SOU 2009:28
Stärkt stöd för studier - tryggt, enkelt och flexibelt
Till statsrådet Lars Leijonborg Utbildningsdepartementet
Regeringen beslutade den 22 november 2007 att tillsätta en kommitté som med utgångspunkt i att studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen ska samverka på ett optimalt sätt, ska överväga och föreslå åtgärder vad gäller studerandes ekonomiska och sociala situation (dir. 2007:153).
Som ordförande förordnades den 18 december 2007 riksdagsledamoten Roger Tiefensee. Den 20 februari 2008 förordnades som ledamöter förbundsordförande Ella Bohlin, riksdagsledamöterna Rossana Dinamarca, Caroline Helmersson Olsson, Christer Nylander, Lage Rahm samt Oskar Öholm.
Kommittén har antagit namnet Studiesociala kommittén (U 2007:13).
Som sakkunniga i kommittén förordnades den 27 februari 2008 kanslirådet Eva Löfbom, departementssekreteraren Sofia Magnusson, departementssekreteraren Marie Mäkk, ämnesrådet Per Tillander och rättssakkunnige Daniel Wanhatalo. Sofia Magnusson entledigades den 2 september 2008 och samtidigt förordnades departementssekreteraren Helena Mähler Lejon som sakkunnig. Den 16 december 2008 entledigades Eva Löfbom och samma dag förordnades kanslirådet Sverker Lönnerholm.
Som huvudsekreterare anställdes den 22 januari 2008 departementsrådet Leif Davidsson. Som sekreterare anställdes den 29 januari 2008 utredaren Carl-Johan Stolt och den 5 februari 2008 kanslirådet Lars Erik Lindholm. Den 12 februari 2008 anställdes utredaren Eva Åström och den 19 februari 2008 undervisningsrådet Moa Morin och departementssekreteraren Per Båvner som sekreterare. Den 23 september 2008 anställdes verksjuristen Jenny Wäsström som sekreterare.
Textredigering och layout har utförts av Monica Berglund, kommittéservice.
Studiesociala kommittén överlämnar härmed sitt betänkande
Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28).
Till betänkandet har fogats dels reservationer från ledamöterna Rossana Dinamarca, Caroline Helmersson Olsson och Lage Rahm, dels särskilda yttranden från ledamöterna Rossana Dinamarca och Lage Rahm.
Vårt uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i mars 2009
Roger Tiefensee
Ella Bohlin Rossana Dinamarca
Caroline Helmersson Olsson Christer Nylander
Lage Rahm Oskar Öholm
/ Leif Davidsson
Per Båvner
Lars Erik Lindholm
Moa Morin
Carl-Johan Stolt
Jenny Wäsström
Eva Åström
Innehåll
Ord och begrepp ................................................................ 13
Sammanfattning ................................................................ 19
Författningsförslag ............................................................. 47
Kommitténs uppdrag och arbete.......................................... 85
1 Generella utgångspunkter............................................ 95
1.1 Inledning................................................................................... 95 1.2 Behov och effekter av utbildning............................................ 95 1.2.1 Den enskildes drivkrafter för studier .......................... 95 1.2.2 Samhällets motiv........................................................... 96 1.2.3 Utbildningens ekonomiska effekter............................ 97 1.2.4 Sker det en överutbildning? ......................................... 98 1.2.5 Individens ekonomiska utbyte av utbildning............ 100 1.2.6 Befolkningens utbildningsnivå i en internationell jämförelse .................................................................... 103 1.2.7 Social snedrekrytering ................................................ 105 1.2.8 Fördelningspolitiska effekter..................................... 108 1.3 Högskoleområdet .................................................................. 108 1.3.1 En ny utbildnings- och examensstruktur.................. 109 1.3.2 Hur många är studenterna?........................................ 110 1.3.3 Vad och hur läser studenterna?.................................. 112 1.3.4 Vilka är studenterna och hur lever de?...................... 115 1.3.5 Studenternas ekonomiska villkor .............................. 119 1.4 Vuxenutbildningsområdet..................................................... 121 1.4.1 Vuxenutbildningsutbudet – flera aktörer.................. 121 1.4.2 Vilka studerar i vuxenutbildningen?.......................... 125
5
Innehåll SOU 2009:28
1.4.3 Vad och hur läser man inom vuxenutbildningen?.....128 1.4.4 Vuxenstuderandes ekonomiska villkor......................130
1.5 Studiemedelssystemet ............................................................132 1.5.1 Mål med studiemedelssystemet..................................132 1.5.2 Studiestödets utveckling.............................................132 1.5.3 Dagens studiemedelssystem.......................................136 1.5.4 Studiemedelstagarna och låntagarna ..........................142
1.6 Internationell utblick .............................................................147 1.6.1 Utbildningsavgifter.....................................................147 1.6.2 Studiestöd....................................................................147 1.6.3 Studieskulder...............................................................149 1.6.4 Studenters ekonomiska villkor...................................150 1.6.5 Studiestödet i Danmark, Finland och Norge ............151
2 Ökad genomströmning inom högskolan .......................157
2.1 Kommitténs uppdrag .............................................................157 2.1.1 Studenternas skuldsättning ........................................157 2.1.2 Svenska studenter är jämförelsevis gamla..................159 2.2 Olika genomströmningsmått – olika bilder av genomströmningen ................................................................160 2.2.1 Olika mått på genomströmning.................................160 2.2.2 Prestationsgrad............................................................161 2.2.3 Studietid.......................................................................163 2.2.4 Studieavbrott och studieuppehåll...............................164 2.2.5 Examina .......................................................................166 2.2.6 Etablering på arbetsmarknaden..................................168 2.3 Ökad genomströmning med hjälp av studiemedelssystemet.............................................................170 2.3.1 Genomströmning genom uppmuntran, inte genom nödtvång..........................................................171 2.3.2 Åtgärder för höjd prestationsgrad .............................171 2.3.3 Åtgärder för kortare studietid....................................178 2.3.4 Åtgärder för högre examensfrekvens.........................178 2.3.5 Åtgärder för etablering på arbetsmarknaden.............179 2.3.6 Studiestöd för ökad genomströmning i Danmark, Finland och Norge......................................................182
6
Innehåll
2.4 Universitetens och högskolornas ansvar.............................. 184 2.4.1 Dödviktsförlust och fördröjda konsekvenser........... 185 2.4.2 Annat än studiemedlen spelar stor roll ..................... 186 2.4.3 Insatser för ökad genomströmning behöver stärkas och följas upp ................................................. 188 2.4.4 Studiernas organisering och genomförande.............. 189 2.4.5 Vägledning och information ...................................... 190 2.4.6 Studenthälsovård ........................................................ 194 2.4.7 Annat studerandestöd ................................................ 194 2.4.8 Uppföljning av studieaktivitet ................................... 195 2.4.9 Åtgärder för ökad genomströmning i Danmark, Finland och Norge...................................................... 196 2.5 Lärosätenas incitament för genomströmning ...................... 199 2.5.1 Det nuvarande resurstilldelningssystemet ................ 199 2.5.2 Det framtida resurstilldelningssystemet ................... 199
3 Studenthälsofrågor ................................................... 201
3.1 Förbättrad studenthälsovård och minskad alkoholkonsumtion................................................................ 201
3.2 Studenthälsovården................................................................ 202 3.2.1 Nuvarande reglering av studenthälsovården ............. 202 3.2.2 Beskrivning av studenthälsovården ........................... 205 3.2.3 Resurser för studenthälsovården ............................... 207 3.2.4 Studenthälsovården som kvalitetskriterium.............. 208 3.2.5 Studenters hälsa .......................................................... 209 3.2.6 Studenthälsovårdens uppgifter .................................. 210 3.2.7 Studenthälsovården i Danmark, Finland och Norge........................................................................... 211 3.3 Minskad alkoholkonsumtion bland studenter ..................... 211 3.3.1 Studenters alkoholvanor............................................. 212 3.3.2 Svensk alkohollagstiftning och den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador .... 213 3.3.3 Insatser på universitet och högskolor ....................... 214 3.3.4 Universitetens och högskolornas ansvar................... 216 3.3.5 Servering av alkohol inom kårer och nationer .......... 217
7
Innehåll SOU 2009:28
4 Ett enklare studiemedelssystem .................................221
4.1 Kommitténs uppdrag – ett enklare och mer generellt studiemedelssystem................................................................221
4.2 Studiemedelssystemet – måluppfyllelse och mål..................221 4.2.1 Studiemedlens måluppfyllelse ....................................221 4.2.2 Syftet med ett statligt studiestöd ...............................226 4.3 Problem inom det nuvarande studiemedelssystemet...........228 4.3.1 Studiemedelsbeloppen bedöms vara för låga.............228 4.3.2 Särskilda omständigheter råder för studerande i grundläggande vuxenutbildning.................................233 4.3.3 Studiemedlen är inte alltid anpassade till individens behov..........................................................236 4.3.4 Brister i utlandsstudiemedlen.....................................238 4.3.5 Utlandsbosatta betalar ofta inte tillbaka på sina studielån.......................................................................244 4.3.6 Felaktiga utbetalningar ...............................................245 4.4 Principiell inriktning för ett reformerat studiemedelssystem .....................................................................................248 4.4.1 Samhällsekonomiska överväganden ...........................249 4.4.2 Normala levnadsomkostnader under studietiden .....249 4.4.3 Enhetligt, enkelt och flexibelt ....................................250 4.5 Utformning av studiemedelssystemet ..................................251 4.5.1 Ett enhetligt studiemedelssystem............................251 4.5.2 Studiemedel per månad ............................................253 4.5.3 Studietakt ..................................................................256 4.5.4 Beloppsnivåer – totalbelopp och bidragsandel .......257 4.5.5 Barntillägg .................................................................274 4.5.6 Tilläggslån och merkostnadslån...............................275 4.5.7 Inkomstprövning och fribelopp ..............................280 4.5.8 Maximitider...............................................................288 4.5.9 Studieresultat ............................................................301 4.5.10 Åldersgränser............................................................306 4.5.11 Studiemedel för studier utomlands .........................307 4.5.12 Utbetalning av studiemedel .....................................323 4.5.13 Lån, återbetalning och avskrivning..........................327
8
Innehåll
4.5.14 Färre felaktiga utbetalningar av studiemedel.......... 332 4.5.15 Studiemedel för studerande med funktionshinder........................................................ 349
4.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ....................... 353
5 Effektivare studiestödsadministration ......................... 359
5.1 Kommitténs uppdrag............................................................. 359 5.1.1 Tre vägar till effektivisering ....................................... 359 5.2 Granskningen av studiestödsadministrationen .................... 360 5.2.1 Uppläggning och genomförande ............................... 360 5.2.2 Tonvikt på studiemedelsadministrationen................ 360 5.2.3 Olika djup i analysen .................................................. 362 5.2.4 Kundperspektivet centralt.......................................... 362 5.2.5 Brett samråd................................................................ 363 5.3 Effektivisering av Centrala studiestödsnämnden, CSN ...... 364 5.3.1 Presentation av CSN .................................................. 365 5.3.2 Effektivisering under senare år .................................. 369 5.3.3 Stödet till komvuxstuderande.................................... 373 5.3.4 Studiemedel för utlandsstudier.................................. 379 5.3.5 Felaktiga utbetalningar............................................... 383 5.3.6 Förändringar i ledningsform, finansieringsmodell och uppdrag................................................................. 389 5.4 Delat ansvar för studiestödsadministrationen ..................... 399 5.4.1 Fördelar med delat ansvar .......................................... 399 5.4.2 Inga rättsliga hinder.................................................... 402 5.4.3 Ökad sårbarhet och behov av samordning................ 407 5.4.4 Regelkunskap och specialiserad hantering förutsätts ..................................................................... 411 5.4.5 Banklösning bör utredas vidare ................................. 414 5.5 En ny studiestödsadministration .......................................... 416 5.5.1 Jämförelser mellan Försäkringskassan och CSN...... 416 5.5.2 Rättsliga förutsättningar ............................................ 418 5.5.3 Besparingar, synergier och ökad tillgänglighet ......... 419 5.5.4 Ett mindre effektivt alternativ ................................... 420
9
Innehåll SOU 2009:28
6 Studiemedlen och trygghetssystemen .........................423
6.1 Uppdrag att överväga gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen....423
6.2 Inledning.................................................................................424 6.3 Studiemedlen och de andra trygghetssystemen – grundprinciper........................................................................425
6.4 Ekonomisk ersättning vid sjukdom ......................................429 6.4.1 Ersättning vid sjukdom – sjukpenning och studiemedel..................................................................429 6.4.2 Antalsuppgifter ...........................................................435 6.4.3 Problem med dagens trygghetsregler vid sjukdom...436 6.4.4 Kontrollfrågor .............................................................440 6.4.5 Kommitténs överväganden och förslag .....................443 6.5 Ersättning vid föräldraskap....................................................454 6.5.1 Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och studiemedel vid tillfällig vård av barn ........................454 6.5.2 Antalsuppgifter ...........................................................457 6.5.3 Problem för studerande med ersättning vid föräldraskap .................................................................458 6.5.4 Kommitténs överväganden och förslag .....................460
6.6 En arbetsgrupp i Regeringskansliet med uppgift att föreslå en ny beräkningsgrund för socialförsäkringar utifrån historiska inkomster ..................................................464 6.7 Bostadsbidrag .........................................................................466 6.7.1 Regler för bostadsbidrag.............................................466 6.7.2 Antalsuppgifter m.m...................................................467 6.7.3 Tidigare förslag om bostadsbidrag.............................470 6.7.4 Kommitténs förslag och bedömning .........................471 6.8 Ekonomiskt bistånd ...............................................................479 6.8.1 Regler för ekonomiskt bistånd...................................479 6.8.2 Studerande med ekonomiskt bistånd.........................482 6.8.3 Kommunernas tillämpning och praxis.......................483 6.8.4 Kommunernas information, handläggning och organisation .................................................................486 6.8.5 Kommitténs bedömning.............................................486
10
Innehåll
6.9 Samordning mellan studiemedel och andra ersättningar..... 487 6.9.1 Regler för samordning och beräkningsunderlag....... 488 6.9.2 Antalsuppgifter........................................................... 491 6.9.3 Kommitténs bedömning av samordningen mellan studiemedel och andra ersättningar........................... 492 6.9.4 Kommitténs förslag till samordningsbestämmelser m.m................................. 496
7 Förbättrad information till studerande ........................ 509
7.1 Kommitténs uppdrag............................................................. 509
7.2 Komplicerat regelsystem, delat myndighetsansvar och bristande samverkan .............................................................. 510 7.2.1 Myndigheternas ansvar............................................... 511 7.2.2 Tydligare styrning efterfrågas.................................... 511 7.2.3 Ett tydligt uppdrag ..................................................... 512 7.3 Informationskanaler .............................................................. 513 7.3.1 En gemensam webbportal ses som en lösning .......... 513 7.3.2 Andra lösningar inom kundservice bör också utvecklas...................................................................... 513
8 Kostnads- och konsekvensanalys................................ 515
8.1 Kostnadsanalys....................................................................... 516 8.1.1 Förutsättningarna ....................................................... 516 8.1.2 Studiestödet ................................................................ 516 8.1.3 Administrativa konsekvenser..................................... 524 8.1.4 Kostnader för lärosäten och andra utbildningsanordnare.................................................. 525 8.1.5 Ekonomiskt bistånd ................................................... 525 8.1.6 Sammanställning över förändringar i utgifter........... 525 8.1.7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ............. 526 8.2 Konsekvensanalys .................................................................. 528 8.2.1 Fördelningseffekter av förslagen ............................... 528 8.2.2 Jämställdhetsanalys..................................................... 530
11
Innehåll SOU 2009:28
12
9 Författningskommentar .............................................537
9.1 Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395).............................................................................537 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag..........................................................................547 9.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag..........................................................................548 9.4 Förslaget till lag om upphävande av lag (2003:1067) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag ...............................548 9.5 Förslaget till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655).....................................548 9.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1988:1381) om ändring i studiestödsförordningen (1973:418)...............................................................................556
Reservationer och särskilda yttranden.................................557
Referenser.......................................................................575
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..........................................................591
Bilaga 2 Möten, samråd och intervjuer.......................................607
Bilagorna 3–7 i separat volym
Bilaga 3 Utvärdering av tilläggsbidraget för studerande med barn
Bilaga 4 Studiemedlen och kostnaderna Bilaga 5 Studerandes inkomster och boendekostnader
Bilaga 6 Granskning av Centrala studiestödsnämnden (CSN) Bilaga 7 Karläggning av försörjningsstöd till studerande
Sammanfattning
Uppdraget
Studiesociala kommitténs uppdrag (dir. 2007:153) är att överväga och föreslå åtgärder som rör de studerandes ekonomiska och sociala situation. En utgångspunkt är att studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen ska samverka på ett optimalt sätt. Kommitténs förslag och bedömningar ska syfta till att ge de studerande möjligheter att försörja sig och leva ett tryggt liv under sin studietid. Det innebär bl.a. att kommittén ska föreslå hur beloppsnivåer och fribelopp ska se ut för att ge de studerande en skälig levnadsnivå och därigenom möjligheter att bedriva framgångsrika studier. I det senare ligger även att utreda och föreslå hur studiemedlen kan användas som ett verktyg för ökad genomströmning i högre utbildning.
Kommittén ska även föreslå ett enklare och mer generellt regelverk för studiemedelssystemet, bl.a. för att det ska bli mer överskådligt för de studerande, men även för att ge möjligheter till en enklare studiestödsadministration. I uppdraget ingår som en följd av det senare att även pröva om hela eller delar av studiestödsadministrationen kan överföras till annan regi och om befintliga och nya lån kan skötas av någon annan än CSN.
Ett utbildningssystem för tillväxt och rättvisa
Sverige har ett omfattande utbildningsväsende. Vi har en väl utbyggd förskola som kännetecknas av en pedagogisk och utvecklande verksamhet. Via förskoleklassen går barnen över till en nioårig grundskola. I princip alla ungdomar går senare över till gymnasieskolan. Förskolan, grundskolan och gymnasieskolan syftar till att ge alla barn och ungdomar de kunskaper och färdigheter som behövs som medborgare samt för arbete och fortsatta studier.
19
Sammanfattning SOU 2009:28
Vuxenutbildningen har olika huvudmän. Den innefattar kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda, svenskundervisning för invandrare, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande utbildningar och folkbildning.
Utbildningar vid högskolor och universitet eller därmed likställda utbildningar inbegrips i dag inte formellt i vuxenutbildningen. I realiteten befinner sig dock många vuxna i högskolan. Högskoleutbildning är inte endast en utbildningsform för unga vuxna som nyligen lämnat gymnasieskolan.
I ett internationellt perspektiv satsar Sverige stora resurser på utbildning. De samlade utbildningskostnaderna uppgår till nästan 250 miljarder kronor, inklusive medel från kommuner och landsting. I utbildningskostnaderna ligger även statens kostnader för studiestöd.
Den enskildes drivkrafter för studier är flera. Det handlar om att förverkliga drömmar och livsprojekt och om att få fördjupa sig i sina intresseområden för egen personlig utveckling. För de flesta är det dessutom frågan om att skaffa en utbildning som leder till bra jobb och framtida inkomster. Även andra mer omedvetna faktorer påverkar individens studieval, t.ex. hur kamraterna väljer utbildning och föräldrarnas utbildningsbakgrund.
Samhället har starka skäl att subventionera utbildning. En anledning är att även samhället har nytta av att människors produktivitet ökar, eftersom detta ger ökade skatteintäkter. Ett annat skäl är att en välutbildad befolkning har bättre hälsa och kan vara aktiv i ett demokratiskt samhällssystem.
Effekten av social bakgrund har en allt mindre betydelse för utbildningsvalet ju högre utbildning en person har. Den sociala bakgrunden är med andra ord mer betydelsefull vid valet till gymnasieskolan än vid valet till universitet och högskolor. Sett över hela 1900-talet står det klart att den sociala snedrekryteringen har minskat, även om påtagliga skillnader fortfarande finns. Av statistiken framgår att den sociala utjämningen accentuerades på 1930talet och den var rätt kraftig också under 1940-, 1950- och 1960talen. Däremot har inte utbyggnaden av utbildningssystemet eller ekonomisk tillväxt haft någon större effekt på den sociala snedrekryteringen. Högskolans expansion åren 1993/94–2002/03 innebar dock en något minskad snedrekrytering, bl.a. verkar ökad geografisk närhet till högskoleorten ha gett en positiv effekt.
20
SOU 2009:28 Sammanfattning
Högskoleutbildning
Det finns i Sverige 36 universitet och högskolor med statlig huvudman och 13 med enskild huvudman, vilka samtliga har rätt att utfärda examina inom grundläggande högskoleutbildning. Av dessa har 21 också rätt att utfärda examina inom forskarutbildning. De totala kostnaderna för verksamheten vid universitet och högskolor uppgick till 47 miljarder kronor under 2007.
En ny utbildnings- och examensstruktur för den högre utbildningen infördes vid halvårsskiftet 2007. Denna innebär bl.a. att den högre utbildningen numera delas in i tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Varje examen knyts till någon av dessa nivåer. Yrkesexamina finns på både grundnivå och avancerad nivå. På forskarnivå erbjuds licentiatexamen och forskarexamen. Varje enskild nivå förutsätter att studenten har examen från den tidigare nivån.
Det fanns 322 000 studenter registrerade vid universitet och högskolor 2007, vilket motsvarar 278 000 helårsstudenter. Detta är en minskning med drygt två procent jämfört med året innan och med nästan nio procent jämfört med 2004. Volymen har minskat inom samtliga områden, minst inom det tekniska området och mest inom samhällsvetenskap, humaniora och naturvetenskap.
Andelen kvinnliga studenter var cirka 60 procent. Sverige är det land som har högst andel kvinnor i högre utbildning, men många andra länder har nästan samma könsfördelning. Sverige är också ett av endast fyra länder inom EU där över tio procent av studenterna har barn.
Under hösten 2007 bedrev en fjärdedel av alla studenter återkommande utbildning. Dessa hade gjort ett studieavbrott på tre terminer eller mer för att sedan återkomma till högskolan för fortsatta studier, vidareutbildning eller för att förkovra sig i största allmänhet. Vissa återvände för att skaffa sig en ny utbildning eller påbyggnadsutbildning efter att tidigare ha avlagt examen. Bland de återkommande studenterna var andelen äldre studenter och andelen kvinnor högre än i studentpopulationen i stort.
Under läsåret 2006/07 studerade drygt 25 000 svenska studenter utomlands med studiestöd från CSN. Ungefär 6 000 av de utlandsstuderande läste inom ramen för olika utbytesprogram, övriga var s.k. free movers som själva ordnade sina studier.
Läsåret 2006/07 var knappt hälften av nybörjarna 21 år eller yngre, medan genomsnittsåldern bland dem som tog examen var
21
Sammanfattning SOU 2009:28
27 år, vilket i ett internationellt perspektiv är en förhållandevis hög ålder. Cirka 46 procent av studenterna var gifta eller sammanboende. Under samma läsår hade drygt 10 000 nybörjarstudenter utländsk bakgrund, dvs. var födda utomlands eller hade två föräldrar som var födda utomlands. Ungefär hälften av alla nybörjare kom mer eller mindre direkt från gymnasieskolan. Dessa hade antingen gått ut gymnasiet samma år eller ett till två år innan högskolestudierna påbörjades. Majoriteten kom från naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet eller teknikprogrammet.
Ungefär 70 procent av dem som studerade på högskola och universitet läsåret 2006/07 hade studiemedel. Av kvinnorna hade 71 procent studiemedel, och av männen 68 procent. Cirka 130 000 studenter arbetade parallellt med sina högskolestudier. Andelen kvinnor som arbetade var något större än andelen män och andelen äldre som arbetade var högre än andelen yngre.
Vuxenutbildning
Läsåret 2006/07 studerade cirka 205 000 personer, motsvarande 125 000 heltidsstuderande, på kommunal vuxenutbildning (komvux). Av dessa gick 81 procent på gymnasial vuxenutbildning, 18 procent på grundläggande vuxenutbildning och en procent på påbyggnadsutbildning. Antalet studerande i komvux har minskat de senaste tio åren. Andelen kvinnor i komvux var drygt 60 procent och har under en lång tid varit högre än andelen män.
Andelen studerande i komvux som är födda utomlands har ökat de senaste tio åren. Läsåret 2006/07 var andelen utlandsfödda 39 procent. Det finns dock stora skillnader mellan utbildningsformerna. På grundskolenivå var 86 procent av de studerande födda utomlands, på gymnasienivå 28 procent och inom påbyggnadsutbildningarna 23 procent.
Tillträdesreglerna till högskolan har medfört att allt fler personer som redan har en gymnasieutbildning studerar på gymnasial vuxenutbildning. Nästan 60 procent av de komvuxstuderande hade läsåret 2006/07 en gymnasieutbildning som var längre än två år.
Andelen komvuxstuderande som finansierar sina studier med studiemedel har successivt ökat sedan 1993. Anledningen till detta är bl.a. att många tidigare hade andra former av studiestöd, t.ex. särskilt vuxenstudiestöd. De senaste åren har andelen studerande
22
SOU 2009:28 Sammanfattning
som tar studielån minskat medan andelen som bara tar studiebidrag ökat något. Cirka 38 procent av de studerande 2006 hade studiemedel.
Hösten 2007 deltog cirka 27 000 personer i folkhögskolornas studiemedelsberättigande utbildningar, de s.k. långa kurserna. Av dessa läste cirka 13 000 allmänna kurser och cirka 14 000 särskilda kurser. Precis som inom komvux är andelen kvinnor högre än andelen män. Nästan en tredjedel av de studerande på allmänna kurser hade invandrarbakgrund. Av dem som studerade på långa kurser under 2006 finansierade 33 procent sina studier med studielån och studiebidrag och 17 procent med endast studiebidrag.
Under 2007 deltog cirka 38 000 studerande i en kvalificerad yrkesutbildning. De flesta studerade på utbildningar som omfattar två till två och halvt år. Av de studerande som gick en kvalificerad yrkesutbildning 2006 finansierade 62 procent sina studier med studielån och bidrag och 23 procent med studiebidrag.
Dagens studiemedelssystem
Studiestödet genomgick en större förändring 2001. Då avskaffades flera typer av vuxenstudiestöd och dagens studiemedelssystem kvarstod som det enda studiestödet. Studiemedel kan fås för studier dels på universitet och högskolor eller annan utbildning på eftergymnasial nivå, dels på grundskole- och gymnasienivå inom vuxenutbildning. Studiemedel kan även ges för studier utomlands.
Under 2007 fick 412 000 personer studiemedel. Samma år betalades det ut 18,7 miljarder kronor i studiemedel. Av detta var 8,3 miljarder bidrag och 10,4 miljarder lån.
För varje utbildningsnivå finns gränser för under hur många veckor studiemedel kan lämnas. Studerande som t.ex. läser på gymnasienivå kan få studiemedel i högst två år (80 veckor) om de har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. För studier på eftergymnasial nivå kan studiemedel lämnas i högst sex år (240 veckor). Utöver dessa tidsgränser kan studiemedel bara lämnas om det finns särskilda eller synnerliga skäl. Studiemedel kan beviljas t.o.m. 54 års ålder. En begränsning av rätten att låna sker emellertid mellan 45 och 54 års ålder.
För rätt till fortsatta studiemedel ställs krav på studieresultat. Normalt ska högskolestuderande klara 75 procent av sitt åtagande för att kunna få nya studiemedel, dvs. 45 högskolepoäng per läsår.
23
Sammanfattning SOU 2009:28
Studerande på grundskolenivå och gymnasienivå ska normalt klara alla sina kurser. Vid prövningen av studieresultaten tas hänsyn till personliga förhållanden som kan ha inverkat på studierna.
Studiemedlen består av en bidragsdel och en lånedel och är knutet till prisbasbeloppet. För heltidsstudier är studiemedlen 1 995 kronor per vecka. Studiemedel kan beviljas med 50, 75 eller 100 procent av heltid. Bidraget har två nivåer. Den högre bidragsnivån kan lämnas fr.o.m. 25 års ålder och riktar sig främst till studerande på grundskolenivå och gymnasienivå, som inte har sådan utbildning sedan tidigare. Studerande med vårdnad om barn kan sedan 2006 få ett tilläggsbidrag.
Studiemedel betalas ut månadsvis i förskott. Utbetalningen motsvarar ett belopp om fyra veckors studiemedel. För den första utbetalningen för en termin krävs att utbildningsanordnaren lämnar uppgift om att studierna påbörjats och att den studerande själv anger det.
Studiemedelstagaren får ha en inkomst upp till en viss nivå, den s.k. fribeloppsgränsen, utan att studiemedlen reduceras. Fribeloppet är kopplat till det antal veckor studiemedel betalas ut och bestäms per kalenderhalvår. Vid studier på heltid i 20 veckor under ett halvår är fribeloppet 53 500 kronor under 2009, vilket alltså motsvarar ett fribelopp på 107 000 kronor för ett helt år.
Drygt 60 procent av studiemedelstagarna är kvinnor och andelen kvinnor har ökat något de senaste åren. Kvinnor tar studielån i nästan exakt samma utsträckning som män, men kvinnor har dock minskat sitt låntagande något mer än män under de senaste åren. Studerande på grundskolenivå avstår oftast från att ta studielån. Studerande på gymnasienivå lånar mer än dem på grundskolenivå, men mindre än studerande på eftergymnasial nivå. Mest lånar studerande på eftergymnasial nivå som läser utomlands.
Ökad genomströmning inom högskolan
Sverige och Danmark har världens äldsta högskole- och universitetsstudenter. Studenterna är äldre än i jämförbara länder både när de påbörjar sina studier och när de slutför dem. Sverige har dessutom tillsammans med Island och Danmark den högsta medianåldern bland högskolenybörjarna, knappt 22,5 år för Sveriges del. I de flesta andra länder är medianåldern cirka 20 år. Tillsammans med
24
SOU 2009:28 Sammanfattning
Island, Nya Zeeland och Norge har Sverige även den högsta andelen studenter över 30 år bland samtliga OECD-länder.
Den förhållandevis höga åldern vid högskolestarten innebär att de svenska studenterna är förhållandevis gamla när de lämnar högskolan och etablerar sig på arbetsmarknaden. Enligt regeringens globaliseringsråd är det viktigt att stärka incitamenten för att studenterna ska avsluta sina studier vid en lägre ålder än i dag, eftersom den samhällsekonomiska avkastningen av studier står i direkt proportion till antalet yrkesverksamma år. Det finns ett intresse från såväl samhället som arbetsmarknaden av att studenterna blir klara med sina högskolestudier och börjar arbeta så snabbt som möjligt.
Olika genomströmningsmått
Kommittén har i linje med direktiven analyserat begreppet genomströmning, vilket kan ses som ett samlingsbegrepp som beskriver resultat och flöden inom den högre utbildningen. Det finns åtminstone fem mått på genomströmning, som kommittén bedömt som relevanta. Dessa är studietid, prestationsgrad, studieuppehåll och studieavbrott, antal examina samt etablering på arbetsmarknaden.
Studietid anges i den officiella statistiken i relation till examen och anges både som netto- och bruttostudietid. Vid beräkning av bruttostudietid mäts det totala antalet terminer från starten på utbildningen till och med den termin då studenten examineras. När nettostudietiden räknas ut dras eventuella frånvaroterminer under perioden bort.
Prestationsgrad definieras av Högskoleverket som antalet helårsprestationer i relation till antalet helårsstudenter. Detta är ett mått som beskriver relationen mellan antalet studenter och deras poängproduktion. Hög prestationsgrad inom en utbildning innebär att varje heltidsstuderande tenterar av jämförelsevis många högskolepoäng per termin eller år.
Genomströmningen inom den högre utbildningen har också att göra med om studenterna fullföljer sina studier, och om de genomför studierna i ett sträck. Antalet och andelen studieavbrott och studieuppehåll spelar därför roll för genomströmningen.
Antal examina och examensfrekvens är två vanliga och närbesläktade mått på genomströmning. Antal examina anger hur
25
Sammanfattning SOU 2009:28
många studenter som avslutar sina studier inom ett ämne eller yrkesprogram med formell examen. Högskoleverket beskriver examensfrekvens som andelen examinerade inom ett visst antal år efter påbörjad utbildning. Det senare är således ett mått som både talar om hastighet och kvantitet. Måttet anger dels hur snabbt studenterna tar sig från studiestart till examen, dels hur stor andel av studenterna som fullföljer sina studier och ansöker om examen inom bestämda tidsintervall.
De fyra genomströmningsmått som beskrivits så här långt handlar om genomströmning inom den högre utbildningen, dvs. om effektivitet inom ramen för högskolesystemet. Syftet med ökad genomströmning är inte enbart att studenterna ska ta sig igenom sin utbildning. Tanken är också att de ska komma ut på arbetsmarknaden och börja arbeta. Det femte genomströmningsmått som kommittén valt att lyfta fram avser därför steget från högskolan till arbetsmarknaden. I Högskoleverkets statistik anges etableringen på arbetsmarknaden som den procentuella andelen studenter som fått jobb inom ett till ett och ett halvt år efter att de tagit sin examen.
Studiemedelssystemets påverkan på genomströmningen
Kommittén anser att bättre studieplanering och högre individuell prestationsgrad bör främjas bland studenter och att åtgärder inom ramen för studiestödssystemet som verkar i den riktningen bör prioriteras. Resultatet blir både lägre skuldsättning och tidigare inträde på arbetsmarknaden. Med högre individuell prestationsgrad bland de studerande ökar samtidigt prestationsgraden inom den högre utbildningen sammantaget.
Kommittén bedömer att det finns anledning att förlänga den studiemedelsberättigande tiden för studerande inom de längsta utbildningarna. Samtidigt bör tiden begränsas för studerande på kortare utbildningar och för dem som läser fristående kurser utan avsikt att ta examen. Vi bedömer att den generella studiemedelsberättigande tiden för högskolestudier bör sänkas från sex till fyra års heltidsstudier. Studiemedel för ytterligare två års heltidsstudier bör lämnas bl.a. till studerande som avlagt en treårig generell examen. Studerande som läser utbildningar som är minst fem år långa kan få studiemedel för ytterligare ett år, dvs. för sammanlagt sju år.
Vidare bedömer vi att högre resultatkrav än i dag bör ställas på studenterna i slutet på utbildningarna, samt att vidgade möjligheter
26
SOU 2009:28 Sammanfattning
till tilläggslån bör införas. Även en höjning av studiemedlen kan motiveras bl.a. med genomströmningsargument.
Kommittén har analyserat ytterligare ett antal möjliga förändringar i studiemedelssystemet, t.ex. examensbonus och pengper-poängsystem. Kommitténs bedömning är att en examensbonus inte skulle bli kostnadseffektiv. Den riskerar att bli en premie till studenter som skulle ha ansökt om examen även utan en bonus, dvs. en extra utgift inom studiemedelssystemet med en mycket begränsad effekt på genomströmningen. En examensbonus skulle också bli en stor utgift. Även om en så blygsam bonus som t.ex. 10 000 kronor skulle delas ut för de cirka 58 000 examina som utfärdades läsåret 2006/07 skulle totalkostnaden uppgå till 580 miljoner kronor.
Det förslag till peng-per-poäng-system, som anges i direktiven, har som tankemodell stora likheter med den norska s.k. konverteringsordningen. Den innebär att studielånen i efterhand omvandlas till bidrag i proportion till studenternas poängprestationer. Åtgärder som får fördröjda ekonomiska konsekvenser för de studerande innebär i allmänhet svaga incitament för beteendeförändring under studiernas gång. Detta är erfarenheter som redovisas från andra nordiska länder och som även visats i forskning. En utvärdering av den norska konverteringsordningen hösten 2007 visade inga betydande effekter på studenternas agerande. Möjligheten att få delar av studielånen omvandlade till bidrag hade dittills bara lett till en marginellt ökad poängproduktion.
Mot bl.a. ovanstående bakgrund drar kommittén slutsatsen att det inte skulle vara kostnadseffektivt att föreslå en lösning med peng-per-poäng i det svenska studiemedelssystemet.
Universitetens och högskolornas ansvar
Kommittén bedömer att möjligheten att skapa kostnadseffektiva drivkrafter för genomströmning inom ramen för studiemedelssystemet är begränsad. Genomströmningen påverkas i högre grad av andra faktorer. Många av dessa beror på lärosätenas sätt att organisera utbildning och undervisning, samt på kvaliteten i väglednings- och informationsinsatser och annat studerandestöd. Även uppföljningen av studenternas studieaktivitet har betydelse.
Inom högskolan har flera förändringar ägt rum de senaste decennierna, bl.a. har antalet studerande ökat och studerande-
27
Sammanfattning SOU 2009:28
grupperna har blivit mer heterogena. Detta har lett till att studiernas organisation och studerandestödet har fått en ökad betydelse för genomströmningen. Kommittén bedömer därför att högskolornas insatser inom dessa områden behöver stärkas.
Den statistik som presenterats i betänkandet visar att studiernas organisering påverkar genomströmningen. Högst examensfrekvens, kortast studietid, lägst avhopps- och uppehållsfrekvens, högst prestationsgrad och de högsta etableringstalen finns i regel inom yrkesprogrammen. Dessa är främst utbildningar som är sammanhållna och är riktade mot särskilda yrken eller yrkesområden på arbetsmarknaden. Om yrkesutövningen dessutom innebär krav på examensbevis ökar examensfrekvensen ytterligare. Genomströmningen inom de sammanhållna yrkesprogrammen kan jämföras med de fristående kurserna och studier som bedrivs för generella examina. Här är genomströmningen lägre, egentligen oavsett vilket genomströmningsmått som används. Även inom distansutbildningen är genomströmningen relativt låg.
En fungerande studie- och karriärvägledning är nödvändig för att studenterna ska kunna genomföra sina studier utan onödiga dröjsmål. Ytterligare studerandestöd som har betydelse för genomströmningen är studenthälsovården och studietekniskt stöd.
Kommittén föreslår att Högskoleverket får i uppdrag att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att främja genomströmningen. I detta sammanhang bör i synnerhet lärosätenas arbete med studerandestöd uppmärksammas, bl.a. studievägledning, studenthälsovård och annat studiesocialt stöd. Även lärosätenas uppföljning av de studerandes studieaktivitet bör granskas.
Incitament bör även ges till universitet och högskolor att stödja hög genomströmning bland studenterna. Sådana drivkrafter kan, enligt kommitténs mening, med fördel skapas med hjälp av det nationella resurstilldelningssystemet.
Studenthälsofrågor
Studenters fysiska hälsa är generellt sett god, men den psykiska hälsan, bl.a. stress och depression, har försämrats på senare tid. Kommittén har i uppdrag att ur ett studiesocialt perspektiv utreda om det finns behov av insatser för att förbättra studenthälsovården och för att minska studenters alkoholkonsumtion.
28
SOU 2009:28 Sammanfattning
Studenthälsovården bör enligt kommitténs bedömning ha en stark ställning inom högskolan. Den bör också vara likvärdig över hela landet. För att uppnå detta bedömer kommittén att utvärdering av studenthälsovården ska ingå i Högskoleverkets nationella kvalitetsgranskningar. Studerandestöd bör enligt vår mening vara ett kvalitetskriterium för ökad genomströmning.
Studenthälsovården ska även i framtiden prioritera den förebyggande vården. Det bör finnas tillgång till medicinsk, kurativ och folkhälsokompetens för studerande på varje lärosäte. Studenthälsovården bör också få en tydligare roll i respektive lärosätes arbetsmiljöarbete.
Det finns ett antal områden som behöver prioriteras, t.ex. alkoholpreventiva insatser. Inom den högre utbildningen finns många unga vuxna. Den gruppen – framför allt män – har den högsta alkoholkonsumtionen i Sverige. Många studenter kan därmed ha en riskabel alkoholkonsumtion, som påverkar både deras ekonomi, hälsa och studieprestation. Andra områden som bör prioriteras inom studenthälsovården är kurativa insatser samt sexuell och reproduktiv hälsa.
Ett enklare studiemedelssystem
Studiemedelssystemet syftar ytterst till att bidra till att förverkliga de utbildningspolitiska målen och ge alla ekonomiska möjligheter att studera inom vuxenutbildningen eller inom högskolan. Studiemedlen ska också verka utjämnande mellan grupper i samhället och uppmuntra till effektiva studier. Studiemedlen bidrar till att göra studier möjliga och har långsiktigt positiva effekter för samhällsekonomin.
Studiemedlen ska ingå i ett enhetligt system
Dagens studiemedelssystem innebär att alla som uppfyller kraven har rätt att få studiemedel. Systemet är generellt och enhetligt och gäller vuxenutbildning och högskoleutbildning. Kommitténs förslag är att studiemedlen även i framtiden ska ingå i ett enhetligt system. Det ska ges till alla dem som uppfyller villkoren för stödet.
Studiemedel ska på samma sätt som i nuvarande studiemedelssystem lämnas för studier på heltid såväl som deltid. Kommittén
29
Sammanfattning SOU 2009:28
föreslår därför att studiemedel ska kunna lämnas för 50, 75 eller 100 procent av heltid. Kommittén föreslår också att studiemedel ska ges per månad istället för per vecka.
Högre studiemedelsbelopp
Kommitténs utgångspunkt är att den studerande ska kunna leva på studiemedlen under terminerna. Det ska vara möjligt att ha en skälig standard som student eller vuxenstuderande. Studiemedlen bör enligt vårt förslag vara 9 086 kronor per månad i 2009 års kostnadsläge. Beloppet utgör 21,23 procent av prisbasbeloppet för varje månad då studier bedrivs.
Studiemedelsnivån bör enligt vår mening vara densamma för alla studerande, men andelen bidrag respektive lån bör förändras med utbildningsnivån. Kommitténs motiv för den föreslagna modellen är en bedömning av det ekonomiska utfallet av studier. Vi anser t.ex. att det inte är rimligt att studerande på grundskolenivå ska behöva skuldsätta sig i alltför hög grad. Studerande på grundskolenivå bör kunna få studiemedel med 80 procent bidrag och 20 procent lån, dvs. fyra femtedelar bidrag och en femtedel lån.
Även vuxenstuderande på gymnasienivå bör få studiemedel med en hög bidragsandel. Kommitténs förslag innebär i princip hälften bidrag och hälften lån (47/53). Skälet till att vuxenstuderande på gymnasienivå i högre grad själva ska finansiera sina studier är enligt vår bedömning att dessa studier i större utsträckning kan leda till arbete. Många utbildningar på denna nivå kommer genom riksdagens beslut med anledning av förslag i budgetpropositionen för 2009 att vara yrkesinriktade. För vuxenstuderande som går vidare till högskolan innebär kommitténs förslag även att skuldsättningen hålls nere. Därför har vi bedömt att dagens regler om avskrivning av lån från vuxenstudier för dem som genomför högskoleutbildning bör tas bort.
Studerande på eftergymnasial nivå bör få studiebidrag med en dryg tredjedel av studiemedlens totalbelopp. Det innebär samma bidragsandel som i dag.
Kommittén anser att en höjning med 700 kronor per månad, dvs. till 9 386 kronor per månad, och att studiemedel för gymnasiestuderande borde ges med hälften bidrag och hälften lån (50/50), vore önskvärda förbättringar. Dessa åtgärder kan kommittén dock inte finansiera inom ramen för studiestödssystemet.
30
SOU 2009:28 Sammanfattning
Barntillägg till studerande med barn
Ett särskilt tilläggsbidrag för studerande med barn bryter principen om att studiemedelssystemet inte ska innehålla bidrag som hör till de sociala trygghetssystemen. Kommittén bedömer dock att det nuvarande tilläggsbidraget till studerande med barn fungerar väl. Det bör därför lämnas till studerande med barn även i fortsättningen.
Kommittén har även prövat bidragets storlek, men har bedömt att dagens nivå är rimlig. Tilläggsbidraget bör dock räknas om till månadsbelopp på samma sätt som de förslag kommittén lämnar för studiemedlen i övrigt. Bidraget bör framgent benämnas barntillägg.
Tilläggslån och merkostnadslån
Kommittén bedömer i avsnittet om genomströmning i högskolan att dagens studiemedelssystem brister i flexibilitet. Studiemedlen ger begränsade möjligheter för de studerande att själva välja hur mycket de vill och kan arbeta vid sidan av studierna, för att få en högre levnadsstandard under studietiden än vad studiemedlen medger. Många kan även ha svårt att hantera tillfälliga och oförutsedda utgifter, t.ex. tandvårdsräkningar eller inköp av datorer, som kanske inte heller täcks av studiemedlens grundbelopp. Enligt vår mening bör fler kunna få tilläggslån som kan användas för dessa syften.
Tilläggslånet bör kunna lämnas till alla studiemedelstagare med 4,4 procent av prisbasbeloppet per månad vid heltidsstudier under högst 18 månader. Den begränsade tiden syftar till att hålla nere studerandes skuldsättning. Återbetalningsvillkoren för tilläggslånet ska vara samma som för det ordinarie studielånet.
Det ska även vara fortsatt möjligt att få extra lån för merkostnader – merkostnadslån – i samband med utlandsstudier, t.ex. för resor, försäkringar och i viss mån undervisningsavgifter. Studielån för undervisningsavgifter ska – som i dag – kunna lämnas även för studier i Sverige. För att ge rätt till merkostnadslån måste studierna pågå i minst två månader.
31
Sammanfattning SOU 2009:28
Höjt fribelopp
I dagens studiemedelssystem finns en gräns för hur stora inkomster den studerande kan ha utan att studiemedlen minskas, det s.k. fribeloppet. Denna gräns har kritiserats av många, bl.a. för att den kan hindra möjligheten att arbeta vid sidan av studierna. Kommittén anser inte att det är rimligt att lämna ekonomiskt bidrag utan en prövning mot den studerandes inkomster. Vi bedömer dock att det finns skäl att höja fribeloppet, främst för att ge de studerande bättre möjligheter att arbeta under ferietid utan att det påverkar studiemedlens storlek.
Fribeloppet bör fastställas för varje kalenderhalvår och bör vid heltidsstudier om 4,5 månader höjas med knappt 15 000 kronor till 159 procent av prisbasbeloppet. I 2009 års kostnadsläge innebär det cirka 136 000 kronor per år. Om den studerandes inkomst är högre än fribeloppet bör studiebidraget reduceras med 40 procent av den i förhållande till fribeloppet överskjutande inkomsten för studerande på grundskolenivå, 23,5 procent på gymnasienivå och 17 procent på eftergymnasial nivå.
I kommitténs förslag är det bara bidragsdelen som påverkas av den studerandes inkomst. Studielån bör enligt kommitténs mening lämnas utan inkomstprövning. I det fall minskningen av studiemedlen p.g.a. inkomst medför att den studerande inte har rätt till studiebidrag ska den dock inte heller kunna få studielån.
Studietid med studiemedel
I dag kan en studerande på grundskolenivå som redan har en grundskoleutbildning få studiemedel i högst 40 veckor (ett år). Studerande som inte har en grundskoleutbildning eller motsvarande kan få studiemedel i högst 80 veckor. Det finns även möjlighet för vissa studerande att få studiemedel i 100 veckor.
För studier på gymnasienivå lämnas studiemedel i högst 80 veckor till den som har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. Högst 120 veckor kan erhållas av den som inte har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. På eftergymnasial nivå lämnas studiemedel i högst 240 veckor, dvs. i sex år. Studiemedel kan lämnas under längre tid om det finns särskilda eller synnerliga skäl.
32
SOU 2009:28 Sammanfattning
Kommittén har kommit fram till att reglerna för hur länge studiemedel kan lämnas för studier på grundskole- och gymnasienivå både är krångliga och svåra att förklara. För studier på grundskolenivå finns det tre tidsgränser och på gymnasienivå två. Hur länge studerande får studiemedel beror på deras utbildningsbakgrund. Det är ofta svårt att bedöma vilken utbildning en studerande har, särskilt för dem som har en utbildning från ett annat land. Det leder bl.a. till att personer med relativt likartad utbildningsbakgrund kan bedömas olika.
Kommittén bedömer att dagens bestämmelser om utbildningsbakgrund är svåra att tillämpa. Vi föreslår i stället en generell studietid med studiemedel på grundskole- och gymnasienivå om högst 18 månader (två år) på respektive nivå.
I syfte att stimulera en högre genomströmning och en ökad examensfrekvens föreslår kommittén att den generella studiemedelsberättigande tiden för eftergymnasiala studier sänks till fyra års heltidsstudier. Inom denna tid bedömer vi att många av dagens högskoleexamina kan nås. Studiemedel kan dock ges för ytterligare två år om den studerande har avlagt en yrkesexamen som omfattar lägst 180 högskolepoäng eller en kandidatexamen eller konstnärlig kandidatexamen.
Alla utbildningar leder dock inte till en examen inom fyra år. Den som efter de fyra första åren med studiemedel fullgjort minst 180 högskolepoäng eller motsvarande på en utbildning som syftar till en examen som omfattar lägst 210 högskolepoäng, ska också kunna få studiemedel i ytterligare två år.
Studerande på andra eftergymnasiala utbildningar än högskoleutbildning föreslås få studiemedel i mer än fyra år om de under de första fyra åren med studiemedel avlagt en kvalificerad yrkesexamen om minst 80 KY-poäng eller en motsvarande svensk eller utländsk yrkesexamen som inte är högskoleutbildning.
Den som går en utbildning som syftar till en masterexamen eller en utbildning som syftar till yrkesexamen som omfattar lägst 300 högskolepoäng ska få möjlighet att få ytterligare högst ett års studiemedel för att slutföra sina studier. För studerande på sådana utbildningar kan alltså studiemedel lämnas i sammanlagt högst 63 månader, dvs. sju år. Detta ska gälla dem som haft studiemedel i 54 månader – sex år – och som alltså redan klarat kraven för att få studiemedel i mer än fyra år. Studiemedel under längre tid än 54 månader ska dock bara lämnas om den studerande har högst ett
33
Sammanfattning SOU 2009:28
år kvar på sin utbildning och bara för att studierna ska kunna slutföras.
Sammanfattningsvis föreslår kommittén krav på studieresultat för att studiemedel ska ges under längre tid än fyra år. För dem som inte går längre yrkesprogram krävs en examen om minst 180 högskolepoäng. För vissa utbildningar, t.ex. läkarutbildning och masterutbildning, förlängs möjligheten till studiemedel till sju år.
Från och med det kalenderår den studerande fyller 40 år ska studiemedel, som i dag, kunna lämnas utöver de angivna tidsgränserna, om det finns särskilda skäl. Studiemedel ska även kunna lämnas för längre tid för studier av kärnämnen inom grundläggande vuxenutbildning eller motsvarande, eller för att en studerande ska kunna skaffa sig grundläggande eller särskild behörighet för högskolestudier. Studiemedel får i dessa fall lämnas i ytterligare högst nio månader per utbildningsnivå. Studiemedel ska även kunna lämnas utöver angivna tidsgränser, om det finns synnerliga skäl.
Studieresultat
Studiemedel kan endast erhållas om den studerande kan redovisa tillräckliga studieresultat. Det finns flera motiv till detta, t.ex. att stimulera en god genomströmning i studierna och att allmänna medel används på ett ekonomiskt ändamålsenligt sätt.
Högskolestuderande kan med dagens regler beviljas nya studiemedel om det med hänsyn till de resultat den studerande uppnått måste anses sannolikt att studierna kan avslutas inom normal tid. Den studerande måste visa ett studieresultat som motsvarar 75 procent av studieåtagandet för att få nya studiemedel. Resultatkravet under det första året är dock lägre, 62,5 procent av de kurser den studerande läser. Under förutsättning att de studerande under hela studietiden klarat minst 75 procent av åtagandet, räcker det dessutom att de klarat hälften av kurserna under den senaste perioden med beviljade studiemedel. Vuxenstuderande på grundskole- eller gymnasienivå får, med vissa undantag, studiemedel om de har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.
Den studerande som inte uppnått kraven på studieresultat kan ändå beviljas nya studiemedel om det finns personliga förhållanden, t.ex. sjukdom, funktionshinder, felval eller sociala problem, som kan antas ha påverkat studieresultaten. Det finns med dagens
34
SOU 2009:28 Sammanfattning
bestämmelser många möjligheter att få beviljat studiemedel för fortsatta studier fastän kraven på studieresultat inte har uppnåtts.
Kommittén anser att studiemedel ska lämnas om den studerande har bedrivit sina tidigare studier i normal takt. Det innebär att dagens bedömning av om en studerande på eftergymnasial nivå kommer att kunna slutföra sina studier inom normal tid, bör avskaffas.
Kommittén menar att samma krav på studieresultat för rätt till fortsatta studiemedel på högskolenivå som i dag bör gälla även framgent. Däremot bör dagens bestämmelser, som innebär att det kan räcka med att klara hälften av åtagandet den senaste perioden med studiemedel, avskaffas. Huvudskälet till vårt ställningstagande är att stimulera en hög genomströmning i högskolan. Kraven på studieresultat för studerande på grundskole- respektive gymnasienivå bör kvarstå oförändrade.
Dessutom föreslås att reglerna för de studerande som inte har bedrivit studierna i normal takt bör skärpas och förtydligas. Studerande som inte klarat tillräckliga resultat bör fortsatt få studiemedel om det finns särskilda skäl. De skäl som bör kunna beaktas är t.ex. egen eller närståendes sjukdom eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte kunnat råda över. De skäl som den studerande åberopar ska kunna styrkas.
Studiemedel m.m. för utlandsstudier
Svenska studenter ska ha möjlighet att studera vid utländska lärosäten. Det är enligt vår uppfattning något som bl.a. främjar personlig utveckling och eget lärande. Vad utlandsstudier faktiskt åstadkommer för den enskilde och även för Sverige är dock till stora delar outrett. Detta beror bl.a. på oklara syften med utlandsstudier och brist på uppföljning.
Kommittén bedömer att inriktningen på utlandsstudiestödet är en fråga som måste ta sin utgångspunkt i utbildningspolitiska överväganden. Det ligger inte inom kommitténs uppdrag att bedöma vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel och vilken kvalitativ nivå dessa ska hålla. Vår uppfattning är att det i första hand är regeringen som måste ange de utbildningspolitiska mål som bör styra inriktningen på utlandsstudiestödet.
Kommittén ser det alltså inte som sin uppgift att bedöma och föreslå vilka utbildningar utomlands som ska berättiga till studie-
35
Sammanfattning SOU 2009:28
medel. Däremot anser vi att det kan finnas skäl att förtydliga de kvalitetskrav som ska gälla för utländska utbildningar. Regeringen bör därför ta initiativ till att dels se över dagens krav på utbildningar utomlands som ska berättiga till studiemedel, dels se till att utlandsstudiemedlen återkommande följs upp och utvärderas i förhållande till syftet.
Kommittén föreslår att studiemedel för studier utomlands ska ges med samma bidrags- och låneandel som gäller för studier i Sverige. Studerande utomlands ska även få tillgång till tilläggslån med samma förutsättningar som kommittén föreslår för studerande i Sverige. Därutöver föreslår vi att utlandsstuderande på samma sätt som i dag ska kunna få merkostnadslån för kostnader för personförsäkring, resor och undervisningsavgifter. Merkostnadslån kan lämnas om studierna pågår i minst två månader.
Studiemedel för utlandsstudier bör betalas ut månadsvis i efterskott, dvs. på samma sätt som kommittén föreslår för studiemedel i Sverige. Det ska dock finnas en möjlighet om den studerandes så önskar att få merkostnadslån utbetalt i förskott. Även ordinarie studielån bör kunna betalas ut i förskott på samma sätt som kommittén föreslår för studier i Sverige. Studiemedel ska kunna ges för studier som pågår i minst en månad och avse studier på heltid eller på 50 respektive 75 procent av heltid.
Dagens regler för studiestöd vid studier inom EU bör enligt kommitténs bedömning ses över. Vi bedömer bl.a. att dagens bestämmelser om studiestöd i de nordiska länderna bör prövas mot EG-rätten.
Det kan konstateras att utlandsstudier innebär en högre skuldsättning för de studerande. Den uppkommer ofta genom att många utländska lärosäten har höga undervisningsavgifter. Kommitténs bedömning är att det bör införas ett särskilt bidrag för undervisningsavgifter vid utlandsstudier.
Studiemedel månadsvis i efterskott
I dag betalas studiemedlen ut i förskott och därefter varje månad med ett belopp som är baserat på fyra-veckorsperioder. Under ett läsår får den studerande normalt tio utbetalningar. Kommittén har funnit flera nackdelar med nuvarande beräknings- och utbetalningssystem. En är att studiemedelsbeloppen som betalas ut varje månad bara är 90 procent av ett månadsbelopp, vilket bl.a. har lett
36
SOU 2009:28 Sammanfattning
till att månatliga utgifter måste betalas med en mindre penningsumma. Ekonomiska kalkyler från olika organisationer anger månatliga utgifter för t.ex. hyra och mat, men jämför dessa med studiemedlens fyraveckorsbelopp. Sådana kalkyler blir därför missvisande. En annan nackdel med förskottsutbetalningar är att det är ett stort tidsmässigt glapp mellan sista studiemedelsutbetalningen och en första lön under ferierna.
Kommittén föreslår mot denna bakgrund att studiemedel i framtiden ska betalas ut i efterskott med ett månadsbelopp. En person som studerar på heltid under ett läsår bör därmed normalt få nio månadsutbetalningar. Vi ser flera fördelar med förslaget, bl.a. bedömer vi att risken för felaktiga utbetalningar kraftigt kommer att minska. I de fall studerande behöver en förskottsutbetalning ska detta vara möjligt genom ett förskott på studielånet.
Effektivare studiestödsadministration
Enligt direktiven ska kommittén förutsättningslöst pröva och föreslå hur statens utgifter för studiestödsadministrationen kan minskas genom att hela eller delar av verksamheten hanteras och organiseras på ett mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Kommittén ska analysera CSN:s uppgifter för att pröva om myndighetens uppgifter kan renodlas och effektiviseras, samt pröva om hela eller delar av verksamheten kan överföras i annan regi eller till annan aktör.
Direktiven anger tre handlingsvägar för prövningen av studiestödsadministrationen som innebär mer eller mindre genomgripande förändringar. Den första handlar om att effektivisera den befintliga administrationen, dvs. CSN, den andra om att engagera nya aktörer som komplement till CSN, och den tredje om att skapa en helt ny administrativ organisation.
Kommitténs granskning av studiestödsadministrationen har genomförts som en expertutvärdering. Delar av sekretariatet och kommittén har tillsammans med ett antal sakkunniga bildat en granskningsgrupp. Ett underlag för granskningen har bl.a. varit en självvärdering som CSN har genomfört utifrån ett frågeunderlag från granskningsgruppen. Gruppen har även besökt CSN:s huvudkontor i Sundsvall samt de lokala kontoren i Linköping och Örebro. Vid besöken genomfördes gruppintervjuer med anställda. Granskningsgruppens frågeställningar har också diskuterats med
37
Sammanfattning SOU 2009:28
företrädare för bankväsende, högskoleväsende, kommuner och Försäkringskassan.
CSN har ett brett uppdrag och omfattar flera verksamhetsgrenar. Eftersom kommitténs uppdrag i huvudsak avser studiemedelssystemet, har granskningen av CSN koncentrerats till administrationen av studiemedel och återbetalning av studielån. Övriga delar av CSN:s arbete har analyserats mer översiktligt
Granskningsgruppens rapport har utgjort underlag för kommitténs ställningstaganden.
Effektivisering av Centrala studiestödsnämnden, CSN
Kommittén föreslår att CSN:s förvaltningsanslag minskas med 200 miljoner kronor. Till viss del kompenseras neddragningen av ökade avgifter för låntagarna. Vi föreslår att expeditionsavgiften för debitering av årsbelopp höjs från nuvarande 100 kronor till 200 kronor. Det innebär en årlig intäktsökning på 140 miljoner kronor. Sammantaget innebär vårt förslag en minskning av myndighetens medel med 60 miljoner kronor.
CSN:s administration av studiemedlen har effektiviserats betydligt under senare år, bl.a. bedömer vi många av dagens handläggningstider som tillfredsställande. Vårt intryck är att den effektivisering som ägt rum till stora delar beror på att handläggning och kundservice automatiserats och digitaliserats under 2000-talet.
Kommittén bedömer att studiestödsadministrationen är starkt knuten till studiestödssystemet. Det innebär att myndighetens administrativa arbete och organisationslösningar – och även effektiviseringsutrymmet – i hög grad påverkas av studiestödssystemets utformning. De förslag på förändringar av studiemedelssystemet som presenteras i andra delar av betänkandet medför, enligt vår bedömning, att förutsättningar skapas för ytterligare effektivisering.
Kommittén har identifierat tre områden där CSN:s service och effektivitet fortfarande behöver förbättras. Dessa är stödet till komvuxstuderande, studiemedel för utlandsstudier och arbetet för att förhindra felaktiga utbetalningar.
För att skapa förutsättningar för fortsatt effektivisering och besparingar anser vi att CSN:s ledningsform bör förändras. Kommittén anser att det är angeläget att CSN görs till en styrelsemyndighet.
38
SOU 2009:28 Sammanfattning
Delat ansvar för studiestödsadministrationen
Kommittén har, i enlighet med direktiven, undersökt möjligheter att föra över delar av studiestödsadministrationen till andra aktörer. Vi har prövat om banker, kommuner eller högskolor kan ta över vissa delar av administrationen. Det vi kan konstatera är att det inte finns några avgörande, rättsliga hinder mot att engagera dessa aktörer i studiestödsadministrationen. Vår bedömning är att servicen till studiemedelstagarna skulle kunna förbättras i ett antal avseenden.
Kommitténs samlade bedömning är emellertid att det inte finns några avgörande, sakliga skäl att föra över delar av den nuvarande administrationen till andra aktörer. Ett uppdelat ansvar skulle sannolikt innebära att samordningsbehoven skulle öka. Effektiviteten i ärendehantering och kundservice skulle troligen försämras – åtminstone under en övergångsperiod.
Kommittén har dessutom erfarit att banker, kommuner och högskolor själva ser många problem med att ta över administrationen av studielån och studiebidrag inom ramen för det befintliga studiestödssystemet. Kommitténs samlade bedömning är därför att ett sådant övertagande varken skulle vara till fördel för banker, kommuner eller högskolor, eller för studerande och låntagare. CSN:s administration av dagens studiemedelssystem och service till de studerande är sannolikt mer effektiv och ändamålsenlig än vad någon annan aktör kan erbjuda, även om delar av verksamheten fortfarande behöver effektiviseras.
En fråga som kommittén särskilt har belyst är om banker kan ta över låneverksamheten eller en del av den, t.ex. de tilläggslån som kommittén föreslår. Vi bedömer att möjligheten att införa ett system som innebär att studielån administreras av CSN och tilläggslån av banker bör utredas vidare. Bland annat bör det prövas hur ett sådant alternativ kan vara kostnadseffektivt och göras attraktivt för både låntagare och banker.
En ny studiestödsadministration
Kommittén har haft i uppgift att pröva möjligheten att överlåta hela studiestödsadministrationen i ny regi. Den alternativa aktör som vi undersökt är Försäkringskassan.
39
Sammanfattning SOU 2009:28
Vår samlade bedömning är att en överföring av studiestödsadministrationen till Försäkringskassan skulle innebära försämrad service till studiestödstagarna jämfört med i dag, och åtminstone initialt ökade kostnader för staten. Kommittén förordar därför att CSN behåller ansvaret för studiestödsadministrationen.
Studiemedlen och trygghetssystemen
Enligt direktiven ska kommittén överväga behovet att göra justeringar i gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen. Denna fråga har även behandlats i flera andra betänkanden och i flera utredningar.
Parallellt med Studiesociala kommitténs arbete har en översyn av aktivitetsersättningen redovisats i betänkandet Brist på brådska – en översyn av aktivitetsersättningen (SOU 2008:102).
Inom Socialdepartementet har dessutom en arbetsgrupp haft i uppdrag att se över bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Resultatet av arbetsgruppens arbete bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Kommittén har haft löpande kontakter med dessa utredningar. Utöver nämnda utredningar har det i budgetpropositionen för 2009 aviserats en parlamentarisk utredning för att formulera principer för ett sammanhållet, balanserat och hållbart socialförsäkringssystem.
Gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem
Kommittén anser att huvudprincipen för gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem bör vara att studiemedelssystemet ska täcka den studerandes levnadsomkostnader under studietiden. Levnadsomkostnader under t.ex. ferietid, sjukdom eller föräldraledighet bör täckas genom inkomst av arbete eller genom de sociala trygghetssystemen.
Studerande som exempelvis p.g.a. funktionsnedsättning har behov av särskilda hjälpmedel bör kunna få andra ersättningar än studiemedel. Det innebär att behovsprövade bidrag, som icke studerande kan få, på samma sätt som nu bör vara öppna för studerande med studiemedel. Kommittén anser att avsteg från huvud-
40
SOU 2009:28 Sammanfattning
principen bara kan göras i de fall andra förmånssystem inte kan tillgodose särskilda behov hos studerande eller om det finns starka utbildningspolitiska skäl.
Studiemedlen och ersättning vid sjukdom eller föräldraskap
Ett område som kommittén särskilt har uppmärksammat är samspelet mellan studiemedlen och sjuk- och föräldraersättning. En studerande som blir sjuk eller vårdar sjukt barn kan i dag få fortsatta studiemedel. Om egen sjukdom överstiger en månad kan lånedelen i studiemedlen skrivas av.
Det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet är avsett att träda in för dem som inte har rätt till sjukpenning eller som avser att fortsätta studierna efter sjukdomen.
Kommittén bedömer att vissa undantag måste kunna göras från huvudprincipen. Perioder med sjukdom eller vid vård av barn eller närstående är sådana undantag. Vårt förslag är att den nuvarande rätten att behålla sina studiemedel i dessa situationer ska kvarstå. Vi föreslår dock att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas även vid halv sjukskrivning. Det ska alltså vara möjligt att ha studiemedel på heltid och studera på halvtid och vara sjukskriven på halvtid. På samma sätt bedömer kommittén att det bör vara möjligt att få sjukpenning på halvtid och studiemedel på halvtid. Kommittén föreslår också att det ska införas en rätt att få studielån avskrivet fr.o.m. den 31:a vårddagen för den som vårdar barn eller närstående.
Den utvidgade rätten att få sjukpenning respektive studiemedel under sjukdom vid partiell studieoförmåga bör åtföljas av ökade kontrollinsatser och en samordningsbestämmelse mellan studiemedel och sjukpenning.
Studerande som arbetat före studierna har en s.k. vilande sjukpenninggrundande inkomst. Förutsättningarna för en vilande SGI är att de studerande har studiemedel. Kommittén anser att SGI ska kunna hållas vilande även om en studerande gör ett kortare uppehåll i sitt studiemedelstagande. En person som t.ex. sparar några studiemedelsmånader ska inte behöva tappa en upparbetad SGI.
Den arbetsgrupp inom Regeringskansliet, som har i uppdrag att föreslå en modell för att beräkna sjukpenninggrundande inkomst utifrån historiska inkomster, hade inte redovisat sina förslag innan
41
Sammanfattning SOU 2009:28
Studiesociala kommittén avslutade sitt arbete. Kommittén har därför inte haft möjlighet att värdera arbetsgruppens förslag till ny beräkningsgrund för SGI. En övergång till en SGI som beräknas på historiska inkomster kan enligt kommitténs bedömning innebära en förenkling av försäkringsskyddet för studerande, vilket också kan förbättra den ekonomiska tryggheten för studerande. Det är dock väsentligt att studerandes situation beaktas när regelverket utformas. Kommittén anser t.ex. att det bör övervägas att ge studerande ett utökat SGI-skydd. Ett annat alternativ är att låta studiemedel vara sjukpenninggrundande, vilket skulle innebära att studiemedel ger rätt till både sjuk- och föräldrapenning.
Den i budgetpropositionen för 2009 aviserade parlamentariska utredningen om socialförsäkringssystemet bör enligt kommitténs mening även behandla ansvarsfrågan för rehabiliteringsåtgärder för studerande.
Bostadsbidrag
Tillgången till ett bra boende är en viktig fråga för studerande. Studierna förutsätter ofta att man flyttar till en annan ort och därmed skaffar sig en ny bostad. Boendekostnaden utgör ofta en stor del av utgifterna för de studerande.
För personer under 29 år och för dem med barn är det i dag möjligt att få bostadsbidrag. Bidraget ska prövas mot inkomsterna. För studerande prövas det mot den sammanlagda inkomsten där 80 procent av studiebidraget ingår i beräkningsunderlaget. Enligt kommitténs uppfattning ska studiebidraget även fortsatt räknas med i underlaget. Vi föreslår dock att studiebidraget ska räknas upp med en faktor 1,4 för att bidragets storlek ska motsvara en skattepliktig inkomst.
Många studerande söker i dag inte bostadsbidrag. Ett av skälen till detta är att inkomstprövningen avser ett helt år. Både Sveriges förenade studentkårer (SFS) och studerande vi mött under våra studiebesök vid Lunds universitet och Malmö högskola har uppgett att studenter inte vågar söka bostadsbidrag. De är rädda för att bli återbetalningsskyldiga i det fall inkomsten har blivit högre än väntat. I syfte att ge studerande bättre planeringsförutsättningar bör rätten till bostadsbidrag prövas per kalenderhalvår istället för per kalenderår.
42
SOU 2009:28 Sammanfattning
Studerande som är 29 år och inte har barn har rimligtvis samma ekonomiska situation som en person som är ett par år yngre. Enligt tillgängliga uppgifter är det dock mycket få personer i denna åldersgrupp som studerar med studiemedel och som med en höjd åldersgräns skulle få rätt till bostadsbidrag. Eftersom bostadsbidrag även ges till dem som inte studerar har kommittén inte sett det som sitt uppdrag att föreslå förändringar avseende åldersgränsen. Vi anser dock att det kan finnas skäl att närmare analysera behovet av bostadsbidrag och i samband därmed se över åldersgränsen för bostadsbidrag för personer utan barn.
Ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd är samhällets skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Vuxna studerande bör enligt Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) ha sin försörjning genom studiemedlen, men kan ges ekonomiskt bistånd vid akuta nödsituationer och under ferier. Kommittén har i enlighet med direktiven kartlagt kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen (2001:453) och praxis vid försörjningsstöd till studerande.
Kartläggningen visar att kommunerna i stor utsträckning följer de författningar och allmänna råd om försörjningsstöd till studerande som finns. Vissa kommuner är dock mer generösa mot studerande på lägre utbildningsnivåer. Det innebär att förutsättningarna för finansiering av studierna är olika i kommunerna. Kartläggningen visar också att glappet mellan sista utbetalningen av studiemedel och första löneutbetalningen under ferierna är problematisk. Detta anser både studerande och personal inom socialtjänsten.
Kommittén bedömer att förslagen om högre studiemedel, efterskottsutbetalning samt högre bidragsandelar för vuxenstuderande kommer att minska behovet av ekonomiskt bistånd för studerande. En högre bidragsandel, framför allt för studier inom grundläggande vuxenutbildning, kommer därmed att medföra att de ekonomiska förutsättningarna för studerande blir mer lika kommunerna emellan.
43
Sammanfattning SOU 2009:28
Förbättrad information till studerande
För den enskilde studerande är det svårt att orientera sig om de ekonomiska villkor som t.ex. gäller vid sjukdom eller vid föräldraskap. Kommittén har därför i uppdrag att föreslå hur information till studerande om frågor som rör de studerandes ekonomi kan samlas och förbättras.
Reglerna både inom studiemedelssystemet och inom de sociala trygghetssystemen är omfattande och ibland komplexa. Dessutom delas ansvaret för frågorna mellan flera olika myndigheter. CSN ansvarar för frågor som rör studiemedelssystemet, medan frågor om t.ex. bostadsbidrag hanteras av Försäkringskassan. Om studerande inte får ett jobb under ferierna är de ofta hänvisade till kommunernas socialtjänst. Högskolorna och huvudmännen för vuxenutbildning ansvarar för information till de studerande genom t.ex. studievägledning.
Kommittén föreslår att CSN ges i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter informera om de ekonomiska villkor som gäller för studerande. I uppdraget bör ingå att utreda informationsbehovet, att genomföra informationsinsatser samt att utvärdera effekterna av dessa. CSN bör också utveckla sitt samarbete med högskolor och huvudmän för vuxenutbildning i syfte att utveckla informationsverksamheten på lokal nivå.
Kostnads- och konsekvensanalys
Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår bl.a. att förslag i ett betänkande som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska följas av en beräkning av dess konsekvenser. Vidare ska en kommitté redovisa de konsekvenser förslagen innebär för t.ex. kvinnor och män.
Kostnadsanalys
Kommittén föreslår en ändrad fördelning mellan studiebidrag och studielån kombinerat med en höjning av totalbeloppet med 400 kronor per månad. Detta leder till en kostnadsökning som beräknas till 518 miljoner kronor. Kommitténs förslag beräknas
44
SOU 2009:28 Sammanfattning
också innebära att studiemedelstagarna kommer att ta ut mer studielån och tilläggslån, vilket leder till en extra räntekostnad på 47 miljoner kronor. Förslaget om en höjning av fribeloppet bedöms kosta cirka 50 miljoner kronor.
En slopad avskrivning av lån som tas för behörighetsgivande studier på gymnasienivå beräknas ge en besparing på 175 miljoner kronor. Utbetalning av studiemedel i efterskott, en enhetlig bidragsnivå på grundskole- och gymnasienivå, en gemensam studietidsgräns per studienivå samt tydligare samordningsbestämmelser är förslag som bedöms minska de felaktiga utbetalningarna med 65 miljoner kronor. En följd av att kommittén föreslår att studiemedlen betalas ut i efterskott leder till minskade räntekostnader som uppskattas till 25 miljoner kronor. Kommitténs förslag om en ändrad beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag bedöms sänka statens utgifter för bostadsbidraget med 90 miljoner kronor.
Kommittén bedömer att anslaget för CSN på sikt kan minskas med 200 miljoner kronor. Det finansieras genom ökade avgifter för administrationen av studielån, vilket betyder en förstärkning på 140 miljoner kronor. Dessutom läggs en besparing på 60 miljoner kronor på CSN, vilken bör kunna realiseras med genomförda och planerade besparingar.
Den sammanlagda utgiftsökningen som följer av ovanstående kostnadsförändringar bedömer vi ligger på 635 miljoner kronor. De besparingar som kommittén föreslår bedöms ge en utgiftsminskning som täcker denna utgiftsökning. Kommitténs förslag är därmed finansierade inom befintlig ram.
Konsekvensanalys
Kommitténs förslag att ändra fördelningen mellan bidrag och lån kombinerat med en nivåhöjning får på kort sikt positiva fördelningseffekter. Studerande som enbart lever på studiemedel befinner sig i regel långt ned i inkomstfördelningen och en nivåhöjning får positivt genomslag på de inkomstfördelnings- och fattigdomsmått som normalt beräknas. En viss påverkan på den studerandes låneskuld kan förväntas komma att ske, vilket får effekt på längre sikt. Fördelningseffekterna av den ändrade fördelningen av bidrag och lån kommer dock att variera mellan olika utbildningsnivåer. För grundläggande vuxenutbildning föreslås en genomgående högre
45
Sammanfattning SOU 2009:28
46
bidragskvot i stället för som i dag en blandning mellan ett generellt och ett högre bidrag. Dessa studerande kommer därför att få ett bättre ekonomiskt utfall än tidigare.
Det är ett större antal kvinnor än män som studerar med studiemedel på alla utbildningsnivåer. Kvinnor på grundskole- och gymnasienivå har det högre studiebidraget i dubbelt så stor omfattning som män. De tar inte heller studielån i samma utsträckning som män på motsvarande utbildningsnivåer. Effekten av den omfördelning mellan bidrag och lån som kommittén föreslår leder till att fler kvinnor än män tillgodogör sig de förbättrade villkoren. Att studiebidraget ska medräknas till 140 procent vid beräkningen av bostadsbidrag medför dock ett ekonomiskt bortfall av bostadsbidrag som drabbar fler kvinnor än män.
Kommitténs förslag är relativt sett mer fördelaktiga för unga än för något äldre studerande genom att de unga huvudsakligen studerar på eftergymnasial utbildning och i större utsträckning har studielån samt i mindre utsträckning har barn. De något äldre studerar oftare på grundskole- eller gymnasienivå och har i dag möjlighet att få det högre bidraget, vilket kommittén föreslår ska avskaffas.
Ord och begrepp
Här förklaras ord och begrepp som används i studiemedelssystemet och i trygghetssystemen och som har anknytning till kommitténs arbete.
Administrativa avgifter: Avgifter som en låntagare ska betala till
CSN för att CSN hanterar studielånet. Exempel på administrativa avgifter är expeditionsavgift, påminnelseavgift och uppläggningsavgift. Se även Expeditionsavgift, Påminnelseavgift och Uppläggningsavgift.
Aktivitetsersättning: Ersättning för personer i åldrarna 19–29 år med varaktigt nedsatt arbetsförmåga p.g.a. sjukdom, funktionsnedsättning eller skada. Kan även ges vid förlängd skolgång på grundskole- eller gymnasienivå till följd av funktionshinder. Aktivitetsstöd: Ersättning till en person som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Annuitetslån: Den nuvarande formen av studielån, vilken lämnats sedan den 1 juli 2001. Se även Studiemedel. Avgiftsår: Det år för vilken en årsavgift har fastställts. Se även Årsavgift. Barntillägg: Nytt namn på tilläggsbidrag till studerande med barn. Behörighetsgivande studier: Studier som ger behörighet till fortsatta studier på en annan utbildningsnivå. Bostadsbidrag: Bidrag för boende riktat till barnfamiljer eller personer under 29 år. Eftergymnasial utbildning: Utbildning med krav på genomgången treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. I studiestödssammanhang menas alla de utbildningar som finns upptagna i avdelning
B i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655).
13
Ord och begrepp SOU 2009:28
Ekonomiskt bistånd: Betyder samma sak som socialbidrag. Ekonomiskt bistånd ges för försörjning (försörjningsstöd) och livsföring i övrigt. Expeditionsavgift: Avgift som tas ut vid debitering av årsbelopp, årsavgift och återkrav. Se även Årsbelopp, Årsavgift och Återkrav. Fribelopp: Gränsen för hur mycket en studerande kan tjäna utan att studiemedlen reduceras. Fribeloppets storlek beror på hur länge den studerande har studiemedel under halvåret. Om den studerandes inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet överskrider fribeloppsgränsen minskas studiemedlen. Försörjningsstöd: Avser den del av det ekonomiska biståndet som ges till försörjning, dvs. de regelbundet återkommande levnadsomkostnaderna. Ekonomiskt bistånd kan även ges för livsföring i övrigt, t.ex. kostnader för tandvård. Förtidspension: Begreppen förtidspension och sjukbidrag avskaffades den 1 januari 2003 och ersattes med aktivitetsersättning för personer i åldrarna 19–29 år och sjukersättning för personer i åldrarna 30–64 år. Föräldrapenning: Ersättning vid föräldraledighet. Föräldrapenningen har tre olika ersättningsnivåer, varav en beräknas utifrån den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Generellt bidrag och högre bidrag: Studiemedel kan beviljas med två olika bidragsnivåer, en generell och en högre. Det generella bidraget motsvarar cirka 34 procent av studiemedlens totalbelopp, det högre bidraget motsvarar cirka 80 procent av totalbeloppet. Genomströmning: Ett samlingsbegrepp för flöden och andel examinerade i högskoleutbildning, t.ex. antal examina, examensfrekvens, studietid, studieavbrott/studieuppehåll samt prestationsgrad. Grundskolenivå: Nivå på vuxenutbildning som syftar till grundskolekompetens eller som innebär repetition av grundskoleämnen. Gymnasieelev: Elev under 20 år i gymnasieskolan. Gymnasienivå: Nivå på vuxenutbildning som syftar till gymnasiekompetens eller som innebär komplettering eller repetition av gymnasieämnen. I studiestödssammanhang åsyftas även vissa andra utbildningar som återfinns i avdelning A i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655).
14
SOU 2009:28 Ord och begrepp
Helårsstudent: Antalet studenter som är förstagångsregistrerade resp. fortsättningsregistrerade på ett kurstillfälle multiplicerat med kurstillfällets högskolepoängomfattning under en viss period dividerat med 60. Helårsprestation: Summa avklarade högskolepoäng på kurs/delkurs under en viss period dividerat med 60. Högskolan: Avser hela högskolesektorn, dvs. såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd samt organisationer med anknytning till sådana lärosäten. Högskolepoäng: Ett mått på studieomfattningen inom högskolan.
En veckas heltidsstudier motsvarar 1,5 högskolepoäng.
Kvarstående avgift: Belopp som en studielåntagare får betala i efterhand om han eller hon har betalat för lite i preliminär avgift för ett år. Detta gäller lån tagna före 1989. Se även Preliminär avgift och
Årsavgift.
KY-poäng: Ett mått på studieomfattningen inom kvalificerad yrkesutbildning. En KY-poäng motsvarar en veckas heltidsstudier. Kärnämnen: Inom grundläggande vuxenutbildning är följande ämnen s.k. kärnämnen: svenska eller svenska som andraspråk, engelska, matematik och samhällskunskap. LADOK: Datasystem för högskolan med studerandeuppgifter. Merkostnadslån: Nytt namn på tilläggslån för merkostnader. Merkostnadslån kan beviljas för vissa merkostnader som är direkt förknippade med studierna. Preliminär avgift: Årsavgift för studielån tagna före 1989 kan sättas ned preliminärt i avvaktan på att taxeringen för avgiftsåret fastställs. Den preliminära årsavgiften grundar sig på låntagarens uppgift om beräknad inkomst. Se även Årsavgift och Avgiftsår. Prestationsgrad: Antal helårsprestationer i relation till antal helårsstudenter. Påminnelseavgift: Avgift som CSN tar ut om en låntagare inte har betalat sin årsavgift eller sitt årsbelopp i tid. Se även Årsavgift och
Årsbelopp.
15
Ord och begrepp SOU 2009:28
Rg-bidrag: En form av studiestöd riktad till studerande på riksgymnasieskolor. SGI: Sjukpenninggrundande inkomst. Den inkomst som ligger till grund för beräkningen av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning. Sjukersättning: Ersättning till personer mellan 30 och 64 år som har varaktigt nedsatt arbetsförmåga p.g.a. sjukdom, funktionsnedsättning eller skada. Sjukpenning: Ersättning vid sjukdom beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Den som har en arbetsgivare och uppfyller vissa kvalifikationsvillkor får sjuklön under de första 14 dagarnas sjukdom och därefter sjukpenning. För den som inte har rätt till sjuklön från sin arbetsgivare eller inte har en arbetsgivare, kan sjukpenning från Försäkringskassan lämnas från början på sjukperioden. Socialbidrag: Se Ekonomiskt bistånd. Student: Studerande på universitet eller högskola. Studerande: Samlingsbegrepp för alla studerande samt benämning på studerande inom vuxenutbildningen. Studerande på universitet och högskolor benämns student. Studerandeskyddsombud: Studerandeskyddsombud har till uppgift att företräda studerande på eftergymnasial utbildning och annan utbildning för vuxna i arbetsmiljöarbetet. Studieavbrott: Avbrott i påbörjade studier som ej avser ett studieuppehåll. Se även Studieuppehåll. Studiebidrag: Studiebidrag finns som en del av studiestöden studiehjälp och studiemedel. I fråga om studiemedel kan begreppet studiebidrag avse antingen båda former av studiebidrag; det ordinarie studiebidraget och barntillägget, eller enbart det ordinarie studiebidraget. Studiehjälp: Studiehjälp är samlingsnamnet för studiestöden studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiehjälp ges till studerande i gymnasieskolan och till studerande inom t.ex. kommunal vuxenutbildning fram t.o.m. första halvåret de studerande fyller 20 år. Studielån: En del av studiemedlen. Studielån kallas även den typ av studielån som fanns under åren 1989−2001. Begreppet studielån
16
SOU 2009:28 Ord och begrepp
kan avse antingen samtliga former av studielån; det ordinarie studielånet, tilläggslånet och merkostnadslånet, eller enbart det ordinarie studielånet. Se även Annuitetslån.
Studiemedel: Studiemedel är ett studiestöd som består av ett bidrag och en frivillig lånedel. Studiemedel är riktat till vuxna studerande som studerar t.ex. i högskolan, inom vuxenutbildningen eller utomlands. Studieomfattning: Den mängd studier som utförs, oftast uttryckt i ett antal poäng. Studieperiod: Tidsperiod då en enskild kurs eller ett paket av kurser pågår. Studiestöd: Studiestöd är en sammanfattande benämning på olika ekonomiska ersättningar som lämnas vid studier. Studiestöd finns bl.a. i form av studiemedel och studiehjälp. Studietakt: Studiemedel beviljas för studier med en takt på 50, 75 eller 100 procent av heltid. Studietid: I genomströmningssammanhang avses med studietid den tid som studier bedrivs räknat från och med den termin studenten påbörjar sina studier till och med den termin då han eller hon tar examen. Bruttostudietid avser samtliga terminer, nettostudietid avser samtliga terminer när eventuella studieuppehåll räknats bort. När det handlar om studiemedel avses den tid då studier bedrivs. Studieuppehåll: Tidsbegränsat uppehåll i studierna som anmälts till lärosätet av studenten. Studieåtagande: Det poängtal eller motsvarande som svarar mot den tid och omfattning som studiemedel har beviljats för. Tilläggsbidrag till studerande med barn: Studerande som har vårdnaden om barn kan få tilläggsbidrag. Ett bidrag lämnas per barn och med ett lägre belopp per barn för den som har flera barn. Se även
Barntillägg.
Tilläggslån: Tilläggslån kan lämnas från och med det år den studerande fyller 25 år och i sammanlagt högst 120 veckor. För att få tilläggslån måste den studerande ha haft en inkomst kalenderåret före studiernas början på minst 170 150 kronor. Tilläggslån för merkostnader: se Merkostnadslån.
17
Ord och begrepp SOU 2009:28
18
TUFF-ersättning: Ersättning till föräldrar som deltar i utbildning i teckenspråk. Underhållsbidrag: Belopp som en förälder som inte bor tillsammans med sitt barn ska bidra med till barnets försörjning. Underhållsstöd: Stöd som den ene föräldern kan få om den andre föräldern inte bor tillsammans med sitt barn och inte betalar underhållsbidrag eller betalar ett lägre belopp än 1 273 kronor per månad.
Försäkringskassan betalar ut underhållsstöd.
Uppläggningsavgift: Avgift som den studerande får betala när studielån betalas ut. Verksamhetspoäng: Ett mått på studieomfattningen inom kommunal vuxenutbildning. 20 verksamhetspoäng motsvarar en veckas heltidsstudier. Vuxenutbildning: I begreppet vuxenutbildning ingår kommunal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Till vuxenutbildningen hör också folkbildningen, dvs. studieförbunden och folkhögskolorna, och kvalificerad yrkesutbildning (KY). Utöver dessa utbildningsformer ingår även s.k. kompletterande utbildningar. Årsavgift: Belopp som en studielåntagare, som har tagit lån före 1989, ska betala för ett visst år (utan administrativa avgifter). Årsbelopp: Belopp som en studielåntagare, som har tagit lån efter 1988, ska betala för ett visst år (utan administrativa avgifter). Återkrav: Krav på återbetalning av en ersättning som har betalats ut felaktigt.
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395)1
dels att 3 kap. 13 och 21 §§ samt 4 kap. 22 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 3 kap. 13 a § ska utgå,
dels att nuvarande 3 kap. 13 a § ska betecknas 3 kap. 13 § och nuvarande 3 kap. 13 b § ska betecknas 3 kap. 13 a §,
dels att 3 kap. 5, 7−12, de nya 13 och 13 a, 14−18, 22, 23, 25, 28 och 30 §§ och 4 kap. 23 §, rubriken närmast före 3 kap. 28 §§ samt punkt 8 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 8 a, 12 a, 22 a och 29 a §§ samt närmast före 3 kap. 12 a, den nya 13, 15, 22 a och 29 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
Studiemedel får lämnas för varje vecka då den studerande bedriver studier på minst halvtid. Studierna måste dock pågå under en sammanhängande tid om minst tre veckor.
Studiemedel får lämnas för 25, 50, 75 eller 100 procent av en månad då den studerande bedriver studier på minst halvtid. Studierna måste dock pågå under en sammanhängande tid om minst en månad.
1 Senaste lydelse av 3 kap. 13 § 2006:955 4 kap. 22 § 2006:1457 rubriken närmast före 3 kap. 13 a § 2005:613.
47
Författningsförslag SOU 2009:28
Studiemedel får lämnas bara för sådan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen.
Bestämmelser om studiemedel under sjukdom och ledighet finns i 24 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad som ska anses vara 25, 50, 75 och 100 procent av en månad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska anses vara studier på heltid respektive deltid.
7 §
I andra fall än som avses i 6 § skall det göras en prövning av den studerandes tidigare studieresultat. Studiemedel får lämnas till en studerande som avses i 2 § första stycket bara om det med hänsyn till de resultat som den studerande har uppnått måste anses sannolikt att han eller hon kommer att slutföra sina studier inom normal tid. Studiemedel får lämnas till en studerande som avses i 2 § andra stycket bara om den studerande har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.
I andra fall än som avses i 6 § ska det göras en prövning av den studerandes tidigare studieresultat. Studiemedel får lämnas till en studerande som har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.
Vid bedömningen enligt första stycket skall hänsyn tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten.
Om det finns särskilda skäl får studiemedel lämnas även om den studerande inte har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska anses vara studier i normal takt.
48
SOU 2009:28 Författningsförslag
8 §2
För studier i sådan utbildning som avses i 2 § första stycket får studiemedel lämnas vid studier på heltid under sammanlagt högst 240 veckor.
För studier i en utbildning som avses i 2 § första stycket får studiemedel lämnas vid studier på heltid under sammanlagt högst 36 månader.
För studier i sådan utbildning som avses i 2 § andra stycket och som inte är grundskoleutbildning får studiemedel lämnas vid studier på heltid under sammanlagt högst 120 veckor. Till en studerande som redan har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande svensk eller utländsk utbildning får dock studiemedel lämnas under högst 80 veckor.
Utöver den tid som anges i första stycket får studiemedel lämnas i ytterligare högst 18 månader vid studier på heltid till en studerande som
1. har avlagt en kandidatexamen, konstnärlig kandidatexamen eller yrkesexamen som omfattar minst 180 högskolepoäng enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av högskolelagen (1992:1434) , eller en motsvarande svensk eller utländsk examen,
2. har fullgjort kursfordringar om minst 180 högskolepoäng eller motsvarande inom en utbildning som syftar till en examen om minst 210 högskolepoäng enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av högskolelagen , eller en motsvarande utländsk examen, eller
3. har avlagt en kvalificerad yrkesexamen som omfattar minst 80 KY-poäng enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ( 2001:239 )om kvalificerad yrkesutbildning, eller en motsvarande svensk eller utländsk yrkesexamen som inte är högskoleutbildning.
2 Senaste lydelse 2005:613.
49
Författningsförslag SOU 2009:28
50
För studier på grundskolenivå får studiemedel lämnas vid studier på heltid under sammanlagt högst 80 veckor till studerande som helt saknar grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. Till studerande som behöver färdighetsträning i läsning, skrivning och räkning får studiemedel lämnas under ytterligare högst 20 veckor. Till studerande som redan har grundskoleutbildning eller motsvarande svensk eller utländsk utbildning får studiemedel lämnas för sådana studier under sammanlagt högst 40 veckor
Utöver den tid som anges i andra stycket får studiemedel lämnas för att den studerande ska kunna slutföra studierna, dock i högst nio månader vid studier på heltid. Sådana studiemedel får enbart lämnas till en studerande som har högst 60 högskolepoäng eller motsvarande kvar till examen och som
1. studerar på en utbildning som syftar till en masterexamen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av högskolelagen , eller en motsvarande utländsk examen, eller
2. studerar på en utbildning som syftar till en yrkesexamen om minst 300 högskolepoäng enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av högskolelagen , eller en motsvarande utländsk examen.
Från och med det år då den studerande fyller 40 år får studiemedel lämnas under längre tid än som anges i första–tredje stycket, om det finns särskilda skäl. Studiemedel får i dessa fall lämnas i ytterligare högst 40 veckor.
Från och med det år då den studerande fyller 40 år får studiemedel lämnas under längre tid än som anges i första–tredje styckena, om det finns särskilda skäl. Studiemedel får i dessa fall lämnas i ytterligare högst nio månader.
Studiemedel får lämnas under längre tid än som anges i första- fjärde stycket, om det finns synnerliga skäl.
Studiemedel får lämnas under längre tid än som anges i första– fjärde styckena, om det finns synnerliga skäl.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den tidpunkt från vilken ytterligare studiemedel får lämnas enligt andra och tredje styckena.
SOU 2009:28 Författningsförslag
8 a §
För studier i en utbildning som avses i 2 § andra stycket får studiemedel lämnas under sammanlagt högst 18 månader vid studier på heltid som är på grundskolenivå och under sammanlagt högst 18 månader vid studier på heltid som inte är på grundskolenivå.
Studiemedel får lämnas under längre tid än som anges i första stycket, om det finns särskilda skäl med hänsyn till den studerandes förkunskaper och behov och studierna gäller
1. kärnämnen inom grundläggande vuxenutbildning eller motsvarande, eller
2. kurser inom vuxenutbildning på gymnasial nivå för att den studerande ska få grundläggande eller särskild behörighet för studier på högskolenivå.
Studiemedel får också lämnas under längre tid än som anges i första stycket från och med det år då den studerande fyller 40 år, om det finns andra särskilda skäl.
Studiemedel enligt andra och tredje styckena får lämnas i ytterligare högst nio månader per utbildningsnivå.
Studiemedel får lämnas under längre tid än som anges i första– fjärde styckena, om det finns synnerliga skäl.
51
Författningsförslag SOU 2009:28
9 §3
Trots vad som anges i 8 § är rätten till studiemedel i form av studielån begränsad till sammanlagt högst det antal veckor som anges nedan från och med det kalenderår då den studerande fyller 45 år.
Trots vad som anges i 8 och 8 a §§ är rätten till studiemedel i form av studielån begränsad till sammanlagt högst det antal månader som anges nedan från och med det kalenderår då den studerande fyller 45 år.
Det antal veckor som den studerande tidigare har haft studielån skall räknas in i det sammanlagda antalet veckor. Detta gäller dock inte studielån som har lämnats för studier på grundskolenivå. Vad gäller studielån som har lämnats för studier i någon annan sådan utbildning som avses i 2 § andra stycket skall hälften av antalet veckor räknas in.
Det antal månader som den studerande tidigare har haft studielån ska räknas in i det sammanlagda antalet månader. Detta gäller dock inte studielån som har lämnats för studier på grundskolenivå. När det gäller studielån som har lämnats för studier i någon annan sådan utbildning som avses i 2 § andra stycket ska hälften av antalet månader räknas in.
En studerande som genom återbetalning eller avskrivning inte längre har studielån får beviljas nya studielån trots vad som anges i andra stycket. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förutsättningarna att bevilja nya lån enligt detta stycke.
Om den studerande inte har fått studielån under en sammanhängande period skall rätten till fortsatta studielån bedömas med beaktande av den studerandes ålder vid den nya studiemedelsperiodens början. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall anses vara en sammanhängande period.
Om den studerande inte har fått studielån under en sammanhängande period ska rätten till fortsatta studielån bedömas med beaktande av den studerandes ålder vid den nya studiemedelsperiodens början. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska anses vara en sammanhängande period.
3 Senaste lydelse 2006:1456.
52
SOU 2009:28 Författningsförslag
53
Ålder som uppnås under kalenderåret
Antal veckor
Ålder som uppnås under kalenderåret
Antal månader
45 år 220 45 år 49,5 46 år 200 46 år 45 47 år 180 47 år 40,5 48 år 160 48 år 36 49 år 140 49 år 31,5 50 år 120 50 år 27 51 år 100 51 år 22,5 52 år 80 52 år 18 53 år 60 53 år 13,5 54 år 40 54 år 9
10 §
Vid studier på deltid får studiemedel lämnas under högst det antal veckor som svarar mot det högsta antalet veckor vid heltidsstudier.
Vid studier på deltid får studiemedel lämnas under högst det antal månader som svarar mot det högsta antalet månader vid heltidsstudier.
11 §4
Studiemedel får lämnas med ett belopp som för varje vecka då den studerande har rätt till studiemedel utgör
a) 4,57 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid,
Studiemedel får lämnas med ett belopp som för varje månad då den studerande har rätt till studiemedel utgör 21,23 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid.
b) 3,42 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
c) 2,28 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst
50 procent men mindre än
75 procent av heltid
4 Senaste lydelse 2006:955.
Författningsförslag SOU 2009:28
54
För studier på mindre än heltid gäller 12 a §.
Första stycket gäller bara om något annat inte följer av 14−18 eller 20 §§.
Första stycket gäller bara om något annat inte följer av 13, 13 a, 14, 15, 16, 17, 18 eller 20 §.
12 §5
Om inte något annat följer av 13 § får studiebidrag lämnas med ett belopp som för varje vecka som den studerande har rätt till studiemedel utgör
a) 1,57 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid,
b) 1,17 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
c) 0,78 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid.
Studiebidrag får vid heltidsstudier lämnas med ett belopp som för varje månad som den studerande har rätt till studiemedel utgör
1. 7,29 procent av prisbasbeloppet till studerande i en utbildning som avses i 2 § första stycket,
2. 9,98 procent av prisbasbeloppet till studerande i en utbildning som avses i 2 § andra stycket som inte är på grundskolenivå, och
3. 16,98 procent av prisbasbeloppet till studerande i en utbildning som avses i 2 § andra stycket som är på grundskolenivå.
Studiemedel utöver vad som ska lämnas som studiebidrag enligt första stycket, lämnas som studielån.
För studier på mindre än heltid gäller 12 a §.
Första–tredje styckena gäller bara om något annat inte följer av 16, 17, 18 eller 20 §.
5 Senaste lydelse 2006:955.
SOU 2009:28 Författningsförslag
55
Studiemedlens storlek vid deltidsstudier
12 a §
För studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid lämnas studiemedel med 75 procent av beloppet för heltid.
För studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid lämnas studiemedel med 50 procent av beloppet för heltid.
Barntillägg
13 a § 13 §6
Utöver det studiemedelsbelopp som följer av 11 § får studiebidrag lämnas i form av tilläggsbidrag till studerande som har vårdnad om barn. Sådant bidrag får lämnas till och med det kalenderhalvår barnet fyller 18 år. För varje barn kan högst ett tilläggsbidrag motsvarande bidragsbeloppet vid heltidsstudier lämnas.
Utöver det studiemedelsbelopp som följer av 11 § får studiebidrag lämnas i form av barntillägg till en studerande som har vårdnad om barn. Sådant bidrag får lämnas till och med det kalenderhalvår barnet fyller 18 år. För varje barn kan högst ett barntillägg motsvarande bidragsbeloppet vid heltidsstudier lämnas.
13 b § 13 a §7
Regeringen får meddela föreskrifter om tilläggsbidragets belopp i förhållande till antal barn och studieomfattning.
Barntillägg får vid heltidsstudier lämnas med ett belopp som för varje månad utgör
1. 1,33 procent av prisbasbeloppet för det första barnet,
2. 0,84 procent av prisbasbeloppet för det andra barnet, och
3. 0,44 procent av prisbasbeloppet per barn från och med det tredje barnet.
6 Senaste lydelse av tidigare 3 kap. 13 a § 2005:613. 7 Senaste lydelse av tidigare 3 kap. 13 b § 2005:613.
Författningsförslag SOU 2009:28
För studier på mindre än heltid gäller 12 a §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fördelningen av tilläggsbidraget om båda vårdnadshavarna studerar samt de förutsättningar som i övrigt skall gälla för tilläggsbidraget.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fördelningen av barntillägget om båda vårdnadshavarna studerar samt de förutsättningar som i övrigt ska gälla för barntillägget.
14 §
Utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11 § får studielån lämnas i form av tilläggslån till vissa studerande med ett belopp som för varje vecka då den studerande har rätt till studiemedel för heltidsstudier utgör 0,99 procent av prisbasbeloppet.
Utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11, 13 och 13 a §§ får studielån lämnas i form av tilläggslån med ett belopp som för varje månad då den studerande har rätt till studiemedel för heltidsstudier utgör 4,4 procent av prisbasbeloppet.
Tilläggslån får lämnas från och med det kalenderår då den studerande fyller 25 år. Sådana lån får dock lämnas under högst 120 veckor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de förutsättningar som i övrigt skall gälla för tilläggslån.
Tilläggslån får lämnas under högst 18 månader.
För studier på mindre än heltid gäller 10 och 12 a §§.
Merkostnadslån
15 §
Utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11 och 14 §§ får studielån lämnas i form av tilläggslån för vissa merkostnader i samband med
Utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11, 13, 13 a och 14 §§ får studielån lämnas i form av merkostnadslån för vissa merkostnader i samband med
56
SOU 2009:28 Författningsförslag
studierna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana tilläggslån.
studierna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana merkostnadslån.
16 §
Studiemedel med fullt belopp enligt 11 § får lämnas bara om den studerandes inkomst under ett kalenderhalvår inte är högre än ett visst belopp (fribeloppet).
Studiebidrag med fullt belopp enligt 11–12 a §§ får lämnas bara om den studerandes inkomst under ett kalenderhalvår inte är högre än ett visst belopp (fribeloppet).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om inkomstprövning för tilläggslån enligt 14 eller 15 §§.
Studielån enligt 11–12 a §§ får lämnas med högst det belopp som kan lämnas om studiebidraget lämnas med fullt belopp.
Om den studerande har en inkomst som är så stor att studiebidrag inte alls får lämnas, får inte heller barntillägg eller studielån lämnas.
17 §8
Vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvår skall fribeloppet svara mot
Vid studier om 4,5 månader under ett kalenderhalvår ska fribeloppet svara mot
a) 125 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid,
1. 159 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid,
b) 156,25 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
2. 198,75 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
c) 187,5 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid.
3. 238,5 procent av prisbasbeloppet vid studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid.
8 Senaste lydelse 2000:1374.
57
Författningsförslag SOU 2009:28
58
I andra fall än som avses i första stycket, skall fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studietiden är kortare eller längre än 20 veckor med
I andra fall än som avses i första stycket ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje fjärdedels månad som studietiden är kortare eller längre än 4,5 månader med
a) 6,25 procentenheter vid studier på heltid,
1. 8,83 procentenheter vid studier på heltid,
b) 4,69 procentenheter vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
2. 6,62 procentenheter vid studier på minst 75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och
c) 3,12 procentenheter vid studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid.
3. 4,42 procentenheter vid studier på minst 50 procent men mindre än 75 procent av heltid.
18 §
Om den studerandes inkomst är högre än fribeloppet beräknat enligt 17 §, skall det belopp som får lämnas enligt 11 § första stycket minskas med 50 procent av den överskjutande inkomsten.
Om den studerandes inkomst är högre än fribeloppet beräknat enligt 17 §, ska det studiebidragsbelopp som får lämnas enligt 11, 12 och 12 a §§ minskas med följande procentandel av den överskjutande inkomsten:
1. 17 procent om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 1.
2. 23,5 procent om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 2.
3. 40 procent om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 3.
SOU 2009:28 Författningsförslag
22 §
Studiemedel får inte lämnas, om beloppet per vecka motsvarar eller är lägre än 0,25 procent av prisbasbeloppet.
Studiebidrag får inte lämnas, om studiebidraget per månad motsvarar eller är lägre än
1. 0,41 procent av prisbasbeloppet om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 1,
2. 0,56 procent av prisbasbeloppet om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 2, och
3. 0,94 procent av prisbasbeloppet om studiebidragets andel av studiemedlen har beräknats enligt 12 § första stycket 3.
Närmare föreskrifter
22 a §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. beräkningen av belopp vid studier på deltid och del av månad, och
2. beräkningen av bidragsandel till en studerande som samtidigt bedriver studier i utbildningar som ger rätt till studiemedel med olika bidragsandelar enligt 12 §.
59
Författningsförslag SOU 2009:28
23 §9
Studiemedel får lämnas för studier utanför Sverige om den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren.
Studiemedel för studier utanför Sverige lämnas med samma belopp som för studier i Sverige.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. undantag från bosättningskravet i första stycket och
1. undantag från bosättningskravet i första stycket och
2. övriga förutsättningar för studiemedel vid studier utanför Sverige och med vilka belopp studiemedel för sådana studier får lämnas.
2. övriga förutsättningar för studiemedel vid studier utanför Sverige.
Bestämmelserna om studiemedel under sjukdom och ledighet finns i 24 §.
25 §10
Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas
Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas
1. studiehjälp enligt 2 kap., 1. studiehjälp enligt 2 kap.,
2. aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,
2. aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,
3. utbildningsbidrag för doktorander,
3. utbildningsbidrag för doktorander,
4. sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,
4. sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, förutom sjukpenning som har beräknats enligt 3 kap. 5 § fjärde stycket lagen om allmän försäkring,
9 Senaste lydelse 2005:613. 10 Senaste lydelse 2008:225.
60
SOU 2009:28 Författningsförslag
61
5. statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyndigheten för
– kortare studier om funktionshinder,
– kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder, och
– studier inom vuxenutbildningen för utvecklingsstörda, eller
5. statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyndigheten för
a) kortare studier om funktionshinder,
b) kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder, och
c) studier inom vuxenutbildningen för utvecklingsstörda, eller
6. statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska.
6. statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska.
Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.
Studiemedel får inte lämnas för högskoleutbildning på forskarnivå om den studerande är eller har varit anställd som doktorand eller har eller har haft utbildningsbidrag för doktorander.
Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande beviljats studiestöd eller motsvarande studiefinansiering från ett annat land. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken utländsk studiefinansiering som ska omfattas av detta stycke.
Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelser från bestämmelserna i första stycket.
Förskott på studiemedel Förskott på
studielån
28 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att studerande kan få förskott på studiemedel.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att studerande kan få förskott på studielån.
Författningsförslag SOU 2009:28
62
Förhandsbesked
29 a §
En enskild har efter ansökan rätt att få ett förhandsbesked i fråga om han eller hon uppfyller förutsättningarna i 8 § fjärde eller femte stycket eller förutsättningarna i 8 a § tredje–femte styckena.
En ansökan om förhandsbesked enligt första stycket ska vara skriftlig.
30 §
Studiemedel får betalas ut endast om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats.
Den som får studiemedel i form av studielån skall betala sådan avgift som regeringen föreskrivit med stöd av 6 kap. 4 §.
Den som får studiemedel i form av studielån ska betala den avgift som regeringen föreskrivit med stöd av 6 kap. 4 §.
Rätten till studiemedel är förverkad, om den studerande inte före utgången av den tidsperiod som studiemedlen avser har styrkt att han eller hon bedriver studier. Styrks detta senare, får studiemedlen ändå betalas ut, om det finns särskilda skäl.
Rätten till studiemedel är förverkad om den studerande avlider innan studiemedlen har betalats ut.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att förskott på studielån i vissa fall kan få betalas ut även om det inte är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats.
4 kap.
23 §
Studielån får skrivas av helt eller delvis, om lånet har tagits emot enligt bestämmelser som
Studielån får skrivas av helt eller delvis, om lånet har tagits emot enligt bestämmelser som
SOU 2009:28 Författningsförslag
har meddelats med stöd av 3 kap. 24 § första stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om sådan avskrivning.
har meddelats med stöd av 3 kap. 24 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om en sådan avskrivning.
– – – – – –
8.11 Beträffande sådana studielån som har beviljats enligt 4 kap. 2 § studiestödslagen (1973:349) tillämpas 8 kap. 11 § i den gamla lagen i stället för 4 kap. 22 § i den nya lagen. Vad som i 8 kap. 11 § i den gamla lagen sägs om studier enligt 4 kap. 1 § skall därvid tillämpas även på studier enligt 3 kap. 2 § första stycket i den nya lagen.
8. Beträffande sådana studielån som har beviljats enligt 4 kap. 2 § studiestödslagen (1973:349) tillämpas 8 kap. 11 § i den gamla lagen i stället för 4 kap. 22 § i den nya lagen. Vad som i 8 kap. 11 § i den gamla lagen sägs om studier enligt 4 kap. 1 § ska tillämpas även på studier enligt 3 kap. 2 § första stycket i den nya lagen. Den studerande måste senast den 30 juni 2013 ha tagit lån under minst tre terminer för studier enligt 4 kap. 1 § i dess äldre lydelse eller 3 kap. 2 § första stycket för att ha rätt till en sådan avskrivning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikraftträdandet.
3. Vid prövning av rätt till studiemedel enligt denna lag ska tid med studiemedel som har beräknats enligt äldre bestämmelser räknas om till motsvarande antal månader enligt denna lag.
4. Till en studerande som före den 1 juli 2010 studerat med studiemedel i mer än nio månader på eftergymnasial nivå och som inte uppfyller kraven för att få studiemedel utöver 36 månader enligt den nya lydelsen av 3 kap. 8 § studiestödslagen, får studiemedel ändå lämnas i sammanlagt högst 54 månader. Studiemedel utöver 36 månader får i dessa fall inte lämnas för längre tid än till och med den 31 december 2014.
11 Senaste lydelse 2000:1374.
63
Författningsförslag SOU 2009:28
5. Beslut om antal veckor med studiemedel som har fattats enligt den äldre lydelsen av 3 kap. 8 § upphör att gälla den 31 december 2012.
6. Till en studerande som före den 1 juli 2010 har fått studiemedel med det högre bidragsbeloppet enligt 3 kap. 13 § i dess äldre lydelse får studiemedel lämnas enligt 3 kap. 12 § första stycket 3 för att den studerande ska kunna fortsätta studierna. Studiemedel enligt 3 kap. 12 § första stycket 3 får i dessa fall dock inte lämnas för längre tid än till och med den 30 juni 2011.
7. Till en studerande som före den 1 juli 2010 har fått tilläggslån enligt 3 kap. 14 § i dess äldre lydelse får tilläggslån lämnas i sammanlagt högst 27 månader. Tilläggslån utöver 18 månader får dock inte lämnas för längre tid än till och med den 31 december 2012.
8. De upphävda bestämmelserna i 4 kap. 22 § ska fortfarande gälla beträffande studielån som före den 1 januari 2010 har lämnats för studier i en utbildning som avses i 3 kap. 2 § andra stycket för att den studerande ska få grundläggande eller särskild behörighet för högskoleutbildning på annan nivå än forskarnivå. Avskrivning enligt den upphävda paragrafen får dock bara ske i förhållande till högskolepoäng som låntagaren har genomfört med godkänt resultat senast den 30 juni 2013.
64
SOU 2009:28 Författningsförslag
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Bidragsgrundande inkomst beräknas med utgångspunkt i
1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229),
2. överskott i inkomstslaget näringsverksamhet beräknat enligt 4 a §, och
3. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 4 b §. Till de sammanlagda överskotten ska läggas belopp enligt tredje stycket samt 5 och 7 §§. Det på så sätt framräknade beloppet är den bidragsgrundande inkomsten.
Överskottet enligt första stycket ska ökas med
Överskottet enligt första stycket ska ökas med
1. inkomst som på grund av 3 kap.9–13 §§inkomstskattelagen eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital,
1. inkomst som på grund av 3 kap.9–13 §§inkomstskattelagen eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital,
2. studiemedel i form av studiebidrag, utom den del som avser tilläggsbidrag,
2. studiemedel i form av studiebidrag, utom den del som avser barntillägg,
3. skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad,
3. skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad,
4. skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och
4. skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och
12 Senaste lydelse 2008:309.
65
Författningsförslag SOU 2009:28
66
5. vårdnadsbidrag enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.
5. vårdnadsbidrag enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.
SOU 2009:28 Författningsförslag
3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1993:737 ) om bostadsbidrag
Lydelse enligt förslag 2 Föreslagen lydelse
4 §
Bidragsgrundande inkomst beräknas med utgångspunkt i
1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229),
2. överskott i inkomstslaget näringsverksamhet beräknat enligt 4 a §, och
3. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 4 b §. Till de sammanlagda överskotten ska läggas belopp enligt tredje stycket samt 5 och 7 §§. Det på så sätt framräknade beloppet är den bidragsgrundande inkomsten.
Överskottet enligt första stycket ska ökas med
Överskottet enligt första stycket ska ökas med följande inkomster och ersättningar:
1. inkomst som på grund av 3 kap.9–13 §§inkomstskattelagen eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital,
1. Inkomst som på grund av 3 kap.9–13 §§inkomstskattelagen eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital.
2. studiemedel i form av studiebidrag, utom den del som avser barntillägg,
2. Studiemedel i form av studiebidrag, utom den del som avser barntillägg. Studiebidraget ska ingå med ett belopp som motsvarar 140 procent av studiebidraget.
3. skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad,
3. Skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad.
13 Senaste lydelse 2009:000.
67
Författningsförslag SOU 2009:28
68
4. skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och
4. Skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta.
5. vårdnadsbidrag enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.
5. Vårdnadsbidrag enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
SOU 2009:28 Författningsförslag
4 Förslag till lag om upphävande av lag ( 2003:1067 ) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag
Härigenom föreskrivs att lagen (2003:1067) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag ska upphöra att gälla vid utgången av år 2010.
69
Författningsförslag SOU 2009:28
5 Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsförordningen (2000:655)14
dels att 3 kap. 9−11 c, 12, 15 och 24 §§ samt 4 kap. 9 och 12 §§, ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 12 och 24 §§ samt 4 kap. 9 och 10 §§ ska utgå,
dels att nuvarande 3 kap. 11 d § ska betecknas 3 kap. 11 §,
dels att 3 kap. 4−7, den nya 11, 13, 14, 16, 19, 21, 25, 26, 28, 29, 32, 37 och 39 §§, 4 kap. 10 och 11 §§ samt 6 kap. 1, 5 och 13 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 3 kap. 6 a, 9 och 39 a §§ samt närmast före 3 kap. 13 och 39 a §§ nya rubriker av följande lydelse,
dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas en ny punkt, 10, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4 §15
Vid studier på utbildning som bedrivs enligt högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) eller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina motsvarar en och en halv högskolepoäng en veckas studier på heltid.
Vid studier på en utbildning som bedrivs enligt högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) eller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina motsvarar 6,67 högskolepoäng en månads studier på heltid.
Vid studier i övrigt avses med vecka enligt 3 kap. 5 § studie-stödslagen (1999:1395)en hel
Vid studier i övrigt avses enligt 3 kap. 5 § studiestödslagen (1999:1395)
14 Senaste lydelse av 3 kap. 9 § 2006:990 3 kap. 12 § 2007:821 3 kap. 10 § 2006:990 3 kap. 15 § 2006:619 3 kap. 11 a § 2005:619 3 kap. 24 § 2006:19. 3 kap. 11 b § 2005:619 3 kap. 11 c § 2005:619 15 Senaste lydelse 2006:990. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket upphävs.
70
SOU 2009:28 Författningsförslag
kalendervecka.
1. med 100 procent av en månad; en sammanhängande kalendertid om 30 dagar,
2. med 75 procent av en månad; en sammanhängande kalendertid om 23 dagar,
3. med 50 procent av en månad; en sammanhängande kalendertid om 15 dagar, och
4. med 25 procent av en månad; en sammanhängande kalendertid om 8 dagar.
Om studietiden inte är uttryckt i ett antal veckor och utbildningen inte pågår hela den första och den sista kalenderveckan, skall studietiden anses omfatta ytterligare en hel kalendervecka om studietiden under den första och den sista veckan sammanlagt uppgår till minst sju dagar.
Studiemedel får inte lämnas för mer än heltidsstudier. Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter för tillämpningen av första–tredje styckena.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter för verkställigheten av första och andra styckena.
5 §
Normal takt för studier vid en läroanstalt eller utbildning som avses i avdelning B 2 i bilagan innebär att den studerande ska ha klarat av
1. 62,5 procent av sitt studieåtagande under de första nio månaderna med studiemedel vid heltidsstudier, och
71
Författningsförslag SOU 2009:28
72
2. 75 procent av sitt studieåtagande för studier som därefter bedrivs med studiemedel.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter för tillämpningen av 3 kap. 7 § studiestödslagen (1999:1395) om studiemedel med prövning av studieresultat.
Centrala studiestödsnämnden får meddela ytterligare föreskrifter om prövning av studieresultat.
6 §
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om vad som skall anses vara studier på heltid respektive deltid, om detta inte framgår av någon annan författning eller den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses vara studier på heltid respektive deltid, om detta inte framgår av någon annan författning eller den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen.
Centrala studiestödsnämnden får efter samråd med Folkbildningsrådet meddela närmare föreskrifter om vilka studier på folkhögskola som vid tilllämpningen av 3 kap. 8 och10 §§studiestödslagen (1999:1395)skall anses ligga på grundskolenivå respektive gymnasienivå.
Centrala studiestödsnämnden får efter samråd med Folkbildningsrådet meddela närmare föreskrifter om vilka studier på folkhögskola som vid tillämpningen av 3 kap. 8 a, 10 och 12 §§ studiestödslagen (1999:1395)ska anses ligga på grundskolenivå respektive gymnasienivå.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om tidpunkten från vilken ytterligare studiemedel får lämnas enligt 3 kap. 8 § andra och tredje styckena studiestödslagen .
6 a §
Om det finns särskilda skäl får studiemedel lämnas för hel- respektive deltidsstudier till en studerande som har ett funktions-
SOU 2009:28 Författningsförslag
hinder eller en kronisk sjukdom, även om den studerande inte når upp till de poängtal eller motsvarande som krävs för respektive studietakt.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av denna paragraf.
7 §
Om en studerande samtidigt bedriver studier enligt 3 kap. 8 § första och andra styckena studie-stödslagen (1999:1395)eller enligt andra och tredje styckena i den paragrafen, skall studietiden fördelas i förhållande till omfattningen av studierna enligt respektive stycke.
Om en studerande samtidigt bedriver studier på olika utbildningsnivåer enligt 3 kap. 8 och 8 a §§ studiestödslagen (1999:1395), ska studietiden fördelas i förhållande till omfattningen av studierna på respektive utbildningsnivå.
9 §
Om en studerande samtidigt bedriver studier på utbildningar som ger rätt till studiemedel med olika bidragsandelar enligt 3 kap. 12 § studiestödslagen (1999:1395) , ska studiebidrag lämnas i förhållande till omfattningen av studierna på respektive utbildningsnivå.
11 d § 11 § 16
När båda vårdnadshavarna studerar och är folkbokförda på olika adresser skall tilläggsbidrag enligt 3 kap. 13 a och 13 b §§ studiestödslagen (1999:1395) lämnas till den som barnet är
När båda vårdnadshavarna studerar och är folkbokförda på olika adresser ska barntillägg enligt 3 kap. 13 och 13 a §§ studiestödslagen (1999:1395) lämnas till den som barnet är
16 Senaste lydelse av tidigare 3 kap. 11 d § 2005:619.
73
Författningsförslag SOU 2009:28
folkbokfört hos, om inte vårdnadshavarna kommer överens om att bidraget skall lämnas till den vårdnadshavare som barnet inte är folkbokfört hos.
folkbokfört hos, om inte vårdnadshavarna kommer överens om att barntillägget ska lämnas till den vårdnadshavare som barnet inte är folkbokfört hos.
Beslut enligt första stycket som innebär att tilläggsbidraget skall lämnas till den andre vårdnadshavaren skall endast avse kalenderveckor för vilka bidraget inte har betalats ut.
Beslut enligt första stycket som innebär att barntillägget ska lämnas till den andre vårdnadshavaren får endast avse bidrag som inte har betalats ut.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om tillläggsbidrag i de fall båda vårdnadshavarna studerar.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om barntillägg i de fall båda vårdnadshavarna studerar.
Merkostnadslån
13 §17
För särskild utrustning eller studiemateriel får tilläggslån enligt 3 kap. 15 § studiestödslagen (1999:1395) lämnas bara till studerande vid en högskolas musikerprogram eller lärarutbildning med inriktning musik eller motsvarande utbildning för inköp till skälig kostnad av ett musikinstrument som är nödvändigt för genomförande av utbildningen.
Merkostnadslån enligt 3 kap. 15 § studiestödslagen (1999:1395)får lämnas för
1. undervisningsavgifter,
2. resor till och från studielandet i samband med studier som helt eller delvis bedrivs utanför Sverige, och
3. personförsäkringar vid studier som helt eller delvis bedrivs utanför Sverige.
Merkostnadslån enligt första stycket får bara lämnas om studierna för vilka merkostnadslånet lämnas pågår under minst två månader vid studier på heltid.
17 Senaste lydelse 2002:1109.
74
SOU 2009:28 Författningsförslag
75
Utöver vad som anges i första stycket får tilläggslån lämnas för merkostnader, om det finns särskilda skäl.
Utöver vad som anges i första och andra styckena får merkostnadslån lämnas även för andra merkostnader, om det finns synnerliga skäl.
14 §
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om tilläggslån.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om merkostnadslån enligt 13 § första stycket.
16 §
Om studiemedlen skall minskas enligt bestämmelserna i 3 kap. 18 § studiestödslagen (1999:1395), skall vad som anges i andra stycket tillämpas i fråga om studiemedel för studier på en utbildning som bedrivs enligt högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) eller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.
Om studiebidraget ska minskas enligt bestämmelserna i 3 kap. 18 § studiestödslagen (1999:1395), ska bestämmelserna i andra stycket tillämpas i fråga om studiemedel för studier på en utbildning som bedrivs enligt högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) eller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.
Ett studieår om 40 veckor skall anses omfatta 20 veckor under höstterminen och 20 veckor under vårterminen. 20 veckors studier under en hösttermin skall i sin helhet anses pågå under det andra kalenderhalvåret även om en del av kurstiden är förlagd till januari månad följande kalenderhalvår. Studiemedlen skall minskas i förhållande till det belopp som enligt 3 kap. 11 § första stycket studiestödslagen får lämnas för 20 veckors studier.
En normal hösttermin som ger rätt till studiemedel under fyra till fem månader ska i sin helhet anses pågå under det andra kalenderhalvåret även om en del av kurstiden är förlagd till januari månad följande kalenderhalvår. Studiebidraget ska i dessa fall minskas i förhållande till det belopp som enligt 3 kap. 12 och 12 a §§studiestödslagen får lämnas för hela perioden.
Författningsförslag SOU 2009:28
19 §
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om beräkning av fribelopp och reducering enligt 3 kap.17 och 18 §§studiestödslagen (1999:1395) samt 3 kap. 16 § i denna förordning och om beräkning av veckobelopp enligt 3 kap.11-22 §§studiestödslagen.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om beräkning av
1. fribelopp och reducering enligt 3 kap.17 och 18 §§studiestödslagen (1999:1395) samt 3 kap. 16 § denna förordning,
2. belopp vid studier på deltid och del av månad enligt 3 kap. 11-22 §§studiestödslagen, och
3. bidragsandel till en studerande som samtidigt bedriver studier på utbildningar som ger rätt till studiemedel med olika bidragsandelar enligt 3 kap. 12 § studiestödslagen .
21 §18
Studiemedel får lämnas för studier utomlands, om studierna bedrivs på heltid och pågår under minst 13 veckor. Om det finns särskilda skäl, får studiemedel lämnas även om studierna inte bedrivs på heltid.
Till en studerande som inte är svensk medborgare får studiemedel dock lämnas bara om han eller hon har påbörjat en högskoleutbildning vid en svensk läroanstalt och studierna utomlands kan tillgodoräknas helt som en del av den svenska utbildningen inom ramen för ett utbytesprogram. I sådant fall får studiemedel lämnas under högst ett år.
Till en studerande som inte är svensk medborgare och inte heller ska jämställas med svensk medborgare enligt 1 kap. 4 § första och andra styckena och 5 § första stycket studiestödslagen (1999:1395), får studiemedel för studier utomlands lämnas bara om han eller hon har påbörjat en högskoleutbildning vid en svensk läroanstalt och studierna utomlands kan tillgodoräknas
18 Ändringen innebär bl.a. att första stycket upphävs.
76
SOU 2009:28 Författningsförslag
helt som en del av den svenska utbildningen inom ramen för ett utbytesprogram. I sådant fall får studiemedel lämnas under högst ett år.
25 §19
Centrala studiestödsnämnden får meddela ytterligare föreskrifter om rätt till studiemedel för studier utomlands och om beräkning och utbetalning av sådana studiemedel. Nämnden får därvid föreskriva att studiemedel inte får lämnas för en utbildning som inte ger rätt till studiemedel för studier i Sverige eller annars inte rimligen bör medföra rätt till studiemedel.
Centrala studiestödsnämnden får meddela ytterligare föreskrifter om rätt till studiemedel för studier utomlands. Myndigheten får då föreskriva att studiemedel inte får lämnas för en utbildning som inte ger rätt till studiemedel för studier i Sverige eller annars inte rimligen bör medföra rätt till studiemedel.
Centrala studiestödsnämnden får även meddela föreskrifter om undantag från det krav på bosättning som anges i 3 kap. 23 § första stycket studiestödslagen (1999:1395).
26 §20
I 27−32 §§ finns bestämmelser om studiemedel för tid då en studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier.
I 27−32 §§ finns bestämmelser om studiemedel för tid då en studerande på grund av sjukdom är helt eller halvt oförmögen att bedriva sina studier.
I nämnda paragrafer avses med sjukperiod: tid då en studerande på grund av sjukdom oavbrutet har varit oförmögen att bedriva sina studier,
studietid: den del av ett kalenderhalvår då en studerande bedriver studier och den del av kalenderhalvåret då den studerande skulle ha bedrivit studier om han eller hon inte hade blivit sjuk.
Bestämmelserna om studiemedel under sjukdom gäller även vid studier utomlands enligt 21−25 §§. De frågor som
Bestämmelserna om studiemedel under sjukdom gäller även vid studier utomlands enligt 21−25 §§. De frågor som
19 Senaste lydelse 2005:619. 20 Senaste lydelse 2004:964.
77
Författningsförslag SOU 2009:28
enligt 28−32 §§ ankommer på Försäkringskassan skall dock handhas av Centrala studiestödsnämnden.
enligt 28−32 §§ ankommer på Försäkringskassan ska dock handhas av Centrala studiestödsnämnden.
28 §21
Om en studerande på grund av sjukdom blir helt oförmögen att bedriva sina studier, skall han eller hon anmäla detta till Försäkringskassan. Anmälan skall ske enligt de närmare bestämmelser som Försäkringskassan meddelar.
Om en studerande på grund av sjukdom blir helt eller halvt oförmögen att bedriva sina studier, ska han eller hon anmäla detta till Försäkringskassan. Anmälan ska ske enligt de närmare bestämmelser som Försäkringskassan meddelar.
29 §22
Studerande har rätt till studiemedel endast för sådan sjukperiod eller del av den som har godkänts av Försäkringskassan.
Om Försäkringskassan finner att en studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier, skall Försäkringskassan godkänna sjukperioden. Detta gäller dock inte om något annat följer av 30 eller 31 §.
Om Försäkringskassan finner att en studerande på grund av sjukdom är helt eller halvt oförmögen att bedriva sina studier, ska Försäkringskassan godkänna sjukperioden. Detta gäller dock inte om något annat följer av 30 eller 31 §.
32 §23
Om en studerande som har beviljats studiemedel på grund av sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller om det finns något annat särskilt skäl, skall Försäkringskassan, enligt de närmare bestämmelser som Försäkringskassan meddelar, undersöka om det finns skäl att
Om en studerande som har beviljats studiemedel på grund av sjukdom har varit helt eller halvt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller om det finns något annat särskilt skäl, ska Försäkringskassan, enligt de närmare bestämmelser som Försäkringskassan meddelar, undersöka om
21 Senaste lydelse 2004:964. 22 Senaste lydelse 2004:964. 23 Senaste lydelse 2004:964.
78
SOU 2009:28 Författningsförslag
vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan.
det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan.
Om Försäkringskassan finner att åtgärd som avses i första stycket behövs, skall den underrätta den studerande om detta och se till att åtgärden vidtas. Om den studerande vägrar att underkasta sig åtgärden, kan Försäkringskassan besluta att inte godkänna den del av sjukperioden som infaller sedan den studerande fått underrättelse om Försäkringskassans beslut. I underrättelsen enligt första meningen skall den studerande erinras om att ett sådant beslut kan meddelas.
Om Försäkringskassan finner att det behövs någon åtgärd som avses i första stycket, ska den underrätta den studerande om detta och se till att åtgärden vidtas. Om den studerande vägrar att underkasta sig åtgärden, får Försäkringskassan besluta att inte godkänna den del av sjukperioden som infaller sedan den studerande fått underrättelse om Försäkringskassans beslut. I underrättelsen enligt första meningen ska den studerande upplysas om att ett sådant beslut får meddelas.
37 §
Studiemedel får beviljas för högst ett år i sänder och för högst fyra kalenderveckor före den kalendervecka då ansökan kom in till Centrala studiestödsnämnden. Nämnden får meddela närmare föreskrifter om detta.
Studiemedel får beviljas för högst ett år i sänder och för högst en månad före den dag då ansökan kom in till Centrala studiestödsnämnden. Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om detta.
39 §
Utbetalning av studiemedel sker förskottsvis varje månad. Om det finns särskilda skäl, får utbetalning göras på något annat sätt.
Studiemedel betalas ut månadsvis i efterskott, om inte något annat följer av 39 a §.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om utbetalning av studiemedel.
79
Författningsförslag SOU 2009:28
80
Förskott på studielån
39 a §
Förskott på studielån enligt 3 kap. 28 § studiestödslagen (1999:1395) får efter begäran från den studerande lämnas
1. med ett belopp motsvarande högst två månaders studiemedel enligt 3 kap. 11
−
12 a §§ studie-
stödslagen , dock med högst så mycket studielån som har beviljats, och
2. med det belopp som lämnas som merkostnadslån enligt 13 §.
Om studierna helt eller delvis ska bedrivas utomlands får förskott på studielån betalas ut innan studierna har påbörjats.
Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om utbetalning och avräkning av förskott.
4 kap.
10 §
Om någon har fått studielån för en sjukperiod enligt bestämmelserna i 3 kap. 26−32 §§ och de bestämmelser som anges där, gäller 11 och 12 §§ i fråga om återbetalningen.
Om någon har fått studielån för en sjukperiod enligt bestämmelserna i 3 kap. 26−32 §§ och de bestämmelser som anges där, gäller 11 § i fråga om återbetalningen. Detsamma gäller för studielån som någon har fått vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 33 §.
SOU 2009:28 Författningsförslag
11 §
Studielån som avser den del av en sjukperiod som följer efter en karenstid om 30 dagar skall betalas tillbaka bara i de fall som anges i 12 §.
Studielån som avser den del av en sjukperiod som följer efter en karenstid om 30 dagar ska skrivas av.
I karenstiden får bara räknas in tid under sådan studietid som avses i 3 kap. 26 §.
Vid beräkningen av karenstiden skall två eller flera sjukperioder räknas som en sammanhängande sjukperiod, om den senare perioden börjar inom 20 dagar efter det att den tidigare slutade.
Vid beräkningen av karenstiden ska två eller flera sjukperioder räknas som en sammanhängande sjukperiod, om den senare perioden börjar inom 20 dagar efter det att den tidigare slutade.
En period för vilken någon har fått studielån vid ledighet för tillfällig vård av barn eller vid ledighet för närståendevård enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 33 §, ska jämställas med en sjukperiod enligt första–tredje styckena.
6 kap.
1 §24
Vad som föreskrivs i denna förordning om studiestöd för tid då den studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier skall gälla även för tid då den studerande är att anse som smittbärare enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare och på grund av beslut enligt smittskyddslagen (2004:168) i andra fall än som avses i 3 kap. 8 eller 10 § smittskyddslagen eller
Vad som föreskrivs i denna förordning om studiestöd för tid då den studerande på grund av sjukdom är helt eller halvt oförmögen att bedriva sina studier ska gälla även för tid då den studerande är att anse som smittbärare enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare och på grund av beslut enligt smittskyddslagen (2004:168) i andra fall än som avses i 3 kap. 8 eller 10 § smitt-
24 Senaste lydelse 2006:862.
81
Författningsförslag SOU 2009:28
livsmedelslagen (2006:804) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag är helt oförmögen att bedriva sina studier.
skyddslagen eller livsmedelslagen (2006:804) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag är helt eller halvt oförmögen att bedriva sina studier.
5 §
Avgifter för administrativa kostnader skall tas ut för debitering av årsbelopp (expeditionsavgift) och vid påminnelse om förfallna årsbelopp (påminnelseavgift). Expeditionsavgiften är 100 kronor för varje årsbelopp som debiteras och påminnelseavgiften är 120 kronor för varje påminnelse.
Avgifter för administrativa kostnader ska tas ut för debitering av årsbelopp (expeditionsavgift) och vid påminnelse om förfallna årsbelopp (påminnelseavgift). Expeditionsavgiften är 200 kronor för varje årsbelopp som debiteras och påminnelseavgiften är 120 kronor för varje påminnelse.
13 §25
Försäkringskassan ska till Centrala studiestödsnämnden eller Överklagandenämnden för studiestöd lämna uppgift om
Försäkringskassan ska till Centrala studiestödsnämnden eller Överklagandenämnden för studiestöd lämna uppgift om
1. sådan sjukperiod enligt 3 kap. 26 § som har godkänts av Försäkringskassan,
1. sådan sjukperiod enligt 3 kap. 26 § som har godkänts av Försäkringskassan,
2. sådan sjukpenning eller ersättning som avses i 4 kap. 12 §,
3. aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning under ett arbetsmarknadspolitiskt program, och
2. aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning under ett arbetsmarknadspolitiskt program, och
4. sjukersättning, aktivitetsersättning och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
3. sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, förutom sjukpenning som har beräknats enligt 3 kap. 5 § fjärde stycket lagen om allmän försäkring.
25 Senaste lydelse 2007:821.
82
SOU 2009:28 Författningsförslag
Första stycket gäller dock bara om uppgifterna har betydelse för tillämpningen av studiestödslagen (1999:1395) eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. – – – – –
10. Expeditionsavgiften enligt 8 kap. 1 § studiestödsförordningen (1973:418) ska vara 200 kronor för varje årsbelopp som debiteras.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011 i fråga om 6 kap. 5 § och punkten 10 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna, och i övrigt den 1 juli 2010.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikraftträdandet.
3. De upphävda bestämmelserna i 3 kap. 9–11 §§ ska fortfarande gälla vid tillämpning av punkten 6 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2009:000) om ändring i studiestödslagen (1999:1395). Det som i 3 kap. 9–11 §§ sägs om det högre bidragsbeloppet ska då tillämpas i fråga om vem som ska ha rätt till en högre bidragsnivå enligt 3 kap. 12 § 3 studiestödslagen.
4. Den upphävda bestämmelsen i 4 kap. 9 § ska fortfarande gälla vid tillämpning av punkten 8 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2009:000) om ändring i studiestödslagen (1999:1395).
83
Författningsförslag SOU 2009:28
84
6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1988:1381 ) om ändring i studiestödsförordningen (1973:418)
Regeringen föreskriver att punkt 1 a i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (1988:1381) om ändring i studiestödsförordningen (1973:418) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a.26 I stället för vad som föreskrivs i 8 kap. 1 § studiestödsförordningen (1973:418) i dess lydelse före den 1 januari 1989 skall med studiemedelsavgift avses preliminär avgift, kvartående avgift, tilläggsavgift, påminnelseavgift och expeditionsavgift. Påminnelseavgiften är 120 kronor för varje påminnelse och expeditionsavgiften är 100 kronor för varje avgiftsår som preliminär avgift debiteras och 50 kronor för varje avgiftsår som kvartående avgift debiteras.
1 a. I stället för vad som föreskrivs i 8 kap. 1 § studiestödsförordningen (1973:418) i dess lydelse före den 1 januari 1989 ska med studiemedelsavgift avses preliminär avgift, kvarstående avgift, tilläggsavgift, påminnelseavgift och expeditionsavgift. Påminnelseavgiften är 120 kronor för varje påminnelse och expeditionsavgiften är 200 kronor för varje avgiftsår som preliminär avgift debiteras och 100 kronor för varje avgiftsår som kvarstående avgift debiteras.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.
26 Senaste lydelse 1998:656.
Kommitténs uppdrag och arbete
Tolkning och avgränsning av uppdraget
Studiesociala kommitténs uppdrag (dir. 2007:153) är omfattande och spänner över flera områden. Kommittén har med direktiven som utgångspunkt behandlat studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen och övervägt innehållet i dessa system och hur de sinsemellan bör samverka på ett optimalt sätt. Vidare har kommittén behandlat studiesociala frågor och genomströmning i högskolan. Därtill har kommittén granskat studiestödsadministrationen (CSN) och i det sammanhanget bl.a. prövat om studielån kan överföras till banker.
Det huvudsakliga ansvarsområdet för kommittén har varit studiemedelssystemet. Det innebär att vi har inriktat vårt arbete på att finna lösningar inom studiemedelssystemet och för studerande med studiemedel. Vi har även behandlat vissa frågor som rör studerande utan studiemedel, t.ex. studenthälsovården.
Enligt direktiven har kommittén haft möjlighet att delredovisa vissa frågor. Efterhand som vi satt oss in i uppdragets alla delar har vi funnit att de på olika sätt hänger ihop. Exempelvis bygger förslagen som rör studiemedelssystemet på våra överväganden om ökad genomströmning. Även åtgärder inom studenthälsovården påverkar genomströmningen. Efter en samlad bedömning av uppdraget har vi funnit det mest lämpligt att presentera kommitténs redovisning i ett sammanhållet betänkande.
Författningsändringar som har genomförts efter den 26 februari 2009 har inte kunnat beaktas. Detsamma gäller förslag som har lagts fram efter den dagen.
85
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2009:28
Studiemedelssystemet
Kommittén har analyserat de studerandes ekonomiska och sociala situation. Vi har prioriterat förslag till förbättringar inom studiemedelssystemet som syftar till att det ska bli ett enklare och mer generellt system. Vidare har vi med utgångspunkt i analyser av studerandes ekonomiska situation bedömt vilka beloppsnivåer som är rimliga för studiemedlen. Studiemedelsnivån har även bedömts i förhållande till andra gruppers inkomster och i förhållande till andra former av ersättningar.
Vi har utifrån den studerandes, arbetslivets och samhällets behov, även bedömt vid vilken inkomstgräns som studiebidraget bör minska, dvs. fribeloppsgränsen.
Kommittén har särskilt övervägt om studiemedelssystemet kan utformas så att det på ett mer systematiskt sätt än i dag kan användas för att öka genomströmningen i högskolan. I samband med detta har vi även studerat andra faktorer inom högskolan, t.ex. studerandestöd och studenthälsovård, som påverkar genomströmningen.
En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att grunderna i studiemedelssystemet ska ligga fast, vilket också framgår av regeringens direktiv. Vi har därför inte övervägt att införa helt nya former av studiestöd eller att frångå systemets grundläggande utformning med studiemedel som består av en bidragsdel kompletterad med ett annuitetslån.
På den eftergymnasiala nivån har vi för högskoleutbildningar begränsat oss till studier på grundläggande och avancerad nivå, dvs. inte utbildning på forskarnivå. Till sådan utbildning får, i stort sett, bara antas sökande som anställs som doktorand eller som beviljas utbildningsbidrag för doktorander. Forskarstudier ska inte finansieras med studiemedel och hamnar därför utanför kommitténs uppdrag.
Inom vuxenutbildningen har de som läser svenska för invandrare (sfi) inte rätt till studiemedel. I dag finansierar sfi-studerande sina studier främst med introduktionsersättning eller försörjningsstöd från kommunen. Studerande i särvux har inte heller rätt till studiemedel. Studiefinansieringen för dessa grupper ligger därför inte i vårt uppdrag. Kommittén har inte heller sett att det ligger i uppdraget att utvidga de utbildningsformer som berättigar till studiemedel. Vi har ansett att frågan om vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel är en utbildningspolitisk fråga.
86
SOU 2009:28 Kommitténs uppdrag och arbete
Kommittén har inte sett att andra studiestöd än studiemedel har legat inom kommitténs uppdrag. Det innebär att studiehjälp, dvs. studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg, som ligger utanför studiemedelssystemet och vänder sig till ungdomar mellan 16 och 20 år, inte behandlas. Inte heller omfattas bidrag för föräldrautbildning i teckenspråk (s.k. TUFF-ersättning), bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan (s.k. Rg-bidrag) eller korttidsstöd av kommitténs uppdrag, utom i de avseenden som ligger inom studiestödsadministrationen. Eftersom kommittén inte har sett som sin uppgift att föreslå förändringar i dessa studerandes studiefinansiering har vi inte heller analyserat situationen för de studerandegrupper som omfattas av de olika stöden.
Trygghetssystemens samspel med studiemedelssystemet
Sambandet mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen har analyserats och bedömts. I huvudsak har kommittén ansett att även studerande ska omfattas av de generella trygghetssystemen på samma sätt som befolkningen i övrigt. Det innebär att kommittén så långt som möjligt har undvikit att utforma särskilda ”studerandelösningar”. Undantag från denna princip är t.ex. det särskilda tilläggsbidraget för studerande med barn, som finns inom studiemedelssystemet.
Kommittén har på grund av tidsskäl prioriterat de frågor som berör de flesta studiemedelstagarna. Främst har sambanden med ersättning vid sjukdom och föräldraskap samt bostadsbidrag granskats. Kommunernas praxis att ge försörjningsstöd har behandlats med utgångspunkt i den kartläggning kommittén låtit göra. Kommittén har vidare konstaterat att gränsdragningen mot arbetslöshetsförsäkringen enligt regeringens direktiv anses vara klarlagd och därför inte behöver utredas.
Kommittén föreslår huvudsakligen förändringar i lagstiftningen inom ramen för studiemedelssystemet, t.ex. beträffande studiemedel under sjukdom. De bedömningar kommittén gör om andra ersättningsformer åtföljs inte av några författningsförslag. Skälet till detta är bl.a. att flera av dessa frågor ligger eller har legat i andra utredningar, t.ex. SGI-utredningen inom Socialdepartementet och den i budgetpropositionen för 2009 avsierade socialförsäkringsutredningen, vilka följer särskilda beslutsprocesser.
87
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2009:28
Ett förslag utanför studiemedelssystemet är hur studiebidraget ska beaktas vid beräkningen av bostadsbidrag. Denna fråga behandlas bl.a. av det skälet att den tydligt berör just studerande. I övriga fall har kommittén valt att uppmärksamma vissa problem som de studerande möter och hur dessa skulle kunna lösas.
Genomströmning i högskolan
Kommittén har analyserat olika mått på genomströmning i högskoleutbildningen. Incitament för att öka genomströmningen, bl.a. peng-per-poäng och examensbonus, har diskuterats och bedömts. Det har bl.a. skett med utgångspunkt i de danska, finska och norska studiestödssystemen och erfarenheter av dessa. Kommittén har dragit slutsatsen att faktorer utanför studiemedelssystemet, t.ex. undervisningens organisation och ett stärkt studerandestöd på högskolorna, har större betydelse för genomströmningen än vad förändringar i studiemedelssystemet har. Därför har vi utvecklat bedömningar och förslag som medför ett tydligare ansvar för universitet och högskolor att arbeta aktivt inom det studiesociala området.
Frågor av mer uttalat utbildningspolitisk karaktär, t.ex. ett förändrat terminssystem, behandlas inte av kommittén. Vi har bedömt att sådana frågor förvisso kan påverka genomströmningen, men de ligger alltför långt från kommitténs huvuduppdrag. I kommitténs direktiv har inte ingått att analysera genomströmningen inom vuxenutbildningen.
Studenthälsofrågor
Utgångspunkten för kommitténs analys har varit att se studenthälsovården som en del av lärosätenas kärnverksamhet. Högskoleverkets utvärderingar, möten med personal vid studenthälsovården och samtal med studentrepresentanter etc. har legat till grund för våra bedömningar. Uppdraget avser endast studerande på universitet och högskolor, dvs. inte studerande inom vuxenutbildningen. Vuxenstuderande är på samma sätt som andra medborgare hänvisade till den vanliga sjukvården. Kommunerna är enligt skollagen (1985:1100) skyldiga att erbjuda skolhälsovård för elever i förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, specialskolan och
88
SOU 2009:28 Kommitténs uppdrag och arbete
sameskolan, men inte för elever i den kommunala vuxenutbildningen. Det är därmed en fråga för varje enskild kommun att avgöra vilken typ av hälsostöd komvuxstuderande ska erbjudas.
Kommittén ska föreslå vilka verktyg som kan användas i arbetet med att minska studenternas alkoholkonsumtion. Kommittén har valt att begränsa sitt uppdrag till ansvars- och organisationsfrågor eftersom alkoholfrågan därmed kan knytas till kommitténs övriga uppdrag som rör studenters studiesociala situation. Metodfrågor, dvs. hur arbetet för att minska alkoholkonsumtionen kan eller bör bedrivas, har inte behandlats. Genom Riskbruksprojektet kommer det fram till 2010 att finnas en aktör på nationell nivå som stödjer högskolornas förebyggande arbete. Kommittén har särskilt beaktat behovet av strukturer för ett fortsatt alkoholförebyggande arbete efter 2010.
Studiestödsadministration
Studiesociala kommittén ska enligt direktiven förutsättningslöst pröva och föreslå hur statens utgifter för studiestödsadministrationen kan minskas genom att hela eller delar av verksamheten hanteras och organiseras på ett mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. En utvärdering av Centrala studiestödsnämnden, CSN, har genomförts. Denna har inkluderat en analys av förutsättningarna för, själva genomförandet av och resultaten av den administrativa hanteringen.
CSN:s studiestödsadministrativa uppdrag omfattar även verksamhet som ligger utanför studiemedelssystemet, t.ex. administration av studiehjälp och bidrag till kostnader vid viss gymnasieutbildning (Rg-bidrag). Eftersom kommitténs uppdrag i huvudsak avser studiemedelssystemet, har granskningen av CSN koncentrerats till administrationen av studiemedel och återbetalning av studielån.
Kommittén har undersökt möjligheterna att föra över delar av studiestödsadministrationen till banker, kommuner och högskolor, samt prövat förutsättningarna för att överlåta CSN:s hela uppdrag till Försäkringskassan. Dessa delar av arbetet har genomförts som riktningsanalyser, dvs. en form av förhandsgranskning för att bedöma om alternativa val är möjliga.
89
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2009:28
Konsekvensanalys
Kommittén har gjort en omfattande ekonomisk analys som underlag till redovisade förslag och bedömningar i studiemedelssystemet. Inom varje område har kostnadsanalysen gjorts utifrån ett nollalternativ, dvs. de kostnader som skulle uppstått om inga ändringar i dagens studiemedelsystem skulle ske.
De ekonomiska fördelningseffekterna av förslagen har belysts och konsekvenserna för olika grupper av studerande har lyfts fram. Särskilt har konsekvenserna för jämställdheten varit föremål för kommitténs intresse.
En kommitté kan inte föreslå kostnadsökningar om det saknas finansiering. För våra förslag om utgiftsökningar i studiemedlen finns därför förslag till finansiering, som innebär utgiftsminskningar i statsbudgeten. Vi har dock konstaterat att studiemedelsanslaget (UO 15, anslaget 1:2 Studiemedel m.m.) inte helt har utnyttjats. Det finns sedan fler år tillbaka ett årligt anslagssparande på cirka en miljard kronor. Sparandet ligger i huvudsak i anlagsposten för det högre bidraget, som är avsett för studerande som saknar slutbetyg från grundskola eller treårig gymnasieutbildning.
Problemet med att använda anslagssparandet som finansieringskälla är att det skulle innebära att statens utgifter ökar. Om det vore så att anslagssparandet kunde ha utnyttjats som finansieringskälla skulle kommittén ha kunnat utforma fler skarpa förslag. I stället har vi stannat vid att ange motiven för angelägna åtgärder och bedömt hur en lösning skulle kunna ske om regeringen kan finna en finansieringsmöjlighet. Det gäller t.ex. en större höjning av studiemedlen och bidrag till utbildningsavgifter i utländska universitet som redovisas i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem.
Särskilda undersökningar
Studiesociala kommitténs uppdrag innehåller ett stort antal frågeområden som ska behandlas och övervägas inom en tidsperiod på cirka ett år. Dessa förutsättningar har i hög grad påverkat kommitténs arbetssätt och val av metoder, t.ex. har det inte varit möjligt att lägga ut längre och omfattande uppdrag på forskare eller myndigheter. Ett undantag är uppdraget till SCB vid kartläggningen av kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen (2001:453) och praxis i beslut om försörjningsstöd till studerande. Utöver detta
90
SOU 2009:28 Kommitténs uppdrag och arbete
uppdrag har vi så långt som möjligt valt att utnyttja tidigare utredningar, forskarrapporter och material från myndigheter och andra organisationer som har relevans för uppdraget. Dessa källor redovisas i betänkandets referenslista.
Kommittén har tillsatt en särskild granskningsgrupp för granskningen av den nuvarande myndigheten för studiestödsadministration, CSN. Syftet med granskningen har varit att skaffa underlag för att bedöma den nuvarande studiestödsadministrationens effektivitet, men även för att kunna pröva och föreslå förändringar inför framtiden. I granskningsgruppen har ingått sak- och ämnesexperter från högskolan, kommunal vuxenutbildning, Försäkringskassan, bankväsendet samt en utvärderingsexpert från Ekonomistyrningsverket/Mälardalens högskola.
Samråd med myndigheter, organisationer och utredningar
Kommittén har haft elva protokollförda sammanträden. Utöver dessa har kommittén haft ett omfattande samarbete med CSN, som bistått utredningen på olika sätt. Detta gäller t.ex. statistikunderlag om studiemedelstagare och ett omfångsrikt självvärderingsunderlag för granskningsgruppen.
Till kommittén har en särskild referensgrupp knutits. I den har ingått företrädare för studerandeorganisationer, Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) och Vuxenstuderandes intresseorganisation (VIO), Tria1, Saco studentråd, Högskoleverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Riksgäldskontoret, Statens folkhälsoinstitut och Sveriges universitets- och högskoleförbund. Vidare har företrädare för LO, TCO och Saco samt Svenskt näringsliv och Svenska Bankföreningen ingått. Referensgruppen i sin helhet har mötts vid fem tillfällen, men kommittén har även haft kontakter med enskilda organisationer inom gruppen.
Kommittén har också haft överläggningar med andra pågående offentliga utredningar, t.ex. Utredningen om en översyn av aktivitetsersättning (S 2007:15), Autonomiutredningen (U 2007:11) och Återkravsutredningen (Fi 2007:15), samt arbetsgrupper inom Regeringskansliet, t.ex. SGI-utredningen.
1 TRIA är ett fackligt samarbete för studenter mellan ST, SKTF och Unionen.
91
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2009:28
Under kommitténs sammanträden har extern medverkan förekommit. Det gäller t.ex. företrädare för studerandeorganisationer och Svenska Bankföreningen.
En komplett förteckning av de myndigheter och organisationer som kommittén har haft kontakter med finns i bilaga 2.
Seminarium och studiebesök
Kommittén har arrangerat ett seminarium och ett antal studiebesök i syfte att få specifika frågor belysta. Seminariet hölls i maj 2008 med företrädare för studiestödsadministrationer i Danmark, Finland och Norge. I oktober har kommittén haft möten med företrädare för Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte i Danmark.
Vidare har kommittén mött studenter och personal vid Lunds universitet och Malmö högskola. Förutsättningarna för vuxenutbildningen och vuxenstuderande har kommittén fått belysta vid ett möte med företrädare för studerande och utbildningsförvaltning i Eskilstuna.
Data och statistik
I betänkandet används åtskilliga statistikuppgifter. Kommittén gör även många beräkningar och bedömningar baserade på olika former av data. Av olika skäl har det inte varit möjligt att redovisa samtliga uppgifter för samma tidsperiod, t.ex. för 2008. Detta beror på att viss statistik insamlas läsårsvis och att annan statistik insamlas per kalenderår.
Tidpunkten för slutförandet av kommitténs uppdrag, mars 2009, har också medfört att vi i många fall inte har haft möjlighet att uppdatera det statistiska underlaget med 2008 års uppgifter. I de flesta fall har vi varit tvungna att basera beräkningarna på uppgifter från 2006 eller 2007. Detta gäller t.ex. för vissa beräkningar av inkomst- och kostnadsläget för studerande. I andra fall, t.ex. för studiemedelsbeloppen, har det varit möjligt att använda 2009 års uppgifter.
92
SOU 2009:28 Kommitténs uppdrag och arbete
Betänkandets struktur och läsanvisningar
Kommitténs betänkande är uppbyggt på följande sätt:
I kapitel 1 Generella utgångspunkter presenteras förutsättningarna för kommitténs arbete. Kapitlet innehåller en översikt över samhällets och individens behov av utbildning, en beskrivning av högskolesektorn och de högskolestuderande respektive vuxenutbildningssektorn och de vuxenstuderande. Nuvarande studiemedelssystem beskrivs i ett historiskt och internationellt perspektiv.
Kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan behandlar förslag och bedömningar som avser ökad genomströmning i högskolan. I detta kapitel diskuteras studiemedlens roll för genomströmningen. Kommittén analyserar även högskolornas ansvar för genomströmningen, bl.a. insatserna för studerandestöd och andra studiesociala insatser.
I kapitel 3 Studenthälsofrågor redovisar kommittén sina bedömningar rörande studenthälsovården och studenters alkoholkonsumtion. Avsnittet knyter an till kommitténs bedömningar i kapitel 2.
I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem redovisar kommittén sina förslag till ett enklare och mer generellt studiemedelssystem. Detta kapitel är till omfång det största och behandlar studiemedlen, förhållandet mellan bidrag och lån, längden på den studietid som berättigar till studiemedel, återbetalning, etc.
Förslag och bedömningar till hur studiestödsadministrationen kan effektiviseras redovisas i kapitel 5 Effektivare studiestödsadministration. Förslagen grundar sig dels på resultatet av den granskning av CSN som en granskningsgrupp inom kommittén genomfört, dels på de förslag till förändringar i studiemedelssystemet som föreslås i andra delar av betänkandet.
I kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen presenteras kommitténs överväganden och förslag rörande sambandet mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen. Här behandlas bl.a. ersättning vid sjukdom eller föräldraskap och bostadsbidrag.
I kapitel 7 Förbättrad information till studerande föreslår kommittén hur information om studiesociala frågor kan samlas och förbättras. Avsnittet utgår bl.a. från de förslag och bedömningar som gjorts i tidigare kapitel.
93
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2009:28
94
Kostnadskonsekvenser av kommitténs förslag och bedömningar samt andra konsekvensanalyser redovisas i kapitel 8 Kostnads- och konsekvensanalys.
I kapitel 9 Författningskommentar förklaras kommitténs förslag till författningsändringar i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655) m.m.
1 Generella utgångspunkter
1.1 Inledning
I detta kapitel redovisar kommittén sina utgångspunkter för de överväganden som görs i kommande kapitel. Kommittén tar inledningsvis upp behovet av utbildning – både ur individens och samhällets synvinkel. Därefter beskrivs inom högskole- respektive vuxenutbildningsområdet utbildningssystemen, de studerande och deras ekonomiska villkor. Slutligen ges en beskrivning av nuvarande studiemedelssystem i ett historiskt och internationellt perspektiv och hur det nyttjas. Kommittén har valt att ge en förhållandevis utförlig redovisning av den sfär som ligger inom kommitténs uppdrag. Den som redan har denna överblick kan läsa avsnittet extensivt och ägna mer uppmärksamhet åt övriga kapitel.
1.2 Behov och effekter av utbildning
1.2.1 Den enskildes drivkrafter för studier
Den enskildes drivkrafter för studier innehåller många komponenter. Det handlar om en önskan att vilja förverkliga drömmar och livsprojekt och om att skaffa en utbildning som leder till en plats på arbetsmarknaden och till framtida inkomster. Det handlar också om att få fördjupa sig inom ett eller flera intresseområden. Ett incitament för utbildning är att den är personlighetsutvecklande – även om den inte är användbar på arbetsmarknaden. Studerande på högskolenivå anger eget intresse som huvudskäl till att de studerar. Det näst vanligaste skälet är att de vill förbättra sin position på arbetsmarknaden. Andra faktorer påverkar individen mer indirekt. Sådana är exempelvis hur kamraterna väljer utbild-
95
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
ning, föräldrarnas utbildningsbakgrund och kulturella kapital samt utbildningars status i olika sociala miljöer.1
Det finns studier som har visat flera positiva effekter med utbildning, t.ex. bättre hälsa, rikare fritid, mer inflytande och ett större deltagande i samhällslivet i stort. Dessa effekter kanske inte ska ses som individuella drivkrafter i egentlig mening.
En sporre för studier är naturligtvis det ekonomiska utbytet för den enskilde, dvs. att utbildningen kan ge arbetsuppgifter med en högre lön. Inom nationalekonomin talar man om humankapitalteorin, dvs. att utbildning ger individer ökade kunskaper och förmågor, som gör dem mer produktiva och leder till både högre löner och för samhället en högre ekonomisk tillväxt.2 Den ekonomiska drivkraften är också lättast att analysera och jämföra över tid samt mellan yrken eller olika bakgrundsfaktorer.
1.2.2 Samhällets motiv
I ett internationellt perspektiv satsar Sverige mycket pengar på utbildning. De samlade utbildningskostnaderna uppgår till nästan 250 miljarder kronor, inklusive medel från kommuner och landsting. Delar av de medel som kommuner och landsting avsätter för utbildning finansieras genom de generella statsbidragen till kommunerna. Statens anslag täcker ungefär 28 procent av de samlade kostnaderna vilket hänger samman med att huvudmannaskapet för verksamheten delas mellan stat, kommun, landsting och enskilda huvudmän. I utbildningskostnaderna räknas även statens kostnader för studiestöd in.
Det finns ett antal anledningar till att staten subventionerar utbildning. Den första är att staten har nytta av att individernas produktivitet ökar, främst genom ökade skatteintäkter. Genom utbildningssubventioner kan staten också minska risken att människor utbildar sig mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Ett tredje skäl är att en högre utbildningsnivå bland befolkningen även får ett antal indirekta effekter, t.ex. minskad brottslighet, bättre fungerande demokratiskt system och bättre folkhälsa.
Enligt ekonomisk teori finns det i varje samhälle och vid varje tidpunkt en optimal nivå på utbildningssubventionen. Det innebär
1 Högskoleverket (2007a). 2 Becker, G.S. (1964).
96
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
att subventionen, och då även studiemedlens storlek, kan vara såväl för stor som för liten. Om subventionerna är för stora kan det leda till att alltför många utbildar sig eller till att man väljer för långa eller fel utbildningar, i förhållande till de behov som finns på arbetsmarknaden. Om subventionerna är för små kan det leda till att alltför få utbildar sig eller väljer för korta utbildningar.3
1.2.3 Utbildningens ekonomiska effekter
Vad säger då forskningen om dessa frågor, leder verkligen en högre utbildningsnivå till ett bättre samhälle? Den enklaste analysen är att relatera ett lands utbildningsnivå till dess BNP per capita och här finns ett starkt samband. Problemet är att bedöma om det är utbildning som leder till högre BNP, eller om det är högre BNP som leder till mer utbildning.4
Åtskillig forskningslitteratur, som omfattar empiriska studier från många länder, visar att utbildning leder till högre inkomster för dem som genomgår utbildning. Vilken effekt utbildning har på samhällsekonomin är mer diskutabelt. Vissa forskare argumenterar för att utbildningens bidrag till den ekonomiska utvecklingen är överskattad och att de samhällsekonomiska effekterna inte är lika stora som de privatekonomiska. Det finns också de som argumenterat för motsatsen, nämligen att utbildningens bidrag till den totala produktionen i samhället är klart större än vad som kan uppmätas med de utbildade personernas höjda inkomster.
Det finns en växande forskning om utbildningens påverkan på andra samhällsekonomiska variabler, som i sin tur förväntas vara gynnsamma för den ekonomiska utvecklingen. Ett antal studier av effekterna av föräldrars utbildning på deras barns inkomster och utbildning visar samband. Likaså finns det skäl att tro att de starka sambanden mellan individers utbildning, hälsa och livslängd åtminstone delvis har att göra med deras utbildningsbakgrund. En amerikansk studie tyder också på att höjd utbildningsnivå sänker brottsligheten, men det är inte säkert att resultaten går att överföra till Sverige. Aktuell forskning tyder också på att utbildning leder till ökad politisk medvetenhet och engagemang.
3 Se t.ex. Johnstone, B.D. (1986). 4 Finansdepartementet (2005).
97
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
1.2.4 Sker det en överutbildning?
Inom forskningen är det vanligt att man med överutbildning avser personer som har en högre utbildning än de behöver i relation till arbetes krav. Underutbildade är på motsvarande sätt de som har en lägre utbildning än vad som egentligen krävs i arbetet.
Under senare år har det dykt upp en debatt om överutbildning. Rubriker som ”Överutbildning ett stort problem”, ”Högskolan skapar en ny underklass − inte jobb”, ”Massutbildningens pris”, ”Svenskarna håller på att överutbilda sig”, ”Allt färre arbetar med det de har pluggat till” har under senare år förekommit i pressen. I artiklar har oro uttryckts över att det inte finns jobb till alla som examineras när nästan varannan person under 25 år påbörjar en högskoleutbildning.
Den utbildningsexplosion som skett i hela den utvecklade världen under 1900-talet har bidragit till att det har växt fram forskning och debatt om överutbildning. Människor i arbetsför ålder har nu betydligt fler skol- och utbildningsår bakom sig än tidigare. En gymnasieutbildning hade under slutet av 1900-talet blivit standard och vid millennieskiftet blev högre utbildning en verklig massutbildning.
De långa tidsserier som tagits fram av svenska forskare, tyder på att överutbildning var betydligt vanligare år 2000 än i mitten av 1970-talet.5 Det finns dock ingen konsensus om att överutbildning är vanligt på arbetsmarknaden. Forskningen utifrån svenska data är begränsad. Användningen av olika data och olika definitioner har gett olika resultat.
Utvecklingen har t.ex. grovt sett inneburit att allt fler arbeten kräver högre kvalifikationer än tidigare och att allt färre kräver lägre. Men förändringen av individernas utbildningsnivå har gått än snabbare. De högutbildades antal har ökat mer och de lågutbildades antal har minskat snabbare än förändringen av kvalifikationskraven.
Överutbildning kan finnas på olika nivåer, t.ex. är det vanligt att individer som har en 3-årig gymnasieutbildning har ett jobb som kräver mindre än en 2-årig gymnasieutbildning. Kvinnor är överutbildade i klart högre utsträckning än män, vilka ofta i stället är underutbildade, dvs. har färre utbildningsår än vad deras jobb anses kräva. Enligt forskningen är också yngre personer klart överrepre-
5 Tåhlin, M. (2007).
98
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
senterade bland dem med överutbildning. Inom forskning tycks man vara relativt överens om dessa mönster.6
Yrkena i sig förändras till sitt innehåll medan de krav som ställs endast ändras långsamt och måttligt. Det som förändrats enligt forskningen är snarare att de högkvalificerade jobben blivit fler. Även om mycket tyder på att överutbildningen ökat har Sverige i jämförelse med andra länder en relativt hög andel underutbildade och en låg andel överutbildade. Andelen adekvat utbildade ligger i nivå med övriga länder.7
Ger överutbildning akademikerarbetslöshet?
SCB och Högskoleverket har i ett antal rapporter tagit upp högskoleutbildningarnas relevans för eller matchning till arbetsmarknaden. I rapporten Högskoleutbildningarnas dimensionering från Högskoleverket studeras ett trettiotal större utbildningsgrupper och deras framtida arbetsmarknadsutsikter fram till år 2020. Utgångspunkten i studien är att utbildningarna enligt högskolelagen ska dimensioneras efter studenternas intresse och arbetsmarknadens behov. Resultatet visar att det för en fjärdedel av utbildningsgrupperna fanns en god balans mellan utbildningarna och arbetsmarknadens efterfrågan. För resterande utbildningar finns påtagliga risker för både över- och underskott på examinerade om inga förändringar i dimensioneringarna genomförs.
De grupper som pekas ut som framtida bristyrken är yrkeslärare, fritidspedagoger, förskollärare, tandläkare, biomedicinska analytiker och läkare. Grundskollärare med inriktning mot senare år i grundskolan, gymnasielärare, journalister, naturvetare och examinerade med konstnärlig utbildning, är grupper som det i framtiden kan finnas ett överskott av.
I rapporten noterar Högskoleverket att det är vanligare att universitet och högskolor dimensionerar utbildningarna efter studenters intresse än efter arbetsmarknadens behov. Rekommendationen från verket är att universitet och högskolor borde fördjupa sitt samarbete med näringslivet och den offentliga sektorn. De borde även ägna större uppmärksamhet åt att följa upp tidigare studenters karriärer på arbetsmarknaden.8
6 Oscarsson, E., Grannas, D. (2001); Tåhlin, M. (2007); Åberg, R. (2002). 7 Oscarsson, E. och Grannas, D. (2001). 8 Högskoleverket (2006d). Se även Högskoleverket (2006a); Högskoleverket (2007d).
99
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Inom kultur- och upplevelseindustrin har antalet utbildningsplatser ökat med 42 procent mellan 1998 och 2003 medan ökningen för övriga utbildningar varit 22 procent. Efterfrågan på dessa utbildningsplatser är hög men ett år efter examen har bara drygt en tredjedel av studenterna fått jobb.9
Utbildning brukar ofta lyftas fram som en del i en ekonomiskpolitisk strategi för ökad tillväxt. Om utbildningssatsningarna i alltför hög grad leder till överutbildning kan detta i stället leda till att tillväxten hämmas. När staten uppmuntrar medborgare att studera innebär det en alternativkostnad. Dels går samhället miste om skatteintäkter som det fått om personen arbetat och det mervärde som arbetsinsatsen skulle ha inneburit för arbetsgivaren. Dels får staten ökade utgifter för utbildningsplatserna ifall de är offentligt finansierade. Om alltför många utbildar sig inom områden där det inte finns någon efterfrågan på arbetsmarknaden blir det framtida tillskottet i produktionen inte tillräckligt stort för att resultatet ska bli ökad tillväxt.
1.2.5 Individens ekonomiska utbyte av utbildning
I Sverige är det förhållandevis lönsamt för ungdomar att skaffa en gymnasieutbildning eller en icke-akademisk eftergymnasial utbildning. Däremot vinner man ganska lite på att skaffa sig en utbildning vid 40-års ålder. Detta gäller både för gymnasial och eftergymnasial icke-akademisk utbildning och för högre utbildning.10
Den genomsnittliga behållningen av högre utbildning i Sverige är låg jämfört med flertalet OECD länder, men är, bl.a. tack vare förhållandevis generösa studiemedel, inte anmärkningsvärt låg.11Det som håller nere utbytet är den sammanpressade lönestrukturen i Sverige och det relativt höga skattetrycket och därmed en hög inkomstjämlikhet. Det kan finnas problem med det svenska systemet. Det är billigt att läsa, men belöningen efter genomförd utbildning är ganska låg. Det finns därför en risk för att svenska studenter i jämförelse med studenter i andra länder senarelägger utbildningen, drar ut på utbildningen, väljer utbildningsinriktningar med lägre löneutveckling eller är okänsliga för utbildningens längd.
9 Högskoleverket (2005b). 10 OECD (2007a). 11 Plats 15 för män och 19 för kvinnor av 21 OECD-länder enligt OECD (2007b).
100
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Det ekonomiska värdet av utbildning är större ju tidigare i livet den genomförs. Det gäller både för individen och för samhället. Sverige har en internationellt sett låg andel av befolkningen i högskoleutbildning bland de yngsta åldersgrupperna.12 Det som påverkar studenternas val av när i livet de ska studera är dock endast till en begränsad del sådant som kan påverkas med politik på högskoleområdet. En minst lika stor del handlar om genomströmningen i gymnasieskolan och om övergången mellan gymnasieskolan och högskolan, t.ex. om tillträdesregler och betygssystem som gynnar konkurrenskomplettering. En annan viktig faktor är arbetsmarknaden. Exempelvis lockade 1980-talets gynnsamma arbetsmarknad gymnasieutbildade ungdomar att skjuta upp sina högskolestudier.
De som väljer att börja en högskoleutbildning gör ett aktivt val att avstå från förvärvsinkomster för att i stället leva på bidrag och lån under några år. Utbildningen värderas således högre än det inkomstbortfall man drabbas av under studietiden. Det ekonomiska utbytet av ”humankapitalinvesteringen” för akademiker kan dock vara måttligt eller rentav obefintligt. Även om akademiker i många fall har en något högre bruttolön än sina gymnasieutbildade kamrater är det möjligt att skillnaden är alltför liten för att kompensera inkomstbortfallet under studietiden och återbetalningen av studieskulden. Månadslönen ger en ofullständig bild av de faktiska förhållandena och behöver kompletteras med uppgiften om lönen under hela arbetslivsperioden.
Den vanligaste metoden för beräkningar av livslöner är att göra en tvärsnittsanalys. Det innebär att man tar data för ett enskilt år och låter individer i olika åldrar representera en hel livscykel. Fördelarna med tvärsnittsmetoden är bland annat att det är relativt enkelt att få tag på ett dataunderlag och att man bara behöver hålla reda på det aktuella årets regler för till exempel skatter och studiemedel. Den metoden har bl.a. använts av Saco i deras analys av livslöner för olika akademiska yrkesutbildningar.13
Vid beräkning av livslöner visar det sig att för de allra flesta lönar det sig att ta en akademisk examen. I genomsnitt får en akademiker en avkastning på ungefär sex procent för sin humankapitalinvestering. Bryter man ned resultaten på olika utbildningsinriktningar ges en annan bild av lönsamheten. I 19 av de 27 studerade utbildningsgrupperna är det ekonomiska utbytet fem pro-
12 OECD (2007a). 13 Saco (2004).
101
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
cent eller lägre. I nio grupper innebär utbildningen en ekonomisk förlust jämfört med om studenterna börjat arbeta direkt efter gymnasieskolan. Flera av de grupper som har negativ avkastning på sin utbildning är starkt kvinnodominerade och arbetar framför allt inom kommuner och landsting. Det gäller till exempel arbetsterapeuter, bibliotekarier och sjukgymnaster. För att de grupper som gör en ekonomisk förlust på sin utbildning ska gå jämnt upp med gymnasieutbildade under livet skulle det krävas att ingångslönerna höjdes med mellan 2 och 16 procent.
Diagram 1.1 Olika akademikergruppers livslöner 2002 i förhållande till
gymnasieutbildade enligt Saco (2004)
30%
20%
10%
0
-10%
Jämfört med gymnasieutbildade från NV-programmet Jämfört med gymnasieutbildade från SP-programmet
Ag ro no m er /H or to no m er
Ap ot ek ar e
Ar be ts te ra pe ut er
Ar ki te kt er
Bi bl io te ka rie r
Ci vi le ko no m er
Ci vi lin ge nj ör er
Di et is te r/K
os te ko no m er
Gy m na si el är ar e
Hö gs ko le in ge nj ör er
Ju ris te r
Jä gm äs ta re
Lo go pe de r
Lä ka re
Bi ol og er
Da ta ve ta re /m at em at ik er /fy si ke r
Ge ov et ar e
Ke m is te r
Pr äs te r
Ps yk ol og er
Sa m hä lls ve ta re
Sj uk gy m na st er
So ci on om
er
Sy st em
ve ta re
Ta nd lä ka re
Ve te rin är er
30%
20%
10%
0
-10%
Jämfört med gymnasieutbildade från NV-programmet Jämfört med gymnasieutbildade från SP-programmet
30%
20%
10%
0
-10%
Jämfört med gymnasieutbildade från NV-programmet Jämfört med gymnasieutbildade från SP-programmet
Ag ro no m er /H or to no m er
Ap ot ek ar e
Ar be ts te ra pe ut er
Ar ki te kt er
Bi bl io te ka rie r
Ci vi le ko no m er
Ci vi lin ge nj ör er
Di et is te r/K
os te ko no m er
Gy m na si el är ar e
Hö gs ko le in ge nj ör er
Ju ris te r
Jä gm äs ta re
Lo go pe de r
Lä ka re
Bi ol og er
Da ta ve ta re /m at em at ik er /fy si ke r
Ge ov et ar e
Ke m is te r
Pr äs te r
Ps yk ol og er
Sa m hä lls ve ta re
Sj uk gy m na st er
So ci on om
er
Sy st em
ve ta re
Ta nd lä ka re
Ve te rin är er
Enligt Saco:s rapport är högskoleutbildning mer lönsamt för kvinnor än för män. Detta är ett tecken på att män kan få bra löner även utan högskoleutbildning, men för kvinnor är en högskoleutbildning nästan en förutsättning för en bra lön.
Det finns också ett starkt samband mellan betygsnivå från gymnasieskolan och övergångsfrekvens till högskolan. Det innebär att den grupp som inte påbörjar högskoleutbildning till stor del består av personer med relativt låga gymnasiebetyg. De som går till
102
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
högskoleutbildning och får en högskoleutbildning har redan under gymnasietiden klarat sig bättre än jämförelsegruppen med gymnasieutbildade. Sannolikt hade medellönerna bland dem som nu genomgått en högskoleutbildning varit högre än jämförelsegruppens även om de valt att arbeta efter gymnasiet i stället för att fortsätta studera.
Det finns ett fåtal studier som behandlar ekonomiska effekter av kommunal vuxenutbildning. De flesta studierna har dessutom avsett deltagande i Kunskapslyftet, som avslutades 2002, vilket gör att dessa studier inte är helt relevanta för vuxenutbildning i allmänhet.14 Det finns studier som bl.a. konstaterar att en tvåårig gymnasieutbildning från komvux för en individ utan gymnasieutbildning är lönsam om den påbörjas före 50 års ålder. En ettårig utbildning, som ger individen en gymnasieutbildning längre än två år, är lönsam om den påbörjas så sent som vid 60 års ålder. Som jämförelse kan nämnas att en treårig högskoleutbildning i allmänhet är lönsam för individen om den påbörjas vid 37 års ålder eller tidigare.15
En annan studie uppskattar långsiktiga inkomsteffekter av deltagande i kommunal vuxenutbildning.16 Huvudresultaten visar bl.a. att för svenskfödda män är inkomsteffekten av att delta i komvux, i jämförelse med att inte delta, tydligt negativ. För svenskfödda kvinnor uppkom dock ingen inkomsteffekt. Inkomsteffekten av att delta i komvux för invandrare var positiv, särskilt för kvinnor. Slutsatsen är att inkomsteffekterna av att delta i komvux, åtminstone för de svenskfödda, inte är särskilt positiva.
1.2.6 Befolkningens utbildningsnivå i en internationell jämförelse
Enligt OECD:s skattningar förväntas en svensk femåring tillbringa över 20 år av sitt liv i utbildning, män 18,9 år och kvinnor 21,8 år. Av OECD-länderna är det förutom Sverige endast Australien, Finland och Storbritannien som ligger över 20 år. Genomsnittet för OECD är 17,7 år och för EU 18,0 år. Kvinnor har i de allra flesta länder längre förväntad utbildningstid än män, men skillnaden
14 Kunskapslyftet var ett femårigt nationellt vuxenutbildningsinitiativ som startade 1997 som en del av en bredare strategi för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. Se SOU 1996:27. 15 Löfgren, A-K. (1997). 16 Ekström, E. (2003).
103
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
mellan män och kvinnor är större i Sverige än genomsnittligt både för OECD och EU. Endast Storbritannien uppvisar en större skillnad mellan könen än Sverige.
Den svenska befolkningens utbildningsnivå är hög. År 2005 hade 91 procent i åldersgruppen 25–34 år minst gymnasieutbildning. Av OECD-länderna hade endast Slovakien, Tjeckien, Japan och Korea en större andel än Sverige. För Sveriges del kan noteras att kvinnor har en högre utbildningsnivå än män. I åldersgruppen 25−64 år hade 82 procent av männen och 86 procent av kvinnorna minst gymnasieutbildning 2005. Inom OECD finns i stället en övervikt för män på tre procentenheter. Personer med olika former av högre utbildning utgjorde i Sverige 37 procent i åldrarna 25–34 år 2005, medan OECD-genomsnittet för denna åldersgrupp var 32 procent. Skillnaden mellan Sverige och OECD-genomsnittet är ungefär detsamma, 28 procent mot 24 procent, om statistiken begränsas till att omfatta endast dem med minst treårig högskoleutbildning.17
Vuxenutbildningen
Vuxenutbildning i olika former är omfattande i Sverige och bidrar till att utjämna utbildningsskillnader mellan generationerna. I åldersgruppen över 30 år hörde Sverige tillsammans med Storbritannien och Australien till de OECD-länder som hade högst studiedeltagande 2004. Jämfört med EU-27-genomsnittet, har drygt 10 procentenheter fler män och 20 procentenheter fler kvinnor i Sverige genomgått en gymnasieutbildning.18 Förhållandet är detsamma i alla ålderskategorier. I de flesta länder avslutas utbildningen med en särskild examination. Sverige är ett av de få länder där detta inte är fallet vilket kan påverka jämförbarheten. Andelen av hela befolkningen som har en fullständig gymnasieutbildning uppgick 2006 till 84 procent.19
17 OECD (2007a). 18 EU-27: Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. 19 OECD (2007a).
104
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Högskoleutbildningen
Jämfört med genomsnittet inom OECD och EU har Sverige en något högre andel av en årskull som tar en minst treårig högskoleexamen. Genomsnittet för OECD är 35 procent och för EU 33 procent, medan andelen i Sverige är 37 procent. Länder som Tjeckien, Österrike och Tyskland ligger omkring 20 procent, medan t.ex. Finland och Australien ligger närmare 50 procent av en årskull med minst treårig högskoleexamen.20
1.2.7 Social snedrekrytering
De två vetenskapliga discipliner som framför allt studerat utbildningsval är nationalekonomi och sociologi. Dessa två forskningsområden överlappar delvis varandra. På det sociologiska området riktas mycket uppmärksamhet inom forskningen om utbildningsval på det som kallas social snedrekrytering. Social snedrekrytering innebär att barn från olika samhällsklasser rekryteras till utbildning i olika hög utsträckning. Graden av snedrekrytering beror på hur starkt sambandet mellan social bakgrund och utbildning är.
Det finns två effekter som ligger bakom social snedrekrytering: den primära effekten och den sekundära effekten. Den primära effekten till social snedrekrytering innebär att barn från högre socialklasser presterar bättre i skolan än barn från lägre socialklasser. Den sekundära effekten innebär att även vid samma prestationsnivå är det mer sannolikt att barn från högre socialklasser fortsätter att studera.21
Effekten av social bakgrund har en allt mindre betydelse för utbildningsvalet ju högre utbildning en individ har. Den sociala bakgrunden är med andra ord mer betydelsefull vid valet till gymnasium än vid valet till universitet och högskola.22 Historiskt sett har högskoleutbildningen varit ett privilegium för eliten. Detta förändrades under industrialismen då samhället alltmer gick mot att lägga mindre vikt vid börd och större vikt vid personliga kvaliteter.
20 OECD (2007a). 21 Boudon, R. (1973). Effekterna finns belagda för Sverige i Härnqvist, K. (1993); SOU 1993:85. 22 På makronivå finns det i den empiriska litteraturen ett antal studier som undersöker hur social snedrekrytering till utbildning har förändrats över tiden i olika länder. En ofta citerad jämförande studie är Shavit, Y., Blossfeld, H-B. (1993), i vilken resultaten från undersökningar gjorda i 13 länder sammanställs. Författarna konstaterar att mönstret för social snedrekrytering är mycket lika mellan länderna.
105
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Sett över hela 1900-talet står det klart att den sociala snedrekryteringen minskat, även om påtagliga skillnader fortfarande existerar. I svensk statistik framgår att den sociala utjämningen accentuerades på 30-talet och var rätt kraftig också under 1940-, 50-, och 60-talen. Den minskade sociala snedrekryteringen förklaras främst av minskade klasskillnader, grundskolans införande och studiestödet för universitetsstudier.
Däremot har inte utbyggnaden av utbildningssystemet eller den ekonomiska tillväxten haft någon avgörande effekt för den sociala snedrekryteringen. Den svenska gymnasiereformen på 1960-talet och införandet av linjesystemet inom den högre utbildningen på 1970-talet hade heller ingen betydelse. Mellan slutet av 1960-talet och början av 1990-talet förändrades den sociala snedrekryteringen till högre utbildning knappast alls. Högskolans expansion åren 1993/94−2002/03 innebar dock en något minskad snedrekrytering. Bland annat verkar arbetarbarn vara mer känsliga för längre avstånd till högskoleorten vilket gjorde att spridningen av lärosäten över landet fick en positiv effekt.23
Diagram 1.2 Högskolestuderande under 35 år läsåren 1993/94
−2005/06 efter social bakgrund (SEI 90). Procent. SCB (2007c)
0 10 20 30 40 50 60
19
93/
94
19
94/
95
19
95
/96
19
96/
97
19
97/
98
19
98
/99
19
99/
00
20
00
/01
20
01/
02
20
02/
03
20
03
/04
20
04/
05
20
05
/06
Högre tjänstemän Tjänstemän, mellannivå Arbetare Lägre tjänstemän Företage/lantb.
23 Eliasson, K. (2006).
106
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Om man bryter ner den sociala snedrekryteringen efter ämnesområde kan man se att högskolenybörjarnas sociala bakgrund skiljer sig i stor utsträckning. Störst andel högskolenybörjare från arbetarhem finns inom områdena undervisning och vård/omsorg, 34 respektive 32 procent läsåret 2005/06. Lägst andel med arbetarbakgrund finns inom området för medicin/odontologi, 15 procent. Tidigare har utredningen Ursprung och utbildning (SOU 1993:85) visat att utbildningarna till läkare, jurist och civilingenjör har den högsta sociala snedrekryteringen. Den sociala snedrekryteringen har förvisso minskat inom samtliga ämnesområden, men enligt SCB:s statistik har den minskat allra minst inom ämnesområdena teknik samt medicin och odontologi.
Bakom social snedrekrytering ligger skillnader i prestationsnivå, som betygsresultat, och skillnader i utbildningsval vid samma prestationsnivå.24 Det anses normalt vara enklare att genomföra utbildningspolitiska reformer som påverkar valen än som påverkar prestationerna.
Det är klarlagt att studiestödet har en viss effekt på den totala rekryteringen till högre utbildning.25 Enligt den internationella forskningen är det dock osäkert om ett ökat studiestöd leder till en proportionell ökning av antalet studerande arbetarbarn.26 Studier på svenska förhållanden tyder dock på att studiestödet har en viss utjämnande effekt.27
En i sammanhanget väsentlig fråga är hur stor andel lånen utgör av studiemedlen samt hur lånen är konstruerade. Är det så att personer från mindre fördelaktiga sociala förhållanden har en större aversion mot att ta lån? Både internationell och svensk forskning tyder på att så är fallet. En tänkbar anledning till detta har att göra med skillnader i informationstillgång. Personer från hem med låga inkomster och föräldrar med kort utbildning har i mindre utsträckning kunskaper om förväntad nytta av en utbildning eller har sämre kunskaper om lånesystemets utformning. Det kan också finnas rationella skäl till oviljan att ta lån, t.ex. att studenter från mindre privilegierade miljöer har svårare att hantera den ekonomiska risk som ett utbildningsmisslyckande skulle innebära.28
24 Boudon, R. (1973). Boudon benämner dessa den primära effekten och den sekundära effekten. Enligt SOU 1993:85, förklarar dessa båda effekter 50 procent av den sociala snedrekrytering vardera. 25 Se t.ex. Fredriksson, P. (1997); SOU 1992:122. 26 Heckman J. J, Masterov, D.V. (2007). 27 Hammarström, M. (1996); SOU 2008:69. 28 Chapman, B. (2005).
107
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
1.2.8 Fördelningspolitiska effekter
Studiestödssystemet är omfördelande mellan grupper i samhället. Enligt rapporten Studiebidraget i det långa loppet (Ds 2000:19) är det främst kvinnor som studerar på långa utbildningar som tjänar på ett studiestödssystem. De som förlorar är framför allt män som saknar utbildning. De förra ökar genom studiemedelssystemet sin inkomst. De senare får inte del av studiestödet, men får bekosta det genom högre skatter. Således omfördelar ett studiestödssystem medel från lågutbildade till högutbildade, från fattiga till rika och från män till kvinnor. Effekten av studiebidraget till den samlade ojämlikheten i livsinkomst är dock liten. Förklaringen till att den generella effekten är liten är att gruppen studerande med studiemedel är heterogen. Den består inte bara av universitetsstuderande med höga förväntade inkomster utan också av vuxenstuderande med låga framtida inkomster, samt av studerande som inte tar någon examen.
Den omfördelning som sker genom ett studiestödssystem får givetvis inte ses isolerat, utan måste bedömas tillsammans med framför allt studiestödets rekryterande effekter. Utan studiestöd skulle många av dem som studerar och nu får del av studiestödet sannolikt inte välja att studera. Detta skulle kunna cementera den ekonomiska situationen och leda till ett ineffektivt resursutnyttjande, dvs. till en underutbildning.
Enligt utredningen Fördelning ur ett livscykelperspektiv (SOU 2003:110) innebär snedrekryteringen till högskolan att resurser som läggs på studiestöd förstärker ojämlikheten. Man måste dock vara medveten om att unga studenter oftast inte har andra inkomster eller har låga andra inkomster. De försörjs därmed till stor del av studiemedlen, vilket resulterar i att studiestödet har en utjämnande effekt som t.ex. är jämförbar med bostadsbidraget.
1.3 Högskoleområdet
Det finns 36 universitet och högskolor med statlig huvudman och 13 med enskild huvudman, som samtliga har rätt att utfärda examina inom grundläggande högskoleutbildning. Av dessa har 21 också rätt att utfärda examina inom forskarutbildning. Dessutom
108
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
finns ytterligare ett antal utbildningsanordnare med rätt att utfärda psykoterapeutexamen.29
Den totala utbildningsvolymen vid universitet och högskolor uppgick 2007 till 278 000 helårsstudenter. Detta är en minskning med 2,4 procent jämfört med året innan och med nästan nio procent jämfört med 2004. Volymen har minskat inom samtliga områden, minst inom det tekniska området och mest inom samhällsvetenskap, humaniora och naturvetenskap.
Det största utbildningsområdet är det samhällsvetenskapliga, som svarar för cirka 30 procent av utbildningsvolymen, följt av det tekniska med 18 procent, vårdområdet med 14 procent och det humanistiska med 13 procent. Naturvetenskap, konst, undervisningsområdet och övriga områden svarar för den återstående volymen.
De största yrkesprogrammen, räknat i antalet studenter, var hösten 2006 lärarutbildningen (40 037 studenter), civilingenjörsutbildningen (24 204 studenter), sjuksköterskeutbildningen (13 414 studenter) och högskoleingenjörsutbildningen (10 159 studenter). Bland utbildningar inriktade mot en generell examen – kandidat- eller magisterexamen – var ekonomutbildningen störst, med cirka 17 000 studenter under läsåret 2006/07. Dessa fem utbildningar svarade för mer än en tredjedel av alla studenter och för nästan hälften av alla examina under läsåret.
De totala kostnaderna för verksamheten vid universitet och högskolor uppgick 2007 till 47 miljarder kronor. I fast pris innebär detta en liten minskning jämfört med föregående år. För hela sektorn, dvs. inklusive kostnader för studiestöd och kostnader för de centrala myndigheternas verksamhet inom området, var kostnaderna 58 miljarder kronor, eller 1,9 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Jämfört med föregående år har sektorns andel av BNP minskat något, genom den starka ekonomiska tillväxten i den totala ekonomin.
1.3.1 En ny utbildnings- och examensstruktur
En ny utbildnings- och examensstruktur för den högre utbildningen infördes vid halvårsskiftet 2007. Denna innebär bl.a. att den högre utbildningen numera delas in i tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Varje examen knyts till någon av dessa
29 Om inte annat anges, är uppgifterna i detta avsnitt hämtade från Högskoleverket (2008e).
109
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
nivåer. På grundnivå erbjuds två generella examina – tvåårig högskoleexamen och treårig kandidatexamen – och på avancerad nivå ytterligare två – ettårig magisterexamen och tvåårig masterexamen.30 Masterexamen fanns inte tidigare inom den svenska högre utbildningen. Dessutom erbjuds fyra examina för det konstnärliga området, som motsvarar de generella examina. Yrkesexamina finns på både grund- och avancerad nivå.31 På forskarnivå erbjuds licentiatexamen och forskarexamen. Varje enskild nivå förutsätter att studenten har examen från tidigare nivå(er).
Med den nya utbildningsstrukturen infördes också ett nytt sätt att beräkna studiernas omfattning. Ett läsårs heltidsstudier på grundnivå och avancerad nivå motsvaras numera av 60 högskolepoäng, och en termins studier av 30 högskolepoäng.32
1.3.2 Hur många är studenterna?
Antalet sökande till högskolan ökar återigen
Antalet sökande till universitet och högskolor ökade från hösten 2006 till hösten 2007 med ungefär tre procent. Totalt skickades 101 000 ansökningar in, vilket innebar ett trendbrott. Tidigare, under perioden 2000–2006, minskade ansökningarna från 120 000 till 88 500. Ökningen fortsatte för andra året i rad inför höstterminen 2008. Mest ökade antalet ansökningar till högskoleingenjörs- och civilingenjörsprogrammen, med 13 respektive 8 procent. Till lärarutbildningen minskade ansökningarna med 16 procent.
De två senaste årens ökning förklaras av att de elevkullar som lämnar gymnasieskolan blivit större. Det är också fler utländska studenter som söker sig till svenska universitet och högskolor.
Sökandetrycket inför antagningen till höstterminen 2007, mätt i antalet förstahandssökande per antagen, var störst till utbildningarna i vård och social omsorg, med en kvot på 2,4. Lägst sökandetryck, kvoten 1,1, hade utbildningar med inriktning mot matematik, naturvetenskap och datavetenskap.
30 Alla universitet och högskolor får utfärda magisterexamen, medan endast universiteten och de högskolor som ansökt, prövats och beviljats examensrättigheter av Högskoleverket får utfärda masterexamen. Högskolor med vetenskapsområde, alltså rätt att erbjuda utbildning på forskarnivå inom ett vetenskapsområde, har dock generell rätt att utfärda masterexamen inom samma område. 31 Tidigare fanns endast två nivåer: grundutbildning och forskarutbildning. 32 I det tidigare systemet motsvarades ett års heltidsstudier av 40 poäng och en termins studier av 20 poäng.
110
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Även det totala antalet studenter ökar – främst bland de yngre
Höstterminen 2007 registrerades 322 000 studenter inom grundutbildningen. Det innebar en liten ökning jämfört med året innan och därmed bröts en neråtgående trend sedan tidigt 2000-tal. Störst var ökningen bland de yngre studenterna, dvs. bland 19- och 20åringarna.
Sammantaget har antalet studenter fördubblats under de senaste 15 åren. Ökningen har ägt rum i samtliga åldersgrupper och har varit större bland kvinnorna än bland männen. Ungefär 60 procent av de studerande är i dag kvinnor och 40 procent är män. Som mest, under 2003, var antalet studenter 340 000.
Nybörjarstudenterna blir något färre
Det totala antalet nybörjarstudenter var 81 300 läsåret 2006/07, 57 procent kvinnor och 43 procent män.33 Detta innebar en tvåprocentig minskning jämfört med föregående år. Mest minskade antalet män under 22 år, dessa blev fem procent färre, medan antalet kvinnor i samma åldersgrupp var oförändrat.
Antalet nybörjare har hållit sig konstant runt 80 000 sedan början av 2000-talet, i första hand beroende på att de utländska studenterna blivit allt fler. Deras andel bland nybörjarna har ökat från noll till nästan 25 procent under den senaste 15-årsperioden.34
Cirka 49 000 av nybörjarna, de utländska studenterna borträknade, var 25 år eller yngre. Uttryckt på ett annat sätt innebär detta att nästan 44 procent av en årskull börjar läsa på universitet eller högskola innan de fyller 26 år. Denna övergångsfrekvens ökar till 50 procent om 26−31-åringarna räknas in, och till 55 procent om även 32–41-åringarna inkluderas.35 Högskoleverket förutspår dock, att även om antalet studenter kommer att öka under de närmaste åren i takt med att årskullarna blir större, kommer inte övergångsfrekvensen att stiga ytterligare.
33 Om de utländska studenterna räknas bort utgjorde kvinnorna 60 procent av nybörjarna. Högskoleverket (2008d). 34 Av det totala antalet studenter utgör de utländska studenterna cirka sju procent. Antalet har trefaldigats under perioden 1997/98–2006/07. 35 Antalet äldre nybörjare ökade markant under början på 2000-talet, beroende dels på det s.k. kunskapslyftet som genomfördes under perioden 1997−2002, dels på tillkomsten av Nätuniversitetet.
111
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
1.3.3 Vad och hur läser studenterna?
Tre fjärdedelar läser på heltid eller mer
Under hösten 2006 var 55 procent av studenterna registrerade för heltidsstudier. Andelen var större bland kvinnorna än bland männen, 75 procent, respektive 51 procent. Däremot var det vanligare bland männen att registrera sig för mer än heltidsstudier, 22 procent av männen mot 14 procent av kvinnorna.36
Lite mindre än en fjärdedel av studenterna, 23 procent, läste på deltid. Av de kvinnliga studenterna läste 24 procent på deltid, mot 20 procent för männen.
Av studenterna med hemmavarande barn under 18 år läste 39 procent på deltid under hösten 2006. Motsvarande siffra för studenter utan barn var 18 procent. Dessa andelar var lika stora bland kvinnor och män.37
Åldersfördelningen mellan hel- och deltidsstuderande skilde sig stort. Bland de heltidsstuderande var 56 procent av studenterna yngre än 25 år och endast 12 procent äldre än 34 år. Av de studenter som läste på deltid var 24 procent yngre än 25 år, och 40 procent var äldre än 34 år.
Återkommande studenter utgör en fjärdedel av samtliga
Under hösten 2007 bedrev en fjärdedel av alla studenter återkommande utbildning. Dessa hade gjort ett studieavbrott på tre terminer eller mer för att sedan återkomma till högskolan för fortsatta studier, vidareutbildning eller för att förkovra sig i största allmänhet. Vissa återvände för att skaffa sig en ny utbildning eller påbyggnadsutbildning efter att tidigare ha avlagt examen. Bland de återkommande studenterna var andelen äldre studenter och andelen kvinnor större än i studentpopulationen i stort.
Högskoleverket skiljer i sin årsrapport 2008 även mellan traditionella och icke-traditionella studenter. Den förra gruppen är studenter som börjat studera direkt efter gymnasiet, läser på heltid och inte gör några längre studieavbrott. Den senare utgörs av studenter som börjar studera när de är äldre, läser på deltid och möjligen även gör studieavbrott. Mätt på detta sätt utgör andelen icke-traditionella studenter cirka 50 procent av den totala student-
36 Högskoleverket (2008f). 37 Högskoleverket (2008f).
112
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
populationen. Det är en andel som ökat från 43 procent hösten 1995.
Distansutbildningen växer och lockar kvinnor, äldre och yrkesverksamma
Expansionen av distansutbildningen och utbudet av nätbaserade kurser och utbildningar under senare år har bidragit till att andelen icke-traditionella studenter ökat. Många av de icke-traditionella studenterna läser på distans. Läsåret 1993/94 utgjorde distansstudenterna 8,4 procent av alla studenter, jämfört med 23,4 procent läsåret 2006/07.38 Av Mittuniversitetets och Högskolan på Gotlands studenter läste ungefär 70 procent på distans. Distansstudenterna svarade för cirka tio procent av landets totala utbildningsvolym.
För närvarande läser alltså en dryg femtedel av alla svenska högskolestudenter på distans. Många av dessa kombinerar eller varvar distanskurser och mer traditionella campus-baserade kurser. Under hösten 2006 läste ungefär en tredjedel av distansstudenterna antingen på samhällsvetenskapliga eller på juridiska utbildningar. Detta är en ungefär lika stor andel som bland campusstudenterna. Distansstudier förekommer nästan inte alls inom de tekniska och konstnärliga utbildningsområdena.39
Distansstudenten är i allmänhet äldre än den genomsnittlige studenten, och andelen kvinnor är större. En mer ingående undersökning av de distansstudenter som registrerats på en kurs inom Nätuniversitetet läsåret 2005/06 gjordes 2005. Den visar att det är vanligare att distansstuderande har arbetarbakgrund, bor i glesbygd, förvärvsarbetar och har barn, än studenter som läser vid campus.40
Utlandsstudier lockar arkitekter, jurister och yngre studenter
Under läsåret 2006/07 studerade drygt 25 000 svenska studenter utomlands med studiestöd. Detta innebär en minskning med cirka två procent jämfört med året innan. Antalet ligger dock på ungefär
38 Särskilt kraftig var ökningen under åren 2002–2004 då Sveriges nätuniversitet inrättades. Samtidigt tillsköts 470 miljoner kronor som extra ersättning till kurser som registrerades under Nätuniversitetet. 39 Högskoleverket (2008f). 40 Högskoleverket (2005c).
113
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
samma nivå som 1997/98. Ungefär 6 000 av de utlandsstuderande läste inom ramen för olika utbytesprogram, övriga var s.k. free movers som själva ordnade sina utlandsstudier.
De flesta som åker utomlands läser en eller ett par terminer på bortaplan. Utlandsstudier är vanligast bland de blivande arkitekterna och juristerna. I dessa grupper hade 42 respektive 35 procent av de examinerade läsåret 2006/07 studerat utomlands under någon period. Även många ekonomistudenter, cirka 35 procent, läser utomlands. För de som examinerades inom vård- och omsorgsområdet var motsvarande siffra 5,8 procent och inom undervisningsområdet 3,5 procent.
Yngre studenter studerar utomlands i större utsträckning än äldre. En fjärdedel av de 25-åringar som examinerades 2006/07, men nästan ingen över 34 år, hade erfarenhet av utlandsstudier.
Basåret ger särskild behörighet för högskolestudier
Basåret är en utbildning som ger särskild behörighet för högskolestudier för personer som inte har skaffat sig sådan på gymnasiet. Det är ett alternativ till att komplettera sin behörighet inom komvux. Tidigare gavs basår enbart i anslutning till tekniska eller naturvetenskapliga utbildningar, men från 2002 kan lärosätena också ge basårsutbildning mot utbildningar inom andra ämnesområden där antalet behöriga sökande är lägre än antalet platser. Den som blir antagen till en plats på basåret är i regel garanterad en plats på ett efterföljande utbildningsprogram.
Läsåret 2006/07 antogs cirka 3 500 studerande till basårsstudier. Det innebär att antalet minskade med 500 jämfört med året innan, men totalantalet har ändå hållit sig på ungefär samma nivå under de senaste tio åren. Ungefär 55 procent av studenterna är män och 45 procent är kvinnor. Basår fanns vid 26 lärosäten – flest basårsstudenter hade Kungl. Tekniska högskolan.41 Endast tre lärosäten erbjöd basår med annan inriktning än naturvetenskaplig eller teknisk.42
41 Basår finns också inom den kommunala vuxenutbildningen. I några kommuner ges basår i samarbete med högskolan, och i dessa fall ger även basåret inom komvux en garanterad plats i högskolan. 42 Två tredjedelar av basårsstudenterna fortsätter till högskoleutbildning året efter basårsstudierna. Det är en lika stor andel av kvinnorna som av männen som går vidare, men medan männen börjar på högskoleingenjörs- och civilingenjörsutbildningar, väljer kvinnorna framför allt utbildningar utanför det tekniska och naturvetenskapliga området.
114
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
1.3.4 Vilka är studenterna och hur lever de?
Kvinnorna är i majoritet – könsfördelningen varierar mellan utbildningarna
Under den senaste femtonårsperioden har antalet studenter ökat totalt och denna ökning har varit något större bland kvinnorna än bland männen. Bland nybörjarna läsåret 2006/07 var 57 procent kvinnor och 43 procent män. Det är en könsfördelning som har varit relativt stabil över åren. Kvinnorna har varit i majoritet bland nybörjarna sedan läsåret 1977/78. Genom 1977 års högskolereform införlivades flera eftergymnasiala utbildningar i högskolan, främst inom vård- och undervisningsområdet, där kvinnorna var i stark majoritet.43
Det är också en könsfördelning som på det stora hela överensstämmer med fördelningen bland studenterna totalt. Ungefär 60 procent av studenterna är kvinnor och 40 procent är män. Kvinnorna är i majoritet i de flesta åldersgrupperna och deras andel blir större med åldern – ju äldre studenter desto större andel kvinnor. I åldersgruppen 30−39 år är kvinnorna dubbelt så många som männen, och i gruppen 40−59 år tre gånger så många.
Fördelningen mellan kvinnor och män varierar mellan utbildningarna. Till exempel var andelen kvinnor 82 procent bland lärarstudenterna, 86 procent bland de blivande sjuksköterskorna, 89 procent inom socionomutbildningarna och 93 procent bland de blivande arbetsterapeuterna och receptarierna, under hösten 2006. Detta kan jämföras med att endast 27 procent av studenterna var kvinnor inom högskoleingenjörsutbildningarna och 28 procent inom civilingenjörsutbildningarna.44 Om den högre utbildningen delas in i ämnesområden är det egentligen bara inom det konstnärliga området som könsfördelningen är jämn.
Två av tre examina avlades under läsåret 2006/07 av kvinnor. Kvinnorna har en högre examensfrekvens än männen inom nästan
43 Högskoleverket (2008d). 44 Sedan 2000 har andelen kvinnor minskat inom flera av de största utbildningarna. Detta har inneburit en ojämnare könsfördelning inom ingenjörsutbildningarna och en jämnare inom lärarutbildningen, läkarutbildningen, juris kandidatutbildningen och socionomutbildningen.
115
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
alla examina – som mest är skillnaden cirka 20 procent.45 Även dubbelexamina är vanligare bland kvinnor än bland män.46
Stor åldersspridning bland studenterna
Läsåret 2006/07 var knappt hälften av nybörjarna 21 år eller yngre, medan genomsnittsåldern bland dem som tog examen var 27 år.
Sett över en längre tidsperiod har antalet studenter, enligt Högskoleverket, ökat i samtliga åldersspann, även om en minskning ägt rum sedan 2004 bland alla utom de allra yngsta och de allra äldsta. Under höstterminen 2007 var drygt hälften av studenterna 20−25 år. I den ålder när studiedeltagandet är som högst, 22 år för kvinnor och 23 år för män, läste var tredje kvinna och var fjärde man vid universitet eller högskola.
Under 2006 nyttjades nästan hälften av utbildningsvolymen av studenter som var yngre än 25 år, en fjärdedel nyttjades av studenter i åldersspannet 25−29 år och den resterande fjärdedelen av studenter som var 30 år eller äldre. Ungefär 10 procent av studenterna var äldre än 40 år. Heltidsstudier är vanligare bland yngre än bland äldre studenter.
Om resursutnyttjandet räknas i pengar finns en skillnad mellan yngre och äldre studenter. De yngre studenterna finns i större utsträckning än de äldre inom mer resurskrävande utbildningar.
Andelen studenter med utländsk bakgrund ökar
Under läsåret 2006/07 hade 10 800 nybörjarstudenter utländsk bakgrund, dvs. var födda utomlands eller hade två föräldrar som var födda utomlands.47 Detta innebar en ökning med sex procent jämfört med året innan.
Även om antalet nybörjare och överhuvudtaget studenter med utländsk bakgrund ökar, är skillnaderna i övergången till högre utbildning fortfarande påtagliga mellan ungdomar med svensk respektive utländsk bakgrund. Av årskullen födda 1981 hade
45 Denna siffra gäller enligt SCB för utbildningarna till biomedicinsk analytiker och socionom. Inom de mansdominerade utbildningarna till civilingenjör och högskoleingenjör är kvinnornas examensfrekvens 10 procent högre än männens. SCB (2007b). 46 Detta beror bland annat på att kvinnorna är i stor majoritet bland de studenter som avlägger examen på påbyggnadsutbildningar till specialistsjuksköterska respektive speciallärare. 47 I denna siffra är inte utbytesstudenter och s.k. free movers inräknade.
116
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
46 procent av 25-åringarna med svensk bakgrund, mot 35 procent av de med utländsk bakgrund, påbörjat en högskoleutbildning läsåret 2006/07.48 Ungdomar från Iran, Norden och övriga västeuropeiska länder är förhållandevis väl representerade inom den högre utbildningen, medan grupper från olika afrikanska länder är underrepresenterade. Högst andel studenter med utländsk bakgrund finns inom tandläkarutbildningen, utbildningen till biomedicinsk analytiker, läkarutbildningen, ingenjörsutbildningen och olika juridiska utbildningar.
Andelen studenter med arbetarbakgrund ökar
Under perioden 1993/94 till och med 2005/06 har andelen högskolenybörjare med arbetarbakgrund ökat från 18 till 25 procent, medan andelen nya studenter med högre tjänstemannabakgrund minskat från 33 till 28 procent.49 Det innebär att det totala antalet studenter med arbetarbakgrund har ökat med 40 procent under perioden, medan antalet studenter med högre tjänstemannabakgrund har varit oförändrat eller minskat något. Trots att antalet ökat, är dock fortfarande studenter med arbetarbakgrund underrepresenterade. I befolkningen totalt utgör dessa ungdomar 38 procent, motsvarande andel med högre tjänstemannabakgrund är 18 procent.
De förskjutningar i den sociala sammansättningen som skett under perioden har i första hand ägt rum inom utbildningar där andelen studenter med arbetarbakgrund redan tidigare var relativt hög, t.ex. inom lärarutbildning, utbildning mot social omsorg och högskoleingenjörsutbildning. Inom utbildningar med hög andel studenter från tjänstemannahem, exempelvis läkarutbildning, juristutbildning, psykologutbildning, konstnärlig utbildning och arkitektutbildning, har inga större förändringar skett.50
Den sociala sammansättningen bland studenterna är betydligt jämnare bland studenterna vid nyare och mindre lärosäten än vid universiteten och fackhögskolorna. Detta beror, enligt Högskoleverket, i första hand på utbildningsutbudet.
48 SCB (2008c). 49 Högskoleverket konstaterar att detta innebär en reell förskjutning i och med att de här båda gruppernas andel av befolkningen har förändrats relativt lite under perioden. 50 I den undersökning som redovisas i Studentspegeln 2007 uppgav hälften av studenterna, 48 procent, att ingen av föräldrarna hade akademisk examen. Denna andel varierade från 24 procent bland dem som studerade till läkare, tandläkare eller apotekare, till drygt 55 procent bland de lärarstuderande. Högskoleverket (2007a).
117
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
ltidsstudier.
Un
ltid, jämfört
me
rocent föräldrar, och bland
läkarna och tandläkarna nio procent.53
t från gymnasieskolan – men många har
också läst på komvux
svarande andel för
sam
Nästan hälften av studenterna har familj
I en enkätundersökning som Högskoleverket genomförde under våren 2006, och som redovisas i Studentspegeln 2007, var 46 procent av studenterna gifta eller sammanboende. Ungefär 19 procent av dem hade hemmavarande barn. Denna andel är ungefär lika stor som för tio år sedan.51 Relativt få studenter har barn när de påbörjar sina högskolestudier. De flesta verkar skaffa barn mot slutet av utbildningen. Av de studenter som hade barn hösten 2006 läste 11 procent på sin första termin inom högskolan, medan 36 procent hade klarat av 80 poäng, dvs. motsvarande två års he
gefär en tredjedel hade en tidigare avlagd examen.52Generellt var studenter som hade barn registrerade på färre poäng än de utan barn. 42 procent av dessa läste på de
d 18 procent av de studenter som inte var föräldrar. Mer än hälften av studenterna med barn läste en programutbildning, i första hand lärarutbildning eller en utbildning inom vård- och receptarieområdet. Andelen studenter med barn inom dessa utbildningar var 31 procent respektive 37 procent. Bland de blivande civilingenjörerna var endast två p
Hälften kommer direk
Ungefär hälften av alla högskolenybörjare kommer mer eller mindre direkt från gymnasieskolan. Dessa har antingen gått ut gymnasieskolan samma år eller ett till två år innan de påbörjade sina högskolestudier. Majoriteten kommer från naturvetenskapligt program, samhällsvetenskapligt program eller teknikprogrammet. Av gymnasieeleverna på naturvetenskapligt program hade 80 procent av dem som gick ut gymnasieskolan läsåret 2003/04 gått vidare till högskolestudier tre år efter examen. Mot
hällsvetenskapligt program var 56 procent.
Andelen nybörjare som både hade avslutad gymnasieutbildning och hade läst inom komvux innan de började vid högskolan var
51 Enkäten skickades ut till 11 119 studenter. Svarsfrekvensen var 57 procent. Undersökningen omfattade inte förstaårsstuderande. 52 Högskoleverket (2008f). 53 Högskoleverket (2008f).
118
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
ux ökat från 16 pro-
cent 1995/96 till 40 procent läsåret 2006/07.54
Arbetsmarknaden är ett viktigt studiemotiv
ocent uppgav att de studerade i stället för att vara arbets-
lösa.55
Högskolestudenterna och studiemedlen
kvinnorna hade 71
pro
som läste på forskarnivå, dvs. två procent,
up 25 procent under läsåret 2006/07. Även om detta kan framstå som en relativt hög andel så innebär den en minskning jämfört med tidigare år. Vid millennieskiftet uppgick andelen nybörjare som kompletterat på detta sätt till 36 procent. Inom läkarutbildningen, som kräver mycket höga betyg för antagning, har andelen studenter som läst upp sina gymnasiebetyg inom komv Av de studenter som deltog i SCB:s undersökning Högskolestudenters levnadsvillkor hade cirka 75 procent av studenterna valt program eller kurser för att öka sina chanser på arbetsmarknaden. Elva pr
1.3.5 Studenternas ekonomiska villkor
Ungefär 70 procent av dem som studerar på högskola och universitet hade läsåret 2006/07 studiemedel.56 Av
cent studiemedel och av männen 68 procent.
Andelen studiemedelstagare varierar med utbildningsinriktningen. Inom programutbildningar som leder till en yrkesexamen är andelen högst. På yrkesprogram med inriktning mot juridik, undervisning, medicin och vård och omsorg ligger andelen studiemedelstagare på över 80 procent. Andelen kvinnor är några procentenheter högre än andelen män. Undantaget är utbildningar inom medicin där andelen män är tre procentenheter högre. Cirka 300 personer av dem
pbar studiemedel.
Av de studenter som läser fristående kurs eller med inriktning mot generella examina har relativt få studiemedel. Här ligger
54 Nya tillträdesregler till den högre utbildningen införs successivt från och med antagningen till höstterminen 2008 till och med antagningen till höstterminen 2010. Dessa innebär bland annat att det blir enklare att bli antagen till högskolan för studenter som söker dit med slutbetyg från gymnasieskolan, utan att gå omvägen via komvux för att komplettera sina betyg. 55 SCB (2007a). 56 CSN (2008b).
119
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
om annan distansutbildning var motsvarande
and
56 procent bland dem med högre tjänstemanna-
bakgrund.57
, jämfört med två
tre
39 procent. Högst var
andelen, 65 procent, bland lärarstudenterna. andelen studiemedelstagare på cirka 60 procent – lika andel för män och kvinnor. Bland distansstudenterna tar en minoritet ut studiemedel. Av Nätuniversitetets nybörjarstudenter var det under hösten 2004 bara 29 procent som hade studiemedel. Bland högskolenybörjarna in
el 34 procent.
Andelen studenter som tar bidrag respektive lån varierar också. Totalt tog 70 procent av studenterna ut bidragsdelen, medan endast drygt hälften tog lån. Även här är det skillnader mellan olika utbildningar. Inom yrkesutbildningarna hade 88 procent studiemedel varav 67 procent lån. Av dem som studerade på fristående kurs var motsvarande siffror 61 respektive 44 procent. Av studenterna med arbetarbakgrund tar 59 procent både lån och bidrag, jämfört med
Förvärvsarbete parallellt med studierna
I Högskolestudenternas levnadsvillkor konstaterar SCB att cirka 130 000 personer arbetade parallellt med sina högskolestudier. Det motsvarar ungefär 60 procent av samtliga. Andelen kvinnor som arbetade var något större än andelen män. Andelen äldre som arbetade var högre än andelen yngre. Av de studenter som var 24 år eller yngre yrkesarbetade ungefär hälften
djedelar av dem som var 30 år eller äldre.58Av de förvärvsarbetande studenterna arbetade 17 procent 10–19 timmar per vecka. Ungefär en fjärdedel arbetade minst halvtid, dvs. 20 timmar eller mer. Äldre studenter över 30 år arbetade i allmänhet fler timmar per vecka än yngre. Lägsta andel förvärvsarbetande fanns bland de blivande civilingenjörerna –
57 Högskoleverket (2008f). 58 SCB (2007a). Enkäten skickades till ett urval om 7 900 personer och svarsfrekvensen var cirka 67 procent.
120
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
1.4 Vuxenutbildningsområdet
Målet med dagens vuxenutbildning är att alla vuxna ska ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens. Syftet är att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning.59
I begreppet vuxenutbildning ingår dels kommunal vuxenutbildning (komvux) som består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildningar, dels vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Till vuxenutbildningen hör också folkbildningen, dvs. studieförbunden och folkhögskolorna, och kvalificerad yrkesutbildning (KY). Utöver dessa utbildningsformer ingår kompletterande utbildningar som kan ligga både på gymnasial och på eftergymnasial nivå.
1.4.1 Vuxenutbildningsutbudet – flera aktörer
Kommunal vuxenutbildning
Enligt skollagen (1985:1100) ska det offentliga skolväsendet ge vuxna möjlighet att efter individuella önskemål komplettera sin utbildning. Skollagen fastslår också att det framför allt är de som erhållit minst utbildning som ska få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.
Inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) anordnas behörighetsgivande utbildningar på grundläggande och gymnasial nivå samt påbyggnadsutbildningar. Grundläggande vuxenutbildning ska ge vuxna kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv samt för fortsatta studier. Rätt till grundläggande vuxenutbildning har varje kommuninvånare som fyllt 20 år och som saknar de kunskaper som barn och ungdomar får i grundskolan. Enligt skollagen ska varje kommun aktivt verka för att nå dem som har rätt till grundläggande vuxenutbildning för att motivera dem att delta i utbildningen.
Gymnasial vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den utbildning som gymnasieskolan ska ge. Den gymnasiala vuxenutbildningen har samma kursplaner och
59 Enligt riksdagens beslut i maj 2001 med anledning av propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72).
121
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
läroplan som gymnasieskolan för ungdomar, men tyngdpunkten i kurser och omfattning kan skilja mellan de två utbildningsformerna. Behörig att delta i gymnasial vuxenutbildning är varje kommuninvånare som fyllt 20 år eller som slutfört en utbildning på ett nationellt program eller motsvarande. Om flera behöriga söker en kurs och inte alla får plats ska företräde ges till den som har kortast utbildning.
Påbyggnadsutbildningar inom komvux ger utbildning eller vidareutbildning inom ett yrke, t.ex. utbildningar för barnskötare, elinstallatör och bussförare. Behörighetskraven för påbyggnadsutbildningar är desamma som för gymnasial vuxenutbildning. Vissa utbildningar är dock eftergymnasiala och har särskilda förkunskapskrav.
Hösten 2006 anordnade kommunerna största delen, nästan tre fjärdedelar, av komvux i egen regi. En betydande andel av all kommunal vuxenutbildning, 21 procent, genomfördes dock som upphandlad utbildning. Enligt Skolverket varierar andelen upphandlad utbildning stort mellan kommunerna. Medan mer än en tredjedel av kommunerna inte upphandlade några utbildningsplatser alls hade var tionde kommun upphandlat en andel som var 37 procent eller högre.60
I mars 2008 presenterades Gymnasieutredningens förslag till en reformerad gymnasieskola i betänkandet Framtidsvägen
−
en
reformerad gymnasieskola (SOU 2008:27). De förslag som lades fram i utredningen omfattar även gymnasial vuxenutbildning.
Utredningen föreslår bl.a. att gymnasieskolans yrkesprogram i fortsättningen inte alltid ska ge grundläggande behörighet till högskolestudier, men att studerande på ett yrkesprogram ska ha rätt att läsa in högskolebehörighet inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Beredning av Gymnasieutredningens förslag pågår inom Utbildningsdepartementet.
Särvux
Till det offentliga skolväsendet för vuxna hör också särvux som är en egen skolform. Särvux vänder sig till utvecklingsstörda vuxna. Från och med den 1 januari 2007 har vissa personer rätt till grundläggande särvux. Det gäller personer som saknar sådana kunskaper som utbildningen i obligatoriska särskolan syftar till att ge och som
60 Skolverket (2007b).
122
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Studerande inom särvux är inte berättigade till studiestöd, men kan söka korttidsbidrag och timersättning från Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Svenskundervisning för invandrare (sfi)
Svenskundervisning för invandrare (sfi) syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Sfi syftar även till att ge studerande färdigheter att skriva och läsa. Sfi-studier berättigar inte till studiemedel. Studierna finansieras ofta med ekonomiskt bistånd från kommunen.
Folkhögskolan
Vissa utbildningar inom folkbildningen ger rätt till studiemedel. Det gäller främst folkhögskolornas långa kurser, de s.k. allmänna och särskilda kurserna.61
Allmänna kurser motsvarar grundskole- och gymnasienivå och är ett alternativ till att gå på komvux. Varje folkhögskola bestämmer självständigt över sitt kursutbud och sin profil och är inte bunden till centralt fastställda läroplaner. Skolorna ger normalt företräde för sökande med kort tidigare skolutbildning.
Folkhögskolor erbjuder också särskilda kurser som oftast är kombinationer av kurser eller ämnen som är unika för skolan. En del av de särskilda kurserna är eftergymnasiala yrkesutbildningar, t.ex. utbildningar till fritidsledare och teckenspråkstolk.
Kompletterande utbildningar
Kompletterande utbildningar utgör ett komplement till gymnasiala utbildningar och är ofta inriktade mot ett ämnes- eller yrkesområde. Utbildningarna ger inte formell behörighet till fortsatta studier, utan kan ses som yrkesutbildningar eller som förberedande utbildningar till fortsatt högskoleutbildning där en viss färdighet krävs, t.ex. konst- och hantverksutbildningar. En liten grupp av
61 Långa kurser på folkhögskola är kurser som är längre än 15 kursdagar, ofta rör det sig om årslånga kurser.
123
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
utbildningarna ges på eftergymnasial nivå och kräver genomgången gymnasial utbildning eller viss yrkeserfarenhet.
Kompletterande utbildningar har enskilda huvudmän. Utbildningarna kan dock ställas under statlig tillsyn. Om utbildningen bedöms som värdefull från nationell synpunkt kan de studerande få rätt till studiemedel. Vissa utbildningar som bedöms som särskilt värdefulla kan även få statsbidrag.
Kvalificerad yrkesutbildning (KY)
Kvalificerad yrkesutbildning (KY) är en relativt ung eftergymnasial utbildningsform. Utbildningen har samma grundkrav på behörighet som högskolan. Enligt propositionen Kvalificerad yrkesutbildning (prop. 2000/01:63) är målet med utbildningen att den ska ge fördjupade teoretiska och praktiska kunskaper, som krävs för att utföra kvalificerade uppgifter i ett modernt arbetsliv. Utbildningen ska präglas av såväl teoretisk fördjupning som en stark arbetslivsanknytning.
De kvalificerade yrkesutbildningarna är mellan ett och tre år långa och avslutas med en kvalificerad yrkesexamen. Det finns cirka 800 kvalificerade yrkesutbildningar inom flera olika utbildningsområden. Många av utbildningarna finns inom teknik och tillverkning, ekonomi, vård, turism och restaurangområdet. Sett till antalet studerande är hälften av anordnarna kommuner och landsting. En dryg tredjedel anordnas av privata företag och övriga anordnas av bl.a. stiftelser och högskolor.62
Den 20 november 2008 överlämnade regeringen propositionen
Yrkeshögskolan (prop. 2008/09:68), som bygger på Yrkeshögskoleutredningens betänkande (SOU 2008:29). I propositionen föreslås att en yrkeshögskola ska bildas med utgångspunkt i de eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan som finns i dag, främst kvalificerade yrkesutbildningar. Kompletterande utbildningar föreslås under en övergångsperiod att bedrivas under ett särskilt regelverk. Flera av de kompletterande utbildningarna bedöms dock ha möjlighet att efter ansökan ingå i yrkeshögskolan.
De påbyggnadsutbildningar som inte är av eftergymnasial karaktär och därför inte bör anordnas inom yrkeshögskolan föreslås anordnas som gymnasiala vuxenutbildningar inom komvux. Riks-
62 Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (2008b).
124
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
dagen ska fatta beslut med anledning av regeringens förslag i februari 2009.
1.4.2 Vilka studerar i vuxenutbildningen?
Komvux minskar, men andelen studerande med utländsk bakgrund ökar
Läsåret 2006/07 fanns cirka 205 000 studerande i komvux. Av dessa studerade 81 procent i den gymnasiala vuxenutbildningen, 18 procent i den grundläggande vuxenutbildningen och 1 procent i påbyggnadsutbildning. Omräknat till heltidsstuderande studerade cirka 125 000 i komvux.63
Antalet studerande i komvux har minskat de senaste tio åren. Minskningen har framför allt skett inom gymnasial vuxenutbildning. Den främsta anledningen till detta är att den satsning på vuxenutbildning som skedde i och med Kunskapslyftet avslutades 2002.64 De senaste åren har dock minskningen av antalet studerande fortsatt, mellan läsåret 2005/06 och 2006/07 minskade antalet studerande med tio procent. Den fortsatta nedgången kan vara en effekt av en förbättrad arbetsmarknad samt att det riktade statsbidraget för kommunal vuxenutbildning upphörde från och med 2007 enligt förslagen i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1).
Även antalet studerande på påbyggnadsutbildningar har minskat de senaste tio åren, från cirka 8 500 läsåret 1997/98 till dagens 2 200. Den stora minskningen beror i huvudsak på att vissa utbildningar från och med 2005 återfinns inom högskolan, folkhögskolan, som KY-utbildningar eller som kompletterande utbildningar.
Andelen kvinnor inom komvux har under en lång tid varit högre än andelen män. Läsåret 2006/07 var andelen kvinnor på grundskolenivå 64 procent och på gymnasienivå 68 procent. Andelen kvinnor var något lägre inom påbyggnadsutbildningarna, 59 procent, men könsfördelningen skiljde sig mellan olika utbildningar. På utbildningar inom vård- och omsorgsområdet var nästan alla studerande kvinnor och på utbildningar inom det tekniska området var en majoritet män.
63 Om inte annat anges, är uppgifterna om komvux hämtade från Skolverket (2008b). 64 Kunskapslyftet var ett femårigt nationellt vuxenutbildningsinitiativ som startade 1997 som en del av en bredare strategi för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. Se SOU 1996:27.
125
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Andelen studerande inom komvux som är födda utomlands har ökat de senaste tio åren. Läsåret 1997/98 var andelen födda utomlands 23 procent. Läsåret 2006/07 var motsvarande andel 39 procent. Det finns stora skillnader mellan utbildningsformerna. På grundskolenivå utgjorde de som var födda utomlands 86 procent. Det är också inom den nivån som andelen födda utomlands ökat mest de senaste åren. På gymnasienivå var andelen studerande som är födda utomlands 28 procent och på påbyggnadsutbildningarna 23 procent.
Även åldersfördelningen skiljer sig mellan de olika utbildningsnivåerna. Inom grundläggande vuxenutbildning var den största andelen studerande 35−44 år. Inom gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning var den största andelen studerande 20−24 år. Åldersfördelningen har varit ungefär den samma de senaste tio åren, förutom att andelen 35−44-åringar inom gymnasial vuxenutbildning ökade något under Kunskapslyftet.
Det finns också skillnader i de studerandes utbildningsbakgrund. Variationen är stor inom grundläggande vuxenutbildning. Läsåret 2006/07 var det vanligast att de studerande hade en högskoleutbildning (25 procent). Detta kan förklaras av att en stor andel av de studerande var födda utomlands och att de studerade på grundskolenivå för att få behörighet i svenska. På grundläggande vuxenutbildning var det också en förhållandevis stor andel, 16 procent, för vilka uppgift om utbildningsbakgrund saknades. På gymnasienivå var variationen inte lika stor, vanligast var att de studerande hade en gymnasieutbildning som var längre än två år, 41 procent. Drygt hälften av de studerande på påbyggnadsutbildning hade en gymnasieutbildning som var längre än två år.
Tillträdesreglerna till högskolan har medfört att allt fler som redan har en gymnasieutbildning studerar på komvux. Nästan 60 procent av de studerande på gymnasienivå läsåret 2006/07 hade en gymnasieutbildning som var längre än två år. Dessutom gick 12 procent av dem som fick slutbetyg från gymnasieskolan våren 2006 på komvux läsåret efter.
Folkhögskolornas allmänna och särskilda kurser
Hösten 2007 deltog cirka 13 000 personer i folkhögskolornas allmänna kurser. Precis som inom komvux var andelen kvinnor, 64 procent, högre än andelen män. Nästan en tredjedel av de
126
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
studerande på folkhögskolorna definierades som invandrare. Den största andelen studerande i folkhögskolorna var 18–24 år och den näst största åldersgruppen var 30–45 år. En stor andel, omkring 75 procent, hade högst en tvåårig gymnasieutbildning. Ungefär 25 procent av de studerande hade minst en treårig gymnasieutbildning.65
I folkhögskolornas särskilda kurser deltog totalt cirka 14 000 personer. Majoriteten, 67 procent, var kvinnor. Åldersfördelningen var den samma som på folkhögskolornas allmänna kurser, men andelen som definierades som invandrare var lägre, cirka sju procent. De studerande på de särskilda kurserna hade också en annan utbildningsbakgrund. Mer än 70 procent av deltagarna hade minst en treårig gymnasieutbildning.
Nästan 70 procent av de studerande på kompletterande utbildningar är kvinnor
Hösten 2007 deltog cirka 5 500 studerande i kompletterande utbildningar. Andelen kvinnor var hög, 68 procent, och medelåldern för samtliga studerande var 28 år.66
Antalet KY-studerande har ökat kraftigt de senaste åren
Antalet studerande i kvalificerad yrkesutbildning har sedan utbildningsformen övergick från att vara en försöksverksamhet till att vara permanent ökat med nästan 200 procent. Under 2007 deltog cirka 38 000 studerande i en kvalificerad yrkesutbildning.67
Könsfördelningen på kvalificerade yrkesutbildningar är jämn. Precis som inom andra yrkesutbildningar finns det dock stora skillnader mellan olika utbildningsområden. Av de större utbildningsområdena hade hälso- och sjukvårdsområdet störst andel kvinnliga studerande, 89 procent, och områdena teknik och teknisk industri störst andel manliga, 82 procent.
Andelen studerande med utländsk bakgrund var 13 procent. Nästan hälften av de studerande på kvalificerade yrkesutbildningar var 25 år eller yngre och medelåldern var 29 år. Hälften av de stude-
65 Om inte annat anges, är uppgifterna om folkhögskolorna hämtade från SCB (2008b). 66 Skolverket (2008c). 67 Om inte annat anges, är uppgifterna om KY hämtade från Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (2008b).
127
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
rande hade en två- eller treårig yrkesförberedande gymnasieutbildning. Så många som cirka 12 000, 41 procent, av de KY-studerande hade varit registrerade på högskolan. Av dessa hade dessutom cirka 1 600, sex procent, en högskoleexamen.
1.4.3 Vad och hur läser man inom vuxenutbildningen?
Allmänna ämnen dominerar inom komvux
Studier inom komvux bedrivs framför allt i allmänna ämnen. Inom grundläggande vuxenutbildning läser de flesta svenska som andraspråk och engelska. Inom gymnasial vuxenutbildning läser störst andel av kursdeltagarna orienteringskurser och datorkunskap. Inom påbyggnadsutbildningarna har kurser i omsorg, flygyrkesteknik och transportteknik flest studerande.
Utbildningsanordnarna erbjuder inom komvux kontinuerliga kursstarter och flexibla examinationer. Enligt en enkätundersökning av CSN studerar omkring var tionde studerande på grundskole- och gymnasienivå i komvux på distans.68 I en uppföljning av satsningen på en infrastruktur för vuxnas lärande konstaterades dessutom att kommunerna blivit bättre rustade att möta vuxna individers skilda behov av stöd för lärande.69
En annan viktig förutsättning för livslångt lärande är att vuxenstuderandes kunskaper och kompetenser värderas, dokumenteras och erkänns genom s.k. validering. Det finns ingen skyldighet för kommuner att tillhandahålla validering, men enligt en studie av Valideringsdelegationen tillhandahöll över 90 procent av kommunerna sådan inom ramen för komvux.70
Räknat utifrån antal verksamhetspoäng läser 33 procent av de studerande på grundläggande vuxenutbildning på halvtid eller mer. Motsvarande andel för gymnasial vuxenutbildning var 36 procent. Inom påbyggnadsutbildningarna läser 54 procent halvtid eller mer.71
Av de cirka 824 000 studerande som fanns registrerade inom komvux vid något tillfälle under läsåret 2006/07, fullföljde 74 pro-
68 CSN (2008a). 69 Myndigheten för skolutveckling (2004). 70 Valideringsdelegationen (2008). 71 Uppgifter som Skolverket tagit fram för kommitténs räkning. Det finns vissa kvalitetsbrister med detta mått eftersom det inte finns några föreskrifter om hur man ska beräkna antalet verksamhetspoäng på grundskolenivå. På gymnasienivå är verksamhetspoängen ett mått på lärande och relateras till kursen men på grundskolenivå är verksamhetspoängen snarare ett mått på studiernas tidsomfattning och relateras till den studerande.
128
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
cent den kurs de påbörjat under läsåret medan 21 procent avbröt kursen. Resterade fem procent deltog vid läsårets slut i kurser som ännu inte var avslutade. Inom grundläggande vuxenutbildning avbröt 27 procent av kursdeltagarna sin kurs. Motsvarande andelar för gymnasial vuxenutbildning och för påbyggnadsutbildningarna var 20 respektive 12 procent.72
Hälften av dem som gått allmän kurs i folkhögskolan är behöriga till högskolan
Precis som inom komvux läser studerande på folkhögskolornas allmänna kurser en generell utbildning. På de särskilda kurserna är det vanligast att de studerande läser estetiska ämnen, beteendevetenskap och humaniora eller samhällsvetenskap. Omkring 4 000 personer deltog i folkhögskolans eftergymnasiala yrkesutbildningar hösten 2006. Störst var fritidsledarutbildningen. Andra stora utbildningar fanns inom medieområdet, scenisk konst och kultur samt inom friskvård.
Folkhögskolestatistiken innehåller inga examinations- eller avgångsuppgifter. Däremot gjorde SCB 2006 en enkätundersökning som visar att hälften av dem som gått en allmän kurs fick grundläggande behörighet till högskolestudier. Ungefär lika många, 45 procent, hade studerat på universitet eller högskola efter sin folkhögskoleutbildning.73
Konst- och hantverksutbildningar dominerar i kompletterande utbildningar
Kompletterande utbildningar ges t.ex. inom konst, dans, teater, musik, design och mode. Andra utbildningar finns inom områden som hantverk, media, flyg, frisk- och hudvård. Hösten 2007 anordnades flest utbildningar inom hantverks- och konstområdena. Under våren 2007 fullföljde nästan 4 000 studerande en kompletterande utbildning.74
72 Här avses antalet kursdeltagare. En studerande kan var deltagare på flera kurser. 73 SCB (2006a). 74 Skolverket (2008c).
129
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Mer än 80 procent av de KY-studerande hade arbete ett år efter examen
Under 2007 var KY-utbildningar inom företagsekonomi, handel och administration de vanligaste. Flest studerande, 68 procent, gick en utbildning på 80−99 KY-poäng (2-2,5 år). Andelen studerande på kortare utbildningar har dock ökat sedan 2004. Detta kan till viss del förklaras av att före detta påbyggnadsutbildningar har gjorts om till KY-utbildningar.
Under 2007 examinerades cirka 7 400 KY-studerande. Motsvarande antal för 2006 var cirka 5 500. Enligt en enkät, som besvarades av de examinerade år 2006, hade 85 procent arbete och fyra procent eget företag året efter. Av dem som hade arbete uppgav 81 procent att arbetet var helt eller delvis inom det område som KY-utbildningen syftade till.75
1.4.4 Vuxenstuderandes ekonomiska villkor
Färre komvuxstuderande tar studielån
Under 2006 finansierade 14 procent av de komvuxstuderande sina studier med studiebidrag och 14 procent med studielån och studiebidrag. Ytterligare nio procent finansierade sina studier med rekryteringsbidrag.
Andelen studerande som finansierar sina studier på komvux med studiemedel har successivt ökat sedan 1993. Andelen studerande som inte har studiemedel har minskat från 84 procent 1993 till 62 procent 2006.76 Cirka 40 procent av de studerande har således något slags studiemedel. De senaste åren har dock andelen studerande som tar studielån minskat medan andelen som bara tar studiebidrag ökat något.77
Enligt Skolverkets uppföljningar är det vanligare att studerande på påbyggnadsutbildningar finansierar sina studier med studiemedel än de som går på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. Skolverkets studier visar också att det är vanligare att studerande som är yngre än 29 år tar ut studiemedel, framför allt på gymnasienivå och påbyggnadsutbildning. Det är också vanligare att
75 Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (2008a). 76 En orsak till detta kan vara att studiemedel ersatt andra former av vuxenstudiestöd under perioden. 77 SCB (2008a).
130
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
kvinnor finansierar sina studier med studiemedel än att män på samma utbildningar gör det.78
Majoriteten av dem som läser på komvux utan studiemedel uppger i en enkätundersökning av CSN att de har mycket låga inkomster eller inga inkomster alls. Det vanligaste sättet att försörja sig för studerande på komvux är genom arbete. Ungefär hälften av kvinnorna och en tredjedel av männen uppger att de försörjer sig med lön.79
Andelen folkhögskolestuderande med studiemedel har varit konstant
Sjutton procent av de studerande på folkhögskolornas allmänna och särskilda kurser finansierade under 2006 sina studier med studiebidrag. Ungefär en tredjedel tog ut studielån och studiebidrag. Fyra procent finansierade sina studier med rekryteringsbidrag.
Andelen studerande som finansierar sina studier med studiemedel har varit relativt konstant sedan 2001. Precis som inom den kommunala vuxenutbildningen har dock andelen studerande som tar studielån minskat, medan andelen studerande som bara tar studiebidrag ökat de senaste åren.80
Bara hälften av de studerande på kompletterande utbildningar är berättigade till studiemedel
Antalet studerande som under 2007 deltog i en kompletterande utbildning som var berättigad till studiestöd var nästan 3 000, dvs. 54 procent av de studerande. Av dessa var cirka 1 800, 63 procent, kvinnor.81
Mer än 60 procent av de KY-studerande tar fullt studiemedel
Av de studerande som gick en kvalificerad yrkesutbildning 2006 finansierade 62 procent sina studier med bidrag och studielån, och 23 procent med studiebidrag. Femton procent hade inga studie-
78 Skolverket (2007a); Skolverket (2008a). 79 CSN (2008a). 80 SCB (2008a). 81 Skolverket (2008c).
131
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
medel. De senaste åren har andelen studerande med studiemedel ökat i takt med att antalet platser utvidgats.82
1.5 Studiemedelssystemet
1.5.1 Mål med studiemedelssystemet
Studiestödet är en självklar del av utbildningspolitiken och är för de flesta studenter och vuxenstuderande en förutsättning för studier. Målen för det statliga studiestödet, och därmed studiemedelssystemet, har varit relativt oförändrade över åren. Genomgående har inriktningen varit att studiestödet ska verka rekryterande och socialt, ekonomiskt och geografiskt utjämnande. Efterhand har tillkommit att stödet även ska fungera utjämnande avseende kön och ålder. Målen för dagens studiestöd fastställdes av riksdagen med anledning av propositionen Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10).
Jämfört med de mål som uttrycktes i samband med studiemedelsreformen 1989 framhålls inte längre att studiemedlen ska bidra till att studier bedrivs effektivt, att de ska stå i samklang med den allmänna fördelningspolitiken och att systemet ska vara enkelt och lättöverskådligt. Det finns dock inte skäl att påstå att dessa faktorer har nedtonats för att de är mindre viktiga. Snarare har regeringen sannolikt syftat till att begränsa omfattningen av antalet mål. Dessa mål utgör fortfarande grund för utformningen av det nuvarande systemet, även om de inte finns med i de övergripande målen.
1.5.2 Studiestödets utveckling
Det generella studiemedelssystemet infördes 1965
Grunderna för dagens studiestöd lades 1965. Innan dess fanns behovsprövade studiestöd i olika former.83 År 1946 infördes icke behovsprövade stipendier till läroverkselever som saknade utbild-
82 SCB (2008a). 83 Det första statliga studiestödet beviljades 1919 till Hjalmar Oscar Ahlberg från Stenbrohult i Småland. Ahlberg erhöll ett studielån om sammanlagt 2 200 kronor och blev längre fram folkskollärare och folkskoleinspektör.
132
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
ningsmöjligheter på hemorten. År 1957 infördes dessutom en generell studiehjälp till gymnasieungdomar.84
Studiemedelssystemet bröt vid sin tillkomst mot de då gällande principerna om behovsprövning. Systemet blev generellt och studiemedel beviljades till alla som antogs till högre utbildning. Det var oberoende av föräldrarnas ekonomi och någon lämplighetsprövning skedde inte. Studiemedel lämnades i form av bidrag och lån med ett belopp som skulle göra heltidsstudier möjliga. Storleken på stödet kopplades till den allmänna prisutvecklingen. Lånen skulle normalt vara slutbetalda vid 50 års ålder.
Åren mellan 1965 och 2001
Utvecklingen på utbildningsområdet, främst utbyggnaden av vuxenutbildningen och det vidgade tillträdet till högskoleutbildning, ledde till en kraftig ökning av antalet äldre studerande och till krav på förbättrade studiefinansieringsmöjligheter. En första större förändring genomfördes 1973 när äldre studerande i studiehjälpssystemet fördes över till studiemedelssystemet. Studiemedel kunde då beviljas även för andra studier än högskole- och universitetsstudier. Vuxenstuderande fick därmed samma ekonomiska förutsättningar under studietiden som studerande inom högskolan.
En omfattande förändring skedde sedan i mitten av 1970-talet genom vuxenutbildningsreformen. Reformen innefattade bl.a. särskilda rekryteringsåtgärder på arbetsplatserna, rätt till ledighet från arbetet för studier samt förmånlig studiefinansiering genom det särskilda vuxenstudiestödet (svux) och korttidsstudiestödet. Svux och korttidsstudiestödet riktades i första hand till dem som tog ledigt från arbetet för att studera.85
År 1989 genomfördes ett antal förändringar i studiemedelssystemet. Förändringarna innebar framför allt att subventioner som låg inbyggda i lånesystemet omvandlades till ökade bidrag under studietiden. De nya reglerna innefattade bl.a. en höjd totalnivå och ett höjt studiebidrag. Även vidgade möjligheter till studiemedel vid utlandsstudier infördes. Möjligheten till barntillägg i form av lån, vilken hade funnits sedan 1965, avskaffades. En inkomstrelaterad återbetalning av studielån infördes.
84 Centrala studiehjälpsnämnden (1969). 85 Eftersom arbetslösheten ökade under första hälften av 1980-talet infördes ett särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) 1984.
133
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Under 1990-talet genomfördes sedan en omfattande utbyggnad av den högre utbildningen. Antalet studiemedelstagare ökade kraftigt. För att rekrytera fler studerande på naturvetenskapliga och tekniska utbildningar infördes ett särskilt vuxenstudiestöd, s.k. NT-svux.86
Även vuxenutbildningen på grundskole- och gymnasienivå byggdes ut, inte minst genom den femåriga satsningen Kunskapslyftet som påbörjades 1997.87 I samband med Kunskapslyftet infördes ytterligare ett studiestöd, s.k. särskilt utbildningsbidrag (ubs). Detta bidrag bestod i sin helhet av bidrag motsvarande ersättningen vid arbetslöshet.
Studiestödsreformen 2001
Den senaste större reformen av studiemedelssystemet genomfördes 2001. Bakgrund till reformen var främst att det dittillsvarande systemet hade blivit svåröverskådligt. För studerande på grundskole- och gymnasienivå fanns fyra stora stödformer: särskilt vuxenstudiestöd, särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, särskilt utbildningsbidrag och studiemedel. Detta ledde till att systemet och därmed de ekonomiska förutsättningarna för studier var svåra att överblicka. De ekonomiska förhållandena kunde också variera mellan studerande på samma utbildningar, vilket upplevdes som orättvist. Dessutom försvårades studiestödsadministrationen eftersom många studerande ansökte om flera stöd samtidigt.
Ett annan skäl för reformen var att lånesystemet behövde stramas upp. Det inkomstbaserade återbetalningssystem som gällde under 1990-talet hade lett till obalans i systemet med stora kommande låneavskrivningar till följd. Detta speglades också av att det i målen för det nya studiestödet lades till att ”studiestödet ska ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden”.
Det studiemedelssystem som infördes 2001 och som fortfarande gäller är ett generellt system. De olika formerna av vuxenstudiestöd har avskaffats. Vissa delar från dessa överfördes i stället till studiemedelssystemet. Bidragsdelen i studiemedlen höjdes i samband med reformen från cirka 28 till 34 procent av totalbeloppet. Lånen
86 Detta stöd var ett relativt förmånligt stöd och innebar att de studerande fick studiemedel upp till a-kassenivån, varav 65 procent i bidrag. 87 Kunskapslyftet var ett femårigt nationellt vuxenutbildningsinitiativ som startade 1997 som en del av en bredare strategi för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. Se SOU 1996:27.
134
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
övergick till att bli ett annuitetslån, i viss mån modifierat sådant, där lånen normalt ska vara återbetalade inom 25 år. En överklagandenämnd infördes dit beslut om beviljning och återkrav av studiemedel kan överklagas.88
Förändringar efter 2001
Under 2006 genomfördes tre förändringar av lite större betydelse. Ett tilläggsbidrag infördes inom studiemedelssystemet till studerande som har vårdnaden om barn. Åldersgränserna för rätt till studiemedel respektive studielån höjdes och en beloppshöjning av totalbeloppet genomfördes med cirka 300 kronor per månad. Enligt propositionen Förstärkning av studiestödet (prop. 2004/05:111) var motivet för höjningen av åldersgränserna att kompetensutveckling behövdes längre upp i åldrarna. Tilläggsbidraget för studerande med barn var avsett dels för att förbättra situationen för barn i ekonomiskt utsatta familjer, dels för att underlätta studievillkoren för studerande som har eller får barn. Höjningen av totalbeloppet motiverades av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2005/06:100) med att studiemedlens totalbelopp behövde förstärkas.
Trots att ett generellt studiestödssystem infördes 2001 bedömde regeringen att det fanns behov av ett studiestöd med starkare rekryteringseffekt för personer med kort tidigare utbildning. Av detta skäl infördes 2003 ett rekryteringsbidrag för vuxenstuderande på grundskole- och gymnasienivå. Kommunerna prövade vem som tillhörde målgruppen för bidraget och varje kommun hade sina ekonomiska ramar för bidraget. CSN skötte administrationen av detta studiestöd. Rekryteringsbidraget var ett rent bidrag och hade två nivåer. Den lägre bidragsnivån motsvarade studiemedlens totalnivå. Den högre bidragsnivån var 122,5 procent av ett fullt studiemedel.
Under åren 2004 och 2005 gjordes en tillfälligt ökad satsning på rekryteringsbidrag för s.k. kombinationsutbildningar. Detta innebar att vissa yrkesgrupper, anställda inom vård, skola och omsorg, kunde få rekryteringsbidrag om de studerade parallellt med sitt ordinarie yrkesarbete. Denna typ av rekryteringsbidrag lämnades även för studier på högskolenivå. Rekryteringsbidraget avskaffades i sin helhet 2006.
88 Beslut om återbetalning av lån överklagas till länsrätt. Detta var möjligt även före 2001.
135
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
1.5.3 Dagens studiemedelssystem
Generella studiemedelsregler
Studiemedlen är rättighetsstyrda på så sätt att studiemedel kan ges till alla som studerar vid en viss utbildning om vissa grundvillkor är uppfyllda. Vilka utbildningar som ger rätt till studiemedel bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen har bestämt, dvs. CSN.
Begränsat antal studiemedelsveckor
För varje utbildningsnivå finns en gräns för hur många veckor studiemedel kan ges. För studier på grundläggande vuxenutbildning kan studiemedel beviljas i högst 40 veckor. För studerande som inte sedan tidigare har grundskoleutbildning kan studiemedel dock beviljas i 80 veckor. Studerande som dessutom behöver färdighetsträning i t.ex. läsning och räkning kan få studiemedel i högst 100 veckor.
Personer som läser på gymnasial vuxenutbildning kan få studiemedel i högst 80 veckor om den studerande har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. Studerande som inte har en treårig gymnasieutbildning kan få studiemedel i högst 120 veckor. För studier på eftergymnasial nivå kan studiemedel lämnas i högst 240 veckor.
Utöver veckogränserna kan studiemedel lämnas om det finns synnerliga skäl. Som synnerligt skäl räknas exempelvis funktionshinder eller andra mycket speciella omständigheter. Sedan 2006 kan studiemedel dessutom lämnas utöver veckogränserna till studerande som är minst 40 år, om det finns särskilda skäl, och då i högst 40 veckor.
Studiemedel kan beviljas t.o.m. 54 års ålder. En begränsning av rätten att låna sker emellertid mellan 45 och 54 års ålder, enligt en s.k. lånetrappa. Den som är 45 år kan låna i högst 220 veckor och den som är 54 år kan låna i högst 40 veckor. Studielån som erhållits tidigare ska räknas in i det högsta antal låneveckor som kan beviljas. Detta minskar således lånemöjligheten. Den som har betalat tillbaka hela sin studieskuld behandlas dock likadant som den som aldrig tidigare lånat när det gäller rätten att låna efter 45 års ålder.
136
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Krav på studieresultat
För rätt till fortsatta studiemedel ställs krav på studieresultat. Normalt ska en högskolestuderande klara 75 procent av sitt åtagande för att kunna få nya studiemedel, dvs. kravet för en heltidsstuderande är 45 högskolepoäng per läsår. För den som läst sitt första läsår på högskolan är dock kravet 37 högskolepoäng. Den som har ett genomsnittligt studieresultat på 75 procent kan beviljas nya studiemedel om den klarat 50 procent av sitt studieåtagande under den senaste perioden med studiemedel. I sådana fall räcker det att klara 30 högskolepoäng under ett normalt läsår.
Studerande på grundskole- eller gymnasienivå ska normalt klara alla sina kurser. Studerande inom den kommunala vuxenutbildningen tillåts dock att ligga efter med sammanlagt högst 200 poäng. Det innebär att en komvuxstuderande kan ligga efter med en halv termins studier och ändå beviljas fortsatta studiemedel. Kravet på studieresultat är 50 procent för den som bara läst en termin, men ökar alltså därefter. Vid prövningen av studieresultaten tas hänsyn till personliga förhållanden som kan antas ha inverkat på studierna.
Studiemedlens storlek
Studiemedlens storlek är knuten till det s.k. prisbasbeloppet. Beloppen varierar med studiernas omfattning. Studiemedel kan beviljas med 50, 75 eller 100 procent av heltid. Studiemedlen består av en bidragsdel och en lånedel.
Studiemedel kan lämnas med två olika bidragsnivåer. Den generella bidragsnivån uppgår till 34,4 procent av studiemedlens totalbelopp och den högre bidragsnivån till 80,1 procent av totalbeloppet. Den högre bidragsnivån kan lämnas fr.o.m. 25 års ålder och riktar sig främst till studerande på grundläggande och gymnasial nivå, som inte har sådan utbildning sedan tidigare. Studiebidraget är skattefritt och pensionsgrundande.89
Medlen för det högre bidraget är begränsade och fördelade i två anslagsposter, en för behörighetsgivande studier och en för repetitionsstudier. Studiemedel med det högre bidraget beviljas så länge de avsatta medlen räcker och i den turordning ansökningarna
89 Regeringen har i propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) aviserat att arbetslösa över 25 år som studerar på en yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning tillfälligt under åren 2009−2010 ska kunna få studiemedel med den högre bidragsnivån, oavsett utbildningsbakgrund.
137
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
kommer in till CSN. Därefter beviljas studiemedel med den generella bidragsnivån. Resurserna har hittills räckt till alla sökande som läser in en behörighet, men räcker normalt inte till alla sökande som repeterar på grundskolenivå. Det finns sedan fler år tillbaka ett sparande på studiemedelsanslaget på cirka en miljard kronor. Sparandet ligger i huvudsak i anslagsposten för det högre bidraget.90
Även studier vid specialpedagogiskt högskoleprogram och vid specialpedagogisk påbyggnadsutbildning ger rätt till studiemedel med den högre bidragsnivån. Det högre bidraget ersatte tidigare fördelaktiga studiestödsformer och infördes för att öka rekryteringen till specialpedagogisk utbildning. Inga andra utbildningar på eftergymnasial nivå ger rätt till den högre bidragsnivån.
Studiemedelsbelopp räknat i kronor per vecka är för 2009 följande: Generellt bidrag 671 Lånedel vid generellt bidrag 1 284 Totalbelopp 1 955
Högre bidrag 1 566 Lånedel vid högre bidrag 389 Totalbelpp 1 955
Omräknat till månadsbelopp uppgår studiemedlen till 8 688 kronor.91
Förutom de ordinarie studiemedlen kan studerande som är minst 25 år och som före studiernas början hade en inkomst på minst 415 procent av prisbasbeloppet (177 620 kronor) beviljas ett tilläggslån på 423 kronor per vecka (2009). Studerande som har merkostnader i samband med sina studier, t.ex. för resor eller dubbelt boende, kan därutöver beviljas ett merkostnadslån.
90 Anslaget 25:2, anslagspost 2.2. 91 Omräkningen från veckobelopp till månadsbelopp redovisas utförligt i bilaga 4.
138
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Tilläggsbidrag för barn
Studerande med vårdnad om barn kan sedan 2006 få ett tilläggsbidrag. Tilläggsbidraget är högst för det första barnet och därefter lägre per barn för den som har flera barn. Tilläggsbidragets storlek är 2009 följande: Barn 1 128 kronor/vecka, dvs. 568 kr/månad Barn 2 81 kronor/vecka, dvs. 360 kr/månad Barn 3 och efterföljande 42 kronor/vecka, dvs. 186 kr/månad
Studiemedel betalas ut i förskott
Studiemedel betalas ut månadsvis i förskott. I praktiken motsvarar en utbetalning dock ett belopp om fyra veckors studiemedel. För att få den första utbetalningen för en termin krävs att utbildningsanordnaren lämnar uppgift om att studierna påbörjats och att den studerande själv anger att studierna är påbörjade.
Fribeloppsgränsen
Studiemedelstagaren får ha en inkomst upp till en viss nivå, den s.k. fribeloppsgränsen, utan att studiemedlen reduceras. Fribeloppet är kopplat till det antal veckor studiemedel betalas ut och bestäms per kalenderhalvår. Vid studier på heltid i 20 veckor under ett halvår är fribeloppet 53 500 kronor under 2009. Om fribeloppsgränsen överskrids minskas studiemedlen med 50 procent av den överskjutande inkomsten. Minskningen görs proportionellt på både bidrags- och lånedelen.
Återkrav av studiemedel
Studiemedel som har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp kan krävas tillbaka. Återkrav av studiemedel som har betalats ut med ett för högt belopp p.g.a. att den studerande haft en högre inkomst än beräknats ska alltid göras. Återkrav av andra skäl, t.ex. att den studerande avbrutit sina studier eller minskat sin studieomfattning, får i regel bara göras om den studerande själv orsakat den felaktiga utbetalningen, t.ex. om felaktiga uppgifter har läm-
139
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
nats. Återkrav får i dessa fall även beslutas om den studerande insett eller borde ha insett att en utbetalning var felaktig.
Studier utomlands
För studier utomlands gäller samma regler om åldersgränser, prövning av studieresultat m.m. som för studiemedel i Sverige. På några punkter skiljer sig dock reglerna åt.
En utbildning i Norden ger rätt till studiemedel om den står under statlig tillsyn. Utanför Norden gäller för eftergymnasiala utbildningar att utbildningen måste bedömas ha godtagbar standard. Det är Högskoleverket som gör dessa bedömningar. För utländska utbildningar på gymnasienivå bedömer CSN utbildningens standard. Ett villkor för bidrag för gymnasiala studier utomlands är att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige.
Studiebidraget är lika stort för studerande utomlands som för studerande i Sverige. Däremot varierar lånebeloppen. Vid studier utomlands fastställer CSN årligen lånets storlek i förhållande till levnadsomkostnaderna i respektive land. Till skillnad mot studier i Sverige betalas studiemedel för studier utomlands ut terminsvis i förskott.
Återbetalning av studielån
De förändringar som genom åren har gjorts i studiestödssystemet har lett till att det för närvarande finns tre parallella återbetalningssystem:
• Studielån tagna före 1989 (s.k. studiemedel).
• Studielån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001
(s.k. studielån).
• Studielån tagna efter den 30 juni 2001 (s.k. annuitetslån).
I de tre systemen finns det särskilda trygghetsregler som gör det möjligt att få den årliga återbetalningen nedsatt till ett lägre belopp. Trygghetsreglerna och det årliga beloppet skiljer sig åt mellan systemen. För låntagare som har studielån i mer än ett återbetalningssystem finns möjlighet till en årlig samordning av betalningen av de båda äldre studielånen. Det är också möjligt att varaktigt
140
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
överföra det äldsta studielånet till det näst äldsta återbetalningssystemet. Låntagare som har äldre studielån och samtidigt studielån i det nyaste återbetalningssystemet kan lägga samman lånen. Låneskulden slås då ihop och en ny återbetalningstid och ett nytt årligt belopp bestäms enligt nuvarande bestämmelser.
Studielån som lämnats efter den 30 juni 2001(annuitetslån)
I nuvarande studiemedelssystem börjar återbetalningen av studielånet i början av det kalenderår som kommer tidigast sex månader efter det att en låntagare senast fick studiemedel. Återbetalning sker med ett årligt belopp som baseras på skuldens storlek, räntan för året, det antal år som återbetalningen beräknas pågå samt ett s.k. uppräkningstal på två procent per år. Konstruktionen med uppräkningstal leder till att årsbeloppet blir lägre under den första delen av återbetalningstiden för att sedan öka.
Återbetalningstiden är normalt 25 år eller det antal år som återstår tills låntagaren fyller 60 år. För den som har en liten skuld kan återbetalningstiden bli kortare eftersom årsbeloppet aldrig kan bli lägre än 15 procent av prisbasbeloppet (6 420 kronor 2009).
Det finns trygghetsregler som innebär att låntagaren inte behöver betala av på sitt studielån under den tid som han eller hon erhåller studiemedel. Detsamma gäller för tiden en person fullgör sin totalförsvarsplikt eller utbildar sig till reserv- eller yrkesofficer.
Andra trygghetsregler medför att det årliga belopp som ska betalas kan minskas mot prövning av inkomsten under betalningsåret. Låntagaren behöver betala högst fem procent av sin sammanlagda inkomst t.o.m. det år denne fyller 49 år. Om låntagaren är 50 år eller äldre behöver högst sju procent av inkomsten återbetalas.92
Inkomstuppgifter som lämnats i samband med minskning av årsbeloppet jämförs med uppgifter från Skatteverket. Visar det sig att låntagaren betalat ett för lågt preliminärt belopp ska mellanskillnaden betalas i efterhand. En tilläggsavgift på sex procent tillkommer på mellanskillnaden.
92 För den som har fyllt 50 år ska även 20 procent av eventuell förmögenhet som överstiger 2,75 prisbasbelopp (117 700 kronor för år 2009) läggas till inkomsten. Förutsättningen för att få en minskning av årsbeloppet är att skillnaden jämfört med det årliga återbetalningsbeloppet är mer än tre procent av prisbasbeloppet (1 284 kronor för år 2009). Om låntagarens inkomst är så låg att det nya årsbeloppet understiger fem procent av prisbasbeloppet (2 140 kronor för år 2009) behövs ingen återbetalning det aktuella året.
141
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Studielånet löper med ränta från det första utbetalningstillfället. Räntan fastställs av regeringen i början av varje kalenderår och beräknas på ett genomsnitt av statens upplåningskostnad de tre senaste åren. Räntan är inte avdragsgill mot inkomst. Räntan är 2,5 procent för 2009, vilket motsvarar en ränta på drygt 3 procent om den vore avdragsgill.
Eventuellt kvarstående studielån skrivs av i början av det år som låntagaren fyller 68 år eller vid dödsfall. Avskrivning kan också göras om det finns synnerliga skäl. Låntagaren måste då ansöka om avskrivning. Som synnerliga skäl räknas mycket låg sjukersättning. Andra skäl som kan leda till avskrivning av hela eller delar av en studieskuld är om den studerande på grund av exempelvis en olycka eller sjukdom måste avbryta sin utbildning. Avskrivning kan också ske om studietiden blivit väsentligt förlängd på grund av ett funktionshinder.
Studielån från behörighetsgivande studier inom t.ex. komvux eller inom folkbildningen skrivs av om den studerande går vidare till högskolestudier. Detta gäller alla, även studerande som redan har högskolebehörighet. Avskrivning görs med en sjättedel för varje 60 högskolepoäng, dock med högst hälften av de tagna lånen, inklusive ränta. Högst 180 högskolepoäng, motsvarande tre års heltidsstudier, ger grund för avskrivning.
1.5.4 Studiemedelstagarna och låntagarna
Vilka är studiemedelstagarna?
I tidigare avsnitt har kommittén beskrivit de högskole- och vuxenstuderande och hur många av dem som har studiemedel m.m. I detta avsnitt presenteras sammanfattande fakta om studiemedelstagarna och låntagarna.
Antalet studiemedelstagare
Antalet studiemedelstagare har minskat under de senaste åren. Antalet individer med studiemedel var läsåret 2007/08 cirka 345 000 personer. Kalenderåret 2007 var det 412 000 personer som
142
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
hade studiemedel.93 Kvinnorna dominerar bland studiemedelstagarna. Cirka 62 procent var kvinnor läsåret 2007/08. Andelen kvinnor har ökat något de senaste åren. Andelen kvinnliga studiemedelstagare är större på lägre utbildningsnivåer än på högre.
Utbetalningar av studiemedel
År 2007 betalades det ut studiemedel till ett belopp av 18,7 miljarder kronor. Av detta var 8,3 miljarder bidrag och 10,4 miljarder var lån.
De flesta studerar på eftergymnasial nivå
De flesta studiemedelstagare läser på eftergymnasial nivå och högskolan är den vanligaste utbildningsformen. Utvecklingen har de senaste åren varit att andelen studerande på grundskolenivå har ökat och andelen studerande på eftergymnasial nivå har minskat. Detta beror till en del på att andra studiestöd, t.ex. rekryteringsbidraget, har avskaffats. Det har lett till att fler studerande på grundskolenivå i stället har ansökt om studiemedel.
Diagram 1.3 Andel studiemedelstagare per utbildningsnivå läsåret 2006/07
Grundskolenivå
Gymnasienivå Eftergymnasial nivå
93 Anledningen till att det är fler studiemedelstagare på ett kalenderår än på ett läsår är att många avslutar sina studier efter en vårtermin och det tillkommer andra studerande på höstterminen.
143
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Stora åldersskillnader mellan studiemedelstagare på olika nivåer
De flesta som läser med studiemedel är mellan 20 och 24 år gamla. Åldersskillnaderna är dock stora mellan olika utbildningsnivåer. Studerande med studiemedel på grundskolenivå är avsevärt äldre än övriga studiemedelstagare. På gymnasienivån är de studerande generellt yngre än dem som läser med studiemedel på grundskolenivå. De som läser på eftergymnasial nivå är till nästan 75 procent 20−29 år gamla. Åldersfördelningen per utbildningsnivå framgår av diagram 1.4.
Diagram 1.4 Studiemedelstagare fördelade efter ålder per utbildningsnivå,
läsåret 2006/07. Procent
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Grundskolenivå Gymnasienivå Eftergymnasial nivå
Studienivå
Andel (% )
40-30-39 25-29 20-24 -19
De kvinnor som studerar med studiemedel är i allmänhet äldre än männen. På den eftergymnasiala nivån är t.ex. nästan en fjärdedel av kvinnorna 30 år eller äldre. Bland männen är bara drygt tio procent 30 år eller äldre. Drygt sju procent av kvinnorna och tre procent av männen på den eftergymnasiala nivån är äldre än 40 år.
144
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Utrikes födda
Av dem som studerar med studiemedel har 84 procent svensk bakgrund och 16 procent är inte födda i Sverige. Bland de utrikes födda är en större andel kvinnor jämfört med de svenskfödda. De utrikes födda är även äldre och andelen över 30 år är 36 procent, vilket sannolikt hänger samman med vilken form av studier som bedrivs. Andelen studerande med utländsk bakgrund minskar ju högre utbildningsnivån är.
Studiemedelstagarnas familjesituation, inkomster och boendekostnader
Studiemedelstagarna är till huvuddelen ensamstående. Under 2006 var 67 procent av de studerande ensamstående och 33 procent gifta eller samboende. Fler studerande på grundskole- och gymnasienivå hade barn än de som läste på eftergymnasial nivå. Kvinnliga studiemedelstagare hade i högre utsträckning barn än männen.
En genomsnittlig studerande med studiemedel som studerade hela 2006 på heltid hade en skattepliktig inkomst som uppgick till cirka 47 000 kronor. Genomsnittligt hade en studiemedelstagare drygt 100 000 kronor att röra sig med efter skatt. Äldre studerande hade något högre inkomster än yngre. Gifta eller sammanboende hade högre inkomster än ensamstående och personer födda utomlands har lägre inkomster än dem som är födda i Sverige.
Boendekostnaden utgör en stor del av studiemedelstagarnas utgifter. En ensamboende studiemedelstagare hade 2006 en genomsnittlig boendekostnad på 3 200 kronor i månaden. Cirka 14 procent av studiemedelstagarna hade bostadsbidrag någon gång under året. Andelen som hade bostadsbidrag varierade. Bland ensamstående utan barn hade 16 procent bostadsbidrag, bland ensamstående med barn hade 86 procent bostadsbidrag, för övriga med barn hade 22 procent bostadsbidrag och för gruppen övriga utan barn hade två procent bostadsbidrag.94
94 SCB (2006b).
145
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Vilka tar studielån?
Andelen studiemedelstagare som väljer att ta studielån har minskat mellan 2001 och 2009, från 82 till 68 procent. Kvinnor tar studielån i nästan exakt samma utsträckning som män. Studerande på grundskolenivå avstår oftast från att ta studielån. Bara en av tre studiemedelstagare på grundskolenivå väljer att låna. Studerande på gymnasienivå lånar mer än grundskolestuderande, men mindre än studerande på eftergymnasial nivå. Till viss del beror sannolikt skillnaderna på att studerande på de lägre utbildningsnivåerna kan få studiemedel med den högre bidragsnivån och därmed kanske kan ha lättare att klara sig utan att ta lån. Störst andel låntagande finns i den grupp som läser utomlands.
Äldre och yngre studiemedelstagare tar mer sällan lån än den genomsnittlige studiemedelstagaren. Det innebär att personer i åldrarna 25−29 år är de som oftast tar studielån.
Låntagarnas studieskulder
För samtliga nyblivna återbetalare 2008 var den genomsnittliga studieskulden knappt 122 000 kronor. En skuld på cirka 160 000 kronor motsvarar drygt tre års studier med den generella bidragsnivån och full lånedel. De som läser utomlands har de största genomsnittliga studieskulderna efter avslutade studier, drygt 220 000 kronor. Studerande som enbart läst på eftergymnasial nivå i Sverige har en genomsnittsskuld på cirka 130 000 kronor. Om man lägger samman lån i alla tre lånetyperna ligger den genomsnittliga skulden på 122 000 kronor för männen och 124 000 kronor för kvinnorna.95
Genomsnittligt betalar en studielåntagare in cirka 9 000 kronor per år, dvs. 750 kronor per månad. Män betalar in lite mer än kvinnor, vilket beror på att de manliga låntagarna har högre genomsnittliga inkomster. Antalet låntagare uppgick 2007 till nästan 1,4 miljoner personer.
95 Uppgifter som CSN tagit fram för kommitténs räkning.
146
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
1.6 Internationell utblick
I detta avsnitt lämnas en översikt över de studiesociala systemen och förhållandena i ett internationellt perspektiv. De förhållanden som beskrivs nedan avser endast villkoren vid högskolestudier. Internationella skillnader i studiestöd för vuxenutbildning är mer svårbeskrivna därför att förhållandena ser så olika i ut i de olika länderna och eftersom genomarbetade sammanställningar saknas.
1.6.1 Utbildningsavgifter
De allra flesta länder i Europa har, till skillnad från Sverige, utbildnings- eller registreringsavgifter. Utbildnings- eller registreringsavgifter blir också allt vanligare och omfattar en allt större del av kostnaderna inom den högre utbildningen.
I många länder används utbildningsavgifter som ett sätt att skapa incitament för en snabbare genomströmning. Avgifterna skrivs då ner eller avskrivs helt om studenten tar examen inom föreskriven tid. Alternativet är att det påförs särskilda avgifter för dem som inte klarar sin examen i tid.96
1.6.2 Studiestöd
Det finns tre huvudsakliga typer av studiestöd:
• Stöd till studenterna för att täcka uppehället (lån eller bidrag).
• Stöd för att täcka utbildningsavgifter eller liknande (lån eller bidrag).
• Stöd till föräldrarna i form av bidrag eller skattereduktion.
Tretton länder i Europa, bland annat Sverige, har särskilt stöd till studenter med barn, men stödets storlek och konstruktion varierar stort mellan länderna. I ett dussintal länder finns också bidrag eller lån som ska täcka hela eller delar av studieavgifterna.
I 25 europeiska länder kan studerande få någon form av studiebidrag och i 20 av dessa erbjuds även studerande studielån (antingen helt separat eller kopplat till bidragen som i Sverige). De svenska studiemedlen är lånetunga jämfört med många andra länder.
96 Eurydice (2007).
147
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
I stort sett alla länder i Europa utom Malta har någon slags behovsprövning. Behovsprövningen görs mot föräldrarnas inkomster och mot egna inkomster eller bara mot egna inkomster. Den svenska behovsprövningen (fribeloppet) är generös i en internationell jämförelse.
Totalbeloppen för studiemedel är svåra att jämföra mellan de europeiska länderna men tydligt är att de länder som har en hög andel lån också har ett högre totalbelopp. Ett sätt att jämföra totalbeloppen är att ange hur stor andel som studiemedlen utgör av de totala offentliga utgifterna för högre utbildning. I genomsnitt för de europeiska länderna utgör studiebidragen 10,6 procent och studielånen 5,5 procent av de totala utgifterna. I Sverige är motsvarande siffror 10,4 procent för bidragen och 18,0 procent för lånen. Om lån och bidrag summeras har endast tre länder högre andel: Cypern, Danmark och Norge.
I många europeiska länder finns särskilda bostadsbidrag till studenter, antingen som ett direkt bidrag till den studerande eller indirekt som subventioner till studentbostäder. Även i länder som saknar sådant stöd kan det finnas särskilda studentbostäder på samma sätt som i Sverige.
Studiestöd till föräldrarna, antingen som bidrag eller som skattelättnader, finns i majoriteten av Europas länder, men saknas i exempelvis de nordiska länderna.
Majoriteten av länderna i Europa har särskilt stöd för studier utomlands eller studiestöd som studenten kan ta med sig till sina utlandsstudier. Det särskilda stödet kan antingen vara ett förhöjt eller förlängt studiemedel eller följa andra kriterier.97
En jämförelse av hur tillgänglig högre utbildning är sett i ett ekonomiskt perspektiv har gjorts mellan 15 länder där även ickeeuropeiska länder ingår.98 Den visar att Sverige är det land som har högst ekonomisk tillgänglighet till högre utbildning tack vare låga utbildningskostnader, generösa bidrag samt stora lånemöjligheter.
Nederländerna och Finland placerar sig också högt i rangordningen tack vare låga eller medelhöga utbildningskostnader, generösa bidrag samt rimliga, men mer begränsade, lånemöjligheter. Resten av Europa placerar sig längre ned i jämförelsen trots låga utbildningskostnader men på grund av begränsat studiestöd. USA, Kanada och Australien rangordnas inte mycket lägre än Europa eftersom de höga utbildningskostnaderna i dessa länder kompen-
97 Eurydice (2007). 98 Educational Policy Institute (2005).
148
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
seras av högre studiestöd och högre genomsnittliga inkomster. Storbritannien och Nya Zeeland placeras långt ner i rangordningen av ekonomisk tillgänglighet på grund av höga utbildningskostnader och låga genomsnittliga inkomster.
1.6.3 Studieskulder
Andelen studenter som tar studielån varierar mellan länderna. Den genomsnittliga studieskulden är högst i Sverige, vilket kan anses förvånande eftersom svenska studenter inte betalar utbildningsavgifter.99
Låneränta
Det finns i stora drag tre olika typer av räntepolicy:
1. Nominell nollränta: det utgår överhuvudtaget ingen ränta, vilket betyder att skulden minskar i takt med inflationen.
2. Real nollränta: räntan är satt till att motsvara inflationen.
3. Självkostnadsränta: räntan ska motsvara statens upplåningskostnad.
Förutom de tre olika typerna av räntepolicy har dessutom vissa länder olika räntepolicy beroende på om låntagaren fortfarande är i studier eller inte. Under studierna är räntan subventionerad, men efter studierna ligger den över statens genomsnittliga lånekostnad. En högre räntenivå är avsedd att täcka förluster för osäkra fordringar. Systemen är dock ändå inte helt självfinansierande.
Avskrivningar
Det finns tre olika system för återbetalning av lån: vanliga lån (mortgage), annuitetslån och inkomstbaserade lån.
Återbetalningssystemen varierar mellan olika studiestödssystem, det gäller bland annat huruvida räntan är subventionerad, samt om återbetalningen är knuten till inkomst. Sverige tillhör en
99 Usher, A. (2005). Länder som ingår i jämförelsen är: Australien, Kanada, Nederländerna, Nya Zeeland, Storbritannien (England och Wales), Sverige, Tyskland och USA.
149
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
stor grupp länder som har subventionerad ränta men inte inkomstrelaterad återbetalning. Endast fyra länder i jämförelsen har inkomstrelaterad återbetalning och endast ett land (Rumänien) saknar någon slags subventionering av räntan.
De flesta länderna tillämpar nedskrivning eller avskrivning av studieskulder. Som skäl för avskrivning räknas t.ex.:
• för låga inkomster eller för hög skuld
• studier avslutade i tid
• mycket goda studieresultat
• åldersavskrivning eller avskrivning efter viss tid
• dödsfall
• den skuldsatte får barn.
1.6.4 Studenters ekonomiska villkor
Jämfört med andra studiestödssystem underlättar det svenska systemet för äldre studenter att påbörja – eller komma tillbaka till – högskolestudier, vilket är en bidragande orsak till att Sveriges studenter har en hög genomsnittsålder jämfört med de andra europeiska länderna. Sverige är också det europeiska land som har högst andel kvinnor i högre utbildning, men många andra länder har en liknande könsfördelning. Sverige är dessutom ett av endast fyra länder där över tio procent av studenterna har barn.100
Sverige är dessutom det land som har den högsta andelen studenter som har förvärvsarbetat före högskolestudierna. Däremot hamnar Sverige genomsnittligt när det gäller social snedrekrytering. Generellt verkar det inte finnas något samband mellan ett högt totalt deltagande i högre utbildning och låg social snedrekrytering.
Inkomster
Jämfört med de andra europeiska länderna har de svenska studenterna den minsta inkomstspridningen. Detta beror på att studiemedlen spelar en stor roll och att t.ex. förvärvsinkomster följaktligen spelar betydligt mindre roll. Inget annat land kommer ens i närheten av de svenska studiemedlens stora betydelse.
100 Om inget annat anges, är uppgifterna i detta avsnitt hämtade från Eurostudent (2008).
150
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Utgifter
Boendekostnaderna står för en ovanligt hög andel av studenternas utgifter i Sverige. Detta beror till del på att svenska studenter inte betalar utbildningsavgifter, vilket annars kan vara en betungande utgift. Jämfört med andra europeiska studenter är svenska studenter mest missnöjda med sin ekonomiska situation. Ett generellt mönster är att ju högre andel som studiemedlen står för av studenternas budget i ett land, desto mer missnöjda är studenterna med sin ekonomiska situation.
Andelen förvärvsarbetande är något lägre bland svenska studenter än bland studenterna i genomsnitt i de undersökta länderna. De svenska studenternas genomsnittliga veckostudietid är 32 timmar, svenska studenternas totala arbetstid (förvärvsarbete och studier) är 39 timmar.
1.6.5 Studiestödet i Danmark, Finland och Norge
Studiestöden i Danmark, Finland och Norge är relativt lika det svenska. Trots likheterna finns viktiga skillnader. I detta avsnitt ges en särskild beskrivning av studiestöden i dessa nordiska länder.101
Danmark
Grundläggande i konstruktionen av det danska studiestödet är det s.k. klippkortsystemet. Ett klipp i klippkortet motsvarar studiestöd för en månads heltidsstudier. Stödet kan betalas ut tolv månader per år, även under sommarlov, sjukdom och graviditet.
För videregående uddannelse (ung. eftergymnasial utbildning) kan studiestöd beviljas i högst 70 månader. För en given utbildning lämnas studiestöd för den normerade studietiden, samt tolv extra månader. En utbildning på fyra år ger alltså rätt till ett klippkort med 60 klipp (4x12 plus 12 månader). Den som avlägger en examen snabbare än normalt kan få dubbelt stöd under det sista året eller använda kvarvarande studiemedelsberättigande tid för annan utbildning.
101 Fakta är, om inte annat anges, hämtade från ASIN (2008). För mer information om studiestöden hänvisas till http://www.kela.fi , http://www.su.dk, http://www.lanekassen.no och http://www.csn.se
151
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Prövningen av studieresultat bygger på studieaktivitet. Den som ligger efter i sina studier med ett år i förhållande till studieplanen anses inte längre vara studieaktiv och kan då normalt inte få studiestöd. En studerande som inte klarar studieaktivitetskraven kan få extra klipp i vissa situationer. Det gäller vid sjukdom eller andra särskilda förhållanden. Det gäller också om man arbetat i studerandeorganisation eller annat organ vid skolan. Man kan maximalt få tolv extra klipp av dessa skäl.
Studiestöd ges under ungefär samma förutsättningar och med samma belopp till utbildning i utlandet som i Danmark. Vid utbildning i Norden ges studiestöd efter samma bestämmelser som i Danmark, både för ungdomsutbildning och för högre utbildning. Vid utbildning i länder utanför Norden ges som utgångspunkt bara studiestöd till högre utbildning. Studiestöd ges till utbildningar i utlandet som är offentligt erkända i studielandet och som skulle ha kunnat godkännas i Danmark, eller i de fall utbildningen ger yrkeskompetens som omedelbart kan finna allmän användning i Danmark. Stöd ges alltså inte till förberedande språkkurser och andra kurser eller utbildningar, som inte i sig själva är kompetensgivande. Det ges bara i mycket begränsad omfattning stöd för att täcka skolavgifter (se dock nedan ang. det nya utlandsstipendiet). Studiestödet täcker inte kostnader för resor eller andra särskilda omkostnader.
Utlandsstudiestöd lämnas till danska medborgare och i enlighet med EG-rätten. För att få utlandsstudiestöd måste man ha bott i Danmark minst två av de tio senaste åren.
Fr.o.m. 2008 lämnas ett särskilt utlandsstipendium som är avsett att täcka undervisningsavgifter. Detta utlandsstipendium lämnas i upp till två år och för hela eller delar av undervisningsavgiften. Programmet med utlandsstipendium är särskilt riktat mot världens högst rankade universitet.
Administrationen av studiestödet sköts i Danmark av Statens uddannelsesstøtte (SU) i Köpenhamn, med cirka 140 anställda. Under senare år har alltmera av hanteringen decentraliserats till skolorna som numera sköter huvuddelen av studiestödsadministrationen. Särskilda SU-medarbetare finns på högskolorna. För närvarande införs dock ett helt elektroniskt ansökningsförfarande som återigen kommer att förändra administrationen. Återbetalningen av lån sköts sedan ett antal år av en annan myndighet, Økonomistyrelsen.
152
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
Finland
I Finland består studiestödet av studiepenning, bostadstillägg och statsgaranti för studielån. Statsborgen för studielån söks samtidigt och med samma blankett som studiepenning och bostadstillägg. Statsborgen för studielån beviljas studerande, som inte har anmärkningar om försummade betalningar i kreditregistret. Den som har beviljats statsborgen för studielån kan ansöka om lån hos en bank. Banken beslutar om beviljandet av lånet.
Studiestöd lämnas i högst 70 månader. För en given examen är den maximala stödtiden den norm som satts för examen i fråga samt tio extra månader. Oförbrukade månader kan användas för andra studier. Stödtiden kan förlängas om det finns särskilda skäl. Studiestöd beviljas vanligen nio månader per läsår, men kan beviljas under längre tid om studieåret pågår längre än så.
För att få fortsatt studiestöd krävs studieresultat. Studieprestationerna mäts i studiepoäng och man får fortsatt studiestöd om man i genomsnitt klarat knappt 75 procent av studieåtagandet. Även om genomsnittet beräknas för hela studietiden kan studiestödet dras in om den studerande inte uppnått några eller endast mycket svaga studieresultat under det senaste läsåret. Den studerande kan på nytt få studiestöd när han eller hon uppnått sådana studieresultat att studierna kan slutföras inom maximitiden. Trots svaga studieresultat kan utbetalningen fortsätta om det finns särskilda skäl, t.ex. egen eller närståendes sjukdom. Studiestödet kan återkrävas om den studerande inte uppnått några studieresultat alls under en termin.
Studiestöd kan beviljas för studier utomlands om de motsvarar stödberättigade studier i Finland eller ingår i en finländsk examen. Stöd beviljas inte för språkkurser eller andra förberedande studier.
Bidragsbeloppet är detsamma för utlandsstuderande som för studerande i Finland. Borgensbeloppet för lån möjliggör ett något högre studielån för utlandsstuderande än för studerande i Finland.
I Finland administreras studiestödets bidrag, studiepenning och bostadstillägg av Folkpensionsanstalten (FPA) som även sköter administrationen av socialförsäkringar och pensioner. På högskolorna sköter studiestödsnämnderna det mesta av dessa uppgifter på FPA:s uppdrag och mot ekonomisk ersättning. FPA:s studiestödscentral ansvarar för studiestödet till yrkeshögskolor och för studier utomlands. FPA beviljar även statsborgen för studielån men lånen sköts i övrigt av bankerna.
153
Generella utgångspunkter SOU 2009:28
Norge
Det norska studiestödet utbetalas till en början helt som lån, men omvandlas till bidrag (stipendium) om den studerande klarar sitt studieåtagande. Den som under två normala terminer ska studera 60 poäng får till en början studiestöd enbart i form av lån under ett studieår. Om den studerande klarar 60 poäng under året omvandlas 40 procent av lånet till stipendium. Även för lägre studieresultat konverteras en mindre andel. Klarar den studerande mer så samlas dessa poäng i ett ”sparkonto” som kan utnyttjas senare under utbildningen.
Även om en studerande inte uppnått tillräckliga studieresultat kan en del av lånet göras om till bidrag om en studerande eller studerandes barn varit sjuka (efter en 14 dagars karensperiod görs hela lånet om till stipendium). Detsamma gäller om den studerande fått det särskilda ”födelsestipendium” som också ingår i det norska studiestödet. Dessutom kan konvertering medges om en studerande blivit försenad i studierna på grund av funktionshinder eller under minst tre månader arbetat på heltid inom en studerandeorganisation eller annat organ vid högskolan. Studiestöd lämnas maximalt i åtta år. Vanligen lämnas stöd för tio månader per år.
Förutom det tidigare nämnda systemet med konvertering av lån till bidrag, finns ytterligare krav på studieresultat för att bli beviljad nytt studiestöd. Utgångspunkten är att den studerande får studiestöd under den normerade tiden för en utbildning. Resultatkravet innebär att den studerande får släpa efter med upp till ett år gentemot den normerade studietiden och ändå få studiestöd. Studiestöd kan ges igen fr.o.m. terminen efter den termin då den studerande tagit igen resterande kurser.
En studerande som släpar efter med studierna mer än ett år kan ändå få nytt stöd. Det kan bl.a. gälla om eftersläpningen beror på funktionshinder med ersättning från försäkringskassan, barnfödsel under studietiden eller på grund av sjukdom.
Till utbildning i ett annat nordiskt land ges studiestöd efter samma regler som i Norge. Till utbildning utanför Norden kan stöd ges när utbildningen är jämngod med, eller kan ingå i, en norsk examen. Utlandsstudiestöd ges inte till annat än heltidsstudier. Det är möjligt att få studiestöd för förberedande språkkurser i länder utanför Norden då undervisningsspråket inte är engelska.
154
SOU 2009:28 Generella utgångspunkter
155
Givet vissa förutsättningar har utlandsstuderande rätt till grundstöd, som ska täcka levnadsomkostnaderna, på samma nivå som de som studerar i Norge. Stöd för undervisningsavgifter lämnas i form av bidrag med mellan 0 och 70 procent av undervisningsavgiften beroende på utbildningsnivån. De studerande kan få ytterligare studiestöd i form av tilläggslån för att täcka ytterligare undervisningsavgifter.
Utlandsstudiestöd lämnas till norska medborgare och vissa EESmedborgare. För att få utlandsstöd måste den studerande normalt ha bott i Norge under minst två av de senaste fem åren.
Det norska studiestödet hanteras av Statens lånekasse for uddanning (”Lånekassen”) med cirka 350 anställda, med huvudkontor i Oslo och lokalkontor på fem platser i landet. Lånekassen har under senare år genomgått och genomgår fortfarande betydande förändringar, där verksamheten koncentreras till kärnuppgifter och vissa stödverksamheter läggs ut på andra organ. Lånekassen sköter även återbetalningen av lån, bortsett från kravverksamheten som sköts av Statens innkrevningssentral.
2 Ökad genomströmning inom högskolan
2.1 Kommitténs uppdrag
Studiesociala kommittén ska enligt direktiven utreda och föreslå hur studiemedlen kan användas för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen. Syftet är
• dels att de studerandes skuldsättning ska minskas
• dels att möjliggöra ett tidigare inträde på arbetsmarknaden.
Behovet av ökad genomströmning motiveras både utifrån ett individuellt studerandeperspektiv och ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Kommittén ska även analysera vilka konsekvenser som ett förslag som syftar till att öka genomströmningen får för studenternas studiesociala situation och studieval. Även frågan om hur studie- och karriärvägledning kan öka genomströmningen ska uppmärksammas.
2.1.1 Studenternas skuldsättning
I ett internationellt perspektiv är de svenska studieskulderna höga, särskilt i relation till den inkomst som studenterna kan förvänta sig efter studiernas slut.1
En låg avkastning på studierna inverkar på genomströmningen. Den förväntade låga avkastningen kan enligt forskningen bidra till att studenter senarelägger utbildningen, förlänger utbildningstiden eller väljer utbildningar som leder till yrken med relativt låga löner. De låga förväntningarna medverkar också till att de studerande i sitt studieval blir okänsliga för utbildningarnas längd. I kapitel 1,
1 Usher, A. (2005).
157
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
tuderar.4
Generella utgångspunkter, diskuteras mer utförligt hur studenterna påverkas av utbildningens avkastning.
Studenternas benägenhet att ta lån har varierat över tid, beroende på t.ex. på ålder och utbildningsnivå. Studerande på lägre nivåer är betydligt mindre intresserade av att ta lån än de som studerar på högskolenivå. Unga och äldre studerande tenderar att ta mindre studielån än personer i mellanåldrarna 25−40 år. I allmänhet är även personer från lägre socialgrupper mindre benägna än andra att ta lån för att studera.2 Dessutom kan intresset för studielån påverkas av arbetsmarknadsläget och den allmänna konjunkturen.
Även studiemedelssystemets konstruktion spelar roll, dvs. hur stor andel av studiemedlen som utgörs av bidrag respektive lån, samt hur återbetalningsreglerna ser ut. Sedan 2001, då det nya annuitetslånesystemet infördes, har andelen högskolestuderande som tar studielån minskat från 82 till 73 procent, samtidigt som färre väljer att ta ut fullt studielån. Under 2008 hade en student med annuitetslån i snitt en studieskuld på 101 000 kronor, jämfört med 148 000 kronor för den genomsnittlige studenten med studielån.3 Den genomsnittliga studieskulden kommer dock att öka eftersom många av dem som tar lån i annuitetslånesystemet fortfarande s
Tabell 2.1 Studieskuldernas storlek, högskolestuderande som blev återbetalningsskyldiga 2008
Studieskuld Procent av totala lånestocken Under 200 000 kronor 72 200 000-300 000 23 300 000-400 000 3 400 000-500 000 0,5 Över 500 000 kronor 0,5
En orsak till att skuldsättningen har minskat, är att bidragets andel av det totala studiemedelsbeloppet ökade från 28 till cirka 34 procent i och med det nya studiemedelssystemet. Att färre väljer att ta ut fullt studielån beror sannolikt på att de studerande tänker efter mer noggrant om de verkligen behöver låna i det nuvarande systemet, med de återbetalningsregler som gäller inom detta. Det
2 CSN (2007d). 3 Enligt uppgifter som CSN tagit fram för kommitténs räkning. 4 CSN (2007d); CSN (2008j).
158
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
tidigare lånesystemet uppmuntrade på ett annat sätt till höga lånebelopp.5
2.1.2 Svenska studenter är jämförelsevis gamla
I rapporten Kunskapsdriven tillväxt konstaterar regeringens Globaliseringsråd att Sverige och Danmark har världens äldsta högskole- och universitetsstudenter, dvs. studenter som är äldre än i jämförbara länder både när de påbörjar sina studier och när de slutför dem. Enligt rådet är det viktigt att studenterna avslutar sina studier vid en lägre ålder än i dag, eftersom ”den samhällsekonomiska avkastningen av studier står i direkt proportion till antalet yrkesverksamma år”.6 Ju längre tid som var och en arbetar desto större blir skatteintäkterna och det mervärde som arbetsinsatsen innebär för arbetsgivarna.
Ambitionen att stärka de unga studenternas förutsättningar bör dock inte innebära att vuxnas möjligheter begränsas. I rapporten konstaterar Globaliseringsrådet att tillgången till vuxenutbildning, vidareutbildning och livslångt lärande blir allt viktigare i ett globalt sammanhang, ”med dess tendenser till snabba förändringar och behov av ständig omställning och uppgradering av kompetens”. I rapporten betonas att ett starkt system för vuxenutbildning och livslångt lärande måste upprätthållas. OECD kommer fram till liknande slutsatser i rapporten Tertiary Education for the Knowledge
Society. Här poängteras att universitet och högskolor bör uppmuntras att ta ett större ansvar för vuxnas livslånga lärande.7
En liknande inställning har länge kännetecknat svensk utbildningspolitik. Målet för denna har varit att Sverige ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa.8
Åt livslångt lärande ägnar sig till exempel de studenter, ofta äldre, som efter minst tre terminers uppehåll återkommer till högre
5 Återbetalningen av lån som togs mellan 1989 och den 30 juni 2001 bestäms i procent av låntagarens inkomst, inte i första hand av låneskuldens storlek. När skulden överstiger ett visst brytbelopp ökar inte längre återbetalningarnas storlek. Över denna punkt spelar det egentligen inte någon roll hur mycket lån man tar, eftersom den procentandel av lönen som går till studielån inte ändras. Den låntagare som har tillräckligt höga låneskulder, och inte alltför hög lön, kommer under sin livstid inte att hinna betala tillbaka sina studielån. 6Ds 2007:38. Regeringens Globaliseringsråd har till uppgift att fördjupa kunskaperna, ta fram ekonomisk-politiska strategier och bredda det offentliga samtalet om vad som krävs för att Sverige ska hävda sig väl i en värld präglad av fortsatt snabb globalisering. 7 OECD (2008c). 8Prop. 2000/01:1.
159
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
utbildning för att vidareutbilda sig eller förkovra sig på annat sätt. Hösten 2007 utgjorde dessa s.k. återkommande studenter cirka 25 procent av den totala studentpopulationen. En annan grupp som bedriver livslångt lärande är de icke-traditionella studenterna. I denna grupp inkluderar Högskoleverket återkommande studenter, studenter som börjat studera vid 25 års ålder eller senare, samt studenter som läser på deltid. Med den definitionen är hälften av alla svenska högskolestuderande icke-traditionella. Det är en andel som ökat från 43 procent hösten 1995, framför allt beroende på att utbudet av distanskurser och annan nätbaserad utbildning har blivit större. Kvinnor läser oftare än män på icke-traditionellt vis.
Studenternas ålder vid inträdet på arbetsmarknaden hör samman med hur gamla de är när de börjar vid högskolan. Enligt Högskoleverket har Sverige, Island och Danmark den högsta medianåldern bland högskolenybörjarna, knappt 22,5 år för Sveriges del. I de flesta andra länder är medianåldern cirka 20 år. Sverige har tillsammans med Island, Nya Zeeland och Norge också den högsta andelen studenter över 30 år bland samtliga OECD-länder, drygt 25 procent. Mer än tio procent av de svenska studenterna är äldre än 40 år.9
2.2 Olika genomströmningsmått – olika bilder av genomströmningen
Högskoleverket är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om högskolesektorn. Om inte annat anges, är de uppgifter om genomströmning som kommittén hänvisar till i detta avsnitt hämtade från Högskoleverkets årsrapport 2008.10
2.2.1 Olika mått på genomströmning
Begreppet genomströmning kan ses som ett samlingsbegrepp för studieresultat, flöden och andelen examinerade i utbildning. Be-
9 I början av december 2008 inbjöd regeringen till ett seminarium med anledning av publiceringen av OECD-rapporten Economic surveys of Sweden (2008a). I denna framgår att i ett internationellt perspektiv är svenska studenter jämförelsevis gamla när de påbörjar sina högre studier, och därmed även när de blir färdiga. Författarna rekommenderar att studieavgifter införs som ett sätt att öka genomströmningen. Avgiftsfinansiering tas även upp i Långtidsutredningen 2008 (SOU 2008:105) som ett sätt att motivera studenten att ta sig igenom sina studier snabbt och effektivt. 10 Högskoleverket (2008e).
160
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
roende på vilket mått som väljs ser bilden av genomströmningen inom den högre utbildningen olika ut.
Följande genomströmningsmått beskrivs och diskuteras i detta avsnitt:
• prestationsgrad
• studietid
• studieavbrott/studieuppehåll
• examina
• etablering på arbetsmarknaden.
Samtidigt som olika genomströmningsmått kan analyseras var för sig, hör de samman. Variation i ett mått påverkar i allmänhet flera andra.
2.2.2 Prestationsgrad
Prestationsgrad definieras i Högskoleverkets begreppsmanual som antal helårsprestationer i relation till antal helårsstudenter – HPR/HST. Förenklat kan man säga att det på utbildnings- eller programnivå är ett mått som beskriver relationen mellan antalet studenter och deras poängproduktion. Det har med andra ord att göra med hur effektiva studierna är. Hög prestationsgrad inom en utbildning innebär att varje heltidsstuderande (motsvarande) tenterar av många högskolepoäng per termin eller år.
På individnivå handlar prestationerna om den enskildes poängproduktion i relation till utbildningens poängkrav. Det här är ett mått som hänger nära samman med studietiden. Med höga prestationer – många högskolepoäng per tidsenhet – hålls studietiden nere. I den fortsatta texten används begreppet individuell prestationsgrad för att beteckna den studerandes prestationer i relation till sitt studieåtagande.
Prestationsgraden är på flera sätt ett osäkert genomströmningsmått. På programnivå är det svårt att säga om förändrad prestationsgrad beror på volymförändringar eller ändrat studiebeteende bland studenterna På individuell nivå påverkas studenternas prestationer av kravnivåer i utbildningen.
På program- eller ämnesnivå påverkas prestationsgraden av den eftersläpning som finns i alla tvärsnittsmått, i det här fallet i relationen mellan antalet helårsprestationer och antalet helårsstudenter. Detta spelar roll särskilt när volymen i verksamheten
161
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
ökar eller minskar. Om utbildningens volym ökar under ett eller ett par år i sträck, vilket innebär att antalet helårsstudenter ökar, innebär detta att kvoten mellan helårsprestationer och helårsstudenter – HPR/HST – blir mindre. Det ser med andra ord ut som om prestationsgraden försämrats, även om studenternas beteende de facto inte förändrats. Om utbildningsvolymen minskar blir HPR/HST-kvoten större och prestationsgraden ser ut att öka.
En fråga som hör samman med prestationsgraden är vilka krav som ställs på studenterna. I Högskoleverkets rapport Studentspegeln 2007 anser nästan 40 procent av de tillfrågade att deras heltidsstudier inte motsvarar heltidssysselsättning. Studenterna uppger att de i genomsnitt lägger ner 21−25 timmar per vecka på sina studier. Detta innebär att många heltidsstudenter klarar av sina högskolepoäng i ungefär avsedd takt utan att behöva ägna sig på heltid åt studier. De blivande läkarna, tandläkarna och apotekarna uppger dock att de lägger ner mer än 30 timmar per vecka.11Liknande resultat redovisas från lokala undersökningar vid t.ex. Malmö högskola, Göteborgs universitet och Lunds universitet.12
Prestationsgraden i siffror
Uttryckt som prestationsgrad, framstår genomströmningen inom den högre utbildningen som relativt god. År 2007 var prestationsgraden ungefär 82 procent för hela grundutbildningen.13 Denna andel har varit nästan konstant sedan 1993, dvs. under den period då det finns jämförbara data.
Prestationsgraden varierar mellan olika utbildningsområden. Högst är den inom undervisning, vård och konst, dvs. inom ämnesområden med många programutbildningar. Här varierar siffrorna mellan 89 och 93 procent. Lägst, 71 procent, är prestationsgraden inom humaniora där en stor andel av utbildningarna ges som fristående kurser.
CSN:s senaste undersökning av studiemedelstagarnas studieresultat avsåg läsåret 2004/05 och visade på en individuell prestationsgrad på 90 procent, dvs. tydligt högre än genomsnittet för samtliga studenter. Även bland studiemedelstagarna var det studenterna inom yrkesprogrammen som presterade högst. Bland
11 Högskoleverket (2007a). 12 Lunds universitet (2004); Malmö högskola (2004); Göteborgs universitet (2007). 13 Under 2007 var antalet helårsstudenter 278 000 och antalet helårsprestationer (antalet tenterade poäng räknat i helårsekvivalenter) 227 500.
162
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
blivande psykologer, socionomer, studie- och yrkesvägledare, arkitekter, agronomer, läkare, tandläkare, arbetsterapeuter, sjukgymnaster och sjuksköterskor med studiemedel var prestationsgraden 95 procent eller högre.14
Enligt CSN:s undersökning klarar de studenter som är i slutet av sin utbildning av färre högskolepoäng än genomsnittet. Hela 32 procent av avslutarna klarade färre än 25 poäng − dvs. mindre än 75 procent av heltidsstudier − under läsåret 2004/2005, trots att de hade studiemedel för heltidsstudier. De låga prestationerna förklarar CSN med att studierna är svårare och bedrivs på en högre nivå, samt av att arbetet med uppsatser och examensarbeten är mer självständigt än andra delar av utbildningen och därmed oftare drar ut på tiden. De lägre prestationstalen kan också bero på att många avslutar sina studier i förtid för att t.ex. arbeta, utan att meddela avbrott i studierna till högskolan eller CSN.
Inom den distansutbildning som 2004 registrerades inom ramen för Sveriges nätuniversitet var prestationsgraden i genomsnitt 57 procent.15
2.2.3 Studietid
Studietid anges i den officiella statistiken både som nettotid och bruttotid. Vid beräkning av bruttostudietiden mäts det totala antalet terminer från starten av utbildningen till och med den termin då studenten tar examen. När nettostudietiden räknas ut dras eventuella frånvaroterminer under perioden bort.
Studietiden är ett relativt enkelt tidsmått. Den säger inget om studiernas effektivitet, dvs. om hur många högskolepoäng som studenterna tenterar av under den tid som de studerar. Deras individuella prestationsgrad framgår inte. I den officiella statistiken framgår inte heller hur länge de studenter som inte tar examen studerar.
14 CSN (2007b). 15 Högskoleverket (2005c).
163
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Studietiden i siffror
Oavsett om man räknar i netto- eller bruttotid överstiger i allmänhet studietiderna det antal terminer som krävs för examen. Studenterna tar längre tid på sig att bli klara än de förutsätts göra.
Störst är skillnaden inom utbildningar mot generell examen inom de humanistiska, samhällsvetenskapliga och naturvetenskapliga områdena. Poängomfattningen i kandidatexamen motsvarar t.ex. tre års heltidsstudier, men under de senaste examensomgångarna har studenternas bruttostudietid varit fem år, och nettostudietiden fyra år. För magisterexamen, som omfattar fyra års heltidsstudier, är den genomsnittliga bruttostudietiden sex år och nettostudietiden 4,5 år. Mest effektiva, kortast studietid i relation till de terminer som examen kräver, är i allmänhet utbildningar som sker mer ”klassrumsbundet”, t.ex. lärar- och sjuksköterskeutbildningar.
2.2.4 Studieavbrott och studieuppehåll
Att studenterna fullföljer sina studier är avgörande för genomströmningen. Eventuella studieavbrott och studieuppehåll påverkar både studietid och prestationsgrad, och studieavbrotten spelar även roll för examensfrekvensen.
Ett sätt att få en uppfattning om andelen studieavbrott är att undersöka hur stor andel av en nybörjargrupp som finns kvar som registrerade inom högskolan under andra, tredje, fjärde terminen, etc. Studieuppehåll definieras i Högskoleverkets statistik som ett tidsbegränsat uppehåll i studierna som studenten anmält till lärosätet. Om uppehållet varat i tre terminer eller längre definieras studenten som ”återkommande i utbildning”. Studieuppehåll beskrivs bl.a. med statistik som visar antalet registrerade terminer under en bestämd tidsperiod från studiestart.
Att mäta studieavbrott och studieuppehåll innebär flera svårigheter. Många studenter byter t.ex. utbildning och dessa byten framgår inte av den officiella statistiken. I genomsnitt påbörjar de studenter som läser program 1,7 utbildningsprogram. Många avbryter alltså en första utbildning för att börja på en andra. På så sätt är det inte ovanligt att en och samma person både kan registreras som ”avhoppare” och som ”fullföljare”. Många studenter läser
164
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
också fristående kurser utan avsikt att ta examen. Att mäta avbrott eller avhopp bland dessa är i princip omöjligt.
Studieuppehåll och studieavbrott i siffror
Frekvensen studieuppehåll varierar mellan utbildningar. Av de studenter som började läsa på högskola eller universitet under höstterminen 2001 hade 85 procent av programstudenterna, 86 procent av kvinnorna och 82 procent av männen, varit registrerade minst sex terminer fem år senare. Motsvarande andel för de studenter som läste fristående kurs var 25 procent. Programstudenternas studier var alltså i allmänhet mer sammanhängande, med färre studieuppehåll, medan studenter på fristående kurs i betydligt större utsträckning tenderade att gå ur och in i utbildningen.16
Vid samma tidpunkt, hösten 2006, bedrev ungefär 25 procent av alla studenter s.k. återkommande utbildning, dvs. de studerade efter att ha gjort ett minst 1,5 år långt studieuppehåll. Många av dessa läste en påbyggnadsutbildning, t.ex. specialpedagogutbildning eller utbildning till specialistsjuksköterska. Andelen äldre bland de återkommande studenterna var relativt hög. Bland de studenter som var 50 år eller äldre hade cirka 75 procent återkommit till utbildning. Andelen kvinnor var 50 procent högre än andelen män.
Av de programstudenter som påbörjade högskolestudier hösten 2003 var 66 procent av kvinnorna och 59 procent av männen fortfarande registrerade sex terminer senare. Övriga hade avbrutit sina studier. Bland studenterna på fristående kurs var motsvarande siffror för kvinnorna elva procent, och för männen tio procent. Antalet avbrott bland studerande på fristående kurs har dessutom ökat bland både kvinnor och män under senare år.17
16 SCB (2007b). 17 SCB (2007b).
165
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
2.2.5 Examina
Inom den svenska högskolan kan studenterna avlägga drygt 50 olika examina på grundnivå och avancerad nivå. Sedan den nya examensordningen infördes vid halvårsskiftet 2007 finns fyra s.k. generella examina, fyra examina för det konstnärliga området (motsvarande generella examina), samt ett 50-tal yrkesexamina.18
Antal examina och examensfrekvens är två närbesläktade mått på genomströmning. Antal examina anger hur många studenter som avslutar sina studier inom ett ämne eller yrkesprogram med formell examen. I Högskoleverkets begreppsmanual beskrivs examensfrekvens som andelen examinerade inom ett visst antal år efter påbörjad utbildning. Det senare är med andra ord ett mått som både talar om hastighet och om kvantitet. Det beskriver hur stor andel av studenterna som fullföljer sina studier och ansöker om examen inom bestämda tidsintervall.
Efter att ha avslutat sina studier ansöker studenten själv om examen och ansökan prövas mot nationella och lokala examensregler. Utan ansökan utfärdas ingen examen. Detta är ett skäl till att examensfrekvensen inte är särskilt hög. Studenterna kommer sig inte för att skicka in en ansökan. Ytterligare förklaringar är t.ex. att alla nybörjare vid universitet och högskolor inte har som avsikt att avlägga examen. Vissa planerar bara att läsa en eller ett par kurser. Det gäller till exempel de flesta utbytesstudenter som kommer till Sverige från utlandet och många av de äldre studenterna. Det är också vanligt att studenter skaffar sig en utbildning men inte ansöker om examen eftersom de inte klarat av alla moment i utbildningen.
Examina och examensfrekvens i siffror
Läsåret 2006/07 utfärdades totalt cirka 58 000 examina inom den svenska högskolan. Det innebar en tvåprocentig minskning jämfört med läsåret innan och var därigenom ett trendbrott. Under hela 1990-talet har annars antalet examina stadigt ökat. Minskningen förklaras av att antalet studerande blivit färre under senare år.
Samtidigt innebär nuvarande nivåer att antalet examina fördubblats jämfört med i slutet på 1980-talet. Den här ökningen har framför allt att göra med att studenterna blivit betydligt fler
18 Generella examina: högskoleexamen, kandidatexamen, magisterexamen och masterexamen.
166
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
under 1990-talet. Den beror också på att fler programutbildningar inrättats, och på att det blivit vanligare att studenterna tar ut fler än en akademisk examen, framför allt genom att kombinera en yrkesexamen med en generell examen. Samma läsår som ovan tog 42 700 studenter ut sin första examen och 15 300 tog ut en andra.
Under 2006/07 var nästan hälften av alla examina som togs ut kandidat- eller magisterexamina. Utbildningar till civilingenjör, högskoleingenjör, sjuksköterska och lärare svarade tillsammans för cirka en tredjedel av hela examensvolymen.19
Ungefär hälften av alla som börjar läsa vid universitet och högskolor avlägger examen, dvs. examensfrekvensen ligger i genomsnitt på cirka 50 procent. En tredjedel av alla som inte avlägger examen hade läsåret 2005/06 tagit minst 120 poäng, det vill säga motsvarande tre års heltidsstudier. Lägger man till dessa blir resultatet att cirka 75 procent av alla dem som började studera, och 80 procent av programstudenterna, avslutade studierna med examen eller minst 120 poäng detta år.20
Examensfrekvensen är i allmänhet något högre bland programstudenterna än bland övriga. Av dem som påbörjade ett yrkesprogram läsåret 1999/2000 hade 57 procent tagit ut examen sju år senare. Samtidigt varierar frekvensen stort mellan olika utbildningar. Högst är den inom utbildningar som har krav på examen för yrkesutövande, t.ex. läkarutbildningen, sjuksköterskeutbildningen och lärarutbildningen. Här varierar examensfrekvenserna runt 80–90 procent. Studenter som läser fristående kurs är minst benägna av att ta ut en examen.
En större andel av de kvinnliga studenterna än av de manliga ansöker om examen. Det förklaras dels av att andelen kvinnor är stor inom utbildningar där examensfrekvensen traditionellt sett är hög, framför allt inom lärarutbildningar och vårdutbildningar, dels av att kvinnor generellt är mer benägna än män att ansöka om examen. Av 2006/2007 års examina tog de kvinnliga studenterna ut 66 procent. Kvinnornas andel av studentpopulationen var cirka 60 procent.
Genomsnittsåldern bland examinerade är 27 år och andelen yngre studenter är större än andelen äldre. Bland dem som börjar sina studier vid 22 års ålder eller tidigare och som börjar på ett utbildningsprogram, dvs. den största gruppen nybörjare, tar
19 Lärarexamina är den största gruppen bland yrkesexamina, med drygt 8 600 examina läsåret 2006/07. 20 Motsvarar 180 högskolepoäng enligt den nya examensordningen.
167
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
80 procent ut examen eller har högskolepoäng motsvarande tre års heltidsstudier när de lämnar högskolan.21
2.2.6 Etablering på arbetsmarknaden
De fyra genomströmningsmått som har beskrivits så här långt handlar om genomströmning inom den högre utbildningen, dvs. om effektivitet inom ramen för högskolesystemet. Syftet med ökad genomströmning är emellertid inte enbart att studenterna ska ta sig igenom sin utbildning. Tanken är också att de ska komma ut på arbetsmarknaden och börja arbeta. Det femte genomströmningsmått som kommittén väljer att lyfta fram avser därför steget från högskolan till arbetsmarknaden.
I Högskoleverkets statistik anges etableringen på arbetsmarknaden som procentandelen studenter som fått jobb 1 till 1,5 år efter att de tagit sin examen. Ett annat sätt att beskriva etableringen, på ett sätt som är relevant för en diskussion om ökad genomströmning, skulle vara att se på studenternas ålder då de börjar arbeta efter sina studier. Dessa uppgifter redovisas emellertid inte i den officiella statistiken om högskolan.
Etableringstalen påverkas av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden, dvs. av om det finns lediga jobb. Inom vård- och utbildningsområdena finns jämförelsevis många arbetstillfällen och brist på utbildade, inom det konstnärliga området finns få jobb och ett överskott av högskoleutbildade. Många av de studenter som lämnar universitet och högskolor har utbildningar inriktade mot den offentliga sektorn, där efterfrågeutvecklingen i många fall är en annan än inom det privata näringslivet, dvs. inte lika konjunkturkänslig.
Även förändringar på arbetsmarknaden påverkar etableringen. På lång sikt, menar Högskoleverket, är exempelvis faktorer som näringsgrensutveckling, yrkessammansättning, pensionsavgångar och annan rörlighet avgörande för balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden.
21 Om antalet examina i högre utbildning relateras till antalet personer i en typisk åldersgrupp för examen (vanligaste examensålder) placerade sig Sverige 2004 i mitten bland de länder som medverkar i OECD-projektet Indicators of Education Systems (INES). Genomsnittet för länderna var 36,4 procent och för Sveriges del 37,7 procent. I Australien och Island var andelarna 59 och 56 procent. Turkiet, Tyskland och Österrike hade en relativt låg andel, cirka 20 procent, delvis beroende på att man i dessa länder har många utbildningar som är fem år eller längre. Högskoleverket (2008e).
168
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
Etableringen på arbetsmarknaden i siffror
Högskoleverket konstaterar, att oberoende av konjunkturläge är arbetslösheten lägre för högskoleutbildade än för dem som endast har gymnasial utbildning eller grundskoleutbildning. Under 2007 var arbetslösheten bland högskoleutbildade 3,2 procent, bland gymnasialt utbildade 4,3 procent och bland grundskoleutbildade 7,6 procent.
Av dem som examinerades från universitet och högskolor läsåret 2004/05 hade 73 procent etablerat sig på arbetsmarknaden 2006, dvs. 1 till 1,5 år efter att de tog ut sin examen.22 Andelen var drygt två procentenheter högre än motsvarande andel ett år tidigare, och tre procentenheter till männens fördel.23
Etableringstalen varierar mellan olika utbildningsområden. Bland nyexaminerade läkare, psykoterapeuter, tandläkare och specialistsjuksköterskor var andelen cirka 90 procent eller högre under 2006, medan humanister, samhällsvetare och naturvetare med kandidat- eller magisterexamen hade betydligt svårare att få arbete. Bland dessa varierade talen mellan 44 och 57 procent. Bland de examinerade konstnärerna hade endast 33 procent fått jobb 1−1,5 år efter examen.
Under 2006 ljusnade arbetsmarknaden för nyexaminerade högskole- och civilingenjörer. Detta var ett trendbrott för den här gruppen, som kämpat med vikande etableringstal sedan den s.k. IT-bubblan sprack 2000. Även för de nyblivna arkitekterna, juristerna och ekonomerna med magisterexamen blev det lättare att få arbete det här året.
I en analys av studerande som examinerades läsåret 2004/05 drar Högskoleverket slutsatsen att en stor andel av de examinerade som etablerat sig på arbetsmarknaden har fått arbete inom förväntade områden. Spridningen över yrkesgrupper är minst bland examinerade med yrkesutbildning inom vårdområdet. Mellan 87 och 100 procent av de nyblivna läkarna, sjukgymnasterna, tandläkarna, psykologerna och sjuksköterskorna är efter drygt ett år verksamma inom de yrken som de utbildat sig för. Även många arkitekter, civilingenjörer och högskoleingenjörer har fått jobb i linje med
22 Med ”etablerad på arbetsmarknaden” avser Högskoleverket en person som är klassificerad som sysselsatt i november det aktuella året. Personen ska ha en årsarbetsinkomst som överstiger 170 000 kronor per år (avser år 2005 och examinerade från högskolan). Dessutom ska det inte finnas några uppgifter om att personen under någon del av året varit arbetslös eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Högskoleverket (2008b). 23 Under 1996 var skillnaden i etableringsgrad mellan kvinnor och män 14 procentenheter till männens fördel.
169
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
utbildningen. Studerande med generell examen arbetar betydligt oftare inom områden som inte direkt anknyter till deras respektive utbildningar.24
Varje år tillkommer till arbetsmarknaden totalt cirka 40 000 personer med svensk akademisk examen, ytterligare cirka 10 000 individer med minst tre års högskoleutbildning samt 5 000 med utländsk utbildning. Sammantaget innebär detta att andelen högskoleutbildade i arbetskraften ökar, och beräknas fortsätta att öka i flera decennier framöver.
2.3 Ökad genomströmning med hjälp av studiemedelssystemet
Kommitténs bedömning: Dagens studiemedelssystem är på
flera sätt utformat för att främja en hög genomströmning, t.ex. genom att den studiemedelsberättigande tiden är begränsad och eftersom det ställs krav på studieprestation för tilldelning av medel.
Kommittén har analyserat ett antal olika förändringar i studiemedelssystemet för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen. Kommittén bedömer att den studiemedelsberättigande tiden i större utsträckning än i dag bör anpassas efter utbildningarnas omfattning. Vidare bedömer vi att högre resultatkrav än i dag bör ställas på studenterna i slutet på utbildningarna, samt att vidgade möjligheter till tilläggslån bör införas. Även en höjning av studiemedlen kan motiveras bl.a. med genomströmningsargument.
Kommittén har analyserat ytterligare ett antal möjliga förändringar i studiemedelssystemet: peng-per-poängsystem, tidsanpassade låne- och bidragsandelar, examensbonus, ämnesområdesanpassade låne- och bidragsandelar, samt åldersanpassade låne- och bidragsandelar. Vi bedömer att dessa förändringar är mindre kostnadseffektiva och därmed mindre intressanta.
24 Högskoleverket (2008a).
170
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
2.3.1 Genomströmning genom uppmuntran, inte genom nödtvång
Dagens studiemedelssystem är på flera sätt utformat för att främja hög genomströmning, bl.a. genom att antalet studiemedelsberättigande veckor är begränsat och genom att det ställs krav på studieprestation för tilldelning av studiemedel. Även ersättningsnivåerna är anpassade så att det ska vara möjligt för studenterna att ägna sig åt studier på heltid, utan att behöva yrkesarbeta vid sidan om.
En utgångspunkt i kommitténs analys är att ytterligare åtgärder som syftar till ökad genomströmning och som vidtas inom ramen för studiemedelssystemet, hellre bör innebära stimulans och positiva incitament än tvång och ökad press. Beteenden som leder till ökad genomströmning bör uppmuntras. Förslag som innebär hot om försämrade ekonomiska förutsättningar bör undvikas. Skälen till detta är flera.
Till att börja med kan åtgärder som innebär ekonomiska försämringar fungera kontraproduktivt. För en student som redan i dag lever med stram ekonomi kan också mindre ekonomiska åtstramningar bli destruktiva. Om ekonomin försämras kan det bli svårt att fullfölja studierna som planerat. Det innebär i så fall att genomströmningen påverkas negativt.
Dessutom råder inte den enskilde studenten själv över alla de faktorer som påverkar genomströmningen. Många av de förutsättningar som ges för studierna, t.ex. studiernas organisering, studie- och yrkesvägledning och övrigt studerandestöd, bestäms av lärosätena och har stor betydelse för genomströmningen. Kommittén anser inte att det är rimligt att studenterna ska bestraffas ekonomiskt för förhållanden som de inte själva rår över.
2.3.2 Åtgärder för höjd prestationsgrad
I kommitténs direktiv anges att genomströmningen bör höjas för att studenternas skuldsättning ska minska och för att ett tidigare inträde på arbetsmarknaden ska underlättas. Ett studiemedelssystem kan utformas på olika sätt för att stödja dessa ambitioner: så att det premierar unga studenter, uppmuntrar korta studietider, stimulerar till högre prestationsgrad eller motverkar studieuppehåll. Det kan också ha inslag som belönar formella examina, som syftar
171
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
till att motverka studieavbrott, eller som bidrar till att höja etableringstalen.
Kommittén anser att en högre individuell prestationsgrad bör främjas bland studenterna och att åtgärder inom ramen för studiemedelssystemet som verkar i den riktningen bör prioriteras. Ju högre den individuella prestationsgraden är, dvs. ju fler högskolepoäng per termin eller läsår som klaras av, desto snabbare tar sig studenten igenom sina studier. Resultatet blir både lägre studielån och tidigare inträde på arbetsmarknaden.
Alternativ: Anpassning av den studiemedelsberättigande tiden efter utbildningens omfattning
Det nuvarande studiemedelssystemet ger alla studerande rätt till 240 veckors högskolestudier, motsvarande sex års studier på heltid.25 Kommittén anser att denna generella tidsgräns inte är anpassad till de förändringar som ägt rum inom högskolan under senare år. Under 1990-talet har flera akademiska utbildningar förlängts och nya examina har tillkommit som även dessa inneburit en förlängning av utbildningarna. En ettårig magisterexamen introducerades t.ex. i samband med högskolereformen 1993 och en tvåårig masterexamen ingick som en del i den nya utbildnings- och examensstruktur som infördes vid halvårsskiftet 2007.26 Nya påbyggnadsutbildningar till bland annat specialistsjuksköterska och specialpedagog har inrättats.27 Sammantagna innebär dessa förändringar att den högre utbildningen har förlängts utan att den studiemedelsberättigande tiden blivit längre. Detta innebär i sin tur att studenternas utrymme att välja extra kurser, välja nya utbild-
25 I början av 1980-talet infördes en tidsgräns för eftergymnasiala studier på tolv terminer. I samband med studiestödsreformen 2001 ändrades tidsgränsen från sex år till 240 veckor. Detta innebär normalt lika lång tid eftersom ett läsår oftast motsvarar 40 veckor. En skillnad är dock att den tidigare begränsningen som uttrycktes i antal år innebar att den studerande kunde ha studiemedel i hur många veckor som helst under året, t.ex. även under sommaren, utan att det påverkade de framtida möjligheterna till studiemedel. 26 I en uppföljning av det första året med den nya strukturen, som presenterades i februari 2009, konstaterar Högskoleverket att den nya masterutbildningen i första hand lockar utländska studenter. Under läsåret 2007/08 var drygt 60 procent av de totalt 7 709 nybörjarna s.k. inresande. Störst andel inresande nybörjare fanns vid de lärosäten som domineras av teknisk utbildning. Som en viktig förklaring till det stora utländska intresset anges att den svenska högre utbildningen är avgiftsfri. I analysen framhålls att mer tydliga och stabila sökande- och studerandemönster kan beskrivas först efter ytterligare några år. Högskoleverket (2009). 27 En speciallärarutbildning startade hösten 2008. Utbildningen omfattar tre terminer, och förkunskapskrav är lärarexamen. Den tidigare specialpedagogutbildningen kommer att vara kvar vid sidan av utbildningen till speciallärare.
172
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
ningar eller överhuvudtaget försenas i sina studier generellt har minskat. För många är tidsramarna snäva. I dag har cirka 40 procent av alla studenter som tar ut examen en utbildning bakom sig som är fyra år eller längre.
Samtidigt som de nuvarande tidreglerna är snålt tilltagna i relation till de längsta utbildningarna, sporrar de knappast studenter som läser fristående kurser eller korta utbildningar att planera sina studier, upprätthålla en hög individuell prestationsgrad och att ta examen. Samtliga har sex år på sig att bli färdiga, oavsett utbildningens omfattning.
Kommittén bedömer därför att det finns anledning att både förlänga den studiemedelsberättigande tiden för studerande inom de längsta utbildningarna, och att samtidigt begränsa tiden för studerande på kortare utbildningar eller som läser fristående kurser utan avsikt att ta examen. Vi bedömer att den generella studiemedelsberättigande tiden för högskolestudier bör sänkas från sex till fyra års heltidsstudier. Studiemedel utöver fyra års heltidsstudier lämnas till studerande som antingen avlagt treårig generell examen (180 högskolepoäng, hp), eller som påbörjat en minst 3,5 år lång utbildning och inom denna klarat av minst 180 hp. Dessa studenter ges studiemedel för ytterligare två års heltidsstudier. Studerande som läser utbildningar som är minst fem år långa kan tilldelas studiemedel för ytterligare ett år, dvs. för sammanlagt sju år. Förslaget redovisas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem.
Fyraårsspärren innebär att studenterna uppmuntras att redan från start tänka över sina studieplaner och tidigt komma igång med målinriktade studier. Det kommer heller inte längre att vara möjligt att med studiemedel läsa fristående kurser under längre tid än fyra år utan att ta en examen. Möjligheten till ett sjunde studieår med studiemedel för studerande på långa utbildningar innebär att studiemedelssystemet anpassas efter det faktum att många akademiska utbildningar förlängts under senare år.
Alternativ: Skärpta resultatkrav
Ett annat sätt att uppmuntra studenterna att klara av fler högskolepoäng per termin eller läsår kan vara att skärpa resultatkraven för tilldelning av studiemedel. CSN har successivt under 2000-talet infört lättnader i resultatkraven för att nya studiemedel ska beviljas.
173
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Under 2001 sänktes kraven för första årets studier inom filosofisk fakultet och för de studenter som haft studiemedel en längre tid, och 2007 avskaffades de särskilda resultatkraven för de s.k. bundna utbildningarna. Det huvudsakliga skälet för denna senare förändring var att CSN inte kunde försvara ett system som innebar att resultatkraven varierade mellan olika utbildningar.
I dagsläget gäller som huvudprincip att studenten ska klara 75 procent av sitt studieåtagande för att få studiemedel följande termin eller läsår. Undantag medges; under det första studieåret är poängkravet sänkt till 62,5 procent, och för den student som klarat 75-procentskravet under en längre studieperiod kan studiemedel beviljas om han eller hon bara uppnår 50 procent under en senare period i utbildningen. Undersökningar från CSN visar att just nybörjare och ”avslutare” klarar färre högskolepoäng än övriga studenter.
Läsåret 2004/05 klarade ungefär en femtedel av de heltidsstuderande med studiemedel färre än 30 poäng, dvs. mindre än 75 procent av studieåtagandet. Ungefär 15 procent klarade inte av kraven på studieresultat.28 Detta motsvarar ungefär 40 000 studenter. Mellan 7 000 och 9 000 studenter klarade 75−80 procent av sitt heltidsåtagande. Bäst presterade studenter på yrkesprogrammen, sämst de som läste fristående kurs.
Samma läsår ansökte drygt 10 200 personer som inte uppnått poängkraven om studiemedel. Av dessa fick cirka 4 500 avslag, medan 5 800 fick fortsatta medel eftersom de kunde ge godtagbara förklaringar till de bristande resultaten. Som godtagbara skäl bedöms t.ex. sjukdom, felval eller kårfackligt arbete.29
Kommittén har, med stöd i ovanstående, övervägt två sätt att skärpa resultatkraven: att höja de generella resultatkraven från t.ex. 75 till 80 procent, samt att höja resultatkraven i slutet på utbildningarna.
Med höjda resultatkrav från 75 till 80 procent skulle mellan 7 000 och 9 000 studerande påverkas årligen, dvs. i första hand de personer vars prestationer i dag befinner sig i intervallet 75–80 procent av studieåtagandet. Av dessa skulle de flesta troligen klara av att höja sina prestationer de erforderliga poängen, andra skulle slås ut. Genomströmningen skulle alltså öka, men knappast i
28 Att vissa som inte nådde upp till 75 procent ändå klarade kravet på studieresultat beror på att en del studerade under första läsåret och att en del klarade genomsnittskravet. Ytterligare andra kan ha redovisat poäng som ännu inte fanns inlagda i LADOK. 29 CSN (2007b).
174
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
någon större omfattning. En svårighet med detta förslag är att skapa överensstämmelse mellan kravnivåerna – uttryckta i procent – och högskolornas kurssystem. I dag är det vanligt med kurser som omfattar 30, 15 eller 7,5 högskolepoäng. Dessa kurspoäng kombineras inte enkelt med resultatkrav på 80 procent per termin eller läsår.
Den andra möjlighet som kommittén övervägt, och som vi dessutom förordar, är att skärpa resultatkraven i slutet av utbildningarna. Studenter som befinner sig i slutfasen av sin utbildning arbetar ofta med sitt examensarbete eller motsvarande uppsatsarbete. Detta avslutande arbete tenderar att dra ut på tiden och resultatet blir att studietiden förlängs bortom den stipulerade. De jämförelsevis låga resultatkrav som gäller för dessa ”avslutande” studenter kanske inte automatiskt leder till att studietiden förlängs, men de bidrar i vilket fall som helst inte till motsatsen. De lägre kraven möjliggör och legitimerar en långsammare studietakt i slutfasen av studierna.
Som en jämförelse kan nämnas att inom det danska studiemedelssystemet betraktas examensarbeten som överskrider stipulerad studietid, i normalfallet ett halvt år, som en underkänd examination. Resultatet blir att utbetalningen av studiemedel upphör.
Kommittén föreslår att den regel som säger att den student som klarat 75-procentskravet under en längre tid kan få studiemedel om denne bara uppnår 50 procent senare i utbildningen, avskaffas. Ett allmänt 75-procentigt resultatkrav bör gälla från och med det andra läsåret med studiemedel. Det nuvarande låga kravet på 62,5 procent bör bibehållas under det första studieåret, för att inte studieovana studenter ska förhindras att fullfölja sina studier. Förslaget redovisas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem.
Alternativ: Vidgade möjligheter till tilläggslån
Studenternas arbetsbelastning varierar över terminen och året, och därmed även deras möjligheter att skaffa sig extra inkomster. Under vissa perioder är studierna mer tidskrävande än annars och extra arbete hinns inte med. Vid andra tillfällen har studenten extra utgifter som är svåra att hantera även med studiemedel och eventuellt extraarbete.
175
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
För att inte perioder av särskilt hög arbetsbelastning eller ansträngd ekonomi ska leda till att studenten får svårt att fullgöra sina studier i avsedd takt och omfattning, föreslår vi att möjligheterna till tilläggslån vidgas. Tilläggslån, som studenten kan ansöka om när extra ekonomisk förstärkning behövs, innebär att studiemedlen kan nyttjas mer flexibelt av den enskilde. Samtidigt innebär dock detta förslag, även om det bidrar till höjd genomströmning, att studenternas totala skuldbörda kan komma att öka. Förslaget redovisas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem.30
Alternativ: Höjda studiemedel
Nivån på ersättningsnivåerna inom studiemedelssystemet får betydelse för i vilken utsträckning som studenterna kan ägna sig åt sina studier, utan att behöva arbeta vid sidan om för att klara sin försörjning.
Kommitténs slutsats är att studiemedlen bör vara så generösa att de går att försörja sig på. Ett förslag till höjda studiemedel redovisas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem.
Samtidigt konstaterar vi att en höjning av studiemedlen knappast kan motiveras enbart med genomströmningsargument. För de flesta studenter är det i dag möjligt att förvärvsarbeta vid sidan av studierna, utan att deras prestationer påverkas negativt. Under vissa förutsättningar ser förvärvsarbetet tvärtom ut att ha en positiv inverkan på genomströmningen. I en undersökning som SCB genomförde bland högskolestuderande under våren 2007 angav t.ex. en tredjedel av de förvärvsarbetande studenterna att arbetet påverkade deras studier negativt, medan en fjärdedel ansåg att arbetets påverkan i huvudsak var positiv.31
I Danmark gjordes 2005 en undersökning för Videnskabsministeriets räkning som visade att studenter som förvärvsarbetade upp till 20 timmar i veckan hade färre avhopp och högre prestationsgrad än andra.32 Undersökningen visade också att avhoppen minskade om arbetet var ”studierelevant”.33 Även en utvärdering
30 I Danmark erbjuds studenterna ett s.k. slutlån, för att kunna avsluta sina studier om maximitiden för reguljärt studiemedel har överskridits. Slutlånet har samma villkor som det reguljära studielånet och lämnas under högst ett år. 31 SCB (2007a). 32 Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. 33 Statens uddannelsesstøtte (2008b).
176
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
som genomfördes 2007 av den norska s.k. kvalitetsreformen visade att måttligt förvärvsarbete inte påverkar studierna negativt.34
Alternativ: Peng-per-poäng-system
Det peng-per-poäng-system som nämns i kommitténs direktiv innebär att studiemedlens bidragsdel och lånedel anpassas efter det antal högskolepoäng som studenten presterar: ju fler poäng desto högre bidragsandel.35
Kommittén konstaterar att detta alternativ har tydliga likheter med den norska s.k. konverteringsordningen, som innebär att studielånen i efterhand konverteras till bidrag, i proportion till studenternas poängprestationer. En uppföljning av konverteringsordningen, som ingick i den utvärdering av den norska kvalitetsreformen som nämns ovan, visade emellertid inga säkra effekter på studenternas agerande eller studieresultat. Möjligheten att få delar av studielånen omvandlade till bidrag hade då bara lett till en marginellt ökad poängproduktion.
Att effekten inte blivit större kan bero på att studenternas ”belöning” kommer sent, efter att studierna avslutats.36 Det pengper-poäng-system som exemplifieras i kommitténs direktiv, och som även detta innebär att de ekonomiska konsekvenserna märks i efterhand, riskerar med andra ord att visa sig mindre effektivt.37Systemet kan också bidra till att öka den sociala snedrekryteringen till högskolan. Vi har tidigare beskrivit hur studerande från lägre socialgrupper är mindre benägna än andra att ta studielån. Risken är
34 Kunnskapsdepartementet (2007). 35 Den dåvarande borgerliga regeringen framförde ett liknande förslag, som byggde på principen om studiebidrag i förhållande till uppnådda poäng, redan i propositionen Vissa förändringar i studiestödssystemet (1993/94:156). Förslaget innebar att bidrag och lån skulle utbetalas under första terminen för 4,5 månader, motsvarande 20 poäng. Under efterföljande terminer skulle ett lika stort totalbelopp betalas ut, men bidragsdelen skulle avpassas i förhållande till de uppnådda poängen under föregående termin. Ju mer poäng desto högre bidragsdel. Lånedelen skulle då i sin tur ökas med samma belopp som bidragsdelen minskar för att totalbeloppet skulle förbli detsamma. I juni 1994 fattade riksdagen beslut i enlighet med regeringens förslag, men beslutet upphävdes av den socialdemokratiska regering som tillträdde på hösten samma år. 36 Denna förklaring gavs av en representant från den norska Lånekassen under det seminarium om studiefinansiering i Danmark, Finland, Norge och Sverige som Studiesociala kommittén anordnade i maj 2008. 37 Ett system med examenspremier i form av avskrivningar föreslogs i Sverige i departementspromemorian Målrelaterade statsstipendier (Ds 1992:123). Detta förslag kritiserades senare i Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90). Kritiken gick ut på att avskrivningar i efterhand på ett oönskat sätt belönar ett större låneutnyttjande än den studerande egentligen har behov av för att klara sitt uppehälle under studietiden. Man konstaterade också att det fanns starka skäl för att statens subvention i princip bör koncentreras till bidragsdelen.
177
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
att dessa grupper tvekar att börja studera, eftersom ett peng-perpoäng-system innebär att studenterna startar studierna med en relativt hög andel studielån. Ett system enligt den här modellen skulle dessutom göra det svårt för studerande att bara ta ut bidragsdelen av studiemedlen.
2.3.3 Åtgärder för kortare studietid
Kortare studietider innebär både lägre lån och att studenterna är yngre än i dag när de börjar arbeta – inte på grund av att de är yngre när de börjar läsa utan för att de avslutar sina studier tidigare.
Alternativ: Tidsanpassad låne- och bidragsandel
Ett sätt att uppmuntra studenterna att själva begränsa sin studietid är att göra korta och effektiva studier mer ekonomiskt lönsamma. Detta skulle kunna ske genom att bidrags- och låneandelarna anpassas. De studiemedel som tas under den avslutande studiemedelsberättigande tiden skulle kunna innebära en större andel studielån och en mindre andel studiebidrag, jämfört med studiemedel som tas tidigare. Det sista läsårets eller den sista terminens studiemedel skulle på så sätt kosta studenten mer än de föregående och möjligen skulle det därför bli mindre intressant att så att säga ”läsa i onödan” eller i långsam takt.
Kommittén bedömer att de ekonomiska konsekvenserna av detta förslag troligen blir så marginella att de inte får någon större betydelse för studenten, i synnerhet eftersom de märks först efter att studierna avslutats och lånet ska betalas tillbaka. En större låneandel under vissa terminer spelar med all sannolikhet mindre roll för studenternas agerande under studietiden.
2.3.4 Åtgärder för högre examensfrekvens
I kommitténs direktiv anges examensbonus som en möjlig åtgärd för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen. Examensbonusen är tänkt att uppmuntra till höjd examensfrekvens. Regeringens Globaliseringsråd är inne på liknande tankar. Rådet förordar i rapporten Kunskapsdriven tillväxt att studiemedelssystemet bör utformas så att det premierar tidigt avslutade
178
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
högskolestudier. I rapporten föreslås att examensbonus som utdelas om studierna avslutas i tid, eller generösare återbetalningsregler för yngre studenter, utreds.38
Alternativ: Examensbonus
Kommitténs slutsats är att ökad examensfrekvens i praktiken inte behöver säga mer än att studenter som avslutat sina studier i större utsträckning än tidigare lämnar in en ansökan om examen. Den genomgång av olika genomströmningsmått som vi redovisar tidigare i detta kapitel visar att ökad examensfrekvens i praktiken varken behöver leda till att studenternas skuldsättning minskar eller till att deras inträde på arbetsmarknaden skyndas på. Många studenter fullföljer sina studier utan att ansöka om examen och i de flesta utbildningar innebär inte examensbeviset en förutsättning för att man ska få jobb. Inom de utbildningar där examensbeviset behövs för yrkesutövningen är också examensfrekvensen hög.
Kommitténs bedömning är att en examensbonus inte skulle bli kostnadseffektiv. Den riskerar att bli en premie till studenter som skulle ha ansökt om examen i vilket fall som helst, dvs. en extra utgift inom studiemedelssystemet med mycket begränsad effekt på genomströmningen. En examensbonus skulle också bli en stor utgift. Även om en så blygsam bonus som t.ex. 10 000 kronor skulle delas ut för de cirka 58 000 examina som utfärdades läsåret 2006/07, dvs. enbart för att premiera de studenter som redan i dag tar ut examen och som gör så utan ekonomisk belöning, skulle totalkostnaden uppgå till 580 miljoner kronor. Därutöver tillkommer de ytterligare studenter som skulle ansöka om examen för att få ut sin bonus, som alltså inte skulle ha ansökt om inte bonusen funnits.
2.3.5 Åtgärder för etablering på arbetsmarknaden
Riksdagen har beslutat om åtgärder som stärker yngre studenters tillgång till högre utbildning. Nya tillträdesregler till den högre utbildningen införs successivt från och med antagningen till höstterminen 2008, till och med antagningen till höstterminen 2010.
38 Ds. 2007:38.
179
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Dessa innebär bl.a. att den så kallade 25:4-regeln försvinner.39Förändringarna medför också att det blir enklare att bli antagen till högskolan för den student som söker dit direkt med slutbetyg från gymnasieskolan, utan att gå omvägen via komvux för att komplettera sina betyg.40
I kommitténs uppdrag ingår att föreslå vägar att öka genomströmningen för att möjliggöra ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. Vi har därför analyserat ett par alternativa åtgärder inom ramen för studiestödssystemet.
Alternativ: Ämnesområdes- eller yrkesområdesanpassad låne- och bidragsandel
Studenternas möjligheter att få arbete efter avslutade studier beror i stor utsträckning på utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Den som går en utbildning där efterfrågan på arbetsmarknaden är hög har lättare att få ett arbete när studierna är färdiga. För att öka genomströmningen i det här avseendet är det med andra ord viktigt att uppmuntra studenterna att välja rätt utbildning.41
Det skulle vara möjligt att påverka studenternas studieval via studiemedelssystemet, genom att t.ex. införa differentierade lånevillkor mellan olika utbildningar eller utbildningsområden, exempelvis i enlighet med den modell som skisserats i diskussionen av tidsanpassade låne- och bidragsandelar. Studiemedlen kan göras mer förmånliga för studier inom områden där arbetsmarknadsbehoven förväntas vara stora i framtiden.
Med fler studieval som omedelbart leder till arbete, eller åtminstone med positiva förväntningar på framtida jobb, är det också möjligt att fler studenter skulle begränsa sin studietid. Ett inte ovanligt skäl till att studierna drar ut på tiden är att studenterna inte får arbete när de är klara. De läser därför vidare för att slippa gå utan arbete eller för att förbättra sina möjligheter att få jobb i framtiden. I en enkätundersökning som SCB genomförde bland högskolestuderande under våren 2007 angav 11 procent att
39 25:4-regeln innebär att en student uppfyller kraven på grundläggande behörighet om hon eller han är minst 25 år det kalenderår som utbildningen börjar och har arbetat minst fyra år på minst halvtid. 40 Även studenter med slutbetyg från komvux, om minst två tredjedelar av gymnasiepoängen avser komvux, kommer att ha lättare att bli antagna. 41 Senare i detta kapitel, i avsnittet Universitetens och högskolornas ansvar för genomströmningen, analyseras betydelsen av högskolornas arbete med studie- och karriärvägledning.
180
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
de studerade i stället för att bli arbetslösa, och cirka 75 procent att de läste för att öka sina chanser på arbetsmarknaden.42
Kommittén bedömer att svårigheterna att prognostisera de framtida arbetsmarknadsbehoven är stora, framför allt på individnivå. Med detta alternativ skulle dessutom studenterna få bära de ekonomiska konsekvenserna av eventuella felbedömningar.
Kommittén konstaterar vidare att ett ämnesområdesanpassat eller yrkesområdesanpassat studiemedelssystem skulle innebära utbildningspolitiska överväganden som skulle betyda att studiemedelssystemet tillskrevs andra syften än dagens. Systemet skulle göras till ett prognos- och dimensioneringsinstrument inom den högre utbildningen. Vi bedömer att en förändring i den här riktningen skulle bli svåradministrerad och samtidigt ge begränsad effekt på studenternas agerande.
Alternativ: Åldersanpassad låne- och bidragsandel
Ett sätt att verka för att studenterna kommer ut på arbetsmarknaden tidigt är att se till att de är unga när de börjar studera, dvs. att öka övergångsfrekvensen från gymnasieskolan eller på annat sätt belöna unga studenter. Av 2007 års nybörjarstudenter hade ungefär hälften, dvs. drygt 40 000, gått ut gymnasieskolan antingen samma år eller ett till två år tidigare. De flesta kom från naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga eller tekniska gymnasieprogram.
Studiemedelssystemet skulle kunna utformas så att det premierar unga studenter, t.ex. genom att det var förmånligare att ta studiemedel vid unga år. Detta skulle kunna åstadkommas enligt samma principer som beskrivits tidigare, dvs. med anpassade låne- och bidragsandelar. De studiemedel som tas av unga studenter skulle kunna innehålla en större andel studiebidrag, jämfört med lån som tas av äldre.
Kommittén bedömer att det finns en uppenbar risk att premieringen av de yngre studenterna skulle ske på bekostnad av de äldre. Om mer resurser skulle ges till ungdomar i form av mer studiebidrag eller förmånligare lån, och om förändringarna genomfördes utan att de totala ekonomiska resurserna samtidigt utökades, blev det nödvändigt att strama åt villkoren för andra grupper. Detta innebär i så fall att förutsättningarna skulle kunna
42 SCB (2007a).
181
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
försämras för de något äldre studenterna, något som i sin tur skulle skapa sämre möjligheter för livslångt lärande.
2.3.6 Studiestöd för ökad genomströmning i Danmark, Finland och Norge
Även i Danmark, Finland och Norge har de senaste årens förändringar inom studiestödssystemen i första hand syftat till stärkt studerandeekonomi och till att öka genomströmningen.
I samtliga nordiska länder innehåller studiestödssystemen i dag inslag som i någon mån begränsar studietiden eller syftar till att belöna höjd prestationsgrad. Inte i något av länderna ger studiestödssystemet särskilda incitament för tidig studiestart, färre studieavbrott eller höjd examensfrekvens.
Danmark satsar på att förkorta studietiden
I det danska studiestödssystemet finns regler som förhindrar att normalstudietiden överskrids alltför mycket, eftersom studerande som blir mer än tolv månader försenade i sina studier, jämfört med det förbrukade studiestödet, förklaras studieinaktiva. Detta leder i sin tur till att studiestödet stoppas. Utbetalningarna återupptas när förseningen har hämtats in. På det här sättet tillåter studiestödssystemet endast en studietid som överskrider den normala för utbildningen med ett år.
Åtgärder som diskuterats men inte genomförts är t.ex. att studenter som påbörjar högre utbildning mer än två år efter sin gymnasieutbildning ska få lägre studiestöd, eller att studenter som startar tidigare på motsvarande sätt ska få högre stöd. Andra förslag har varit att stoppa studiestödet om normalstudietiden överskrids, att bara betala ut ett mindre belopp innan studenten genomgått en första delexamen eller att belöna en snabbt genomförd bachelor-examen med en premie (icke förbrukat studiestöd).43
43 Statens uddannelsesstøtte (2008a).
182
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
I Finland höjs lånebeloppet och generösare återbetalningsregler införs
Sedan 2005 får finska studenter inom yrkesutbildningar ett skatteavdrag på 30 procent av studielånet för lånebelopp som överstiger 2 500 euro, om studietiden inte överskrider normaltid plus ett år. Motsvarande avdrag ges till universitetsstuderande vars studietid inte överskrider normaltid plus två år. År 2005 höjdes också statsgarantibeloppet för studielån i samband med högskolestudier från 220 till 300 euro per månad.
Syftet med både skatteavdraget och det höjda statsgarantibeloppet är att uppmuntra studenterna att ta mer studielån, för att på så sätt skapa förutsättningar för systematiska studier på heltid. I juni 2008 hade åtgärderna emellertid inte lett till att studenterna tagit mer lån.44
I Norge ställs prestationsgraden i centrum
Ett nytt norskt studiestödssystem infördes från och med läsåret 2002/2003, som en del av den s.k. kvalitetsreformen.45 Det nya systemet innehöll två större förändringar jämfört med det tidigare: dels höjdes totalbeloppet för att göra det möjligt för studenterna att studera på heltid utan att behöva arbeta parallellt, dels infördes den s.k. konverteringsordningen. Konverteringsordningen innebär att delar av studielånen omvandlas till bidrag i efterhand, ju fler poäng studenterna tar desto större andel av lånen omvandlas. Studielån kan omvandlas till bidrag upp till åtta år efter att det beviljats. Båda förändringarna syftade till att öka genomströmningen, i första hand genom att öka studenternas individuella prestationsgrad.
En utvärdering av kvalitetsreformen, som det norska Kunnskapsdepartementet redovisade 2007, tyder på att reformen inte påverkat den tid som studenterna lägger ner på sina studier, respek-
44 Folkpensionsanstalten (2008). 45 Målsättningen med den norska kvalitetsreformen är att Norge ska vara en ledande kunskapsnation. Reformen ska bidra till bättre kvalitet inom högre utbildning och forskning. Reformen trädde i sina huvuddelar i kraft från och med 2002. Ett nytt examenssystem introducerades under läsåret 2003/04. I regeringens proposition delades Kvalitetsreformen in i en studiereform och en styrningsreform. Studiereformen hade den överordnade målsättningen att ”studenten ska lyckas” och presenterade en uppläggning som syftar till en enhetlig studiemiljö inom en reviderad examensstruktur. Den andra huvuddelen av propositionen – styrningsreformen – omfattar högskolornas frihet och former för nationell samordning inom högre utbildning. Högskoleverket (2006b).
183
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
tive ägnar åt arbete vid sidan av studierna. De förvärvsarbetar lika mycket som tidigare eller mer. Å andra sidan visar utvärderingen inte heller någon skillnad i prestation mellan studenter som arbetar upp till tio timmar i veckan och de som inte arbetar alls. De båda grupperna lägger ner lika mycket tid, klarar av sina studier ungefär lika bra, och de tar ungefär lika lång tid på sig för att bli färdiga. Få studenter anger dålig ekonomi som skäl till varför de blir försenade eller avbryter sina studier.
De preliminära uppgifter som redovisas i utvärderingen tyder på att det genomsnittliga antalet poäng som studenterna klarar av har ökat något under den tid som konverteringsordningen har varit i bruk. Bland heltidsstudenterna får cirka 75 procent av studenterna s.k. full konvertering. Dessa klarar så många poäng som ingår i utbildningens normalstudietid. Eftersom den norska Lånekassen inte har jämförbara tal för perioden innan konverteringsordningen, går det inte att säga om denna inneburit att de norska studenterna numera klarar av fler poäng än de gjorde innan det nya systemet infördes.46
2.4 Universitetens och högskolornas ansvar
Kommitténs förslag: Högskoleverket ska få i uppdrag att inom
ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att främja genomströmningen. I detta sammanhang bör i synnerhet lärosätenas arbete med studerandestöd uppmärksammas, dvs. studievägledning, karriärvägledning, studenthälsovård samt annat studiesocialt och studietekniskt stöd. Även lärosätenas uppföljning av de studerandes studieaktivitet bör granskas.
Kommitténs bedömning: Möjligheten att skapa kostnads-
effektiva drivkrafter för genomströmning inom ramen för studiemedelssystemet är begränsad. Genomströmningen påverkas i högre grad av andra faktorer. Många av dessa beror på lärosätenas sätt att organisera utbildning och undervisning, samt på kvaliteten i väglednings- och informationsinsatser och annat studerandestöd. Även uppföljningen av studenternas studieaktivitet har betydelse.
46 Kunnskapsdepartementet (2007).
184
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
De förändringar som ägt rum inom högskolan under de senaste decennierna, med kraftigt ökat studerandeantal och mer heterogena studerandegrupper, har lett till att studiernas organisation och studerandestödet har fått ökande betydelse för genomströmningen. Kommittén bedömer därför att högskolornas insatser inom dessa områden bör stärkas.
2.4.1 Dödviktsförlust och fördröjda konsekvenser
Många av de förändringar i studiemedelssystemet för att öka genomströmningen som kommittén prövat, visar sig vid en närmare granskning inte vara kostnadseffektiva. Två principiella problem är de dödviktsförluster som uppstår, samt att flera åtgärder endast får fördröjda konsekvenser för de studerande.
Med så kallade dödvikstförluster avses subventionering av verksamheter som hade kommit till stånd även utan stöd. Sådana förluster uppstår vid samtliga åtgärder som kommittén analyserat ovan, som innebär att ett visst beteende belönas ekonomiskt, dvs. peng-per-poäng-system, examensbonus, tidsanpassad låne- och bidragsandel, åldersanpassad låne- och bidragsandel, samt ämnesområdes- eller yrkesområdesanpassad låne- och bidragsandel. Samtliga dessa alternativ innebär att studenter som agerar på ett visst sätt kommer att belönas ekonomiskt via studiemedelssystemet. Dödviktsförlusten uppstår i och med att även de studenter som redan i dag uppför sig i enlighet med förslagen, som t.ex. ansöker om examen, presterar många poäng per termin, är unga eller väljer rätt ämnesinriktning på studierna, ges viss ekonomisk bonus. Det innebär att åtgärden innebär en kostnad inom studiemedelssystemet redan innan den eventuellt lett till beteendeförändring.
Problemet med åtgärder som får fördröjda ekonomiska konsekvenser för de studerande är att sådana i allmänhet innebär svaga incitament för beteendeförändring under studiernas gång. Detta är erfarenheter som redovisas från andra nordiska länder och som även visats i forskning.47 Den här begränsningen finns inbyggd i samtliga alternativ ovan som innebär att återbetalningsvillkoren för lånen ändras, dvs. de olika varianterna av anpassade låne- och
47 Forskning visar t.ex. att en omedelbar ekonomisk återbäring oftast har större betydelse för rekryteringen till studier än en ekonomisk fördel i framtiden. Vossensteyn, H. (2005).
185
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
bidragsandelar. Studenterna upplever inte de ekonomiska konsekvenserna omedelbart under tiden de studerar, utan först efteråt.
2.4.2 Annat än studiemedlen spelar stor roll
Förändringar inom studiemedelssystemet som syftar till att öka genomströmningen kan dessutom bara få effekter på de cirka 70 procent av studenterna som verkligen utnyttjar studiemedlen. Övriga berörs inte. Detta innebär både att åtgärdernas effektivitet begränsas och att den sociala träffbilden riskerar att bli sned.
När studiemedelssystemet förändras för att mer eftertryckligt främja hög genomströmning inom högskolan, innebär detta också att sikte tas på den enskilde studenten. Förändringarna syftar till att påverka individen att börja studera vid unga år, prestera väl, inte hoppa av eller göra avbrott i sina studier, inte studera alltför länge och helst avsluta studierna med att ansöka om examen. Den student som uppför sig på det sättet belönas ekonomiskt.
Om studenterna tänker ekonomiskt och agerar rationellt och ekonomiskt kommer vissa åtgärder som vidtas inom ramen för studiemedelssystemet att fungera som drivkrafter för högre genomströmning. Men det är samtidigt drivkrafter med begränsad styrka och räckvidd, eftersom studentens handlingsutrymme i stor utsträckning bestäms av de studieförutsättningar som erbjuds. Studenterna råder inte själva över dessa förutsättningar, dvs. över utbildningarnas och undervisningens organisering, studie- och yrkesvägledning, studenthälsovård och annat studerandestöd. I första hand är det universiteten och högskolorna som bestämmer, och lärosätena påverkas i sin tur av de villkor som ges från beslutsfattare på högre nivåer i samhället.
För att de förändringar som vi föreslår inom ramen för studiemedelssystemet ska få avsett genomslag, och överhuvudtaget för att stärka förutsättningarna för hög genomströmning inom den högre utbildningen, förutsätts även lärosätenas engagemang.
186
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
Ökat studerandeantal och större heterogenitet
De senaste årtiondenas stora expansion av den högre utbildningen, och den breddade rekrytering som ägt rum, har inneburit att ökade krav ställs på både utbildning och stödfunktioner. Detta konstateras t.ex. i Högskoleverkets rapport Studier-karriär-hälsa.48
Tidigare var akademisk utbildning en angelägenhet för ett litet fåtal. År 1945 fanns cirka 14 000 studenter vid dåvarande universitet och fackskolor. Selektionen var hård, endast de mest studiemotiverade och högst meriterade ungdomarna sökte och antogs.49Sedan dess har mycket hänt. Villkoren inom den högre utbildningen har förändrats dramatiskt, kanske framför allt under de senaste två decennierna. Antalet studenter har i princip fördubblats, från 170 000 under höstterminen 1990 till drygt 320 000 hösten 2007. Störst är ökningen bland de något äldre studenterna. Hösten 2007 var nästan hälften av studenterna äldre än 25 år, en dryg fjärdedel var äldre än 30 år och drygt tio procent var äldre än 40 år.
Expansionen har även inneburit att rekryteringen breddats i socialt avseende. Andelen nybörjarstudenter från arbetarhem har ökat från 18 procent läsåret 1993/94, till 25 procent 2005/06. Totalt har antalet studenter med arbetarbakgrund ökat med 40 procent under perioden. Av dessa är en majoritet kvinnor. Ungefär 19 procent av studenterna, nästan samtliga äldre än 25 år, har hemmavarande barn under 18 år.50
Dessa förändringar har inneburit att antalet studenter som kommer från hem med svag studietradition, som kommer jämförelsevis dåligt förberedda från gymnasieskolan, som gjort studieuppehåll och därmed är studieovana, och sådana med sociala och möjligen ekonomiska villkor som försvårar studierna, har ökat. Om den typiske universitetsstudenten tidigare var en högpresterande, högt studiemotiverad och självgående ung man – kvinnornas andel har ökat från 20 procent i mitten på 1940-talet till drygt 60 procent 2007 – är bilden betydligt mer heterogen i dag. Studenterna kommer till högskolan med vitt skilda förutsättningar. För att de ska klara av studierna, för att genomströmningen ska kunna hållas uppe, krävs mer vägledning och stöd än tidigare och de pedagogiska lösningarna behöver anpassas.
48 Högskoleverket (2007b). 49 Högskoleverket (2006c). 50 Högskoleverket (2008e).
187
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
2.4.3 Insatser för ökad genomströmning behöver stärkas och följas upp
Kommittén bedömer att de åtgärder som universitet och högskolor vidtar för att hålla genomströmningen uppe, sättet att organisera och genomföra utbildningen och kanske framför allt det studerandestöd som erbjuds, påverkar studentens möjligheter att fullfölja sina studier. Dessa faktorer inverkar också på i vilken utsträckning som studenten klarar av sitt studieåtagande, dvs. klarar av att ta sina högskolepoäng, och på hur lång tid som hon eller han behöver på sig för att bli färdig.
Kommittén ser även genomströmningen som ett mått på den högre utbildningens resultat och därigenom är den viktig ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Som ett resultat av den högre utbildningen tillförs arbetsmarknaden välutbildad arbetskraft. Denna är i sin tur en förutsättning för ekonomisk tillväxt och ökat välstånd.
Eftersom genomströmningen inom den högre utbildningen är viktig för både studenterna och samhället bör åtgärder som syftar till att upprätthålla och främja hög genomströmning följas upp i större utsträckning och på ett mer systematiskt sätt än vad som hittills gjorts.
Högskoleverket bör utvärdera genomströmningen
Högskoleverket har redan i dag i uppdrag att bedöma den högre utbildningens kvalitet. Som underlag för dessa granskningar utvärderas utbildningarnas förutsättningar, utbildningsprocesserna och utbildningarnas resultat.
Kommittén föreslår att Högskoleverket får i uppdrag att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna, i bedömningen av utbildningarnas resultat, även utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att upprätthålla och främja genomströmningen. I detta sammanhang bör i synnerhet lärosätenas studerandestöd uppmärksammas, dvs. studievägledning, karriärvägledning, studenthälsovård samt annat studiesocialt och studietekniskt stöd. Även lärosätenas uppföljning av de studerandes studieaktivitet bör granskas.
188
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
2.4.4 Studiernas organisering och genomförande
De pedagogiska lösningarna styr genomströmningen
Den statistik som presenterats tidigare i detta avsnitt visar att studiernas organisering hör samman med genomströmningen. Högst examensfrekvens, kortast studietid, lägst avhopps- och uppehållsfrekvens, högst prestationsgrad och de högsta etableringstalen återfinns i regel inom yrkesprogrammen, dvs. inom sammanhållna utbildningar med tydliga studiegångar som riktas mot definierade områden eller yrken på arbetsmarknaden. Om yrkesutövningen dessutom innebär krav på examensbevis ökar examensfrekvensen ytterligare. Genomströmningen inom de sammanhållna yrkesprogrammen kan jämföras med de fristående kurserna och studier som bedrivs för generella examina. Här är genomströmningen lägre, egentligen oavsett vilket genomströmningsmått som används. Även inom distansutbildningen är genomströmningen relativt låg.
Många av yrkesprogrammen är organiserade i studiegångar som på ett naturligt sätt ”leder” studenten från den ena kursen till den andra, från den första terminen till utbildningens slut. Sammanhållningen bland studenterna stärks eftersom studiegrupperna i allmänhet är mer permanenta än inom fristående kurser. Inte sällan möter studenterna samma lärare under utbildningens gång. Statistiken visar att prestationsgraden ökar om studierna på detta sätt utförs ”klassrumsbundet”, i sammanhållna studiegrupper som är mer eller mindre stabila över tid.
De studenter som kommittén samtalade med vid studiebesök vid Lunds universitet och Malmö högskola i oktober 2008, poängterade att andelen lärarledd undervisning har betydelse för genomströmningen. Det är viktigt både att satsa på den pedagogiska utformningen för att hålla kvar studenterna i studier, och att se till att studenterna får träffa och undervisas av lärare. Denna slutsats bekräftas bl.a. i en undersökning som genomförts inom Lunds universitet. Andelen studieavhopp framstår som störst vid de fakulteter som har mindre resurser per student och där den lärarledda undervisningen och den personliga kontakten med lärarna är satta på undantag.51
Att olika sätt att organisera den högre utbildningen spelar roll för genomströmningen är en sanning som är känd sedan länge.
51 Lunds universitets studentkårer (2008).
189
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Tidigare anpassades t.ex. resultatkraven för tilldelning av studiemedel efter genomströmningen i olika utbildningar. Fram till och med 2006 delades den högre utbildningen in i två grupper med olika resultatkrav. I den första gruppen ingick utbildningar med s.k. fri studiegång, dvs. med stor andel självstudier, liten andel lärarledd undervisning, praktik, etc. Hit räknades bland andra juris kandidatprogrammen och ekonomutbildningarna. För utbildningar med fri studiegång krävdes studieresultat motsvarande 75 procent av studieåtagandet. Grupp två innehöll utbildningar med bunden studiegång, alltså med en större andel lärarledd undervisning i sammanhållna grupper. För dessa utbildningar krävdes att studenterna skulle klara av i princip alla poäng för att få fortsatta studiemedel.
Studentgruppen har betydelse
Den höga genomströmningen inom vissa utbildningar har också med studentpopulationen att göra. Målmedvetna studenter bedriver målinriktade studier. De studenter som söker sig till yrkesprogrammen har tydligare definierade mål för sina studier än andra. Ett yrkesprogram väljer man för att utbilda sig för en viss yrkesverksamhet. Fristående kurs väljs oftare av den, som inte har ett klart mål med sina studier.
Studenternas kön och ålder har också betydelse när det gäller genomströmningen, som visats tidigare. Examensfrekvensen är högre bland kvinnor och yngre studenter än bland män och något äldre, och andelen studieavbrott och studieavhopp är lägre bland kvinnorna än bland männen. Männen har dock generellt lite lättare än kvinnorna att få jobb efter avslutade studier.
2.4.5 Vägledning och information
Studievägledning behövs för genomströmningen
Fungerande studievägledning och information krävs för att studenterna ska kunna genomföra sina studier i god ordning och utan onödiga dröjsmål, och för att de ska komma ut på arbetsmarknaden rustade med en utbildning som gör dem anställningsbara inom områden där det finns arbetstillfällen och där de själva önskar arbeta. Detta är en slutsats som bland annat dras i Högskoleverkets rapport Studier-karriär-hälsa, där författarna menar att
190
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
studievägledning, karriärvägledning och studenthälsovård kan motiveras både av studenternas bästa och av ekonomiska skäl, dvs. för att studenterna ska klara av sina studier på avsedd tid.52 Även i propositionen Ny värld
−
ny högskola (prop. 2004/05:162) betonas
studievägledningens betydelse för god genomströmning.
I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1) framhåller regeringen att studie- och yrkesvägledning av hög kvalitet är nödvändig för att tillgodose individens och arbetsmarknadens behov. Lärosätena får därför i uppgift att i årsredovisningen för 2008 redovisa vad som gjorts inom området. Regeringen förklarar sig beredd att vidta ytterligare åtgärder om det visar sig att de skärpta kraven på studie- och yrkesvägledningen inte gett tillräckliga resultat.
Karriärvägledning en växande verksamhet
I rapporten Studier-karriär-hälsa beskriver Högskoleverket karriärvägledning som en särskild stödfunktion som inrättats vid ungefär hälften av landets universitet och högskolor. Denna erbjuds antingen vid s.k. arbetslivscentra eller som en avgränsad del av lärosätenas studievägledning. Karriärvägledning ges i allmänhet i flera steg, dels till presumtiva studenter och som en del av utbildningarna, dels till studenter som är på väg ut på arbetsmarknaden. Den handlar om att underlätta studenternas övergång från utbildning till arbetsliv, och därmed även om ökad genomströmning.
”Bättre framtidsutsikter ökar genomströmningen”, menade även de studenter som kommittén intervjuade vid Lunds universitet. I Malmö framhöll studenterna att avhopp framför allt beror på att man bedömer att studierna inte kommer att leda till arbete. Även de anställda som intervjuades i Malmö och Lund betonade hur genomströmningen påverkas av att studenterna blir medvetna om hur vägen från studier till arbetsmarknad ser ut. Osäkerhet om den framtida yrkesrollen och arbetsmarknaden påverkar studieresultaten. I en undersökning som genomfördes hösten 2001 vid Umeå universitet uppgavs osäkerhet med studie-, yrkes- eller ämnesval vara de vanligaste skälen till varför studenter funderar på att hoppa av sina studier.53
52 Högskoleverket (2007b). 53 Högskoleverket (2004); Högskoleverket (2008c).
191
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Kvaliteten i högskolornas karriärvägledning är i sin tur beroende av information om och från det omgivande samhället. Samhällskontakter är nödvändiga. Högskoleverket har i två omgångar, 2004 och 2007, utvärderat hur universiteten och högskolorna hanterar denna samverkan. En övergripande slutsats är att arbetet stärkts under senare år. Kanske främst som ett resultat av Bolognaprocessen med dess fokus på anställningsbarhet, men även på grund av vikande söktryck till många utbildningar och den oro för arbetslöshet som 2000-talets studenter känner, har dialogen med det omgivande samhället kring utbildningarnas dimensionering och innehåll stärkts, och omvärldskontakterna i utbildningarna ökat.54
Arbetsmarknadsinformation – avkastning på studierna
Som en del i karrärvägledningen ingår ofta frågan om avkastning på studierna. Utbildningens intäkter och kostnader och därmed också avkastningen har betydelse för studenternas utbildningsval.
Detta är en central slutsats som dras i en bilaga till Långtidsutredningen 2008 (SOU 2008:69). I rapporten visas att avkastningen på utbildningen är en ekonomisk sporre som påverkar individens utbildningsval, även om faktorer som social bakgrund, värderingar och normer också spelar in. Behovet av information för att studenterna ska kunna välja ”rätt” utbildning betonas. Utredarna efterlyser t.ex. statistik som beskriver livsinkomster vid olika utbildningsval och skattade inkomstutvecklingar för olika utbildningsinriktningar.
Brister i studie-, yrkes- och karriärvägledning
Universitet och högskolor är skyldiga att erbjuda studievägledning. Detta anges i högskoleförordningen (1993:100):
Studenter skall ges tillgång till studievägledning och yrkesorientering. Högskolan skall se till att den som avser att påbörja en utbildning har tillgång till den information om utbildningen som behövs.
Förordningen säger däremot inget om verksamhetens utformning eller omfattning.
54 Umeå universitet (2002).
192
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
Undersökningar tyder på att verksamheten har brister. Högskoleverket redovisar t.ex. i flera rapporter brister i både tillgången till, och kvaliteten på, universitetens och högskolornas studievägledning.55 Närmare hälften av lärosätena saknade under 2007 dokumenterade mål och riktlinjer för studievägledningen, något som bland annat lett till att kvaliteten varierar stort. Bristande ledningsansvar, avsaknad av arenor för studerandeinflytande samt bristfällig kvalitetskontroll och uppföljning är andra problem som lyfts fram. I Högskoleverkets rapport Studentspegeln 2007 uppger 33 procent av studenterna att de har besökt studievägledningen under det senaste året. Av dessa var 60 procent nöjda och 34 procent uttalat missnöjda.
I en undersökning som JUSEK genomförde 2007 bland studenter som tagit examen inom det samhällsvetenskapliga och juridiska området var studenterna generellt missnöjda med den information som de fått av sina lärosäten om arbetsmarknaden. Varannan student ansåg att de fått alltför dålig information om vilka arbeten som utbildningen kan leda till, och sju av tio tyckte att informationen om tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden var otillräcklig. Bara en fjärdedel ansåg att högskolan underlättat kontakterna med arbetslivet.56
Vilken vägledning som erbjuds varierar dessutom ofta mellan fakulteter och institutioner inom ett och samma lärosäte. De fakulteter som inrymmer dyrare utbildningar har ofta råd med mer och bättre studievägledning än andra, berättade t.ex. studenterna och anställda vid studerandeenheten vid Lunds universitet. Programutbildningar får mer pengar för studievägledning än andra utbildningar, trots att behovet ofta är mindre.
Under 2005 lät Saco genomföra en undersökning av hur 18 universitet och högskolor arbetade för att underlätta studenternas lärosätes- och utbildningsval, samt studenternas övergång från studier till arbete. I studien belystes verksamheter och aktiviteter som arbetslivscenter, arbetsmarknadsdagar, studievägledning, praktik i utbildning, uppföljning av studenter efter avslutade studier och annan studiestödjande verksamhet. En generell slutsats är att det arbetslivsinriktade stödet ofta bedrivs med knappa resurser, under ogynnsamma organisatoriska förhållanden och i konkurrens med andra verksamheter som är mer direkt studiestödjande. Antalet medarbetare vid lärosätenas arbetslivscenter är ofta lågt,
55 Högskoleverket (2007a); Högskoleverket (2007b); Högskoleverket (2007e). 56 JUSEK (2007).
193
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
vilket begränsar möjligheterna till individuell vägledning och målgruppsanpassade insatser. Samtidigt sker arbetet inte alltid systematiskt. För arbetsmarknadsdagar ansvarar i allmänhet studentorganisationerna, ibland i samverkan med externa aktörer.57 Bristen på systematik i högskolans samverkan med det omgivande samhället påtalas också av Högskoleverket.58
Flera av de studievägledare som deltog i Saco:s studie menade att studievägledarens arbetsuppgifter förändrats. Det läggs betydligt större tonvikt på studiesociala frågor nu än tidigare. Utrymmet för information om mer formella krav och förutsättningar för studierna har minskat.
2.4.6 Studenthälsovård
Ytterligare en form av studerandestöd som har betydelse för genomströmningen är studenthälsovården. Kommittén konstaterar att styrningen av studenthälsovården för närvarande är svag. Högskolornas ansvar, som det uttrycks i högskolelagen, är vagt formulerat. Därmed har det uppstått stora skillnader i lärosätenas arbete med studenthälsovården. Dessutom anses studenthälsovården inte ingå i högskolornas kärnverksamhet och blir därmed inte prioriterad.
Kommitténs överväganden rörande studenthälsovården redovisas mer utförligt i kapitel 3 Studenthälsofrågor.
2.4.7 Annat studerandestöd
Studietekniskt stöd
I den Saco-undersökning som refereras tidigare framkom att de flesta lärosäten avsätter resurser för verksamheter som syftar till att förbättra studenternas språkbehandling, i form av s.k. språkstugor, språkverkstäder eller Våga tala-kurser. Studenternas generella språkförmåga anses ha blivit sämre, bl.a. som ett resultat av de senaste decenniernas volymökning och breddade rekrytering. Även kurser och seminarier om studieteknik och studiesocialt stöd, t.ex.
57 Diehl, J. (2006). 58 Högskoleverket (2008c).
194
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
stresshantering, anordnas. Ofta genomförs sådana insatser i samarbete med studenthälsovården.59
Introduktion till högskolestudierna
I Högskoleverkets rapport Studier-karriär-hälsa beskrivs introduktionen till högskolestudierna som ett sätt att förebygga senare misslyckanden. I en utvärdering av universitetens och högskolornas arbete med breddad rekrytering betonas att mottagandet och introduktionen av nya studenter är viktigt för att minska antalet avhopp.60 Nybörjarstudenterna introduceras exempelvis genom att bli uppringda och välkomnade av högskolan och via olika former av fadderverksamhet, som högskolorna ofta genomför i samverkan med studentkåren.61
2.4.8 Uppföljning av studieaktivitet
I en undersökning från CSN visas att under läsåret 2004/05 fick drygt 2 900 högskolestuderande heltidsstudiemedel utan att prestera några studieresultat. Ungefär 7 500 personer hade studiemedel hela året och presterade mindre än 40 procent av sitt studieåtagande. CSN konstaterar att ungefär 70 miljoner kronor utgick i bidrag till högskolestuderande som inte klarade några kurser alls och ungefär 180 miljoner kronor betalades ut till personer som klarade mindre än 40 procent av ett heltidsåtagande. Dessa utbetalningar innebär både en kostnad för samhället och för studenten, som ska betala tillbaka ett studielån som inte lett till högre utbildning.62
Bristande studieaktivitet är dock inte bara en kostnadsfråga, konstaterar kommittén. Att studenternas aktiviteter följs upp är också en förutsättning för att genomströmningen ska kunna upprätthållas. Även Högskoleverket betonar att det är viktigt att studenternas prestationer följs upp för att det ska vara möjligt att fånga upp dem som riskerar att halka efter. Så kallade ”early
59 Diehl, J. (2006). 60 Högskoleverket (2007e). 61 De allra flesta lärosäten har även högskoleintroducerande utbildningar, i form av så kallade basår, basterminer eller collegeutbildningar. Antalet studenter som deltar i dessa utbildningar är emellertid litet, och andelen som går vidare till studier inom respektive lärosäte är låg. 62 CSN (2007b).
195
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
warning systems” rekommenderas, något som tagits fram vid de flesta lärosäten, åtminstone inom vissa institutioner eller enstaka utbildningar. Metoder som används är bland annat tidiga enkäter till studenterna, uppföljningar via LADOK, poängtrösklar som studenterna måste klara för att gå vidare, samt individuell studievägledning.63, 64
Kommittén föreslår att Högskoleverket bör få i uppdrag att som en del av de nationella kvalitetsgranskningarna även utvärdera lärosätenas interna uppföljning av de studerandes studieaktivitet.
2.4.9 Åtgärder för ökad genomströmning i Danmark, Finland och Norge
I de åtgärder för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen, som genomförts eller beslutats i Danmark, Finland och Norge ingår förändringar i studiestödssystemen. Dessa förändringar beskrevs i det föregående avsnittet.
Lika ofta, eller oftare, riktar våra grannländer in sig på studenternas studiesociala situation och studiernas organisering när genomströmningen ska höjas. Att studiemedelssystemet bara har en begränsad inverkan på genomströmningen inom den högre utbildningen är en slutsats som de flesta förefaller överens om.65
De åtgärder som vidtas i övriga Norden överensstämmer till stora delar med kommitténs förslag och bedömningar i detta betänkande.
63 LADOK, lokalt ADB-baserat studiedokumentationssystem, är ett nationellt dokumentationssystem som finns vid de flesta universitet och högskolor. LADOK innehåller
• kataloguppgifter: högskolans utbildningsutbud i form av kurser, linjer/program, examina m.m., och deras organisatoriska sammanhang
• personuppgifter rörande studenterna: personnummer, namn, adress behörighet, registreringar (deltagande i utbildning), resultat, examina m.m.
• temporära uppgifter: uppgifter som används i den lokala antagningen, d.v.s. uppgifter om sökta kurser, reservplaceringar, underlagstabeller för registrering (slutresultatet av antagningsförfarandena), ej ianspråktagna antagningar m.m.
64 Högskoleverket (2007b); Högskoleverket (2007e). 65 Denna slutsats presenterades både vid det seminarium om studiefinansiering i Danmark, Finland, Norge och Sverige som Studiesociala kommittén anordnade den 22 maj 2008, samt vid den samnordiska studiestödskonferens som ägde rum på Färöarna den 10–12 juni 2008.
196
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
Danmark
Enligt den nya universitetslagen är danska universitet skyldiga att följa upp studenter som är försenade i sina studier, och att erbjuda dessa särskild vägledning. Vid förseningar på mer än ett år är denna vägledning obligatorisk, i annat fall frivillig. Universiteten ska också erbjuda möjligheter till snabb omexamination för de studenter som inte klarar tentamen eller annan examination vid första försöket, och överhuvudtaget lägga upp undervisningen så att studenterna kan genomföra denna inom ”normerad” tid.66
Ett generellt beslut har även fattats om att studievägledningen vid universiteten ska stärkas. I den plan för att minska avhopp och förseningar som universiteten ska formulera, ska även studievägledningens omfattning anges.
En annan dansk åtgärd för att öka genomströmningen, och som riktar sig till studenterna, syftar till att möjliggöra ett tidigt inträde på arbetsmarknaden. Denna innebär att de studenter som påbörjar fortsatt utbildning inom två år efter att de avslutat sina gymnasiestudier ska gynnas vid antagningen. Denna bestämmelse träder i kraft under 2009.67
Finland
I Finland har Undervisningsministeriet utarbetat ett åtgärdsprogram för att skapa förutsättningar för tidigare inträde i högskolan och på arbetsmarknaden. Målet är 3 000 fler universitetsexamina och 2 500 yrkeshögskoleexamina per år.
I programmet ingår både förändringar i studiemedelssystemet och i studenternas övriga studievillkor. En slutsats som dras, är att ”studieprocessen främjas av god och sporrande studieatmosfär på läroanstalten och högklassiga stödtjänster inom studiehandledningen och skol- och studenthälsovården i individuella problemfrågor”.68 Den studiesociala situationen ska förbättras för att skapa förutsättningar för systematiska heltidsstudier och för att därigenom förkorta studietiderna.
66 Statens uddannelsesstøtte (2008a). 67 Universitets- og Bygningsstyrelsen (2008). 68 Undervisningsministeriet (2003).
197
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
Programmet innebär bl.a. en justering av examensstrukturen som gör det enklare att påbörja universitetsstudier med olika slags utbildningsbakgrund. Individuella studieplaner har också införts.69
Under 2008 har den finska regeringen tillsatt den s.k. SATAkommittén med uppgift att utarbeta övergripande riktlinjer för en ”totalreform” av den sociala tryggheten som ska förbättra medborgarnas möjligheter att hantera förändringar i livet. Ett av reformens syften är att stimulera studerande att komma ut i arbetslivet snabbare.
Norge
I Norge genomfördes 2002 den s.k. kvalitetsreformen för att stärka kvaliteten och öka genomströmningen inom den högre utbildningen. Primärt i denna var ambitionerna att skapa bättre förutsättningar för studenterna att planenligt klara av sina studier, bl.a. skulle antalet studieavhopp minska. En överordnad målsättning var att ”studenten ska lyckas”. Detta skulle i huvudsak åstadkommas genom tätare uppföljningar samt förändringar i studiernas genomförande, exempelvis mer strukturerade och sammanhållna studiegångar, bättre nyttjande av studieåret, nya undervisnings- och examinationsformer samt införande av individuella studieplaner.70
Som en del i kvalitetsreformen förändrades även det nationella resurstilldelningssystemet. Bland annat infördes en resultatbaserad del, den s.k. undervisningskomponenten. Denna utgör i genomsnitt cirka 25 procent av den totala resursen till lärosätet och innebär att medel tilldelas proportionellt efter studenternas poängproduktion och antalet utbytesstudenter. Denna är tänkt att stimulera både till hög utbildningskvalitet och hög genomströmning.
Under 2008 presenterade det norska institutet för utveckling, forskning och utbildning, NIFU STEP, en rapport som beskrev de norska universitetens arbete för att minska studieavbrotten och studieavhoppen inom den högre utbildningen. Detta är en fråga som blivit mer aktuell i och med kvalitetsreformen. Enligt analysen är det inte särskilt mycket som lärosätena de facto kan göra för att minska avhopp och avbrott. Viktigast, enligt författarna, är att vidta åtgärder som leder till att studenterna känner sig sedda och
69 Folkpensionsanstalten (2008). 70 Högskoleverket (2006b).
198
SOU 2009:28 Ökad genomströmning inom högskolan
inkluderade. Det som lärosätena vanligtvis gjort, är att satsa på bättre uppföljning av svagpresterande studenter.71
2.5 Lärosätenas incitament för genomströmning
Kommitténs bedömning: Incitament bör ges till universitet
och högskolor att stödja hög genomströmning bland studenterna. Sådana drivkrafter kan med fördel skapas med hjälp av det nationella resurstilldelningssystemet.
2.5.1 Det nuvarande resurstilldelningssystemet
I och med högskolereformen 1993 blev de svenska högskolorna och universiteten friare i förhållande till staten och en successiv övergång från anslags- och dimensioneringsstyrning till mål- och resultatstyrning genomfördes. Det nya resurstilldelningssystemet gjorde att universitet och högskolor fick konkurrera om resurser genom att det med varje student och dennes studietakt och poänganskaffande medföljde en viss summa pengar. Resursfördelningen var tänkt att gynna de lärosäten som lyckades bäst med sin undervisnings- och forskningsprestation.
Det nuvarande resurstilldelningssystemet innebär att lärosätenas ekonomi är omedelbart beroende både av hög studenttillströmning och av hög studentgenomströmning. Hög prestationsgrad ger mer resurser.
2.5.2 Det framtida resurstilldelningssystemet
En ny resursutredning har genomförts inom högskolesektorn och denna presenterade sitt slutbetänkande under vintern 2007,
Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). Utredningen föreslår att resurstilldelning för akademisk utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bestå av en grundersättning per helårsstudent som gäller för samtliga helårsstudenter, där en resurs för forskningsanknytning är inkluderad. Per capitaersättning för helårsprestationer bör enligt utredningen avskaffas. Lite förenklat
71 Hovdhagen, E., Frølich, N., Aamodt, P. O. (2008).
199
Ökad genomströmning inom högskolan SOU 2009:28
200
innebär detta att utredningen föreslår att genomströmningsincitamentet ska tas bort. Betänkandet remissbehandlades under våren 2008 och utredningens förslag bereds inom Regeringskansliet under hösten 2008 och våren 2009.
Kommittén bedömer att incitament bör ges till universitet och högskolor att stödja hög genomströmning bland studenterna. Sådana drivkrafter kan med fördel skapas med hjälp av det nationella resurstilldelningssystemet.
Detta har t.ex. skett i Danmark. Den danska folketinget har beslutat om ett nytt finansieringssystem som införs under 2009, som bland annat innebär att universiteten får en bonus – en s.k. færdiggørelsesbonus – för varje student som genomför en treårig bachelor-utbildning på avsedd tid plus högst ett år, och för de studenter som klarar den tvååriga kandidatexamen som utgör påbyggnadsutbildning till bachelor-utbildningen på två år. Resurstilldelningen knyts alltså till studentgenomströmningen, till prestationsgraden.72
72 Som ett resultat av det nya bonussystemet har de humanistiska och naturvetenskapliga fakulteterna vid Köpenhamns universitet beslutat att studenter som blir försenade med sina studier i fortsättningen kommer stängas av från utbildningen. Detta gäller för studenter som blir mer än två år försenade med en treårig bachelorexamen, eller mer än ett år försenade med en tvåårig kandidatexamen. Undantag kommer att göras för studenter som varit sjuka, fått barn eller gjort militärtjänst. http://vtu.dk/nyheder-udefra/2008/
3 Studenthälsofrågor
Kommitténs bedömning: Studenthälsovården bör ha en stark
ställning inom högskolan. Verksamheten bör främst inriktas mot förebyggande arbete och behandling av studierelaterade hälsoproblem. Även kurativa insatser, alkoholprevention samt sexuell och reproduktiv hälsa bör prioriteras.
3.1 Förbättrad studenthälsovård och minskad alkoholkonsumtion
Studiesociala kommittén har i uppdrag att utreda om det ur ett studiesocialt perspektiv finns behov av att göra insatser för att förbättra studenthälsovården. Kommittén ska också föreslå hur detta kan ske samt överväga om nationella riktlinjer behöver tas fram för studenthälsoarbetet med utgångspunkt i Högskoleverkets utvärdering av högskolornas arbete med studievägledning, karriärvägledning och studenthälsovård.1 Kommittén har också i uppdrag att föreslå vilka verktyg som kan användas i arbetet med att minska studenters alkoholkonsumtion.
Studenthälsovården har behandlats vid två möten med Nätverket Sveriges studenthälsor samt vid ett möte med Högskoleverket. Vid två tillfällen har kommittén samrått med Statens folkhälsoinstitut, Riskbruksprojektet, om studenters alkoholkonsumtion. Vid det första mötet deltog även en representant från Studenthälsan i Gävle samt en forskare från Lunds universitet. Studenters alkoholkonsumtion har även diskuterats med Sveriges förenade studentkårer (SFS) samt vid kommitténs studiebesök på Lunds universitet och Malmö högskola. Om inget annat anges är uppgifter i detta kapitel sådana som framförts vid dessa möten.
1 Högskoleverket (2007b).
201
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
3.2 Studenthälsovården
3.2.1 Nuvarande reglering av studenthälsovården
Högskolorna har huvudmannaskap för studenthälsovården
Före den 1 juli 1992 reglerades studenthälsovården i förordningen om studenternas hälso- och sjukvård (1984:281). Vården anordnades av studentkårerna och skulle ha till ändamål att ”bevara och förbättra de studerandes fysiska och psykiska hälsa genom förebyggande åtgärder och genom sociala och kurativa insatser”.
Den 1 juli 1992 fördes huvudmannaskapet över till högskolorna. Enligt budgetpropositionen för 1993 (prop. 1992/93:1), där förändringen fastslogs, skulle varje högskola anordna studenthälsovård. Det fastställdes att verksamhetens innehåll bäst avgörs lokalt. Huvudmannaskapet för studenternas motionsverksamhet skulle ligga kvar hos studentkårerna.
Inriktningen på studenthälsovården ändrades inte när högskolorna fick ansvaret. Huvuduppgiften skulle fortfarande vara förebyggande vård samt sociala och kurativa insatser. Studenthälsovården skulle i mindre utsträckning erbjuda somatisk vård, dvs. behandling av fysisk ohälsa. Den skulle fungera som ett komplement till annan offentlig vård och jämföras med företagshälsovården. Vården skulle dock vara inriktad mot studenters unika situation och speciella problem. Enligt Högskoleverket var syftet med att flytta ansvaret till lärosätena att säkerställa verksamhetens kvalitet, förbättra kontinuiteten och att minska variationerna i kvalitet och omfattning mellan studieorterna.2
Högskolornas ansvar för studenthälsovården regleras i dag i högskoleförordningen (1993:100). Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1996 och har följande lydelse:
Högskolorna skall ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt förebyggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa.
Högskolorna har stor frihet att själva utforma sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar. Eftersom det inte är självklart vad som egentligen är förebyggande hälsovård ges dessutom ett stort tolkningsutrymme. Representanter från Nätverket Sveriges studenthälsor anser att uppdraget till högskolorna om studenthälsovård är
2 Högskoleverket (2007b).
202
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
vagt i högskoleförordningen. De har också uppfattningen att styrningen från högskolornas ledningar ofta är svag. Som förklaring uppger nätverket ointresse kombinerat med okunskap. Både studenter och personal anses dessutom ha dålig kunskap om verksamheten och dess uppdrag.
Vid kommitténs studiebesök vid Malmö högskola ansåg personal från Studenthälsan att den lokala friheten är viktig, men att en tydligare styrning skulle innebära att det blev lättare att driva studenthälsofrågorna internt. Representanter från Studenthälsan vid Lunds universitet påpekade att det ofta finns brister i samarbetet med institutionerna. Även studenterna i Malmö framhöll för kommittén att samarbetet mellan institutionerna och studenthälsovården bör bli bättre. Både i Malmö och Lund påpekades att en fungerande hälsovård kan ha positiva effekter på genomströmningen.
Tillsynen av studenthälsovården är delad
Ansvaret för tillsynen av studenthälsovården är delad mellan Högskoleverket och Socialstyrelsen. Högskoleverket ska bl.a. utöva tillsyn över verksamheten samt stödja och främja arbetet vid universitet och högskolor med att förbättra verksamhetens kvalitet.3 I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns bl.a. bestämmelser om mål och krav på hälso- och sjukvården samt om ledningen och kvalitetssäkringen av hälso- och sjukvård. I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns bestämmelser om Socialstyrelsens tillsyn över verksamheten. Tillsynen från Socialstyrelsen är i stort sett begränsad till det som gäller patientsäkerhet.
Det finns inga problem med att ha två tillsynsmyndigheter enligt de representanter från studenthälsovården som kommittén träffat vid studiebesöket på Malmö högskola och från Nätverket Sveriges studenthälsor. De anser t.ex. att det är en trygghet att det finns lagstiftning på det medicinska området att luta sig mot i sitt arbete.
3 Förordningen (1995:945) med instruktion för Högskoleverket.
203
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
Arbetsmiljölagen har betydelse för studenthälsovårdens arbete
Vid sidan av högskoleförordningen och hälso- och sjukvårdslagen innehåller arbetsmiljölagen (1977:1160) bestämmelser som har betydelse för studenthälsovårdens arbete. Lagen syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att uppnå en god arbetsmiljö för anställda. Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön i verksamheten. Enligt lagen är studenter jämställda med anställda. I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:01) anges hur arbetsmiljöarbetet ska planeras, dokumenteras och kontrolleras. Systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM) innebär att arbetsgivaren ska undersöka, genomföra och följa upp verksamheten för att förebygga ohälsa och olycksfall. Arbetsmiljöarbetet ska ingå i den dagliga verksamheten och omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön.
Studenter har samma rätt som arbetstagare till en bra arbetsmiljö, och universitet och högskolor har därmed ansvar för studenters arbetsmiljö. Som exempel har Studenthälsan i Stockholm tolkat arbetsmiljölagen som att studenter bl.a. har rätt till en sund och säker miljö, meningsfulla och engagerande föreläsningar, studie- och arbetsuppgifter, samt rätt att vara med och bestämma över studiernas innehåll och uppläggning.4
Enligt arbetsmiljölagen ska en arbetsmiljökommitté delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället samt följa arbetets genomförande. Representanter från Nätverket Sveriges studenthälsor uppger att studenthälsovårdens ställning är olika stark i respektive lärosätes arbetsmiljökommitté. De anser även att kunskapen om arbetsmiljölagen är bristfällig inom högskolevärlden. Många lärosäten lever inte upp till arbetsmiljölagens bestämmelser.
En viktig aspekt på studenters arbetsmiljö är vilken roll de s.k. studerandeskyddsombuden kan spela. I ett delbetänkande från Utredningen om arbetsmiljölagen (SOU 2006:44) föreslås att skyddsombuden för vuxna studerande i princip ska få samma ställning som skyddsombuden för arbetstagare. Studerandeskyddsombud ska bl.a. ingå i skyddskommittén samt ha rätt att ta del av information i samma utsträckning som andra skyddsombud och ledamöter i skyddskommittén. Studerandeskyddsombudens utökade rättigheter garanteras genom att de får en möjlighet att
4 http://www.su.se/pub/jsp/polopoly.jsp?d=320
204
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
föra skadeståndstalan om de hindras i sitt uppdrag. Riksdagen ska fatta beslut i frågan i mars 2009.
Förändrad styrning av högskolorna?
Regleringen av studenthälsovården kan bli annorlunda om Autonomiutredningens förslag genomförs (SOU 2008:104). Enligt utredningen ska styrningen av högskolorna förändras från att regleras med lag och förordning till att huvudsakligen regleras med avtal mellan regering och högskola. Möjligheten att styra högskolorna minskar dock inte i praktiken. Avtal som reglerar verksamheten finns redan för de s.k. stiftelsehögskolorna, dvs. Högskolan i Jönköping och Chalmers tekniska högskola. Dessa avtal reglerar villkoren för budgetanslagen och ställer krav på bl.a. kvalitetsarbete. För anslagen gäller årliga avtal som innehåller detaljerade bestämmelser om utbildnings- och forskningsuppdrag motsvarande dem som de statliga lärosätena ges i riksdagsbeslut och regleringsbrev. Lärosätena åtar sig också att ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård. Avtalen innebär att stiftelsehögskolorna är skyldiga att bedriva verksamheterna på liknande villkor som de statliga lärosätena.
3.2.2 Beskrivning av studenthälsovården
Om inget annat anges är följande beskrivning av studenthälsovårdens verksamhet baserad på Högskoleverkets utvärdering av högskolornas arbete med studievägledning, karriärvägledning och studenthälsovård.5
Hur studenthälsovården anordnas skiljer sig mellan olika lärosäten. Flertalet lärosäten driver verksamheten i egen regi, medan vissa har slutit avtal om verksamheten med ett annat lärosäte, med en studentkår eller med en privat eller offentlig vårdgivare. Enligt Högskoleverket kan verksamhet på entreprenad vara en bra lösning särskilt för mindre lärosäten. Högskoleverket konstaterar dock att det oftast finns brister i uppföljningen av verksamheten om den bedrivs i någon annans regi.
Majoriteten av lärosätena har dokumenterade mål och riktlinjer för studenthälsovården. Knappt hälften av lärosätena anger att de
5 Högskoleverket (2007b).
205
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
utvärderar sin verksamhet genom att undersöka vad studenterna tycker. På de flesta lärosäten ingår studentrepresentanter i referensgrupper och styrelser för verksamheten och samarbetet uppges överlag fungera väl.
Studenthälsovården har på de flesta lärosätena en förebyggande inriktning, framför allt mot studierelaterade psykosociala problem men även mot studierelaterade medicinska problem. Exempel på verksamhet är samtalsstöd, förebyggande hälsovård och studiemiljöarbete. Till detta kommer alkoholpreventivt arbete samt preventivt arbete kring sexuellt överförbara könssjukdomar. Ett fåtal lärosäten erbjuder motionsverksamhet som en del av studenthälsovården.
Det råder en bred samsyn bland lärosätena om att studenthälsovårdens främsta uppgift är att arbeta förebyggande med studierelaterade problem. Graden av vård inriktad mot fysisk ohälsa varierar däremot starkt, vissa lärosäten har helt valt bort sådan vård. Samarbetet mellan studenthälsovården och andra vårdgivare är dock omfattande. Det sker ofta med en närliggande vårdcentral, i bland genom ett formaliserat samarbete där studenthälsovården kan hänvisa studenten vidare.
Den breddade rekryteringen till högskolan innebär att nya krav ställs på studenthälsovården. Förändringar i den sociala sammansättningen bland studenter innebär att hälsoproblematiken förändrats och allt mindre skiljer sig från den övriga befolkningens hälsoproblematik. Även det ökade antalet gäststudenter och distansstudenter ställer nya krav på studenthälsovården. Enligt Nätverket för Sveriges studenthälsor har gäststudenter ofta inte tillgång till gratis offentlig vård och söker sig därför till studenthälsovården. Det finns inte heller några riktade studenthälsoinsatser för distansstudenter. På lärosäten som har en omfattande utlokaliserad verksamhet verkar det dock finnas en beredskap att möta behov både hos studenter som inte är på ”huvudcampus” och distansstudenter.6
Studentspegeln 2007 visar att åtta procent av de tillfrågade studenterna hade besökt studenthälsovården under det senaste året.
Av dessa var en betydande majoritet, 80 procent, nöjda medan 13 procent angav att de var missnöjda.7 En enkätstudie av SFS, TCO och Tria visar också att studenterna generellt är nöjda med
6 Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning (2006). 7 Högskoleverket (2007a). Studentspegeln 2007 är en enkätundersökning till drygt 11 000 studenter vid alla landets lärosäten, exklusive de konstnärliga högskolorna.
206
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
studenthälsovården och att de studenter som har besökt studenthälsovården har en mer positiv inställning till verksamheten än studenter i allmänhet.8
3.2.3 Resurser för studenthälsovården
När högskolorna fick ansvaret för studenthälsovården valde regeringen att öronmärka medel för verksamheten genom ett statsbidrag som omfattade cirka 100 kronor per student. Beloppet inkluderade ett motionsbidrag som fördelades av riksidrottsförbundet. Från och med budgetåret 1993/94 ingår medlen i respektive lärosätes generella anslag. Finansieringen av verksamheten är således inte skild från högskolans övriga uppgifter.
Det är svårt att få fram en exakt bild av kostnaderna för studenthälsovården. Ingen har tidigare tagit fram sådana uppgifter och lärosätena själva särredovisar inte kostnaderna. Undersökningar visar dock att resurserna skiljer sig åt mellan lärosätena. Resurserna baseras på flera faktorer, exempelvis antalet studenter på orten, verksamhetens nuvarande och framtida utformning samt verksamhetens egen ”försörjningsförmåga”, men också givetvis lärosätenas egna prioriteringar.9
Högskoleverket har gjort en uppskattning av antalet årsarbeten i studenthälsovården i förhållande till antalet helårsstudenter. Den visar att det går mellan 1 000 och 3 000 studenter per årsarbetskraft vid respektive lärosäte. Vid vissa lärosäten kan det vara uppåt 5 000 studenter per årsarbetskraft. Högskoleverkets uppskattning bekräftar bilden av att studenthälsovården i landet är väldigt heterogen.10
Enligt Nätverket Sveriges studenthälsor har studenthälsovården vid vissa lärosäten inte fått mer resurser i takt med att antalet studenter ökat. Som en följd av detta har verksamheten förändrats, bl.a. har man koncentrerat sig på förebyggande verksamhet och studierelaterade problem. Vidare har individuell behandling ersatts med arbete i grupper.
8 SFS, TCO och Tria (2009). 9 Högskoleverket (2007b); SFS (2002). 10 Högskoleverket (2007b).
207
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
3.2.4 Studenthälsovården som kvalitetskriterium
Kommittén konstaterar att det finns skillnader mellan lärosätenas studenthälsovård. Kommittén kan också konstatera att verksamheten oftast inte är prioriterad och att högskolornas styrning förefaller vag. Skälet kan vara att studenthälsovården står för en liten andel av den totala verksamheten och skiljer sig från lärosätenas huvuduppdrag, dvs. utbildning, forskning samt samverkan med det omgivande samhället och information.
Kommittén anser att studenthälsovården bör ha en stark ställning inom högskolan. Detta är särskilt betydelsefullt när rekryteringen breddas och det kommer nya grupper till högskolan som har andra behov än tidigare studenter. Dessutom har kommittén i kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan konstaterat att studenthälsovården är en del av lärosätenas studerandestöd och därför kan betraktas som ett redskap i arbetet för ökad genomströmning. Hälsovårdens roll bör vara oberoende av om den anordnas i egen regi eller läggs ut på en annan aktör. I båda fallen bör det skapas fungerande och tydliga länkar mellan den löpande hälsoverksamheten och lärosätets övriga verksamhet. Studenthälsovården bör även bli mer likvärdig över landet.
Kommittén bedömer att studenthälsovården bör uppmärksammas i Högskoleverkets kvalitetsgranskningar enligt förslagen i kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan. Där föreslår kommittén att Högskoleverket bör få i uppdrag att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att främja genomströmningen. I dessa utvärderingar bör lärosätenas arbete med studerandestöd, däribland studenthälsovården, uppmärksammas.
Studenthälsovården ska även i framtiden prioritera den förebyggande vården, men för att kunna utföra den uppgiften bör det finnas tillgång till medicinsk, kurativ och folkhälsokompetens på varje lärosäte. Studenthälsovården bör även få en tydligare roll i respektive lärosätes arbetsmiljöarbete. Kommittén anser dessutom att det är viktigt att studenterna har inflytande över verksamheten. Studerandeskyddsombuden kan få en starkare ställning i framtiden enligt förslagen i Bättre arbetsmiljöregler 1. Samverkan, utbildning, avtal m.m. (SOU 2006:44). Kommittén anser att det bör gå att skapa en positiv samverkan mellan studerandeskyddsombuden och studenthälsovården.
208
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
3.2.5 Studenters hälsa
Studenters hälsosituation har länge varit ett outforskat område. På senare år har det dock gjorts ett mindre antal studier inom området. Enligt en rapport från SFS är den fysiska hälsan god i studentgruppen. Den psykiska ohälsan, såsom stress, utbrändhet och depression, har dock försämrats.11 En annan studie visar att universitetsstudenter skattar sin fysiska, psykiska och allmänna hälsa i stort sett som bra. Studenterna upplever dock sin allmänna hälsa som sämre och sin livskvalitet som lägre än jämnåriga som är yrkesverksamma. De vanligaste symtomen är trötthet, oro och koncentrationssvårigheter. Studenterna har också angett vad de uppfattar som orsak till hälsoproblemen. De vanligaste orsakerna till stress och sämre allmän och psykisk hälsa är ”att inte klara av sina studier”, ”dålig ekonomi”, ”tankar på framtiden” och ”ensamhet”. Det är dock relativt få av dessa faktorer som påverkar studieresultaten.12
Data om studenters hälsa finns tillgänglig i SCB:s årliga undersökning om levnadsförhållanden (ULF). Uppgifter från undersökningen ger en bild av att studenters fysiska hälsa är något bättre än jämnåriga som inte läser vid högskola. För psykosocial hälsa finns det inget entydigt mönster, men ängslan och oro verkar dock drabba studenter oftare än övriga. Det kan också utifrån SCB:s uppgifter konstateras att studenters, och övriga ungas, upplevda hälsa har försämrats över en tioårsperiod. Detta kan antingen förklaras av att situationen för studenter har försämrats eller av att studentgruppen blivit mer lik den övriga jämnåriga befolkningen.
Enligt en studie av Nordea anger ungefär var tredje student att de undvikit att besöka tandläkaren på grund av ekonomiska orsaker.13 ULF-data bekräftar dock inte bilden av att studenter har särskilda svårigheter att klara av sin tandvård. Enligt undersökningen har ungefär 20 procent av såväl studenter som av befolkningen i sin helhet, i motsvarande åldersgrupp, eftersatta behov av tandläkarvård.
11 SFS (2006). 12 Vaez, M. (2004). 13 Nordea (2008).
209
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
vidare.
3.2.6 Studenthälsovårdens uppgifter
Kommittén anser att studenthälsovårdens huvuduppgifter främst bör vara förebyggande arbete och behandling av studierelaterade hälsoproblem. Det finns dock ett antal specifika områden som behöver prioriteras i högskolornas studenthälsoarbete, inte på grund av att de är studierelaterade utan med anledning av att dessa områden särskilt berör unga vuxna. Ett sådant område är alkoholpreventiva insatser, som behandlas i avsnittet om minskad alkoholkonsumtion.
Ett annat område som särskilt gäller unga vuxna är psykosociala problem. Den psykiska hälsan, såsom stress, utbrändhet och depression har försämrats både inom studentkollektivet och bland unga vuxna i övrigt. I en enkätundersökning av SFS, TCO och Tria önskade studenterna att studenthälsovården prioriterade både förebyggande och behandlande arbete inom det psykosociala området.14 Även studenterna i Högskoleverkets utvärdering framhöll att kurativa insatser är viktiga eftersom det ofta är svårt att få hjälp med den sortens problem inom offentlig vård.15 Vid kommitténs studiebesök på Lunds universitet och Malmö högskola påpekade representanter från studenthälsovården att det finns brister i landstingens psykiska vård, vilket innebär svårigheter för studenthälsovården att slussa studenter
Ytterligare en fråga som särskilt berör unga vuxna är sexuell och reproduktiv hälsa. I regeringens folkhälsoproposition (prop. 2007/08:110) betonas att sexuell hälsa bland ungdomar bör främjas, samt att ungdomar bör ha tillgång till information och individuell rådgivning via ungdomsmottagningar, studenthälsovård och andra liknade verksamheter. Arbete med sexuell och reproduktiv hälsa prioriterats inte av alla universitet och högskolor. Som det ser ut i dag så sker sådan verksamhet främst på ungdomsmottagningarna. Det medför att många studenter faller utanför åldersstrecket på 25 år och att lokaliseringen ofta är på andra platser än där merparten av studenterna vistas.
I kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen berör kommittén frågan om rehabiliteringsinsatser för studerande som är långvarigt sjuka. Kommittén anser att det finns skäl att överväga om studenthälsovården ska medverka i rehabilitering av långtidssjukskrivna.
14 SFS, TCO och Tria (2009). 15 Högskoleverket (2007b).
210
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
3.3
3.2.7 Studenthälsovården i Danmark, Finland och Norge
Studenthälsovården i våra grannländer utformas på olika sätt. I Danmark erbjuds studerande normalt hälsovårdstjänster från kommunen på samma sätt som i Sverige. Det finns även en studenthälsovård som liknar den svenska. I Norge har studenter som folkbokför sig i landet i regel rätt till en egen läkare. För studerande vid högskolor i Oslo finns en hälsovårdstjänst där det finns mottagning med läkare, psykologer och fysioterapeuter. Många studerande väljer sin egen läkare via studenthälsovården i Oslo. Vid andra högskolor eller utbildningsanstalter i Norge finns inte någon liknande tjänst.16
I Finland spelar studenthälsovården en större roll än i de övriga nordiska länderna. Där finns en privat sjukvård som i stor utsträckning används vid sidan av den offentliga sjukvården. Många finländare har dessutom en privat olycksfallsförsäkring eftersom de måste betala en del av sina sjukvårdskostnader själva. Universitetsstuderande har en egen hälsovårdsstiftelse som har mottagningar i olika universitetsstäder. Den erbjuder hälso- och sjukvård, mental sjukvård, tandvård och annan hälsovård för studerande.17
Minskad alkoholkonsumtion bland studenter
Kommittén ska enligt direktiven föreslå vilka verktyg som kan användas i arbetet med att minska studenternas alkoholkonsumtion. Som motiv till uppdraget anger regeringen att alkoholkonsumtionen är hög bland studenter vid svenska lärosäten.
Det finns i dag ett antal metoder för att förhindra en hög alkoholkonsumtion bland studenter som har utvärderats inom ramen för Alkoholkommitténs arbete.18 Kommittén anser att dessa erfarenheter bör ligga som grund för det fortsatta arbetet. Dessutom finns det genom Riskbruksprojektet en aktör på nationell nivå som kommer att stödja högskolornas arbete fram till 2010.19
16 Nordiska ministerrådet (2007). 17 http://www.yths.fi 18 Den 15 mars 2001 tillsattes en kommitté (S 2001:02) med uppdrag att samordna insatserna på nationell nivå för att förebygga alkoholskador och att i samspel med kommunerna och landstingen stimulera insatserna på regional och lokal nivå (dir. 2001:22). 19 Alkoholkommitténs alkoholförebyggande arbete inom universitet och högskolor övergick till Riskbruksprojektet den 1 januari 2008. Riskbruksprojektet är ett projekt inom Statens folkhälsoinstitut. Målet med projektet är att frågor om alkoholvanor ska få en självklar plats i hälso- och sjukvården.
211
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
Kommittén har särskilt beaktat vem som ska ansvara för det alkoholpreventiva arbetet på universitet och högskolor efter att Riskbruksprojektets avslutats.
3.3.1 Studenters alkoholvanor
Alkoholkonsumtionen i Sverige har ökat sedan 1990-talets mitt. Ökningen har flera olika orsaker, bl.a. prissänkningar på öl och vin, ökad införsel samt ökat antal restauranger med tillstånd att servera alkohol.20
Unga vuxna i 20-årsåldern har den högsta alkoholkonsumtionen i Sverige. Endast i ett fåtal studier har studenters och andra unga vuxnas alkoholvanor jämförts. Dessa undersökningar visar dessutom något olika resultat. Två undersökningar, en genomförd av Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD) och en av Centrum för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN), visar att alkoholkonsumtionen inte är högre bland studenter än bland andra unga vuxna.21 Uppgifter ur SCB:s undersökning av levnadsförhållanden (ULF) visar däremot på skillnader, framför allt bland kvinnorna. Elva procent av de kvinnliga studenterna intensivkonsumerar alkohol minst en gång i veckan jämfört med fyra procent av övriga jämnåriga kvinnor. Det finns också skillnader bland männen. Av de manliga studenterna intensivkonsumerar 21 procent alkohol minst en gång i veckan, jämfört med 15 procent av övriga unga män. Det är framför allt i den äldre åldersgruppen, åldern 25–29 år, som studenter utmärker sig. I denna grupp är det dubbelt så vanligt att studenter intensivkonsumerar minst en gång i veckan jämfört med övriga. De yngre studenterna dricker mer, men i denna åldersgrupp är skillnaden jämfört med andra unga vuxna mindre.22
I en enkätundersökning som genomförts av SoRAD uppger ungefär en tredjedel av studenterna att de intensivkonsumerar alkohol minst två gånger i månaden. Nästan hälften av männen intensivkonsumerar minst två gånger i månaden. Motsvarande andel bland kvinnorna är en knapp tredjedel. Undersökningen visar också att det finnas skillnader mellan lärosäten. I Lund dricker
20 CAN (2007). 21 Eriksson, A., Olsson, B. (2004); Guttormsson, U., Andersson, B., Hibell B., (2004). 22 SCB använder begreppet riskdricker, men definitionen är densamma som för intensivkonsumtion. Intensivkonsumtion motsvarar ¼ flaska sprit (18 cl), eller 1 flaska vin, eller 4 burkar starköl, eller 5 burkar folköl vid ett och samma tillfälle.
212
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
75 procent av studenterna, jämfört med 57 procent av studenterna i Umeå, minst två gånger i månaden.23 Skillnaderna i alkoholkultur bekräftades även vid kommitténs studiebesök på Lunds universitet och Malmö högskola. I Lund var studenterna medvetna om att det finns en problematisk alkoholkultur vid universitetet medan representanter från Studenthälsan vid Malmö högskola uppgav att alkoholkulturen inte är lika tydlig i Malmö som i Lund. Som orsak till skillnaden angavs att färre Malmöstudenter bor i korridor och att det inte finns särskilda traditioner vid högskolan som förknippas med alkohol, t.ex. ”nollningar”. Som orsak angavs också avsaknaden av nationer.
Högskolestudenter uppger i högre utsträckning än andra i samma ålder att de har svårt att arbeta effektivt dagen efter alkoholkonsumtion. De får även i högre grad sämre ekonomi av sin alkoholkonsumtion.24 I CSN:s enkätundersökning av de studerandes ekonomiska och sociala situation anger ungefär 17 procent av de högskolestuderande männen att deras alkoholintag i någon grad har en negativ inverkan på deras studier. Ungefär 10 procent av de högskolestuderande kvinnorna har samma uppfattning. En högre andel av männen, 26 procent, uppger att deras alkoholintag i någon grad har en negativ inverkan på deras hälsotillstånd, och så många som 46 procent upplever att deras alkoholintag i någon grad har en negativ inverkan på deras ekonomi. Motsvarande andelar för kvinnorna är 21 och 28 procent.25
Studiesociala kommittén konstaterar att unga vuxna, framför allt unga män, generellt har den högsta alkoholkonsumtionen i Sverige. Många studenter har således en riskabel alkoholkonsumtion, som påverkar deras ekonomi, hälsa och studieprestationer.
3.3.2 Svensk alkohollagstiftning och den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador
Syftet med den svenska alkohollagstiftningen är att värna om människors hälsa och välbefinnande, och att förhindra olägenheter i samband med alkoholservering. Den svenska alkohollagstiftningen är en social skyddslagstiftning, vilket bland annat innebär
23 Bullock, S. (2004). 24 Eriksson, A., Olsson, B. (2004). 25 CSN (2008a).
213
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
att de alkoholpolitiska hänsynen ska ha företräde framför de företagsekonomiska och näringspolitiska.26
Med anledning av propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner (prop. 2005/06:30) antog riskdagen hösten 2005 en handlingsplan för åren 2006−2010 som syftar till att förebygga alkoholskador. I handlingsplanen fastslås att det övergripande målet för svensk alkoholpolitik är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar.
Enligt handlingsplanen ska målen nås genom insatser som minskar den totala alkoholkonsumtionen och motverkar skadliga dryckesbeteenden. Särskilt prioriterade delmål ska bl.a. vara att alkohol inte ska förekomma under uppväxten, i trafiken, i arbetslivet eller under graviditeten. Insatser för att stärka det preventiva arbetet på lokal och regional nivå samt insatser för att utveckla preventionsinsatser för barn, ungdom och unga vuxna är också prioriterade delmål. I handlingsplanen understryks att det behövs fler insatser i miljöer där unga vuxna vistas, däribland vid universitet och högskolor. Det fastslås även att insatser för att begränsa tillgängligheten och effektivisera insatserna för tillsyn och ansvarsfull alkoholservering ska förstärkas.
3.3.3 Insatser på universitet och högskolor
Alkoholpreventivt arbete för unga vuxna är särskilt viktigt eftersom det är under denna period som individens framtida alkoholvanor grundläggs. Kvantiteten, dvs. hur mycket alkohol man dricker, i åldern 18−25 år har ett samband med framtida alkoholproblem.27
Fram till och med 2007 hade Alkoholkommittén ett övergripande ansvar för att intentionerna i den nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen förverkligades. Kommittén kartlade bl.a. högskolornas arbete med alkoholprevention och anordnade utbildningar för anställda inom högskolan. Kommittén bedrev också under två perioder (2002−2005 och 2005−2007) ett fördjupat samarbete med enskilda universitet och högskolor, s.k. utvecklingshögskolor, som ville stärka och utveckla olika preventionsinsatser.
Alkoholkommitténs arbete med utvecklingshögskolorna har utvärderats i olika omgångar. Den uppföljning som gjordes av
26 Folkhälsoinstitutet (2003). 27 Alkoholkommittén (2008).
214
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
utvecklingsinsatserna 2002−2005 visade att både högskolornas och studentkårernas beredskap att hantera alkoholrelaterade frågor hade utvecklats. Den visade också att nyckelpersoner inom studentlivet, t.ex. kåraktiva och pubpersonal, utbildats, att åtgärder vidtagits för att hitta och motivera riskpersoner samt att metoder för att bemöta enskilda studenter med alkoholproblem förbättrats. Slutsatserna från uppföljningen var att metoderna för utvecklingsarbetet bör baseras på ett nära samarbete med studenterna och anpassas efter lokala behov. Det framhölls också att det i framtiden var önskvärt att det alkoholförebyggande arbetet ingick i ett bredare hälsofrämjande arbete för hela högskolan i stället för att vara ett separat projekt för t.ex. studenthälsovården.28
En utvärdering av insatserna 2005−2007 visade att satsningen på utvecklingshögskolorna hade haft en positiv verkan på studenternas kunskaper om och medverkan i högskolornas alkoholpreventiva aktiviteter.29 Ytterligare en utvärdering visade att insatserna lett till att studenthälsovården vid respektive högskola skapat nya rutiner för alkoholprevention samt att samverkan mellan studenthälsovården och studentkårerna blivit bättre. I utvärderingen framhölls att flera inblandade önskade att högskolornas ledning tog ett större ansvar för preventionsinsatserna och att insatserna inte bara sågs som ett projekt för studenthälsovården och studentkårerna. I utvärderingens slutsatser betonades att det i framtida utvecklingsarbete krävs bättre samförstånd om insatsernas syfte bland berörda aktörer.30
Alkoholkommittén genomförde mellan 2003 och 2007 tre enkätundersökningar som riktades till studenthälsovården vid samtliga lärosäten. Den sista undersökningen visade på en positiv utveckling. Marknadsföringen av det alkoholpreventiva arbetet och samverkan med kommuner och länsstyrelser hade under perioden förbättrats. Enkätundersökningen visade också att studenthälsovården i dag väljer att arbeta med fler kunskapsbaserade metoder än tidigare. Undersökningen visade dock att alkoholpreventiva insatser inte prioriterades vid personalbrist eller vid brist på ekonomiska medel. Det framkom även att stöd från högskoleledningen saknades i många fall.31
28 Swift-Johannison, A. (2005). 29 Andersson, C. (2008). 30 Stafström, M. (2007). 31 Alkoholkommittén (2008).
215
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
Alkoholkommitténs arbete inom universitet och högskolor har från den 1 januari 2008 övertagits av Riskbruksprojektet vid Statens folkhälsoinstitut. Målet för projektet är att alla universitet och högskolor ska utveckla ett långsiktigt och strukturerat förebyggande arbete fram till 2010. Under 2008 bedrevs följande verksamhet inom projektet:
• En nationell kartläggning för att få en uppfattning om i vilken omfattning narkotika, tobak och dopning förekommer bland studenter.
• Ett fortsatt stöd till de högskolor som under 2005−2007 varit
Alkoholkommitténs s.k. utvecklingshögskolor.
• Utbildningsinsatser för personal inom studenthälsovården.
• Implementering av olika kunskapsbaserade metoder.
• Konferenser och seminarier för olika målgrupper inom högskolan.32
Studiesociala kommitténs intryck är att Alkoholkommitténs arbete har varit positivt för utvecklingen av riktlinjer och metoder för det alkoholpreventiva arbetet. Kommittén konstaterar också att det fram till 2010 kommer att finnas en nationell aktör som stöder det alkoholpreventiva arbetet på högskolor och universitet. Ett resultat av Alkoholkommitténs och Riskbruksprojektets arbete är att det kommer att finnas både utvärderade metoder och strukturer för ett fortsatt alkoholpreventivt arbete. Dessa är enligt kommittén värda att tas tillvara i det fortsatta alkoholpreventiva arbetet.
3.3.4 Universitetens och högskolornas ansvar
Enligt högskoleförordningen (1993:100) ansvarar högskolorna för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt förebyggande hälsovård, som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Högskolorna har därför ett ansvar för alkoholprevention för sina studenter. Högskolorna erbjuder dessutom sociala sammanhang, nätverk och servicefunktioner som är användbara vid ett alkoholpreventivt arbete.
32 http://www.fhi.se/templates/Page____12442.aspx
216
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
Kommittén konstaterar att största delen av det alkoholpreventiva arbetet hittills genomförts av studenthälsovården och studentkårerna. Stödet och engagemanget från högskolornas ledning bedöms ha varit litet. Vi anser att det alkoholpreventiva arbetet ska vara ett prioriterat område i högskolornas studenthälsoarbete. Högskolornas ledning bör därför ta ett större ansvar, vilket blir särskilt viktigt efter 2010 när Riskbruksprojektet avslutas.
3.3.5 Servering av alkohol inom kårer och nationer
Enligt alkohollagen (1994:1738) ska servering av alkohol ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Detta innebär bl.a. att alkohol inte får serveras till berusade gäster eller till personer under 18 år.
För att få servera alkohol krävs ett tillstånd från kommunen. Det finns två grundtyper av tillstånd, stadigvarande tillstånd och tillfälliga tillstånd. Stadigvarande tillstånd kan ges både för servering till allmänheten och för servering till s.k. slutna sällskap.33Det finns inga uppgifter om hur många studentsammanslutningar som har serveringstillstånd eller vilken typ av tillstånd de olika studentorganisationerna har. SFS:s uppskattning är att typen av tillstånd skiljer sig mellan olika högskolor, studentorganisationer och kommuner. Statistik över antalet serveringstillstånd per 10 000 invånare över 15 år visar att kommuner med högskola eller universitet inte skiljer sig från övriga kommuner.34
Enligt SFS skiljer sig kommunernas och polismyndighetens tillsyn av alkoholtillstånden mellan högskoleorterna. Skillnaderna kan bero på olika traditioner på högskoleorterna och på vilken roll högskolan spelar i samhället. De kan också bero på synen på studenterna, men även på hur samverkan mellan de olika parterna fungerar.
Alkohollagsutredningen (dir. 2007:127) har bl.a. till uppgift att analysera och överväga behovet av förändringar i alkohollagens bestämmelser om tillstånd till servering. Kommunens handläggning av frågor om serveringstillstånd i syfte att främja ordning och nykterhet ingår också i uppdraget. Bakgrunden till uppdraget är att det vid tillsynen av kommunernas tillståndsgivning har framkommit att det förekommer brister i efterlevnaden av regler och
33 Folkhälsoinstitutet (2003). 34 Folkhälsoinstitutet (2008).
217
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
riktlinjer. Därför ska utredningen se över om bestämmelserna i övrigt behöver förtydligas och om det finns förenklingar som kan göras i regelsystemet så att det blir enklare att ansöka om och få serveringstillstånd för näringsidkare. Uppdraget ska redovisas den 28 februari 2009.
En utvärdering av det alkoholförebyggande arbetet inom studentföreningar visar att föreningarna vid olika högskoleorter har olika krav på sig när det gäller utbildning i ansvarsfull alkoholservering. I vissa kommuner krävs det t.ex. att alla tillståndshavare genomgår en särskild utbildning, i andra kommuner krävs det endast att studentföreningarna genomgår en utbildning. I ytterligare ett antal kommuner krävs ingen utbildning alls.35
I en enkät till studenthälsovården på olika lärosäten under våren 2008 framkom att flertalet av de lärosäten som svarade på enkäten erbjuder utbildningsinsatser riktade till studentpubarna. Undersökningen visar att det finns stora skillnader mellan lärosätena när det gällde utbildningstid. Antalet utbildningstimmar varierar mellan 3,5 och 16 timmar. I de flesta fallen är det studenthälsovården i samarbete med studentkåren som är ansvarig för utbildningen. Flera uppgav dock att utbildningen sker i samverkan med kommunens alkoholhandläggare eller länssamordnare.36
En annan faktor som kan ha betydelse för studentorganisationernas serverings- och pubverksamhet är befrielsen från inkomstskatt. Enligt inkomstskattelagen är studentsammanslutningar som studerande är skyldiga att vara medlemmar i skattebefriade. Detta innebär att studentkårer, fakultetsföreningar och nationer inte behöver betala skatt på inkomster från bl.a. alkoholservering.37
I utredningen om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas (SOU 2008:11) föreslås att de skattelättnader som finns för studentkårer ska behållas. Motivet är att kårernas offentligrättsliga ställning kvarstår trots att obligatoriet tas bort. Studentorganisationerna skulle dessutom med största sannolikt definieras som ”kvalificerade ideella organisationer” och därmed kunna få skattelättnader liknande dagens. Utredningen föreslår att även nationerna
35 Stafström, M. (2006). 36 Riskbruksprojektet (2008). 37 Med nation avses sådan nation vid Uppsala och Lunds universitet som studenterna är skyldiga att tillhöra.
218
SOU 2009:28 Studenthälsofrågor
får behålla nuvarande skattelättnader, men att skattelättnaderna för fakultetsföreningarna ska upphöra att gälla.38
I juni 2007 tillsatte regeringen en utredning, Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (dir. 2007:97), med uppdrag att se över bestämmelserna om inkomstbeskattning av stiftelser, ideella föreningar, registrerade trossamfund och vissa andra juridiska personer. Huvuduppgiften är att utarbeta ett modernt och ändamålsenligt system för beskattning med enkla och likformiga regler. Utgångspunkten för utredarens arbete ska vara att stiftelser, ideella föreningar och andra juridiska personer i första hand bör beskattas på samma sätt som andra juridiska personer, men att de under särskilda omständigheter ska kunna medges lättnader i beskattningen. I uppdraget ingår både att bestämma under vilka förutsättningar särbehandlingen kan komma i fråga och på vilket sätt särbehandlingen ska ske. I direktiven påpekats att utredaren ska ta hänsyn till och belysa eventuella konkurrensaspekter. Uppdraget ska redovisas den 30 juni 2009.
Studentorganisationernas inkomster och utgifter i samband med alkoholservering innebär enligt SFS att verksamheten ofta är självfinansierad. Eventuella vinstintressen är inte förenliga med organisationernas ideella syften. SFS anser även att det skett en stor förändring i kårernas alkoholservering de senaste åren. De menar att det ofta finns en bättre kontroll och en mer ansvarsfull servering på kårerna än på andra serveringsställen. Även om det finns en problematisk alkoholkultur inom den akademiska världen ska det enligt SFS inte tas för givet att den förs vidare genom kårernas alkoholservering. Även studenter i Lund konstaterar vid kommitténs studiebesök att inställningen till alkohol bland studenterna förbättrats de senaste åren, även om de anser att det fortfarande finns en problematisk alkoholkultur vid universitetet. Studenthälsovården i Malmö har erfarit att det är lätt att engagera och motivera studenter i det alkoholpreventiva arbetet jämfört med personal inom högskolan.
Studiesociala kommittén konstaterar att tillståndsgivning, tillsynen av serveringen samt kraven på utbildning skiljer sig mellan olika högskolor, studentorganisationer och kommuner. Kommittén menar att det är viktigt att kommunerna ur likvärdighets- och konkurrenssynpunkt ställer samma krav på studentorganisationernas pubverksamhet som på annan pubverksamhet. Det är också
38 Den 26 februari 2009 överlämnade regeringen en remiss om kårobligatoriets avskaffande till Lagrådet.
219
Studenthälsofrågor SOU 2009:28
220
angeläget att kommunerna har goda rutiner för kontroller av studentorganisationernas serveringsstillstånd. Vi anser vidare att det är positivt att studenthälsovården anordnar utbildning för ansvarsfull alkoholservering som en del av det alkoholpreventiva arbetet. Studenthälsovårdens utbildning bör dock ses som ett komplement till den utbildning kommunerna kräver vid tillståndsgivning. Vi anser att en god samverkan mellan högskolor, studentorganisationer och kommuners tillståndsenheter har en väsentlig betydelse i det alkoholförebyggande arbetet.
4 Ett enklare studiemedelssystem
4.1 Kommitténs uppdrag – ett enklare och mer generellt studiemedelssystem
Utgångspunkten för kommitténs uppdrag är, i enlighet med kommitténs direktiv, att grundstrukturen för studiemedelssystemet ska ligga fast. Kommitténs uppdrag har varit att överväga och föreslå framtida beloppsnivåer och ett fribelopp som säkerställer en skälig levnadsnivå för de studerande och ger förutsättningar att bedriva effektiva studier. Vårt uppdrag har även bestått i att utreda och föreslå förändringar inom studiemedelssystemet i riktning mot ett enklare och mer generellt system. I anslutning till detta har vi haft i uppdrag att särskilt överväga om regelverket kring studiemedel för studier utomlands och det högre bidraget ska förändras.
4.2 Studiemedelssystemet – måluppfyllelse och mål
4.2.1 Studiemedlens måluppfyllelse
Studiemedelssystemet ska bidra till att förverkliga de utbildningspolitiska målen. Syftet med dagens studiestöd fastslogs i samband med studiestödsreformen 2001. Studiestödet ska verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildningen. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden.1
221
Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28
Antalet studiemedelstagare är högt
Studiemedlen ger förutsättningar för studier. Antalet studiemedelstagare har minskat något de senaste åren, men ligger fortfarande på en hög nivå. År 2007 var det 412 000 personer som hade studiemedel.2
Tabell 4.1 Antal studerande med studiemedel per utbildningsnivå, 2005-2007
2005 2006 2007
Grundskolenivå
17 994
18 133
23 651
Gymnasienivå
98 075
91 227
93 758
Eftergymnasial nivå
318 099
310 045
301 427
Utlandsstudier
28 968
28 355
27 804
Totalt
3
428 527
414 695
412 286
Minskningen i studerandeantal på gymnasial respektive eftergymnasial nivå beror främst på ett minskat antal utbildningsplatser. Även om söktrycket till högskolan tidvis har varit relativt lågt inom vissa utbildningar, finns det inget som tyder på att detta skulle bero på bristande ekonomiska förutsättningar. På denna punkt uppfyller studiemedlen sitt syfte.
Studiemedlens rekryteringskraft har minskat
Två syften med studiestödet är att det ska vara rekryterande och socialt utjämnande. Forskning har visat att studiestödet har haft en rekryterande effekt och att det har bidragit till social utjämning mellan olika grupper.4
Studiestödets rekryterande effekt brukar mätas genom att studerande med studiestöd tillfrågas om de skulle ha påbörjat studier även utan studiestöd. Reuterberg och Svensson visade med denna metod att studiemedlens rekryterande effekt ökade från
2 Statistik som presenterats precis i samband med kommitténs beslut om detta betänkande visar att antalet studiemedelstagare sjunkit ytterligare något mellan 2007 och 2008. År 2008 hade 407 816 personer studiemedel. 3 I tabellens totalsumma redovisas en person bara en gång, även om han eller hon läst med studiemedel på flera nivåer eller både utomlands och i Sverige. Detta förklarar att totalsumman är lägre än summan av delsummorna. 4 Reuterberg, S-E., Svensson, A. (1992). För en mer omfattande diskussion om vad som påverkar rekryteringen till studier hänvisas till kapitel 1 Generella utgångspunkter.
222
SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem
26 till 49 procent mellan åren 1970 och 1990.5 CSN har i tre senare enkätundersökningar ställt samma fråga som Reuterberg och Svensson.6
Tabell 4.2 Jämförelse över tiden av resultaten på fråga: ”Om det inte hade funnits statligt studiestöd då du började studera, hade du ändå börjat?” Procent
2001 2003 2007
Ja
13 13 16
Ja, troligen 24 29 34 Nej, troligen inte 34 39 35 Nej 26 17 15 Total
7
100 100 100
Rekryteringseffekten har de aktuella åren minskat från 60 till 50 procent, vilket liknar det resultat som Svensson och Reuterberg konstaterade 1990. Alla resultat är dock inte helt jämförbara eftersom mottagare av de något mer förmånliga vuxenstudiestöden ingick i CSN:s undersökningar till och med 2001. Rekryteringseffekten av endast studiemedel har antagligen inte minskat lika mycket. För äldre studerande är rekryteringseffekten större än för yngre. Studiemedlen har starkast rekryteringseffekt bland dem som läser på gymnasienivå. Stora skillnader finns mellan personer som har föräldrar med kort utbildning och personer som har föräldrar med lång utbildning. Ju kortare utbildning föräldrarna har, desto högre är den rekryterande effekten. Bland studerande med föräldrar med som mest grundskoleutbildning är den över 70 procent.8
Ett förmånligt studiestöd tycks ha högre rekryteringseffekt än mindre förmånliga stöd. Exempelvis uppger studerande med den högre bidragsnivån i större utsträckning att de är rekryterade av studiemedel än dem med den generella bidragsnivån.9 Totalbeloppets nivå har troligen större betydelse för rekryteringen än den exakta utformningen av återbetalningsvillkoren för studielånet. Undersökningar visar att studielån inte i särskilt hög utsträckning tycks avhålla individer från att påbörja studier.10 Personer från
5 Reuterberg, S-E., Svensson, A. (1992). 6 CSN (2008j). 7 Avrundningar innebär att delsummorna inte alltid blir 100. 8 CSN (2008j). 9 CSN (2005c). 10 Vossensteyn, H. (2005).
223
Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28
svagare ekonomiska förhållanden visar dock en lite större motvilja mot att låna.11
Den minskade rekryteringseffekt som de nämnda undersökningarna tyder på kan bero på att fler än tidigare upplever att studiemedlen inte täcker levnadsomkostnaderna. Bara en femtedel av de studerande anger att studiemedlen täcker samtliga levnadsomkostnader under studietiden, vilket kan jämföras med att 65 procent av studiemedelstagarna ansåg att studiemedlen täckte alla kostnader så sent som 2001.12
De refererade mätningarna har givetvis ett begränsat värde eftersom frågan kan ses som hypotetisk. Samtidigt som det kan konstateras att rekryteringseffekten tycks ha minskat sett till enkätundersökningarna, har söktrycket till utbildning varit relativt högt.
Social snedrekrytering
Fortfarande råder social snedrekrytering till högre utbildning. Den sociala snedrekryteringen har dock minskat, bland annat i samband med 1990-talets högskoleexpansion.13 Även om det är mycket svårt att isolera olika faktorer från varandra har det konstaterats att den viktigaste faktorn för valet till högre utbildning är föräldrarnas utbildningsbakgrund.14 Relativt entydig forskning visar dock att även studiestödet har betydelse i sammanhanget. Studiestödet har en viss utjämnande effekt och en höjning av studiestödet leder till minskad social snedrekrytering.15 Som nämnts visar studier att studerande från svagare ekonomiska förhållanden inte är lika benägna att ta lån som andra.
Annuitetslånet fungerar
Annuitetslånet har inte funnits i så många år. Det infördes 2001 bl.a. med avsikten att minska riskerna för framtida avskrivningar och därmed för att minska statens kostnader. Det är egentligen för tidigt att avgöra om systemet är robust och om lånen kommer att
11 Chapman, B. (2005). 12 CSN (2008j). 13 Eliasson, K. (2006). 14SOU 2008:69. 15 Fredriksson, P. (1997); Hammarström, M. (1996); SOU 1992:122; SOU 2008:69.
224
SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem
betalas tillbaka i sin helhet. Många låntagare har ännu inte blivit återbetalningsskyldiga och de som har hunnit bli återbetalningsskyldiga har bara avbetalat sina lån under ett par års tid. För att kunna utvärdera lånet bör utvecklingen följas under längre tid. Tendensen hittills är att annuitetslånet betalas tillbaka i betydligt högre utsträckning än tidigare lån. Det inbetalade beloppet är i princip lika stort som det debiterade beloppet.16
CSN har bedömt att det finns mycket som talar för att målet med reformen 2001 kommer att uppnås.17 Ett tecken är att andelen återbetalningsskyldiga som söker och får nedsättning sjunker för varje år. I jämförelse med tidigare låneformer konstaterar CSN att de beräknade kostnaderna för avskrivning av annuitetslån på cirka 5 procent, är låga jämfört med den närmast föregående låneformen, där dessa beräknas till cirka 22 procent. Även för det äldsta studielånet, som fanns före 1989, beräknas kostnaderna för avskrivna lån till cirka 22 procent av fordran.
Ytterligare en omständighet som tyder på att det nya annuitetslånet har haft avsedd effekt är att andelen studiemedelstagare som väljer att låna har minskat från 80 till 72 procent. En orsak till den minskade benägenheten att låna är att de studerande mer noggrant överväger om de behöver ta lån. Många som har möjlighet avstår från att låna för att inte skuldsätta sig i onödan.18 Förhållandena på arbetsmarknaden har sedan 2001 varit relativt goda. Detta kan ha medfört att det för många varit lättare att klara sig utan att ta lån. Därför finns det skäl att följa utvecklingen av återbetalningen under en längre tid.
Studiemedelssystemet uppfyller målen
Kommittén bedömer att studiemedelssystemet sammantaget fungerar relativt väl. Det bidrar till att nå utbildningspolitiska mål. Nästan alla som vill studera har ekonomiska möjligheter att göra det. Den konstruktion med annuitetslån som infördes 2001 bedöms också fungera på ett tillfredsställande sätt. Kommitténs slutsats är att grundprinciperna för dagens studiemedelssystem kan ligga fast.
16 CSN (2008l). 17 CSN (2008j). 18 CSN (2007d).
225
Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28
Även om studiemedelssystemet på en övergripande nivå fungerar väl finns det utrymme för förbättringar. De problem kommittén har identifierat redovisas i fortsättningen av detta kapitel.
4.2.2 Syftet med ett statligt studiestöd
Kommitténs förslag: Målen med ett statligt studiestöd ska vara
följande: Studiestödet ska
• göra studier möjliga och vara flexibelt i förhållande till olika individers behov
• bidra till att personer rekryteras till studier och verka utjämnande mellan grupper i samhället
• uppmuntra till effektiva studier och ha långsiktigt positiva effekter för samhällsekonomin.
Kommittén anser att det bör finnas mål eller syften som klargör studiestödets uppgift. Ett skäl till att det behövs är att staten bör ha en utgångspunkt för utvärdering av i vilken mån studiestödet uppfyller sitt syfte. Kommitténs uppdrag omfattar i huvudsak studiemedelssystemet, men vår bedömning är att det inte är lämpligt att bryta ut studiemedlen. De mål kommittén föreslår bör därför kunna gälla för studiestödet i sin helhet. Målen ska också ses som utgångspunkt för kommitténs förslag och bedömningar om studiemedelssystemet.
Studiestödet är en del av utbildningspolitiken och ska bidra till att uppfylla de utbildningspolitiska målsättningarna. Det innebär att studiestödet ska göra det ekonomiskt möjligt att studera. Studiestödet ska medverka till att olika personers studieambitioner kan förverkligas. Detta gäller studier på samtliga utbildningsnivåer och för studerande i olika åldrar. Återkommande studier senare i livet ska vara möjliga.
Studiestödet är en faktor bland många som bidrar till att människor påbörjar studier. Andra faktorer, såsom exempelvis intresse eller arbetsmarknadsutsikter, eller mer bakomliggande skäl som föräldrarnas utbildningsnivå, spelar emellertid ofta en betydligt större roll. Detta innebär enligt kommitténs mening inte att de rekryterande aspekterna av studiestödet bör tonas ned. Det finns
226
SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem
goda skäl för att ett mål för studiestödet även framöver ska vara att det ska verka rekryterande till studier. Ett sådant skäl är att alla, oavsett bakgrund, ska ges möjligheter att studera och att samhället genom ett förmånligt studiestöd förmår ta tillvara de resurser människor besitter. Detta gäller framförallt i förhållande till dem som är studieovana och som har kort utbildning. Studiestödet kan för dessa personer i större utsträckning än för andra studerande fungera som en väg in i studier, särskilt om studiestödet är en del av en större rekryterande insats, som även omfattar studievägledning m.m.
I dagens mål för studiestödet anges att studiestödet ska ha en utjämnande verkan mellan grupper i samhället. Kommittén har tidigare konstaterat att studiestödet bidrar till minskad social snedrekrytering. Ett ytterligare höjt studiebidrag kan sannolikt leda till en något minskad social snedrekrytering. Samtidigt har studiestödet också en ekonomiskt omfördelande effekt. Eftersom högskolan i större utsträckning rekryterar personer från familjer med högre inkomster och relativt hög utbildningsnivå innebär det att resurser omfördelas från personer med kort utbildning till personer med lång utbildning.19 Detta ligger till viss del i sakens natur eftersom studiestöd ges till dem som går en utbildning.
I dagens mål för studiestödet betonas inte att studierna bör bedrivas effektivt. Mot bakgrund av vad som anges i kommitténs direktiv anser vi att detta är en brist. Studiestödet bör liksom andra åtgärder inom det utbildningspolitiska området bidra till kvalitet och effektivitet. Även om studiestödet har en relativt liten betydelse jämfört med andra åtgärder, är det viktigt att studiestödet medverkar till – eller åtminstone inte motverkar – en effektiv utbildningssituation.
Studiestödets främsta uppgift är enligt vår uppfattning att göra studier möjliga. Ett studiestöd måste även vara försvarbart ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Så är normalt fallet eftersom studier inte bara är till nytta för individen utan även för samhället. För att en god samhällsekonomi ska upprätthållas måste det dock finnas begränsningar. Det gäller t.ex. beloppens storlek, hur länge stöd kan lämnas, i hur hög ålder lån kan lämnas samt återbetalning av lånen. I dag finns dessa krav tillgodosedda i målformuleringen genom att studiestödet ska ”ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden”. Kommittén anser att dessa krav ska finnas kvar.
19Ds 2000:19.
227
Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28
Det kan ses som motstridiga mål att studiestödet både ska ge goda möjligheter för individen att förverkliga sina studieambitioner och ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. En person kan ha behov av studiestöd för att kunna genomföra studier, men samtidigt kan det vara omöjligt för samhället att tillmötesgå detta. Vår uppfattning är att sådana intressekonflikter är ofrånkomliga, men det bör framgå av lagstiftningen hur dessa ska hanteras.
4.3 Problem inom det nuvarande studiemedelssystemet
De utbildningspolitiska målen och studiestödets bidrag till att dessa ska kunna nås ska ligga till grund för förändring av det nuvarande studiemedelssystemet. När kommittén anger inriktningen för ett reformerat studiemedelssystem måste även befintliga systemspecifika studiemedelsproblem redovisas. Kommittén redovisar därför i detta avsnitt en genomgång av problem inom studiemedelssystemet som vi särskilt har uppmärksammat.
4.3.1 Studiemedelsbeloppen bedöms vara för låga
Kommitténs beräkningar visar att de allra flesta studiemedelstagare bör ha goda möjligheter att täcka normala levnadsomkostnader med studiemedlen, tillsammans med andra ersättningar såsom bostadsbidrag, barnbidrag m.m.20 Även om de flesta kan klara sig på studiemedlen är marginalerna ofta snäva. Många har svårt att få ekonomin att gå ihop. För ensamstående utan barn har inkomsterna, varav studiemedel är den största, de senaste åren successivt minskat i förhållande till utgifterna. Studiemedelsbeloppen har under ett antal år halkat efter den prisutveckling som studerandegruppen har mött.
För studerande med barn har situationen däremot förbättrats något. Det beror främst på den möjlighet att ta tilläggslån som tillkom 2001 och på att tilläggsbidraget till studerande med barn infördes 2006. Även höjningar av barnbidraget och underhållsstödet har bidragit till förbättringen.
20 Kommitténs beräkningar av intäkter och utgifter för olika hushållstyper redovisas i sin helhet i bilaga 4.
228
SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem
Samtliga studiemedelstagare fick del av den höjning av studiemedlen med 300 kronor som gjordes 2006, men högre priser på bl.a. livsmedel har minskat effekten av höjningen. Inkomstsituationen i förhållande till normala utgifter visas i diagram 4.1. För en detaljerad beskrivning av de data som ligger till grund för beräkningarna hänvisas till bilaga 4.
Kommittén har särskilt noterat att studerande som är äldre än 28 år och inte har barn, inte kan få bostadsbidrag. Enligt våra beräkningar har dessa studerande, om de inte väljer att ta eller inte kan få tilläggslån, ett månatligt underskott på knappt 300 kronor vid normala levnadsomkostnader.21
Diagram 4.1 Studiemedelstagares inkomster i förhållande till utgifter
1995–2007
1 1,1 1,2 1,3 1,4
1995
2000
2005
2007
År
In ko m st/u tg ift
Ensamstående med barn och tilläggslån Par med barn Ensamstående utan barn
Bara en femtedel av alla studiemedelstagare uppger att studiemedlen helt täcker levnadsomkostnaderna under studietiden. Studiemedlens rekryterande effekt har också, vilket har visats ovan, avtagit de senaste åren.
En annan omständighet som speglar den ekonomiska situationen är hur många som anger att de befunnit sig i s.k. ekonomisk
21 Se bilaga 4.
229
Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28
kris under det senaste året. I SCB:s årliga undersökning om levnadsförhållanden (ULF) kan högskolestudenter i åldrarna 19–29 år jämföras med övriga i samma åldersgrupp. Ungefär en fjärdedel av studenterna uppger att de någon gång under året har haft svårt att klara sina löpande utgifter. Detta är något mer än genomsnittet för åldersgruppen. Andelen studenter som har haft ekonomiska problem ökade dessutom något mellan mätperioderna 1993–1995 och 2003–2005.22
Diagram 4.2 Ekonomisk kris ”Har det under de senaste 12 månaderna hänt
att du haft svårigheter med att klara de löpande utgifterna för mat, hyra, räkningar m.m.?” Andel ja-svar. Mätperiod 2003– 2005
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Alla
Kvinnor
Män
19-24
25-29
Övrig Student
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Alla
Kvinnor
Män
19-24
25-29
Övrig Student Övrig Student
Ytterligare en omständighet som speglar den ekonomiska situationen är kontantmarginalen, dvs. hur många som kan klara en oförutsedd utgift inom viss tid. I en enkätundersökning från CSN svarar cirka 19 procent av samtliga studiemedelstagare att de inte
22 Indikatorn används i SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden och visar andelen som uppger att de haft svårt att klara löpande utgifter, blivit tvungna att låna av släkt eller vänner, begärt ekonomiskt bistånd eller underlåtit att betala hyran i tid.
230
