska perspektivet

I enlighet med uppdraget har studien i huvudsak ett samhällsekonomiskt perspektiv, men det ingår även att belysa omställningsavtalens statsfinansiella effekter.

Det är viktigt att göra en tydlig åtskillnad mellan ett statsfinansiellt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att statens finanser påverkas av situationen på arbetsmarknaden, exempelvis via hur mycket arbetslöshetsersättning som betalas ut, är av mindre intresse sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I en samhällsekonomisk analys ställs värdet av att en vara produceras eller att en åtgärd genomförs mot de resurser som tas i anspråk. Ett samhällsekonomiskt effektivt tillstånd innebär att ingen individ kan få sin situation förbättrad utan att situationen samtidigt försämras för någon annan. Den grundläggande frågan i en samhällsekonomisk analys av omställningsavtalens effekter kan sägas vara: Bidrar omställningsavtalen till att effektiviteten på aggregerad nivå blir bättre eller sämre?

Det är viktigt att ha i åtanke att även om avtalen som helhet har positiva samhällsekonomiska effekter kan det mycket väl tänkas att vissa inslag i avtalen bidrar till en försämrad effektivitet. Det är med andra ord viktigt att bedöma avtalen såväl i sin helhet som komponent för komponent.

Ett sätt att strukturera frågan om omställningsavtalens samhällsekonomiska effekter är att utgå från de olika marknader avtalen kan tänkas påverka. I denna rapport studeras och analyseras effekter på arbetsmarknaden. De åtgärder som sätts in i enlighet med omställningsavtalen antas påverka ett antal parametrar som karaktäriserar arbetsmarknaden. Exempel på sådana parametrar är arbetslöshet och utbud av arbetskraft. Även faktorer som produktivitet och produktionsförutsättningar är av intresse.

Metodval – tre delstudier

I de diskussioner som fördes inför arbetet med denna rapport gjordes bedömningen att det med givna resurser och tidsramar inte skulle vara möjligt att genomföra en regelrätt utvärdering av omställningsavtalens effekter. I stället beslöts att frågan skulle angri-

pas genom att genomföra tre separata delstudier som tillsammans skulle kunna komplettera varandra.

Delstudie 1: Effekter på individnivå

Den första delstudien skulle bestå av en kvantitativ analys av avtalens effekter på individnivå. De faktorer som skulle undersökas var i vilken utsträckning avtalen påverkar risken att ett varsel verkställs, risken att bli arbetslös, tiden i arbetslöshet samt risken för/möjligheten till förtida pensionering.

Ann-Christin Jans, arbetsmarknadsforskare och nationalekonom på Institutet för social forskning (SOFI), har i samband med sin doktorsavhandling konstruerat en databas bestående av samtliga personer som varslades om uppsägning i två län 1992. Jans tackade preliminärt ja till att genomföra den aktuella delstudien med hjälp av denna databas. I december 2001 stod det dock klart att delstudien av flera skäl inte skulle gå att genomföra.

Mot bakgrund av att Jans studie inte gick att genomföra redogör vi för tidigare studier som har analyserat avtalens effekter. Dessa studier fokuserar dock i första hand på redan uppsagda personer. En stor fördel med Jans databas är att den innehåller uppgifter från och med varseltidpunkten.

Delstudie 2: En teoretisk analys ur ett nationalekonomiskt perspektiv

I den andra delstudien skulle en teoretisk analys göras av avtalens effekter ur ett nationalekonomisk perspektiv. För denna delstudie anlitades Thomas Ericson, doktorand vid Handelshögskolan, Göteborgs universitet. Ericsons analys har presenterats för Statskontoret i en rapport. Ericson har analyserat avtalens effekter både ur ett mikroperspektiv och ett makroperspektiv. I den mikroekonomiska analysen har han gått igenom avtalens olika delar och redogjort för vad den nationalekonomiska forskningen säger om liknande åtgärder. Den makroekonomiska analysen har Ericson genomfört med hjälp av en jämviktsmodell konstruerad av den brittiske nationalekonomen Christopher A. Pissarides.

Delstudie 3: En genomgång av befintlig litteratur

TRR och TSn följer upp och utvärderar kontinuerligt delar av sina insatser. Det är dock relativt ovanligt att det material som publiceras innehåller information som har direkt bäring på vårt uppdrag. I

syfte att förstärka det empiriska underlaget ingick det emellertid i uppdraget att gå igenom och analysera det tillgängliga materialet.

Delstudierna i rapporten

Vi har valt att presentera genomgången av befintlig litteratur och den mikroekonomiska delen i Ericsons rapport i kapitel 3, Effekter på mikronivå. Intentionen bakom kapitel 3 är att redogöra för vad tidigare nationalekonomisk arbetsmarknadsforskning säger om åtgärder som kan liknas vid de som kan sättas in i enlighet med omställningsavtalen. Bilden kompletteras med information från forskningsrapporter eller annat underlag som behandlar TRR:s och TSn:s arbete. Ericsons makroekonomiska analys presenteras i kapitel 4.

Gemensamt för analyserna i kapitel 3 och 4 är att de utgår från avtalens olika komponenter och att det är dessa komponenters effekter som står i fokus. En central fråga i samband med detta är vilken referensram som skall användas, dvs. vad hade hänt utan den aktuella åtgärden. När det gäller åtgärder enligt omställningsavtalen får det antas att alternativet hade varit ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta innebär en metodologisk komplikation eftersom omställningsavtalens och arbetsmarknadspolitikens åtgärder många gånger överlappar varandra.

Avgränsningar i övrigt

Statskontorets studie har begränsats till att avse Omställningsavtalet som administreras av TRR och Trygghetsavtalet som administreras av TSn. Studien avser avtalen såsom de är utformade oaktat vad som överenskommits i andra avtal eller sammanhang. Studien har dessutom begränsats till att avse den senaste tioårsperioden.

Det är också viktigt att påpeka att den forskning om arbetsmarknadsåtgärder som använts gäller såväl svenska som internationella förhållanden. Framställningen gör inga anspråk på att ge en varken heltäckande eller rättvisande bild av den svenska arbetsmarknadspolitiken.

I kapitel 2 beskrivs de två omställningsavtal som är föremål för denna rapport. I kapitel 3 analyseras omställningsavtalen komponent för komponent ur ett mikroekonomiskt perspektiv. I kapitel 4 analyseras omställningsavtalens makroeffekter, dvs. hur avtalen påverkar makrovariabler som arbetslöshet och arbetskraftsutbud. Kapitel 5 syftar till att belysa avtalens statsfinansiella effekter. I kapitel 6 återges våra slutsatser.

Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av Enar Lundgren, projektledare, Birgitta Fredholm och Thomas Ringbom.

Doktoranden Thomas Ericson, Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet, har gjort en teoretisk analys av avtalens effekter ur ett nationalekonomiskt perspektiv.

En referensgrupp bestående av Lars-Inge Thorsson och Klara Grundberg, huvudsekreterare respektive biträdande sekreterare i Utredningen om omställningsavtal, och Bengt Härshammar från AMS:s utredningsenhet har följt arbetet. Vidare har representanter från TRR och TSn bistått med information och även lämnat synpunkter på utkast till rapporten.

2 Omställnings- och trygghetsavtalen

I detta kapitel beskrivs innehållet i Omställningsavtalet och Trygghetsavtalet. Syftet är att beskriva de delar av avtalen som är relevanta i den kommande analysen. Beskrivningarna gör inte anspråk på att vara heltäckande.

Privattjänstemännen

Efter avtal mellan SAF och olika tjänstemannaförbund inrättades i slutet av 1960-talet fonder för avgångsersättningar. År 1973 kompletterades detta trygghetssystem med ett kollektivavtal (Trygghetsavtalet) samtidigt som TRR bildades. Verksamheten utvecklades under 1970- och 80-talen och innefattade avgångsersättning, s.k. clearing (individuellt anpassade åtgärder för att bistå uppsagda tjänstemän att snabbt finna nya arbeten), förebyggande åtgärder för att förhindra uppsägningar samt, i slutet av 1980-talet, kompetensutvecklingsåtgärder (Forsberg, 1997).

År 1994 förhandlades ett nytt avtal fram. Benämningen Trygghetsavtal byttes till Omställningsavtal. Nu gällande avtal trädde i kraft 1998. Arbetsgivarsidans bevekelsegrunder i samband med att Omställningsavtalet slöts 1994 skiljde sig på två viktiga punkter från tidigare. För det första var man noga med att avtalet skulle fokusera på att underlätta omställningsprocessen snarare än att garantera personalens trygghet i anställning. För att undvika konkurrenssnedvridande effekter slogs det för det andra fast att stöd inte fick gå till företagen.

Enligt nu gällande Omställningsavtal inriktas verksamheten på avgångsersättning och omställningsstöd till anställda som blivit uppsagda p.g.a. övertalighet medan inga förebyggande åtgärder ingår. En förändring i och med avtalet från 1994 var att arbetsgivarnas möjligheter att frångå de turordningsregler som föreskrivs i lagen om anställningsskydd (LAS) gjordes tydligare.

Idag är runt 30 000 företag med 650 000 tjänsteman anslutna till TRR, man har idag cirka 200 medarbetare och fältverksamheten

bedrivs från 30 orter i landet. Under de senaste tio åren har 155 000 anställda i 20 000 företag fått stöd vid omställningar.

Omställningsstödet och avgångsersättning finansieras genom att anslutna företag betalar 0,3 procent av de anställdas lönesumma till TRR.

Statsanställda

Staten som arbetsgivare garanterade länge ensidigt, så långt möjligt, anställningstryggheten för sina anställda. I det första Trygghetsavtalet år 1972 angavs att omställningar av myndigheternas verksamheter i huvudsak skulle ske genom omplaceringar av personal inom de statliga verksamheterna. Staten hade vid den tiden ett övergripande koncernansvar över den statliga personalen.

Ökade krav på besparingar från regeringen år 1980 ledde fram till ett nytt Trygghetsavtal år 1984. Därefter följde en stegvis decentralisering av kostnadsansvaret för myndigheternas personalutgifter parallellt med en ökad målstyrning från regeringens sida. Personalpolitiken kom allt mer att styras av verksamhetens behov. Besparingskraven ökade också. Ett nytt Trygghetsavtal kom till stånd år 1990 och TSn bildades. Avtalet har genomgått justeringar 1993 och 1998.

I det tidigare trygghetssystemet var målsättningen att lösa den enskildes situation och förhindra uppsägning. I det nya systemet har tyngdpunkten i huvudsak förskjutits till åtgärder som sätts in efter det att den anställde blivit uppsagd (Gustafsson, 2000).

Trygghetsavtalet berör 220 000 anställda. Sedan starten har cirka 65 000 statsanställda tagit del av TSn:s tjänster. TSn har drygt 30 anställda och verksamheten bedrivs på sju orter i Sverige.

Fram till 1 april 2001 betalade anslutna myndigheter 0,7 procent av lönesumman till TSn. Avgiften sänktes därefter till 0,05 procent av lönesumman.75

75 Parterna på det statliga området har nyligen slutit ett nytt pensionsavtal. Avtalet avses att delvis finansieras med pengar som annars skulle gått till det statliga trygghetssystemet. Avgiften till TSn kommer att vara 0,3 procent från den 1 januari 2004.

Omställningsavtalet är slutet mellan Svenska Arbetsgivareföreningen76 (SAF) och Privattjänstemannakartellen (PTK). I det följande beskrivs huvuddragen i avtalet indelat i olika komponenter.

Omställningsstöd

Omställningsstöd får ges till personer som blivit uppsagda eller riskerar att bli uppsagda på grund av arbetsbrist.77 Den uppsagde arbetstagaren skall ha varit anställd i företaget i minst 1 år och arbetat minst 16 timmar i genomsnitt per vecka för att kunna omfattas av stödet.

Omställningsstödet tillhandhålls av TRR. I första hand erbjuder TRR individuell rådgivning åt uppsagda medarbetare. I den mån TRR bedömer att det är troligt att en långsiktig lösning på så sätt kan åstadkommas erbjuds olika former av åtgärder. Det kan till exempel röra sig om personlig marknadsföring, värdering av affärsidéer, hjälp att starta eget företag eller vidareutbildning. Om den uppsagda personen går en vidareutbildning eller startar eget företag kan ekonomiskt stöd utgå. Ekonomiskt stöd kan även ges vid inskolning och praktik. TRR har också en rekryteringsservice där arbetssökande kan få tips om lediga arbeten och arbetsgivare kan få tips om arbetssökande. Vidare bistår TRR företagsledningar med råd angående eventuella behov av åtgärder i samband med en omstrukturering. Man ger också stöd till chefer och fackligt förtroendevalda samt anordnar seminarier och föredrag om förändringsarbete.

Omställningsavtalet medger viss handlingsfrihet för företag och anställda som vill ha möjlighet att själva styra omställningsarbetet. Exempelvis kan företaget och den lokala fackklubben komma överens om att företaget skall förfoga över ett schablonbelopp per anställd i stället för att TRR tillhandahåller omställningsstöd. Företaget svarar då själva för omställningsstödets utformning och genomförande.

76 Numera Svenskt Näringsliv. 77 På företag där de lokala parterna är överens om att övertalighet råder men inte har identifierat vilka individer som kommer att beröras får TRR ge råd till de anställda. TRR får dock inte sätta in åtgärder. Detta benämns Tidig risk.

Avgångsersättning

Uppsagd personal har rätt till avgångsersättning, under förutsättning att den anställde är minst 40 år, varit anställd i minst fem år i företaget och är arbetslös när anställningen upphör. Ersättningen kompletterar den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den sammanlagda ersättningen skall uppgå till cirka 70 procent av den tidigare lönen. Avgångsersättning betalas ut under 18 till 30 månader, beroende på den arbetslöses ålder. Om den uppsagde får en ny anställning med lägre lön kan avgångsersättningen under en övergångsperiod täcka skillnaden mellan den gamla och den nya lönen (i fortsättningen benämns detta löneutfyllnad).

Avsteg från turordningsreglerna

Parterna har möjligheter att göra avsteg från turordningsreglerna i LAS. Parterna skall även förhandla om ändrade turordningsregler vid återanställning. Enligt Omställningsavtalet skall de företag där övertalighet uppstår på grund av arbetsbrist, beredas sådana förutsättningar i bemanningshänseende som i största möjliga utsträckning främjar den fortsatta verksamheten. En underbilaga till avtalet har följande lydelse:

De lokala parterna skall vid aktualiserad personalinskränkning värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. Om dessa behov inte kan tillgodoses med tillämpning av lag skall fastställandet av turordning ske med avsteg från bestämmelserna i lagen om anställningsskydd.

De lokala parterna skall därvid göra ett urval av de anställda som skall sägas upp så att företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom företagets möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och därmed bereda fortsatt anställning.

Underbilagans innehåll återfinns i avtalen om allmänna anställningsvillkor vars utformning ingick i förhandlingarna när Omställningsavtalet slöts 1994.

Trygghetsavtalet är ett kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarverket och å andra sidan Offentliganställdas Förhandlingsråd (OFR), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO-S) och Facket för Service och Kommunikation (SEKO). I det följande beskrivs huvuddragen i avtalet indelat i olika komponenter.

Trygghetsarbete i tre skeden

Motsvarigheten till det som i Omställningsavtalet går under benämningen omställningsstöd kallas i Trygghetsavtalet trygghetsarbete. I enlighet med Trygghetsavtalet bedrivs detta arbete i tre skeden.

I det första skedet kan TSn tillhandahålla stöd som minskar eller eliminerar behovet av uppsägningar inom den aktuella myndigheten, s.k. tidiga åtgärder. Det kan avse utbildnings- eller utvecklingsåtgärder som gör det möjligt för arbetstagare att få ett annat arbete inom myndigheten. Stödet kan också ges om arbetstagaren härigenom kan erbjudas arbete hos en annan myndighet som man samverkar med på orten.

I det andra skedet inriktas åtgärderna på att förhindra att uppsägningshotade eller uppsagda arbetstagare blir arbetslösa. TSn bistår arbetstagaren i alla frågor som rör möjligheter till ny anställning eller start av eget företag. Efter direktkontakt med en representant från TSn upprättas en handlingsplan för den uppsagde arbetstagaren. Handlingsplanen kan omfatta praktik på annan arbetsplats med ekonomiskt bidrag från TSn, kompletterande studier eller rådgivning och bedömning av affärsidéer. Åtgärderna kan också sättas in om myndighetens verksamhet omlokaliseras till en annan ort. TSn kan dessutom hjälpa till att täcka flyttkostnader eller rese- och dubbelboendekostnader åt arbetstagare som flyttar till en annan ort för att kunna ta ett nytt arbete. Arbetstagare som under uppsägningstiden genomgår utbildning genom TSn:s försorg eller är föremål för andra insatser från stiftelsen, har vid behov rätt till tjänstledighet utan löneavdrag.

I det tredje skedet har åtgärderna till syfte att bistå arbetstagare som blivit arbetslösa. Det bistånd TSn då ger kan vara av samma slag som under uppsägningstiden.

I samband med omställning och avveckling riktas TSn:s stöd också till arbetsgivare och lokala fackliga organisationer. Exempelvis erbjuds kurser och seminarier i avvecklingsfrågor.

Förlängda uppsägningstider

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist förlängs den uppsägningstid som föreskrivs i LAS eller i kollektivavtal med en månad för arbetstagare med minst ett års anställning, med två månader vid minst två års anställning och med tre månader vid minst tre års anställning. Vid längre än fyra års anställning fördubblas uppsägningstiden jämfört med den uppsägningstid som skulle ha gällt enligt LAS eller kollektivavtal.

Inkomsttrygghetstillägg och avgångsersättning

Inkomsttrygghetstillägget avser att kompensera för en eventuell lönesänkning vid en ny anställning. Tillägget motsvarar skillnaden per månad mellan respektive anställning, dock högst 30 procent av avlöningsförmånerna i den tidigare anställningen. Detta gäller under det första året. Under det andra året är tillägget lika stort under förutsättning att inkomsten i den nya anställningen inte ändras. Stödet halveras år tre och fyra.

För arbetslösa utgår en avgångsersättning som kompletterar arbetslöshetsersättningen så att den sammanlagda ersättningen blir 80 procent av den tidigare inkomsten. Ersättningsperioden följer den som gäller för arbetslöshetsersättningen. Till skillnad från avgångsersättning i Omställningsavtalet finns ingen begränsning med avseende på arbetstagarens ålder. Personer som enbart är berättigade till grundbeloppet i arbetslöshetsersättningen får en kompletterande ersättning med det belopp som skulle ha gällt vid inkomstrelaterad ersättning. Arbetstagare med tidsbegränsad anställning får en mindre omfattande ersättning.

Pensionsersättning och ersättning till efterlevande

En uppsagd person som har fyllt 60 år och väljer att inte fortsätta arbeta har rätt till pensionsersättning. Pensionsersättningen motsvarar i princip arbetstagarens ålderspension utan minskning för förtida uttag. Även en arbetstagare som inte blivit uppsagd har i vissa fall rätt till pensionsersättning. Detta gäller i de fall

- arbetstagaren fyllt 60 år,

- arbetstagaren avgår frivilligt och

- avgången enligt arbetsgivarens bedömning skapar möjlighet för en uppsägningshotad eller uppsagd arbetstagare att få en fortsatt eller ny anställning vid den egna myndigheten eller vid en annan myndighet. Om det föreligger särskilda skäl kan särskild pensionsersättning betalas ut till en arbetstagare som fyllt 55 år och som inte längre är berättigad till arbetslöshetsersättning eller förlängd avgångsersättning.

Efterlevande till den som har pensionsersättning eller särskild pensionsersättning har rätt till efterlevandepension och kompletterande efterlevandepension.

Kostnaderna för pensionsersättning belastar inte TSn. Tidigare var det ekonomiska ansvaret för statens utgifter för pensionsersättningar centraliserat. Fr.o.m. år 1999 belastar kostnaden för alla former av pensionsersättning respektive myndighet.

Såväl Omställningsavtalet som Trygghetsavtalet syftar till att underlätta för arbetstagare att finna nytt arbete i samband med omstruktureringar av verksamheten. Båda avtalen ger också ekonomiskt stöd till arbetstagare som blivit arbetslösa även om Trygghetsavtalets förmåner är generösare än Omställningsavtalets. Båda avtalen finansieras också genom procentuella avsättningar som baseras på lönesumman.

På ett par punkter skiljer sig avtalen åt. De möjligheter till förhandlingar om avsteg från turordningsreglerna vid omstruktureringar som är kopplade till Omställningsavtalet finns inte i Trygghetsavtalet. På det statliga området kan TSn:s åtgärder sättas in i ett tidigt skede för att genom utbildnings- eller utvecklingsinsatser förhindra att en arbetstagare blir uppsagd utan i stället erbjuds ett annat arbete inom myndigheten. På den privata sidan får åtgärderna inte vara uppsägningsförebyggande. Trygghetsavtalet ger också de uppsagda förlängda uppsägningstider i förhållande till LAS eller kollektivavtal. För privatanställda som är 55 år eller äldre förlängs uppsägningstiden med ett halvår. Detta regleras dock inte i Omställningsavtalet. För äldre personer som sägs upp ger Trygghetsavtalet rätt till pensionsersättning. Motsvarande ersättningar på den privata sidan regleras inte i Omställningsavtalet.

3 Effekter på mikronivå

I detta kapitel analyseras omställningsavtalens effekter på mikronivå. Syftet är i första hand att analysera hur avtalens olika komponenter (så som de beskrivs i kapitel 2) påverkar enskilda arbetstagare och arbetsgivare. Analysen bygger på vedertagen nationalekonomisk arbetsmarknadsforskning och på olika former av dokumentation av TRR:s och TSn:s insatser.

I fortsättningen används benämningen omställningsstöd som ett samlande begrepp för det omställningsstöd som kan ges i enlighet med Omställningsavtalet och det trygghetsarbete som kan sättas in i enlighet med Trygghetsavtalet.

Likheter mellan omställningsstöd och aktiva arbetsmarknadsåtgärder

Det finns en del forskning som behandlar omstruktureringar och företagsnedläggningar ur olika perspektiv. Däremot har vi hittat relativt lite forskning eller annat underlag som redogör för effekter av omställningsstöd eller åtgärder som direkt kan liknas vid omställningsstöd. I stället utnyttjar vi de likheter som finns mellan omställningsstöden och aktiva arbetsmarknadsåtgärder. I syfte att belysa effekterna av omställningsstöden använder vi här allmän forskning om arbetsmarknadsåtgärder. I likhet med aktiva arbetsmarknadsåtgärder omfattar omställningsstöden exempelvis stöd vid start av företag, praktikinsatser och utbildningsinsatser.

Det bör framhållas att omställningsstöden ofta utgör komplement till åtgärder inom ramen för den ordinarie arbetsmarknadspolitiken och att samma slag av åtgärder inte med nödvändighet innebär att effekterna av omställningsstöden alltid är desamma som för arbetsmarknadsåtgärderna. Det kan gälla såväl olika förutsättningar för ordinarie stödåtgärder som skillnader i hur åtgärderna tillämpas. Den största principiella skillnaden mellan omställningsstöd och ordinarie aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är i vilket skede åtgärderna sätts in. Detta förhållande är viktigt att ha i åtanke både när man jämför TRR:s och TSn:s åtgärder med varandra och när man jämför omställningsstöden med den svenska arbetsmarknads-

politiken. I vilket skede en insats sätts in anses av flera forskare ha stor betydelse för utfallet. Exempelvis Hansson (1999) drar slutsatsen att det för personalens del är av stor vikt att rätt typ av åtgärd sätts in i så god tid som möjligt. Aspekter som rör i vilket skede åtgärder sätts in analyseras i avsnitt 3.4.

Positiva erfarenheter av stöd vid företagsetableringar

En viktig form av omställningsstöd är stöd till personer som startar egna företag. Den dokumentation vi tagit del av indikerar hög effektivitet för sådana åtgärder både inom ramen för ordinarie arbetsmarknadspolitik och som omställningsstöd.

En viktig fråga är hur arbetslösa som startar företag med någon form av stöd klarar sig jämfört med övriga personer som startar företag. En rapport från AMS (2001) visar att företag som startats av arbetslösa med stöd från arbetsförmedlingen i genomsnitt hade lika stor chans att vara verksamma efter tre år som övriga nystartade företag. Dessutom kunde de verksamma deltagarna i programmet i större utsträckning försörja sig på sina företag än övriga företagare. Det finns även studier som tyder på att stöd till egna företag är en effektiv stödform ställt i relation till andra typer av åtgärder.

Både TRR och TSn lägger mycket resurser på att stödja start av nya företag. Det finns ett antal uppföljningar av TRR:s och TSn:s stöd till egenföretagare. Det är naturligtvis svårt att göra korrekta jämförelser mellan företag som fått omställningsstöd och övriga nystartade företag men det finns ingenting i materialet som tyder på att företagen med omställningsstöd skulle klara sig sämre än andra företag.78 Det underlag vi haft tillgång till tyder snarast på att företag som startats med stöd av TSn eller TRR klarar sig bättre än andra nystartade företag. Enligt ovan refererade AMS-rapport var 6 av 10 företag som startade 1995 fortfarande verksamma 1998. Det gällde både företag som startats med stöd från arbetsförmedlingen och övriga företag. I en uppföljning av företag startade med stöd av TRR var närmare 9 av 10 av de företag som startade 1995 fortfarande verksamma (Trygghetsrådet, 1999). I andra liknande studier av TRR:s och TSn:s stöd till företagare är omkring 8 av 10 företag fortfarande verksamma efter några år.

Det är viktigt att komma ihåg att företagare som får stöd från TRR och TSn dessutom kan erhålla stöd från arbetsförmedlingen. Mot den bakgrunden är det rimligt att dessa företagare klarar sig

78 Det viktigt att betona att det är företagaren som erhåller stödet och inte företaget.

bättre än andra. Skillnaderna kan också bero på att TRR och TSn av olika skäl kan antas ha bättre förutsättningar att göra mer noggranna och korrekta urval av vilka personer som har bra förutsättningar att lyckas som egna företagare.

Praktikåtgärder är mer effektiva än utbildningsåtgärder…

Det finns forskningsresultat från flera olika länder som tyder på att arbetsmarknadsåtgärder som innefattar praktik generellt sett ger bättre resultat än utbildningsåtgärder, se t.ex. Carling & Richardson (2001). Carling & Richardson har undersökt hur sannolikheten att få ett jobb påverkas av deltagande i olika former av aktiva arbetsmarknadsåtgärder. De konstaterar att resultaten är bäst för de program där deltagarna utför ett reguljärt arbete på en arbetsplats eller åtminstone praktiserar på en arbetsplats. Sämst resultat har de program som främst innefattar utbildning eller arbetsuppgifter som saknar motsvarighet i ett riktigt arbete. En möjlig förklaring till resultatet är att praktik i ordinarie arbetsuppgifter på en arbetsplats ger arbetsgivaren viktig information om den arbetssökandes kompetens och arbetsförmåga. Denna information kan vara viktigare än formell utbildning.

Betydelsen av kontakt med arbetsgivare belyses även av Johansson & Martinson (2001). De jämför utfallet av det nationella ITprogrammet (Swit) och Arbetsmarknadsverkets (AMV) arbetsmarknadsutbildning med IT på spetsnivå. Det visar sig att sannolikheten att få ett arbete efter utbildningen var störst för deltagare i Swit. Förklaringen förefaller vara att deltagarna i Swit gavs större möjlighet till praktik och kontakt med arbetsgivare än deltagare i AMV:s utbildning. Även Harkman, Johansson & Okeke (1999) finner att kontakter med arbetsgivare och praktik som omfattar ordinarie arbetsuppgifter verkar vara det mest framgångsrika receptet till nytt arbete.

De svenska erfarenheterna av arbetsmarknadsutbildning från 1990-talet är till stora delar negativa. Harkman (1997) och Regnér (1997) har visat att utbildningen hade en insignifikant effekt, eller till och med minskade sannolikheten att få ett arbete. En förklaring till detta kan vara att utbildningarna under den perioden inte lyckades möta arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens inom nya områden och att de i stället kom att användas som ett instrument för att förhindra utförsäkring från arbetslöshetskassan. Axelsson & Löfgren (1992) fann dock att yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning ökade chansen till anställning och högre lön under 1980-talet.

…men erfarenheterna visar att utbildning är ett effektivt omställningsstöd

Både praktik och utbildning är viktiga inslag i omställningsstöden. Gemensamt för TRR och TSn är att man lägger mer resurser på utbildning än på olika former av praktik. Sett ur det perspektivet kan det antas att omställningsstöden skulle kunna göras mer effektiva men det finns ett antal faktorer som talar för att utbildning som omställningsstöd fungerar bättre än utbildningsinsatser inom ordinarie arbetsmarknadspolitik.

En sådan faktor är en högre grad av ”marknadsanpassning”. Besluten om val av åtgärd tas av enskilda rådgivare/konsulenter efter diskussioner med berörda arbetstagare. Rådgivarnas/konsulenternas friheter när det gäller att välja vilka åtgärder som skall sättas in bedöms vara större än vad som gäller inom arbetsförmedlingen. Möjligheterna att sätta in åtgärder som bedöms ge störst chanser till långsiktiga lösningar i varje enskilt fall är troligtvis bättre. Det kan därmed antas att utbildning sätts in när det bedöms vara bästa tänkbara åtgärd.

Andersson & Trajkovska (1996) drar slutsatser som talar för att TSn:s utbildningar ger positiva effekter. I en studie av TSn:s arbete i Kristianstads län under den första halvan av 1990-talet konstaterar de att ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder snarast gav negativa sysselsättningseffekter. Detta skedde samtidigt som individuella åtgärder från TSn signifikant ökade möjligheten att få ett jobb. Författarna understryker att underlaget är osäkert men menar att resultaten tyder på att omfattande omskolningsinsatser ger positiva resultat.

En annan aspekt som förmodligen har stor vikt i det här sammanhanget är att praktik relativt sett anses vinna i effektivitet framför utbildning ju längre en person gått arbetslös. I normalfallet börjar TRR och TSn sätta in sina åtgärder innan en person hunnit bli arbetslös vilket gör att de förhållanden som annars skulle tala för att praktik är bättre än utbildning inte gäller. Studier utförda av TSn:s utbildningsstöd i början av 1990-talet uppvisade en större träffsäkerhet för dessa än ordinarie arbetsmarknadsutbildningar.

Omställningsstöden kan minska produktivitetsstörningar vid uppsägningar

En av de grundläggande tankarna bakom konstruktionen med omställningsavtal är att det är viktigt att relevanta åtgärder sätts in så tidigt som möjligt och att en långsiktig lösning helst skall nås innan en person tvingas lämna sitt gamla arbete. Vikten av detta har stöd hos flera forskare. Det framhålls att en så dramatisk händelse som en uppsägning i många fall riskerar att utlösa en livskris. Hanteringen av personalen vid en omställning är därför av stor betydelse även sett ur ett strikt företagsekonomiskt perspektiv. Detta gäller inte minst den kvarvarande personalens produktivitet. Det finns ett antal forskare som menar att arbetsgivarsidan många gånger överskattar vinsterna av omstruktureringar se t.ex. Collin (1999). En faktor som ofta förbises är att produktiviteten hos kvarvarande personal påverkas negativt. Hansson (1999) uppskattar att Telias aktiva omställningsarbete i mitten av 1990-talet innebar 15 procent högre effektivitet än vid en ordinär omställningsprocess.

Geografisk rörlighet och inlåsningseffekter

Liksom arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar, kan omställningsstöd komma att påverka den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden.79 Arbetsmarknadsutbildning kan å ena sidan stimulera till flyttning eller pendling över längre avstånd när arbetstagaren tack vare utbildningen kvalificerar sig till anställningar i andra regioner. Å andra sidan kan den geografiska rörligheten motverkas om de arbetslösa väljer att delta i en utbildning på hemorten istället för att flytta till en region där möjligheterna att finna arbete är större.

Subventionerad sysselsättning kan ge upphov till mer entydiga s.k. inlåsningseffekter i den region som drabbas av hög arbetslöshet. Ett exempel på detta är när individen väljer en åtgärd med subventionerad anställning istället för att flytta från regionen. Det är dock möjligt att undanträngning av ordinarie arbete ökar utflyttningen av arbetstagare som inte omfattas av subventionerad anställning.

Empiriska studier av bland andra McCormick & Skedinger (1992), Westerlund (1997) och Fredriksson (1999) har funnit att

79 Flyttningsbidrag är ett exempel på stöd direkt avsett att öka den geografiska röligheten. Studier av Storrie & Nättorp (1997) och Westerlund (1998) har dock visat att sådana bidrag inte har haft någon avgörande effekt på bruttomigrationen mellan olika arbetsmarknadsregioner.

arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderar att minska rörligheten mellan regioner. Studierna skiljer dock inte mellan utbildningsåtgärder och subventionerad sysselsättning. Dessutom borde även arbetsmarknadsläget i regionen tas i beaktande vid en bedömningen av hur sambanden mellan arbetsmarknadspolitiken och den geografiska rörligheten ser ut.80

Ett problem som brukar framhållas i samband med arbetsmarknadsåtgärder i allmänhet är att sökaktiviteten minskar kraftigt under tiden åtgärden pågår. När det gäller utbildningsåtgärder finns det en risk för att deltagarna inte har tillräckligt mycket tid och motivation att lägga kraft på att hitta ett nytt arbete. Centrala frågor i samband med arbetsmarknadsutbildningar är troligen vilka incitament arrangörerna har att dels ge utrymme för aktivt sökbeteende, dels utforma utbildningar som har stor sannolikhet att leda fram till anställningar.

De ekonomiska stöd som ryms inom ramen för omställningsavtalen är avgångsersättning och inkomsttrygghetstilllägg/löneutfyllnad. Det statliga avtalet medger även rätt till pensionsersättning till äldre personer.81

Risk för att högre arbetslöshetsersättning förlänger tiden i arbetslöshet

Arbetsmarknadsforskningen har både teoretiskt och empiriskt visat att ju högre ekonomisk ersättning arbetslösa har desto mindre benägna blir de att ta nya jobb. Det finns med andra ord en risk att arbetslöshetsersättning bidrar till en ökad arbetslöshet. Detta beteende diskuteras ofta inom försäkringsmarknadsteori.

På försäkringsmarknader är det vanligt att det råder asymmetrisk information mellan försäkringsgivaren och försäkringstagaren. Försäkringsgivaren kan inte avgöra i vilken grad försäkringstagaren försöker undvika de händelser som gör att försäkringen faller ut. Försäkringsgivaren kan därmed inte anpassa det ersättningsbelopp som betalas vid olyckstillfället efter försäkringstagarens försiktig-

80 Se Westerlund (2001) för en översikt över empirisk forskning om samband mellan regionala arbetsmarknadsförhållanden, arbetsmarknadspolitik och geografisk arbetskraftsrörlighet. 81 Under vissa förutsättningar kan dock företagen på den privata sidan i stället för omställningsstöd förfoga över ett belopp per anställd. Detta belopp kan användas för delfinansiering av företagets kostnader för avtalspensionering.

hetsgrad. Eftersom försäkringsmottagarna är medvetna om detta kommer dessa inte bete sig lika försiktigt som de skulle göra om de inte var försäkrade. Detta beteende brukar benämnas moral hazard.

Överfört till arbetsmarknaden ger moral hazard upphov till att arbetstagare och arbetslösa med arbetslöshetsförsäkring inte undviker arbetslöshet med samma ”intensitet” som arbetslösa personer utan försäkring. Det betyder att högre ersättningsnivåer vid arbetslöshet och längre ersättningstider leder till en högre arbetslöshet. Studier av arbetslöshetsersättningarna i olika länder har bekräftat denna hypotes, se t.ex. Layard, Nickell & Jackman (1991) och Forslund & Krueger (1997).

I vanliga försäkringskontrakt kan moral hazard minskas genom självrisker. Arbetslöshetsförsäkringen innehåller komponenter som fyller motsvarande funktion, t.ex. karensperioder innan utbetalning och begränsade försäkringsperioder. Carling, Edin, Harkman & Holmlund (1996) visar att sannolikheten att en arbetslös person övergår till arbetsmarknadsprogram eller sysselsättning ökar drastiskt vid slutet av ersättningsperioden.

Om den begränsade försäkringsperioden kombineras med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan troligen incitamentsproblemen i arbetslöshetsförsäkringen minskas. Det framhålls av många arbetsmarknadsekonomer att kombinationen av försäkring, krav på att delta i utbildning och en begränsad försäkringsperiod ger upphov till en effektiv arbetslöshetsförsäkring och en hög sannolikhet för att arbetslösa finner nya jobb, se exempelvis Layard, Nickell & Jackman (1991).

Avgångsersättning och inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad

Både TRR:s och TSn:s avgångsersättningar innebär att den ordinarie arbetslöshetsersättningen kompletteras för de personer som har en inkomst över den brytpunkt som gäller för ersättningen. Det innebär således att personer som är anslutna till ett omställningsavtal ges ännu svagare incitament att aktivt försöka hitta nya jobb och tacka ja till eventuella erbjudanden. Avgångsersättningen i sig kan därmed antas ge negativa samhällsekonomiska effekter. Å andra sidan kan det antas att avgångsersättningen i kombination med ett bra omställningsstöd skapar möjligheter att få ett mer kvalificerat arbete. Detta sker om avgångsersättningen gör att uppsagda personer inte känner sig tvingade att ta första bästa jobberbjudande utan i stället ges möjligheter att höja sin kompetens.

Inkomsttrygghetstillägg innebär att personer som får en ny anställning med en lägre lön kompenseras för detta under en begränsad period. Ett sådant stöd kan förväntas ge motsatta effekter jämfört med avgångsersättning. Å ena sidan kan inkomsttrygghetstilllägg antas ge positiva effekter eftersom den lägsta lön en arbetstagare kräver för att acceptera ett nytt arbete i praktiken sänks. Detta ökar rimligen sannolikheten för att ett nytt arbete accepteras. Å andra sidan kan det finnas en risk att personer lockas att acceptera arbeten som underskrider deras potentiella eller egentliga kvalifikationer. Annorlunda uttryckt kan inkomsttrygghetstillägg vara problematiskt sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv om det minskar incitamenten att för uppsagda personer att utnyttja den uppkomna situationen till att utveckla sin kompetens och produktivitet.

Pensionsersättning

Pensionsersättningar i Trygghetsavtalet ger äldre arbetstagare incitament att lämna arbetslivet tidigare än de annars hade gjort. Med det system som rådde inom staten fram till 199982 behövde inte statliga arbetsgivare ta hänsyn till kostnaderna för förtida pensioneringar. På så sätt fanns det små incitament för såväl äldre arbetstagare som myndigheter att undvika förtida pensioneringar. Detta gjorde att en stor del av de äldre statligt anställda pensionerades bort under 1990-talet före ordinarie pensionsålder (Wadensjö & Sjögren, 2000).

Trygghetsavtalets bestämmelse om att arbetstagare som fyllt 60 år kan få pensionsersättning om det innebär att en yngre anställd kan stanna kvar inom myndigheten, kan innebära att dessa personer utsätts för påtryckningar eller känner tvång att välja pensionsalternativet. En studie av avtalspensioneringar hos Folksam visar på detta (Isaksson & Johansson, 1997). Detta blir problematiskt för myndigheten i den mån sådana påtryckningar leder till att ”fel” person lämnar myndigheten. Förhållandet blir givetvis annorlunda om den yngre personen är mer värdefull för verksamheten än den äldre personen.

I likhet med andra komponenter i de båda omställningsavtalen kan det antas att pensionsersättningarna ger en extra trygghet både för direkt berörda individer och för yngre personer som får jobba kvar.

82 Systemet förändrades delvis redan 1998.

I enlighet med lagen om anställningsskydd (LAS) är ”sist in - först ut” den princip som skall råda vid uppsägningar på grund av arbetsbrist. LAS är dock dispositiv vilket innebär att arbetsmarknadens parter har möjlighet att göra andra överenskommelser. I en underbilaga till Omställningsavtalet på den privata sidan sägs att företagens behov av kompetens och möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet skall påverka det eventuella urval av anställda som måste göras vid en nedskärning.

Turordningsregler kan medföra ökade kostnader för arbetsgivarna

Strikta turordningsregler anses innebära en kostnad för företaget vid nedskärningar i personalstyrkan. Detta förhållande kan ges följande teoretiska förklaring.

Vi förutsätter för det första att de anställdas produktivitet ökar ju äldre de blir tills de uppnår en viss ålder. Därefter avtar produktiviteten. För det andra förutsätter vi att lönen inte helt följer de anställdas produktivitetsutveckling. Unga personer behöver tid för att lära sig jobbet. Lärandet innebär en kostnad som arbetsgivaren delvis betalar genom en lönenivå som är högre än den nyanställdes produktivitet. Under en period mitt i arbetslivet när den inledande läroprocessen är över ligger produktiviteten i stället över den anställdes lön. Mot slutet av arbetslivet antas de anställdas prestationsförmåga avta och deras kunskaper bli inaktuella. Om den reala lönen inte sjunker lika mycket som produktiviteten blir den anställdes produktivitet återigen lägre i förhållande till lönen.

Under dessa förutsättningar är den bästa lösningen för ett företag som behöver avskeda en viss andel av personalen att de yngsta och äldsta medarbetarna sägs upp medan de som tillhör mellangruppen får stanna kvar. Turordningsreglerna i LAS innebär visserligen att de anställda med kortast anställningstid får lämna företaget men reglerna kan även innebära att arbetsgivaren tvingas avskeda personer i mellangruppen samtidigt som personer i den äldsta gruppen får vara kvar.

Enligt detta exempel skulle arbetsgivaren i enlighet med reglerna i LAS säga upp personer ur mellangruppen som har en lön som understiger produktiviteten. Samtidigt ”tvingas” man behålla den äldre personalen vars lön överstiger produktiviteten. Arbetsgivaren har med andra ord tydliga fördelar av att LAS inte tillämpas i de fall

den lagstiftade turordningen avviker från vad som är mest lönsamt ur ett företagsekonomiskt perspektiv.

Avsteg från turordningsreglerna kan leda till ”stigmatiseringseffekter”

Sett ur arbetstagarnas perspektiv kan avsteg från turordningsreglerna innebära kostnader. Antag att en arbetsgivare kan bedöma sina anställdas produktivitet men att det är svårare att bedöma arbetssökandes produktivitet. Gibbons & Katz (1991) visar att om en person blir friställd utan turordningsregler så kommer friställandet uppfattas som en signal av andra arbetsgivare att personen i fråga har en låg produktivitet. Denna s.k. stigmatiseringseffekt kan leda till längre arbetslöshetstider och lägre lön i efterkommande anställningar.

Gibbons & Katz fann även empiriskt stöd för denna teori genom att jämföra arbetslöshetstiden och den efterföljande lönenivån för tjänstemän som sagts upp vid partiella nedskärningar med tjänstemän som sagts upp vid nedläggning av hela företag. När hela företaget läggs ned kommer avskedandet inte att sända någon signal om lägre produktivitet. Trots att lönenivån innan avskedandet var likvärdig i de två grupperna visade det sig att de personer som sades upp vid den partiella neddragningen hade 5 till 6 procents lägre lön i det nya arbetet än de som friställdes när verksamheten upphörde. Man fann även att friställda vid den partiella driftsinskränkningen hade 25 procents längre tid i arbetslöshet än de jämförbara personer som friställdes vid företagsnedläggningar.

Även senare studier har påvisat stigmatisering i olika former. Doiron (1995) fann att signalerna om lägre produktivitet vid uppsägningar verkade förekomma bland tjänstemän medan något sådant inte kunde påvisas bland arbetare. Grund (1999) kunde dock inte påvisa några signaleringseffekter i en liknande studie genomförd i Tyskland.

Arbetstagarna kan även nå fördelar vid avtal om avsteg från turordningsreglerna. När arbetsgivaren har större inflytande över vilka som skall lämna företaget vid nedskärningar är det möjligt att företaget blir mindre försiktigt vid nyanställningar. I en omfattande intervjuundersökning med personalchefer och löneförhandlare vid 182 industriföretag fann Agell & Lundborg (1995) att majoriteten instämde i påståendet att LAS leder till att företaget vid anställningstillfället gör noggrannare prövningar av de arbetssökandes produktiva egenskaper än vad som annars varit fallet. Rörligheten på arbetsmarknaden kan även stimuleras vid möjlighet till avsteg

från turordningsreglerna i och med att en anställd person inte längre tar hänsyn till att den intjänade turordningspositionen går förlorad vid byte av arbetsgivare. Dessutom är det möjligt att en ökad rörlighet på arbetsmarknaden minskar inflytandet över lönesättningen hos de redan anställda. Lindbeck & Snower (1988) har visat att detta i sin tur kan minska arbetslösheten.

När det gäller avsteg från turordningsregler i ett omställningsavtal är det troligt att stigmatiseringen av att bli uppsagd är relativt liten vid kollektiva uppsägningar där en stor del av verksamheten läggs ned. Dessutom gynnas de friställda av en ökad rörlighet på arbetsmarknaden i den mån rörligheten ökar vid avsteg från turordningsreglerna. När omställningsavtalet berör enstaka uppsägningar borde stigmatiseringen vara desto större för de personer som blir arbetslösa.

En av de grundläggande tankarna bakom det statliga Trygghetsavtalet är att lämpliga åtgärder skall sättas in så tidigt som möjligt och att en långsiktig lösning helst ska nås innan en anställning upphör. I detta avseende ger de båda avtalen olika förutsättningar vilket åtminstone delvis beror på skilda förutsättningar i statlig och privat sektor. Planerade nedskärningar inom staten blir för det mesta kända i ett tidigare skede än inom den privata sektorn. Medan neddragningar inom privat sektor i normalfallet är väl skyddade hemligheter tills dess ett varsel läggs, föregås motsvarande händelser inom staten ofta av politiska processer som är kända för allmänheten. TRR har därmed i de flesta fall kortare perioder till förfogande innan uppsägningshotade personer går ut i arbetslöshet.

En annan faktor som ger TSn mer tid till sitt förfogande är att arbetstagarna i enlighet med Trygghetsavtalet ges rätt till förlängda uppsägningstider. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist förlängs den uppsägningstid som föreskrivs i LAS eller kollektivavtal med mellan en och sex månader. En annan skillnad mellan avtalen är att TSn har möjligheter att ge stöd åt myndigheter för utbildnings- och utvecklingsinsatser för att bereda en arbetstagare möjlighet till fortsatt anställning. TSn har möjlighet att sätta in omställningsåtgärder så fort en risk om framtida uppsägningar blir känd. Av konkurrensskäl är TRR:s möjligheter mer begränsade. Man har dock möjlighet att ge råd till anställda på företag där de som skall sägas

upp ännu inte har identifierats. En viktig regel i ett sådant läge är att TRR inte får sätta in kompetenshöjande åtgärder.

Förlängda uppsägningstider och tidiga varsel kan förhindra arbetslöshet

Tidig information eller tidiga varsel om förestående nedskärningar och förlängda uppsägningstider vid kollektiva uppsägningar, kan förbättra de anställdas möjligheter att finna nya arbeten innan de aktuella anställningarna upphör, se t.ex. Ehrenberg & Jakubson (1989). Forskningen tyder på att avtal om tidiga varsel och förlängda uppsägningstider kan minska risken för den anställde att överhuvudtaget bli arbetslös. Däremot förefaller det vara mer osäkert huruvida det finns någon effekt på arbetslöshetens tidslängd hos de personer som faktiskt blir arbetslösa. Forskningsresultaten är inte helt entydiga på detta område, se exempelvis Ruhm (1992), Jones & Khun (1995) samt Edin (1988).

Sett ur arbetsgivarens perspektiv kan dock tidig information medföra ökade kostnader. Detta inträffar om personer som arbetsgivaren egentligen vill behålla väljer att söka sig till andra arbeten på grund av ökad osäkerhet om framtiden. Ett tidigt lagt varsel ger dessutom en tydlig signal att verksamheten har lönsamhetsproblem. En sådan signal kan leda till att kreditgivare, kunder och leverantörer väljer att avsluta affärerna med företaget. För arbetsgivaren är det således riskabelt att varsla tidigare än vad som föreskrivs i lagen.

Den optimala längden för varseltiden kan variera mellan olika arbetsplatser. Detta faktum kan belysas om vi tar hänsyn till att arbetsgivaren i allmänhet är bättre informerad än arbetstagaren om risken för framtida uppsägningar. Kuhn (1992) visar att höjda löner är en signal från arbetsgivaren till de anställda att verksamheten går bra och att inga nedskärningar är att vänta. I företag som inte höjer lönerna är signalen enligt samma logik att det finns risk att verksamheten inte kommer att fortsätta. Uteblivna löneökningar skulle således föra med sig en ökad personalomsättning dels därför att personalen anser sig underbetald men också därför att det finns anledning att tro att verksamheten går dåligt och på sikt kanske läggs ned. Skulle arbetsgivarna och de anställda avtala om tidiga varsel skulle företag som planerar att fortsätta sin verksamhet inte lägre behöva höja lönen för att signalera att verksamheten går bra. Det faktum att företaget inte lägger något varsel räcker då som sig-

nal. Det betyder att de anställda kan förlora på avtal om tidiga varsel (lägre lön) medan arbetsgivarna vinner (högre vinster).

Edin & Holmlund (1993) påpekar att denna situation förändras om arbetsgivarna måste sätta lönen innan de själva har klart för sig hur lönsamheten i företaget kommer att utvecklas under den avtalsperiod som lönen gäller. Alla företagare kommer då att sätta samma lön. För arbetstagarnas del innebär detta att beslut om att byta arbetsgivare inte baseras på information om framtida nedläggningar. Ett tidigt varsel kommer nu att gynna arbetstagarna genom att tillåta mer effektiva uppsägningsbeslut från de anställdas sida. Detta kan även gynna arbetsgivarna. En slutsats är att tidiga varsel är effektivare vid långa löneavtal och då det råder en låg flexibilitet i lönesättningen.

Erfarenheter från Trygghetsstiftelsens arbete med tidiga åtgärder

Det finns förhållandevis gott om rapporter som på olika sätt redogör för TSn:s arbete med tidiga åtgärder. Ett exempel är en utvärdering av avvecklingsarbetet vid F5 i Ljungbyhed (Berentz, Augustinsson & Carlsson, 1999). Redan ett år innan riksdagen formellt fattade beslut i frågan hade ledningen för F5 börjat förbereda för en nedläggning. Som jämförelse användes bildandet av Skåne län. I det fallet sattes åtgärderna in i ett betydligt senare skede. Även typen av åtgärder skilde sig åt. Utvärderingen visar att en större andel av de uppsagda vid F5 fick ett nytt arbete jämfört med de uppsagda vid länsstyrelserna i Skåne län. Orsakssambanden är dock inte helt entydiga. Författarna menar att effekterna av en tidigt startad avvecklingsprocess borde kunnat vara större och pekar på flera faktorer som påverkat omställningsprocessen i en negativ riktning. Ett avgörande problem var en stor passivitet bland de uppsagda vilket till stor del berodde på en allmänt spridd uppfattning om att situationen skulle lösas genom andras insatser.

En vanlig strategi vid partiella nedskärningar inom staten är inslag av frivilliga uppsägningar. Personalen får efter information om hur stora uppsägningar som är aktuella frivilligt säga upp sig och erhålla omställningsstöd från TSn. Ett problem som framkommit är att sådana strategier kan leda till att kompetensprofilen riskerar att skadas och att antalet frivilliga uppsägningar blir för få.

Mot bakgrund av att vi inte har kunnat genomföra någon analys av avtalens individeffekter redogör vi för två tidigare studier som har försökt identifiera avtalens effekter.

De exempel som presenteras nedan kan utifrån olika utgångspunkter sägas belysa situationen för grupper som fått respektive inte fått olika former av stöd från TRR och TSn. Underlaget tyder på att TRR:s och TSn:s insatser ger positiva effekter. Det bör dock framhållas att underlaget är begränsat och förknippat med stora osäkerheter.

Exempel 1 - En studie av antalet ersättningsdagar från SIF:s A-kassa i början av 1990-talet

I mitten av 1990-talet lät TRR genomföra en studie av effektiviteten i TRR:s åtgärder. I undersökningen jämfördes antalet dagar med A-kassa mellan personer som hade respektive inte hade tagit del av TRR:s omställningsåtgärder. Undersökningspopulationen utgjordes av fyra yrkesgrupper inom SIF som erhöll a-kassa under perioden 1991-92. Resultatet av undersökningen framgår av diagram 3.1 nedan.

Diagram 3.1 Antal ersättningsdagar från SIF:s a-kassa

Källa: Trygghetsrådet 1994b

Som framgår av diagrammet var den genomsnittliga tiden i arbetslöshet betydligt kortare för de personer som fick omställningsstöd än övriga. Samtliga som erhöll omställningsstöd (grupp 1) var utskrivna ur a-kassan redan efter 195 dagar medan över tio procent bland övriga (grupp 2) fortfarande erhöll A-kassa när ett år hade gått.

Exempel 2 – Effekter av Trygghetsstiftelsens åtgärder och arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Kristianstads län 1990 – 95

Andersson & Trajkovska (1996) genomförde på TSn:s uppdrag en uppföljning av uppsagda från statliga tjänster i Kristianstads län under första halvan 1990-talet. Underlaget inhämtades främst via enkäter. I diagram 5.2 nedan framgår situationen för undersökningspopulationen i maj 1995.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

0 15 45 75 105 135 165 195 225 255

Antal dagar

Andel arbetsl ö sa (ol ö sta)

Andel olösta övriga (grupp 2)

Andel olösta TRR (grupp 1)

Diagram 3.2 Situationen 1995 för uppsagda från statlig tjänst i Kristianstads län 1990-95

Källa: Andersson & Trajkovska, 1996

Som framgår av diagrammet klarade sig den grupp som varken deltagit i arbetsförmedlingens eller TSn:s åtgärder bäst. Den viktigaste förklaring till det är troligtvis att många i den gruppen relativt snabbt fick nya arbeten på egen hand.

Vidare genomförde författarna en sambandsanalys där man jämförde de personer som deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och de personer som enbart erhållit omställningsstöd från TSn med varsin jämförelsegrupp. Sambandsanalysen visade att deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd hade en negativ, men inte signifikativ, påverkan på sannolikheten att ha ett arbete vid undersökningstillfället. Enbart omställningsåtgärder från TSn ökade signifikant sannolikheten att få ett arbete.

44,4%

58,3%

60,8%

44,4%

20,9%

27,5%

11,1 %

20,8%

11,7 %

0% 100

Åtgärder

från AMV

Åtgärder från TSn

Ingen åtgärd

Utanför Arbetslös Sysselsatt

4 Effekter på makronivå

Detta kapitel syftar till att beskriva hur existerande omställningsavtal påverkar arbetsmarknadens funktionssätt samt hur makrovariabler som arbetslöshet och arbetskraftsutbud påverkas. Målsättningen med analysen är att belysa hur omställningsavtal som omfattar större delen av arbetsmarknaden påverkar arbetsmarknaden på makronivå. Analysen bygger på nationalekonomisk teori för arbetsmarknaden.

En teoretisk analys av omställningsavtalens samhällsekonomiska effekter på makronivå bör utgå ifrån att arbetslösheten är beroende av hur lång tid det tar för en friställd arbetstagare att hitta ett nytt jobb. Tiden det tar att hitta ett nytt jobb, och därmed tiden i arbetslöshet, påverkas av antalet vakanser i förhållande till antalet arbetssökande samt hur väl de arbetssökande matchar vakanserna. En central fråga är om omställningsavtalen förbättrar matchningen mellan arbetssökande och utlysta vakanser.

Detta kapitels första del (avsnitt 4.1) bygger på en analys av omställningsavtalens effekter på arbetsmarknaden som vi givit nationalekonomen Thomas Ericson i uppdrag att göra (se bilaga 3)83. Ericson har tagit sin utgångspunkt i en modell som utvecklats av nationalekonomen Christopher A. Pissarides (Pissarides 2000). Pissarides modell är en s.k. jämviktsmodell där hänsyn tas till att både arbetsgivaren och arbetstagaren måste söka den rätta motparten för att en anställning skall kunna komma till stånd. I avsnitt 4.1 har Ericsons analys omarbetats och gjorts mindre teoretisk i syfte att ge läsaren en intuitiv förståelse av Pissarides modell samt vilka effekter avtalen ger i enlighet med modellen.

I kapitlets andra del (avsnitt 4.2) diskuteras huruvida omställningsavtalen leder till s.k. undansträngningseffekter samt effekter på arbetskraftsutbudet på arbetsmarknaden. Sådana effekter kan av olika orsaker inte analyseras med hjälp av Pissarides modell. Syftet är att kapitlets två delar skall komplettera varandra för att kunna ge en så heltäckande bild av omställningsavtalens effekter på makronivån som möjligt.

83 Bilaga 3 har inte bifogats i detta betänkande; för den fullständiga versionen av Statskontorets rapport, inklusive bilaga 3, se http://www.statskontoret.se

Modellen

Arbetsmarknadens tillstånd

I Pissarides modell karaktäriseras arbetsmarknadens tillstånd av tre variabler: arbetslöshet (u), vakanser (v) och reservationsproduktivitet (R). Arbetslösheten u är den andel av de personer som står till arbetsmarknadens förfogande som saknar ett arbete. v står för det antal vakanta tjänster som arbetsgivarna har utlyst men som ännu inte tillsats. Reservationsproduktiviteten R anger den lägsta produktivitet som ett företag har utan att anställda personer blir uppsagda. Ju högre reservationsproduktiviteten är desto större är risken att företagen kommer att säga upp anställda. Omvänt innebär en lägre reservationsproduktivitet en minskad risk för uppsägning. I enlighet med modellen finns det ett samband via lönebildningen mellan efterfrågetrycket på arbetsmarknaden (som definieras som v/u) och reservationsproduktiviteten. Sambandet innebär att ett att ökat efterfrågetryck på arbetsmarknaden leder till att företagens reservationsproduktivitet stiger.

Faktorer som påverkar arbetsmarknadens tillstånd

I kapitel 2 har de två studerade omställningsavtalens olika komponenter beskrivits och analyserats. I Pissarides modell påverkar flertalet av dessa komponenter följande tre faktorer:

(i) lönenivån, (ii) företagens utlysning av nya tjänster och (iii) företagens indragning av tjänster.

Faktorerna i-iii påverkar i sin tur modellens huvudvariabler arbetslösheten u, vakanserna v och reservationsproduktiviteten R. Vid jämvikt på arbetsmarknaden råder jämviktskombinationen u*, v* och R*. Förloppet åskådliggörs i figuren nedan.

Företag utlyser nya vakanser när det är lönsamt att göra detta och drar in tjänster när de blir olönsamma. I Pissarides modell avgörs detta av faktorer som bl.a. lönekostnaderna samt kostnaderna för att rekrytera och säga upp arbetstagare. Dessa faktorer kan påverkas av såväl endogena som exogena förändringar, dvs. förändringar som bestäms i respektive utanför modellen. Förändrad lönenivå är en endogen förändring medan tekniska förändringar, nya produkter samt efterfrågeförändringar är exempel på exogena förändringar. Företagens uppsägningar och tillsättande av vakanser avgör om arbetslösheten ökar eller minskar. I jämvikt, när arbetslösheten är konstant, är uppsägningarna lika stora som antalet tillsatta vakanser.

Antaganden och förenklingar

I Pissarides grundmodell, liksom i vår tillämpning, görs ett antal antaganden och förenklingar. Exempelvis antas att såväl arbetskraftsutbudet på arbetsmarknaden som arbetstagarnas sökintensitet är konstanta. Vidare utgår modellen från en arbetsmarknad där arbetstagarna har sina anställningar hos vinstdrivande företag där företagen säger upp personal vid (för) dålig lönsamhet. Vi gör emellertid bedömningen att modellen är användbar även i syfte att beskriva nyanställningar och uppsägningar hos statliga (skattefinansierade) myndigheter eftersom också sådana organisationer har en budget att följa. Är utgifterna större än intäkterna måste även myndigheterna vidta åtgärder, exempelvis säga upp anställda eller minska nyanställningarna.

Till följd av att Pissarides modell utgår från antagandet om konstant arbetskraftsutbud, kan möjligheten för uppsagda att få pensionsersättning (i enlighet med Trygghetsavtalet) inte analyseras med hjälp av modellen. Inte heller omställningsavtalens stöd vid företagsetableringar låter sig analyseras med modellen. Hur dessa komponenter påverkar arbetsmarknadens funktionssätt berörs emellertid i avsnitt 4.2.

Komponenterna i omställningsavtalen

u*, v* och R*

(i) lönenivån (ii) företagens utlysning av nya tjänster (iii) företagens indragning av tjänster

Genomgång av omställningsavtalens komponenter

Analysen i detta avsnitt syftar till att beskriva hur avtalens olika komponenter var för sig och i enlighet med Pissarides modell påverkar arbetslösheten, antalet vakanser och reservationsproduktiviteten. Analysen visar i vilken riktning variablerna påverkas, men visar inte storleken på förändringarna. I slutet av detta avsnitt förs en diskussion om den möjliga sammanvägda effekten på variablerna, dvs. hur jämviktskombinationen u*, v* och R* kan tänkas påverkas till följd av omställningsavtalen.

TRR:s och TSn:s insatser omfattar olika former av stöd till arbetstagarna såväl innan, under som efter uppsägningstiden, dvs. åtgärder både då arbetstagaren ännu har ett arbete och åtgärder när arbetstagaren är arbetslös. I detta sammanhang räknas varslade personer som arbetslösa vilket innebär att de ingår i variabeln u. Åtgärder som leder till att varslade eller uppsagda (men i formell mening inte arbetslösa) personer får ett jobb leder således till att storleken på u minskar.

Anställningsstöd och utbildningsinsatser

I enlighet med Trygghetsavtalet kan en uppsagd arbetstagare delta i praktik på en annan arbetsplats med ekonomiskt bidrag från TSn. Även TRR kan ge ekonomiskt stöd för praktik och inskolning. Detta kan betraktas som ett anställningsstöd till andra arbetsgivare och kan likställas med aktiva arbetsmarknadsåtgärder som rekryteringsstöd och utbildningsvikariat.

Såväl TRR som TSn kan erbjuda utvecklingsprogram och/eller betala kostnaderna för olika former av utbildningsinsatser. Detta höjer de arbetssökandes kompetens/produktivitet vilket förbättrar möjligheten att få ett arbete hos en annan arbetsgivare. I praktiken kan dessa utbildnings- och utvecklingsinsatser ses som ett (indirekt) ekonomiskt stöd åt andra arbetsgivare i likhet med anställningsstöden.

Anställningsstöd och utbildningsinsatser leder till att arbetsgivarnas kostnader för att nyanställa minskar vilket får till följd att fler vakanser utlyses och att det uppstår en ökad efterfrågan på arbetskraft. En ökad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löneförhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan stöden. Höjda lö-

nekostnader ökar i sin tur risken för att jobbet blir olönsamt i framtiden vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar.

Effekten av anställningsstöden och utbildningsinsatserna blir således att det samtidigt kommer att råda ett större flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten konstant, vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av anställ-

ningsstöd och utbildningsinsatser (genom utlysning av fler vakan-

ser, högre löner och fler uppsägningar) att antalet vakanser ökar på arbetsmarknaden medan effekten på arbetslösheten är oklar.

Omställningsrådgivning åt arbetsgivare

Såväl TRR som TSn erbjuder arbetsgivare kurser och seminarier om omställnings- och avvecklingsarbete. Vidare ger man råd vid omstruktureringar. Syftet med stöden är att åstadkomma en så smidig omstrukturering som möjligt. På detta sätt kan produktionsstörningarna i verksamheten bli mindre. Ett professionellt och korrekt genomfört omställningsarbete kan också innebära att arbetsgivarens goodwill inte behöver drabbas negativt. Tack vare dessa stöd kan arbetsgivarens avvecklingskostnader antas minska. Minskade avvecklingskostnader leder till att arbetsgivarens relativa värdering (i samband med en produktivitetsminskning) av att dra in tjänster stärks i förhållande till att behålla dem. Detta är liktydigt med att reservationsproduktiviteten stiger. Konsekvensen blir att arbetsgivaren kommer att säga upp anställda i större utsträckning än om stöden inte funnits.

Samtidigt som uppsägningarna blir fler så ökar arbetsgivarnas vilja att skapa nya jobb eftersom kostnaden för att säga upp anställda i framtiden minskar. Detta leder till att efterfrågan på arbetskraft ökar och att fler vakanser utlyses. En ökad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löneförhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan stöden. Höjda lönekostnader ökar i sin tur risken för att jobbet blir olönsamt i framtiden vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar.

Effekten av omställningsrådgivning åt arbetsgivare blir således att det samtidigt kommer att råda ett större flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten konstant, vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av omställ-

ningsrådgivning åt arbetsgivare (genom fler vakanser, högre löner

och fler uppsägningar) att antalet vakanser på arbetsmarknaden ökar medan effekten på arbetslösheten är oklar.

Åtgärder som leder till förbättrad matchning

Olika transaktionskostnader gör att det tar tid innan vakanser på arbetsmarknaden kan fyllas med arbetssökande. Transaktionskostnaderna uppstår av flera anledningar. Dels kan lediga tjänster och arbetssökande befinna sig på olika orter, dels kan arbetsgivaren och arbetstagaren vara osäkra på om de verkligen passar tillsammans. För att ta reda på om de ska skriva under ett anställningskontrakt krävs investeringar i tid och pengar för exempelvis annonsering och anställningsintervjuer. Detta ger upphov till ”friktion” på arbetsmarknaden.

Omställningsavtalens omställningsstöd medger olika typer av matchningsåtgärder, t.ex. rekryteringsservice, individuell rådgivning och hjälp med personlig marknadsföring åt arbetstagarna. Detta förbättrar matchningen (dvs. minskar friktionen) mellan befintliga vakanser och de arbetssökande på arbetsmarknaden. En förbättrad matchning leder till att existerande vakanser lättare tillsätts och att arbetslösheten därmed minskar. Reservationsproduktiviteten påverkas inte till följd av detta då varken arbetsgivarens produktivitet eller produktionskostnader påverkas.

Samtidigt som detta sker är det tänkbart att arbetsgivarnas minskade kostnader för själva anställningsprocessen som sådan kan leda till att arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft ökar och att nya vakanser därför utlyses. En ökad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löneförhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan matchningsåtgärderna. Höjda lönekostnader ökar i sin tur risken för att tjänsten blir olönsamt i framtiden vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar.

Pissarides modell ger inget klart besked om vad nettoeffekten blir på arbetslösheten och antalet vakanser till följd av de två (motverkande) effekterna. Vi gör emellertid bedömningen att arbetsgivarnas benägenhet att utlysa nya vakanser och säga upp anställda till följd av minskade kostnader för anställningsprocessen och höjd reservationsproduktivitet, är så pass liten att nettoeffekten ändå blir minskad arbetslöshet och minskat antal vakanser. Denna bedömning grundar sig bl.a. på att kostnaderna för anställningsprocessen torde vara små i förhållande till andra kostnader (t.ex. lönekostnader) som en arbetsgivare beaktar inför ett beslut om att utlysa nya vakanser.

Resultat: I den utsträckning som omställningsavtalens matchningsförbättrande åtgärder bidrar till en förbättrad matchning och minskade

kostnader för anställningsprocessen, blir nettoeffekten en sänkt

arbetslöshet och ett minskat antal vakanser. Reservationsproduktiviteten kommer att stiga.

Avgångsersättning

I såväl Omställnings- som Trygghetsavtalet har uppsagda personer (som uppfyller vissa villkor) rätt till avgångsersättning. Avgångsersättning innebär en komplettering av arbetslöshetsersättningen. En högre ersättning vid arbetslöshet stärker den anställdes förhandlingsposition i löneförhandlingen till följd av att den arbetssökandes relativa värdering av att arbeta minskar i förhållande till värderingen av den fritid som följer av att vara arbetslös. Detta tvingar arbetsgivaren att höja lönen för att kunna anställa arbetstagaren. Höjda lönekostnader minskar arbetsgivarens efterfrågan på arbetskraft, vilket minskar antalet utlysta vakanser och höjer arbetslösheten.

Vidare kommer höjda lönekostnader att öka risken för att tjänsten blir olönsam i framtiden. Detta höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet vilket leder till fler uppsägningar och ännu högre arbetslöshet. Samtidigt leder det ökade antalet uppsägningar till att nya vakanser utlyses för att ersätta de tjänster som har upphört. Avgångsersättningens nettoeffekt på antalet vakanser är således oklar.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av avgångser-

sättningen (genom högre löner och fler uppsägningar) att arbets-

lösheten ökar medan effekten på antalet vakanser på arbetsmarknaden är oklar.

Inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag

Såväl Omställnings- som Trygghetsavtalet ger möjlighet för den arbetssökande att under en begränsad period erhålla löneutfyllnad och inkomsttrygghetstillägg. Dessa stöd innebär att arbetstagaren får kompensation för en eventuell lönesänkning i samband med en nyanställning. Vidare kan TSn hjälpa till att täcka en arbetstagares flyttkostnader samt kostnader för resor och dubbelboende.

Dessa ekonomiska stöd syftar till att göra arbetstagaren mer benägen att ta andra arbeten även om det skulle medföra minskade inkomster och/eller högre kostnader. Med andra ord leder stöden till att arbetstagarens relativa värdering av att ta det aktuella jobbet (inklusive stöd) stärks i relation till att fortsätta vara arbetslös. Detta innebär att arbetsgivaren kan betala en lägre lön än vad som skulle varit fallet utan kompensationen. Lägre lönekostnader ökar arbetsgivarens efterfrågan på arbetskraft vilket innebär att fler vakanser utlyses samtidigt som arbetslösheten minskar.

Vidare kommer sänkta lönekostnader minska risken för att tjänsten blir olönsam i framtiden. Detta sänker arbetsgivarens reservationsproduktivitet vilket leder till färre uppsägningar och ännu lägre arbetslöshet. Samtidigt leder det minskade antalet uppsägningar till att de nya vakanser som är ägnade att ersätta indragna tjänster minskar. Nettoeffekten på antalet vakanser till följd av inkomsttrygghetstillägget/löneutfyllnaden är således oklar.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av inkomst-

trygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag (genom lägre lö-

nekostnader och färre uppsägningar) att arbetslösheten minskar medan effekten på antalet vakanser på arbetsmarknaden är oklar.

Avsteg från turordningsreglerna

På privattjänstemannaområdet har avtalsparterna möjlighet att göra avsteg från turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd. Det-

ta skapar möjlighet för en större flexibilitet i arbetsgivarens urval i samband med uppsägningar vilket leder till att arbetsgivarens kostnader för avvecklingsprocessen kan antas minska. Minskade avvecklingskostnader leder till att arbetsgivarens relativa värdering (i samband med en produktivitetsminskning) av att dra in tjänster stärks i förhållande till att behålla dem. Detta är liktydigt med att reservationsproduktiviteten stiger. Konsekvensen blir att arbetsgivaren kommer att säga upp anställda i större utsträckning än om möjligheten att frångå turordningsreglerna inte funnits.

Samtidigt som uppsägningarna blir fler så ökar arbetsgivarnas vilja att skapa nya jobb eftersom kostnaden för att säga upp anställda i framtiden minskar. Detta leder till att efterfrågan på arbetskraft ökar och att fler vakanser utlyses. En ökad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras i de löneförhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir högre än vad de skulle varit utan stöden.

Effekten av avsteg från turordningsreglerna blir således att det samtidigt kommer att råda ett större flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten konstant, vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av avsteg från

turordningsreglerna (genom fler vakanser, högre löner och fler

uppsägningar) att antalet vakanser på arbetsmarknaden ökar medan effekten på arbetslösheten är oklar.

Förlängda uppsägningstider

I enlighet med Trygghetsavtalet har en uppsagd arbetstagare rätt till förlängning av den uppsägningstid som föreskrivs i LAS eller i kollektivavtal. Arbetsgivarens skyldighet att betala lön under en längre uppsägningstid innebär att kostnaderna för att säga upp personal blir högre än vad de skulle varit utan rätten till förlängd uppsägningstid. Ökade uppsägningskostnader leder till att arbetsgivarens relativa värdering (i samband med en produktivitetsminskning) av att dra in tjänster minskar i förhållande till att behålla dem. Detta är liktydigt med att reservationsproduktiviteten sjunker. Konsekvensen blir att arbetsgivaren kommer att säga upp anställda

i mindre utsträckning än vad som skulle varit fallet utan förlängda uppsägningstider.

Samtidigt som uppsägningarna blir färre så minskar arbetsgivarnas vilja att skapa nya jobb eftersom kostnaden för att säga upp anställda i framtiden ökar. Detta leder till att efterfrågan på arbetskraft minskar och att färre vakanser utlyses. En minskad efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden leder till att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna försämras i de löneförhandlingar som sker innan en anställning påbörjas. Detta resulterar i att de arbetssökandes ingångslön blir lägre än vad de skulle varit utan förlängda uppsägningstider.

Effekten av rätten till förlängda uppsägningstider blir således att det samtidigt kommer att råda ett mindre flöde såväl från som till arbetslöshet. I jämvikten är arbetslösheten konstant, vilket betyder att utflödet är lika stort som inflödet.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av förlängda

uppsägningstider (genom färre vakanser, lägre löner och färre

uppsägningar) att antalet vakanser på arbetsmarknaden minskar medan effekten på arbetslösheten är oklar.

Finansieringen av omställningsavtalen

Finansieringen av omställningsavtalens olika stödformer sker genom avgifter som betalas av arbetsgivaren. I praktiken kan detta också komma att innebära att arbetstagaren avstår delar av det egna löneutrymmet. I den mån avgiften på detta sätt övervältras på arbetstagaren och därmed ger en lägre lön, minskar arbetstagarens värdering av att arbeta ställt i relation till att vara arbetslös. 84 Detta leder till att arbetstagaren blir mindre benägen att ta ett arbete. Liksom i fallet med avgångsersättning stärker detta den anställdes förhandlingsposition i löneförhandlingen och tvingar arbetsgivaren att höja lönen för att kunna anställa arbetstagaren. Höjda lönekostnader minskar arbetsgivarens utlysning av vakanser och ökar arbetslösheten.

Höjda lönekostnader ökar dessutom risken för att tjänsten blir olönsam i framtiden vilket höjer arbetsgivarens reservationsproduktivitet och ökar antalet uppsägningar. Det ökade antalet uppsägningar höjer arbetslösheten ytterligare samtidigt som antalet

84 Om avgiften inte övervältras till arbetstagarens lön så minskar istället företagets produktivitet vilket ger samma effekt.

vakanser ökar för att ersätta de tjänster som har upphört. Nettoeffekten på antalet vakanser är således oklar.

Resultat: I enlighet med Pissarides modell blir nettoeffekterna av omställningsavtalens finansiering att arbetslösheten ökar medan effekten på antalet vakanser på arbetsmarknaden är oklar.

Resultatsammanställning och diskussion

De olika komponenternas påverkan på variablerna arbetslöshet, antalet vakanser och reservationsproduktivitet framgår av tabellen nedan.

Arbetslöshet

(u)

Vakanser

(v)

Reservations-

produktivitet

(R)

Omställningsstöd

Anställningsstöd och utbildningsinsatser

?

n

n

Omställningsrådgivning åt arbetsgivare

?

n

n

Matchningsåtgärder

p

p

n

Ekonomiska stöd

Avgångsersättning

n ? n

Inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag

p ? p

”Förändring” av LAS

Avsteg från turordningsregler

?

n

n

Förlängda uppsägningstider

?

p

p

Finansiering genom avgifter

n ? n

Genomgången har visat att omställningsavtalens olika komponenter påverkar arbetslösheten, antalet vakanser och reservationsproduktiviteten på olika sätt. Vilka effekter som får störst genomslag, och därmed avgör den sammanvägda effekten på dessa variabler, är

således en empirisk fråga. I en sammanvägd bedömning av omställningsavtalens effekter är det vidare viktigt att komma ihåg att de två studerade avtalen (Omställningsavtalet och Trygghetsavtalet) delvis har olika konstruktioner och därmed också kan förväntas ge olika effekter. Exempelvis finns möjligheten till avsteg från turordningsreglerna endast på den privata sidan medan rätten till förlängda uppsägningstider endast gäller de statligt anställda. Vidare finns det skillnader i nivåer och tillämpning mellan avtalen, exempelvis beträffande avgångsersättningen, inkomsttrygghetstilllägg/löneutfyllnad och storleken på avgifterna för finansieringen av avtalen. Även TRR:s och TSn:s tillämpning av de olika formerna av omställningsstöd kan skilja sig åt.

En annan viktig aspekt att beakta är att den omfattning som TRR och TSn väljer att lägga ner på de olika stöden, har en stor betydelse för de sammanvägda effekterna. Ju mer resurser som läggs på (exempelvis) matchningsförbättrande åtgärder som rekryteringsstöd och rådgivning, desto större blir naturligtvis den positiva effekten på arbetslösheten. Detta betyder naturligtvis inte att alla resurser bör läggas på detta eftersom stöden sannolikt har en avtagande marginalnytta. Vidare är det viktigt att komma ihåg att exempelvis avgångsersättning, inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag bara gäller under en begränsad tid för den enskilde individen. Dessa komponenters påverkan på de studerade variablerna blir givetvis mindre ju kortare tid de tillämpas. 85

Sammanvägd bedömning av effekterna på arbetslöshet och vakanser

Beträffande omställningsavtalens påverkan på arbetslösheten och antalet vakanser är det svårt att göra en sammanvägd bedömning. Genomgången visar att avtalens komponenter påverkar dessa variabler på olika sätt. Att notera är att komponenterna inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad, flyttbidrag och matchningsförbättrande åtgärder sänker arbetslösheten medan komponenterna avgångsersättning och finansieringsformen genom avgifter höjer densamma. Övriga komponenter ger ett oklart utfall på arbetslösheten.

Beträffande vakanserna kan framhållas att flera av omställningsavtalens komponenter leder till att arbetsgivarna ökar utlysningen av nya vakanser samtidigt som uppsägningarna blir fler. Detta gäller i synnerhet vid omställningsstöden anställningsstöd, utbildningsin-

85 Eftersom det hela tiden kommer att finnas ett visst antal personer som erhåller stöden (även om det från tidpunkt till tidpunkt är olika individer), är det emellertid klart att en viss påverkan alltid kommer att göra sig gällande.

satser och omställningsrådgivning åt arbetsgivare. Även möjligheten till avsteg från turordningsreglerna i LAS ger denna effekt. Rätten till förlängda uppsägningstider leder emellertid till att antalet vakanser blir färre. Övriga komponenter ger en oklar effekt på vakanserna. 86

Omställningsavtalens påverkan på arbetsmarknadens omvandlingstryck

Genomgången visar att flertalet av omställningsavtalens komponenter leder till att reservationsproduktiviteten stiger för arbetsgivarna. Intressant att notera är att samtliga omställningsstöd ger denna effekt liksom möjligheten till avsteg från turordningsreglerna. Eftersom inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och förlängda uppsägningstider ger en sänkt reservationsproduktivitet, kan man inte med säkerhet fastställa nettoeffekten på reservationsproduktiviteten. Till följd av att rätten till förlängd uppsägningstid saknas i Omställningsavtalet så finner vi det ändå sannolikt att åtminstone detta avtal faktiskt höjer reservationsproduktiviteten på arbetsmarkanden. Givet att Trygghetsavtalets förlängda uppsägningstider inte får ett mycket stort genomslag, bedömer vi att reservationsproduktiviteten kommer att stiga även i detta fall. 87

I enlighet med Pissarides modell innebär en ökad reservationsproduktivitet att arbetsgivarna ökar antalet uppsägningar. Samtidigt visar genomgången att omställningsstöden och möjligheten att frångå turordningsreglerna i LAS leder till att arbetsgivarna också ökar utlysningen av nya vakanser. I den mån den förändrade reservationsproduktiviteten leder till att arbetsgivarna både ökar utlysningen av vakanser och indragningen av existerande tjänster, ökar flödet av arbetstagare mellan arbete och arbetslöshet. Detta kan sägas vara ett uttryck för ett större omvandlingstryck på arbetsmarknaden. En förutsättning för att detta inte leder till att jämviktsarbetslösheten stiger är emellertid att arbetskraftsutbudet samtidigt kan ”anpassas” efter arbetsgivarnas förändrade efterfrå-

86 Genomgången har visat att matchningsförbättrande åtgärder kan öka utlysningen av nya vakanser. Nettoeffekten av matchningsåtgärderna har emellertid bedömts bli minskat antal vakanser eftersom den förbättrade matchningen gör att existerande vakanser lättare tillsätts. 87 För detta talar att de statliga arbetsgivarna till viss del kan undvika de ökade kostnaderna (till följd av de förlängda uppsägningstiderna) genom att ha en god framförhållning i verksamheten. Statliga myndigheter har vanligtvis vetskap om eventuella uppsägningar p.g.a. arbetsbrist en lång tid innan de blir aktuella.

gan, dvs. att omställningsavtalens individuella stödåtgärder bidrar till att slussa fram friställda personer till de nya tjänsterna. 88

Om produktiviteten i vissa tjänster sjunker, exempelvis på grund av teknisk utveckling eller förändrad efterfrågan hos konsumenterna, kan det vara mer lönsamt för företagen att dra in tjänster istället för att behålla dem. På en konkurrensutsatt marknad måste företagen därför omstrukturera sin verksamhet genom att introducera ny teknik och skapa nya tjänster. Ofta kräver detta uppdaterade kunskaper och kompetensutveckling av arbetstagarna. Under sådana förutsättningar kan ”rätt” utformade omställningsavtal underlätta för företagen att genomföra nödvändiga omstruktureringar av verksamheten och därmed tillgodogöra sig potentiella produktivitetshöjningar med hjälp av den nya tekniken.

Undanträngningseffekter

En viktig fråga inom arbetsmarknadsforskningen är om aktiva arbetsmarknadsåtgärder tränger undan arbetstillfällen som skulle kommit till stånd om åtgärderna inte funnits. Två exempel på sådana s.k. undanträngningseffekter är substitutionseffekter och dödviktsförluster. Substitutionseffekter innebär att arbetstillfällen som åstadkommits genom arbetsmarknadsåtgärder ersätter reguljära anställningar för andra arbetstagare. Dödviktsförluster uppstår när en arbetstagare som omfattas av en arbetsmarknadsåtgärd får en anställning som arbetstagaren skulle ha fått även utan åtgärden. Undanträngningseffekterna ger en förlust för samhället eftersom att de resurser som tas i anspråk för arbetsmarknadsåtgärderna (lönekostnad, utbildning, administration m.m.) inte resulterar i en högre produktivitet på arbetsmarknaden.

Det finns forskning som visar att riskerna för undanträngningseffekter är störst vid subventionerade anställningar medan arbetsmarknadsutbildning inte förefaller ge några undanträngningseffekter (Calmfors & Skedinger 1995 och Dahlberg & Forslund 1999).

88 Viktigt att notera är således att en höjd reservationsproduktivitet inte med nödvändighet leder till ett ökat omvandlingstryck. Under förutsättning att omställningsavtalen leder till att arbetsgivarna ökar utlysningen av nya vakanser samtidigt som avtalens omställningsstöd förmår anpassa arbetstagarnas kvalifikationer efter dessa nya vakanser, kommer detta emellertid att vara fallet.

Vidare har en studie av Bergwall och Larsson (2000) visat att även stöd vid företagsetableringar kan tränga undan egenföretagare som inte har stöd.

I enlighet med refererade studier finns det följaktligen risk för att också omställningsavtalen ger upphov till undanträngningseffekter. Detta torde i synnerhet gälla för avtalens matchningsförbättrande åtgärder, anställningsstöd som innebär praktik med ekonomiskt bidrag samt olika ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad, flyttbidrag och stöd till företagare. Även om den enskilde arbetstagaren som erhåller dessa stöd har större chans att få ett arbete, så innebär detta samtidigt att andra arbetslösa personer får svårare att få ett arbete. Avtalen ger upphov till dödviktsförluster i den utsträckning som arbetstagarna skulle ha erhållit arbeten även utan stödåtgärderna.

Effekter på arbetskraftsutbudet

I enlighet med Trygghetsavtalet har en uppsagd person som fyllt 60 år, och väljer att inte arbeta mer, rätt till pensionsersättning. Under vissa omständigheter kan även en arbetstagare som inte blivit uppsagd få rätt till pensionsersättning. Möjligheten till pensionsersättning leder till att de uppsagda 60-åringarnas relativa värdering av att gå i pension stärks i förhållande till att söka ett nytt arbete. Detta leder till att en viss andel av de uppsagda 60-åringarna kommer att gå i pension och därmed lämna arbetsmarknaden. Såväl arbetslösheten som arbetskraftsutbudet blir alltså lägre genom möjligheten till pensionsersättning i jämförelse med en situation där denna möjlighet inte finns. 89

Empirisk forskning om arbetskraftsutbudet har i huvudsak inriktats på att bestämma vilka faktorer som påverkar utbudet. Forskningen har visat att konjunkturen, och därmed chansen att få ett arbete, påverkar arbetskraftsutbudet. Vid lågkonjunktur minskar sannolikheten att få ett arbete vilket kan avskräcka personer att träda in i arbetskraften. Pensionsavgångar i ett svagt konjunkturläge kan förväntas ha en låg alternativkostnad eftersom alternativet kanske skulle innebära arbetslöshet med tillhörande arbetslöshetsersättning. Ett minskat arbetskraftsutbud till följd av pensionsav-

89 När arbetslösheten minskar samtidigt som efterfrågan på arbetskraft är oförändrad, innebär detta att de arbetssökandes relativa förhandlingssituation gentemot arbetsgivarna förbättras. Detta resulterar i att de arbetssökandes lön blir högre än vad de skulle varit utan förekomsten av pensionsersättningar. I Pissarides modell leder högre löner leder till en höjd reservationsproduktivitet.

gångar kommer emellertid innebära en högre kostnad om konjunkturen vänder och det uppstår brist på arbetskraft.

Även olika former av inlåsningseffekter och andra faktorer som påverkar benägenheten att söka och acceptera nya arbeten påverkar arbetskraftsutbudet i olika riktningar.

5 Statsfinansiella effekter

I syfte att belysa omställningsavtalens statsfinansiella effekter 90presenterar vi i detta avsnitt en enklare kalkyl som tar hänsyn till skatteintäkter och kostnader för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadsåtgärder (Jfr. AMS 1990).

Antaganden

Den genomsnittliga lönen antas vara 24 000 kronor per månad

Den genomsnittliga månadslönen för privatanställda tjänstemän var 2001 cirka 24 500 kronor exklusive rörliga tillägg. Genomsnittslönen för statligt anställda var vid samma tid cirka 22 800 kronor. Räknat på de 650 000 privattjänstemän och 220 000 statligt anställda som är anslutna till något av de båda omställningsavtalen blir den genomsnittliga lönen cirka 24 000 kronor per månad.

Den genomsnittliga arbetslöshetsersättningen antas vara 618 kronor per dag

Brytpunkten för maximal arbetslöshetsersättning är knappt 19 000 kronor. Med tanke på att den genomsnittliga lönen överstiger detta belopp med 5 000 kronor antar vi att samtliga personer erhåller maximal ersättning. Det innebär en dagersättning på 680 kronor i 100 dagar och därefter 580 kronor. Räknat på ett år blir den genomsnittliga ersättningen 618 kronor per dag.

Den genomsnittliga avgångsersättningen antas vara 173 kronor per dag 91

Avgångsersättningen skall fylla på arbetslöshetsersättningen så att den totala ersättningen blir 70 procent av den tidigare lönen för privattjänstemännen. För de statsanställda är den totala ersättningen 80 procent av lönen. Räknat på 650 000 privattjänstemän och 220 000 statligt anställda blir den genomsnittliga ersättningsnivån

90 Med statsfinansiella effekter avses effekter på offentliga finanser. 91 Vi bortser här från det faktum att det finns vissa restriktioner för privattjänstemännens Omställningsavtal som begränsar rätten till avgångsersättning, se avsnitt 2.2.

72,5 procent vilket motsvarar en sammanlagd ersättning per månad på cirka 17 400 kronor. Räknat per dag motsvarar det 791 kronor. Den dagliga avgångsersättningen blir då 173 kronor (791 kronor– 618 kronor).

Kostnaden för AMV:s arbetsmarknadsprogram antas vara 395 kronor per dag

Kostnaden för köp av arbetsmarknadsutbildning var 8 700 kronor per månad år 2001 vilket motsvarar 395 kronor per dag. Rätten till åtgärder enligt omställningsavtalen minskar i princip inte rätten att delta i ordinarie arbetsmarknadsåtgärder. På genomsnittlig nivå är det dock rimligt att anta att arbetslösa personer som är anslutna till omställningsavtal utnyttjar AMV i mindre utsträckning än andra arbetslösa. Å andra sidan kan det tänkas att personer med omställningsavtal deltar i åtgärder med större frekvens än andra grupper av arbetslösa. Mot bakgrund av att vi saknar ett bra underlag i denna fråga utgår vi ifrån att kostnaderna är desamma oberoende av om en person är ansluten till ett omställningsavtal eller inte.

Antaganden om skattesatser

Inkomstskatten antas vara 30 procenten medan skatten för konsumtion antas vara 27 procent och arbetsgivarnas sociala kostnader antas vara 40 procent.

Tabell 5.1 Antaganden

per dag

per mån

a. Genomsnittslön

1 091 kr

24 000 kr

b. A-kassa

618 kr

13 600kr

c. Avgånsersättning (AGE)

173 kr

3 807 kr

d. Åtgärdskostnad

395 kr

8 700 kr

e. Inkomstskatt

30%

f. Konsumtionsskatt

27%

g. Sociala avgifter

40%

h. Antal dagar per månad

22%

Formel bör beräkning av statsfinansiella effekter

För beräkning av omställningsavtalens statsfinansiella effekter använder vi en formell för beräkning av statsfinansiella nettointäkter (FNI):

FNI = A+B-C-D

FNI = Statsfinansiella nettointäkter A = Inkomster (Inkomstskatt, sociala avgifter och konsumtionsskatter)

B = Minskade kostnader för A-kassa etc. (A-kassa, åtgärder)

C = Direkta utgifter för åtgärder (Kostnad och ersättning)

D = Inkomstminskningar (Inkomstskatt och konsumtionsskatter från ersättningar)

Plusposterna, dvs. A och B, består av de skatteintäkter och utgiftsminskningar som uppstår när en person går från en situation till en annan, t.ex. från arbetslöshet till arbete eller vice versa. Minusposterna, dvs. C och D, består av de inkomstminskningar och eventuella utgifter som uppstår vid en sådan förändring.

Statsfinansiella effekter vid olika utfall på individnivå

I tabell 5.2 nedan redogörs för de statsfinansiella effekterna vid följande utfall.

a) En person som blivit uppsagd eller varit uppsägningshotad arbetar i stället för att vara arbetslös med arbetslöshetsersättning.

b) En person som blivit uppsagd eller varit uppsägningshotad arbetar i stället för att vara arbetslös med arbetslöshetsersättning och delta i åtgärd finansierad av AMV.

c) En person som blivit uppsagd får omställningsstöd som helt finansieras av TRR eller TSn och erhåller arbetslöshetsersättning och avgångsersättning (AGE) i stället för att delta i en åtgärd finansierad av AMV och endast erhålla arbetslöshetsersättning.

Tabell 5.2 Statsfinansiella nettointäkter (per individ och dag)

5.2 a) Arbete i stället för arbetslöshetsersättning

A

970 kr

+B

618 kr

-C

0 kr

-D

302 kr

=FNI 1 286 kr

FNI per år 339 427 kr

5.2 b) Arbete i stället för arbetsmarknadsåtgärd

5.2 c) Omställningsåtgärd i stället för arbetsmarknadsåtgärd

A

387 kr

+B

1 014 kr

-C

1 014 kr

-D

302 kr

=FNI 85 kr

FNI per år 22 339 kr

Som framgår av tabell 5.2 är offentligt finansierade arbetslöshetsersättningar och arbetsmarknadsåtgärder mycket kostsamma. Av beräkningarna kan man dra slutsatsen att i den mån omställningsavta-

A

970 kr

+B

1 014 kr

-C

0 kr

-D

302 kr

=FNI 1 682 kr

FNI per år 444 048 kr

len bidrar till minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning påverkas de offentliga finanserna positivt. En viktig faktor är kostnaderna för utbetalning av arbetslöshetsersättningar blir högre än för genomsnittet eftersom det rör sig om grupper med höga inkomster.

Två scenarier på nationell nivå

För att ge en uppfattning om omställningsavtalens statsfinansiella effekter på aggregerad nivå följer här två beräkningsexempel eller scenarier. Det första scenariot baseras på den undersökning av TRR:s åtgärder som presenterades i avsnitt 3.5. Om detta scenario är en bra approximation ger omställningsavtalen mycket goda effekter. I det andra scenariot beräknas konsekvenserna om omställningsavtalen ger positiva effekter på arbetslösheten men av en mindre storleksordning. Vi vill understryka att de båda scenarierna endast syftar till att ge en uppfattning om möjliga storleksordningar på de statsfinansiella effekterna. Resultaten bör inte tolkas som beskrivningar av faktiska effekter.

Scenario 1

Ett års arbetslöshetsersättning motsvarar 264 dagar. Perioden som åskådliggörs i diagram 3.1 på s. 37 kan med andra ord sägas motsvara ett år. Av diagrammet framgår att samtliga som erhållit omställningsstöd (grupp 1) var utskrivna ur a-kassan redan efter 195 dagar medan över tio procent bland övriga (grupp 2) fortfarande erhöll akassa när ett år hade gått.

Vi använder antalet uppsagda 1999 som utgångspunkt. Det året erhöll cirka 12 500 (ny)uppsagda personer omställningsstöd från TRR medan motsvarande antal hos TSn var cirka 5 500 personer. Det blir sammanlagt 18 000 personer som tillsammans som mest kan erhålla 4 590 000 ersättningsdagar under ett år (räknat på 255 ersättningsdagar). Fördelningen på dagar i arbete (lösta) respektive i arbetslöshet (olösta) för de båda grupperna framgår av tabell 5.3 nedan.

Tabell 5.3 Antagande om antal dagar i arbetslöshet med respektive utan omställningsavtal (räknat på 18 000 personer)

Omställningsavtal (grupp 1)

Övriga (grupp 2)

Dagar i arbetslöshet (olösta)

912 600 dagar 2 176 200 dagar

Dagar i arbete (lösta) 3 677 400 dagar 2 413 800 dagar

Totalt antal dagar 4 590 000 dagar 4 590 000 dagar

Vi antar här att förtida pension inte är en alternativ utväg för någon av de inblandade. Det sammanlagda antalet dagar kan delas in i tre kategorier.

N Till den första kategorin hör de 912 600 dagar när samtliga personer i de båda grupperna är arbetslösa. Under dessa dagar antas att grupp 1 erhåller AGE + a-kassa och omställningsstöd medan grupp 2 erhåller a-kassa och deltar i åtgärd finansierad av AMV. Detta motsvaras av utfallet i tabell 5.2c ovan, dvs. 85 kronor per ersättningsdag. Den statsfinansiella nettointäkten blir då 77 571 000 kronor.

N Till den andra kategorin hör de 1 263 600 dagar (2 176 200 – 912 600) när grupp 1 arbetar medan grupp 2 (fortfarande) erhåller a-kassa och deltar i åtgärd finansierad av AMV. Detta motsvaras av utfallet i tabell 5.2b ovan, dvs. 1 682 kr per ersättningsdag. Den statsfinansiella nettointäkten blir då 2 125 375 200 kr.

N Till den tredje kategorin hör de 2 413 800 dagar när båda grupperna är i arbete. Här blir det statsfinansiella nettot noll. Den sammanlagda effekten på statens finanser blir enligt detta räkneexempel ca 2,2 miljarder kronor på ett år. Se tabell 5.4 nedan.

Tabell 5.4 Statsfinansiella effekter enligt scenario 1

FNI (individ) Antal dagar FNI (totalt)

c) Omställning i stället för AMV

85 kr

912 600 77 571 000 kr

b) Arbete i stället för AMV

1 682 kr 1 263 600 2 125 375 200

kr

Summa

1 767 kr 2 176 200 2 202 946

200kr

Scenario 2

Enligt det exempel som utgör grunden för scenario 1 förkortas den genomsnittliga tiden i arbetslöshet med 60 procent. Detta måste anses som en mycket gynnsam effekt. Om effekten i stället skulle bli en förkortning av den genomsnittliga tiden i arbetslöshet med 20 procent skulle den statsfinansiella effekten minskas med cirka 1,3 miljarder kronor. Det statsfinansiella nettot skulle då bli cirka 0,9 miljarder kronor.

Tabell 5.5 Statsfinansiella effekter enligt scenario 2

FNI (individ) Antal dagar FNI (totalt)

c) Omställning i stället för AMV

85 kr

1 740 960 147 981 600 kr

b) Arbete i stället för AMV

1 682 kr

435 240 777 338 640 kr

Summa

1 767 kr

2 176 200 880 055 280 kr

Vissa alternativa antaganden

Beräkningarna ovan är förknippade med stora osäkerheter. I det följande visas därför hur resultaten i de båda scenarierna påverkas när vissa av antagandena ändras.

Kostnad för AMV:s arbetsmarknadsåtgärder

Även om kostnaderna för ersättning till deltagarna inte räknas med är arbetsmarknadsutbildning en relativt dyr åtgärd. Om den ge-

nomsnittliga åtgärdskostnaden halveras skulle den statsfinansiella effekten minskas med cirka 250 miljoner kronor enligt scenario 1 och med knapp 100 miljoner kronor enligt scenario 2.

AMV:s kostnader för personer som får omställningsstöd

I grundantagandet är den genomsnittliga kostnaden för deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd lika stor oberoende av om en person erhåller omställningsstöd eller inte. Om AMV:s genomsnittliga kostnader för personer med omställningsstöd i stället är hälften av kostnaden för övriga ökar den statsfinansiella effekten enligt scenario 1 med cirka 180 miljoner kronor och med cirka 240 miljoner kronor enligt scenario 2.

Lönedämpande effekter på grund av avtalens finansiering

En viktig fråga i det här sammanhanget är hur avgifterna till TRR och TSn skall klassificeras. Om man betraktar dessa som ett minskat löneutrymme påverkar detta beräkningarna. Om finansieringen av avtalen gör att genomsnittslönen är 0,4 procent lägre än vad den annars skulle ha varit, innebär det en minskning av statens nettointäkter med 4 kronor per arbetsdag.

Räknat på de cirka 870 000 anställda som är anslutna till TRR och TSn innebär det att den statsfinansiella effekten minskas med cirka 1 miljard kronor.

6 Slutsatser

Detta kapitel är indelat i två avsnitt. I avsnitt 6.1 gör vi, med utgångspunkt från analysen i kapitel 3, 4 och 5, en sammanvägd bedömning av omställningsavtalens effekter. I avsnitt 6.2 redogör vi för våra slutsatser beträffande hur omställningsavtal bör vara utformade för att ge så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt.

Det är viktigt att framhålla att omställningsavtalens effekter på arbetsmarknadens funktionssätt sannolikt påverkas av på vilket sätt och i vilken omfattning avtalens olika komponenter tillämpas i praktiken av TRR och TSn. Hur rådet och stiftelsen tillämpar avtalen i praktiken har inte explicit studerats i denna rapport.

Effekter på arbetsmarknadens omvandlingstryck

Den makroekonomiska analysen i kapitel 4 visar att omställningsavtalens olika komponenter ger olika effekt på arbetsgivarnas reservationsproduktivitet. I en sammanvägd bedömning av avtalens effekter talar emellertid mycket för att arbetsgivarnas reservationsproduktivitet kommer att stiga. Genomgången visar att den höjda reservationsproduktiviteten är ett resultat av att olika typer av kostnader har förändrats p.g.a. omställningsavtalen. Avtalen påverkar arbetsgivarnas anställningskostnader, lönekostnader samt avvecklings- och omställningskostnader.

En höjd reservationsproduktivitet innebär att arbetsgivarna ökar uppsägningarna. Samtidigt visar genomgången att avtalens omställningsstöd (t.ex. anställningsstöd, utbildningsinsatser och omställningsrådgivning åt arbetsgivare) liksom möjligheten att frångå turordningsreglerna i LAS, leder till att arbetsgivarna också ökar utlysningen av nya vakanser. Om den förändrade reservationsproduktiviteten leder till att arbetsgivarna både ökar utlysningen av vakanser och indragningen av existerande tjänster, så ökar också flödet av arbetstagare mellan arbete och arbetslöshet. Detta kan sägas vara ett uttryck för ett större omvandlingstryck på arbetsmarknaden.

I den utsträckning omställningsavtalen underlättar för arbetsgivarna att dra in tjänster och utlysa nya tjänster, skapas bättre förutsättningar för arbetsgivarna att höja verksamhetens produktivitet.

Effekter på arbetslöshet och arbetskraftsutbud

Omställningsavtalen minskar arbetslösheten för berörda arbetstagare…

Den makroekonomiska analysen i kapitel 4 visar hur omställningsavtalen kan antas påverka den totala arbetslösheten. Analysen visar att avtalens olika komponenter ger olika resultat på arbetslösheten. Exempelvis leder matchningsförbättrande åtgärder som rekryteringsservice och individuell rådgivning samt ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och flyttbidrag till att arbetslösheten sjunker. Rätten till avgångsersättning riskerar däremot att bidra till en ökad arbetslöshet. Anställningsstöd, möjligheten till avsteg från turordningsreglerna samt rätten till förlängda uppsägningstider ger oklara effekter. Det går med andra ord inte att utifrån denna analys dra någon bestämd slutsats om huruvida omställningsavtalen på det hela taget ger positiva eller negativa effekter på den totala arbetslösheten.

Viktigt att notera i sammanhanget är att höjd reservationsproduktivitet till följd av avtalen inte med nödvändighet innebär vare sig högre eller lägre arbetslöshet. Av Pissarides modell följer att två olika jämviktssituationer kan ha samma nivå på arbetslösheten men samtidigt ha olika värden på reservationsproduktiviteten.

Även analysen i kapitel 3 visar att omställningsavtalens olika komponenter ger olika effekter på den totala arbetslösheten. Med utgångspunkt från studier av effekterna av TRR:s och TSn:s arbete samt forskning kring den ordinarie aktiva arbetsmarknadspolitiken, kan man emellertid samtidigt dra slutsatsen att risken för arbetslöshet/tiden i arbetslöshet minskar för de arbetstagare som omfattas av avtalen. Detta gäller i synnerhet om omställningsstöden sätts in i ett tidigt skede. Även resultaten från de två effektstudierna i avsnitt 3.5 tyder på att chansen för en arbetstagare att få ett arbete ökar efter att ha tagit del av TRR:s och TSn:s insatser.

…men riskerar samtidigt tränga undan arbetsstillfällen för andra arbetslösa

I likhet med AMV:s aktiva arbetsmarknadsåtgärder finns det risk för att omställningsavtalen leder till undanträngningseffekter. Detta gäller i synnerhet för avtalens matchningsförbättrande åtgärder, anställningsstöd som innebär praktik med ekonomiskt bidrag samt olika ekonomiska stöd som inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad, flyttbidrag och stöd till företagsetableringar. Även om den enskilde arbetstagaren som erhåller dessa stöd har större chans att få ett arbete så innebär detta samtidigt att andra arbetslösa personer får svårare att få ett arbete.

Omställningsavtalen påverkar arbetskraftsutbudet och rörligheten på arbetsmarknaden

Analysen i kapitel 3 och 4 visar att omställningsavtalen, i likhet med den ordinarie arbetsmarknadspolitiken, påverkar arbetskraftsutbudet och rörligheten på arbetsmarkanden. Möjligheten till pensionsavgångar med pensionsersättning i enlighet med Trygghetsavtalet minskar arbetskraftsutbudet.

Vi konstaterar också att vissa typer av omställningsstöd kan minska rörligheten mellan olika regioner. Samtidigt finns det andra komponenter i avtalen som kan bidra till en förbättrad rörlighet. Det gäller t.ex. avtalens matchningsförbättrande åtgärder och möjligheten att få flyttbidrag.

Omställningsavtalen kan även förväntas påverka arbetssökandes benägenhet att söka och acceptera nya arbeten. Avtalens avgångsersättningar leder till att de arbetssökande får svagare incitament att aktivt försöka hitta nya jobb och tacka ja till eventuella erbjudanden. Inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad kan emellertid förväntas ge motsatta effekter då den lägsta lön en arbetstagare kräver för att acceptera ett nytt arbete i praktiken sänks. Detta ökar de arbetssökande sökintensitet.

Statsfinansiella effekter

I uppdraget till Statskontoret ingår att belysa omställningsavtalens statsfinansiella effekter. I kapitel 5 har vi konstaterat att arbetslöshet är mycket kostsamt för staten till följd av såväl uteblivna skatteintäkter som stora kostnader för aktiva arbetsmarknadsåtgärder

och arbetslöshetsersättning. Detta innebär att omställningsavtalen får antas ha positiva effekter på statens finanser i den mån omställningsavtalen bidrar till en minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning.

I det följande diskuteras hur omställningsavtal ”bör” vara utformade sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I denna diskussion tas ingen hänsyn till att avtalen är ett resultat av förhandlingar mellan parter vars intressen inte nödvändigtvis överensstämmer med samhällets. Hur omställningsavtal bör vara utformade för att ge positiva effekter sett ur samhällets perspektiv kan med andra ord skilja sig från det som uppfattas vara bäst för de avtalsslutande parterna.

Synpunkter på befintliga omställningsavtal

Ekonomiska ersättningar bör kombineras med andra åtgärder

Vi har konstaterat att de av avtalens komponenter som syftar till att ge ekonomisk trygghet kan vara problematiska sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Orsaken till detta är att dessa komponenter riskerar att minska enskilda individers incitament att söka och acceptera arbeten.

Vi har analyserat tre olika typer av ekonomiska ersättningar, nämligen avgångsersättning, inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad och pensionsersättning.

De förutsättningar som gällde för pensionsersättning inom staten fram till slutet av 1990-talet förde med sig negativa effekter sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Visserligen gavs myndigheterna stora möjligheter att behålla yngre medarbetare, men eftersom staten centralt tog det ekonomiska ansvaret för de förtida pensioneringarna fanns det små eller inga incitament för de enskilda myndigheterna att göra avvägningar mellan pensionskostnaderna och den äldre arbetskraftens produktivitet.

I dag bär myndigheterna alla kostnader för de förtida pensioneringarna. Myndigheterna har därmed starkare incitament att behålla äldre arbetskraft jämfört med tidigare. Samtidigt är pensionsersätt-

ning en rättighet för personer som vid ett entledigande har fyllt 60 år vilket försvagar berörda individers incitament till fortsatt yrkesverksamhet. Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv måste det anses vara en dålig lösning att arbetstagare lämnar arbetsmarknaden i förtid. Storleken på de samhällsekonomiska kostnaderna för en sådan minskning av arbetskraftsutbudet är avhängigt konjunkturläget. Det är dock viktigt att komma ihåg att kostnaderna kan uppstå flera år senare om efterfrågan på arbetskraft åter ökar i samband med en konjunkturuppgång. Om arbetsgivarna av produktivitetsskäl anser sig behöva möjlighet att behålla yngre personal är det bättre att omställningsavtalet reglerar detta direkt i form av möjligheter att frångå LAS.

Beträffande avgångsersättning och inkomsttrygghetstillägg/löneutfyllnad har vi pekat på att dessa båda ersättningsformer ger ”spegelvända” incitament. På kort sikt innebär avgångsersättning svagare incitament för arbetssökande att aktivt försöka hitta nya jobb och tacka ja till eventuella erbjudanden. Å andra sidan kan avgångsersättning i kombination med ett bra omställningsstöd skapa större möjligheter att få ett mer kvalificerat arbete på sikt. Inkomsttrygghetstillägg kan däremot antas ge positiva effekter på kort sikt eftersom den lägsta lön en arbetstagare kräver för att acceptera ett nytt arbete i praktiken sänks. Samtidigt kan det finnas en risk för att inkomsttrygghetstillägget kommer att innebära att arbetssökande accepterar arbeten som underskrider deras faktiska eller potentiella kvalifikationer. I det längre perspektivet kan detta innebära en förlust för såväl individen som samhället.

Vi konstaterar således att det kan finnas samhällsekonomiska fördelar av att ha ekonomiska ersättningar i avtalen förutsatt att de kombineras med olika typer av omställningsåtgärder. Den invändning man kan ha mot avtalens utformning är att ersättningarna utgör rättigheter som är förknippade med relativt allmänt hållna villkor. Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle det förmodligen vara bättre om rätten till ekonomiska ersättningar var förenade med villkor om deltagande i omställningsåtgärder. Ytterligare ett steg skulle vara att rätten till ersättningar var föremål för individuella prövningar i syfte att avgöra i vilken mån en aktuell ersättningsform faktiskt kan antas bidra till en framtida anställning.

Premiera en rörlig arbetsmarknad och undvik undanträngning

I den makroekonomiska analysen i kapitel 4 konstaterar vi att flera av omställningsavtalens komponenter bidrar till ett ökat omvand-

lingstryck på arbetsmarknaden. En av dessa komponenter är möjligheten att frångå turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd. Analysen visar samtidigt att effekten på arbetslösheten till följd av detta är oklar. En rimlig slutsats är att avsteg från turordningsregler ger positiva effekter i den mån de som sägs upp ges reella möjligheter att höja sin kompetens och därmed också sitt värde på arbetsmarknaden. Om resultatet av frångångna turordningsregler i stället blir att mindre produktiv arbetskraft sorteras ut och hamnar i långtidsarbetslöshet blir de samhällsekonomiska effekterna mer tveksamma.

Frågan är då vilken typ av omställningsåtgärder som ger bäst effekt. Arbetsmarknadsforskningen är relativt enig om att praktikåtgärder och stöd till egenföretagare minskar tiderna i arbetslöshet. När det gäller utbildningsinsatser är resultaten mer tveksamma men vi konstaterar å andra sidan att utbildning som omställningsstöd förmodligen har gett bättre effekter än utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken. Riskerna för undanträngning är samtidigt mindre vid utbildningsinsatser än vid praktik och stöd till företagare.

Den generella slutsats man möjligen kan dra mot bakgrund av vår rapport, är att man i första hand bör satsa på utbildning eftersom man på så sätt utnyttjar omställningsprocesserna till att höja arbetskraftens kompetensnivå vilket ökar chansen att ett ökad omvandlingstryck faktiskt leder fram till en ökad tillväxt. Utbildningsinsatser minskar också risken för undanträngningseffekter. Liksom i fallet med utformning av ekonomiska ersättningar är det en stor fördel om valet av insats föregås av noggranna avvägningar på individuell nivå. Både TRR och TSn får anses ha möjligheter att göra sådana avvägningar.

Ju tidigare desto bättre?

Mot bakgrund av dokumenterade erfarenheter från TSn:s arbete och annan forskning kan man konstatera att det finns mycket att vinna på att sätta in åtgärder i ett så tidigt skede som möjligt. Det faktum att både TRR och TSn i enlighet med sina avtal sätter in åtgärder innan ett entledigande har ägt rum får antas ge positiva effekter på möjligheterna att berörda personer hittar nya arbeten och att tiden i eventuell arbetslöshet förkortas. Detsamma får antas gälla rätten till förlängda uppsägningstider i enlighet med Trygghetsavtalet.

Samtidigt kan det finnas en risk att en lång tidsrymd från en första förvarning till ett faktiskt entledigande kan verka passiviserande på de berörda. Ett problem med förlängda uppsägningstider är att arbetsgivarnas lönekostnader stiger och att utlysningen av nya vakanser därmed sjunker.

Omställningsavtalen och arbetsmarknadspolitiken

En relevant fråga i det här sammanhanget är hur omställningsavtalen förhåller sig till arbetsmarknadspolitiken. Vilka skillnader kan ges definitionsmässiga förklaringar och vad beror på hur TRR, TSn och arbetsförmedlingen väljer att arbeta? Kring dessa frågor diskuterar vi i det följande.

Skillnader per definition

Precis som omställningsavtalen syftar arbetsmarknadspolitiken till att underlätta och stimulera omställning och att hålla nere vakanstiderna. Men arbetsmarknadspolitiken skall också motverka att enskilda individer går långa tider utan reguljärt arbete. Mot bakgrund av detta skiljer sig TRR:s och TSn:s målgrupper från arbetsförmedlingens. Medan arbetsförmedlingen har ett ansvar för grupper som befinner sig långt från arbetsmarknaden, består TRR:s och TSn:s kundkrets av personer som fortfarande är i arbete eller endast har varit arbetslösa en kortare period. TRR och TSn tvingas med andra ord inte prioritera mellan olika grupper på samma sätt som arbetsförmedlingen.

Personer utan omställningsavtal som är på väg att bli av med sitt arbete kan antas ha sämre förutsättningar än personer med avtal eftersom arbetsförmedlingen även måste lägga resurser på andra grupper. Förutsättningarna blir ännu sämre om dessa personer blir ”undanträngda” av personer som får omställningsstöd.

Arbetsmarknadspolitiken finansieras med skattemedel medan omställningsavtalen finansieras med avstått vinst- och löneökningsutrymme. Detta gör att arbetsförmedlingens insatser för enskilda individer måste vägas mot samhällets intresse i stort på ett annat sätt än vad som gäller för TRR och TSn. TRR och TSn har bara sina kunders intressen att ta till vara medan arbetsförmedlingen bör ta undanträngningseffekter och andra eventuella bieffekter i beaktande när man utformar verksamheten. Sett ur arbetstagarnas

perspektiv innebär detta rimligen att det är en klar fördel vara ansluten till ett omställningsavtal.

Det faktum att en person är ansluten till ett omställningsavtal innebär inte att rätten att få tillgång till arbetsmarknadspolitikens åtgärder förändras. Omställningsavtalen fungerar med andra ord som en påbyggnad på den ordinarie arbetsmarknadspolitiken vilket gör att de tillgängliga resurserna per person är större för de som tillhör ett omställningsavtal.

Arbetsmarknadspolitikens mål är en väl fungerande arbetsmarknad. Målet med omställningsavtalen är att tillgodose parternas intressen i samband med nedläggningar och omstruktureringar. Medan arbetsmarknadspolitikens utformning är resultatet av en politisk process är omställningsavtalens utformning resultatet av förhandlingar mellan två parter. Detta blir givetvis ett problem om parternas och samhällets intressen inte överensstämmer.

TRR och TSn kan ha starkare ekonomiska än incitament än arbetsförmedlingen att hitta långsiktiga lösningar för sina klienter eftersom de annars själva tvingas betala ut olika former av ekonomiska ersättningar. Ett problem i det sammanhanget kan vara att TRR och TSn kan vinna på att personer går i förtida pension i stället för att söka nytt arbete.

Skillnader i den praktiska tillämpningen

TRR och TSn går normalt in med åtgärder i tidigare skeden än arbetsförmedlingen. Det finns inga principiella hinder för arbetsförmedlingen att också göra det men framför allt under 1990-talet, när arbetslösheten var som störst, prioriterades ofta långtidsarbetslösa för deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. (Gonäs m.fl., 1995)

TRR och TSn har en stor flexibilitet i sitt regelverk vilket bl.a. innebär att dessa har större möjligheter att fatta snabba beslut samt bättre förutsättningar att individanpassa stödåtgärderna än vad som är fallet för arbetsförmedlingen. Det finns normalt få begränsningar beträffande vilken typ av omställningsstöd som skall sättas in och vad det får kosta. Avgörandet ligger i de flesta fall hos enskilda rådgivare och konsulenter.

Konsekvenser av omställningsavtal på hela arbetsmarknaden

I regeringens uppdrag till Utredningen om omställningsavtal ingår att överväga om omställningsavtal som täcker resterande delar av arbetsmarknaden skulle kunna införas. I det följande diskuterar vi några möjliga problem som kan tänkas vara kopplade till ett införande av omställningsavtal på hela eller större delar av arbetsmarknaden. En utgångspunkt för diskussionen är att staten inte bidrar ekonomiskt till finansieringen av avtalen.

Har omställningsavtal en avtagande marginalnytta?

Vi har konstaterat att omställningsavtalen troligen bidrar till en minskad arbetslöshet för de grupper som är direkt berörda men vi har också konstaterat att de olika omställningsstöden riskerar att medföra undanträngningseffekter. En viktig fråga är i hur stor utsträckning omställningsavtal på delar av arbetsmarknaden innebär att personer som tillhör ett avtal gynnas på övriga personers bekostnad. I den mån så är fallet kan det antas att omställningsavtalens marginalnytta är avtagande.

En annan viktig fråga är om det är praktiskt möjligt att organisera verksamheter på hela arbetsmarknaden som kan hålla samma kvalitet som TRR, TSn och övriga liknande organ håller i dag. Det är rimligt att tänka sig att en övergång till omställningsavtal på hela arbetsmarknaden åtminstone inledningsvis kommer att vara problematisk i den meningen att det kommer att vara svårt att bygga upp fungerande organisationer med kompetent personal. De samhällsekonomiska vinsterna av flera omställningsavtal skulle då minska.

Vår bedömning är att de finns flera aspekter som vi inte berör här men som rimligen har stor relevans i samband med ett införande av omställningsavtal på bredare front. Det kan t.ex. gälla politiska aspekter på att en stor del av ansvaret för arbetsmarknadspolitiken i praktiken flyttas från staten till arbetsmarknadens parter. En fråga i anslutning till detta kan vara eventuella fördelningseffekter. Ett scenario skulle kunna vara en arbetsmarknad som visserligen kännetecknas av en hög rörlighet men där flertalet av de nya arbetstillfällen som skapas går till personer som är anslutna till ett omställningsavtal medan de personer som inte tillhör ett avtal har det gemensamt att de är arbetslösa och har små möjligheter att få arbete.

Litteratur

Agell, Jonas & Per Lundborg. 1995. "Theories of Pay and Unemployment: Survey Evidence from Swedish Manufacturing Firms." (Scandinavian Journal of Economics, 97:2, pp. 295-307).

AMS. 1990. Statsfinansiella kalkyler. Information från utredningsenheten

AMS. 2001. Utvärdering av 1995 års nystartade företag. (Ura 2001:2).

AMS. Årsredovisning 2001.

Andersson, Lars & Jasmina Trajkovska. 1996. Statligt anställd – men sen då?, (Trygghetsstiftelsen)

ATK Arbetstagarkonsult AB. 1997. Bättre att förebygga än att förekommas – Att undvika uppsägning och utveckla verksamhet.

Axelsson, Roger & Karl-Gustaf Löfgren. 1992. ”Arbetsmarknadsutbildningens privat- och samhällsekonomiska effekter." EFArapport Nr 25. (Arbetsmarknadsdepartementet).

Bergwall, Daniel & Svante Larsson. 2000. Medför starta egetbidraget en undanträngning av egenföretagare?. (Handelns utredningsinstitut).

Berentz, Lars, Sören Augustinsson & Peter Carlsson. 1999. Utvärdering av avvecklingsarbetet vid F5 i Ljungbyhed genom en jämförelse med skapandet av Skåne län. (Centrum för Arbetsmarknadspolitisk forskning, Växjö Universitet).

Bäckman, Olof. 1998. Longitudinal studies on sickness absence in Sweden, Swedeish Institute for Social Research 34. doktorsavhandling, (Stockholms universitet)

Calmfors, Lars & Per Skedinger. 1995. "Does Active Labour Market Policy Increase Employment? - Theoretical Considerations and some Empirical Evidence for Sweden." (Oxford Review of Economic Policy, 11, pp. 91-108).

Carling, Kenneth, Per-Anders Edin, Anders Harkman, & Bertil Holmlund. 1996. "Unemployment Duration, Unemployment Benefits, and Labor Market Programs in Sweden." (Journal of Public Economics, 59:3, pp. 313-34).

Carling, Kenneth & Katarina Richardson. 2001. "En jämförelse av arbetsmarknadsprogrammens effekt på anställningssannolikheten." (Ekonomisk Debatt, 29:4, pp. 255-61.)

Collin, Charlotte. 1999. Vad kostar en personalneddragning?. (Handelshögskolan i Stockholm).

Dahlberg, Matz & Anders Forslund. 1999. "Direct displacement effects of labour market programmes: the case of Sweden." Working paper series 1999:7. (IFAU).

Doiron, Denise J. 1995. "Lay-Offs as Signals: The Canadian Evidence." (Canadian Journal of Economics, 28:4, pp. 899-913).

Edin, Per-Anders. 1988. Individual Consequences of Plant Closures. Doktorsavhandling. (Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet).

Edin, Per-Anders & Bertil Holmlund. 1993. "Effekter av anställningsskydd," in SOU 1993:32, Ny Anställningsskyddslag. (Arbetsmarknadsdepartementet).

Ehrenberg, Ronald G. & George H. Jakubson. 1989. "Advance Notification of Plant Closing: Does It Matter?" (Industrial Relations, 28:1, pp. 60-71).

Forsberg, Pia. 1996. Välfärd, arbetsmarknad och korporativa institutioner, (Trygghetsrådet).

Forslund, Anders & Alan B. Krueger. 1997. "An Evaluation of the Swedish Active Labor Market Policy: New and Received Wisdom," in The welfare state in transition: Reforming the Swedish model. (University of Chicago Press).

Fredriksson, Peter. 1999. "The Dynamics of Regional Labor Markets and Active Labor Market Policy: Swedish Evidence." (Oxford Economic Papers, 51, pp. 623-48.)

Grund, Christian. 1999. "Stigma Effects of Layoffs? Evidence from German Micro-data." (Economics Letters, 64:2, pp. 241-47).

Gibbons, Robert & Lawrence F. Katz. 1991. "Layoffs and Lemons." (Journal of Labor Economics, 9:4, pp. 351-80).

Gustafsson, Lennart. 2000. "Att baka statens kaka," in Tryggare kan ... Om uppbrott i staten. Rolf Månsson och Bert Anderbring ed. Stockholm. (Trygghetsstiftelsen).

Gustafsson, Björn & A. Klevmarken. 1993. Taxes and transfers in Sweden: incentive effects on labor supply. I A.B. Atkinson & G. V. Mogensen, eds, Welfare and Work Incentives. A North European Perspective. (Oxford University Press).

Gonäs, Hallsten & Thorsson. 1995. När statens kaka krymper (Trygghetsstiftelsen)

Hansson, Roland. 1999. Personalförsörjningsmodellen – ett projekt i tiden, (Svenska strukturforskningsinstitutet).

Harkman, Anders. 1997. "Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen 1994 - effekter för individen." (AMS).

Harkman, Anders, Anna Johansson, & Susanna Okeke. 1999. "Åtgärdsundersökningen 1998 - Åtgärdernas effekter på deltagarnas sysselsättning och löner." (AMS).

Isaksson, Kerstin & Gunn Johansson. 1997. Avtalspension med vinst och förlust. (Folksam)

Jones, Stephen R. G. and Peter Khun. 1995. "Mandatory Notice and Unemployment." (Journal of Labor Economics, 13:4, pp. 599-622).

Johansson, Per & Sara Martinson. 2001. "Varför lyckades det nationella IT-programmet, SWIT? - en jämförelse mellan två arbetssätt." (Ekonomisk Debatt, 29:4, pp. 293-302).

Kuhn, Peter. 1992. "Mandatory Notice." (Journal of Labor Economics, 10, pp. 117-37).

Lindbeck, Assar & Dennis J. Snower. 1988. The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemploymen: (The MIT Press).

Lantto, Kari & E. Lindblom. 1987. Är arbetslösheten hälsosam? (Ekonomisk Debatt, 333-336).

Layard, Richard, Stephen Nickell, & Richard Jackman. 1991. Unemployment: Macroeconomic performance and the labour market. (Oxford University Press).

McCormick, Barry & Per Skedinger. 1992. "Why do Regional Unemployment Differentials Persist?," in Essays on Wage Formation, Employment, and Unemployment, doktorsavhandling. P Skedinger ed: (Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet).

Persson, Bo. 1998. Tio fallstudier – av små företag som Trygghetsstiftelsen hjälpt igång, (Trygghetsstiftelsen)

Pissarides, Chrisopher A. 2000. Equilibrium Unemployment Theory. (The MIT Press).

Regnér, Håkan. 1997. Training at the Job and Training for a New Job: Two Swedish Studies. (SOFI).

Ruhm, Chrisopher J. 1992. "Advance Notice and Postdisplacement Joblessness." (Journal of Labor Economics, 10:1, pp. 1-32).

SCB. 2001. Konjunkturstatistik.

Schumpeter, Joseph. 1934. The Theory of Economic Development. (Cambridge: Harward University Press).

Storrie, Donald & Bengt Nättorp. 1997. "Starthjälp. Geografisk rörlighet 1978-1995 och en utvärdering av starthjälpen.". EFA, (Arbetsmarknadsdepartementet).

Trygghetsrådet. 1994a. Uppföljning av Trygghetsrådets starta-eget verksamhet 1985-1991 – Resultaten i sammanfattning.

Trygghetsrådet. 1994b. Effektiviteten I Trygghetsrådets åtgärder, utkast.

Trygghetsrådet. 1999. Uppföljning av nyföretagare : företag startade 1995-1997 med stöd av Trygghetsrådet TRR.

Trygghetsrådet. 2001. Sammanställning av utfall av Starta eget – Avveckling och konkurser enligt TRR-uppföljningar.

Trygghetsstiftelsen. 2001. Utvärdering av användningen av tidiga åtgärder hos länsarbetsnämnderna i Skåne och Västra Götaland.

Wadensjö, Eskil. & Sjögren, Gabriella. 2000. Arbetslinjen för äldre i praktiken. (SOFI).

Westerlund, Olle. 1997. "Employment Opportunities, Wages and Interregional Migration in Sweden 1970-1989." (Journal of Regional Science, 37, pp. 55-73).

Westerlund, Olle. 1998. "Internal Gross Migration in Sweden - the Effects of Mobility Grants and Regional Labour Market Conditions." Labour, 12, pp. 363-88

Westerlund, Olle. 2001. ”Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och geografisk rörlighet” (Ekonomisk Debatt, 29:4, pp. 263-272)

Wiklands, Ingrid. 1998. Idyll eller desperation – om företagande i stället för lönearbete. (Trygghetsstiftelsen)

Roland Hansson, Företagsekonomiska institutionen

Stockholms universitet

Juni 2002

”Hur tänker barn till uppsagda?

Bra arbetsgivare kastar ingen på sophögen! Bra arbetsgivare kommer man gärna tillbaka till.

Bra personalhantering lönar sig!”

(Ord från personaldirektör, 2002)

Rapport på uppdrag av utredningen om omställningsavtal N 2000:08

Författare: Thomas Johnsson, TRR Trygghetsrådet.

Företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet

Uppdraget

Det uppdrag som Utredningen om omställningsavtal N 2000:08 givit avser att beskriva företagens beslut vid anlitande av extern kompetens vid övertalighet. Därvid skall de erfarenheter och kunskaper som TRR samlat genom olika undersökningar av likartade frågeställningar ligga till grund för en sådan beskrivning.

Bakgrund

TRR omfattar genom avtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK en majoritet av de svenska företagen och deras anställda. TRR har till uppgift att underlätta omställningen för anställda och företag i samband med förändringar i företagens verksamhet. Avtalet innebär att varje företag fortlöpande betalar en avgift till TRR som baseras på lönesumman för sina tjänstemän.

Arrangemanget kan såväl ur företagets som TRR:s synvinkel betraktas som en försäkring då tjänstemän som sägs upp på grund av arbets- eller kompetensbrist utan ytterligare kostnader kan dra nytta av TRR:s tjänster. Avtalet har med åren givit upphov till att ett mycket stort antal tjänstemän fått stöd av TRR då det bland anslutna företag och tjänstemän ansågs lika självklart som att kunna få utnyttja det allmännas tjänster som t.ex. Af.

Under 1990-talets sista år kunde man dock notera det började förekomma, må vara undantagsvis, att anslutna större företag anlitade privata outplacementföretag vid övertalighet vilka fick en framträdande roll vid sidan av eller istället för TRR.

Det föranledde TRR att i olika sammanhang närmare undersöka varför vissa företag som betalat sina avgifter till TRR ändå anlitar andra alternativ. Vilka var motiven, vilka arbetsmodeller tillämpades och vilka eventuella tidigare erfarenheter drog man nytta av, enligt företagsledningens respektive fackets uppfattning?

En del av dessa frågeställningar är också relevanta för utredningens uppdrag varför också vissa erfarenheter och kunskaper TRR:s fått kan utgöra en grund.

Frågeställning och syfte

Den huvudfråga som rapporten kommer att behandla är:

Beror valet av leverantör på företagets behov och situation eller på olika beslutsmodeller?

Syftet är att i ett managementperspektiv94 beskriva och förklara under vilka betingelser och villkor man föredrar att anlita TRR respektive en privat konsult för att svara för det outplacementbehov som uppstått i samband med övertalighet.

Därvid kommer nedanstående delfrågor eller aspekter att vara vägledande:

1. Finna motiv för de olika handlingssätten 2. Finna modeller man jobbar efter 3. Hur ser impulserna och förebilderna ut kring företagen? 4. Synen på TRR 5. Konsekvenser för TRR

Avgränsningar

- På grund av det perspektivval som gjorts kommer det fackliga perspektivet endast att redovisas i de hänseenden detta har en avgörande påverkan på ledningen.

- Rapporten avser ej att ge någon fullständig beskrivning av outplacement-branschens struktur och sammansättning – en avgränsning kommer att till de aspekter som har bäring på frågeställningen.

- Med outplacement avses genomgående omställningsåtgärder för grupper av uppsagda tjänstemän (eller kollektivanställda) – ej uppsägning av enstaka personer.

94 Egentligen personalchefsperspektiv i en konkurrensutsatt verksamhet.

Med hänsyn till utredningens syfte kommer förekomst av övertalighet på kollektivsidan vid sidan av tjänstemannagrupperna att beaktas särskilt.

Tillvägagångssätt

Den empiri som ligger till grund för behandlingen av ovanstående frågor utgörs av de material som TRR tidigare svarat för framtagandet av i olika undersökningar men med likartat syfte. Det handlar sammanlagt om tre olika intervjuundersökningar som här skall sammanställas och användas i tillämpliga delar.

1. Intervjuer med företag som anlitade annan leverantör än TRR - 46 personer

Intervjuer med personalchef/projektansvarig respektive SIFordförande vid 21 företag, dvs. sammanlagt över 40 intervjuer.

Urvalet av företag har grundats på att man haft aktuella erfarenheter av övertalighet för vilken man anlitat annan leverantör istället för eller som komplement till TRR. Urvalet har enbart kommit att omfatta större företag.

Dessutom har projektansvariga vid Föreningssparbanken och KF intervjuats. Slutligen har också representanter för Proffice och Manpower intervjuats om samma förhållanden.

Undersökningen genomfördes under år 2000.

2. Intervjuer med företag som anlitade TRR - 20 personer

Intervjuer har gjorts med personalchef/projektansvarig respektive ordförande vid det dominerande tjänstemannafacket i 10 företag.

Företagsurvalet kännetecknas av att de haft en övertalighet om minst 20 tjänstemän under år 2000 för vilka man anlitat TRR. Inga mindre företag ingår i urvalet.

Intervjuundersökningen genomfördes år 2001.

3. Intervjuer med privata outplacementföretag - 5 personer

Intervjuer med personer i ledande ställning för företag som i något avseende kan sägas konkurrera med TRR angående prisbildning, komparativa fördelar, utveckling i branschen.

4. Examensarbeten om outplacement

Detta har kompletterats med andra källor som bl.a. en uppsats 95författad av verksamma outplacementkonsulter samt ett antal examensarbeten96 vid företagsekonomiska och pedagogiska institutioner med TRR som uppdragsgivare.

Dessutom har intervjuer med forskare 97 som ägnar sig åt frågan om bemanningsföretagens roller och strategier genomförts.

TRR:s val av intervju som metod vid undersökningarnas genomförande möjliggjorde i enlighet med studiernas syften en väldokumenterad och detaljerad bild av överväganden och situation och betingelser som präglade besluten samtidigt som urvalet fall syftade till att åstadkomma en så stor variation som möjligt. Samtidigt som inblicken om hur man resonerat i de enskilda fallen därmed blivit djup är överblicken vad gäller förekomst och vanlighet i kvantitativ mening mycket begränsad. Man kan därför endast uttala sig om de undersökta företagen.

Samtidigt gör inte intervjuerna anspråk på att beskriva en sanning i objektiv bemärkelse – endast den bild företag (och i valda delar fack) ger uttryck för och som de överför till andra.

Avslutningsvis har en strävan varit, i enlighet med direktiven för uppdraget, att lägga tyngdpunkten på redovisning av de slutsatser som framkommit och mindre på den analys som föregått dessa.

95 No longer a Privilege för Executives An inquiry into the Swedish Outplacement Market ,Kjellberg M M,Tjajkovski T, C-uppsats Handelshögskolan 1993. 96 Inköp och Försäljning av Outplacement Holm Hartvedt E, Lalinder L, Lindgren M, Cuppsats FEK, Mitthögskolan, Sundsvall 1995.

Gruppoutplacement med hjälp av en konsult, Blomberg M Schiller M Examensarbete, Linjen för personal- och arbetslivsfrågor Uppsala Universitet 1995.

Marknadsföring av Outplacement, Gerward P, Nygren S, D-uppsats FEK Uppsala Universitetet 1995.

1. Grundläggande motiv för andra lösningar i sammanfattning

Med andra lösningar avses andra leverantörer – konsulter - vid sidan av eller i stället för TRR.

Det finns i huvudsak två olika orsakskategorier till varför utnyttjande av alternativa leverantörer framstår som rationellt i ett ledningsperspektiv:

- Institutionella skäl - Förekomst av avtalsturlistor

Institutionella skäl

- TRR har ej kunnat medverka av institutionella skäl i fall som karaktäriseras av en eller flera av situationerna ovan.

Fig. 1. Institutionella skäl som motiv

Ej uppsagda Nästan hälften av de intervjuade företagen som använt andra leverantörer angav att då personerna ej sagts upp av företaget utan frivilligt antagit ett avgångserbjudande, hade man ej möjlighet att utnyttja TRR – det avtal och den praxis som gällde vid undersökningstillfället förutsatte att en uppsägning förelåg. Orsaken till att

man inte hade sagt upp personerna var att man önskade undvika att göra det då det samtidigt förelåg övertalighet och rekryteringsbehov i företaget. Förekomst av uppsägningar parallellt med rekrytering skulle skapa både imageproblem för företaget och trovärdighetsproblem för facket – förutom ev. arbetsrättsliga hinder.

I denna situation försöker företaget i stället locka personer som bedöms vara övertaliga att frivilligt lämna företaget genom olika erbjudanden som kan innehålla ekonomiska förmåner samt outplacementhjälp. Då kan rekryteringen ske friktionsfritt på önskat sätt.

Detta är särskilt tydligt vid s.k. ”kompetensväxling” som innebär att personer med otillräcklig kompetens får lämna företaget samtidigt som man rekryterar personer med rätt kompetens.

Förekomst av kollektivanställda I nästan hälften av fallen som använde andra alternativ, dvs. i en lika stor andel av företagen som ville undvika uppsägningar, hade man samtidig övertalighet bland tjänstemän och kollektivanställda. Dessa företag som efterfrågar en helhetslösning med ett Trygghetsråd som inkluderar LO-grupperna menar att man inte vill ha ”en gräddfil för tjänstemännen bara”. – En reflektion i sammanhanget skulle kunna vara att det kanske hade varit tillräckligt om man köpt en outplacementlösning av ett företag för de kollektivanställda och samtidigt låtit tjänstemännen använda sig av TRR. De företagen menar dock att man eftersträvar en likabehandling mellan tjänstemän och kollektivanställda. Det implicerar dessutom att man inte bara nöjer sig med en Trygghetsrådslösning också för de kollektivanställda - man säger också uttryckligen att det vore önskvärt om det var ett och samma Trygghetsråd. Det underlättar att bara behöva ha kontakt med ett Trygghetsråd med arbetssätt och rutiner som man känner!

Processforcering/-kontroll Många företagsledningar ger uttryck för att det väsentligaste i övertalighetsprocessen var att denna skulle ske så snabbt och smidigt som möjligt – antingen med tanke på att en avveckling var planerad till ett visst datum eller för att de kvarvarande skulle få arbetsro så att en produktion med så få störningsmoment som möjlig skall kunna åstadkommas. Flera har också uppgivit detta som motiv till att man valde en alternativ leverantör till TRR.

Här handlar det om olika förhållningssätt från TRR resp. projektkonsulter. En konsult som arbetar på företagets uppdrag delar

helt naturligt också dess prioriteringar. Hit hör att problemet som utgörs av gruppen av övertaliga personer skall vara löst till ett visst datum. Genom att tillhandahålla resurser i form av projektdeltagande med full lön, ändamålsenliga lokaler och en drivande konsult betald och samtidigt kräva daglig närvaro på det center man upprättat åstadkommer man en hög effektivitet i genomströmningen. Företagets möjligheter att påskynda eller utöva kontroll över processen är utomordentligt goda och en stor del av de deltagande hittar också ny försörjning.

TRR:s angreppssätt är något annorlunda då man har individens önskemål som utgångspunkt när det gäller den enskilda individens process. Det är de önskemålen som bestämmer hur lång tid processen kommer att ta. Det slutdatum som finns ligger mycket mer avlägset än vad fallet är ovan. En snabb, forcerad lösning, exempelvis som ovan, innebär ofta att personen återvänder i ny arbetslöshet varför varaktiga lösningar prioriteras av TRR. TRR är lyhörda för på företagets önskemål så länge dessa inte kommer i konflikt med kvaliteten i processen.

Det finns ingen anledning att betvivla att man verkligen upplevt de förtjänster man tillskriver metodvalet däremot kan man ifrågasätta om det verkligen var ett skäl för att anlita denne leverantör, då det i de allra flesta fallen är en erfarenhet som rimligtvis kunnat göras först sedan upphandlingen var avslutad och konsulten påbörjat sitt arbete.

Förekomst av avtalsturlistor

Den andra orsakstypen utgår från förekomst av avtalsturlistor. Den kan förekomma som en enskild kategori som t.ex. vid uppsägningar där man övergivit lagturlistan till förmån för avtalsturlista eller i sällsynta fall i kombination med t.ex. personligt utpekande i samband med kompetensväxling ovan – där fack och företagsledning har kommit överens om ett sådant förfarande. I de fallen har det också handlat om betydelsen av att göra och kunna visa på extraordinära ansträngningar och ekonomiska insatser vilket är nödvändigt för att facket skall acceptera och försvara upplägget med avtalsturlista. I sådana fall har ofta en särskild outplacementkonsult som ställts till de berördas förfogande ingått i avtalet med facket.

Varför skulle då TRR inte ha kunnat anlitas för en sådan insats?

N Dessa bli tydligare och mer urskiljbara om andra än TRR

utför dem. N Dessutom har TRR saknat möjligheter att ta betalt för så-

dana typer av extra tjänster.

Sammanfattningsvis framgår av beskrivningen att det alternativa konsultutnyttjandet betingats av att man antingen inte kunnat använda TRR på grund av att företagets situation eller att den berörda kategorin ej omfattats av TRR vid tillfället eller att man varit tvungen att kunna peka på insatser utöver TRR:s.

Alternativ till konsulter

Då utredningsuppdraget endast avser att behandla extern kompetens vid övertalighet skulle det föra för långt att beskriva andra alternativ. Det skall dock påpekas att i några få fall, särskilt då motivet varit att visa på att man avsatt extra resurser till processen, har man istället för konsulter valt att avsätta medel för utbildning, samtidigt som TRR svarade för de rådgivande insatserna i övertalighetsprocessen. Det uppstod dock på flera håll diskussioner om att omvandla dessa till avgångsvederlag då det annars bara var de som utbildade sig som fick del av pengarna. Denna önskan var tydligast bland de kollektivanställda.

Villkorlighet

Ovan har de grundläggande motiven för att söka andra lösningar än TRR belysts. I detta avsnitt skall villkorligheten diskuteras, dvs. vad som påverkar företagens beslut i tillägg till de grundläggande motiven. Dessutom skall några tänkbara faktorer som är starkt knutna till konjunkturvariationer att redovisas.

Företagets goodwill

Ovanstående situationer i förening med att företaget har haft lönsamhet eller särskilda medel reserverade för strukturförändringar ligger till grund för utnyttjande av alternativa lösningar för att undvika goodwill-konflikter.

De intervjuade företagen som anlitat TRR efter att ha haft diskussioner med alternativa leverantörer hade befunnit sig i en situa-

tion där man övervägde annan lösning. Förklaringen var att någon goodwill-konflikt ej var för handen.

Vid övertalighet och samtidig olönsamhet är det socialt accepterat med uppsägningar. Det handlade i samtliga fall om nedläggningar av avdelningar eller neddragningar på grund av lönsamhetsproblem, varför företagen inte upplevde sig ha någon förväntan på sig att gå in med ytterligare medel i övertalighetsprocessen. Det är således frånvaron av förväntan vid olönsamhet och inte den eventuellt minskade finansiella förmågan som avhåller företagen från att göra dessa insatser.

Företagets lönsamhet är därför av betydelse – liksom att inte samtidigt rekryteringsbehov föreligger. Man kan jämföra med vissa företagsnedläggningar eller -flyttar som blivit uppmärksammade i media på grund av att åtgärden vidtas utan att någon kompensation ges på annat sätt, trots lönsamhet. Denna goodwill-faktor är av stor betydelse. I vissa länder inom EU, exempelvis Frankrike och Tyskland, finns t.o.m. särskilt reglerat vilka skyldigheter ett lönsamt företag har vid flytt eller nedläggning.

Ett företag uttryckte det så:

”Företagets situation är viktig - handlar det om neddragning på grund av bristande lönsamhet är TRR det enda (acceptabla) alternativet liksom vid nedläggning. ”Det fanns bara en lösning – beslutet fattades av sig självt”

Vad är konjunkturbetingat – vad är strukturellt?

Det finns ett antal påverkande faktorer som förefaller att vara starkt knutna till konjunkturvariationer.

Anlitande av alternativa leverantörer för projekt som syftar till att individerna skall lämna företaget utan att vara uppsagda förutsätter en arbetsmarknad utanför företaget som kan absorbera dessa. Så är inte fallet vid lågkonjunktur då uppsägningar förekommer allmänt i företagen, varför arbetskraftsefterfrågan är kraftigt reducerad. Användningen av sådana leverantörer under lågkonjunktur kan därför antas minska och sammanhänger också med tidigare diskussion om goodwill.

På motsvarande sätt blir behovet av ”kompetensväxling” sannolikt mindre påtagligt under en lågkonjunktur, på samma sätt som det sällan förekommer i företag med lönsamhetsproblem.

Prioriteringen av kompetensutvecklingsfrågor som idag fortfarande tycks präglas av det stora utbud av arbetskraft som lågkonjunkturens uppsägningar gav upphov till, kommer sannolikt att genomgå strukturellt betingade förändringar.

Nästan hälften av uppsägningsvolymerna i de företag som ingått i de refererade studierna är hänförbara till en eftersatt kompetensutveckling enligt uppskattningar från berörda företag och fack. Allt detta kommer sannolikt att förbytas i sin motsats när arbetskraftsbrist gör sig gällande, samtidigt som ett åtföljande mer personalekonomiskt synsätt kommer att vinna insteg.

Bemanningsföretagen som blir allt viktigare aktörer både såväl vad gäller uthyrnings- som outplacementverksamheten kommer sannolikt med sin nuvarande inriktning också mot alltmer kvalificerade yrkesbefattningar att ställas inför svårigheterna att kunna ge sin personal en kompetensutveckling som är lika företagsanpassad som företagen själva kan ge!

En avslutande reflektion av strukturell karaktär som i hög grad kommer att påverka beslut rörande leverantör av outplacementtjänster liksom dess innehåll och utformning sammanhänger med att företagens egen kompetens att göra upphandling av sådana tjänster och jämförelser mellan olika leverantörsalternativ ökar.

Anpassningar av TRR:s verksamhet - konsekvenser

Alltsedan den första intervjuundersökningen gjordes har TRR:s praxis och verksamhet anpassats för att bättre kunna tillgodose de behov som kommit till uttryck och som legat till grund för företagens alternativa leverantörsval.

Ej uppsagda

Som tidigare redovisats önskade hälften av företagen att kunna undvika uppsägningar, vilket innebar att man tvingades att vända sig till en annan leverantör då denna situation ej ingick i TRR:s uppgift enligt omställningsavtalet. Sedan dess har avtal och praxis förändrat varför TRR numera kan bistå med rådgivning utan att en uppsägning föreligger, s.k. risk för uppsägning och även vid frivillig avgång grundad på arbetsbrist.

Förekomst av kollektivanställda

På samma sätt var förekomst av övertaliga kollektivanställda som inte omfattades av omställningsavtalet orsaken till att man valde annan leverantör än TRR i hälften av fallen.

TRR kan idag i begränsad omfattning erbjuda de medlemsföretag som har övertaliga kollektivanställda vissa insatser mot särskild debitering. Då insatsen är en upphandlad konsulttjänst blir den med nödvändighet mer specificerad till sin inriktning och begränsad i tiden än vad som gäller för de kollektivanställda som omfattas av omställningsavtalet, exempelvis SEKO.

Flexiblare arbetssätt

I takt med att företagen allt oftare uttrycker önskemål om processernas förläggning i tid, innehåll och inriktning har också TRR utvecklat flera olika modeller och ett flexiblare material för att bättre kunna tillgodose dessa. Samtidigt bedrivs alltid processerna på de enskilda individernas villkor.

2. Alternativa arbetsmodeller

I detta avsnitt skall de alternativa arbetsmodeller för hantering av övertalighet som ett utnyttjande av alternativa leverantörer kan möjliggöra beskrivas. Det är av stort intresse att se i vad mån företaget utnyttjat möjligheten att anpassa modellen efter situationen. Urvalet av företag är ju också sådant att en stor variation av modeller skulle kunna förväntas utifrån de olika företagens situation.

En slutsats av företagens redovisningar av modellernas uppläggning och inriktning är att likheterna är mycket stora och det är endast ett par av företagen vars arbetssätt avviker markant från nedanstående beskrivning98.

Det generella projektet under användande av alternativa leverantörer kännetecknas av:

98 I de enstaka fall som avviker har man istället från företagets sida på ett mycket strategiskt och målinriktat sätt utnyttjat de lokala efterfrågeförhållandena. Oftast har man själva inventerat rekryteringsbehoven på orten och i vissa fall t.o.m. svarat för en matchning av enskilda sökande mot jobb. I andra fall har man överlåtit personal ofta tekniker till andra företag med särskilda medel som avsatts för att åstadkomma en företagsanpassad kompetensutveckling.

N Man inrättar en projektorganisation där de berörda som del-

tar antingen kan vara frivilligt rekryterade eller utvalda efter personligt utpekande.

N Deltagandet är mer eller mindre bundet i tid och rum

N Projekttiden varierar men är alltid definierad.

N Efter projekttidens slut följer uppsägningar

Strukturen anger mycket tydligt att projekten genomgående kan betraktas som en som en tidigarelagd fas eller som en del av en intern gallrings-/medvetandegörandefas. För de uppsägningar som därefter följer innebär detta vare sig en senare- eller tidigareläggning. I praktiken fungerar projektet som en förlängd uppsägningstid.

Ytterligare en omständighet värd att lyfta fram avser TRR:s roll i sammanhanget:

N TRR:s roll är vanligtvis mycket begränsad – ibland helt obe-

fintlig – särskilt inledningsvis.

N Mot projektets slut ökar TRR:s medverkan för att efter

projektets slut få överta hela ansvaret

Denna rollförändring för TRR innebär att frågan om företagets val som varit utgångspunkt för denna rapport ej handlar om att välja bort TRR utan endast senarelägga dess inträde i projektet. Detta förhållande finns med som en förutsättning redan när projektet inleds.

I avsnitt 5 kommer konsekvenserna av detta för TRR att närmare belysas.

3. Hur ser impulserna och förebilderna ut kring företagen?

Företagens erfarenhetsutbyten och förebilder är intressanta för att få en uppfattning om i vilken grad beslutet att anlita alternativa leverantörer liksom utformningen av innehållet skett oberoende av andra företags erfarenheter.

De företag som anlitade andra leverantörer än TRR saknade i stor utsträckning egna erfarenheter av utnyttjande av alternativa lösningar för grupper av övertaliga. Det föranledde mycket frekventa och intensiva kontakter med andra företag som hade sådan erfarenhet – liksom med konsulter och bemanningsföretag- inför processen.

Bland de företag som istället utnyttjade TRR är bilden något annorlunda. Nästan samtliga personalchefer har tidigare erfarenhet av TRR samtidigt som erfarenheterna av andra alternativ dessutom är förvånansvärt vanliga då endast 2 av företagen saknar sådan erfarenhet. Den erfarenhet man har baseras också på en verksamhet som är jämförbar med TRR:s då det i de allra flesta fallen handlat om konsulthantering av grupper av övertaliga tjänstemän – dvs. ej bemanningsföretag.

Det har medfört att behovet av information från andra företag är litet, varför det endast är ett företag som varit i kontakt med något annat företag i syfte att ta del av erfarenheter av alternativa leverantörer.

Däremot hade hälften av företagen haft konsultkontakter som vanligtvis inneburit att man kontaktats av ett bemannings- eller rekryteringsföretag som var intresserat av den friställda personalen för uthyrning.

Sammanfattning

De företag som kom att utnyttja alternativ till TRR hade ingen tidigare erfarenhet av alternativa lösningar, vilket föranledde desto mer intensiva kontakter med andra företag som hade sådana erfarenheter.

Samtidigt kännetecknades de företag som beslutade sig för att använda sig av TRR av att de hade en dokumenterad erfarenhet av att anlita andra alternativ, varför kontakter med andra företag var mycket sparsamt förkommande.

4. Synen på TRR

En viktig faktor vid företagens val av leverantör är företagens uppfattning om TRR prestationer i förhållande till alternativen. I det hänseendet avses inte de avtalsmässiga hinder som förelegat och som redovisats i det tidigare.

Ett annat förhållande som kan påverka bilden av TRR liksom utnyttjandet är olika värderingar beroende på att man ser sig i olika roller.

Företagens uppfattning om TRR:s prestationer

De tillfrågade företagen har angivit nedanstående egenskaper som framträdande konkurrensfördelar för TRR:

1. Den individorienterade kompetensen

2. Den neutrala rollen och finansieringssättet

3. Flexibilitet och objektivitet

4. Lokal närvaro och lokala nätverk

5. TRR:s resurser för utbildning

Att den neutrala rollen och finansieringssättet får en så framträdande plats beror på att man ofta ger uttryck för att ”Konsulterna som ej betalas ur företagets plånbok och agerar på företagets uppdrag åtnjuter större förtroende”

Även den lokala närvaron är viktig då lokalisering och avstånd till leverantören är en av stor betydelse när de övertaliga själva får välja leverantör. Känsligheten i detta hänseende är hög bland tjänstemännen men förefaller att vara t.o.m. ännu högre bland de kollektivanställda.

Återkommande kritik mot TRR rör oftast förhållandet att TRR inte omfattar de kollektivanställda samt att man måste bli bättre på att tala om vad man kan och vilka resultat man uppnår i projekten.

Rollkonflikter

Ett annat förhållande som kan påverka bilden av TRR liksom utnyttjandet är olika värderingar beroende på att man ser sig i olika roller.

Som det beskrevs i avsnittet om anpassningar av TRR:s verksamhet har en utveckling av flera olika modeller och ett flexiblare material skett för att bättre kunna tillgodose företagens önskemål. Samtidigt bedrivs alltid processerna på de enskilda individernas villkor.

Detta är dock inte tillräckligt för att komma tillrätta med de starka krav som ibland framförs på TRR av enskilda företag och

som har sitt ursprung i vad som närmast är att betrakta som en rollkonflikt. Ofta handlar önskemålen om att man vill skräddarsy lösningar för företagets övertaliga och att detta skall ske efter ett program som är fastlagt redan innan projektet tar sin början, inklusive bemanning. I denna plan bestäms ibland också hur ofta man skall träffa de sökande med en totalinsats som skulle vara helt orimlig om alla sökande skulle erbjudas detta. I företagets argumentation hänvisas då ofta till att man är stora inbetalare till TRR och att man därför tycker sig kunna kräva vad man själva anser vara tillräckliga resurser för att kunna fullfölja det program man själva har fastlagt. – I många fall är dessa program också orealistiska då de ej alltid baseras på någon mer ingående kunskap om outplacement och ej till gagn för den enskilde - I det fallet agerar man som om man var en stor kund som hade gjort en konsultupphandling. TRR:s strävan är att anpassa sina tjänster efter företagens situation. Företagen är dock i princip att jämställa med försäkringstagare och TRR kan inte gå utanför de ramar som omställningsavtalet anger.

Dessa olika intressen och roller ger upphov till intressekonflikter som bara kan lösas genom att man kan enas om rollerna.

5. Konsekvenser för TRR

Inga företag väljer bort TRR helt, vilket konstaterats tidigare – TRR skall i likhet med Af komma in senare i eller efter processen.

TRR får försämrade arbetsförutsättningar när man med tvingande nödvändighet måste komma in senare. Konsulterna som är kontrakterade för en viss tid måste inleda processerna – att flera aktörer arbetar parallellt finns det ett motstånd mot av insebara skäl, då det bara leder till förvirring och missförstånd.

Att TRR kommer in senare innebär att de mest lättplacerade har fått jobb samtidigt som TRR får det slutgiltiga ansvaret för den svårare gruppen.

Denna situation försvåras av att företagen tenderar att betrakta uppsägningstiden som projekttid, varvid projektet betraktas som avslutat när uppsägningstiden är till ända, oavsett vad som händer därefter – detta gällde också när man enbart anlitade TRR.

Fig. 2. De olika aktörernas läge i outplacementprocessen

Detta innebär att TRR i ännu högre grad kommer att sammankopplas med AF vilket inte är positivt om TRR vill ha en mer offensiv konsultroll.

Slutligen föreligger det en kapacitetsparadox då det framgått att företagen är mest benägna att utnyttja alternativ under högkonjunktur när TRR:s belastning är mindre, samtidigt som det motsatta gäller under lågkonjunktur då användandet av andra alternativ skulle kunna upplevas som ett positivt komplement av TRR.

6. Sammanfattning

Rapporten som utförts på uppdrag av Utredningen om Omställningsavtal N 2000:8 behandlar i ett ledningsperspektiv frågan om företagens val av leverantör av outplacementtjänster beror på företagets behov och situation eller på olika beslutsmodeller. I rapporten beskrivs och förklaras under vilka betingelser och villkor man föredrar att anlita TRR respektive ett konsultföretag för att svara för outplacementtjänsten.

Den empiriska underlaget för rapporten utgörs av ett antal intervjuundersökningar som genomförts av TRR i tidigare sammanhang och som avsett större företag som antingen utnyttjat andra leverantörer eller som efter övervägande beslutat anlita TRR. Dessutom

utnyttjas vad som framkommit ur ett antal examensarbeten vid högskolor och universitet som utförts på uppdrag av TRR.

De grundläggande motiven för företagen att utnyttja andra lösningar beror antingen på institutionella orsaker eller förekomst av avtalsturlistor.

De institutionella skälen avser förhållanden i företagets situation som gör att TRR enligt omställningsavtalet inte kan medverka. De situationerna förekommer ofta var för sig men ibland också samtidigt.

Det handlar i ungefär hälften avfallen om att företagen försökt undvika uppsägningar t.ex. då det föreligger behov av rekrytering samtidigt som man har övertalighet. Detta är särskilt framträdande vid s.k. ”kompetensväxling”. TRR kunde då inte medverka i de fallen eftersom någon uppsägning inte förelåg. Idag har TRR:s avtal och praxis ändrats så att även sådana övertalighetssituationer omfattas.

För nästan hälften av företagen som ej kunnat anlita TRR berodde det på att man hade kollektivanställda bland de övertaliga vilka ej omfattas av omställningsavtalet. Företagen vilka eftersträvade en likabehandling av berörda tjänstemän och kollektivanställda i övertalighetsprocessen föredrog då att anlita en alternativ leverantör. De företagen uttrycker också ett starkt önskemål om att det skall finnas ett gemensamt Trygghetsråd för de båda kategorierna. TRR kan idag i begränsad omfattning erbjuda medlemsföretag som har övertaliga kollektivanställda omställningsstöd mot särskild debitering. Stödet blir dock med nödvändighet mer begränsat och reglerat än vad de individer som har sedvanlig anslutning får.

Ytterligare en institutionellt betingad omständighet som motiverar utnyttjande av andra leverantörer än TRR är möjligheten att kunna utöva kontroll och forcera processerna som upplevs vara mycket större än när man anlitat TRR.

De motiven har inte i något fall utgjort den ursprungliga orsaken, då den enbart förekommit i samband med antingen undvikande av uppsägning eller vid förekomst av kollektivanställd. Mycket tyder på att detta är en upptäckt företaget gjort först under projektets genomförande varför det inte påverkat beslutet om leverantörsvalet.

Den andra huvudtypen Förekomst av avtalsturlista innebär att man överenskommit med facket om att överge lagturlistan till förmån för en avtalsturlista. Anlitande av andra leverantörer vid sidan av TRR föranleds då ofta av att facket har starka önskemål om ex-

tra insatser i någon form från företaget för att kunna acceptera och försvara uppgörelsen.

Den villkorlighet eller förhållanden som särskilt kan påverka företagens beslut sammanhänger med de goodwill-konflikter som kan uppstå, särskilt om företaget har god lönsamhet samtidigt som personer görs övertaliga. Vid övertalighet och samtidig olönsamhet är det mer allmänt accepterat att det kan ske utan ytterligare insatser från företagets sida.

Det finns också några faktorer som förefaller att vara påverkade av konjunkturvariationer. Exempelvis förutsätter frivillighet utan uppsägning att det finns en arbetsmarknad utanför företaget som kan absorbera de övertaliga, vilket inte är fallet i samma utsträckning vid en allmän lågkonjunktur. Användandet av externa lösningar kan därför antas minska under lågkonjunktur i likhet med behovet av kompetensväxling.

Det finns också strukturellt betingade faktorer som t. ex en förestående generell arbetskraftsbrist som kommer att påverka i första hand kompetensutvecklingsfrågorna. En sådan kommer att göra arbetsgivarna mer benägna att behålla sin personal och upprätthålla kompetensen hos dessa.

De arbetsmodeller för hantering av övertalighet med alternativa leverantörer som studerats visar att dessa är påfallande likartade och kännetecknas av en projektorganisation där de berörda deltar på ett sätt som är mer eller mindre bundet i tid och rum. Efter projekttidens slut som alltid är bestämd på förhand följer uppsägningar.

Mot slutet av projekten ökar TRR:s medverkan för att efter projektets slut få överta hela ansvaret.

Det innebär att det egentligen aldrig handlar om att välja bort TRR utan endast senarelägga TRR:s medverkan.

Företagens kontakter med andra företag för utbyte av erfarenheter av användning av alternativa leverantörer är intressanta för att se i vad mån beslutet om sådan användning och utformning av insatsen sker oberoende av andra företag.

De företag som kom att utnyttja alternativ till TRR hade ingen tidigare erfarenhet av alternativa lösningar, vilket föranledde desto mer intensiva kontakter med andra företag som hade sådana erfarenheter.

Samtidigt kännetecknades de företag som beslutade sig för att använda sig av TRR av att de hade en dokumenterad erfarenhet av att anlita andra alternativ, varför kontakter med andra företag var mycket sparsamt förkommande.

De mest framträdande fördelarna med TRR är, enligt företagens uppfattning: är:

1. Den individorienterade kompetensen

2. Den neutrala rollen och finansieringssättet

3. Flexibilitet och objektivitet

4. Lokal närvaro och lokala nätverk

5. TRR:s resurser för utbildning

Bland de brister som tillskrivs TRR märks särskilt svårigheterna att kunna erbjuda kollektivanställda samma tjänster som tjänstemännen.

Till detta kommer också en rollkonflikt som kan uppstå då särskilt större företag och TRR kan ha olika förväntningar på varandra.

En konsekvens för TRR av företagens utnyttjande av alternativa lösningar är att då TRR förväntas komma in senare i processerna leder också detta till försämrade arbetsförutsättningar.

Att TRR kommer in senare innebär att de mest lättplacerade har fått jobb samtidigt som TRR får det slutgiltiga ansvaret för den svårare gruppen.