SOU 2011:11

Långtidsutredningen 2011, Huvudbetänkande

Sammanfattning

Långtidsutredningen ska fungera som ett underlag för den ekonomiska politiken och den ekonomisk-politiska debatten genom analyser av utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt. Utredningen leds och genomförs av tjänstemän vid Finansdepartementet. Däremot har departementsledningen inte tagit ställning till innehållet.

Den centrala frågan för Långtidsutredningen 2011 (LU2011) har varit hur arbetsmarknadens funktionssätt kan förbättras. Syftet har varit att belysa de möjligheter som finns att skapa en arbetsmarknad som i större utsträckning än i dag karaktäriseras av en låg arbetslöshet och goda incitament för både arbetsgivare och arbetstagare.

Inom ramen för utredningen har tolv bilagor författats. Syftet har varit att belysa några av de mest centrala politikområdena för arbetsmarknadens funktionssätt utifrån relevanta forskningsresultat. Bilagorna beställdes med ambitionen att i största möjliga mån undvika upprepningar av sådant som har dokumenterats i andra lätt tillgängliga källor. Oavsett om underlaget bestått av bilagor till LU2011 eller av andra rapporter har vi dock gjort en självständig bedömning av materialet.

Vi har strävat efter att belysa politikens möjligheter att skapa fler arbeten på ett sätt som är välfärdshöjande. Med det menar vi förändringar som leder till att fler personer jobbar utan att andra värden för den skull försämras. En premiss har varit att en hög sysselsättning visserligen är önskvärd då den ger möjlighet till konsumtion för individen och välfärd för samhället, men att arbete samtidigt har en kostnad i termer av försakad ledig tid. Det är därför inte självklart att de bästa arbetsmarknadsinstitutionerna alltid är de som leder till flest arbetade timmar.

I linje med detta har vi valt att inte analysera institutioner som har som uttalat mål att skapa förutsättningar för ledighet, till exempel föräldraförsäkringen och semesterlagstiftningen. Vi har

även valt att helt fokusera på frågor om arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande före pensionsbeslutet. Generellt sett har vår ambition varit att analysera de institutioner som relativt direkt rör arbetsmarknaden.

Vår allmänna bedömning är att den svenska arbetsmarknaden fungerar väl i många avseenden, men att det finns utrymme för att förbättra dess funktionssätt avsevärt på ett flertal områden. Nedan följer våra huvudsakliga rekommendationer.

Ge arbetssökande utan a-kassa rätt att delta i ett garantiprogram med ersättning motsvarande dagens grundbelopp efter tre månaders arbetslöshet

Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen innebär att många arbetslösa i dagsläget ställs utanför ersättningssystemet. Speciellt missgynnas de som för första gången träder in i arbetskraften, som ungdomar och nyanlända utrikes födda. Dessa grupper får i stället antingen söka arbete utan ersättning eller vända sig till kommunernas socialtjänst för att ansöka om försörjningsstöd. Det behovsprövade försörjningsstödet innehåller knappast några av de komponenter som karaktäriserar ett väl designat ersättningssystem och är därför dåligt lämpat som ersättning vid arbetslöshet.

Vi föreslår att ersättningen för deltagande i program (nuvarande aktivitetsstöd och utvecklingsersättning) höjs till nivån på dagens grundersättning även för de som inte uppfyller arbetsvillkoret. Vidare föreslår vi att de som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen får rätt att gå in i ett garantiprogram efter tre månaders arbetslöshet. Genom dessa förändringar kommer en stor andel av de som i dag tar emot försörjningsstöd inte längre att behöva hjälp från kommunerna. En fördel med en sådan reform är att det blir tydligare att det är Arbetsförmedlingen som har huvudansvaret för ersättning och åtgärder för alla arbetslösa. Arbetsförmedlingen får även möjlighet att genomföra sanktioner för denna grupp.

Reformera anställningsskyddet så att trösklarna mellan tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar minskar

Det svenska anställningsskyddet karaktäriseras av en stor skillnad mellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar, vilket skapar samhällsekonomiskt ineffektiva incitament för arbetsgivarna. Vår bedömning är att dagens system bör förändras och att skyddet i stället bör baseras på uppsägningsavgifter. Uppsägningsavgifterna kan ersätta arbetsgivaravgifterna i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär lägre totala arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som inte säger upp någon, och högre avgifter för övriga arbetsgivare. Avgifterna bör växa steglöst med anställningstiden oavsett anställningsform. Det gör att personer med längre anställningstid skyddas mer än de med kortare anställningstid samtidigt som trösklarna mellan olika anställningsformer försvinner.

Till viss del kommer uppsägningsavgifterna att fungera som ett skydd mot godtyckliga uppsägningar – det kommer att kosta att säga upp någon, även de nyanställda. Men eftersom det svenska anställningsskyddet inte innehåller någon prövning vid uppsägningar på grund av arbetsbrist förespråkar vi dock att ett turordningsregelverk behålls. Regelverket bör dock utformas på ett sätt som gör att det i betydligt mindre utsträckning än i dag styr uppsägningsbesluten, och på ett sätt som är oberoende av anställningsformen. Kompetens bör gå före anställningstid – där parterna själva kan bestämma hur kompetens ska definieras. I kombination med uppsägningsavgifter bedömer vi att ett sådant system på ett bättre sätt än dagens system kan tillvarata både arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen samtidigt som det skulle innebära betydande samhällsekonomiska vinster.

Ge arbetsgivare tydligare finansiella incitament att medverka till att sjukskrivna kan återgå till den ursprungliga arbetsplatsen

I det nuvarande systemet är arbetsgivarens finansiella incitament att medverka till rehabiliteringen av de sjuka förhållandevis svaga. Eftersom det finns starka effektivitetsskäl för att bevara anställningar i de fall detta är möjligt anser vi att arbetsgivarengagemang behöver premieras. Arbetsgivarna har av naturliga skäl en betydligt större kunskap än Försäkringskassan om vilka alternativa arbetsuppgifter för den sjukskrivne som finns inom organisationen.

Incitamenten bör därför utformas så att det lönar sig mer än i dag att bidra till rehabilitering och omplacering. Ett sådant system kan med fördel integreras i rehabiliteringskedjan genom att arbetsgivaren åläggs att betala en del av sjukpenningen under 180 dagar. Därefter bör en särskild prövning göras så att arbetsgivare som på ett adekvat sätt verkat för en återgång till arbetsplatsen slipper det fortsatta betalningsansvaret, medan arbetsgivare som inte fullföljt sitt ansvar möter tydliga sanktioner. För att minskas risken för att ett utökat medfinansieringsansvar gör det svårare för personer med en historik av sjukfrånvaro att finna en anställning bör betalningsansvaret kopplas till ytterligare riktade nedsättningar av de fasta arbetsgivaravgifterna för grupper med hög sjukskrivningsrisk.

Reformera studiemedelsystemet så att det premierar tidigare examina från universitet och högskolor

Sverige är ett av de länder som har de allra högsta inträdes- och examensåldrarna inom OECD. Ungdomars inträde på arbetsmarknaden kan förbättras väsentligt genom tydligare incitament för tidigare examina från universitet och högskolor. Varje år av uppskjuten examen leder till förlorade arbetsinkomster som motsvarar ungefär vad en heltidsanställd lågavlönad person tjänar. Studiemedelssystemet bör därför reformeras så att det premierar tidigare examina från universitet och högskolor. Vi föreslår att andelen av studiemedlen som behöver betalas tillbaka minskas betydligt för studenter som tar examen tidigt, medan andelen kan höjas för de som väntar längre. Eventuellt kan reduktionen av återbetalningen betingas på framtida arbetsinkomster, men vi bedömer att detta riskerar att minska incitamentens tydlighet och förespråkar därför det enklare systemet trots att incitamenten egentligen blir sämre. Reformen kan införas utan ökade kostnader vid oförändrat beteende om mer av den totala lånebördan läggs på de studenter som tar längre tid på sig. Om beteendet förändras som förväntat beräknas kostnaderna kompenseras genom ökade skatteintäkter. Förändringar av detta slag bör dock fasas in så att de bara gäller de kohorter som ännu inte avslutat sina gymnasiestudier eftersom övriga grupper redan fattat sina beslut under andra premisser.

Stärk inslagen av arbetsgivarkontakter på gymnasiets yrkesinriktade utbildningar

En av de största utmaningarna på den svenska arbetsmarknaden är att förbättra arbetsmarknadsinträdet för unga. Den befintliga forskningen betonar vikten av arbetsgivarkontakter och erfarenhet från verkliga arbetsplatser för arbetslösas möjligheter att finna arbete. Det är därför viktigt att den arbetsplatsförlagda utbildningen ges en större roll på gymnasiets yrkesinriktade utbildningar. Mängden arbetsplatsförlagd utbildning bör öka på samtliga yrkesutbildningar. Nuvarande gräns om minst 15 veckors arbetsplatsförlagd utbildning bör utökas till minst 24 veckor, det vill säga i genomsnitt ungefär en månad per termin. Detta kan förväntas leda till en bättre övergång till arbetsmarknaden bland de som går yrkeslinjerna och ett bättre utbildningsinnehåll eftersom det blir svårare att upprätthålla utbildningar som inte har någon mottagande arbetsmarknad.

Förbättra och fördjupa den arbetsgivarinriktade förmedlingen

Mycket tyder på att ett arbetsgivarinriktat fördjupat förmedlingsarbete är ett kostnadseffektivt sätt att få svaga grupper i arbete. Sådana insatser är ett bra komplement till de stora sysselsättningssubventioner som finns i nuläget. Arbetet behöver dock bedrivas i större skala än i dag, och det är sannolikt att ett överförande av resurser från subventionerna till mer aktivt förmedlingsarbete till förmån för de svagaste grupperna skulle höja effektiviteten inom arbetsmarknadspolitiken. Genom att ge arbetsförmedlare möjlighet att besluta om fördjupade subventioner, enligt den modell som tidigare användes för allmänt anställningsstöd, kan dessutom de två delarna integreras på ett bättre sätt än nu.

Stärk Arbetsförmedlingens arbete med kontroll, garantier och sanktioner

Arbetsförmedlingens kontrollfunktion är en viktig del av en väl fungerande arbetslöshetsersättning. I nuläget fungerar inte detta arbete tillfredsställande. Den kanske viktigaste delen i detta arbete är att aktivitetsgraden i garantierna måste öka för att de i realiteten

ska uppfylla sin uppgift som kontrollinstans. Den huvudsakliga orsaken till att de som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen måste delta i garantierna för att få fortsatt ersättning efter en viss tids arbetslöshet är att detta gör att man på ett bättre sätt kan kontrollera att de står till arbetsmarknadens förfogande och söker jobb. För att detta ska fungera så måste garantierna fyllas med ett större innehåll av aktiviteter. Att garantierna fylls med meningsfulla aktiviteter är även en förutsättning för deras legitimitet. Om garantiernas innehåll är av för låg kvalitet finns en risk att kommunernas socialtjänst känner sig tvingade att tillhandahålla egna åtgärder för svaga grupper och vi är tillbaka i en situation med oklart ansvar.

Arbetet med sanktioner kan förbättras. Dagens sanktioner bör kompletteras med små sanktioner och formella varningar vid mindre förseelser. Vidare bör det vara den sökandes uppgift att visa på en rimlig sökaktivitet. Om försörjningsstödet behålls som ersättningsform för arbetslösa bör ett tydligt nationellt system med varningar och sanktioner införas i stället för dagens mycket oklara regelverk med stora regionala skillnader i tillämpning.

Parterna bör förändra sitt sätt att beräkna löneutrymmet

Erfarenheterna från de senaste drygt tio årens lönebildning visar att den nuvarande svenska lönebildningsmodellen med den internationellt konkurrensutsatta industrin som löneledare har fungerat relativt väl. Huvuddragen i dagens modell bör därför bevaras. Parterna bör dock förändra sin syn på löneutrymmet. Resonemang om storleken på löneutrymmet tycks i många fall fortfarande ta sin utgångspunkt i en fast växelkurs. Resultatet av detta riskerar att bli att parterna enas om en löneökningstakt som framförallt tjänar till att stabilisera växelkursen, vilket inte bör vara ett mål för lönebildningen. Lönebildningen bör i stället utgå från den rörliga växelkursen och Riksbankens inflationsmål. Det innebär att löneutrymmet inte bör beräknas utifrån löneökningstakten i konkurrentländerna, utan i stället baseras på inflationsmålet och den långsiktiga produktivitetsutvecklingen. Dessutom är det viktigt att löneökningstakten i mycket högre grad än i dagsläget anpassas efter arbetsmarknadsläget – om man bortser från situationen på arbetsmarknaden när löneutrymmet beräknas så kommer

konjunkturnedgångar att ge upphov till långvariga perioder med hög arbetslöshet.

Arbetslöshetsvarierande avgifter till arbetslöshetsförsäkringen kan fungera som ett verktyg för att arbetsmarknadskonsekvenserna ska få en mer framträdande roll i lönebildningen. För att detta ska fungera på ett effektivt sätt måste dock även kostnaderna för de långtidsarbetslösa påverka avgifterna, vilket inte är fallet i nuläget.

Inför en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig från såväl övriga svenska socialförsäkringar som motsvarande arbetslöshetsförsäkringar i de flesta andra länder genom att vara frivillig. Vi anser att det finns starka skäl för att göra arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk.

En frivillig försäkring riskerar att leda till en situation där endast personer med en hög arbetslöshetsrisk väljer att bli medlemmar. Sysselsatta som räknar med att ha en stark position på arbetsmarknaden kan av strategiska skäl välja att avstå från medlemskap i vetskapen om att de senare kan bli medlemmar om ekonomin drabbas av negativa störningar som leder till att deras arbetslöshetsrisk ökar. För att avgifterna ska kunna finansiera en betydande del av kostnaderna för försäkringen krävs att de försäkrade är medlemmar under en längre tid. Det finns också en uppenbar risk att de sysselsatta räknar med att fångas upp av något annat skyddsnät om de blir arbetslösa. Risken för att ett snedvridet medlemsurval ska uppstå är huvudskälet till att såväl arbetslöshetsförsäkringen i de flesta andra länder som övriga svenska socialförsäkringar är obligatoriska.

Integrera aktivitetsstödet i arbetslöshetsförsäkringen

Aktivitetsstödet bör avskaffas och ersättningen för programdeltagare integreras i arbetslöshetsförsäkringen. Skillnaden mellan de två systemen uppstod under en tid då programdeltagande och öppen arbetslöshet var två tydligt skilda tillstånd eftersom tid i program var överhoppningsbar vid beräkningen av antalet förbrukade ersättningsdagar. Dessa förutsättningar gäller inte längre och det finns därför ingen anledning att ha två olika ersättningssystem.

Ett integrerat ersättningssystem är nödvändigt för att ett system med arbetslöshetsvarierande avgifter ska fungera. Ett sådant system

kräver nämligen att avgifterna skapar lönemoderation när långtidsarbetslösheten ökar. I det nuvarande systemet beaktas inte kostnaderna för aktivitetsstödet och därmed inte heller kostnaderna för de långtidsarbetslösa. Arbetslöshetsvarierande avgifter skulle dessutom göra att man vid arbetet med sanktioner gentemot deltagare i arbetsmarknadspolitiska program fick tillgång till samma verktyg som vid arbetet med de öppet arbetslösa. Ett enhetligt ersättningssystem skulle dessutom underlätta utvärdering och uppföljning.

Tydliggör jobbskatteavdraget genom att införa ett enhetligt grundavdrag

En viktig förutsättning för att personer ska reagera på de ekonomiska incitament som skattesystemet innehåller är att skattesystemet är transparent så att personer förstår hur deras inkomst efter skatt påverkas av om och hur mycket de arbetar. Dagens inkomstskattesystem är mycket komplicerat. Till exempel är grundavdraget olika för olika inkomstnivåer. Jobbskatteavdraget har utformats med det komplicerade grundavdrag i åtanke och har i och för sig minskat antalet trappsteg i marginalskatterna som grundavdraget leder till. Men detta innebär att formeln för hur jobbskatteavdraget beräknas har blivit komplicerad, då storleken på skattereduktionen beror på grundavdragets konstruktion, basbeloppets storlek och den kommunala skattesatsen. Ett enkelt och transparent system är en grundförutsättning för att personer ska kunna reagera på de ekonomiska incitament som systemen ställer upp. För att göra incitamenten tydligare föreslår vi att skattesystemet förenklas genom att grundavdraget görs enhetligt. Det innebär att formeln för jobbskatteavdraget kan förenklas. Vi anser dessutom att man bör vänta med ytterliga förstärkningar av jobbskatteavdraget till dess vi vet mer om dess faktiska effekter.

Sänk de högsta marginalskatterna

Ett flertal studier har under senare år räknat på vad ett avskaffande av värnskatten (den femprocentiga statliga skatten för beskattningsbara inkomster över den andra brytpunkten) skulle innebära för skatteintäkterna. Dessa studier finner alla att ett avskaffande av värnskatten inte skulle kosta samhället något i form av minskade

skatteintäkter, utan snarare öka skatteintäkterna. Vi anser därför att värnskatten bör avskaffas.

Förbättra integrationsinsatserna för flykting- och anhöriginvandrare

En effektiv integrationspolitik kräver att nyanlända utrikes födda ges goda möjligheter att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden. I dagsläget tar det dock mycket lång tid för de flesta flykting- och anhöriginvandrare innan de får sitt första jobb och sysselsättningsgraden för utrikes födda är betydligt lägre än för svenskfödda oavsett konjunkturläge. För att snabbt komma igång med arbetsmarknadsetableringen bör man sträva efter att samla de asylsökande för inledande informationsinsatser och kartläggning under de första veckorna efter det att asylansökan lämnas in. Därefter bör dock bosättningsbesluten även fortsättningsvis vara fria. De nyanlända som själva väljer bostadsort tycks i allmänhet väljer att bosätta sig på orter där arbetsmarknadsutsikterna är bättre än de som tilldelas ett boende. I de fall utplaceringar trots allt måste ske bör arbetsmarknadsutsikterna beaktas i mycket högre grad än i dag. Studier i svenska och förvärvsarbete under asylprövningstiden bör uppmuntras.

Det nyligen reformerade introduktionsprogrammet bör ges tid att få komma igång och sedan utvärderas. För att stärka reformens genomslag bör dock målgruppen breddas till att även inkludera anhöriga till flyktingar som invandrar mer än två år efter flyktingen. Vidare bör Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla utbildning i svenska för invandrare av olika aktörer för att möjliggöra en mer individanpassad svenskutbildning. Arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda bör även fortsatt prioritera subventionerad sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, men detta bör kompletteras med en ökad satsning på intensifierade arbetsgivarinriktade förmedlingsinsatser. Även möjligheterna att validera utländsk utbildning och yrkeserfarenhet bör utökas, speciellt med tanke på att validering kan vara ett effektivt verktyg för att motverka diskriminering.

1. Inledning

Långtidsutredningen ska fungera som ett underlag för den ekonomiska politiken och den ekonomisk-politiska debatten genom analyser av utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt. Utredningen leds och genomförs av tjänstemän vid Finansdepartementet. Däremot har departementsledningen inte tagit ställning till innehållet.

Till skillnad från andra statliga utredningar har långtidsutredningen inte några fastställda direktiv. Tidigare långtidsutredningar har i varierande grad rört enskilda teman. Långtidsutredningen 2003/2004 behandlade fördelningen av välfärden och möjligheterna att i framtiden finansiera de offentliga välfärdssystemen.1 Långtidsutredningen 2008 hade i stället en relativt bred ansats där ett antal centrala framtidsfrågor belystes.2 Långtidsutredningen 2011 (LU2011) har åter ett snävare upplägg – fokus är helt på att analysera arbetsmarknadens funktionssätt.

LU2011 har bedrivits i form av en sysselsättningskommission. Med utgångspunkt i slutsatserna från Långtidsutredningen 2008, där behovet av en ökad sysselsättning för att klara de framtida demografiska utmaningarna tydligt slogs fast, har arbetet syftat till att klarlägga möjligheterna att öka antalet personer som arbetar genom välfärdshöjande reformer.

Inom ramen för utredningen har tolv bilagor författats.3 Syftet har varit att belysa några av de mest centrala politikområdena för arbetsmarknadens funktionssätt utifrån relevanta forskningsresultat. Bilagorna beställdes med ambitionen att i största möjliga mån undvika upprepningar av sådant som har dokumenterats i andra lätt tillgängliga källor. Utredningen tar därmed sin utgångspunkt både i bilagorna och i andra studier. Oavsett om underlaget består av bilagor till LU2011 eller av andra rapporter har vi dock

1SOU 2004:19. 2SOU 2008:105. 3 En förteckning över bilagorna finns i appendix.

gjort en självständig bedömning av materialet. Våra slutsatser kan därmed skilja sig från de som de ursprungliga författarna drar.

Vi har strävat efter att belysa politikens möjligheter att skapa fler arbeten på ett sätt som är välfärdshöjande. Med det menar vi institutionella förändringar som leder till att fler personer jobbar utan att andra värden för den skull försämras. En premiss har varit att en hög sysselsättning visserligen är önskvärd då den ger möjlighet till konsumtion för individen och välfärd för samhället, men att arbete samtidigt har en kostnad i termer av försakad ledig tid. Det är därför inte självklart att de bästa arbetsmarknadsinstitutionerna alltid är de som leder till flest arbetade timmar.

I linje med detta har vi valt att inte analysera institutioner som har som explicit mål att skapa förutsättningar för ledighet, till exempel föräldraförsäkringen och semesterlagstiftningen. Vi har även valt att diskutera frågor om arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande före pensionsbeslutet. Att vi varken analyserar föräldraförsäkringen eller pensionssystemet ska ses som en nödvändig avgränsning och inte tolkas som att det inte finns några möjligheter till förbättringar inom dessa system.

Vi har också haft ambitionen att analysera politikområden som rör arbetsmarknaden på ett relativt direkt sätt. Därför utelämnar vi ett antal institutioner som visserligen kan tänkas påverka arbetsmarknaden, men vars huvudsakliga uppgift är en annan. Gränsdragningen blir med nödvändighet något godtycklig. Vår diskussion om utbildningssystemet handlar till exempel enbart om studier på gymnasienivå och högre studier. Det betyder inte att insatser i tidiga åldrar saknar relevans för hur det går på arbetsmarknaden i vuxen ålder. Tvärtom finns det forskning som tyder på att tidiga faktorer kan vara väldigt betydelsefulla. På samma sätt har vi bortsett från frågor om hälsa och sjukvård, annan beskattning än inkomstskatter och arbetsgivaravgifter och frågor om regleringar på bostadsmarknaden. Vi har i stället prioriterat att presentera en sammanhängande bild av hur de regelverk som mest omedelbart påverkar arbetsmarknaden kan behöva förändras.

Till skillnad från tidigare långtidsutredningar bidrar inte LU2011 med några formella framtidsscenarier. I stället har utredningen utgått från bedömningar och problembeskrivningar rörande den svenska ekonomin som levererats i andra sammanhang, inte minst av Långtidsutredningen 2008. Det beror delvis på att utredningen författats relativt snart efter den föregående långtidsutredningen som presenterade en djuplodande uppsättning framtidsscenarier,

delvis på att vi därigenom har kunnat fördjupa analysen av policyfrågor.

Utredningen handlar genomgående om långsiktiga frågeställningar. Där det är möjligt diskuterar vi också i vilken utsträckning det finns anledning att låta regelverk förändras över konjunkturcykeln och hur arbetsmarknadsinstitutioner kan utformas för att undvika att tillfälliga lågkonjunkturer får långvariga effekter på arbetsmarknaden. Betoningen på långsiktiga frågor innebär att politiken i huvudsak värderas utifrån effekterna på lång sikt. Utformningen av den konjunkturinriktade finans- och penningpolitiken tas inte upp.

Våra analyser baseras i huvudsak på resultat från nationalekonomisk forskning, både från Sverige och från andra länder. Där så är möjligt bygger vi policydiskussionerna på empiriska studier som på ett bra sätt kunnat belägga orsakssamband. Studierna jämför i allmänhet grupper som påverkas direkt av olika typer av reformer med grupper som inte är direkt berörda; den senare gruppen utgör en jämförelsenorm. Fördelen med denna typ av analyser är att de på ett sätt som liknar kontrollerade experiment kan skatta politikens effekter. Studierna har tyvärr ett antal begränsningar som är speciellt betydelsefulla när man undersöker långsiktiga effekter av större reformer: de avser framförallt kortsiktiga effekter, de tvingas i allmänhet bortse från att reformerna kan påverka andra än de direkt berörda och de kan heller inte beakta att effekterna kan se annorlunda ut om alla berörs än om bara en liten grupp påverkas (s.k. makroeffekter).

Makroeffekter kan tyckas abstrakta, men de är verkliga fenomen som kan vara mycket viktiga för arbetsmarknadens funktionssätt. Riktade insatser som gör att en del företag vill anställa fler personer kan till exempel få betydligt mer begränsade effekter om de i stället görs generella så att alla företag kan ta del av insatserna. Det beror på att åtgärderna i så fall kan leda till ökad konkurrens om arbetskraften, vilket driver upp lönerna så att det blir dyrare att anställa. Vi har strävat efter att ta hänsyn till makroeffekter. En nackdel med det är att analysen delvis tvingats luta sig mot teoretiska studier som är kvantitativt mindre exakta; makrosambanden är ofta svåra att belägga empiriskt med någon större precision.

Genomgående har vi försökt att beakta de fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av olika policyalternativ. Det har dock inte varit möjligt att presentera detaljerade kvantitativa

analyser eller utföra formella beräkningar av fördelningspolitiska eller budgetmässiga effekter av olika potentiella regelförändringar.

För att kunna bedöma hur väl den svenska arbetsmarknaden och dess institutioner fungerar börjar vi med att måla upp en bild av vad vi menar med en väl fungerande arbetsmarknad. I kapitel 2 diskuterar vi därför orsaker till att arbetslöshet uppstår och hur politiken kan utformas för att arbetslösheten ska bli så låg som möjligt. I kapitlet betonar vi också vikten av att arbetskraften är väl allokerad mellan olika arbetsplatser. Vidare diskuterar vi vad som styr individens arbetsutbud samt hur socialförsäkringar och omfördelning påverkar incitamenten till arbete.

I kapitel 3 beskriver vi hur situationen i Sverige ser ut både vad gäller institutioner och centrala faktorer så som arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet. Vi kontrasterar den svenska situationen med hur det ser ut i andra länder. I kapitlet lyfter vi också fram de områden där vi tycker oss se de största förbättringsmöjligheterna.

Kapitel 4 till 11 handlar om områden där vi anser att det finns goda möjligheter att förbättra den svenska arbetsmarknadens funktionssätt: lönebildningen, arbetsrätten, skattesystemet, sjukförsäkringssystemet, ersättningssystemet för de arbetslösa, arbetsmarknadspolitiken, utbildningssystemet och integrationsåtgärder riktade till utrikes födda. I kapitel 12 presentar vi en sammanfattande bild.

2. En väl fungerande arbetsmarknad

Innan vi ger oss in på en diskussion om hur den svenska arbetsmarknadens funktionssätt kan förbättras är det lämpligt att diskutera vad som kännetecknar en arbetsmarknad som fungerar väl. I detta kapitel diskuterar vi tre frågeställningar: (i) varför arbetslöshet uppstår och hur relevanta institutioner kan utformas för att arbetslösheten ska bli så låg som möjligt, (ii) vad som krävs för en samhällsekonomiskt effektiv allokering av arbetskraften och (iii) vad som styr individens arbetsutbud och hur socialförsäkringar och omfördelning påverkar hennes incitament att arbeta. Kapitlet ska ses som en bakgrund till diskussionen om olika politikområden i kapitel 4 till 11.

2.1. Arbetslöshet och lönebildning

I samtliga marknadsekonomier finns det oavsett konjunkturläge ett betydande antal personer som aktivt söker efter arbete men som ändå är arbetslösa. Arbetslöshet innebär definitionsmässigt att det finns personer som vill arbeta och som aktivt söker jobb, men som trots detta inte hittar någon arbetsgivare som vill anställa dem.

En viss arbetslöshet kan bidra till en effektiv användning av samhällets resurser om den är ett utslag av en sökprocess som gör att personer hittar arbetsplatser där deras kompetenser är användbara. Det finns dock goda skäl att tro att arbetslösheten i många fall är ineffektivt hög. En för hög arbetslöshet kan ses som ett tecken på att arbetsmarknaden inte är i balans – utbud och efterfrågan på arbetskraft möter inte varandra på ett effektivt sätt.

I detta avsnitt diskuterar vi varför arbetslöshet förekommer, lönebildningens betydelse, arbetstagarnas och arbetsgivarnas roller samt varför en uppgång i arbetslösheten riskerar att bli långvarig.

Genomgående betonas att arbetslösheten beror på samspelet mellan de arbetslösas sökande efter jobb (utbudet), arbetsgivarnas vilja att anställa (efterfrågan) och lönebildningen (priset), samt hur viktigt det är att alla politikåtgärder som syftar till att minska arbetslösheten beaktar att insatserna kan ha indirekta effekter även på andra än de som direkt berörs (makroeffekter).

2.1.1. Arbetslösheten innebär en obalans

För att förstå varför det finns arbetslöshet är det viktigt att skilja mellan arbetslöshet på kort sikt och på lång sikt. På kort sikt är det naturligt att arbetslösheten varierar med efterfrågan i ekonomin. I en lågkonjunktur när efterfrågan på varor och tjänster är låg ökar arbetslösheten, och tvärtom i en högkonjunktur. På motsvarande sätt kan kostnadsökningar (t.ex. oljeprisökningar) och restriktioner i kreditgivningen (t.ex. i samband med finanskriser) leda till att arbetsgivarnas behov av personal minskar. I allmänhet är dessa svängningar i arbetslösheten kortvariga eftersom de framförallt handlar om att ekonomin kräver en viss tid för att anpassa sig till nya förutsättningar i termer av priser, löner och allokering av arbetskraft mellan sektorer. Ett tydligt mål för sysselsättningspolitiken är att sträva efter att omställningar av denna typ går så snabbt och smärtfritt som möjligt.

Men det är viktigt att poängtera att arbetslöshet inte bara är ett konjunkturfenomen. Tvärtom är arbetslöshet något som observeras i alla länder oavsett konjunkturläge, till och med i tider av mycket god ekonomisk utveckling. Denna konjunkturoberoende del av arbetslösheten brukar benämnas jämviktsarbetslöshet. Det är faktorer som kan tänkas påverka just jämviktsarbetslösheten som är huvudfokus i vår diskussion om arbetslöshet.

Jämviktsarbetslösheten uppstår därför att arbetsmarknaden på ett antal viktiga punkter skiljer sig från en idealiserad perfekt marknad. På perfekta marknader anpassar sig alltid priset så att efterfrågan vid varje tidpunkt är lika med utbudet. Är utbudet större än efterfrågan så faller priset och vice versa. Det ”pris” som reglerar situationen på arbetsmarknaden är lönen och för att förstå jämviktsarbetslösheten bör man därför fråga sig varför lönen inte anpassar sig så att utbud och efterfrågan möts.

En av de faktorer som skiljer arbetsmarknaden från en perfekt marknad är förekomsten av friktioner. Arbetsmarknaden känne-

tecknas av ständiga in- och utflöden av personer. Det kan till exempel röra sig om att man avslutar sin utbildning, flyttar inom eller mellan länder eller pensioneras. Det pågår också ett ständigt flöde av personer mellan jobb, till exempel när någon säger upp sig eller blir uppsagd. Eftersom det vanligen tar tid för en arbetsgivare med ett ledigt jobb att hitta någon som är lämplig att anställa, och det på samma vis tar tid för en arbetslös person att hitta ett jobb som är lämpligt, uppstår alltid en viss arbetslöshet. Denna typ av arbetslöshet är oundviklig. Men omfattningen kan variera, bland annat beroende på hur väl matchningen mellan arbetslösa och lediga jobb fungerar och beroende på ekonomins omvandlingstakt.

Friktioner gör att en viss arbetslöshet är samhällsekonomiskt effektiv. På lång sikt gynnas nämligen ett land av att matchningen mellan anställda och jobb är av hög kvalitet, vilket innebär att det inte alltid är samhällsekonomiskt optimalt att arbetslösa alltid tar första bästa lediga jobb (se avsnitt 2.2 nedan).

En del av arbetslösheten kan således förklaras av friktioner förknippade med effektivitetsskapande övergångar mellan arbeten. Men arbetslöshetstiderna är i många fall alldeles för långa, och skillnader i arbetslöshet mellan olika länder för stora, för att helt kunna förklaras av friktioner. Det är därför troligt att en betydande del av arbetslösheten i stället kan bero på att utbudet av arbetskraft faktiskt är större än efterfrågan. Eller annorlunda uttryckt: att lönebildningen inte utjämnar utbud och efterfrågan åtminstone på delar av arbetsmarknaden. Detta innebär att arbetslösheten i allmänhet är ineffektivt hög.

Det finns flera skäl till att lönenivåerna inte sjunker trots ett överutbud av arbetskraft. För det första kan friktionerna få ett för stort genomslag på lönebildningen. Friktionerna gör att det tar tid för arbetsgivare och arbetstagare att finna varandra. Därför blir det kostsamt för arbetsgivare att ersätta befintlig personal och för arbetstagare att byta jobb. Detta skapar en förhandlingssituation mellan arbetstagare och arbetsgivare, där resultatet blir högre löner om arbetslösheten är låg eftersom det då är lätt för de anställda att hitta nya jobb och svårt för arbetsgivarna att hitta ny personal. Om många arbetsgivare hamnar i en sådan situation drivs lönenivåerna upp, vilket ger upphov till arbetslöshet. Om arbetstagarna har en alltför god förhandlingsposition när de väl hittat en arbetsgivare

skapas för få jobb – arbetslösheten bestäms därmed av parternas förhandlingsstyrka.4

För det andra är att det inte är självklart att det alltid är bäst för en arbetsgivare att sätta lägsta möjliga lön. En låg lön medför visserligen lägre lönekostnader. Men detta måste vägas mot de effekter lönerna kan ha på personalomsättningen, på möjligheterna att rekrytera högkvalificerad personal och på de anställdas motivation. Även en arbetsgivare som eftersträvar högsta möjliga vinst kan därför finna det lönsamt att sätta en något högre lön än den lägsta möjliga. Det finns omfattande empiriskt stöd både från Sverige och från utlandet för att arbetsgivare beaktar just dessa faktorer i sina lönesättningsbeslut.5 Om många arbetsgivare sätter sådana så kallade effektivitetslöner så kommer efterfrågan på arbetskraft alltid att bli något lägre än utbudet vilket skapar arbetslöshet. Det är dock viktigt att betona att arbetslösheten är en sidoeffekt av arbetsgivarnas lönesättande strategier: anledningen till att arbetsgivarna inte vill sänka lönerna är att de tror att detta kan ha negativa effekter på verksamheternas lönsamhet.

Slutligen kan fackföreningar och deras inflytande över lönebildningen leda till arbetslöshet. En fackförening bryr sig vanligen om både sysselsättning och lön för sina medlemmar, men kan i en del fall välja att driva upp lönerna till en nivå där arbetslöshet uppstår. En sådan situation kan förstärkas om fackförbunden främst företräder personer med en stark ställning på arbetsmarknaden och därmed inte fullt ut beaktar konsekvenserna för personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden. Framförallt skapas problem i situationer där det finns goda möjligheter att överföra de kostnadsökningar som högre löner medför på konsumenterna (t.ex. i branscher som kännetecknas av bristande konkurrens) eller där olika fackföreningar förhandlar om lönerna i olika branscher och lönekrav inte koordineras.

Det är svårt att empiriskt bestämma jämviktsarbetslöshetens nivå. Konjunkturinstitutet bedömer dock att den svenska jämviktsarbetslösheten i dagsläget är runt 6,5 procent (Konjunkturinstitutet 2010).

Jämviktsarbetslöshetsbegreppet innebär att en viss andel (t.ex. 6,5 procent) av de som vill arbeta är arbetslösa i jämvikt. Hur stor

4 Resultatet kan bli antingen en högre eller en lägre arbetslöshet än vad som är samhällsekonomiskt optimalt beroende på förhandlingsstyrkan i relation till friktionernas omfattning, se Pissarides (2000). 5 Se exempelvis Bewley (1997) samt Agell och Bennmarker (2007).

andelen är beror på faktorer som vi diskuterar nedan. En viktig sak att notera är emellertid att andelen som blir arbetslösa i princip inte beror på hur många som vill arbeta. Detta är oerhört viktigt eftersom det innebär att antalet arbetstillfällen ökar om fler vill jobba och arbetstillfällen försvinner om färre vill jobba.

Kortfattat förklaras fenomenet av det blir större konkurrens om arbetstillfällen när fler vill arbeta – det blir lättare för arbetsgivare att anställa personal om det finns fler att välja på. Det blir dessutom lättare att starta nya företag om det finns personer att anställa. Med ett större arbetsutbud kan således fler jobb skapas utan att lönerna behöver öka. Detta är helt fundamentalt för hur arbetsmarknaden fungerar och för hur politiken bör utformas för att skapa en arbetsmarknad som fungerar väl.

En naturlig konsekvens är att åtgärder som förändrar arbetskraftens storlek också påverkar antalet jobb i ekonomin. Om man pensionerar de arbetslösa, eller för över dem till utbildningsinsatser, så blir det svårare för arbetsgivarna att rekrytera personal. Konsekvensen blir att lönerna pressas uppåt och att färre jobb skapas. Därför går det inte generellt sett att lösa arbetslöshetsproblemen genom att ”ta bort” de arbetslösa från arbetsmarknaden eftersom detta skulle innebära att ännu fler arbetstillfällen försvann. Tillgång på arbetskraft är en absolut förutsättning för att nya jobb ska uppstå.

På motsvarande sätt leder en ökning av arbetskraften, genom exempelvis demografiska förändringar eller förstärkta incitament att delta i arbetskraften, till att det blir lättare för arbetsgivarna att rekrytera personal. Om det blir lättare att rekrytera ökar antalet jobb i ekonomin.

Faktaruta: Vad händer med sysselsättningen när arbetskraften ökar?

En fundamental förutsättning för det sätt vi ser på arbetsmarknaden är att ett större arbetsutbud gör att det skapas fler arbeten. Denna förutsättning kan illustreras på flera sätt. I tabell 2.1 nedan används data från OECD för att analysera sambandet mellan arbetsraften storlek och antalet sysselsatta. För att vara säkra på att förändringarna i arbetskraftens storlek inte i stället beror på efterfrågan på arbetskraft baseras skattningarna på förändringar som har sin grund i utvecklingen av den arbetsföra befolkningens (som vi antar är oberoende av efterfrågan på arbetsmarknaden) Resultaten visar att sysselsättningen anpassar sig nästan exakt proportionellt mot arbetskraften. Samtidigt har storleken på den icke-arbetsföra befolkningen en mycket marginell effekt på sysselsättningen, vilket indikerar att effekterna inte kan förklaras av förändringar i efterfrågan på grund av att det finns fler personer i landet.

Tabell 2.1 Sambandet mellan arbetskraftens storlek och sysselsättningen

Procentuell ökning av sysselsättningen när arbetskraften ökar med en procent

Arbetskraft 1,099 1,006 1,001

Standardfel

(0,039) (0,030) (0,029)

Övrig befolkning*

-0,017

Standardfel

(0,049)

Antal observationer

1248 186 186

Länder

30 OECDländer

Sverige, Norge, Finland och

Danmark

Not: Data kommer från OECD statistical exstracts. Skattningran är elasticiteter. En observation per OECD land från 1960, förutom Mexiko (från 1970). *Övrig befolkning är personer som är yngre än 16 år eller äldre än 64 år. Endast förändringar i arbetskraftens storlek som beror på förändringar i befolkningen (16–64 år) påverkar skattningarna (befolkningen är instrument). Modellen rensar bort allt som är konstant över tiden per land och gemensamt för alla länder för varje enskilt år (dubbla dummyuppsättningar). Standardfel tar hänsyn till heteroskedasticitet (robusta standardfel). I första kolumnen hanteras även länderspecifik autokorrelation (klusterkorrigering).

2.1.2. En väl fungerande lönebildning ger lägre arbetslöshet

Nivån på jämviktsarbetslösheten påverkas i hög grad av lönesättningen i ekonomin. En väl fungerande lönebildning är central för att vi ska kunna uppnå en varaktigt låg arbetslöshet. Om lönebildningen inte fungerar kan dessutom effekterna av politikåtgärder som syftar till att sänka arbetslösheten tillintetgöras av ett ökat lönetryck. Det är därför viktigt att beakta åtgärdernas konsekvenser via lönebildningen för att förstå vilka varaktiga effekter de har på arbetslösheten.

Vad menas då med en väl fungerande lönebildning? Ett rimligt kriterium är att lönesättningen beaktar de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med för stora löneökningar. Kostnaderna kan antingen beaktas indirekt (via marknadsmekanismer) vid decentraliserade förhandlingar eller via explicita bedömningar av löneutrymmet vid centrala eller koordinerade förhandlingar. Löneökningstakten bör långsiktigt ligga i linje med utvecklingen av inflation och produktivitet. Kortsiktiga svängningar i arbetsmarknadsläget bör påverka löneökningstakten och hänsyn bör tas till behovet av relativlöneförändringar.6 En ytterligare förutsättning är att man beaktar konsekvenserna för personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden (s.k. outsiders). Om alla dessa villkor är uppfyllda kan jämvikten uppnås vid en lägre arbetslöshet än annars.

Lönebildningen i en ekonomi kan ske på många olika sätt. Tre vanligt förekommande system för lönebildning är förhandlingar på företagsnivå, mer eller mindre koordinerade förhandlingar på branschnivå och förhandlingar på central nivå.

Utmaningarna ser olika ut för olika typer av förhandlingar. Fördelen med centrala förhandlingar är att lönesättarna har anledning att beakta alla arbetslöshetsrelaterade effekter av lönesättningsbesluten – ingen annan betalar för den arbetslöshet som skapas av höga löner. Nackdelen är att centralt satta löner i lägre grad kan uppmärksamma förändringar i produktivitet mellan individer; det är svårt att i centrala avtal ge utrymme för relativlönejusteringar. Sådana justeringar kan vara lättare att genomföra vid branschvisa förhandlingar, men nackdelen är att löneökningarna kan bli för stora eftersom de kostnadsökningar som högre löner

6 Lönebildningen är dessutom viktig som ett allokerande instrument, eftersom löneskillnader ger incitament till rörlighet och investeringar i humankapital. Dessa frågor diskuteras i avsnitt 2.2.

medför kan skjutas över på konsumenterna och därmed även drabba anställda i andra branscher (så kallade externaliteter beaktas inte). Resultatet kan bli en högre arbetslöshet än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Vissa av problemen med förhandlingar på branschnivå kan undvikas om förhandlingsparterna koordinerar sina förhandlingar mellan olika branscher. Vid förhandlingar på företagsnivå är det i stället svårare att skjuta över kostnadsökningar på konsumenterna. Det skapar en större återhållsamhet i lönebildningen även om parterna inte beaktar effekterna på arbetslösheten i löneförhandlingarna. En nackdel är att det kan innebära möjligheter för företag med låg produktivitet att överleva genom att betala lägre löner, vilket kan motverka en samhällsekonomiskt effektiv strukturomvandling.

2.1.3. De arbetslösas konkurrenskraft är en nyckelfaktor

Olika förklaringar till varför lönerna inte anpassar sig trots arbetslöshet betonar olika mekanismer bakom arbetslöshetens jämviktsnivå. Det råder dock samstämmighet om att de arbetslösas konkurrenskraft är en viktig bestämningsfaktor. Med konkurrenskraft menar vi både hur anställningsbara de uppfattas vara av arbetsgivare och hur tillgängliga de är för potentiella arbetsgivare.

Om arbetsgivarna betraktar de arbetslösa som direkt anställningsbara kan de på ett bättre sätt konkurrera med de sysselsatta om nya arbetstillfällen som uppstår. Därigenom hjälper de till att hålla tillbaka jämviktsarbetslösheten. Om de arbetslösa däremot är mindre kvalificerade, eller inte söker jobb, så har de en mindre inverkan på arbetsmarknaden. Något förenklat kan man säga att ett litet antal konkurrenskraftiga arbetslösa fyller samma funktion som ett stort antal arbetslösa som antingen inte söker jobb eller som saknar nödvändiga kvalifikationer. Jämvikt nås därför vid en lägre arbetslöshet om de sökande är mer konkurrenskraftiga. Det innebär att det är viktigt att identifiera och hjälpa grupper av arbetslösa med sämre kvalifikationer, samt att sträva efter att alla arbetslösa upprätthåller ett effektivt jobbsökande.

Av detta följer att särskilda insatser för svaga grupper, till exempel långtidsarbetslösa, kan motiveras inte bara utifrån ett jämlikhetsperspektiv utan också från ett effektivitetsperspektiv. Generellt sett är det viktigt att åtgärder vars avsikt är att öka de arbetslösas kvalifikationer, som subventionerad anställning och

praktik, riktas till de personer som står längst ifrån arbetsmarknaden. Sammansättningen av den kvarvarande gruppen av arbetslösa förbättras på så sätt. För att undvika att subventionerade insatser tränger undan reguljära arbeten är det följaktligen viktigt att det är rätt personer – de som står längst ifrån arbetsmarknaden – som får dessa åtgärder. Men detta innebär inte att arbeten som utförs med subventioner inte får vara meningsfulla. Att subventionerade arbeten ersätter arbeten som annars skulle ha utförts av andra (dvs. ger upphov till så kallade undanträningseffekter) är inte något avgörande argument mot subventioner så länge undanträngningen är till förmån för svagare grupper. Effekten på jämviktsarbetslösheten bestäms av hur sammansättningen av de arbetslösa förändras, inte vilka jobb som ”försvinner”. Allt annat lika bör man dessutom i allmänhet eftersträva att all arbetskraft, även den subventionerade, används på ett så effektivt sätt som möjligt.

2.1.4. Arbetsgivarna måste vilja anställa

För att sysselsättningen ska kunna öka måste antalet jobb i ekonomin öka. Jobb skapas av arbetsgivare. Arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft är därmed central för alla ambitioner att öka sysselsättningen eller minska arbetslösheten. För vinstdrivande företag bestäms efterfrågan på arbetskraft av skillnaden mellan kostnader och intäkter av att anställa. För icke-vinstdrivande arbetsgivare (t.ex. i offentlig sektor) styrs efterfrågan i stället av kostnaderna i relation till behov och tillgängliga resurser. I båda fallen blir personalkostnaderna, vilka framförallt avgörs av lönekostnaderna (inklusive skatter och avgifter), centrala för anställningsbesluten.

Den viktiga roll som efterfrågan på arbetskraft spelar innebär emellertid inte att alla ökningar av efterfrågan leder till en ökad sysselsättning. Eftersom arbetsgivarna konkurrerar med varandra om (attraktiva) arbetssökande leder en ökad efterfrågan till att lönerna pressas uppåt. Det minskar viljan att anställa. En ökad efterfrågan på arbetskraft, till exempel genom generella sänkta arbetsgivaravgifter, kommer således inte nödvändigtvis att leda till en varaktig ökning av antalet jobb. Efterfrågeökningar kommer framförallt innebära ökad sysselsättning om arbetslösheten är högre än jämviktsarbetslösheten (t.ex. efter en lågkonjunktur) eller

om de riktas mot svaga grupper så att de arbetslösas konkurrenskraft ökar.

Det är dock viktigt att notera att detta inte betyder att arbetsgivaravgifternas storlek saknar betydelse för sysselsättningen. Arbetsgivaravgifterna utgör tillsammans med inkomstskatterna den skattekil som bestämmer hur stor del av värdet av en persons produktion som denne får behålla. Det innebär att de generella arbetsgivaravgifternas effekt på arbetsmarknaden på sikt är densamma som effekterna av inkomstskatter.

En väl fungerande arbetsmarknad kan lättare uppnås om företagen verkar i en konkurrensutsatt miljö. Skälet är att en hög grad av konkurrens bidrar till en bättre lönebildning genom att minska risken för att enskilda lönesättande aktörer driver upp lönerna på ett sätt som för över lönekostnaderna till konsumenterna. Det leder i slutändan till en lägre sysselsättning i jämvikt. Vilken typ av konkurrens som är viktigast beror på förhandlingssystemets utformning. Vid branschvisa förhandlingar spelar den internationella konkurrensen en viktig roll eftersom den gör det svårare att föra över kostnadsökningar på konsumenterna. Vid företagsvisa förhandlingar kommer i normalfallet – då det finns flera konkurrerande företag i branschen – företagen att vara föremål för konkurrens på produktmarknaden.

Det finns också en risk att en enskild arbetsgivare i vissa fall står som ensam köpare av en viss typ av arbetskraft, åtminstone inom ett begränsat geografiskt område. Detta kan till exempel gälla för yrken inom vård och omsorg där en kommun eller ett landsting kan vara ensamma på en ort om att anställa vissa yrkeskategorier. Då kan arbetsgivaren hålla nere både lön och sysselsättning på ett sätt som är ineffektivt från ett samhällsperspektiv (monopsonieffekter).

Utifrån denna diskussion är det uppenbart att situationer där enskilda arbetsgivare har en mycket dominerande ställning på arbets- och/eller varumarknaden bör undvikas. Åtgärder som ökar konkurrensen kan därför vara välfärdshöjande.

2.1.5. Att undvika att tillfälliga störningar får långvariga effekter

Det senaste två decennierna har två mycket kraftiga ekonomiska kriser drabbat Sverige. När denna typ av störningar uppstår är det ofrånkomligt att arbetslösheten ökar kraftigt, oavsett hur väl arbetsmarknaden fungerar. Ett tecken på hur väl ett lands arbetsmarknad fungerar är dock hur snabbt ekonomin normaliseras efter att krisen har passerat. Framförallt är det viktigt att undvika att arbetslösheten stannar kvar på en hög nivå (dvs. att så kallade persistenseffekter uppstår).

Det finns två huvudsakliga förklaringar till varför persistenseffekter kan uppstå. Den första förklaringen utgår från att man kan dela upp arbetskraften i insiders och outsiders. Insiders är personer som har en stark ställning på arbetsmarknaden, med en närmast obefintlig risk att förlora sina jobb. Outsiders har å andra sidan en svag ställning på arbetsmarknaden, med en hög risk att förlora sina arbeten. Om insiders dominerar lönesättningen så kommer de att se till att lönerna blir relativt höga. Skälet är att höga löner inte medför att de riskerar att förlora sina jobb då det är outsiders som drabbas av arbetslösheten. Vid en kraftig ekonomisk kris är det dock troligt att även en del insiders blir arbetslösa. Om en del insiders förlorar sitt inflytande över lönebildningen (dvs. förlorar sin status som insiders) i samband med att de förlorar jobben kan det innebära att resterande insiders pressar upp lönerna direkt efter att krisen har passerat. Det blir därmed mycket svårt för de arbetslösa att hitta jobb, vilket innebär att det kan ta mycket lång tid att få ned arbetslösheten.

En andra förklaring utgår från att arbetslösa personer riskerar att förlora humankapital under den tid de står utan arbete, till exempel genom att de glömmer bort viktig kunskap eller inte klarar av att följa med i kunskapsutvecklingen i sina yrken. I en sådan situation är det sannolikt att arbetsgivarna efter att krisen har passerat kommer att föredra att försöka rekrytera andra företags anställda snarare än att anställa arbetslösa. Detta skapar en lönepress som gör att det kan ta mycket lång tid att sänka arbetslösheten. För att undvika denna typ av effekter är det framförallt viktigt att undvika långtidsarbetslöshet. Ett problem som ofta lyfts fram i detta sammanhang är att ett striktare anställningsskydd, som enligt forskningen både leder till längre perioder av sysselsättning

och längre perioder av arbetslöshet, ökar risken för arbetslöshetspersistens.

I båda förklaringarna beror ekonomins anpassningsförmåga efter att krisen har passerat i hög grad på hur lönebildningen fungerar. Det viktiga är att de som förlorat sina jobb till följd av krisen inte mister sitt inflytande över lönebildningen; annars finns det en uppenbar risk att lönerna stiger innan arbetslösheten pressats ned efter att krisen har passerat. Risken för persistenseffekter är speciellt stor om arbetsgivarna inte kan eller vill sätta lägre löner för nyanställda personer.

2.1.6. Sammanfattning

Arbetslösheten är en viktig sysselsättningspolitisk marginal av två skäl: dels står variationer i arbetslösheten för en stor del av variationerna i sysselsättningen, dels är det sannolikt att en hög arbetslöshet är relaterad till ineffektiviteter inom framförallt lönebildningen.

Man kan dela upp arbetslösheten i en konjunkturdel och en jämviktsdel. Jämviktsarbetslösheten bestäms delvis av nödvändiga friktioner, vilket gör att det inte i alla lägen är samhällsekonomiskt motiverat att sträva efter en lägre arbetslöshet. Det är dock troligt att andra faktorer som skapar obalanser i lönebildningen förklarar en betydande del av arbetslösheten. Därmed är det med stor sannolikhet välfärdshöjande om jämviktsarbetslösheten kan reduceras.

De långsiktiga jämviktsrelationer som bestämmer arbetslösheten gör att arbetslösheten på lång sikt tenderar att stabiliseras vid en viss andel av arbetskraften. Detta medför att ett ökat arbetsutbud skapar jobb, och att ett minskat arbetsutbud leder till färre jobb. Åtgärder som minskar arbetsutbudet kommer alltid att minska mängden arbete i ekonomin om inte de som lämnar arbetskraften helt saknade möjligheter att få jobb redan innan de lämnade arbetskraften.

Jämviktsarbetslösheten påverkas av hur väl lönebildningen fungerar. En väl fungerande lönebildning kännetecknas bland annat av att de arbetslösas intressen beaktas i löneförhandlingarna. Detta har en benägenhet att fungera bättre om de arbetslösa är mer konkurrenskraftiga både vad gäller kvalifikationer och sökbeteende. Om de arbetslösa uppfattas som attraktiva att anställa av arbetsgivarna uppstår mindre press uppåt på lönerna och arbetslösheten kan

därmed hållas på en lägre nivå. Därför finns det effektivitetsskäl som talar för att rikta åtgärder till de grupper som har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

En väl fungerande arbetsmarknad kräver att arbetsgivarna är villiga att anställa. Men det innebär inte att efterfrågestimulanser har en varaktig effekt på sysselsättningen. Sådana stimulanser leder till ökad konkurrens om arbetskraften, vilket driver upp lönerna så att sysselsättningseffekterna modereras. De genomsnittliga arbetsgivaravgifternas effekter på den långsiktiga sysselsättningen styrs därmed av samma mekanismer som effekterna av inkomstskatterna.

Det finns en uppenbar risk att den uppgång av arbetslösheten som följer av en ekonomisk kris blir varaktig. De mekanismer som kan ge upphov till sådana persistenseffekter är nära kopplade till de mekanismer som ger en högre jämviktsarbetslöshet. Detta innebär att kostnaderna för samhället av dåligt fungerande arbetsmarknadsinstitutioner, speciellt vad gäller lönebildningen, är mer kännbara i efterdyningarna av ekonomiska kriser.

2.2. Strukturomvandling, lönegolv och matchning

En väl fungerande arbetsmarknad förutsätter att arbetskraften används på ett effektivt sätt där de sysselsatta har jobb där de kan använda och utveckla sina förmågor på bästa möjliga sätt. Detta kräver en kontinuerlig omvandling av ekonomin där bra jobb skapas, dåliga jobb försvinner och arbetstagare och arbetsgivare möts på ett effektivt sätt. I detta avsnitt diskuterar vi frågor om strukturomvandling, lönegolv, och matchning mellan arbetstagare och arbetsgivare.

2.2.1. En samhällsekonomiskt effektiv strukturomvandling

För att ett land över tiden ska kunna uppnå ett ökad ekonomiskt välstånd behövs en kontinuerlig strukturomvandling där föråldrade och ineffektiva verksamheter slås ut och ersätts av nya och mer effektiva verksamheter. En sådan omvandlingsprocess är samhällsekonomiskt effektiv och bidrar till en välfärdshöjande användning av arbetskraften. Strukturomvandling innebär att en del av de befintliga jobben försvinner och att nya jobb tillkommer, en process som pågår såväl inom som mellan regioner och branscher.

Huvuddelen av omvandlingen sker dock mellan ganska likartade arbetsplatser inom samma regioner – men även där i en process som kännetecknas av att de mer produktiva företagen växer och de mindre lyckosamma företagen försvinner. Inom ramen för Långtidsutredningen 2008 gjordes en mycket detaljerad genomgång av rörligheten på arbetsmarknaden.

Strukturomvandlingen är i grunden något positivt. Den medför dessvärre samtidigt påtagliga sidoeffekter som är negativa. De som förlorar sina jobb upplever i många fall betydande välfärdsförluster i form av osäkerhet, otrygghet och brutna sociala band. För de flesta är de negativa effekterna kortvariga men för en del av de drabbade tenderar de att bli mer långvariga, särskilt om de blir uppsagda i en lågkonjunktur. En snabb strukturomvandling skapar även ökade friktioner och kan därför bidra till en högre jämviktsarbetslöshet (se avsnitt 2.1.1). Eftersom strukturomvandling har såväl positiva som negativa effekter på kort sikt är det viktigt att utforma institutioner som dels gör att endast de jobb som är samhällsekonomiskt ineffektiva försvinner, dels hjälper personer som berörs av omvandlingen att anpassa sig till förändringarna på ett bra sätt.

En rimlig utgångspunkt är att det sällan eller aldrig är möjligt att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt från politiskt håll peka ut vilka jobb som bör överleva och vilka som bör försvinna. På samma sätt är det svårt att bestämma vilka branscher som bör växa respektive krympa, eller bestämma hur sysselsättningen bör fördelas mellan små och stora företag. Erfarenheterna av tidigare försök till sådan styrning är i många fall dystra. Det är helt enkelt för svårt att i förväg veta vilka branscher som är framtidsbranscher och som därmed bör understödjas. Risken för kostsamma felsatsningar är därför betydande. Illustrativa exempel är försöken att rädda de svenska teko- och varvsindustrierna, vilka i efterhand visade sig vara lönlösa.

En mer framkomlig väg är att utforma institutioner som ger aktörerna incitament att besluta om att avsluta anställningar endast när det är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta betyder att de aktörer som fattar besluten så långt det är möjligt ska bära de samhällsekonomiska kostnaderna av sina beslut. Till exempel innebär det att en arbetsgivare som överväger att säga upp personal bör ges incitament att beakta samhällets totala kostnader för dessa uppsägningar; kostnader som inkluderar de betydande samhällsekonomiska belastningarna via skatte- och bidragssystemen

(externaliteter). I en helt avreglerad värld har varken företagen eller de anställda i utgångsläget anledning att ta hänsyn till dessa kostnader. Därför är det rimligt att ha institutioner (t.ex. anställningsskydd) som i viss utsträckning begränsar personalomsättningen. För att få en effektiv strukturomvandling är det dock centralt att regelverken är utformade så att de verkligen leder till en mer effektiv personalomsättning, utan att hindra den effektivitetsskapande strukturomvandlingen.

I detta sammanhang bör man också notera att det är viktigt att ha institutioner som premierar rörlighet och strukturomvandling i goda tider. Annars finns risken att ett uppdämt behov av rationaliseringar realiseras under kristider. Ett exempel på detta är den svenska 1990-talskrisen som innebar en betydande strukturomvandling under den minst gynnsamma tidpunkt man kan tänka sig (se t.ex. Gartell, Jans och Persson 2010).

2.2.2. Löneskillnader och lönegolv

Både personer och företag skiljer sig åt i hur produktiva de är. Detta gör att olika arbetstagare får olika lön. Löneskillnader skapar ojämlikhet men bidrar också till att arbetskraften får incitament till att utbilda sig och röra sig mot de arbetsplatser där de får bäst betalt. I detta avsnitt diskuterar vi kortfattat hur man ska se på olika former av löneskillnader och vilken roll dessa har i att skapa en väl fungerande arbetsmarknad.

För det första kan man fråga sig hur man ska se på löneskillnader mellan olika arbetsgivare som inte förklaras av vilka som arbetar på arbetsplatsen eller av arbetsmiljöfaktorer. Man kan tänka sig situationer där företag som drabbas av en tillfällig nedgång i efterfrågan på produkter kan räddas av att de anställda accepterar att tillfälligt arbeta till lägre löner. En rimlig utgångspunkt är dock att, åtminstone varaktiga, löneskillnader som enbart beror på verksamhetens lönsamhet inte bör bli alltför stora eftersom de gör att lågproduktiva företag överlever på ett sätt som riskerar att bromsa strukturomvandlingen. Det bör noteras att ”lika lön för lika arbete”, vilket länge var ett uttalat mål som dominerade den svenska lönebildningen, sammanfaller med vad vi förväntar oss från en perfekt fungerande arbetsmarknad. På en perfekt arbetsmarknad utan friktioner kan inte löneskillnader upprätthållas eftersom arbetstagarna genom att byta arbetsgivare tvingar dessa att betala

samma lön för samma arbete. På precis samma sätt tvingas företag sätta liknande priser på liknande varor om varumarknader fungerar bra. Förekomsten av löneskillnader mellan olika arbetsgivare baserade på deras lönsamhet är ett tecken på att imperfektioner, i form av att det är besvärligt för de anställda att byta arbetsgivare, slår igenom i lönebildningen. Mycket talar därför för att samhället långsiktigt tjänar på att sådana löneskillnader inte blir alltför stora.

En form av löneskillnader som har samhällsekonomiska fördelar är löneskillnader mellan arbetstagare. En lönesättning som tillåter att lönekostnaderna anpassas efter individernas produktivitet gör det lättare att upprätthålla en låg arbetslöshet. Saknas flexibilitet kan problem uppstå, speciellt under perioder som karaktäriseras av en snabb strukturomvandling då efterfrågan på olika förmågor snabbt kan förändras. Framförallt kan det uppstå problem om lägstalönerna är för höga eftersom det kan göra det mycket svårt för lågkvalificerade personer att hitta jobb. Som illustreras i faktarutan härintill finns det tydliga tecken på ett bitande lönegolv i den svenska ekonomin.

Faktaruta: Sysselsättning och lönegolv i Sverige

Nedan visar vi hur genomsnittlig lön och sysselsättning för personer med olika lång utbildning för män (övre diagrammet) och kvinnor (nedre diagrammet) bland personer i åldrarna 40 till 44 som är födda i Sverige.

Figur 2.1 Sysselsättning och lön beroende på utbildning för 40–44-

åringar födda i Sverige, år 2007.

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1

Män

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1

Kvinnor

Källa. RAMS och Strukturlönestatistiken, se bilaga 5 för detaljer

.

Varje punkt beskriver en utbildningsnivå, där utbildningen blir allt högre ju längre upp i figuren man kommer med början i nedre vänstra hörnet. Av diagrammen framgår att de som har enbart grundskola och de som har yrkesgymnasial utbildning (de två första punkterna) har nära nog identiska genomsnittslöner. Däremot är sysselsättningsskillnaderna mellan dessa grupper betydande. Detta kan tolkas som att ett lönegolv hindrar sysselsättningen för de minst utbildade. För de högutbildade är situationen annorlunda: lönen ökar med utbildningen, men sysselsättningen påverkas endast marginellt. En alternativ tolkning av figuren är att de minst utbildade är mindre intresserade av att arbeta. Men i bilaga 5 visas resultat som tyder på att förändringar i efterfrågan på de lågutbildade ger upphov till sysselsättningsförändringar med (i huvudsak) bibehållen lön, något som kan tyckas rimligt om sysselsättningsskillnaderna beror på lönegolvet.

Generellt sett bestäms enskilda personers anställningsbarhet, och i förlängningen arbetslösheten i ekonomin, inte av produktiviteten i sig utan av förhållandet mellan produktivitet och lön. Det lönar sig helt enkelt bara för en arbetsgivare att anställa om lönen är lägre än

produktiviteten, annars inte. Det innebär att vi inte ska förvänta oss att det går att utbilda bort arbetslösheten så länge lönerna ökar med utbildningen. Däremot betyder de lönegolv som indikeras av faktarutan att situationen för de minst produktiva kan vara annorlunda. Ett högt lönegolv riskerar att skapa en situation där delar av arbetskraften har mycket svårt att hitta arbete. Problemen kan bli stora om inte utbildningsinstitutionerna fungerar mycket väl för alla grupper. Om man måste vara väldigt produktiv för att få ett arbete blir det svårt att arbeta sig in på arbetsmarknaden.

2.2.3. Matchningens betydelse

För att arbetsmarknaden ska fungera väl måste också arbetsgivare och arbetstagare mötas på ett sätt som ger en god matchningskvalitet. Ekonomin fungerar bättre om de förmågor som finns i arbetskraften används på bästa sätt. Därför är det viktigt att de arbetssökande använder sig av de mest effektiva sökkanalerna och får tid att finna jobb där de på ett bra sätt kan använda sig av de kunskaper de har.

Det är lättare att få matchningen att fungera bra om arbetskraftens färdigheter efterfrågas av de existerande arbetsgivarna. En fråga som följer av detta är i vilken utsträckning samhället bör försöka styra utbudet av olika utbildningsinriktningar. En rimlig utgångspunkt är att samhället inte bör styra valen av utbildning i alltför hög grad – endast individerna själva kan avgöra hur de värderar nyttan av att genomgå en viss utbildning och arbetsmarknadsutfallet är bara en del i denna kalkyl. Resonemanget bygger dock både på att det finns bra information om de troliga konsekvenserna av olika utbildningsval och att de som väljer utbildning har incitament att ta hänsyn till denna information. Det finns betydande, och dessutom ganska enkelt prognostiserbara, skillnader i arbetsmarknadsutfall mellan olika utbildningsval (se t.ex. Åslund m.fl. 2006). Den sortens information bör göras tillgänglig för de som ska välja utbildning, vilket talar för betydelsen av en god studie- och yrkesvägledning. En svårare utmaning är att skapa samhällsekonomiskt korrekta incitament för valet av studieinriktning då skatte- och bidragssystemen har en benägenhet att minska skillnaderna i utfall mellan olika val.

En annan viktig aspekt är att arbetskraften är rörlig såväl geografiskt som mellan olika yrken. Om arbetskraften rör sig från

de platser där det råder ett överskott på arbetskraft (med viss inriktning) till de platser där det råder brist på arbetskraft ökar möjligheterna till en effektiv matchning. Skillnader i arbetslöshet resulterar i flyttströmmar, men andra faktorer är i många fall minst lika viktiga för val av bostadsort (se bl.a. bilaga 3 till Långtidsutredningen 2008). En effektiv matchningsprocess förutsätter att de arbetslösa möter incitament som gör att de beaktar skillnader i möjligheterna att hitta jobb när de väljer bostadsort.

I avsnitt 2.1.2 diskuterade vi hur viktigt det är att de arbetslösa dels har incitament att aktivt söka efter arbete, dels kan konkurrera väl med sysselsatta sökande om lediga jobb som finns. Det bör emellertid betonas att kvaliteten på jobbsökandet också är en betydelsefull faktor både för arbetstagare och för arbetsgivare. Arbetsgivares rekryteringsprocess underlättas inte av man får ett stort antal irrelevanta ansökningar, och arbetstagare som har möjlighet att få bättre arbeten gynnas inte alltid av att ta första bästa jobb. Ersättnings- och kontrollsystem för arbetslösa bör därmed utformas så att de sökande har möjlighet att inledningsvis fokusera sitt jobbsökande till områden där deras egenskaper bäst kommer till sin rätt. Av samma skäl bör sökkrav på de arbetssökande med arbetslöshetsersättning inte baseras på antalet ansökningar utan på om de söker på ett rimligt sätt utifrån sina förutsättningar.

Mycket tyder på att arbetsgivares vilja att anställa i hög grad är beroende av om det finns personer med rätt formella och informella egenskaper. Vid varje tidpunkt finns det samtidigt både lediga arbeten (vakanser) och arbetssökande. Att vakanserna inte fylls beror i vissa fall på att de arbetssökande saknar rätt formell kompetens, men ofta samexisterar vakanser och arbetssökande även inom snäva yrkesinriktningar och regioner. Också när arbetsgivaren till slut anställer en tidigare arbetslös har anställningsprocessen ofta tagit en betydande tid. Detta illustrerar hur viktigt det är för arbetsgivarna att finna rätt person.

Ett sätt för arbetsgivare att minska den osäkerhet som råder vid anställningsprocessen är att rekrytera personer som redan är kända. Informella kanaler tycks vara oerhört viktiga; forskningen visar att många jobb tillsätts via någon form av informella kontakter (se t.ex. Ioannides och Loury 2004). Framförallt verkar den här typen av kanaler vara viktiga för ungdomar och när arbetslösheten är hög. Många studier finner också att kontakter är viktigast för de lågutbildade. Användandet av informella kontakter har flera fördelar

för arbetsgivaren, som till exempel en snabbare rekryteringsprocess och en ökad sannolikhet att man lyckas anställa personer som passar bra in på arbetsplatsen. Fördelarna kan också föra med sig en samhällsekonomisk vinst i termer av en lägre arbetslöshet och en bättre användning av förmågor och humankapital. Det finns en hel del som pekar på att åtgärder som syftar till att underlätta övergången till arbete för icke-sysselsatta bör innehålla tydliga inslag av arbetsgivarkontakter. Detta framkommer i flera av bilagorna till LU2011: Utvärderingar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken visar genomgående på bättre resultat för insatser som skapar kontakter med arbetsgivare (bilaga 1). Forskningen om utformningen av den reguljära yrkesutbildningen belyser betydelsen av arbetsplatsförlagd utbildning (bilaga 2). Liknande slutsatser dras slutligen i diskussionen om hur introduktionsverksamhet för nyanlända utrikes födda bör utformas (bilaga 4).

2.2.4. Sammanfattning

Processen där vissa jobb försvinner och andra skapas är en förutsättning för en effektiv resursanvändning och ett ökat välstånd. Erfarenheten visar att man med politiska åtgärder inte bör försöka styra ekonomins omvandlingstakt eller inriktningen på denna omvandling. Processen bör i stället styras av företagens egna vinstintressen. Å andra sidan medför strukturomvandlingen betydande kostnader som till viss del bärs av samhället gemensamt. Det är därför viktigt att institutioner utformas så att aktörerna ges incitament att fullt ut ta hänsyn till de samhällsekonomiska kostnader som omvandlingen medför.

Kostnaderna för strukturomvandlingen blir onödigt höga om arbetskraften inte rör på sig i goda tider. Därför är det viktigt att lågproduktiva företag slås ut i goda tider, och att regelverken inte gör så att de sysselsatta blir kvar på dåliga arbeten när lågkonjunkturen slår till.

En effektiv strukturomvandling kräver också att lönebildningen är tillräckligt flexibel så att lönekostnaderna tillåts avspegla skillnader i personlig produktivitet, eftersom det annars finns en uppenbar risk att personer med lägre produktivitet inte betraktas som anställningsbara och i stället fastnar i långvarig arbetslöshet. Mycket tyder på att Sverige har ett lönegolv som försvårar för till exempel lågutbildade att komma in på arbetsmarknaden.

För att arbetsmarknaden ska fungera väl krävs att såväl information som incitament skapar en effektiv styrning vid val av utbildningsinriktning. En effektiv strukturomvandling förutsätter dessutom en god anpassningsförmåga där de berörda ges incitament och möjlighet att behålla och utveckla sitt humankapital så att de upprätthåller sin anställningsbarhet.

Slutligen är kvaliteten på matchningen mellan arbetstagare och jobb betydelsefull för möjligheten att få ut den fulla potentialen av arbetskraften. Detta underlättas om yrkesutbildningar, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och integrationsinsatser har arbetsplatsförlagda komponenter som ger de arbetssökande tillgång till referenser och information om oannonserade anställningsmöjligheter.

2.3. Arbetsutbud, omfördelning och incitament

Hittills har diskussionen handlat om hur institutioner bör utformas för att efterfrågan och utbud av arbetskraft ska mötas på ett sätt som dels håller nere antalet arbetslösa, dels matchar arbetstagare och arbetsgivare så att arbetskraftens humankapital bäst tas till vara. Hur mycket arbete som utförs i ett land beror dock inte framförallt på arbetslöshetens omfattning utan på hur många som väljer att delta i arbetskraften och hur mycket dessa arbetar. Arbetsutbudet är i detta avseende alltså viktigare än frågan om arbetslöshet. Å andra sidan är det inte uppenbart att det är ett lika stort problem om personer inte vill arbeta som om de inte får arbeta även om de vill. Det är inte troligt att frånvaro på grund av till exempel föräldraledighet är förknippad med samma välfärdsförlust som frånvaro på grund av ofrivillig arbetslöshet. Syftet med detta avsnitt är att diskutera i vilken utsträckning arbetskraftsbeslut påverkas av utformningen av skatte- och socialförsäkringssystemet samt under vilka förutsättningar utformningen av systemen kan leda till onödiga välfärdsförluster genom snedvridna utbudsbeslut.

2.3.1. Är arbetsutbudet alltid för lågt?

En av utredningens utgångspunkter är att hög sysselsättning visserligen är önskvärd då den ger möjlighet till konsumtion för individen och välfärd för samhället, men att arbete faktiskt kostar i termer av försakad ledig tid. Det är därför inte självklart att de

bästa arbetsmarknadsinstitutionerna alltid är de som genererar flest arbetade timmar. I stället bör institutioner så långt det är möjligt undvika att snedvrida individernas vilja att arbeta. Vad som menas med snedvridningar illustreras bäst om man först diskuterar hur valet av att arbeta fungerar i en idealiserad värld där personerna själva väljer hur mycket de vill arbeta (vi bortser alltså från arbetslöshet), och där det varken finns skatter eller transfereringar. En rimlig utgångspunkt i en sådan situation är att en persons val av arbetstid till stor del drivs av att viljan att kunna konsumera varor och tjänster; för att få pengar till konsumtion så behöver man den lön man får när man arbetar.7 Å andra sidan är ledig tid något som de flesta uppskattar och har glädje av, och arbetet innebär att man ger upp något av denna fritid. Beslutet att arbeta innebär därför en avvägning mellan hur mycket ledig tid och hur mycket varor och tjänster man vill konsumera, där det senare kräver arbete. Hur personen i slutändan fördelar sin tid mellan arbete och ledig tid kommer att bero på relativpriset mellan fritid och annan konsumtion, där lönen kommer att fungera som priset på fritid. För att kunna vara ledig ytterligare en timme måste man nämligen avstå från de varor och tjänster som man hade kunnat köpa om man i stället hade arbetat den timmen och fått lön.

Ytterligare en konsekvens av att personer också värderar ledig tid är att en del kommer att välja att inte arbeta alls och i stället leva på andra inkomster, till exempel via sparat kapital eller arbetande familjemedlemmar. Den lägsta lön som krävs för att en person ska välja att arbeta överhuvudtaget kallas reservationslön. Vilken reservationslön olika personer har beror på vilken arbetsfri inkomst de har tillgång till, och hur mycket de värderar sin fritid.

Av detta resonemang följer två mycket viktiga slutsatser. För det första, fler arbetade timmar är inte självklart bättre, eftersom människor även har glädje av ledig tid. För det andra, i en värld utan skatter, transfereringar, arbetslöshet eller andra komplikationer finns det ingen anledning att bedriva sysselsättningspolitik. Båda dessa slutsatser är centrala för utformningen av en god sysselsättningspolitik eftersom de dels innebär att politiken inte bör sträva efter att maximera sysselsättningen som sådan, dels att sysselsättningspolitiken bara kan motiveras om det finns andra

7 Här ser vi det som att arbetets enda syfte är att få pengar till konsumtion. Naturligtvis finns det för många andra värden med att ha ett arbete, som till exempel värdet av att känna sig behövd eller som en del av samhället, att få träffa andra människor och inte blir isolerad eller att arbetet i sig är nöjesfyllt. Vi kommer inte att fokusera på dessa värden i framställningen.

faktorer som påverkar individernas beslut i en riktning som inte är optimal.

Dessutom bör sysselsättningspolitiken inriktas på de områden där någon form av interventioner påverkar personers vilja att arbeta. Det är framförallt tre typer av interventioner som påverkar incitamenten att arbeta: (i) den offentligfinansierade produktionen som finansieras genom skatt på arbete, (ii) den arbetsfria inkomst som garanteras via socialförsäkringarna och (iii) den ekonomiska omfördelningen som sker via skatte- och transfereringssystemet. Nedan diskuteras dessa tre faktorer och vad de innebär för sysselsättningspolitiken.

2.3.2. Skattefinansierad produktion påverkar incitamenten till arbete

Det finns varor och tjänster som en marknad vanligen inte klarar av att tillhandahålla, men som de flesta är beredda att betala för (t.ex. brandkår och domstolar). Denna typ av produktion måste finansieras gemensamt och kräver därför att man tar in skatt från invånarna. De flesta sätt att ta in skatt på påverkar medborgarnas beteende, till exempel hur mycket man väljer att arbeta. En betydande skattebas i de flesta länder är skatt på arbete, antingen i form av inkomstskatter eller i form av arbetsgivaravgifter. I Sverige utgör sådana skatter ungefär 60 procent av de totala skatteintäkterna.

Sverige har dessutom valt att finansiera många välfärdstjänster, som i princip kan finansieras via en privat marknad, med skattemedel. Det gäller till exempel barnomsorg, skola, sjuk- och hälsovård samt äldrevård. Vi betraktar i huvudsak denna finansieringsform som given.8 Valet att skattefinansiera dessa områden har både för- och nackdelar. En naturlig konsekvens är dock att skatte-

8 För en diskussion om finansieringsformens betydelse, se Långtidsutredningen 2003/2004 (SOU 2004:19). Det har i andra långtidsutredningar (se t.ex. SOU 2008:105) argumenterats för att den åldrande befolkningen och den därmed stigande försörjningskvoten kommer att medföra behov av att de som är i arbetsför ålder ökar sitt arbetsutbud. Detta diskuteras även i Borg (2009). Problemet uppstår därför att Sverige har valt att finansiera till exempel äldreomsorg och sjuk- och hälsovård genom den offentliga budgeten. Detta innebär att när andelen äldre stiger ökar också behoven och därmed kostnaderna, vilket medför ett ökat behov av skatteintäkter. Vi anser dock att det inte är självklart att detta ökade behov av skatteintäkter bäst löses genom att antalet arbetade timmar i ekonomin stiger om det sker på bekostnad av minskad ledig tid för befolkningen. Snarare bör för- och nackdelar med välfärdsstatens omfattning diskuteras i ett sammanhang där välfärdsbetydelsen av ledig tid tillåts spela en central roll.

uttaget blir relativt högt, vilket kan göra att skattesystemets snedvridande effekter riskerar att bli större än i andra länder.

På vilket sätt kommer då skatt på arbete att påverka individers beteende? Skatten medför att lönen efter skatt blir lägre. För en del personer kommer nettolönen då att understiga reservationslönen och de kommer därför att välja att inte arbeta. Avgörande för beslutet är hur stora de så kallade tröskeleffekterna är, det vill säga hur mycket personen tjänar på att börja arbeta. Det beror i sin tur på hur hög den genomsnittliga skatten är.

Personer för vilka nettolönen överstiger reservationslönen, och som därmed har valt att arbeta, ska bestämma hur många timmar de väljer att jobba. För denna grupp innebär högre skatter att man inte får lika mycket extra konsumtion för varje extra timme man väljer att arbeta. Annorlunda utryckt kan man säga att fritid har blivit relativt sett billigare än annan konsumtion. Detta borde å ena sidan göra att man väljer att konsumera mer fritid och därmed jobba färre timmar. Man brukar kalla den här typen av effekt för en substitutionseffekt. Å andra sidan måste man jobba mer för att konsumera lika mycket som utan skatter, vilket talar för att man vill jobba fler timmar. Detta brukar kallas för en inkomsteffekt. I slutändan kan alltså skatter på arbete antingen göra att de sysselsatta arbetar fler eller färre timmar.

När man ändrar i ett befintligt skattesystem är en viktig faktor hur förändringarna påverkar marginalskatten, det vill säga hur stor andel av den ökade inkomsten en person betalar i skatt om hon arbetar en timme mer. I ett internationellt perspektiv är de svenska marginalskatterna framförallt höga för personer med höga inkomster (upp till 68 procent inklusive arbetsgivaravgifter; ännu högre om man dessutom räknar med momsen).

Skatt på arbete skapar alltså incitament för vissa personer som annars skulle ha jobbat att inte göra så. Dessutom kan valet av antalet arbetade timmar påverkas, men det är en empirisk fråga om höjda skatter ökar eller minskar antalet arbetade timmar för de som väljer att jobba. De empiriska undersökningar som finns tyder dock på att en höjd skatt på arbete minskar antalet arbetade timmar (dvs. att substitutionseffekten är större än inkomsteffekten), i alla fall för de allra flesta. Ett genomgående resultat är att kvinnor verkar reagera mer än män på förändringar i hur mycket av arbetsinkomsten som blir kvar efter skatt.

Ytterligare en konsekvens av att offentlig konsumtion finansieras via skatt på arbete är att det finns anledning att tro att

personer kommer att jobba för lite därför att en del av arbetets resultat tillfaller övriga medborgare och inte individen själv. En persons val att arbeta ökar de totala skatteintäkterna och gynnar därmed även andra i samhället, vilket är något som var och en kanske inte beaktar när de fattar sina beslut. Detta medför att arbete har en så kallad positiv extern effekt. Utifrån denna tanke kan alla tjäna på att man utformar institutioner som gör att invånarna vill jobba mer, till exempel genom subventionerad barnomsorg för de som arbetar eller genom att resekostnader till och från arbetet är avdragsgilla.

2.3.3. Socialförsäkringarna påverkar incitamenten för både anställda och arbetsgivare

En annan offentligt finansierad institution av betydelse för incitamenten till arbete är socialförsäkringssystemet. Detta erbjuder finansiell ersättning till de försäkrade när de inte kan arbeta på grund av arbetslöshet, sjukdom eller liknande. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar är typiskt offentligt finansierade och obligatoriska. Ett viktigt undantag är den svenska arbetslöshetsförsäkringen som är frivillig.9 Anledningen till att dessa försäkringar ofta är obligatoriska och offentligt finansierade är att det finns goda skäl att misstänka att en privat marknad inte skulle tillhandahålla dem i tillräcklig stor utsträckning. Det beror på att det är mycket svårt att bedöma vilka individer som har en hög risk för att komma att utnyttja försäkringen, och det är därför svårt att differentiera premierna mellan olika personer i den utsträckning som är önskvärt. Om premierna sätts på samma nivå för alla kommer enbart de som själva vet med sig att de har en hög risk att vilja köpa försäkringen. Därför skulle privata bolag inte få täckning för sina kostnader och därmed i slutändan inte vilja erbjuda försäkringar i tillräcklig omfattning. Detta är ett mycket starkt motiv för att tillhandahålla offentligt finansierade obligatoriska socialförsäkringar.

Det kan också vara så att det är de personer som är mer riskbenägna än andra som både har ett större behov av försäkringen och som i mindre utsträckning skulle skaffa en privat försäkring. Ur ett rent paternalistiskt synsätt skulle det motivera en obligatorisk försäkring. I en välfärdsstat som Sverige är det

9 Därmed är den svenska arbetslöshetsförsäkringen i teknisk bemärkelse inte en socialförsäkring. Vi bortser genomgående från detta i utredningen.

förmodligen också så att invånarna utgår från att de alltid kommer att omfattas av något stödsystem och att de därför kan ha incitament att stå utanför valbara försäkringssystem.

Från ett sysselsättningsperspektiv innebär dock ett omfattande socialförsäkringsskydd att incitamenten att arbeta minskar. En arbetslöshetsförsäkring innebär till exempel att den arbetslöse får en viss inkomst även utan att arbeta. Använder vi oss av termerna ovan, så innebär arbetslöshetsersättningen att individen får en arbetsfri inkomst. Det kommer att höja hennes reservationslön och därmed göra det mer troligt att hon tackar nej till ett jobberbjudande som hon hade accepterat om hon inte hade haft någon arbetslöshetsförsäkring. Som framgår av förra avsnittet är det inte nödvändigtvis något dåligt, utan kan medföra att den arbetslöse väntar till dess att hon får ett bättre erbjudande där hennes produktivitet kommer mer till sin rätt. En generös arbetslöshetsförsäkring kan också försämra individens sökaktivitet. Samma risk finns med en generös sjukförsäkring där försäkringen gör det mer lönsamt att vara frånvarande.

I princip kan ersättningar betingas på att de som får arbetslöshetsersättning verkligen söker jobb och accepterar erbjudna jobb, och att de som får sjukpenning verkligen är förhindrade att arbeta och att de verkar aktivt för att komma tillbaka till arbete. Så är också regelverken kring socialförsäkringarna utformade i Sverige. Problemet är dock att ingen mer än (möjligen) personerna själva kommer att ha fullständig information om i vilken utsträckning regelverket verkligen efterlevs.

Försäkringarna kan även påverka arbetsgivarnas beteende eftersom socialförsäkringarna innebär att inte bara individernas utan även arbetsgivarnas incitament påverkas av möjligheten till ersättning från en tredje part om en anställning upphör eller en anställd blir sjuk. Även i dessa fall kompletteras försäkringarna av ett omfattande regelverk inom lagen för anställningsskydd och genom regler om arbetsmiljö och rehabiliteringsansvar. Precis som i fallet med mottagarna av stöden uppstår dock en problematik om i vilken omfattning regelverken följs.

Att utforma ett socialförsäkringssystem så att incitamenten till arbete upprätthålls är därmed en svår utmaning. Samtidigt som man strävar efter att skapa ett bra skydd för drabbade individer så vill man göra risken för överutnyttjande så liten som möjligt. När det till exempel gäller arbetslöshetsförsäkringen så är målet att de arbetslösa ska få ersättning under den tid som de inte kan hitta ett

arbete utan att viljan att söka och acceptera arbeten för den skull minskar. Väl utformade socialförsäkringar bör även ha som mål att ge arbetsgivarna effektiva incitament så att de i sina beslut i största möjliga mån tar hänsyn till samhällsekonomiska kostnader via socialförsäkringarna. Detta innebär till exempel att det kan finnas anledning att göra arbetsgivarna till medfinansiärer av kostnaderna när någon i personalen blir förhindrad att arbeta på grund av sjukdom eller när någon i personalen sägs upp.

2.3.4. Omfördelning innebär förändrade incitament till arbete och utbildning

Ytterligare ett element i den svenska modellen som gör att incitamenten till arbete försämras är att vi har en omfattande ekonomisk omfördelning. Det kan ses som ett uttryck för en vilja till en jämn inkomstfördelning, motvilja till fattigdom bland medmänniskor, som ett sätt att minska incitamenten till brottslighet eller som en försäkring mot låg produktivitet. Eftersom enskilda bidrag till behövande knappast alls påverkar inkomstfördelningen i samhället i stort finns det anledning att tro att man är beredd att dela med sig mer om man vet att även andra gör det. Det är ett rimligt motiv för att åtminstone en del av omfördelningen ska ske genom obligatoriska skatte- och transfereringssystem.

I realiteten fungerar omfördelningen lite förenklat så att personer med höga inkomster beskattas mer. Dessa skatteintäkter fördelas sedan till de med låga inkomster via transfereringssystemen. En negativ sidoeffekt är dock att detta kan påverka både incitamenten till arbete och incitamenten till att utbilda sig. I princip skulle man önska sig ett system som kan skilja på personer som verkligen behöver hjälp och personer som klarar sig utan hjälp. Men detta är genuint svårt och i slutändan krävs en avvägning mellan hur mycket man värderar omfördelning och i vilken utsträckning man accepterar försämrade incitament till arbete.

Man kan dock komma en bit på väg med att försöka skilja på de som verkligen behöver hjälp och de som skulle klara sig utan hjälp genom att kräva någon form av motprestation för att få bidrag. Sådana inslag finns i flera av de befintliga transfereringssystemen. Exempelvis kräver många kommuner att mottagare av försörjningsstöd deltar i obligatoriska aktiviteter. Även den nationella arbetsmarknadspolitiken är uppbyggd så att de som får ekonomisk

ersättning efter ett tag är tvungna att delta i obligatoriska program för att få fortsatt ersättning.

Ytterligare ett sätt att försöka se till att transfereringarna går till de som verkligen behöver dem är att behovspröva dessa så att de som har tillgångar som de skulle kunna sälja eller har en familjemedlem som kan stå för försörjningen inte får bidrag. Detta är en strategi som hjälper till att hålla nere kostnaderna för omfördelningen. Men samtidigt innebär en strikt behovsprövning, som i fallet med det svenska försörjningsstödet, att nettolönen för att arbeta en timme extra blir noll. Anledningen är att bidragen minskas i takt med ökade inkomster så länge personen inte tar sig över bidragsnormen. Det betyder att mottagare av behovsprövade bidrag inte har några kortsiktiga ekonomiska incitament för att acceptera tillfälliga arbeten eller deltidsarbeten om de är arbetslösa, eller att öka sin arbetstid om de är sysselsatta. Ett annat potentiellt problem med behovsprövade bidrag är att det kan vara förknippat med skamkänslor att söka bidragen, vilket kan hindra personer som verkligen behöver hjälp från att söka denna. Problemet är särskilt allvarligt om det finns barn i familjen som riskerar att växa upp i fattigdom.

Omfördelning påverkar även incitamenten till att utbilda sig genom att inkomstskillnaderna efter utbildningen minskar och därför minskar den ekonomiska avkastningen. Ett sätt att balansera dessa snedvridande effekter är att erbjuda kraftiga subventioner under studietiden. I Sverige subventioneras både själva studierna och delar av uppehället under studietiden. Därför blir både kostnaden och osäkerheten som är förknippad med utbildning mindre. Ett problem som kvarstår är emellertid att betydelsen av den ekonomiska avkastningen för andra typer av utbildningsval, framförallt val av vad och när man studerar och hur mycket energi man väljer att lägga på sina studier, också minskar som ett resultat av omfördelningen. Dessa snedvridande effekter korrigeras dock inte av att man subventionerar studier i sig eftersom subventionerna i sig är enhetliga.

2.3.5. Sammanfattning

Arbete har en kostnad i termer av försakad ledig tid. Fler arbetade timmar är därför inte alltid självklart bättre, utan avvägningen mellan hur mycket man vill arbeta och hur mycket man vill vara ledig bör vara ett individuellt val. Vissa personer, som värderar ledig tid högt och som har annan inkomst än inkomst från arbete, kommer att välja att inte arbeta alls. De sysselsatta väljer hur många timmar de arbetar utifrån bland annat den lön som de får när de jobbar. Incitamenten att arbeta kommer att påverkas av bland annat skatter på arbete, socialförsäkringssystemet och den ekonomiska omfördelningen via skatte- och transfereringssystemen.

Skatter på arbete har effekter på hur mycket personer vill arbeta längs två marginaler: För det första innebär skatter att vissa personer som annars skulle ha jobbat väljer att inte göra det eftersom ersättningen blir lägre. För det andra så kommer skatter att påverka hur mycket de sysselsatta väljer att arbeta. Den mesta forskningen finner att ökade skatter leder till färre arbetade timmar. Viktiga parametrar att ta hänsyn till när man utformar ett skattesystem är därför dels tröskeleffekterna som talar om hur mycket det lönar sig att börja arbeta, dels marginalskatten som talar om hur mycket av en ytterligare tjänad krona som den sysselsatta måste betala i skatt.

Socialförsäkringssystemet erbjuder finansiell ersättning till de försäkrade när de inte kan arbeta på grund av arbetslöshet, sjukdom eller liknande. Det finns starka välfärdsargument för att det offentliga ska tillhandahålla socialförsäkringar. Förekomsten av socialförsäkringar kan dock påverka personers beteende på så sätt att de väljer att arbeta mindre. Dessutom kan arbetsgivarna påverkas av möjligheten till ersättning från tredje part. Det är därför viktigt att komplettera en generös socialförsäkring med element av självrisk, kontroll och sanktioner.

Slutligen innebär den finansiella omfördelningen via skatte- och transfereringssystemen att det lönar sig mindre att arbeta och utbilda sig. Ett sätt att försöka minimera dessa beteendeeffekter är att försöka skilja på de som verkligen behöver hjälp och de som skulle klara sig själva genom att villkora transfereringar på till exempel deltagande i olika obligatoriska aktiviteter.

3. Den svenska arbetsmarknaden

I det här kapitlet presenterar vi översiktligt den svenska arbetsmarknaden. Vi börjar med att beskriva de viktigaste institutionerna för arbetsmarknadens funktionssätt. Därefter redogör vi för hur sysselsättningen och arbetslösheten i landet ser ut. I kapitlet jämför vi svenska förhållanden med situationen i andra länder. På så sätt kan vi se likheter och skillnader, och belysa de områden där vi uppfattar att det i dagsläget finns problem i Sverige. Vi avslutar med en sammanfattande diskussion om problem och utmaningar. Kapitlet utgör en grund för resterande kapitel där vi diskuterar hur arbetsmarknadens funktionssätt faktiskt kan förbättras.

3.1. Institutioner och regelverk

Hur är då de viktigaste svenska arbetsmarknadsinstitutionerna utformade? Nedan går vi översiktligt igenom tolv centrala områden och fokuserar på hur svenska förhållanden skiljer sig från situationen i andra länder och i vilka avseenden institutionerna har förändrats under de senaste 20 åren.

3.1.1. Finans- och penningpolitik

Den svenska finans- och penningpolitiken har förändrats kraftigt sedan den djupa ekonomiska krisen under 1990-talet. Efter krisåren ansågs det nödvändigt att genomföra reformer av finanspolitiken för att möjliggöra en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. Detta föranledde ett omfattande arbete med att utveckla budgetprocessen. Utvecklingsarbetet har skett successivt och pågår till viss del fortfarande. Dagens finanspolitiska ramverk består av tre byggstenar: (i) Ett överskottsmål för hela den offentliga sektorn, vilket innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska

motsvara en procent av BNP över en konjunkturcykel. (ii) Ett utgiftstak för staten, vilket innebär att ett utgiftstak fastställs för de närmaste tre åren. (iii) Krav på kommuner och landsting att ha en god ekonomisk hushållning och budgetar i balans, vilket innebär att de inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna samt att eventuella negativa resultat måste kompenseras med överskott inom tre år. Därutöver finns regler för hur finanspolitiska frågor bereds och beslutas. Syftet med ramverket är att det ska bidra till att göra finanspolitiken hållbar på lång sikt så att inte tillfälliga underskott permanentas och leder till att statsskulden växer okontrollerat. Ramverket ska också hindra finanspolitiken från att förstärka svängningarna i konjunkturen. Dagens finanspolitiska struktur får anses som framgångsrik i den meningen att Sverige under de senaste åren har haft väl balanserade budgetar och en stabil statsskuldsutveckling, vilket står i kontrast till utvecklingen i många andra länder.

Förutsättningarna för den svenska penningpolitiken förändrades fundamentalt i och med övergivandet av den fasta växelkursen i november 1992. Efter kronans fall ansågs det nödvändigt att utveckla en ny penningpolitik för att uppnå en låg och stabil inflation. Sedan januari 1993 har därför penningpolitiken inriktats mot att uppnå prisstabilitet. År 1999 formaliserades Riksbankens uppgifter i riksbankslagen till att upprätthålla ett fast penningvärde samt att främja ett säkert och effektivt penningväsende. I förarbetena till lagen anges även att Riksbanken, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Målet för penningpolitiken innebär att den årliga ökningen av konsumentprisindex (KPI) ska vara två procent med en avvikelse uppåt eller nedåt med en procentenhet. Med dessa beslut skapades en ny norm för penningpolitiken och Sverige blev ett av de första länderna i världen att bedriva en penningpolitik med rörlig växelkurs och ett explicit inflationsmål. Samtidigt fick Riksbanken en ökad självständighet; direktionsledamöterna är uttryckligen förbjudna att söka eller ta emot instruktioner för hur de ska bedriva penningpolitiken. Den svenska modellen för penningpolitiken är i princip samma som de som i dag används av de flesta andra centralbanker, till exempel den europeiska centralbanken (ECB). Det penningpolitiska ramverket får anses framgångsrikt så till vida att den svenska inflationen under senare år har varit låg och stabil.

3.1.2. Lönebildningsinstitutioner

10

Den svenska lönebildningen bygger på en blandning av olika typer av förhandlingslösningar. I princip har lönerna under de senaste åren satts genom koordinerade löneförhandlingar där parterna inom industrin varit först ut med att teckna kollektivavtal. Detta avtal har sedan fungerat som en norm, eller ett ”märke”, som övriga avtal förväntats utgå ifrån. Konstruktionen innebär en central samordning av lönerna. Syftet är att de enskilda förbundsavtalen ska skrivas så att den samlade löneökningstakten blir rimlig för att skapa bättre förutsättningar för en balanserad tillväxt med stabil reallöneutveckling.11 Konstruktionen uppstod 1997 som en reaktion på kraftiga okontrollerade nominella löneökningar under mitten av 1990-talet då arbetslösheten fortfarande var hög men både produktivitetsutvecklingen och vinsterna inom delar av industrin var mycket goda.

Förbundsavtalen anger i normalfallet både en löneökningstakt och en lägsta lön inom avtalsområdet. Till skillnad från de flesta andra länder, där lagreglerade minimilöner förekommer i stället för eller vid sidan av avtalen, bestäms minimilöner bara enligt avtal i Sverige. Minimilönerna är i vissa avtalsområden differentierade efter erfarenhet. Inom andra områden är de lägsta lönerna lägre för de allra yngsta (t.ex. de som inte fyllt 20 eller 21 år). Andelen anställda som har den lägsta avtalade lönen varierar stort mellan olika avtalsområden. Inom vissa servicebranscher, som hotell och restaurang och detaljhandeln, befinner sig en mycket stor del av de anställda på minimilönenivån. Inom andra branscher, till exempel verkstadsindustrin, täcks väldigt få av de lägsta lönerna (se t.ex. Konjunkturinstitutet 2007).

Förhandlingar med rätt till stridsåtgärder sker på förbundsnivå men på stora delar av arbetsmarknaden finns det också ett betydande förhandlingsutrymme på lokal nivå. Även under tiden med centrala löneförhandlingar fram till början av 1980-talet berodde en stor del av de faktiska löneökningarna på lokal lönedrift. Inslaget av lokal lönebildning har ökat över tiden och det förekommer numera en mängd olika avtalsmässiga lösningar,

10 För mer detaljer hänvisas till de årliga rapporterna från Konjunkturinstitutet och Medlingsinstitutet. 11 Industriavtalet uppstod 1997 med avtalsrörelsen 1996 som avskräckande exempel då avtalet för den just då mycket produktiva pappersindustrin startade en serie avtal med höga nominella löneökningar. I skrivande stund är Industriavtalets framtid osäker eftersom Teknikarbetsgivarna sa upp avtalet under våren 2010.

inklusive sådana som innebär individuella förhandlingar med sifferlösa avtal som utgångspunkt. Lönesättningen inom delar av den offentliga sektorn är helt decentraliserad. I detta avseende skiljer sig Sverige från många andra länder där centralt bestämda tarifflöner fortfarande är vanliga inom den offentliga sektorn.

3.1.3. Anställningsskyddet

Det svenska anställningsskyddet kännetecknas av en ovanligt stor skillnad mellan å ena sidan tillsvidareanställningar där individerna skyddas av ett relativt strikt regelverk, och å andra sidan tidsbegränsade anställningar och bemanningsföretag där arbetsgivarna kan agera relativt fritt. Enligt OECD:s index för anställningsskydd är denna skillnad den största bland alla OECD-länder (se bilaga 6).

Regelverket för tillsvidareanställda innebär att uppsägningar kan ske antingen av personliga skäl eller på grund av arbetsbrist. Regler och praxis innebär att uppsägningar av personliga skäl endast kan ske om den anställde grovt misskött sitt arbete. Det betyder att i stort sett alla uppsägningar av tillsvidareanställd personal sker med arbetsbrist som motiv. Till skillnad från vissa andra europeiska länder (exempelvis Frankrike) har arbetsgivarna oinskränkt rätt att hävda arbetsbrist oavsett de faktiska omständigheterna. Möjligheterna för arbetsgivarna att anpassa storleken på sin arbetsstyrka är med andra ord goda i detta avseende. Däremot är arbetsgivarna begränsade i sina möjligheter att välja vilka anställda som ska sägas upp vid arbetsbrist. Turordningsreglerna ger de anställda som har längst anställningstid inom en turordningskrets förtur till att stanna. Arbetsgivarna har även ett formellt ansvar att pröva möjligheterna till omplacering, och individerna har i princip företrädesrätt till de vakanser inom kompetensområdet som uppstår inom nio månader efter uppsägningen.

I praktiken är turordningsreglerna flexiblare än vad lagtexten anger eftersom det finns möjligheter till undantag efter förhandlingar i de delar av ekonomin som täcks av kollektivavtal. Arbetsgivarna kan efter förhandlingar med facket komma överens om annan uppsägningsordning än den som skulle gälla vid en strikt tillämpning av turordningsreglerna.12 I ett internationellt perspektiv har Sverige relativt långa obligatoriska uppsägnings- och

12 Dessutom har företag med högst tio anställda rätt att undanta två personer från turordningsreglerna.

der.

varseltider. Å andra sidan förekommer inte några lagstadgade avgångsvederlag vid uppsägningar, något som är vanligt i många andra län

I likhet med ett antal andra europeiska länder som reformerat sitt anställningsskydd har de svenska reglerna framförallt förändrats i en riktning som gjort det lättare för arbetsgivare att använda sig av tidsbegränsade anställningar och bemanningsföretag, medan regelverket för tillsvidareanställningar i stort sett har varit oförändrat. Detta har gjort att reglerna för tidsbegränsade anställningar numera är extremt flexibla även i ett internationellt perspektiv. Arbetsgivarna ges möjlighet att ha hur många tidsbegränsade anställda de vill utan att ange specifika motiv, och detta får upprepas ett oinskränkt antal gånger. De enda restriktionerna är att anställda med tolv månaders anställningstid har förtur till nya vakanser inom kompetensområdet och att tidsbegränsat anställda ska betraktas som tillsvidareanställda om de varit anställda totalt två år under en femårsperiod. Även arbetsgivarnas möjligheter att använda bemanningsföretag är numera mycket stora jämfört med andra länder.

3.1.4. Konkurrens och offentlig produktion

Med början i mitten av 1980-talet, och med tilltagande hastighet under mitten av 1990-talet, har många svenska marknader avreglerats. Det innebär att få svenska marknader i nuläget är skyddade från konkurrens. Under senare år har flera andra länder genomfört betydande avregleringar. Enligt OECD:s övergripande index för produktmarknadskonkurrens placerade sig Sverige 2008 på en genomsnittlig nivå.

Om man i stället tittar på olika delar av OECD:s index så är det framförallt Sveriges mycket stora omfattning av offentligt ägda verksamheter som kan utföras i privat regi som begränsar konkurrensen i Sverige. Enligt samma index framstår dock Sverige som väldigt avreglerat när det gäller regler om entreprenörskap. I detta avseende har endast Nederländerna och Storbritannien mindre regleringar. Värt att nämna är också att det här är en relativt ny situation. För tio år sedan hade hela tio av de 28 länderna färre regleringar för entreprenörskap än Sverige.

Förutom avregleringarna bidrar det faktum att den svenska ekonomin i hög grad är integrerad med omvärlden via mycket stora

handelsflöden till att de svenska företagen är extremt konkurrensutsatta. Sverige har visserligen under hela efterkrigstiden varit en relativt öppen ekonomi, men handelsflödena har ökat kraftigt. Numera omfattar exporten i storleksordningen 50 procent av BNP (importen några procent mindre).

Endast i ett avseende kan man säga att delar av den svenska arbetsmarknaden verkar på en marknad där det saknas konkurrens på producentsidan – den fortsatt relativt omfattande offentliga sektorn. I nuläget (2009) är, enligt Arbetskraftsundersökningarna, 27 procent av alla arbetade timmar och 33 procent av alla sysselsatta förlagda till offentlig sektor. Könsskillnaderna är mycket stora: 44 procent av kvinnornas arbetade tid är förlagd till offentlig sektor, framförallt kommuner och landsting. Motsvarande siffra för män är 14 procent. Även här har det dock skett stora förändringar genom att allt mer av verksamheten bedrivs av privata aktörer som finansieras av offentliga medel. Det innebär att delar av den offentliga sektorn inom områden som vård, skola och omsorg numera verkar på en delvis konkurrensutsatt marknad.

3.1.5. Skattesystemet

Sverige är ett land med höga omfördelningsambitioner där en stor del av välfärdstjänsterna finansieras med offentliga medel. Detta innebär också att skatteuttaget är högt som andel av BNP. Sedan 1991 års skattereform kännetecknas det svenska skattesystemet av att inkomst av tjänst beskattas separat från inkomst av kapital. En ovanligt stor del av skatteuttaget kan betecknas som skatt på arbete. Totalt består 60 procent av det sammanlagda skatteuttaget av skatter på arbete, varav nästan hälften (46 procent) i form av inkomstskatt och resten (54 procent) i form av arbetsgivaravgifter som betalas in av arbetsgivaren. Upp till en viss nivå berättigar arbetsgivaravgifterna individen till exempelvis sjukförsäkring och pension, men huvuddelen av avgifterna är att betrakta som en ren skatt eftersom kopplingen till förmånerna är relativt svag. Kommunerna och landstingen står för den största delen av inkomstskatteuttaget.

Sedan 2007 har beskattningen av arbetsinkomst förändrats väsentligt, framför allt genom det stegvisa införandet av jobbskatteavdraget som innebär att arbetsinkomster beskattas lägre än beskattningsbara bidragsinkomster. Jobbskatteavdraget har lett till

sänkta marginalskatter för låg- och medelinkomsttagare samt sänkta genomsnittsskatter för samtliga. Dessutom har jobbskatteavdraget inneburit att en del av de besynnerligheter i marginalskattemönstret som tidigare fanns på grund av grundavdragets konstruktion har försvunnit. Beskattningen på arbete har också förändrats genom att arbetsgivaravgifterna har sänkts dels för unga och äldre, dels för personer med lång frånvaro från arbetsmarknaden (t.ex. genom de så kallade nystartsjobben). Dessutom har hushållen fått rätt till en skattereduktion för vissa servicetjänster (RUT och ROT). Dessa förändringar utgör alla avsteg från principerna i 1991 års skattereform om att beskattningen ska karaktäriseras av neutralitet och likformighet.

I ett internationellt perspektiv kännetecknas det svenska skattesystemet framförallt av att den högsta marginalskatten är relativt hög, och att det är en förhållandevis stor del av befolkningen som betalar den högsta skatten. Inklusive arbetsgivaravgiften är den högsta marginalskatten ungefär 67 procent. Utformningen av det svenska jobbskatteavdraget skiljer sig dessutom från motsvarande avdrag i många andra länder genom att det inte fasas ut med inkomsten – även höginkomsttagare får ta del av den svenska skattereduktionen, något som sänker det totala skatteuttaget från denna grupp men inte påverkar marginalskatten.

Om man jämför skatteuttagets olika komponenter med hur det ser ut i andra länder inom OECD och EU så finner man att Sverige förlitar sig relativt sett mer på att beskatta arbetsinkomster än många andra länder (Danmark undantaget). Å andra sidan är socialavgifter och moms ungefär lika betydelsefulla som i andra länder, medan Sverige i mindre utsträckning använder egendoms- och bolagsskatter.

Slutligen kan det vara värt att nämna att det svenska systemet bygger på särbeskattning av individer, till skillnad från till exempel det amerikanska eller engelska systemet där hushåll sambeskattas. Vidare är den svenska bolagsskatten källbaserad. Skatten tas alltså ut på kapital som investerats i Sverige oavsett var ägarna bor.

3.1.6. Pensionssystemet

Fram tills pensionsreformen i slutet av 1990-talet bestod den allmänna pensionen i huvudsak av folkpensionen och den allmänna tilläggspensionen (ATP). Folkpensionen gav ungefär samma

belopp för alla medan ATP var bestämd utifrån individens inkomsthistorik. ATP baserades på inkomsten under de 15 bästa åren av individens intjänandeperiod och full ATP krävde 30 års intjänandetid. Pensionerna var prisindexerade. Under 1990-talet blev det dock uppenbart att det rådande pensionssystemet inte var hållbart. Faktorer som låg ekonomisk tillväxt, ökad livslängd och stora födelsekohorter från 1940-talet som närmade sig pensionsåldern väckte oro för systemets finansiella hållbarhet.

År 1999 infördes det nya pensionssystemet, vilket består av tre delar: inkomstpension, premiepension och garantipension. Syftet med reformen, som fem partier stod bakom, var att skapa ett pensionssystem som var mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Vidare eftersträvades ett starkare samband mellan avgift och förmån för den enskilde. Pensionssystemet är avgiftsdefinierat. Hela livsinkomsten ligger till grund för den framtida pensionen. Både inkomster från arbete och från socialförsäkringar ger pensionsrätt, men endast inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp är pensionsgrundande. Den totala pensionsavgiften uppgår till 18,5 procent av inkomsten. Av dessa används 16 procent till att betala dagens pensioner medan 2,5 procent sätts in på ett individuellt premiepensionskonto som man själv väljer kapitalförvaltare för. Systemet är följaktligen till största delen ett fördelningssystem där de inbetalda avgifterna betalar samma års utbetalningar. Inkomstpensionen är kopplad till den förväntade livslängden och reallöneutvecklingen. Vidare innehåller systemet en automatisk balansering (”bromsen”) som gör att pensionerna kan sänkas om pensionssystemets finansiella stabilitet hotas. Pensionsåldern är inte fixerad. Pension kan tas ut från 61 års ålder men inkomstpensionen justeras aktuariemässigt beroende på när den börjar tas ut. Garantipensionen utgör en grundtrygghet för den som inte arbetet ihop en tillräckligt hög pension. Den kan tidigast tas ut från 65 års ålder och är kopplad till prisutvecklingen.

Det svenska pensionssystemet skiljer sig på individnivå från de system som används i de flesta andra länder genom sin tydliga aktuariemässighet. På samhällsnivå avviker systemet genom den tydliga kopplingen till den ekonomiska och demografiska utvecklingen samt genom de regler som förhindrar att systemets finansiella stabilitet urholkas. Noterbart är dock att systemet i huvudsak inte är fonderat.

Det allmänna pensionssystemet kompletteras av tjänstepensioner och individuellt pensionssparande. Tjänstepensionerna

grundar sig vanligen på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och i dagsläget omfattas runt 90 procent av arbetstagarna av kollektivavtal om tjänstepension. De anställda omfattas av olika pensionsplaner beroende på vilken sektor man arbetar inom. Villkor och förmåner skiljer sig åt beroende på vilket avtal man tillhör och pensionen kan vara såväl premie- som förmånsbestämd. Individuellt pensionssparande är skattemässigt gynnat genom att beskattningen skjuts upp tills utbetalningen sker. Avdragsrätten för privat pensionssparande är för närvarande 12 000 kr per år.

3.1.7. Ersättning till arbetslösa

13

Den svenska arbetslöshetsersättningen har en hög ersättningsgrad för tidigare låginkomsttagare (upp till 80 procent). Däremot är den högsta ersättningsnivån ganska låg (680 kronor per dag). Det innebär att ersättningen är generös för en stor del av de som blir arbetslösa (eftersom låginkomsttagare är överrepresenterade bland de arbetslösa), men också att försäkringsskyddet är relativt svagt för många av de sysselsatta (som ofta har högre inkomster).

Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig, vilket är ovanligt i ett internationellt perspektiv. För att ha rätt till ersättning ska man ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader och fullgjort ett arbetsvillkor.14 Dessutom finns en grundförsäkring som innebär att 320 kr per dag (heltid) betalas ut till de arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret, men inte medlemsvillkoret. Ersättningen trappas ned under arbetslöshetsperiodens gång från 80 procent av den tidigare lönen under de första 200 dagarna, till 70 procent under resten av ersättningsperioden. Detta gäller dock inte för personer som ligger ovanför taket. Ersättningsperiodens längd är begränsad till maximalt 300 dagar.15 Efter detta övergår de sökande till ett garantiprogram där de får en annan typ av ersättning (aktivitetsstöd) som uppgår till 65 procent av den tidigare lönen. Aktivitetsstöd utbetalas av Försäkringskassan. För deltagare som inte tidigare haft ersättning från a-kassan är ersättningen under deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd 223 kronor om dagen (särregler finns för ungdomar).

13 Bilaga 9 ger en detaljerad beskrivning av ersättningssystemen i Sverige och andra länder. 14 För att fullgöra arbetsvillkoret ska man under de senaste tolv månaderna ha arbetat minst 80 timmar per månad i minst sex månader, alternativt 480 timmar under sex sammanhängande månader och då minst 50 timmar per månad. 15 Föräldrar med hemmavarande barn under 18 år kan få ersättning i ytterligare 150 dagar.

Få länder har den typ av explicit avtrappning av arbetslöshetsersättningen som Sverige har. I de flesta andra länder tar i stället arbetslöshetsersättningen slut efter ett visst antal dagar och i stället tar en ersättning med fast ersättningsbelopp vid (unemployment assistance). I många andra länder får de arbetslösa fler ersättningsdagar om de är äldre eller har arbetat länge, men så är alltså inte fallet i Sverige (sedan 2001).

Arbetslöshetsförsäkringen administreras av olika arbetslöshetskassor. Var och en av kassorna täcker en del av arbetsmarknaden, men kassorna varierar betydligt i storlek. Ofta finns en koppling till enskilda fackföreningar även om det finns vissa möjligheter att välja kassa. Medlemsavgifterna beror på kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen inom varje arbetslöshetskassa. Försäkringen är dock i huvudsak skattefinansierad: ungefär 60 procent av kostnaden bärs gemensamt genom skattesystemet (år 2009).

Stora delar av arbetsmarknaden täcks dessutom av avtalade tilläggsförsäkringar. Dessa ser lite olika ut för olika delar av arbetsmarknaden. Ersättningarna fokuserar på de som är äldre än 40 år och har relativt långa anställningstider vid företaget de blir uppsagda från. Omställningsavtalet för det privata arbetarkollektivet betalar till exempel ut en engångssumma (27 900 kronor under 2011, högre för de som är äldre än 50 år) för de som är äldre än 40 år och har fem års anställningstid när de blir uppsagda. För privatanställda tjänstemän består ersättningen i stället av en kompensation över den högsta ersättningsnivån. Ersättningen garanterar 70 procent av den tidigare lönen under de första sex månaderna (med längre ersättning för de äldre) med ungefär samma kvalifikationskriterier som för uppsagda arbetare. Eftersom kraven för tilläggsersättning gör att de framförallt täcker personer med stark anknytning till arbetsmarknaden är det troligt att täckningsgraden bland de som faktiskt blir arbetslösa är relativt låg.16

Andelen av de arbetslösa som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är relativt låg, runt 30 procent enligt bilaga 10. Till detta kommer dock de som ersätts genom aktivitetsstöd på grund av att de deltar i något av Arbetsförmedlingens program. De får ett aktivitetsstöd motsvarande det belopp som ges av a-kassan enligt beskrivning ovan. Räknas även dessa ersättningar in kan täcknings-

16 I linje med detta finner Finanspolitiska rådet (2010) att endast en väldigt liten andel av de arbetslösa täcks av dessa försäkringar. Det är dock oklart om studien fångar upp de arbetstagare som mottar engångsbelopp vid uppsägning (privatanställda arbetare).

let (Skedinger 2010).

graden möjligen vara 65 procent (Finanspolitiska rådet 2010) men frågan är svårbedömd då det saknas heltäckande statistik över arbetslösas ersättningsformer som inkluderar både uppgifter om de som inte är registrerade vid förmedlingen och uppgifter om de som får aktivitetsstöd.

Den andra stora ersättningsformen är ekonomiskt bistånd/försörjningsstöd. Denna ersättningsform, som i dagligt tal benämns socialbidrag, är behovsprövad på familjebasis. Ersättningen betalas ut av kommunerna, men arbetslösa mottagare har rätt att vara registrerade vid Arbetsförmedlingen. Storleken på försörjningsstödet styrs av en nationellt fastställd norm som motsvarar vad som krävs för att uppnå en skälig levnadsstandard. År 2010 var ersättningen för en vuxen person utan barn 3 680 kronor i månaden exklusive ersättning för boendekostnader och särskilda behov. Förutom att utgöra ett skyddsnät för oförsäkrade arbetslösa så fungerar även försörjningsstödet som ett yttersta skyddsnät för individer som inte är arbetsföra och för löntagare eller mottagare av andra bidrag vars inkomster ligger under normen.

Generellt sett innebär det svenska trygghetssystemet att arbetslösa som har tidigare arbetslivserfarenhet med låg lön, har en god inkomsttrygghet i ett internationellt perspektiv. Detsamma gäller dock inte tidigare höginkomsttagare eftersom den högsta ersättningen (taket) är relativt lågt satt. Dessutom är de som saknar tidigare arbetslivserfarenhet hänvisade till kommunernas socialtjänst och behovsprövad ersättning.17 Den relativt höga ersättningsgraden för låginkomsttagare och det faktum att försörjningsstödet är behovsprövat medför att det finns höga tröskeleffekter av att ta ett arbete. Trösklarna har under senare år blivit lägre i och med införandet av jobbskatteavdraget och de allt högre avtalade minimilönerna under 2000-ta

3.1.8. Sjukförsäkringen

Centrala delar av sjukförsäkringen har reformerats ett stort antal gånger under de senaste 20 åren. Såväl ersättningsnivåer som bedömningsgrunder för nedsatt arbetsförmåga och arbetsgivarnas

17 Att det i avancerade välfärdsstater som Sverige (och de övriga nordiska länderna) finns en marginaliserad grupp personer som inte omfattas av socialförsäkringssystemet brukar benämnas ”den nordiska välfärdsparadoxen” (se t.ex. Lødemel 1997).

finansieringsansvar har förändrats ett flertal gånger.18 De senaste betydande förändringarna genomfördes under 2007 genom avskaffandet av arbetsgivarnas medfinansieringsansvar efter 14 dagars sjukfrånvaro och genom införandet av den så kallade rehabiliteringskedjan, vilken innebär tydligare tidsgränser för prövningen mot hela arbetsmarknaden för de långtidssjukskrivna.

Rehabiliteringskedjan innebär att bedömningen av arbetsförmågan ska se olika ut beroende på sjukperiodens längd. Under de första 90 dagarna sker prövningen i huvudsak mot de vanliga arbetsuppgifterna, därefter ska en prövning göras gentemot alla arbeten hos arbetsgivaren. Efter ett halvår (180 dagar) görs en prövning mot hela arbetsmarknaden om inte personen bedöms ha stora möjligheter att återgå till det ordinarie arbetet inom ett år från sjukperiodens början. Denna prövning innebär att personer som har nedsatt arbetsförmåga på arbetsplatsen, men inte gentemot arbetsmarknaden i stort, inte ska ha ersättning från sjukförsäkringen. I stället ska de söka jobb och få ersättning som arbetslösa. Arbetstagaren har rätt att vara tjänstledig för att pröva ett annat arbete efter 90 dagars sjukfrånvaro.

Vad gäller ersättningsnivåerna ska en typisk sjukdomsperiod inledas med en karensdag då den sjuke inte får någon ersättning. Detta följs av 13 dagar då arbetsgivaren står för 80 procent av den ordinarie lönen (sjuklön). Därefter betalar Försäkringskassan ut ersättningen (sjukpenning). Även denna ersättning motsvarar i princip 80 procent av lönen (i realiteten något lägre) upp till en taknivå som för närvarande är 80 procent av 321 000 kronor (7,5 prisbasbelopp). Sjukpenningen betalas ut under ett år varefter det finns möjlighet att ansöka om fortsatt ersättning med 75 procent av lönen upp till takbeloppet under maximalt 550 dagar. Efter sjukpenningsperiodens slut får de som är fortsatt förhindrade att arbeta aktivitetsstöd (se avsnitt 3.1.7) under deltagande i programmet arbetslivsintroduktion hos Arbetsförmedlingen. Högkostnadsskydd begränsar kostnaderna för både personer och arbetsgivare som drabbas av frekventa korta sjukdomsfall. På delar av arbetsmarknaden betalas dessutom extra ersättning ut enligt kollektivavtal, framförallt till de som får sjukpenningens takbelopp.

Ersättning från sjukförsäkringssystemet ska bara betalas ut för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom. Under den inledande 14-dagarsperioden då arbetsgivaren står för ersättningen är det

18 Se Hägglund och Skogman Thourise (2010) för mer detaljerad information om förändringarna i sjukförsäkringen.

formellt sett arbetsgivaren som bedömer arbetsförmågan, därefter är det Försäkringskassan. Som grund för bedömningen finns krav på läkarintyg från den åttonde dagen (tidigare vid särskilda skäl). Läkarintygen ska innehålla information om vilka typer av arbetsuppgifter den sjuke är förhindrad att utföra. Sjuka som behöver hjälp att ta sig till arbetet kan få reseersättning för taxiresor i stället för sjukpenning eller sjuklön.

Svenska arbetsgivares betalningsansvar för de långtidssjukskrivna är mer begränsat än i en del andra länder. Efter de inledande 14 dagarna har arbetsgivarna framförallt ett allmänt rehabiliteringsansvar för anpassning, hjälpmedel, omplacering och liknande. Om personen bedöms ha arbetsförmåga utanför arbetsplatsen efter ett halvårs sjukskrivning flyttas fokus i riktning mot att hitta andra arbeten i stället.

Vid sidan av sjukpenningen och rehabiliteringskedjan finns också möjligheten till förtidspensionering genom sjuk- eller aktivitetsersättning. Sjukersättningen är en permanent ersättning för personer som troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid igen på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Ersättningen ska motsvara 64 procent av den inkomst personen skulle ha haft om denna kunnat arbeta (enligt en uppskattning). Till skillnad från sjukpenningen har sjukersättningen ett lägsta belopp för de som saknar tidigare arbetsinkomster. För de som är yngre än 30 år kallas förtidspensionen i stället aktivitetsersättning och beslut fattas för högst tre år i taget. För att få ersättning från förtidspensionssystemen ska personen bedömas att inte klara av något arbete på arbetsmarknaden, inklusive arbeten som finansieras med lönebidrag. För den som vill finns möjlighet att återgå till arbetsmarknaden under en prövoperiod utan att förlora rätten till ersättning.

3.1.9. Arbetsmarknadspolitiken

Sverige har traditionellt haft fler arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetslösa än andra länder. Även om omfattningen fortfarande får sägas vara stor sticker dock Sverige inte längre ut som extremt i detta avseende. En orsak är förändringar i omvärlden, där allt fler länder infört omfattande satsningar på arbetsmarknadspolitiska program på ett sätt som liknar det traditionella svenska systemet.

Arbetsmarknadspolitiken i Sverige har sedan införandet av aktivitetsgarantin (år 2000) en tydlig struktur som ytterligare

förtydligades i och med övergången till jobb- och utvecklingsgarantin (år 2007). Regelverket är individbaserat på så vis att det finns en klar och förutsägbar sekvens av åtgärder under en arbetslöshetsperiod. Sekvensen är nära kopplad till, och väl integrerad i, arbetslöshetsförsäkringens utformning. Förenklat kan regelsekvensen beskrivas som: (i) öppen arbetslöshet, (ii) fördjupad kartläggning och sökaktivering, (iii) utbildnings- och praktikåtgärder och (iv) samhällsnyttig sysselsättning. Regelverket innebär, i princip, att olika individer möter samma typ av åtgärder vid samma tidpunkt under en arbetslöshetsperiod. Åtgärdernas innehåll kan emellertid variera betydligt inom strukturen. Det främsta undantaget från denna struktur är särregler beroende på ålder och form av ersättning. Ungdomar får åtgärderna tidigare i arbetslöshetsperioderna än andra, medan arbetslösa med försörjning från det kommunala försörjningsstödet möter en annan typ av åtgärder. Utöver detta tillkommer sänkta arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som anställer personer som varit arbetslösa under en längre tid. Dessutom finns ett antal speciella lösningar för personer med funktionsnedsättning, och en särskild uppsättning program för nyanlända flykting- och anhöriginvandrade.

Allt ovanstående berör arbetsmarknadspolitiken som bedrivs genom Arbetsförmedlingens försorg. Till detta kommer en kommunal arbetsmarknadspolitik som i allt väsentligt fokuserar på mottagare av försörjningsstöd. Socialtjänstlagen ger kommunerna rätt att ställa krav på att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd deltar i kompetensutvecklande verksamhet (efter individuell prövning om de är äldre än 25 år). Eftersom denna verksamhet bedrivs decentraliserat av kommunerna kan verksamheten se väldigt olika ut på olika håll, och det saknas därför information både om dess omfattning och om dess innehåll. Ofta tycks dock deltagande vara obligatoriskt för den som vill ha försörjningsstöd på grund av arbetslöshet. De undersökningar som finns pekar på att inriktningen av verksamheten i stor utsträckning handlar om olika former av jobbsökarassistans.

3.1.10. Föräldraledighet och tillgång till barnomsorg

19

Föräldrapenningen betalas i Sverige ut under sammanlagt 480 dagar per barn. Ersättningen kan tas ut på hel- eller deltid tills barnet fyllt åtta år eller avslutat sitt första skolår i grundskolan. Ersättning på sjukpenningsnivå betalas ut under 390 dagar med ungefär 80 procent av den tidigare lönen upp till ett tak. Därtill kommer en lägstanivå på 180 kronor under ytterligare 90 dagar. Det råder stor frihet att påbörja och avsluta ledigheten med kort varsel och det finns regler som ska motverka att föräldralediga missgynnas av arbetsgivaren i samband med föräldraledigheten. Tillfällig föräldrapenning får tas ut när barn under tolv år är sjuka med en ersättning som ges av sjukpenningsnivån utan karensdag.

Efter barnets födelse har en förälder dessutom alltid rätt till hel ledighet (även utan ersättning) tills barnet är 18 månader. Genom att blanda betald och obetald ledighet kan föräldrar därför sänka den faktiska ersättningsgraden och därigenom förlänga ledigheten. Föräldrar har dessutom rätt att förkorta sin normala arbetstid med upp till en fjärdedel om de har barn som inte har fyllt åtta år eller som inte har avslutat sitt första skolår.

Det svenska systemet för föräldrapenning liknar motsvarande system i de flesta andra OECD-länder vad gäller längden på ledigheten, men är ett av de generösaste vad gäller nivån på ersättningen. Det finns dock en grupp med länder som har en avsevärt längre föräldraledighet, men då är ersättningen vanligen betydligt mer begränsad.

Den svenska barnomsorgen är sedan länge väl utbyggd. Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda förskola eller familjedaghem till barn från ett års ålder när föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. Även barn till arbetslösa och föräldralediga har rätt till viss barnomsorg. Barnomsorgen är avgiftsbelagd, men avgifterna begränsas av en maxtaxa. Den maximala avgiften är mycket låg (1 260 kronor per månad för små barn). Sverige tillhör de länder som har högst andel barn upp till tre år i barnomsorg, medan skillnaderna är mindre för barn från tre till fem år. Utmärkande drag för Sverige, och de övriga nordiska länderna, är den höga andelen offentliga medel som avsätts till verksamheten, den höga tillgången till barnomsorg och de låga avgifterna.

19 För en mer detaljerad beskrivning se OECD (2007).

3.1.11. Utbildningssystemet

Det svenska utbildningssystemet är sammanhållet högt upp i åldrarna. Fram till slutet av grundskolan är endast en liten del av kurserna valbara och den första huvudsakliga uppdelningen i olika spår sker vid övergången till gymnasiet, vilket är relativt sent i ett internationellt perspektiv. Ungefär 85 procent av varje årskull fortsätter till program inom gymnasieskolan, en andel som dock kan förväntas minska i och med att inträdeskraven höjs vid gymnasiereformen som träder i kraft höstterminen 2011. Resterande 15 procent förväntas förbereda sig för framtida gymnasiestudier via delvis individuellt utformade övergångsprogram. De som fortsätter till gymnasieskolan fördelar sig relativt jämt mellan yrkes- och studieförberedande program. Skillnaderna mellan dessa två typer av utbildningsvägar minskade drastiskt i och med de reformer som genomfördes under 1990-talet. Skillnaderna kommer åter att öka något igen i och med den kommande gymnasiereformen. Friskoleväsendet, och den generella möjligheten till fritt skolval i vissa kommuner, innebär att svenska ungdomar internationellt sett har stora möjligheter att välja skola utan att behöva betala för utbildningen.

I ett internationellt perspektiv kännetecknas den svenska yrkesutbildningen för ungdomar dels av att vara ovanligt akademiskt inriktad, dels av att ha ett litet inslag av arbetsplatsförlagt lärande. Riktlinjerna för det arbetsplatsförlagda utbildningsinnehållet är 15 veckor under en treårsperiod, vilket är mindre än i de flesta andra länder inklusive alla andra nordiska länder. I och med den kommande introduktionen av ett lärlingsspår kommer denna andel ett öka för delar av yrkesstudenterna, men för huvuddelen av yrkesutbildningen ligger nivån kvar. Möjligheterna att komplettera tidigare avbrutna studier är stora jämfört med andra länder via möjligheterna att kostnadsfritt läsa in gymnasiekompetens inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) med stöd av studiemedel.

Den eftergymnasiala utbildningen är avgiftsfri och studiemedel är tillgängliga oavsett föräldrarnas inkomst, vilket gäller i få andra länder (Högskoleverket 2005). Studiemedlen består av dels en bidragsdel, dels en lånedel som återbetalas efter avslutade studier. Antagningen till den högre utbildningen har traditionellt sett varit centraliserad. Urvalsinstrumenten är i huvudsak betyg och högskoleprov. Tidigare fanns även en möjlighet att kvalificera sig via

arbetslivserfarenhet. Denna möjlighet är numera borttagen.20Antagningsprocessen skiljer sig från många andra länder i och med att den är kraftigt centraliserad med få kursspecifika inträdesprov. Urvalet till den högre utbildningen är specifikt såtillvida att studenterna väljer studieinriktning redan vid ansökningstillfället, vilket skiljer sig från situationen i exempelvis de USA där studenter antas till enskilda högskolor och sedan väljer inriktning under studietiden.

3.1.12. Utrikes födda och mottagningssystemet för nyanlända

Sverige har i ett internationellt perspektiv relativt öppna gränser, och som ett resultat har Sverige under de senast decennierna upplevt en betydande invandring. I dagsläget utgör de utrikes födda drygt 14 procent av befolkningen.

Möjligheterna till arbetskraftsinvandring har ökat t under det senaste decenniet till stor del beroende på att regelverket om den gemensamma europeiska marknaden blivit alltmer omfattande och att fler länder blivit medlemmar. Dessutom har Sverige valt att införa ett ganska öppet regelverk om arbetskraftsinvandring från icke-medlemsstater från och med år 2008. Regelverket innebär i princip att det enda som krävs för att uppehålls- och arbetstillstånd (kopplade till en viss arbetsgivare) ska beviljas är ett intyg från arbetsgivaren. De nya reglerna kan ses som en återgång till den princip som rådde fram till slutet av 1960-talet. Under perioden däremellan dominerades dock invandringen av flykting- och anhöriginvandring. Sverige kännetecknas alltså i dagsläget av ett öppnare regelverk både för flykting- och arbetskraftsinvandring än vad som är vanligt i de flesta andra länder. Till skillnad från vissa andra länder är dock systemen helt separerade.

Reglerna för mottagning av flykting- och anhöriginvandrade baseras i huvudsak på principen att de nyanlända ska ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga svenskar. Mottagningssystemet innehåller dessutom ett introduktionsprogram i vilket de nyanlända förväntas tillbringa sina första år i Sverige med heltidsaktiviteter. Introduktionen ska bestå av studier i svenska för invandrare (sfi), samhällsinformation och olika former av arbetsmarknadsinsatser. Arbetsmarknadsinsatserna kan handla om kart-

20 Intagningskvoten benämndes 25:4 efter den lägsta åldersgränsen 25 år och kravet på 4 års arbetslivserfarenhet

läggning, validering, praktik och subventionerad anställning. Sedan december 2010 har Arbetsförmedlingen tagit över det samordnande ansvaret från kommunerna, vilket är en återgång till en princip som rådde fram till mitten av 1980-talet. Kommunerna behåller dock ansvaret för delar av introduktionen, som språkundervisningen.

I ett internationellt perspektiv är det svenska introduktionsprogrammet omfattande i de flesta dimensioner, till exempel vad gäller längden och omfattningen på språkstudierna. Utvecklingen i de flesta andra europeiska länder innebär dock att skillnaderna minskar – många länder inför alltmer omfattande introduktionsprogram med ökad betoning på vikten av en snabb arbetsmarknadsetablering. Men till skillnad från de flesta andra europeiska länder är deltagandet i introduktionen frivilligt i Sverige, och målgruppen är i många länder något bredare genom att den inkluderar merparten av alla nyanlända från icke-europeiska länder samt i vissa fall även bidragstagare som varit länge i landet.

Tidigare kunde kommunerna välja om deltagarna i introduktionsprogrammen skulle få introduktionsersättning eller försörjningsstöd. Sedan december 2010 tillämpas en statlig etableringsersättning oavsett bostadskommun.

3.2. Situationen på arbetsmarknaden

I följande avsnitt beskriver vi den svenska arbetsmarknaden, med fokus på hur denna skiljer sig från situationen i andra europeiska länder. Genomgången är översiktlig och poängen är inte att göra en fullskalig utvärdering av den svenska arbetsmarknadssituationen. Syftet är i stället att lyfta fram centrala likheter och skillnader mellan Sverige och andra länder. För en mer djuplodande analys hänvisas till Långtidsutredningen 2008.

Vi jämför Sverige med två grupper av länder. För det första Norge, Finland och Danmark (som vi betecknar NFD). För det andra EU 15.21 Eftersom vi fokuserar på arbetsmarknadens långsiktiga utfall görs delar av jämförelserna för genomsnittet under den senaste tioårsperioden (2000–2009). Vi visar också hur den

21 Jämförelser mellan Sverige och Norge, Finland och Danmark kallas för enkelhetens skull genomgående för jämförelser med Norden (trots att Island inte är med). Till EU 15 hör följande länder: Österrike, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Sverige och Storbritannien.

svenska arbetsmarknaden har utvecklat sig över tiden i relation till omvärlden i ett antal dimensioner.

3.2.1. Huvuddragen i Sverige och omvärlden

Vi börjar med att översiktligt beskriva hur arbetsmarknadssituationen ser ut i Sverige, i de övriga nordiska länderna och inom EU 15.

Figur 3.1 Arbete, frånvaro och arbetslöshet: samtliga 15–64 år (2000–2009)

Not: NFD betecknar Norge, Finland och Danmark.

Källa: Eurostat.

Figur 3.1 visar hur befolkningen mellan 15 och 64 år är fördelad i termer av arbete, frånvaro och arbetslöshet. Vi har valt att bortse från personer äldre än 64 år; den absoluta majoriteten av dessa är pensionärer i samtliga länder.22 Siffrorna baseras på arbetskraftsundersökningar i de olika länderna där urvalspersonerna har svarat på frågor om sin sysselsättning under en viss vecka (referensveckan). De olika kategorierna följer officiella ILO-definitioner. För att räknas som ”i arbete” krävs minst en timmes arbete under

22SOU 2010:85 innehåller en mycket detaljerad analys av sysselsättningen för denna grupp. För Sverige visas att endast drygt 10 procent mellan 65 och 69 år arbetar. I genomsnitt arbetar de drygt 20 timmar i veckan.

referensveckan. Personer som har ett arbete men som av någon anledning inte jobbat alls under just referensveckan räknas som ”frånvarande”. De ”arbetslösa” saknar ett arbete, men är tillgängliga för att ta ett jobb. För att räknas som arbetslös måste man också aktivt söka arbete eller vänta på att ett arbete ska börja inom tre månader. De som varken har ett jobb eller söker efter ett ingår i kategorin ”övriga”.

I officiell statistik räknas sysselsättningen som summan av de arbetande och de frånvarande medan arbetskraften dessutom inkluderar de arbetslösa. Notera att det inte finns någon egen kategori för studenter. Studenter kan därför, utöver att ingå bland de ”övriga”, också återfinnas i någon av de andra kategorierna om de arbetar eller söker arbete.

Det mest slående i figur 3.1 är den stora likheten mellan Sverige och de övriga nordiska länderna: andelarna som är i arbete, frånvarande och arbetslösa är snarlika. I jämförelse med övriga Europa kan man konstatera att sysselsättningsgraden (arbete och frånvaro) är högre i de nordiska länderna. I ganska stor utsträckning kompenseras detta dock av att ungefär en dubbelt så stor andel av befolkningen är frånvarande.

Arbetslösheten är lägre i Sverige än inom EU 15. Räknat som andel av den totala arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) var arbetslösheten i genomsnitt 6,4 procent i Sverige, medan den var 5,8 procent i övriga nordiska länder och 7,9 procent inom EU 15. Men arbetslösheten står för en relativt liten del av skillnaderna i antalet sysselsatta mellan Norden och övriga Europa. Huvuddelen av sysselsättningsskillnaderna beror i stället på att fler deltar i arbetskraften i de nordiska länderna.

3.2.2. Betydelsen av kön och ålder

I många länder skiljer sig arbetsmarknadssituationen betydligt mellan kvinnor och män och mellan unga och gamla. Figur 3.2 visar andelen som är arbetslösa, arbetar eller är frånvarande uppdelat på kvinnor och män. Från figuren kan man utläsa att den huvudsakliga anledningen till att Sverige och de övriga nordiska länderna har en högre sysselsättning än övriga Europa, är att kvinnorna i betydligt högre grad deltar i arbetskraften.

Figur 3.2 Arbete, frånvaro och arbetslöshet: män och kvinnor 15–64 år (2000–2009)

Not: NFD betecknar Norge, Finland och Danmark.

Källa: Eurostat.

I Norden är dessutom fler kvinnor (och i något mindre utsträckning även män) frånvarande från sina jobb. Detta är delvis, men inte helt, ett resultat av de nordiska ländernas väl utbyggda föräldraförsäkringar.23 En rimlig gissning är att den höga frånvaron till viss del är en konsekvens av det höga arbetskraftsdeltagandet; grupper som i andra länder i liten utsträckning deltar i arbetskraften är i Sverige oftare sysselsatta, men också oftare frånvarande. Ett uppenbart exempel är kvinnor med små barn. Här bör man dock uppmärksamma att den högre sysselsättningsgraden, trots den extra frånvaron, resulterar i att det är en högre andel kvinnor som faktiskt arbetar i Sverige och övriga Norden. Frånvaron bland nordiska män är emellertid så pass hög att andelen män som arbetar är något lägre i Sverige än i EU 15 – trots en högre sysselsättningsgrad.

Till skillnad från inom övriga EU så är kvinnorna i de nordiska länderna inte arbetslösa i högre grad än männen. Faktum är att den lägre arbetslösheten i Sverige framförallt förklaras av svenska kvinnors, relativt sett, låga arbetslöshet. Bland männen är skillnaden i arbetslöshet (som andel av arbetskraften) mot EU 15

23 De främsta frånvaroorsakerna är föräldraledighet, semester, kompensationsledighet och egen sjukdom.

mindre än en procentenhet. Skillnaden för kvinnor är däremot 2,5 procentenheter.

Det finns betydande skillnader i sysselsättningsgrad för olika åldergrupper av män och kvinnor (se figur 3.3). Den svenska sysselsättningen bland ungdomar är i paritet med EU 15. Däremot är den betydligt lägre än i de övriga nordiska länderna. Bland de äldre (55–64 år) är sysselsättningen högre i Sverige än i såväl övriga Norden som inom EU 15.24

Figur 3.3 Sysselsättningsgrad efter kön och ålder (2000–2009)

Not: Figuren visar uppgifter för femårsintervall där markeringen är placerad vid mittpunkten i intervallet.

Källa: OECD stat extract.

24 Noterbart är att SOU 2010:85 visar att sysselsättningen i Sverige är relativt hög även för de som är äldre än 65 år även om det handlar om jämförelsevis få individer.

De figurer vi visat ovan fokuserar alla på den genomsnittliga sysselsättningen under det senaste decenniet. En naturlig följdfråga är hur sysselsättningsgraden utvecklats över tid i Sverige relativt andra länder och om utvecklingen skilt sig åt mellan åldersgrupper. Figur 3.4 visar den svenska sysselsättningsgraden (sysselsatta som andel av befolkningen) i procent av sysselsättningsgraden i de andra nordiska länderna över tid; markeringen ”50 %” representerar följaktligen en situation där Sverige har hälften så hög andel som är sysselsatta, medan ”200 %” betyder att Sverige har en andel som är dubbelt så hög.

I arbetskraftens huvudgrupper, de mellan 25 och 54 år, låg fram till 1990-talskrisen den svenska sysselsättningen mellan 5 och 10 procent högre än i övriga Norden. Därefter har sysselsättningen legat mycket stabilt på nära nog exakt samma nivå som övriga Norden.

Den relativa situationen bland de unga (15–24 år) har förändrats markant under perioden. Framförallt ändrades läget dramatiskt i början av 1990-talet. Det är inte klart om förändringen beror på minskat utbud eller minskad efterfrågan; utbildningssystemet expanderade kraftigt under samma period som den ekonomiska krisen och det har varit svårt att påvisa att strukturomvandlingen ska ha missgynnat just ungdomar (se t.ex. Åslund m.fl. 2006 för en diskussion). Vi återkommer till frågan om utbildningens roll i avsnitt 3.2.5 nedan.

Figur 3.4 visar även att de äldre i Sverige har haft en högre benägenhet att arbeta sedan (åtminstone) mitten av 1970-talet. Sysselsättningsgraden har genomgående varit mellan 18 och 35 procent högre i Sverige än i övriga Norden under de senaste 35 åren.

Figur 3.4 Sysselsättningsgraden i Sverige relativt Norge, Finland och Danmark (1975–2009)

Not: Figuren visar sysselsättningsgraden i Sverige i procent av sysselsättningsgraden i Norge, Finland och Danmark.

Källa: OECD stat extract.

Mönstren i jämförelse med EU 15 är i mångt och mycket likartade. I samband med 1990-talskrisen minskade de relativa sysselsättningstalen i samtliga tre grupper, men allra tydligast bland de unga. Därefter är stabiliteten slående. För gruppen 55–64 år ser utvecklingen lite annorlunda ut med en tydlig minskning under de senaste två decennierna – men från mycket höga nivåer (84 procent högre i Sverige år 1991). Skillnaderna är fortfarande betydande (47 procent) 2009.

Figur 3.5 Sysselsättningsgraden i Sverige relativt EU 15

Not: Figuren visar sysselsättningsgraden i Sverige i procent av sysselsättningsgraden i EU 15.

Källa: OECD stat extract.

Ovanstående figurer visar att den höga svenska sysselsättningen i stor utsträckning beror på att äldre kvinnor arbetar mer i Sverige än i andra länder. En farhåga skulle kunna vara att denna grupp även står för en stor del av frånvaron på arbetsmarknaden, och att skillnaden i mängden faktiskt arbete är mindre. Men figur 3.6 visar att så inte är fallet: andelen av den äldsta åldersgruppen som arbetar är betydligt högre i Sverige än i de andra nordiska länderna, och skillnaderna är än tydligare jämfört med EU 15.

Figur 3.6 Arbete frånvaro och arbetslöshet för män och kvinnor 55–64 år (2000–2009)

Not: NFD betecknar Norge, Finland och Danmark.

Källa: Eurostat.

Figur 3.6 bekräftar det vi sett tidigare, nämligen att man i Sverige fortsätter att arbeta högt upp i åldrarna. I synnerhet arbetar svenska kvinnor i åldern 55–64 år i mycket högre utsträckning än andra kvinnor inom EU 15. Frånvaron och arbetslösheten är däremot ganska lika i de nordiska länderna. Bland äldre kvinnor finns alltså, precis som bland yngre, tydliga skillnader i frånvaro jämfört med EU 15. Detta belyser att den högre frånvaron inte enbart beror på olika regler i föräldraförsäkringen. Viktigt att notera i sammanhanget är dock att det även för de äldre är sannolikt att ett högt arbetskraftsdeltagande gör att man bör förvänta sig en högre frånvaro om fler personer med hög risk för bortavaro, till exempel sådana som har en något sämre hälsa än genomsnittet, deltar i arbetskraften.

3.2.3. Arbetslöshetens utveckling och varaktighet

Som visades i figur 3.1 är arbetslöshetstalen i Sverige ganska låga, framförallt i relation till arbetskraftens storlek. Vidare är det tydligt att arbetslösheten står för en relativt liten del av skillnaderna mellan länder i hur stor andel av befolkningen som arbetar. Som vi tog upp i kapitel 2 är arbetslösheten trots detta en viktig del av syssel-

sättningsfrågan, eftersom välfärdskonsekvenserna av arbetslöshet är betydande (speciellt jämfört med frånvaroorsaker som till exempel semester och föräldraledighet). Här belyser vi därför två aspekter av arbetslösheten: dess utveckling över tid och fördelningen mellan korta och långa perioder.

Figur 3.7 visar hur arbetslösheten för personer mellan 25 och 54 år varierar med konjunkturen, där konjunkturen mäts med hjälp av det så kallade produktionsgapet. Produktionsgapet är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Det illustrerar därmed resursutnyttjandet i ekonomin. När produktionsgapet är negativt produceras mindre än vad som är möjligt och ekonomin befinner sig i en lågkonjunktur och vice versa. En jämförelse av perioden före och efter 1990-talskrisen visar på ett skifte i arbetslöshetsnivån. Arbetslösheten ökade markant under krisåren på 1990talet för att sedan falla tillbaka något, men till en nivå som är betydligt högre än före krisen. Med andra ord antyder figuren att Sverige hade problem med arbetslöshetspersistens under 1990-talet – när arbetslösheten steg återkom den inte till den tidigare jämviktsnivån.

Figur 3.7 Produktionsgap och arbetslöshet i Sverige

Källa: Konjunkturinstitutet och SCB (Arbetskraftsundersökningarna, serier korrigerade för förändrade definitioner).

Notera att produktionsgapet 2009 var lika negativt som under 1993. Trots det ökade inte arbetslösheten alls lika mycket 2009. Det finns flera rimliga förklaringar till detta: En är att det uppdämda behovet av strukturomvandling troligen var betydligt mindre vid krisen 2009. Ett annat (närbesläktat) skäl är att de offentliga finanserna inte var lika ansträngda, vilket minskade behovet av rationaliseringar inom offentlig sektor. Noterbart är dock att arbetslösheten vid högkonjunkturen 2007 var betydligt högre än 1987 som ett resultat av krisen däremellan. Andelen långtidsarbetslösa tycks också vara betydligt högre under 2000talets högkonjunktur även om det saknas bra jämförbara data.

Figur 3.8 visar arbetslösheten i Sverige som andel av arbetslösheten i de övriga nordiska länderna respektive EU 15 över tid i tre olika åldersgrupper. Eftersom de svenska definitionerna ändrades betydligt 2005 har vi valt att för Sveriges del använda data från SCB. Dessa har korrigerats bakåt i tiden för att hantera de förändrade definitionerna. Det borde ge en mer sammanhängande bild av utvecklingen, men det bör observeras att statistiken över ungdomars arbetslöshet är väldigt känslig för små definitionsförändringar.

Figur 3.8 Arbetslösheten i Sverige relativt Norge, Finland, Danmark och EU 15

Not: Den svenska arbetslöshetsserien baseras på individer 16–24 år. Figuren visar den svenska arbetslösheten som andel av arbetslösheten i EU 15 respektive Norge, Finland och Danmark (NFD).

Källa: OECD stat extract och SCB (Arbetskraftsundersökningarna, serier korrigerade för förändrade definitioner).

Mest slående i figur 3.8 är trendbrottet i början av 1990-talet. Under 1970- och 1980-talen hade Sverige en låg arbetslöshet relativt andra länder. Efter 1990-talskrisen har situationen i Sverige försämrats i jämförelse med de övriga nordiska länderna. Jämfört med EU 15 är emellertid den svenska arbetslösheten även efter 1990-talskrisen lägre bland alla grupper utom bland ungdomar. Genomgående visar arbetslöshetens utveckling samma bild som sysselsättningsgradens utveckling: situationen för de äldre ser bättre ut än i omvärlden, medan det ser sämre ut för de yngre.

En annan aspekt av arbetslösheten är under hur långa perioder de arbetslösa saknar arbete. Figur 3.9 visar fördelningen mellan kort- och långtidsarbetslöshet i olika åldersgrupper. Data är framtagna genom att de arbetslösa har tillfrågats om hur länge de varit arbetslösa. I princip innebär det att de inte ska påverkas av deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (undantaget subventionerad sysselsättning). Data bör därmed i princip vara internationellt jämförbara. En möjlig osäkerhetsfaktor är dock att programdeltagare kan sluta söka jobb (och därmed inte längre vara arbetslösa) eller betrakta sig som sysselsatta även om de formellt sett inte är det. Därför finns det en risk att man underskattar långtidsarbetslösheten i länder som Sverige där arbetsmarknadspolitiska program används i hög grad.

Figur 3.9 Arbetslöshetens varaktighet efter ålder (2000–2008)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sverige NFD EU 15 Sverige NFD EU 15 Sverige NFD EU 15

15-24 år

25-54 år

55-64 år

< 1 månad 1-6 månader > 6 månader

Källa: OECD stat extract.

Arbetslösheten bland svenska ungdomar består i hög grad av korta arbetslöshetsperioder (se figur 3.9). En liknande bild ges av arbetskraftsundersökningarnas analyser av sannolikheten att ha övergått från arbetslöshet till jobb ett kvartal senare (se t.ex. Nordström Skans 2009) och av data från Arbetsförmedlingen om övergångar till jobb för olika grupper (se t.ex. Bennmarker m.fl. 2007). De i genomsnitt korta perioderna tyder på att den svenska ungdomsarbetslösheten mer beror på problem med inträdet på arbetsmarknaden, än på att ungdomar i allmänhet fastnar i långvarig arbetslöshet. Det är ett vanligt mönster internationellt sett att

ungdomar i genomsnitt är utan arbete kortare tider än äldre; friktionsarbetslösheten är alltså större bland ungdomar. Fenomenet tycks dock vara vanligare i Sverige än i andra länder – det är en klart lägre andel av de unga i Sverige som är arbetslösa mer än sex månader än i jämförelseländerna. Inom EU 15 är det bara drygt tio procent av de arbetslösa ungdomarna som varit arbetslösa mindre än en månad.

Ett generellt mönster är att arbetslöshetsperioderna är längre ju äldre de arbetslösa är. Framförallt gäller detta personer äldre än 55 år. Arbetslöshetsproblematiken för de äldre är med andra ord den motsatta jämfört med de unga: få blir arbetslösa, men de som blir arbetslösa blir utan jobb länge. Även när det gäller de äldre är dock arbetslöshetstiderna kortare i Norden än i resten av Europa.

3.2.4. Anställningsformer

Hittills har vi beskrivit i vilken utsträckning olika grupper arbetar. En annan viktig fråga är vilken anställningsform de som faktiskt arbetar har. Vi fokuserar på två aspekter: omfattningen av deltidsarbete och hur de anställda fördelar sig mellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar.

Figur 3.10 Andel av sysselsatta kvinnor som deltidsarbetar (2000–2009)

Not: Figuren visar uppgifter för femårsintervall där markeringen är placerad vid mittpunkten i intervallet.

Källa: OECD stat extract.

I alla länder arbetar betydligt fler kvinnor än män deltid. Därför fokuserar vi beskrivningen av deltidsarbete på kvinnornas situation. Figur 3.10 visar andelen kvinnor som deltidsarbetar i Sverige, övriga Norden och EU 15 uppdelat på ålder. Med undantag för ungdomarna är deltidsarbete ovanligare i Sverige än i övriga grupper av länder. Skillnaderna mot övriga Norden är tydligast bland de äldre. Det innebär att det högre arbetskraftsdeltagandet bland, framförallt äldre, kvinnor i Sverige inte hänger samman med högre grad av deltidsarbete. Skillnaden snarast förstärker bilden av ett högt arbetskraftsdeltagande bland äldre kvinnor i Sverige – det är inte bara fler äldre kvinnor som arbetar, de som arbetar är dessutom oftare heltidsarbetande.

Det är dock viktigt att notera att den definition av deltidsarbete som används av OECD, och därmed i figuren, är 30 timmars arbete per vecka eller mindre. Det innebär till exempel att den relativt stora grupp svenska kvinnor med små barn som arbetar 80 procent räknas som heltidsarbetande. SCB i Sverige använder i stället terminologin kort respektive lång deltid. Lång deltid motsvarar en arbetstid om 20–34 timmar per vecka. År 2009 arbetade ungefär 8 procent av de sysselsatta kvinnorna kort deltid, motsvarande andel bland männen var 5 procent enligt arbetskraftsundersökningarna. Nära 29 procent av kvinnorna och 9 procent av männen arbetade lång deltid.

Under de senaste 20 åren har antalet tillfälliga anställningar ökat markant i Sverige, särskilt bland ungdomar. Figur 3.11 visar andelen tillfälliga anställningar bland ungdomar och personer mellan 25 och 54 år i Sverige och i jämförelseländerna. Definitionen av vad som räknas som en tillfällig anställning varierar något mellan länderna, men i huvudsak innebär det att personen har ett tidsbegränsat anställningskontrakt, har provanställning, är lärling, utför säsongsarbete eller har ett anställningskontrakt som pågår så länge arbetet med en specifik uppgift varar.

Figur 3.11 Andel tillfälliga anställningar (2000–2009)

Källa: OECD stat extract.

Det finns stora skillnader i förekomsten av tillfälliga anställningar bland ungdomar mellan Sverige och jämförelseländerna. I Sverige är över hälften av de ungas anställningar tidsbegränsade, medan bara en tredjedel är det i de övriga nordiska länderna. Skillnaderna i gruppen 25–54 år är betydligt mindre.

3.2.5. Inträdet på arbetsmarknaden: ungdomar och utrikes födda

I detta avsnitt beskriver vi situationen för ungdomar och utrikes födda, två grupper som ofta anses ha betydande problem på den svenska arbetsmarknaden. Ungdomar och utrikes födda har dessutom det gemensamt att många saknar tidigare arbetslivserfarenhet (från Sverige).

Vi börjar med situationen för ungdomarna. Som visats ovan är sysselsättningen i Sverige relativt låg bland de unga. Detta är i huvudsak ett fenomen som uppstod i början av 1990-talet. Det är dock svårt att bedöma ungas arbetsmarknadssituation bara efter sysselsättningsgraden; många arbetar inte eftersom de deltar i en reguljär utbildning, till exempel gymnasiestudier. Utbildningssystemet expanderade dessutom kraftigt under 1990-talskrisen då

den yrkesinriktade gymnasieutbildningen förlängdes med ett år samtidigt som den högre utbildningen växte i omfattning. För att på ett tydligare sätt belysa ungdomarnas situation fördelas de i figur 3.12 i stället i kategorierna studier, arbete eller inaktivitet baserat på uppgifter för enskilda åldersgrupper.

Figur 3.12 Andel unga i utbildning, sysselsättning och inaktivitet efter ålder (2006)

Not: Inaktiva är de som varken är i studier eller arbete.

Källa: OECD Employment Outlook 2008.

Figuren visar att andelen unga i Sverige som är inaktiva (varken arbetar eller studerar) är påtagligt högre än i de övriga nordiska länderna, särskilt i åldrarna just efter avslutat gymnasium (19–21 år). Jämför man samtliga länder är det dock snarare den låga andelen inaktiva ungdomar i Norge, Finland och Danmark som står ut.

Andelen studerande i Sverige och övriga Norden uppvisar en puckel vid åldrarna 21–23 år. Således utbildar sig fler unga vid 22– 23 års ålder än direkt efter avslutad gymnasieutbildning (se även bilaga 3). Detta mönster återfinns inte i de övriga EU-länderna.25 I figuren visas också aktivitetsstatus för ungdomar i Nederländerna, som är ett exempel på ett land med en relativt låg andel inaktiva unga och där det nordiska puckelmönstret inte återfinns.

Figur 3.13 Andel unga i utbildning efter ålder och kön (2008)

Källa: OECD stat extract.

Figur 3.13 visar andelar i utbildning under år 2008 separat för kvinnor och män. Figuren visar att den klart största utbildningspuckeln finns bland de unga kvinnorna: 51 procent av kvinnorna deltar i utbildning när de är 23 år, vilket kan jämföras med endast

25 Denna skillnad kvarstår när man studerar enskilda länder inom EU 15 och är alltså inte en effekt av att statistiken för EU-länderna redovisas på aggregerad nivå.

37 procent direkt efter avslutat gymnasium. Trots att det finns en puckel även för män så är mönstret betydligt mindre påtagligt, framförallt beroende på att färre män än kvinnor studerar vidare i Sverige. Figuren visar också den genomsnittliga andelen i EU 15; här klingar andelen av kontinuerligt precis som i figur 3.12.26

Figur 3.14 Genomsnittlig ålder vid examen från högskola med akademisk inriktning (2000 och 2007)

Källa: Egna beräkningar baserade på bilaga 3.

Pucklarna i figur 3.11 och 3.12 förklaras av att svenska studenter, i likhet med studenter i övriga nordiska länder, är relativt gamla när de avslutar sina högskolestudier. Som visas i figur 3.14 är den genomsnittliga examensåldern i Sverige 29 år, vilket ligger i toppen bland OECD-länderna. I huvudsak beror detta inte på att studenterna är längre i utbildningssystemet, utan på att de påbörjar studierna senare. Medianåldern för svenska studenter att inleda högre studier är 22 år, vilket är näst högst bland OECD-länderna (se bilaga 3).

Förutom ungdomar står utrikes födda ofta i fokus i diskussionen om problemen för inträdande grupper på arbetsmarknaden. Figur 3.15 visar att det finns ett betydande sysselsättningsgap i Sverige mellan inrikes och utrikes födda. Skillnaden mellan grupperna tillhör de största i Europa. Som framgår av bilaga 4 lyckas utrikes födda i Sverige sämre på arbetsmarknaden än inrikes födda oavsett konjunkturläge, även om de drabbades extra hårt under 1990-talskrisen. En viktig skillnad mellan utrikes födda

26 Orsaken till att data för EU 15 inte har delats upp efter kön är att skillnaderna mellan könen i ett genomsnittligt EU-land är relativt små. Den huvudsakliga skillnaden är att ungefär 5 procent fler män än kvinnor deltar i utbildning i åldrarna 20 till 25. Inte för något av könen observeras en puckel motsvarande den som finns i de nordiska länderna.

och unga är dock att arbetslöshetstiderna ofta blir mycket långa bland de utrikes födda (se t.ex. Bennmarker m.fl. 2007). En central faktor som påverkar skillnaderna mellan länder är invandringsorsakerna. I Sverige har invandringen under ett par decennier dominerats av flykting- och anhöriginvandring. Sysselsättningen är av naturliga skäl lägre bland dessa grupper än bland arbetskraftsinvandrare.

Figur 3.15 Skillnad i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda (2007–2009)

Källa: OECD Trends in International Migration 2010.

3.3. Problem och utmaningar för den svenska arbetsmarknaden

Genomgången av institutioner och utfall på den svenska arbetsmarknaden har syftat till att belysa vad som utmärker Sverige i ett internationellt perspektiv. Tanken har varit att ge en bild av vilka problem som finns på den svenska arbetsmarknaden.

Hur ser då den svenska modellen ut i dagsläget? I vissa avseenden kvarstår tydliga särdrag från tidigare perioder. Sverige förlitar sig fortfarande i hög grad på parterna när arbetsmarknaden regleras, till exempel saknas lagstadgade minimilöner och anställningsskyddet är dispositivt. På ett antal viktiga punkter har dock regelverken som omgärdar den svenska arbetsmarknaden förändrats under de senaste 20 åren. Penning- och finanspolitiken styrs numera av tydliga ramverk som tycks väl accepterade av arbetsmarknadens parter. Lönebildningen koordineras genom Industriavtalet och inslaget av individuella förhandlingar har ökat, inte

minst i den offentliga sektorn. Den konkurrens som företag möter har ökat: många marknader har avreglerats, fler branscher är utsatta för internationell konkurrens, delar av den offentliga produktionen utförs i privat regi och reglerna som begränsar entreprenörskap bedöms av OECD vara milda i ett internationellt perspektiv. Det är sannolikt att dessa förändringar gett bättre förutsättningar för en väl avvägd lönebildning.

Socialförsäkringssystemet är i många avseenden generöst i termer av ersättningsnivåer – inte minst inom arbetslöshetsförsäkringen som dock fortfarande är frivillig. Ersättningssystemen kännetecknas också av tydliga arbetsvillkor. Detta kan ha fördelar genom att det skapar incitament till arbetskraftsdeltagande. Men de innebär samtidigt att många arbetslösa inte får arbetslöshetsersättning och att sjuka utan tidigare arbetsinkomst inte har rätt till sjukpenning. De som inte uppfyller kraven hänvisas till kommunernas socialtjänst för sin försörjning. Både sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har tydliga strukturer där ersättningsnivåer och åtgärder bestäms av hur länge mottagaren har haft ersättningen.

Arbetskraftsdeltagande uppmuntras också genom att arbetsinkomster beskattas lägre än bidragsinkomster sedan införandet av jobbskatteavdraget och genom av att barnomsorgen är kraftigt subventionerad. Dessutom ger pensionssystemet, efter reformerna på 1990-talet, tydliga incitament till fortsatt arbete.

Skatteuttaget är fortfarande relativt högt även om det minskat något under de senaste åren. Delvis beror detta på hur de institutioner som nämns ovan är konstruerade; faktorer som omfattande socialförsäkringar och subventionerad barnomsorg kostar. Dessutom produceras många välfärdstjänster i offentlig regi. En stor del av skatteuttaget är skatt på arbete, antingen i form av inkomstskatter eller som arbetsgivaravgifter.

Vår bedömning är att den svenska modellen fungerar väl i många avseenden. Framförallt är det höga arbetskraftsdeltagandet för kvinnor och äldre slående jämfört med omvärlden. Detta är sannolikt en effekt av en generös och flexibel föräldraförsäkring, kraftigt subventionerad barnomsorg och ett aktuariemässigt pensionssystem. Reformerna inom penning- och finanspolitikens ramverk och koordineringen av lönebildningen ger en god grund för en stabil ekonomisk utveckling där risken för obalanser, onödiga konjunktursvängningar och arbetslöshetspersistens antagligen har minskat. Den offentliga sektorns finansiella stabilitet underlättas av att pensionssystemet har en hållbar finansiering som saknas i

många andra länder. Dessutom har de reformer som genomförts i gränslandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken under 2000-talet lett till ett bättre samspel mellan ersättning och aktiviteter. Jobbskatteavdraget har minskat tröskeleffekterna och därmed gjort det mer lönsamt att arbeta.

Trots att den svenska arbetsmarknaden på många sätt fungerar väl är det dock vår bedömning att det finns utrymme för att förbättra dess funktionssätt avsevärt på ett flertal områden. Även om arbetslösheten inte framstår som speciellt problematisk i ett internationellt perspektiv så tycks den ha permanentas på en klart högre nivå än vad som var fallet före 1990-talskrisen. Det finns därför goda skäl att sträva efter reformer som leder till en varaktigt lägre arbetslöshet. En hög arbetslöshet har tydliga negativa välfärdskonsekvenser och ger upphov till betydande samhällsekonomiska förluster. En politik för en lägre jämviktsarbetslöshet är dessutom det bästa sättet att undvika att konjunkturnedgångar får långvariga konsekvenser.

Trots att arbetslöshetskonsekvenserna av de senaste årens finanskris tycks ha blivit mer begränsade än under 1990-talskrisen så ser vi oroande tecken. Inte minst är det viktigt att inte långtidsarbetslösheten tillåts bli permanent högre varje gång Sverige drabbas av en ekonomisk kris. För att undvika detta krävs en lönebildning som fungerar väl, även i konjunkturnedgångar. Dessutom behövs en väl utformad arbetslöshetsförsäkring som underlättar lönebildningen, ger tydliga incitament till jobbsökande för de arbetslösa och som är tydligt kopplad till arbetsmarknadspolitiken. Situationen i dessa avseenden ser enligt vår bedömning förvisso betydligt bättre ut nu än under 1990-talet. Men som vi diskuterar i kommande kapitel finns det möjligheter till ytterligare förbättringar.

Frånvaron är också hög i Sverige. I vissa avseenden är det rimligen ett pris man får betala för ett högt arbetskraftsdeltagande bland småbarnsföräldrar och äldre. Sjukfrånvaron varierar dock över tiden och mellan regioner på ett sätt som är svårt att tolka. Under de senaste åren har sjuktalen visserligen fallit (också det av oförklarade skäl), men vår bedömning är att det är viktigt att sträva efter att förbättra sjukförsäkringens utformning.

Vidare finns det fortfarande områden där inga reformer har skett eller där genomförda reformer antingen har varit ofullständiga eller gått i en riktning som försämrat arbetsmarknadens funktionssätt. Dessa områden inkluderar anställningsskyddet, marginalskatterna för högavlönade, utbildningssystemet,

mottagningssystemet för flyktinginvandrare och systemet för försörjningsstöd.

Det svenska anställningsskyddet är tudelat på ett sätt som gör att arbetsgivare i alltför stor utsträckning använder sig av tidsbegränsade anställningar. Regelverket leder sannolikt till att för mycket av personalomsättningen sker bland de nyanställda. Det skapar en ineffektiv användning av arbetskraften genom att den genomsnittliga matchningskvaliteten minskar samtidigt som förutsättningarna för en effektiv strukturomvandling försämras. Dessutom försvåras ungdomars och nyanlända utrikes föddas inträde på arbetsmarknaden.

De högsta marginalskatterna i Sverige är mycket höga, och en relativt stor andel av de som arbetar betalar en hög marginalskatt. Detta är resultatet både av den så kallade värnskatten på fem extra procent på de högsta inkomsterna och av det faktum att skiktgränsen för när man ska betala statlig skatt över tiden har hamnat allt längre ner i inkomstfördelningen. Troligen betyder detta att incitamenten att arbeta för de mest produktiva blivit för låga.

Ett centralt problemområde på den svenska arbetsmarknaden är att övergången från studier till arbete för ungdomar inte fungerar effektivt. Efter avslutade gymnasiestudier följer en lång period av inaktivitet för en stor andel av ungdomarna. Inaktiviteten har sannolikt två sidor. För det första finns det en grupp med betydande etableringsproblem, vilken framförallt består av ungdomar som inte klarat av sina gymnasiestudier. Reformer av gymnasieskolan under 1990-talet har gjort yrkesutbildningen svårare att ta sig igenom. Dessutom är det troligt att inträdet för denna grupp försvåras av höga kollektivavtalsbaserade minimilöner och det duala anställningsskyddet, vilket gör att många ungdomar varvar tidsbegränsade anställningar med arbetslöshet. För det andra sker inträdet på arbetsmarknaden efter avslutad högre utbildning alldeles för långsamt i Sverige. Det medför sannolikt inte speciellt stora sociala kostnader, men de samhällsekonomiska konsekvenserna blir betydande eftersom fördröjningen innebär ett minskat antal förvärvsaktiva år för de allra mest produktiva.

Den svenska arbetsmarknaden fungerar inte heller bra för de som invandrar till Sverige som flyktingar eller anhöriga till flyktingar. För att underlätta inträdet för gruppen behövs ett väl utformat mottagningssystem, vilket är något som länge saknats. På detta område har vissa framsteg gjorts under senare tid, men det finns fortfarande ett betydande utrymme för förbättringar. Nyan-

lända utrikes födda är dessutom en grupp som i större utsträckning än andra riskerar att drabbas av dåligt fungerande institutioner i andra avseenden. En bättre fungerande utbildnings- och arbetsmarknadspolitik är sannolikt ett nödvändigt komplement till ett bra mottagningssystem för att utrikes föddas integration på arbetsmarknaden ska underlättas.

Eftersom de som invandrat, precis som många ungdomar, saknar tidigare svensk arbetslivserfarenhet är de i många fall inte kvalificerade för arbetslöshetsersättning. I stället är de hänvisade till kommunernas försörjningsstöd. Då försörjningsstödet är behovsprövat är det ett dåligt utformat stödsystem för arbetssökande – mottagare av försörjningsstöd får ingen ökad inkomst om de accepterar ett tillfälligt arbete eller ett deltidsarbete. Att finna en bättre form av försörjning till arbetssökande utan tidigare arbetslivserfarenhet är därmed helt centralt för att förbättra både de utrikes föddas och de ungas inträde på arbetsmarknaden.

I kapitel 4 till 11 diskuterar vi i detalj hur de problem som identifierats ovan kan mildras genom förändringar på olika områden.

4. Lönebildningen

En förutsättning för att ett land ska kunna uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt arbetsmarknadsutfall är att lönebildningen fungerar bra, vilket framgår av diskussionen i kapitel 2. En väl fungerande lönebildning krävs dels för att en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet ska kunna nås på lång sikt, dels för att tillfälliga ekonomiska störningar inte ska medföra att arbetslösheten fastnar på en hög nivå.

I detta kapitel diskuterar vi hur en väl fungerande lönebildning kan uppnås. Diskussionen utgår från analysen i bilaga 5. I bilagan presenteras en mycket noggrann genomgång av den svenska lönebildningens utveckling tillsammans med en analys av hur arbetsmarknaden påverkas av den genomsnittliga löneökningstakten och av hur lönegolvet i ekonomin sätts. I avsnitt 4.1 beskriver vi vad som bör karaktärisera en effektiv lönebildning. I avsnitt 4.2 till 4.4 diskuterar vi sedan hur detta kan uppnås i praktiken. Avsnitt 4.5 sammanfattar diskussionen.

Sammanfattning av rekommendationer

  • Den nuvarande svenska lönebildningsmodellen där internationellt konkurrensutsatta delar av ekonomin fungerar som löneledare har i huvudsak fungerat väl och bör därför bevaras. Dåligt koordinerade förbundsförhandlingar riskerar både att leda till högre arbetslöshet och till att tillfälliga lågkonjunkturer får långvariga negativa konsekvenser.
  • Bedömningar av storleken på löneutrymmet bör utgå från inflationsmålet, den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och situationen på arbetsmarknaden. Obalanser på arbetsmarknaden bör i större utsträckning än i dag beaktas i lönebildningen.
  • Arbetsmarknadens parter bör sträva efter avtal som ger ingångslöner för personer som saknar yrkeserfarenhet som är lägre än lägstalönerna för erfaren personal. Detta för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer med sämre förutsättningar.

4.1. Utgångspunkter

Innan vi analyserar hur en väl fungerande lönebildning kan uppnås är det lämpligt att kort beskriva vad som bör karaktärisera en samhällsekonomiskt effektiv lönebildning. Följande faktorer bör beaktas:

  • Lönetryck leder till arbetslöshet. Om det uppstår en okontrollerad kapplöpning mellan olika sektorer av ekonomin om vem som ska få störst löneökningar pressas priser och löner uppåt, vilket leder till högre arbetslöshet.
  • Lönebildningen bör utgå från den rådande penningpolitiska regimen. Sverige har en flytande växelkurs och ett inflationsmål. Beräkningar av löneutrymmet bör därför utgå från dessa institutioner och således inte baseras på löneökningstakten i Sveriges konkurrentländer.
  • Lönebildningen bör ske på ett sådant sätt att det skapas fler arbeten när arbetslösheten är hög. För att inte kortvariga konjunktur-

svängningar ska få varaktiga effekter på arbetsmarknaden krävs återhållsamhet i löneökningarna när arbetslösheten har ökat på grund av tillfälliga konjunkturnedgångar.

  • Det finns inget egenvärde i löneskillnader mellan olika arbetsgivare. Vid en samhällsekonomiskt effektiv allokering av arbetskraften finns det inga löneskillnader mellan sektorer och/eller arbetsgivare för identiska anställda som utför identiska arbetsuppgifter, sådana löneskillnader är alltså inte ett mål att sträva efter.
  • Lägstalönerna bör inte vara för höga. Om lönen avspeglar den individuella produktiviteten ökar den samhälleliga effektiviteten. Lönesammanpressning gör att det blir svårt för lågproduktiva personer att hitta jobb där de kan motivera en arbetsgivare att anställa dem, och därmed blir det också svårt att uppnå en hög sysselsättning i svaga grupper.

Dessa fem faktorer har det gemensamt att de är ganska allmänt formulerade och en viktig fråga är därför hur de kan realiseras i praktiken. Detta analyseras i de följande tre avsnitten. Först diskuteras de institutionella ramarna, därefter vad som utgör en samhällsekonomiskt lagom löneökningstakt och slutligen betydelsen av löneflexibilitet.

4.2. Koordinering och löneledarskap

En viktig fråga är hur lönebildningen bör organiseras för att få en samhällsekonomiskt effektiv lönebildning. I Sverige utgår lönebildningen från kollektivavtal som sluts mellan fackförbund och arbetsgivarorganisationer. Bilden är dock splittrad eftersom förhandlingar sker på såväl branschnivå som på företagsnivå och mellan enskilda anställda och deras arbetsgivare under ett brett spektrum av förhandlingsmodeller (se Medlingsinstitutet 2009).

Som diskuterades i avsnitt 2.1.2, visar forskningen om sambandet mellan förhandlingssystemets utformning och arbetsmarknadsutfall att man kan uppnå en låg arbetslöshet vid helt decentraliserad lönebildning på företagsnivå, eftersom löneökningar då genast slår igenom i minskad sysselsättning, eller vid helt centraliserad lönebildning, eftersom lönesättarna då beaktar de samhällsekonomiska konsekvenserna av löneökningarna. Löne-

bildning på branschnivå riskerar dock att resultera i alltför höga löneökningar eftersom varje enskild förhandlingspart då inte har incitament att fullt ut beakta alla samhällsekonomiska effekter av högre löner samtidigt som löneökningar som berör alla arbetsgivare inom en bransch ofta kan föras över till konsumenterna i form av högre priser.

Då den svenska lönebildningen i dagsläget i huvudsak utgår från förhandlingar på förbundsnivå kan lätt en samhällsekonomiskt kostsam kapplöpning om lönerna mellan olika avtalsområden uppstå. Någon form av koordinering är således nödvändig.

Den svenska lönebildningen har sedan 1997 koordinerats genom det så kallade Industriavtalet, vilket i grunden är ett samarbetsavtal mellan facken och arbetsgivarna inom industrin som sedan tillåts vara normerande för den övriga arbetsmarknaden. Avtalsomgångar inleds med att parterna inom industrin sluter kollektivavtal. Övriga sektorer förhandlar sedan om sina kollektivavtal med industrins avtal som utgångspunkt eller riktmärke.

Analyser av hur lönebildningen har fungerat sedan Industriavtalets tillkomst visar på en i huvudsak väl fungerande lönebildning. Under perioden från 1997 till 2007 fick arbetare i privat sektor avtalade löneökningar på omkring tre procent och löneökningar utöver avtal på mindre än en procent. Under samma period fick tjänstemän i privat sektor drygt två procent i avtalade löneökningar och mindre än två procent utöver avtal. Den totala löneökningstakten var således omkring fyra procent, vilket får sägas vara väl förenligt med både inflationsmålet och produktivitetsutvecklingen (se diskussionen i avsnitt 4.3).27

En fördel med koordinerade förbundsförhandlingar jämfört med centrala förhandlingar är möjligheten att beakta behovet av relativlöneförändringar. Om efterfrågan på en viss typ av arbetskraft ökar kan, och bör, detta reflekteras i lönebildningen. Dessutom skapas större möjligheter till variation i ersättningsmodeller mellan avtalsområden.

Under de senaste åren har industrins löneledande roll ifrågasatts. Det vanligaste argumentet mot att låta industrin vara löneledande är att även andra sektorer – som delar av tjänstesektorn – numera också är utsatt för internationell konkurrens och därmed bör få ett ökat inflytande över lönebildningen. En annan kritik är att de koordinerade förhandlingarna kan begränsa önskvärda

27 Enligt statistik från Medlingsinstitutet, vilken diskuteras mer utförligt i bilaga 5.

relativlöneförändringar mellan olika grupper av anställda på samma sätt som var fallet vid de tidigare centrala förhandlingarna. Från arbetsgivarhåll har även kritik framförts om att industrins avtal har fungerat som ett golv snarare än ett riktmärke för övriga förhandlingar.

Under våren 2010 valde Teknikföretagen att säga upp Industriavtalet med motiveringen att det innebar ett för stort inslag av centrala förhandlingar. Motparten ansågs företräda hela arbetsmarknaden i förhandlingarna i stället för att förhandla utifrån branschens förutsättningar. Det råder därför för närvarande osäkerhet om hur framtidens lönebildningsmodell kommer att se ut.

Ett alternativ till koordinering är en helt decentraliserad lönebildning. En sådan lösning förefaller dock, åtminstone i dagsläget, tämligen orealistisk då den förutsätter en helt annan modell för lönebildningen än den traditionella svenska modellen. En helt decentraliserad lönebildning skulle dessutom kunna ge upphov till problem på andra områden då många regleringar av den svenska arbetsmarknaden, som exempelvis betydande delar av arbetsrätten, är kopplad till den nuvarande modellen med partsansvar, vilken kan bli svår att upprätthålla om lönebildningen decentraliseras i alltför hög grad (jämför diskussionen i kapitel 5).

Vi anser att det finns goda skäl att eftersträva koordinerade löneförhandlingar. Visserligen innebär den ökade internationella konkurrensen på alltfler områden att färre branscher kan föra över lönekostnadsökningar på sina köpare, men risken för okontrollerade lönestegringar (som under mitten av 1990-talet) kvarstår dock. Inte minst under perioder med snabb industriell produktivitetstillväxt men med fortsatt hög arbetslöshet. Vår bedömning är därmed att de underliggande problem med branschvisa förhandlingar som motiverade tillkomsten av Industriavtalet fortfarande i grunden kvarstår, vilket innebär att en fortsatt koordinering är önskvärd även i framtiden.

Givet att vi bedömer att koordinering i någon form är önskvärd, vilket både erfarenheterna från 1990-talet och den internationella forskningen pekar på, och att modellen med en löneledande sektor tycks ha fungerat bra, så är frågan vilken sektor som bör vara löneledande. Från ett teoretiskt perspektiv kan man hävda att det egentligen inte spelar någon större roll vilken sektor som fyller denna funktion. Oavsett sektor bör rationella aktörer inse att det avtal de sluter kommer att bli normerande för hela ekonomin och

att de därmed måste beakta alla effekter som högre löner medför (jfr. Calmfors och Larsson 2009). Trots detta finns det goda skäl att tro att det är bäst att internationellt konkurrensutsatta delar av ekonomin inkläder sig denna roll.

Regimen med en flytande växelkurs gör att aggregerade löneökningar slår igenom på sysselsättningen genom såväl högre realräntor som högre växelkurs. Dessa mekanismer har en mer direkt effekt på konkurrensutsatta sektorer, framförallt om de är kapitalintensiva och därmed räntekänsliga. Detta talar för att industrin är en bättre löneledare än till exempel detaljhandeln eller den offentliga sektorn.

Vår bedömning är att konstruktionen med industrin som löneledare i huvudsak har fungerat väl under det senaste dryga tio åren, åtminstone i kontrast till perioden som föregick Industriavtalets tillkomst. Därmed finns det anledning att försöka bevara huvuddragen i modellen. Det kan dock övervägas om även de delar av tjänstesektorn som påverkas av realräntor och växelkursförändringar, det vill säga i huvudsak de delar av tjänstesektorn som själva är utsatta för internationell konkurrens, eller som i realiteten är nära kopplade till industrin, bör ges ett ökat inflytande över lönebildningen inom ramen för den nuvarande modellen.

4.3. En lagom löneökningstakt

En viktig fråga är vad som utgör en lämplig löneökningstakt. Det är här viktigt att uppmärksamma att den svenska ekonomin i dagsläget karaktäriseras av två viktiga institutionella faktorer: en flytande växelkurs och ett inflationsmål. En analys av vad som är en lämplig löneökningstakt måste utgå från denna verklighet. Det finns således ingen anledning att föra diskussionen utifrån resonemang som bygger på en situation med en fast växelkurs. Ett vanligt argument, som indirekt utgår från en fast växelkurs, är att löneökningstakten alltid bör avspegla löneökningstakten i konkurrentländerna. Vid en fast växelkurs innebär en löneökningstakt som är snabbare än konkurrentländernas direkt att konkurrenskraften försämras, vilket ger fallande export och därmed lägre sysselsättning. Vid en flytande växelkurs är sambandet mellan löneökningstakten och sysselsättningen mindre direkt eftersom växelkursen anpassas efter skillnader i konkurrenskraft. Om löneökningarna medför stigande inflation kommer dock Riksbanken att

höja styrräntan för att upprätthålla inflationsmålet. Högre styrränta medför högre realräntor, en högre växelkurs och därmed lägre sysselsättning.

I dagens förhandlingssystem bedöms löneutrymmet i praktiken i hög grad utifrån löneutveckling och produktivitetstillväxt i våra viktigaste konkurrentländer och då framförallt i Tyskland. Tanken bakom detta är att löneutrymmet ska bestämmas på ett sätt som inte försämrar konkurrenskraften och att vi därför bör ha en löneökningstakt som ligger i linje med övriga Europa. Lönenormen brukar därmed benämnas europanormen. En fördel med ett sådant system är att det ger en stabil växelkurs och oförändrad konkurrenskraft så länge inflationen och produktivitetstillväxten är densamma i alla relevanta länder.

En stabil växelkurs gentemot andra europeiska länder behöver dock inte alltid vara optimal: för ett land som drabbas av kraftiga ekonomiska störningar kan det vara optimalt att valutan deprecieras (eller apprecieras), vilket också är den huvudsakliga fördelen med att inte delta i eurosamarbetet. Noterbart är att europanormen uppstod i en tid när många bedömare trodde att vi var på väg att införa euron, vilket skulle ha inneburit förutsättningar där en europanorm hade varit mer logisk.

Det är också svårt att avgöra vilka länder som ska ses som de relevanta konkurrentländerna eller hur man ska hantera situationer när konkurrensförhållandena förändras mellan dessa länder. Dessutom kan normen hamna i konflikt med inflationsmålet, vilket skulle innebära att Riksbanken tvingas justera räntan på ett sätt som sätter ekonomin ur jämvikt.

Mest anmärkningsvärt är dock att denna tankeram inte tar någon hänsyn till den rådande sysselsättningssituationen. En löneökningsnorm som bygger på en bevarad konkurrenskraft bygger också på en bevarad sysselsättningsnivå, vilket bara är önskvärt om ekonomin är i jämvikt. Är ekonomin inte i jämvikt är det dock centralt att sysselsättningen beaktas när lönerna sätts. Framförallt är detta viktigt i tider då konjunkturen börjar vända uppåt och risken för att arbetslösheten ska fastna på en hög nivå (det vill säga de persistensproblem som diskuterades i avsnitt 2.1.5) därmed accentueras. Under sådana tider ökar normalt den uppmätta arbetsproduktiviteten både som en följd av ökat kapacitetsutnyttjande och som en följd av att mindre produktiva verksamheter har slagits ut under lågkonjunkturen. Dessutom kan sammansättningen av personalen i många verksamheter ha

förändrats genom att mindre produktiva anställda har sagts upp under lågkonjunkturen. Allt detta kan ge upphov till en artificiell produktivitetsökning som inte bör få genomslag i lönesättningen. För att inte konjunkturnedgångar ska få bestående effekter på arbetsmarknaden är det därför viktigt att löneökningstakten inte tillåts öka med produktivitetstillväxten innan arbetsmarknaden åter är i balans.

Vid en flytande växelkurs och ett inflationsmål bör därmed följande tre faktorer vara vägledande för lönebildningen:

  • Inflationsmålet. Riksbankens mål är att inflationen på något eller några års sikt ska sammanfalla med inflationsmålet. Löneavtal som överensstämmer med inflationsmålet leder därmed normalt till oförändrade reallöner.
  • Långsiktig produktivitetstillväxt. Den långsiktiga produktivitetstillväxten ger utrymme för reallöneökningar utan att konkurrenskraften urholkas på lång sikt.
  • Obalanser på arbetsmarknaden. Om sysselsättningen är i jämvikt bör sysselsättningsläget inte påverka löneöknings-takten. Men om sysselsättningen är lägre än i jämvikt måste lönerna tillfälligt öka mindre än summan av inflationsmålet och produktivitetstillväxten. Annars riskerar man att konjunkturnedgångar resulterar i persistent högre arbetslöshet.

Om inflationsmålet är två procent, den långsiktiga produktivitetstillväxten är runt två procent och sysselsättningen är i jämvikt innebär detta resonemang att de nominella lönerna bör tillåtas stiga med runt fyra procent per år. Om sysselsättningen är lägre än jämviktssysselsättningen bör dock lönerna stiga med mindre än fyra procent för att reallönerna ska falla och sysselsättningen öka.

Lönebildningen bör ta sin utgångspunkt i inflationsmålet och den långsiktiga produktivitetsutvecklingen, men det är absolut nödvändigt att större hänsyn tas till obalanser på arbetsmarknaden. I gengäld bör kortvariga produktivitetssvängningar ges ett mindre utrymme. När arbetslösheten är hög bör därmed löneökningstakten vara låg, även om produktivitetstillväxten för tillfället är god.

Det är också viktigt att notera att det i vissa branscher finns trender i internationella relativpriser som påverkar den långsiktiga

utvecklingen av löneutrymmet. Till exempel tenderar priserna på telekomutrustning att falla relativt andra varor. Produktivitetsutvecklingen i sektorer med en sådan trend kan inte utan justering nedåt användas som utgångspunkt för lönebildningen.

Självklart innebär resonemanget ovan en förenkling. Löneutrymmet kan inte beräknas mekaniskt utifrån någon enkel formel, utan måste utgå från en bedömning av en mängd olika faktorer; men principerna som listas ovan bör vara vägledande för denna bedömning. En avvikelse kan uppstå i en riktigt djup lågkonjunktur då det finns risk för deflation om löneökningstakten blir alltför låg. Det finns goda skäl att vilja undvika ett sådant läge eftersom penningpolitiken då riskerar att bli verkningslös, vilket kan medföra att lågkonjunkturen blir väldigt långvarig. Därför bör inte löneökningstakten sjunka alltför lågt även om arbetslösheten är hög. Men av just detta skäl är det ännu viktigare med återhållsamhet i de inledande faserna av en efterföljande konjunkturuppgång.

För tydlighetens skull bör det betonas att ansvaret för den svenska lönebildningen åligger arbetsmarknadens parter. Statens roll är i detta sammanhang framförallt att ge förutsättningar för en balanserad löneutveckling genom att skapa ett tydligt, stabilt och förutsägbart institutionellt ramverk. Detta görs bäst genom att finans- och penningpolitiken inte ackommoderar alltför snabba löneökningar – politiken bör utformas så att sambandet mellan löneökningar och sysselsättning blir både tydligt och omedelbart.

Det finns anledning att tro att parternas vilja och förmåga att ta hänsyn till arbetslöshetsnivån, framförallt långtidsarbetslösheten, kan vara mindre än vad som är önskvärt. Framförallt gäller detta vid det nuvarande systemet med branschvisa förhandlingar. Det kan motivera finansieringsformer för arbetslöshetsförsäkringen där kostnaden för arbetslösheten mer direkt påverkar de lönesättande parterna, till exempel, via högre medlemsavgifter i a-kassorna när långtidsarbetslösheten är hög. Av flera anledningar är det nuvarande systemet för a-kasseavgifter konstruerat på ett sätt som inte uppnår detta mål, vilket diskuteras mer i detalj i kapitel 8.

4.4. Löner för olika grupper

Som tidigare nämnts finns det inget egenvärde med löneskillnader mellan personer med identiska egenskaper som är anställda hos olika arbetsgivare för att utföra identiskt arbete. Det finns dock klara samhällsekonomiska fördelar med en lönebildning som ger utrymme för löneskillnader mellan personer som skiljer sig åt i produktivitet, och att löneskillnaderna mellan yrkesgrupper tillåts variera när efterfrågan på olika former av yrkeskunnande förändras. Speciellt viktigt är att det finns flexibilitet i ingångslönerna: om de lägsta möjliga lönerna – minimilönerna – blir alltför höga riskerar personer som saknar både utbildning och arbetslivserfarenhet att inte uppfattas som tillräckligt produktiva och därför ha mycket svårt att komma in på arbetsmarknaden. En sådan situation kan resultera i väldigt stora problem med långtidsarbetslöshet för dessa grupper och i förlängningen högre jämviktsarbetslöshet.

Sysselsättningen och arbetslösheten skiljer sig åt betydligt mellan olika grupper som ungdomar och personer i andra åldrar, inrikes och utrikes födda samt hög- och lågutbildade. Det tyder på att lönebildningen har svårt att hantera produktivitetsskillnader. I bilaga 5 analyseras sysselsättnings- och löneutvecklingen för olika grupper (se även faktarutan i avsnitt 2.2.2). Resultaten visar exempelvis att personer med enbart förgymnasial utbildning har en mycket låg sysselsättning, men lika hög lön som de yrkesutbildade. Dessutom har den minst utbildade gruppen haft en svag sysselsättningsutveckling sedan 1990-talskrisen. Vid rådande lönenivåer verkar arbetsgivare föredra att rekrytera mer utbildade sökande, vilket kan tolkas som att de inte upplever sig ha möjlighet att sätta löner som fullt ut avspeglar skillnader i de sökandes produktivitet. Det verkar således finnas ett lönegolv som skapar svårigheter för svaga grupper.

Det bör noteras att lönegolvet är ett problem som är svårt att komma ifrån i ett land som har omfördelande ambitioner. En konsekvens av detta är att det i Sverige är speciellt viktigt att utbildningssystemet fungerar väl även för de minst studiemotiverade så att de får en chans att uppnå en tillräckligt hög produktivitet; i dagsläget verkar inte detta fungera tillfredsställande (se kapitel 10). Lägre ingångslöner skulle dock kunna underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden och gynna sysselsättningen inom andra grupper med en svag arbetsmarknadsanknytning som lågutbildade och nyanlända utrikes födda. Dessa grupper har det

gemensamt att det ofta är svårt för arbetsgivare att bedöma deras produktivitet eftersom de ofta saknar erfarenhet och referenser från tidigare arbete. De riskerar därför att väljas bort av arbetsgivare om ingångslönerna är alltför höga.

Den nedre delen av inkomstfördelningen påverkas i stor utsträckning av kollektivavtalsbaserade minimilöner, vilka i Sverige tenderar att ligga på en relativt hög nivå (se Skedinger 2007). En lösning på problemet är att fackförbund och arbetsgivare enas om att öka möjligheterna att anställa personer utan yrkeserfarenhet till en lägre lön under den första tiden efter anställningen. Sådana konstruktioner förekommer i en del avtal men i relativt begränsad omfattning. Det bör noteras att det är bättre att koppla dessa undantag till yrkeserfarenhet än till ålder, vilket är en vanligare konstruktion. Fördelen med att låta lägstalönerna bero på yrkeserfarenhet är att det ger en chans även för de ungdomar som av någon anledning behöver mer tid att komma in på arbetsmarknaden. Dessutom får även andra grupper än ungdomar, till exempel nyanlända utrikes födda och personer som av andra skäl inte arbetat tidigare, bättre möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Detta kan ses som ett sätt att föra över en del av upplärningskostnaden från arbetsgivaren till den anställde.

Ett exempel på en intressant överenskommelse är det avtal som fackförbundet Metall och arbetsgivarna inom industrin nyligen tecknat om yrkesintroduktion. Avtalet innebär att ungdomar som är under 25 år kan anställas till 75 procent av lägstalönen under tolv månader (24 månader i vissa fall). Yrkesintroduktionen utformas som en visstidsanställning, men förväntas därefter övergå i en tillsvidareanställning. Kravet för att en sådan anställning ska komma till stånd är en lokal överenskommelse med en individuell utvecklingsplan som ska innehålla arbetsuppgifter, utbildnings- och introduktionsinsatser, avtalad lön samt anställningens längd. Vår bedömning är att liknande lösningar bör övervägas även för andra grupper som saknar yrkeserfarenhet både inom industrin och i andra sektorer, speciellt där dagens minimilöner är höga. De grupper som skulle kunna komma ifråga för sådana avtal inkluderar nyanlända utrikes födda och personer som saknar yrkeserfarenhet.

Visar det sig omöjligt att åstadkomma lägre ingångslöner avtalsvägen är en annan lösning att sänka arbetsgivarnas lönekostnader genom sysselsättningssubventioner eller nedsättningar av arbetsgivaravgifterna. Det är väl känt att generella subventioner eller nedsättningar av arbetsgivaravgifter riskerar att tillintetgöras

av undanträngning eller generella löneökningar. Riktas dessa åtgärder mot grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden är dock denna typ av undanträngning mindre besvärande (se kapitel 9). Väl utformade åtgärder som sänker de totala lönekostnaderna för att anställa ur svaga grupper kan därför vara effektiva, speciellt i ekonomier där lönerna är väldigt sammanpressade. För att detta ska fungera bra är det dock helt nödvändigt att subventionerna är väl riktade. Enligt vår bedömning är nystartsjobben en sådan typ av subvention, medan nedsättningen som riktas till ungdomar generellt inte är det då den också tillfaller ungdomar med flera års arbetslivserfarenhet. En generell nackdel med subventioner är att de riskerar att ersätta avtalslösningar, vilka på ett mer effektivt sätt kan utformas efter varje enskild branschs behov.

4.5. Sammanfattning

För att det inte ska uppstå en samhällsekonomiskt kostsam kapplöpning om lönerna mellan olika sektorer i ekonomin måste förbundsavtalen koordineras. Erfarenheterna från de senaste drygt tio årens lönebildning visar att den nuvarande svenska lönebildningsmodellen med den internationellt konkurrensutsatta industrin som löneledare i huvudsak har fungerat väl. En rimlig slutsats av detta är att huvuddragen i dagens modell bör bevaras. Det kan dock övervägas om även de delar av tjänstesektorn som är utsatta för internationell konkurrens bör ges ökat inflytande över lönebildningen inom ramen för den nuvarande modellen. Det är även viktigt att behovet av relativ-löneförändringar beaktas vid löneförhandlingarna.

Diskussionen om vad som är en lagom hög löneökningstakt bör ta sin utgångspunkt i den rådande penningpolitiska regimen med en flytande växelkurs och ett inflationsmål. Löneutrymmet bör inte beräknas mekaniskt utan måste baseras på en bedömning av olika faktorer. Bedömningen bör utgå från inflationsmålet, den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och situationen på arbetsmarknaden. Obalanser på arbetsmarknaden bör i större utsträckning än i dag beaktas i lönebildningen.

I dagsläget har personer som tillhör svaga grupper, som nyanlända utrikes födda och lågutbildade, problem med att etablera sig på arbetsmarknaden. Även ungdomar har problem med sin övergång från skola till arbetsliv. En förklaring till detta är att

lönerna i dagsläget inte i tillräckligt hög grad kan anpassas till skillnader i produktivitet, speciellt vad gäller ingångslönerna. Avtalskonstruktioner med lägre ingång